prop · GU03115 · 2007-04-27 00:00:00 — Till och med tillämpas inte bestämmelserna om kapital- krav som avser värdepappersbolag i lagen (2006:1371) om kapital- täckning och stora exponeringar 1TP PT EUT L 145, 30.4.2004, s. 1 (Celex 32004L0039). TP PT EUT L 114, 27.4.2006, s. 60 (Celex 32006L0031). för sådana värdepappersbolag vars huvudsakliga verksamhet är att tillhandahålla investeringstjänster avseende sådana finansiella instru- ment som anges i punkterna 57, 9 och 10 i avsnitt C i bilaga 1 till och rådets direktiv /39/EG. för sådana värdepappersbolag vars huvudsakliga verksamhet är att tillhandahålla investeringstjänster eller utföra investeringsverk- samhet avseende sådana finan- siella instrument som anges i 1 kap. 4 § första stycket 5 bd, f och g lagen (2007:000) om värde- pappersmarknaden. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning och Europeiska unionens råd har antagit direktivet 2004/39/EG av om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv /611/EEG och 93/6/EEG och och rådets direktiv /12/EG samt upphävande av rådets direktiv /22/EEGTPF1FPT (i det följande benämnt MiFID), se bilaga 1. Till MiFID finns en rättelse som endast berör den svenska versionen, se bilaga 2. Därefter har Europeiska kommissionen (i det följande benämnd kommissionen) i enlighet med ett i direktivet föreskrivet kommittéförfarande antagit två rättsakter som kompletterar direktivet, se bilagorna 3 och 4. Kommissionens direktiv /73/EG av om genomförandet av och rådets direktiv /39/EG vad gäller organisatoriska krav och villkor för verksamheten i värdepappersföretag, och definitioner för tillämpning av det direktivetTPF2FPT (i det följande benämnt genomförandedirektivet) och Kommissionens förordning (EG) nr 1287/2006 av om genomförande av och rådets direktiv /39/EG vad gäller dokumenteringsskyldigheter för värdepappersföretag, transaktionsrapportering, överblickbarhet på marknaden, upptagande av finansiella instrument till handel samt definitioner för tillämpning av det direktivetTPF3FPT (i det följande benämnd genomförandeförordningen). Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med bl.a. uppdrag att lämna förslag till hur direktivet skall genomföras i svensk rätt. Utredningen antog namnet Värdepappersmarknads- utredningen. Utredningen har avgett betänkandena En ny lag om värdepappersmarknaden (SOU 2006:50) och supplement (SOU 2006:74). Sammanfattningen i betänkandet SOU 2006:50 och utredningens lagförslag finns i bilagorna 5 och 6. Betänkandena har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och de som på eget initiativ yttrat sig finns i bilaga 7. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Fi2006/2506). I bilaga 8 finns en uppställning som visar vilka bestämmelser som genomför MiFID och genomförandedirektivet i svensk rätt. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 9. Lagrådets yttrande finns i bilaga 10. Regeringen har i propositionen, utom såvitt avser synpunkterna om hänvisningar i lagtext till olika EG-rättsakter (se avsnitt 4.5), i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. TP PT EUT L 114, 27.4.2006, s. 60 (Celex 32006L0031). TP PT EUT L 241, , s. 26 (Celex 32006L0073). TP PT EUT L 241, , s. 1 (Celex 32006R1287). behandlas i författningskommentaren och i avsnitten 8.4, 9.1.3, 9.2, 10.2 och 14.2. Efter lagrådsföredragningen har dessutom vissa justeringar gjorts i 15 kap. 4 § och 25 kap. 9 § (i lagrådsremissen 25 kap. 14 §) lagen om värdepappersmarknaden samt i punkterna 7, 10 och 11 i övergångsbestämmelserna till lagen. Vidare har justeringar gjorts i 7 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, punkten 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till årsredovisningslagen (1995:1554) och lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag (jfr prop. 2006/07:65), 10 kap. 4 och 8 §§ lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter, 10 § lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument och 1 kap. 3 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat. De nu nämnda justeringarna är av enklare beskaffenhet och regeringen bedömer att Lagrådets hörande över dem inte är nödvändig. Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts i förhållande till lagrådsremissen. Vidare har i lagrådsremissen föreslagna ändringar i 3 kap. 2 och 3 §§ lagen (2000:193) om utgått och behandlas i stället i prop. 2006/07:100, i vilken 3 kap. 3 § upphävs. 4.1Direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID) MiFID antogs , se bilaga 1. Direktivet ersätter rådets direktiv /22/EEG av om investeringstjänster inom värdepappersområdet (i fortsättningen benämnt ISD). Bakgrunden till att kommissionen lade fram ett förslag till nytt direktiv på investeringstjänsteområdet var framför allt att ISD inte längre ansågs utgöra en effektiv ram för gränsöverskridande investeringar inom EU, se avsnitt 4.3. ISD ansågs vidare sakna tydliga grundläggande regler för hur konkurrensen mellan och konsolideringen av börser och andra handelsplatser skulle få gå till. En bakgrundsfaktor var också ökningen i antalet alternativ till konventionella finansierings- och sparformer som skett i form av en rad nya finansiella produkter och tjänster. Företag kan i ökad grad vända sig till aktiemarknader, riskkapitalbolag samt marknader för företagsobligationer för att få sina kapitalbehov tillgodosedda i stället för att använda sig av traditionella banklån. Hushåll kan placera sitt sparande i värdepapper, särskilt i värdepappersfonder och pensionsfonder, i stället för på bankkonton. Vidare har de finansiella marknaderna kommit att spela en alltmer väsentlig roll i företagens riskhantering. De finansiella marknaderna har följaktligen blivit en allt viktigare del av det finansiella systemet. Liksom ISD innehåller MiFID bestämmelser om reglering och tillsyn av värdepappersföretag och om rätt för dessa företag att med stöd av sitt hemlandstillstånd bedriva gränsöverskridande verksamhet i andra medlemsstater. MiFID innebär dock en ökad harmonisering av reglerna för företagen och är betydligt mer omfattande och detaljerat än ISD. Direktivet har i vissa avseenden karaktär av s.k. minimiharmonisering, dvs. med utrymme att på nationell nivå anta strängare reglering. I andra avseenden liknar direktivet mer s.k. fullharmonisering, dvs. utan sådana möjligheter. På många områden framgår graden av harmonisering inte av direktivet, utan har lämnats för klarläggande i genomförandebestämmelser som antas av kommissionen. Genom MiFID harmoniseras bl.a. reglerna för reglerade marknader. Direktivet innehåller bl.a. regler om auktorisation och krav på viss organisation. Vidare finns bestämmelser om vilka krav som skall gälla för att ett finansiellt instrument skall tas upp till handel på en reglerad marknad, och regler om tillträde till reglerade marknader. Direktivet innehåller även vissa begränsade bestämmelser om clearing och avveckling av transaktioner i finansiella instrument, bl.a. om vilka möjligheter en aktör har att välja system. För en sammanfattande beskrivning av bestämmelserna i , se SOU 2006:50 s. 85 ff. Kommissionen presenterade en handlingsplan för finansiella tjänster, kommissionens meddelande Att genomföra handlingsramen för finansmarknaderna: En handlingsplan, KOM (1999) 232. Handlingsplanen syftade till att skapa en integrerad marknad för finansiella tjänster i EU och innehöll 42 förslag till åtgärder. och gav sitt stöd åt handlingsplanen. Enligt tidsplanen skulle åtgärderna vara genomförda . Inom denna tidsram hade 39 av de 42 åtgärderna genomförts på gemenskapsnivå, däribland MiFID. Mot bakgrund av bl.a. de korta tidsfristerna för att genomföra