prop · GU03100 · 2007-04-16 00:00:00 — har dock en ökad osäkerhet om den amerikanska kon- junkturutvecklingen bidragit till en nedgång i obligationsräntorna. Mot bakgrund av den svagare konjunktur- utvecklingen bedöms Federal Reserve, den amerikanska , sänka styrräntan . I liksom i euroområdet väntas centralbankerna fortsätta att strama åt penningpolitiken mot bakgrund av en fortsatt stark konjunktur och ett allt stramare resursläge. 1.3.3Fortsatt hög BNP-tillväxt i Den svenska ekonomin har utvecklats mycket starkt och 2006 växte BNP . Efterfrågan har ökat på bred front. Exporten har vuxit snabbt, den starka inve- steringskonjunkturen har hållit i sig som hushållens konsumtion har ökat i god takt. BNP-tillväxten dämpas något 2007 och 2008 men blir ändå fortsatt hög. Exporten fortsätter att växa som en följd av den starka efterfrågan på svenska produkter i utlandet. Den goda efterfrågan i kombination med ett högt kapacitetsutnyttjande och gynnsamma finans- iella förutsättningar i företagen bidrar till fortsatt höga investeringar. Hushållens konsumtion väntas stiga till följd av snabbt växande disponibla inkomster, en stark syssel- sättningsutveckling och en god förmögenhets- ställning. Den offentliga konsumtionen ökar främst inom kommunsektorn och gynnas av starka kommunfinanser. Sammanfattningsvis väntas den svenska BNP- tillväxten bli 2008. 1P BidragP till BNP-tillväxten, procentenheter. Källor: och . 1.3.4Ökad sysselsättning och minskande arbetslöshet Regeringens politik gör det mer lönsamt att arbeta och har en fördelaktig effekt på såväl sysselsättning, arbetsutbud som arbetslöshet. Sysselsättningen ökar snabbt. Under den senare delen av 2006 och inledningen av 2007 drogs antalet arbetsmarknadspolitiska åtgärder ner kraftigt. Efterfrågan på arbetskraft har varit tillräckligt stark för att möta ett minskat antal personer i åtgärder. Diagram 1.1 Arbetslöshet, 1980-2010 Källor: , och . Indikatorer för arbetsmarknaden pekar på att den goda sysselsättningsutvecklingen kommer att fortsätta framöver. Antalet nyanmälda lediga platser till landets arbetsförmedlingar ökar och enligt konjunkturbaro- meter är företagens anställningsplaner positiva. Det finns en stor bredd i efterfrågan. De flesta branscher går bra. Efterfrågan gäller i högre grad än tidigare fasta anställningar. Både personer med och utan utbildning efterfrågas. Syssel- sättningsökningen sker i alla delar av landet och flera regioner utanför storstadsområdena visar en stark utveckling. -0,1 Tysk ränta, 10-årig Svensk ränta, 10-årig 1P KPI, årsgenomsnitt. 2P Procent av arbetskraften. 3P SiffrornaP avser arbetskraftsundersökning efter omläggningen av statistiken. 4P Sysselsatta,P exklusive sysselsatta i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program, som andel av befolkningen i den åldersgruppen. 5P IckeP dagkorrigerad. 6P ExklusiveP sparande i avtalspensioner och premiepensionssparande. 7P Procent av BNP. Källor: , , och . Lönerna har ökat i måttlig takt . Huvudförklaringen är att resursutnytt- jandet på arbetsmarknaden varit lågt. Till bilden hör också att lönebildningen har bedrivits betydligt mer ansvarsfullt . har antalet arbetade timmar och antalet sysselsatta ökat markant, vilket inneburit ett ökat resursutnyttjande. väntas den positiva utvecklingen på arbetsmarknaden få ett större genomslag på löneutvecklingen i takt med att resursutnyttjandet stiger ytterligare (se diagram 1.2). Resursutnyttjandet är nu högre än vid den förra stora avtalsomgången 2004. För ekonomin som helhet beräknas de nominella lönerna öka 2007 och 4,3 Under 20092010 väntas löneökningstakten tillta ytterligare något. Den samlade bilden av arbetsmarknaden med löner som förefaller accelerera och bristtal som stiger trots att sysselsättningen bara har ökat väcker frågor. Det kan finnas skäl att återkomma med ytterligare åtgärder för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt i budgetpropositionen . Diagram 1.2 Reallön och nominell