prop · GU03104 · 2007-04-24 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2006/07:104 Utvärdering av statens upplåning och Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Regeringen skall lämna en utvärdering av statsskuldsförvaltningen till . Utvärderingen lämnas i form av en skrivelse, som behandlar regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning samt upplåning och skuldförvaltning under budgetåren 20022006. Utvärderingen av skuldförvaltningen görs på tre nivåer; regeringens riktlinjer, strategiska beslut om delmål och riktmärken för den operativa förvaltningen samt kontorets operativa förvaltning av statsskulden. I årets skrivelse lämnas även förslag på den framtida inriktningen av utvärderingen av statsskulds- politiken. Huvudintrycket är att staten har en väl fungerande upplåning och skuldförvaltning. De beslut som fattats av bedöms som väl motiverade och resultaten har fallit väl ut. För de kvantitativa mått som används för att mäta prestationer har utfallen generellt varit bättre än 2005. Uppsatta mål har nåtts. Regeringens riktlinjer för 20022006 tycks ha varit väl avvägda och motiverade. Beräkningar pekar fortsatt på att statens lånekostnader har kunnat pressas ned. Såväl som regeringens riktlinjer för 20022006 bedöms ha varit i enlighet med det övergripande målet för statsskuldspolitiken, dvs. att långsiktigt minimera kostnaden för skulden med beaktande av risken i förvaltningen. Regeringen anser att skrivelsen med en samlad utvärdering av statsskuldspolitiken kan lämnas i stället för som . Utvärderingen bör stödjas av extern expertkunskap. Sammanfattning av statens upplåning och skuldförvaltning Processen för statsskuldspolitiken..................................................... Den framtida inriktningen av utvärderingen av Utvecklingen av lånebehov och statsskulden.................................. Redovisning av regeringens beslut om riktlinjer för 20022006 .... Utvärdering av strategiska beslut..................... 5.1Riksgäldskontorets fördelning av skulden på olika Löptiden i den nominella skulden..................................... 5.3Valutasammansättningen i riktmärket för Marknads- och skuldvård i kronskulden........................... Utvärdering av operativa beslut....................... Upplåning i utländsk valuta .............................................. Aktiv förvaltning i utländsk valuta ................................... Real upplåning i svenska kronor....................................... Nominell upplåning i svenska kronor............................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... Sammanfattning av statens upplåning och Nedan följer en sammanfattning av utvärderingen av statens upplåning och skuldförvaltning för utvärderingsperioden 20022006. att foga samman de olika delarna i utvärderingen till en helhetsbild som kan ställas mot det övergripande målet för statsskuldspolitiken. I avsnitt 1 och 2 behandlas processen för skuldförvaltningen samt den framtida inriktningen av utvärderingen av statsskuldspolitiken. 36 behandlas utvecklingen av lånebehov och statsskuld, regeringens riktlinjer samt slutligen strategiska och operativa Nytt i årets skrivelse är att kontorets aktiva förvaltning i utländsk valuta redovisas i ett särskilt avsnitt (6.2). Inriktningen av utvärderingen av statsskuldspolitiken Regeringens bedömning: Nuvarande beslutsordning och ansvars- fördelning behålls oförändrad, men regeringens samlade utvärdering bör lämnas i stället för som . stödjas av extern utvärdering. Regeringen behandlade i förra årets skrivelse frågan om beslutordning och ansvarsfördelning mellan , regeringen och Riksgälds- kontoret i den statsskuldspolitiska processen. nuvarande ordning skulle behållas och att inslagen av externa referenspunkter i utvärderingen bör öka. Regeringen väljer nu att återkomma med förslag till förbättringar av nuvarande process och hur utvärderingen av statsskuldspolitiken kan breddas och fördjupas. Regeringen föreslår att