handlingsplanen för finansiella tjänster togs en ny modell fram för lagstiftning på värdepappersmarknadsområdet. I en rapport som presenterades , föreslog den s.k. visemannakommittén en ny lagstiftningsmodell på värdepappersmarknadsområdet (rapporten kallas Lamfalussyrapporten efter kommitténs ordförande, ). Den modell som kommittén föreslog, Lamfalussymodellen, syftar till att möjliggöra ett snabbare lagstiftningsförfarande och en mer flexibel lagstiftning. Modellen delar in regelgivningen och uppföljningen i fyra nivåer. På nivå ett fastställs allmänna principer enligt det normala lagstiftningsförfarandet inom EG-rätten, dvs. genom direktiv eller förordningar som föreslås av kommissionen och antas av rådet och . I dessa rättsakter delegeras åt kommissionen att utfärda genomförandebestämmelser i vissa hänseenden. På nivå två antar kommissionen genomförandebestämmelser för att fylla ut eller anpassa de allmänna principer som beslutats på nivå ett. Dessa bestämmelser kan vara i form av såväl direktiv som förordningar. Kommissionen biträds i detta arbete av en kommitté, europeiska värdepapperskommittén (Committee, ESC), bestående av företrädare för medlemsstaterna. Kommittén är en föreskrivande kommitté enligt artikel 5 kommittologibeslutTPF4FPT. Nivå tre omfattar ett utökat samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter för värdepappersmarknaderna. Samarbetet syftar bl.a. till att de bestämmelser som beslutats på nivåerna ett och två genomförs i lagstiftningen i de olika medlemsstaterna på ett konsekvent och likvärdigt sätt. På nivå tre finns en rådgivande kommitté, europeiska värdepapperstillsynskommittén (Committee of Regulators, CESR) som bl.a. har till uppgift att vägleda kommissionen vid utarbetande av genomförandebestämmelser. Slutligen skall kommissionen på nivå fyra ta ett ökat ansvar för att säkerställa att gemenskapslagstiftningen genomförs i medlemsstaterna på ett likartat sätt. Lamfalussymodellen antogs av rådet och har därefter även antagits av . 4TP PT Rådets beslut /468/EG av om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter, EGT L 184, , s. 23 (Celex 31999D0468). till att omfatta även lagstiftning inom bank-, försäkrings- och Prop. 2006/07:115 fondområdena. MiFID har arbetats fram med Lamfalussymodellen som utgångspunkt. Därmed har det också på ett tidigt stadium stått klart att direktivet skulle komma att kompletteras med genomförandebestämmelser på nivå två. redan innan MiFID officiellt antagits, ingav kommissionen en preliminär begäran till CESR om tekniska råd avseende genomförandebestämmelser på en rad avsnitt i direktivet, (det s.k. första mandatet). kompletterade kommissionen denna preliminära begäran med en formell begäran om ytterligare tekniska råd från CESR, (det s.k. andra mandatet). CESR överlämnade en första uppsättning tekniska råd till kommissionen som svar på det första mandatet. överlämnades en andra uppsättning tekniska råd i respons på det andra mandatet samt på ett antal kvarvarande frågor från det första mandatet för vilka svarstiden hade förlängts. Kommissionen och ESC har med utgångspunkt från i ett antal arbetsdokument arbetat fram utkast till genomförandebestämmelser. Kommissionen har, efter omröstning i ESC, därefter antagit genomförandebestämmelser i form av ett direktiv (genomförande- direktivet) och en förordning (genomförandeförordningen), se bilaga 2 och 3. I samband med att ISD antogs 1993 blev reglerna om värde- pappersinstitut och handeln med finansiella instrument mer harmoniserade inom EU. Direktivet avsåg att förverkliga den inre marknaden på värdepappersområdet och innehåller minimiregler om kraven på verksamheten i värdepappersinstitut. ISD innehåller bl.a. en förteckning över de tjänster, s.k. investeringstjänster, som skall vara tillståndspliktiga i medlemsstaterna och för vilka