lön 19802010 Källa: och . med viss eftersläpning, väntas hålla tillbaka inflationen. Hyrorna bedöms stiga mycket mått- ligt . Även om den försvagats något under inledningen av 2007 är den fortfarande relativt stark och väntas dess- utom stärkas ytterligare under återstoden av året, vilket talar för en låg inflation på importvaror. Regeringens politik för att öka arbetsutbudet har en dämpande effekt på inflationstrycket. stiger inflationstrycket emellertid grad- vis i takt med att resursutnyttjandet på arbets- marknaden tilltar och arbetskraftskostnaderna ökar snabbare som produktivitets- tillväxten dämpas. Energipriserna bidrar återigen till att dra upp inflationen. Kronan dämpar den importerade inflationen i mindre mån än . Sammantaget beräknas den underliggande in- flationen, mätt med mått UND1X, som exkluderar de direkta effekterna av ändrade räntor, skatter och subventioner, uppgå till . Inflationen mätt med KPI väntas under hela prognosperioden vara högre än den underliggande inflationen främst till följd av stigande bostadsräntor. Låg och stabil prisutveckling är en förutsättning för god tillväxt och full sysselsättning. har gett i uppdrag att självständigt upprätthålla prisstabilitet. har definierat prisstabilitet som ett mål att hålla inflationen, mätt med konsumentprisindex (KPI), kring . Runt målet finns ett toleransintervall på plus/minus 1 procent- enhet som anger att avvikelser är att vänta men att de skall begränsas. Regeringen står bakom inflationsmålet. Inflationen, mätt som den procentuella förändringen av KPI , har stigit under loppet av 2006 och början av 2007. berodde inflationsökningen i stor utsträckning på energiprisutvecklingen, men successivt har inhemska varor (exklusive el) och ränte- kostnader kommit att öka i betydelse. Bidraget från inhemska tjänster (exklusive boende) och importerade varor (exklusive olja) var lågt men har stigit något under inledningen av 2007. Fallande elpriser och de senaste årens höga produktivitetstillväxt som påverkar inflationen görs en mer över- gripande bedömning av den ekonomiska utveck- lingen. Ekonomin antas nå fullt resursut- nyttjande 2010. Potentiell BNP beräknas öka med i genomsnitt 20092010. Befolkningen i arbetsför ålder ökar i allt lång- sammare takt framöver, vilket påverkar poten- tiell BNP. Resursutnyttjandet bedöms vara an- strängt kring 2008 vilket leder till att BNP ökar långsammare än potentiell BNP såväl 2009 som 2010. Sysselsättningen ökar svagt och den öppna arbetslösheten stiger något, till . Regeringens politik bedöms ha en positiv effekt på potentiell BNP, genom ökad potentiell sysselsättning till följd av ett ökat arbetsutbud och en varaktigt minskad arbetslöshet. Osäker- heten är dock stor kring bedömningarna av storleken på effekterna av den ekonomiska politiken och när de slår igenom samt hur högt resursutnyttjandet är . Därför redo- visar regeringen i bilaga 1 till denna proposition två alternativa scenarier där ekonomin utvecklas annorlunda än i det basscenario som presenteras ovan. Finanspolitikens yttersta syfte är att bidra till en effektiv användning av ekonomins resurser, en jämn och stabil konjunkturutveckling och en rimlig fördelning av inkomster och förmögen- heter mellan individer och generationer. En grundförutsättning för att nå dessa syften är att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Goda erfarenheter men vissa problem Det nuvarande finanspolitiska ramverket har tjänat ekonomi väl. Det finns därför starka skäl att i allt väsentligt behålla de mål och regelverk som gäller för budgetpolitiken. Trots att erfarenheterna i huvudsak är goda har vissa aspekter av det finanspolitiska ramverket fungerat mindre bra. Motiven för och definitionen av överskottsmålet har uppfattats som oklara och det har påverkat möjligheterna att bedöma måluppfyllelsen. Sambandet mellan de statliga utgifterna och överskottsmålet har varit otydligt. Det har saknats öppenhet kring vad som varit avgörande för