skrivelsen med regeringens samlade utvärdering lämnas i stället för . Statsskuldens minskade budgetmässiga betydelse och statsskulds- politikens långsiktiga natur är de främsta skälen för detta. bör, i möjligaste mån, även stödjas av externa referenspunkter för att nå ökad bredd och djup i analysen. Det årliga inslaget i rapporteringen till bör kvarstå då regeringen på sedvanligt vis i budget- propositionen (avsnittet om statsskuldförvaltning, utgiftsområde 2) kommer att referera den samlade utvärderingen alternativt, för mellan- åren, kort redovisa regeringens riktlinjer och upp- Enligt regeringen är det lämpligt att införa ändringen per Regeringen avser att på denna punkt återkomma i budget- propositionen med förslag till ändringar i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Regeringens beslut om riktlinjer Sammanfattning: Regeringens beslut om riktlinjer för 20022006 synes ha fattats i enlighet med det i lag uppställda målet att långsiktigt minimera kostnaden för statsskulden med beaktande av risken i för- valtningen. Besluten synes även ha fattats inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer, vilket stöds av att i sina remiss- yttranden har ansett regeringens riktlinjer vara fören- liga med den penningpolitiska restriktionen. Regeringens redovisning av riktlinjebesluten för utvärderingsperioden koncentrerar sig liksom i förra årets skrivelse på de mest centrala ställningstagandena, dvs. den långsiktiga inriktningen avseende samman- sättningen och den genomsnittliga löptiden i statsskulden. har regeringen strävat efter att långsiktigt reducera andelen valutaskuld och öka andelen realskuld i statsskulden. Skälet har främst varit att minska risken i skuldförvaltningen men även kostnadsargument talar för detta. En tillbakablick visar att valutaandelen fallit från och realandelen stigit från . Sammantaget anser regeringen att detta lett till minskad risk i statsskulden, eftersom valutafluktuationers inverkan på skuldstock och räntor reducerats och en mer ändamålsenligt balans mellan de olika skuldslagen uppnåtts. Ur ett kostnadsperspektiv har argumenten för valutaupplåning i stort bortfallit. Diversifieringsvinsterna av att inkludera realobligationer i statsskulden har uppnåtts som kostnadsbesparingarna av att emittera realobligationer i stället för nominella obligationer preliminärt visat sig vara mycket stora. Det beror främst på att inflationen blivit lägre än förväntat. Det är därför inte rimligt att anta att lika stora besparingar kan göras framöver. Regeringen bedömer ändå att realskulden fyller en viktig funktion i statens skuldportfölj. Regeringen har även strävat efter att förkorta löptiden i den nominella kron- och valutaskulden, främst med kostnadsargument som stöd. Löptidsförkortningarna, nu , förefaller så långt ha medfört lägre upplåningskostnader för staten. Sammanfattning: av statsskulden har för 20022006 bedrivits i enlighet med det övergripande målet för statsskuldspolitiken. upplåning och skuldförvaltning utvärderas på två nivåer; dels de strategiska beslut som fattas av styrel- se, dels den operativa förvaltning som kontoret bedriver. Utvärdering av strategiska beslut Regeringen bedömer att de beslut som fattat om amorteringar av valutaskulden har varit välgrundade, såväl ur kostnads- som risksynpunkt. Besluten att skjuta på valutaamorteringar med ett sammanlagt belopp på 2005 och 2006 har så långt varit framgångsrika. Besluten beräknas preliminärt ha sparat . strategi att tillämpa skilda löptider i kron- och valutaskulden motiveras främst av omsorg om den svenska ränte- marknaden. Liksom tidigare finner regeringen strategin rimlig jämfört med om riktlinjernas genomsnittliga riktvärde används i båda skuld- slagen. De skäl som redovisat för att inte ta strategiska ränte- eller valutapositioner på svensk eller utländsk finansmarknad har godtagits av regeringen. val av nytt riktmärke för den passiva förvaltningen av valutaskulden för perioden 20062008 förefaller rimligt. Inslagen av ökad