direktivets bestämmelser gäller. Med investeringstjänster avses bl.a. att verkställa kunders order om köp eller försäljning av finansiella instrument och att förvalta någon annans finansiella instrument. ISD bygger på principen om hemlandsauktorisation, dvs. ett institut som har auktorisation i sitt hemland får med stöd av denna erbjuda sina tjänster i andra medlemsstater, genom etablering av filial eller genom gränsöverskridande verksamhet, utan att krav på ytterligare tillstånd får ställas. Med stöd av hemlandsauktorisationen kan ett institut också kräva att få tillträde till börser och andra reglerade marknader i andra medlemsstater samt till marknaderna anslutna clearing- och Ansvaret för tillsynen över ett värdepappersinstituts verksamhet ligger i princip på myndigheterna i institutets hemland, även i fråga om verksamhet som bedrivs i andra länder. I direktivet finns särskilda regler om uppdelning av ansvar och samverkan mellan berörda till- synsmyndigheter. Som berörts ovan uppmärksammades ett antal brister i ISD och i nationell lagstiftning grundad på direktivet. För det första ansågs inte direktivet medföra en tillräckligt hög grad av harmonisering för att möjliggöra ett effektivt ömsesidigt erkännande av värdepappersföretags tillstånd. Den ofta flerdubbla tillsynen av gränsöverskridande transaktioner ansågs hämma effektiviteten i det Europapass som infördes genom ISD. För det andra ansågs om skydd för investerarna vara omoderna och behöva uppdateras för att ta hänsyn till nya affärsalternativ och ny marknadspraxis och de risker som sammanhänger med dessa. Reglerna ansågs också behöva ses över för att tvinga de företag som handlar på investerarnas vägnar att aktivt dra nytta av nya handelsalternativ för att ge kunden bästa möjliga resultat. Därmed skulle konkurrensen mellan olika typer av transaktionskanaler gynna slutinvesteraren. För det tredje omfattade ISD inte heller hela utbudet av investeringstjänster och finansiella instrument. En del av dessa tjänster ansågs kunna innebära betydande risker för investerarna eller marknadseffektiviteten, speciellt om de utgjorde företagets huvudsakliga verksamhet. För det fjärde ansågs ISD inte ge tillfredsställande behandling av de reglerings- och konkurrensfrågor som uppstod när börser i ökad omfattning började konkurrera med varandra och med nya handelsplattformar. När ISD antogs förekom konkurrens mellan börserna och handelssystemen endast i tämligen begränsad omfattning. Att reglera konkurrensen mellan olika metoder för orderutförande (börser, nya handelsplattformar, orderutförande av värdepappersföretagen själva) sågs som en viktig utmaning. De få och knapphändiga bestämmelser i som gällde reglerade marknader ansågs inte ge en tillräcklig ram inom vilken marknader och system kunde konkurrera om likviditeten och inom vilken värdepappersföretag kunde utföra order utanför börserna i samband med att de tillhandahöll andra tjänster till kunderna. Ett annat problem var att ISD gav medlemsstaterna valfrihet att föreskriva att order från privata investerare endast skulle få utföras på en reglerad marknad (koncentrationsregeln). Denna möjlighet hade utnyttjats av vissa medlemsstater, medan andra valt att inte göra det. Detta hade lett till att metoderna för orderutförande skiljde sig åt mer i de senare länderna. Dessa grundläggande skillnader i regleringen av marknadsstrukturen hade i sin tur lett till skillnader mellan medlemsstaterna i fråga om handelskonventioner, regler om hur handeln på marknaden skall bedrivas, utrymmet för konkurrens mellan olika plattformar för orderutförande samt marknadsaktörernas beteende. kommissionen kunde dessa skillnader utgöra ett hinder för Prop. 2006/07:115 gränsöverskridande transaktioner. Vidare ansågs om bl.a. samarbete mellan behöriga myndigheter vara otillräckligt utvecklade. De