hur utgiftstakets nivå bestämts. Tidsperspektivet för finans- politiken har förkortats, vilket riskerar att få negativa konsekvenser för den långsiktiga hållbarheten och konjunkturpolitiken. Utrym- met under utgiftstaket har kunnat utökas genom att avsteg gjorts från de grundläggande principerna om fullständighet och brutto- budgetering på statsbudgeten (se kapitel 4.1). Det finanspolitiska ramverket bör förtydligas och stärkas Regeringens arbete med en översyn av ram- verket, som aviserades i budgetpropositionen , har inletts och syftar till att komma till rätta med de uppmärksammade bristerna. Arbetet med att utreda och genomföra ytterligare förbättringar kommer att fortsätta för att skapa förut- sättningar för ett finanspolitiskt ramverk som är mer ändamålsenligt, effektivt och tydligt. En övergripande fråga som behöver analyseras ytterligare är hur de finanspolitiska målen skall utformas, för att på bästa sätt ge förutsättningar för långsiktigt hållbara offentliga finanser, när den demografiska utvecklingen medför ett ökat tryck på de gemensamma resurserna. De årliga överskottsmålen för den offentliga sektorn har inte fyllt någon styrande funktion och bör därför överges. Möjligheterna till uppföljning och utvärdering av måluppfyllelsen bör förstärkas. Det kan åstadkommas genom att det på ett tydligare sätt än tidigare klargörs hur måluppfyllelsen i efterhand skall mätas. Vidare är det önskvärt att överskottsmålet tillåts att spela en större roll för utformningen av finanspolitiken. En ny indikator, delvis baserad på prognoser, som tar hänsyn till den finanspolitiska inriktningen i ett framåtblickande perspektiv bidrar till detta. Utgiftstakets främsta uppgift är att ge förutsättningar att uppnå överskottmålet. Nivån på utgiftstaket för staten bör även främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifternas omfattning i förhållande till BNP. Utgiftstaket bör därför bestämmas med utgångspunkt i bedömningen av kommun- sektorns och ålderspensionssystemets finansiella sparande samt de statsinkomster som följer av den eftersträvade skattepolitiken. Nivån på utgiftstaket bör även främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifternas omfattning i förhållande till bruttonational- produkten. Utgiftstaket bör utgöra en väsentlig del i riktlinjerna för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken och det medelfristiga perspek- tivet bör upprätthållas. Regeringen kommer därför regelmässigt att redovisa en bedömning av lämpligt utgiftstak för staten för det tredje tillkommande året i den ekonomiska vår- propositionen, dvs. i föreliggande vårproposition. För att öka trovärdigheten för utgiftstaket bör statsbudgeten i ökad utsträck- ning utformas på ett sätt som är förenligt med de grundläggande principerna om fullständighet och bruttobudgetering. Ett finanspolitiskt råd inrättas En väsentlig förutsättning för tilltron till det finanspolitiska ramverket och dess hållbarhet på lång sikt är att regeringens mål och sätt att uppnå dem följs upp på ett tydligt sätt. Möjligheterna till ansvarsutkrävande stärks genom ökad öppenhet om finanspolitikens utformning. För att öka öppenheten föreslår regeringen att ett finanspolitiskt råd inrättas som en myndighet under regeringen. 1.4.2Överskott i de offentliga finanserna offentliga finanser är en förutsättning för uthållig tillväxt. gäller ett över- skottsmål för det offentliga sparandet på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Ett överskott på innebär att statsskulden normalt minskar som andel av BNP som tillgångar byggs upp i form av fonder inom det allmänna pensionssystemet. Därigenom skapas buffertar för att möta de framtida demografiska påfrestningarna på de offentliga välfärds- systemen och för att säkerställa en rimlig fördelning av skatter och förmåner mellan generationer. Ett överskott har dessutom givit en betryggande marginal till underskottsgränsen på av BNP i EU:s . Med anledning av beslut av 2004 skall