kostnadshänsyn genom en ökad andel schweizerfranc har fallit väl ut. De principer som satt upp för marknads- och skuldvården är rimliga och ger goda förutsättningar för att minska låne- kostnaderna för statsskulden. Utvärdering av operativa beslut har bedrivit en kostnadseffektiv upplåning i utländsk valuta, bl.a. genom att öka andelen finansiering via kron- och valutaswappar när villkoren för dessa förbättrades jämfört med direkt- upplåning i valuta. Resultatet för aktiva förvaltning i utländsk valuta förbättrades 2006 och visade ett överskott på . Resultatet blev sammanlagt för utvärderings- perioden 20022006. Målet att verksamheten skall ge överskott har därmed uppnåtts. De riskmått som används visar att resultatet inte nåtts till priset av ett högt risktagande och att kontorets verksamhet är kon- kurrenskraftig jämfört med anlitade externa förvaltare. Det preliminära resultatet för den reala upplåning uppgick till 2006 och det sammanlagda resultatet steg till för perioden 20022006. har gynnat upplåningen via realobligationer jämfört med om nominella obligationer skulle ha emitterats i dessas ställe. 2006/07:104 har därmed med råge nått uppställt mål för verksamheten, även om huvudorsaken beror på faktorer utanför kontorets kontroll. Kvantitativa resultat för delar av upplåning och skuldförvaltning 2006 och 20022006 (miljarder kronor). Skuld i utländsk valuta emissionsverksamhet i statsobligationer och statsskuldsväxlar förefaller ha fungerat väl . Även kontorets operativa marknads- och skuldvård förefaller ha bidragit till en mer effektiv statspappersmarknad och därmed till långsiktigt lägre kostnader i statsskulden. Detta stöds även av de årliga investerarundersökningar som görs av marknadsundersökningsföretaget . uppfattas som en förutsägbar, effektiv och professionell aktör på svensk räntemarknad. Liksom står sig kontoret väl i en internationell jämförelse. Resultatet i upplåningen från privatmarknaden steg till 2006 från 0,1 miljard föregående år. För hela utvärderings- perioden föll dock resultatet något till . Lönsamheten i såväl premieobligationerna som Riksgäldsspar förbätt- rades . beslutade om en ny målformulering och beslutsstruktur för statsskuldspolitiken (prop. 1997/98:154, bet. 1997/98:FiU29, rskr. 1997/98:253). Enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuld- förvaltning skall statens skuld förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Där- till skall förvaltningen ske inom de krav som penningpolitiken ställer. Lagen tillämpas så att regeringen anger riktlinjer för statsskuldsförvaltningen där de mest centrala delarna är hur statsskulden skall fördelas på de olika skuldslagen och vilken genomsnittlig löptid som ska tillämpas. Det är även dessa storheter som, tillsammans med storleken på statsskulden, är bestämmande för vilken total kostnad och samlad risk som kan förväntas i förvaltningen av skulden. Det innebär att kostnaderna för och de risker som uppstår i skuldförvaltningen i första hand bestäms av regeringens riktlinjer. Ansvaret för de statsskulds- politiska övervägandena och de övergripande besluten om skulden tas därmed på politisk nivå. svarar sedan för att målet för statsskuldspolitiken och regeringens riktlinjer omsätts i delmål och rikt- märken samt för den operativa förvaltningen av skulden. I regeringens riktlinjer fastställs även hur skuldförvaltningen skall ut- värderas. Utvärderingen syftar dels till att möjliggöra en samlad bedöm- ning av hur skuldförvaltningen har bedrivits, dels till att ge vägledning för framtida beslut om statsskuldspolitiken. Eftersom målet för skuldpoli- tiken är av långsiktig karaktär, är det naturligt att också utvärderingen sker i ett så pass långsiktigt perspektiv att tillfälliga variationer i resul- tatet utjämnas. Regeringen tillämpar därför rullande femårsperioder i utvärderingen av skuldförvaltningen. Årets utvärdering omfattar perioden 20022006. Den årligt återkommande processen för skuldförvaltningen kan beskrivas på följande