sparandet i premiepensions- systemet redovisas i nationalräkenskapernas hushållssektor i stället för som i den offentliga sektorn. Denna tekniska förändring minskar det redovisade offentliga sparandet med cirka en procent av BNP. Regeringen föreslår därför i denna proposition att målet för det finansiella sparandet justeras från av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel (se vidare kapitel 4.1). Överskott i den offentliga sektorns finanser uppgick den offentliga sektorns finansiella sparande till eller av BNP. Den goda ekonomiska utvecklingen ger ett finansiellt utrymme att genomföra skattesänk- ningar och andra reformer utan att de offentliga finanserna försvagas. beslutade och föreslagna skattesänkningar bidrar till en kraftig sänkning av skatteuttaget uttryckt som andel av BNP. Skattekvoten minskar med 2 procent- enheter 2007 och ytterligare något 2008. minskar utgifterna i samma omfatt- ning och det finansiella sparandet är i det närmaste oförändrat på av BNP 2007 och 2008. Diagram 1.3 Konsoliderad bruttoskuld och finansiellt sparande i offentlig sektor 1994-2010 Konsoliderad bruttoskuld (vänster axel) Förändringarna och uppstramningen av det finanspolitiska ramverket innebär bland annat att regeringen vill återupprätta ett tydligt medelfristigt perspektiv för utgiftstaken. Utgiftstaken skall fastställas i förväg. Regeringens förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året, dvs. 2010, kommer att lämnas i budgetpropositionen enligt den av fastställda ordningen. har tidsperspektivet för utgiftstaken förkortats på ett sätt som inte främjar långsiktighet och budgetdisciplin. Regeringen lägger stor vikt vid det medelfristiga perspektivet. Det är ett viktigt åtagande för att bibehålla långsiktigt hållbara offentliga finanser. I denna proposition gör därför regeringen en bedömning av utgiftstaket , vilket innebär en återgång till ett treårigt perspektiv. Utgiftstakets stramhet har urholkats genom åtgärder som kringgår dess restriktion, bland annat genom skatte- krediteringar och nettobudgetering. Utrymmet under utgiftstaket har de facto kunnat ökas genom avsteg från de grundläggande principerna om fullständighet och bruttobudgetering på statsbudgeten. I kapitel 4 redovisas utförligare vikten av att utgifter och inkomster skall redovisas brutto på statsbudgeten. En bruttobudgetering ger en helhetsbild av hur resurserna fördelas mellan olika ändamål och ger en fullständig information inför prioriteringar. Tabell 1.4 Offentliga finanser -1,5 -1,1 -3,9 -15,6 -16,9 -18,4 -20,0 -22,3 Som ett ytterligare steg mot en ökad bruttobudgetering föreslås att från anställningsstöd samt stöd till offentligt skyddad anställning (OSA) flyttas från statsbudgetens inkomstsida till utgiftssidan (se även kapitel 6). 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Tekniskt justerat nominellt utgiftstak Med hänsyn till utvecklingen för det finansiella sparandet, att skatteuttaget bör sänkas ytter- ligare samt med beaktande av den betydande osäkerheten avseende utvecklingen av bland annat konjunkturen och sjukfrånvaron, gör regeringen bedömningen att utgiftstaket bör uppgå till 2010. Det innebär en ökning med i förhållande till 2009 (se vidare kapitel 4). Tillsammans med utgiftstaken för åren ges ett tydligt nominellt ankare som bidrar till goda förutsättningar att klara överskottsmålet. Utgiftstaken för innebär att de statliga utgifterna som andel av potentiell bruttonationalprodukt minskar med . högsta gräns för utgifterna även i ett svagt konjunkturläge och skall därför normalt med god marginal, bland annat för att skapa utrymme för sänkta skatter. Den kommunala sektorn fortsätter att redovisa stabila överskott. En stark utveckling av skatteinkomster och statsbidrag bidrog till att sektorn 2006 kunde kombinera starka finanser och en konsumtionstillväxt på . Det finansiella sparandet uppgick till och det ekonomiska resultatet till 15 miljarder kronor.TF1FT I relation till skatteintäkter