sätt: lämnar förslag till riktlinjer till regeringen. Förslaget remitteras till som ges möjlig- het att yttra sig över förslaget. Regeringen fattar beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning . svarar för upplåning och förvaltning av stats- skulden i enlighet med regeringens riktlinjer. lämnar årsredovisning till regeringen. Årsredovisningen, tillsammans med annan information som regeringen begär in, utgör underlag för utvär- dering av statsskuldens förvaltning. Efter genomfört förvaltningsår lämnar regeringen en utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning i form av en skrivelse till . Genom att skrivelsen lämnas vid denna tid- punkt finns det möjlighet för att behandla skrivelsen , vilket gör att synpunkter kan beaktas i det följande beslutet om riktlinjer. I skrivelsen till utvärderas statens upplåning och skuldför- valtning på olika nivåer. I avsnitt 4 redovisar regeringen de riktlinjebeslut som fattats åren 20022006 och några kommentarer om dessa. I avsnitt 5 Skr. 2006/07:104 utvärderas de strategiska beslut som fattats av styrelse och i avsnitt 6 de beslut som fattats på operativ nivå. I den operativa delen ingår en särskild utvärdering av upplåningen på privatmarknaden. Regeringens ambition är att över tiden utveckla en rimligt stabil struktur i redovisningen till . Syftet med detta är bland annat att underlätta för ledamöter att ta till sig innehållet i skrivelsen. Översiktsbilden nedan söker tydliggöra de komponenter som är relevanta i utvärderingen av upplåning och skuldförvaltning. Bilden bör dock inte övertolkas då regeringen från tid till annan kan välja att betona vissa komponenter och delar i utvärderingen mer än andra. Det kan även hända att det med tiden tillkommer ytterligare delar som bör utvärderas eller områden som faller bort. Figur 1.1: Schema för utvärdering av strategiska och operativa beslut. Fördelning av statsskulden på de olika skuldslagen Riktmärken för nominell kronskuld och valuta- skuld (inkl. valutafördelning) Strategiska valuta- och räntepositioner Principer för skuld- och marknadsvård Upplåningen i de olika skuldslagen* Måluppfyllelse för skuld- och marknadsvård Aktiv förvaltning i utländsk valuta * I denna del ingår bl.a. nominell och real upplåning från hushållen Den framtida inriktningen av utvärderingen Regeringens bedömning: Nuvarande beslutsordning och ansvars- fördelning behålls oförändrad, men regeringens samlade utvärdering bör lämnas i stället för som . Utvärderingen bör stödjas av extern utvärdering. Bakgrund: I förra årets skrivelse redovisade regeringen sin syn på frågor initierade av om ansvarsfördelningen mellan riksdag, regering och . Regeringen anförde bl.a. att nuvarande beslutsordning och ansvarsfördelning bör behållas och att inslagen av extern utvärdering bör öka. Regeringen avsåg att prioritera frågan om att engagera externa utvärderare i processen. Utskottet välkomnade initiativet. har påbörjat en process med att upphandla externa utvärderare. En extern utvärdering kommer därför inte att kunna biläggas årets skrivelse till . Regeringen anser dock att det finns anledning att redan nu återkomma med förslag till framtida inriktning av utvärderingen inom ramen för nuvarande beslutsordning och ansvarsfördelning. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det inom nuvarande ordning finns utrymme för förbättringar genom att regeringens samlade utvärdering breddas och fördjupas. Det blir möjlig genom att utvärderingen lämnas i stället för som . Den samlade utvärderingen bör, i möjligaste mån, stödjas av externa utvärderingar i syfte att ge externa referenspunkter och möjligheter till ett fördjupat material. Följande skäl kan anföras för en sådan inriktning. I spåren av den ekonomiska krisen växte statsskulden och statsskuldräntorna mycket kraftigt. uppgick skulden till och skuldräntorna till av BNP. En del i de åtgärder som sattes in för att hantera den statsfinansiella utvecklingen och för att få en stringent behandling av statsskulden