och generella statsbidrag mot- svarade resultatet . Liksom 2005 redovisade merparten av kommuner och lands- ting ett överskott. fortsätter den starka inkomst- ökningen, vilket medför att det finansiella sparandet stärks något. Det ekonomiska resultatet beräknas dock bli lägre än 2006. Detta beror bland annat på att resultatet 2006 tillfälligt förstärktes med , till följd av slutregleringar avseende skatteintäkter. beräknas inkomsterna från skatter öka relativt starkt. Denna ökning inkluderar dock en effekt på som uppstår av att kommunsektorns skatte- intäkter ökar när avdragsrätten för pensions- sparande sänks. I budgetpropositionen avses statsbidragen till kommunsektorn att 1T T Med ekonomiskt resultat avses här resultat före extraordinära poster. minskas med motsvarande belopp. Den något dämpade konsumtionsutvecklingen som antas medför att såväl det finansiella sparandet som det ekonomiska resultatet förväntas att stärkas . Inkomstutvecklingen beräknas mattas av 2009 och 2010. Därmed minskar det finansiella sparandet och det ekonomiska resultatet. Tabell 1.5 Kommunsektorns finanser 20062010 Miljarder kronor om annat ej anges 1P IP nationalräkenskaperna redovisas ingående mervärdesskatt i offentlig konsumtion och investering som en utgift. Den kompensation kommuner och landsting erhåller för dessa utgifter redovisas under övriga inkomster. Svensk ekonomi utvecklas mycket positivt. Produktivitetsökningen är fortsatt hög, sysselsättningen ökar snabbt och allt fler arbetslösa får jobb på den reguljära arbetsmarknaden. Genom den gynnsamma sysselsättningsutvecklingen, i kombination med en ansvarsfull finanspolitik, förbättras de offentliga finanserna. Såväl staten som kommunsektorn förväntas uppvisa ett positivt finansiellt sparande. Den goda ekonomiska situationen kan dock vända till stora obalanser om den ekonomiska politiken inte förs på ett ansvarsfullt sätt. Inte minst gäller det de offentliga finanserna som är mycket konjunkturkänsliga. Det är således av stor vikt att vårda den goda ekonomiska utvecklingen och använda den för att vidta strukturellt riktiga åtgärder som ökar den varaktiga sysselsättningen. Det är också i detta perspektiv som regeringens prioritering att bryta utanförskapet och göra det mer lönsamt att arbeta och att anställa skall ses. Det ljusa läge som svensk ekonomi befinner sig i får således inte ta fokus från arbetet med att forma en ekonomisk politik som förmår att hantera de långsiktiga ut- maningar som svensk ekonomi står inför. 1.5.1En ansvarsfull ekonomisk politik Trots att potentiell sysselsättning och BNP bedöms öka i god takt väntas den starka efterfrågeutvecklingen i svensk ekonomi leda till att resursutnyttjandet blir ansträngt inom 12 års tid. Det väntas leda till att det blir svårt att hitta rätt personer att anställa inom vissa sektorer och att sysselsättningen och produktionen inte kan öka i den utsträckning som krävs för att möta efterfrågan. Detta väntas i sin tur leda till att löneökningstakten och inflationen stiger. Om enbart efterfrågan stimuleras så att sysselsättning och BNP stiger ännu snabbare än vad som förutses kan det leda till att lönerna ökar betydligt mer än vad som är långsiktigt hållbart, vilket innebär att företagens kostnader blir alltför stora. Det innebär i sin tur att det tar att anpassa ekonomin när konjunkturen vänder ner nästa gång. Det är också viktigt att det faktiska offentliga sparandet i ett starkt konjunkturläge väsentligt överstiger det målsatta sparandet, som avser genomsnittet över en konjunkturcykel. Annars riskerar det offentliga sparandet att bli alltför lågt när konjunkturen nästa gång vänder ner, varvid utgifterna stiger och inkomsterna minskar. Det kommer av allt att döma behövas ytterligare åtgärder som gör det mer lönsamt att arbeta. Därigenom kan arbetsutbudet öka och risken för brist på arbetskraft minska. Det är också viktigt att förbättra matchningen mellan arbetssökande och lediga platser, då även denna