var införandet av nuvarande målformulering och ansvarsfördelning i skuldpolitiken (prop. 1997/98:154, bet. 1997/98:FiU29, rskr. 1997/98:253, SFS 1998:659). har statsskulden successivt reducerats och räntorna fallit, vilket radikalt minskat statsskuldens påverkan på statsbudgeten. Utsikterna i den vårproposition som lämnats till tecknar en fortsatt stark utveckling för statsfinanserna. Statsskulden beräknas falla ned mot av BNP 2010. Regeringen anser att en mindre tidskrävande process är påkallad för att ge utrymme för större fokus på andra frågor av statsfinansiellt intresse. På samma sätt har även processen för statsskuldspolitiken funnit sin form. har fastställt målet för skuldpolitiken, men delegerat till regeringen att besluta hur skulden ska förvaltas. Inriktningen av skuldförvaltningen, som växt fram inom ramen för den stats- skuldspolitiska processen, är nu relativt väl etablerad och har fått godkännande. roll kan därmed framöver i huvudsak vara att säkerställa kvalitén i hanteringen av statsskulden. bör därför vara tillfyllest att med lägre frekvens än tar ställning till en fullskalig utvärdering av hur upplåningen och skuldförvaltningen har bedrivits. Till detta kan läggas att regeringen, och , kan koncentrera sina utvärderingsresurser på en mer fullödig analys av statsskulds- politiken . Det årliga inslaget i processen skulle också kvarstå eftersom regeringen på sedvanligt vis i budgetpropositionen (utgiftsområde 2: Samhällsekonomi och finansförvaltning) kommer att referera den samlade utvärderingen eller, för mellanåren, i korthet redovisa regeringens riktlinjer och uppnådda resultat. På så sätt hålls informerad om utvecklingen inom statsskuldspolitiken och kan, om så är påkallat, i sitt ställningstagande till budgetpropositionen välja att kommentera politiken i dessa delar. Regeringen anser att övriga delar i processen i huvudsak bör kvarstå oförändrad. skall således även framgent lämna ett årligt riktlinjeförslag. Ett skäl är att styrningen av upplåningen och skuldförvaltningen, liksom för andra delar av kontorets verksamheten, bör ske . Genom att myndighetsstyrning sker genom årliga regleringsbrev finns det starka skäl för att behålla riktlinjebeslutet på årsbasis intakt. Det finns även en rad frågor som behöver penetreras och som ger ett starkt behov av styrning via årliga riktlinjer. Hit räknas bl.a. följderna för statsskuldsförvaltningen av stigande budgetöverskott och en radikalt krympande statsskuld samt det nya styrsystemet för skuldens andelar som infördes men som ännu inte full ut implementerats (se styrning valutaskuld och löptid). Man bör heller inte glömma att riktlinjerna i stor utsträckning är betingade av utvecklingen på finansmarknaden och i ekonomin i övrigt (främst räntor, statsfinanser och den svenska kronan). underlag för bedömningen av hur statsskulden förvaltats kan dock ges en något enklare form de år regeringen inte lämnar en särskild utvärdering till . Regeringen anser sammanfattningsvis att skrivelsen med den samlade utvärderingen bör lämnas i stället för som . Utvärderingen bör stödjas av konsultinsatser för att ge externa referenspunkter och möjligheter till ett fördjupat material. Ett skäl att lämna utvärderingen är att denna ordning inte tidsmässigt bör skilja sig alltför mycket från vad som gäller i budgetprocess, utvärderingen av AP-fonder och etc. Denna periodicitet bör även säkerställa att kvaliteten i utvärderingsprocess kan upprätthållas. Dessutom bör åtminstone två gånger under varje mandatperiod få möjlighet att ta ställning till förd statsskuldspolitik. Regeringen anser att en lämplig tidpunkt att införa den nya ordningen är 2008 då skuldförvaltningen skall utvärderas. Skälet är främst att sättet att styra statsskulden genomgick stora förändringar i riktlinjebeslutet bl.a. nya styrformer för skuldens andelar, en ny skulddefinition och en tydligare styrning av möjligheter till positionstagande. Under förutsättning att godkänner den framtida inriktningen Skr. 2006/07:104 enligt ovan avser regeringen i budgetpropositionen att återkomma med förslag till nödvändiga ändringar i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Författningsändringen skulle därmed kunna träda i kraft fr.o.m. den . Utvecklingen av lånebehov och statsskulden Skr. Statsbudgeten utföll med ett överskott på 2006, vilket var mer än föregående år. Den underliggande förbättringen i statens finanser var dock väsentligt större, bland annat därför att den årliga utbetalningen av premiepensionsmedel från flyttades 2006 och därmed ökade lånebehovet med 2006. Räntebetalningarna på statsskulden uppgick till 2006, vilket var en ökning med från föregående år. gjorde staten en valutaförlust på , jämfört med en vinst på 2005. Räntor på lån i svenska och utländska kronor minskade jämfört med föregående år, något som beror på de lägre räntenivåerna. Det har lånebehovetTPF1FPT varierat kraftigt i . var lånebehovet relativt litet, för att sedan snabbt växa till som mest (motsvarande av BNP). Därefter minskade lånebehovet successivt, främst till följd av en snabbare ekonomisk tillväxt, en förhållandevis kraftig sanering av statens finanser och olika engångseffekter, exempelvis försäljning av statlig egendom, överföring av obligationer från AP- fonderna till i samband med pensionsreformen samt extra utdelningar från . Statsbudgeten visade överskott och som mest var överskottet . Diagram 3.1: Statens lånebehov 19972006, totalt samt fördelat på statsskuldsräntor och primärt lånebehov (miljarder kronor). Efter att statsfinanserna visat underskott 2003och 2004 visade budgetsaldot återigen överskott 2005, då budgetsaldot förbättrades med 1TP PT Statens lånebehov är identiskt med statsbudgetens saldo, dock med omvänt Detta kan främst hänföras Skr. 2006/07:104 till att företagsskatterna ökade starkt. företagsskatter påverkade statsbudgeten positivt även . Statsskulden uppgick till . Det är en minskning med jämfört med . Som andel av BNP var statsskulden vid utgången av 2006, lägre än föregående år. Diagram 3.2: Statsskulden 19972006 (miljarder kronor och % av BNP). Statsskulden i procent av BNP Anm: redovisas statsskulden enligt nya principer. I diagrammet har statsskulden justerats och redovisas för 19992006 enligt de nya principerna. Förändringar i statsskulden förklaras inte fullt ut av lånebehovet för ett givet år. Hänsyn måste tas till faktorer som påverkar statsskulden utan att påverka lånebehovet och tvärtom. Exempelvis redovisas valutaskulden i statsskulden till aktuellt värde, dvs. omräknat med bokslutsdagens valutakurser. Det innebär att förändringar i den svenska kronkursen ökar eller minskar värdet på valutaskulden, utan att lånebehovet påverkas. bidrog budgetöverskottet till att statsskulden minskade med . Kronans förstärkning medförde en minskning med ytterligare , vilket i stort förklarar skillnaden mellan lånebehovet och förändringen i statsskulden . Tabell 3.1: Statens lånebehov och statsskuldens förändring 20022006 Skr. 2006/07:104 (miljarder kronor). -3,5 -14,1 -31,5 -18,4 -9,5 -23,5 -3,8 -12,5 -2,8 -22,2 -22,0 -21,0 -6,3 Upplåningen och förvaltningen av statsskulden sker i tre skuldslag: Nominella lån i svenska kronor. Reala lån i svenska kronor. Nominella lån i utländsk valuta. Skuldens fördelning mellan dessa tre skuldslag styrs främst av en strävan att sprida risker. Större delen av skulden är finansierad i nominella kronor, men genom att komplettera med realskuld och valutaskuld kan staten minska sitt beroende av hur svenska nominella räntor utvecklas. En skuld som innehåller realskuld och valutaskuld bör ha mer stabila räntekostnader, och inte i alltför stor utsträckning påverkas av någon enskild faktor. Andelen skuld i utländsk valuta växte snabbt , från till av statsskulden. låg andelen valutaskuld stabilt av statsskulden för att åter öka något , delvis till följd av att kronans värde föll. minskade andelen utlandsskuld kraftigt till följd av valutaamorteringar och en förmånlig utveckling för den svenska kronan.