minskar risken för brist på arbetskraft. offentliga finanser och stabila priser är en förutsättning för en god utveckling av tillväxt och sysselsättning. En expansiv finanspolitik i ett starkt konjunkturläge eller en politik som inte förbättrar ekonomins funktionssätt riskerar att leda till obalanser som t.ex. ohållbart höga löneökningar som kan fördjupa och förlänga nästa lågkonjunktur. För att nå framgång och åstadkomma bestående förbättringar för svensk ekonomi krävs således en ansvarsfull politik. En sådan politik är också nödvändig för att lägga en god och stabil grund för att möta de långsiktiga utmaningar svensk ekonomi står inför. 1.5.2Framtida utmaningar kräver åtgärder Regeringen konstaterade i budgetpropositionen att svensk ekonomi står inför ett antal stora utmaningar. Globaliseringen ställer fortsatt höga krav på den svenska ekonomins anpassningsförmåga och flexibilitet. Efterfrågan på välfärdstjänster ökar när befolkningen åldras och inkomsterna ökar. Miljöutmaningarna, inte minst klimatför- ändringarna, är globala och påverkar livs- betingelserna i hela världen. Även om de stora effekterna av dessa utmaningar ligger en bit fram i tiden, kräver de insatser redan nu och en fortsatt långsiktighet i den ekonomiska politiken. Ökad internationalisering och strukturomvandling Den svenska ekonomin blir alltmer integrerad med omvärlden. Det gäller i första hand en fortgående internationalisering av produktionen av varor och tjänster men även att arbetskraftens rörlighet ökar. Internationell konkurrens bidrar till ökad produktivitet och lägre priser, men kan på kort sikt medföra att vissa orter eller individer drabbas negativt. Ekonomins förmåga att anpassa sig till förändringar är viktig för att motverka detta och för att svenska företag skall kunna konkurrera trots sitt relativt ogynnsamma geografiska läge. Flera samverkande faktorer är avgörande för förmågan till snabb anpassning till strukturomvandling; väl fungerande skatter, socialförsäkringar, arbetsrätt, lönebildning, bostadsmarknad, utbildning, konkurrens, villkor för företag och företagande, investeringar, forskning och utveckling samt infrastruktur. Det är viktigt att agerar såväl nationellt för att skapa goda förutsättningar till anpassning till de förändringar som sker, som internationellt för att i samarbete med andra länder påverka de gemensamma regelverken och institutionerna i en sådan riktning att den ekonomiska integrationen fortsätter. Ökad efterfrågan på välfärdstjänster Efterfrågan på välfärdstjänster främst vård, omsorg och utbildning kommer att öka . Detta beror dels på den demografiska utvecklingen, dels på trendmässigt stigande inkomster. Fler äldre i befolkningen ökar efterfrågan på vård och äldreomsorg. Antalet personer som är ökar snabbt som gruppen väntas öka i mycket mer begränsad omfattning. Regeringen har tillsatt en arbetsgrupp som har i uppgift att mer i detalj analysera hur den långsiktiga efterfrågan på välfärdstjänster kan komma att utvecklas. För att den ökande efterfrågan på väl- färdstjänster skall kunna tillgodoses, måste överskottsmålet för den offentliga sektorns finansiella sparande upprätthållas under den nuvarande mandatperioden och så länge det är nödvändigt för att de offentliga finanserna skall utvecklas på ett hållbart sätt. Dessutom måste åtgärder vidtas för att öka effektiviteten i den offentliga sektorn. En avgörande faktor för att resurserna till välfärdstjänsterna skall öka är att antalet arbetade timmar i det privata näringslivet ökar, eftersom det ökar skattebasen och skatteintäkterna. Reformer som ökar arbetsutbudet och varaktigt minskar arbetslösheten är därför helt centrala, vid sidan av sunda offentliga finanser, för att klara den långsiktiga finansieringen av välfärdstjänsterna. En av de största utmaningarna världen står inför är att vidta åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Frågan om växthusgasutsläpp och klimatförändringar har aktualiserats allt mer.