ansågs exempelvis inte vara tillräckligt tydliga när det gäller fördelningen av tillsynsansvaret mellan medlemsstaterna och ansågs heller inte lägga en bra grund för gränsöverskridande samarbete mellan tillsynsmyndigheterna. Enligt kommissionen krävdes det att olagligt beteende beivrades och bestraffades med samma kraft i hela unionen för att en fullständigt integrerad inre marknad för finansiella tjänster skall fungera. Ytterligare ett villkor för att en integrerad och organiserad inre marknad skulle fungera ansågs vara att det fanns ett smidigt samarbete och informationsflöde mellan de nationella myndigheterna. Bestämmelserna i om samarbete mellan tillsynsmyndigheterna utformades för en miljö där kopplingarna mellan olika nationella finansiella marknader inte var lika utvecklade. Enligt kommissionens mening fanns det därför behov av att modernisera dessa bestämmelser. Slutligen ansågs bestämmelserna i inte vara tillräckligt flexibla och moderna. De ansågs vara illa anpassade för angelägna regleringsfrågor som orsakats av förändringar i marknadsstrukturen och affärs- och tillsynsmetoderna. publicerades och rådets direktiv /109/EG av om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv /34/EG (i fortsättningen benämnt öppenhetsdirektivet). Direktivet syftar till att förbättra såväl skyddet för investerarna som effektiviteten på värdepappersmarknaderna. Direktivet trädde i kraft och bestämmelserna skall enligt direktivet vara genomförda i medlemsstaternas lagstiftning . Öppenhetsdirektivet innebär i stora delar en modernisering av de regler som finns i och rådets direktiv /34/EG av om upptagande av värdepapper till officiell notering och om uppgifter som skall offentliggöras beträffande sådana värdepapper. Det direktivet är i sin tur en s.k. kodifiering av fyra äldre direktiv. Öppenhetsdirektivet innehåller huvudsakligen bestämmelser om vilken information som skall offentliggöras av ett företag som har gett ut värdepapper som är upptagna till handel på en reglerad marknad, t.ex. ett börsnoterat aktiebolag. Bland dessa bestämmelser kan nämnas krav på att emittenten inom vissa tider skall offentliggöra regelbunden finansiell information (t.ex. årsredovisning och delårsrapport) samt att vissa ändringar i rättigheter knutna till de värdepapper som har emitterats skall offentliggöras. Vidare innehåller direktivet regler om information till, och behandling av, innehavare av värdepapper som är upptagna till handel vid en reglerad marknad. Bland dessa regler kan nämnas krav på hur aktieägare skall informeras inför en bolagsstämma. innehåller också bestämmelser om information som bl.a. den som äger en större aktiepost skall lämna till aktiebolaget när storleken på Prop. 2006/07:115 aktieinnehavet förändras och krav på att denna information skall Genom direktivet införs s.k. hemlandstillsyn. Detta innebär att det för varje företag är ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES, som skall ha huvudansvaret för tillsynen av att direktivets bestämmelser följs. Varje land skall utse en behörig myndighet som skall ansvara för tillsynen. Direktivet medger dock att denna myndighet delegerar vissa uppgifter. Det är också möjligt att för viss kontroll utse en annan myndighet. All information som skall offentliggöras enligt direktivet skall också ges in till den behöriga myndigheten. I varje land måste det också finnas minst en central lagringsfunktion för informationen. Direktivet är ett s.k. minimidirektiv, dvs. medlemsstaterna får införa strängare regler än vad som följer av öppenhetsdirektivet för de företag som staten utövar tillsyn över och för aktieägare i sådana bolag. Däremot får en medlemsstat inte uppställa strängare krav än öppenhetsdirektivet för emittenter som någon annan medlemsstat har tillsynsansvaret för. I lagtext förekommer i vissa fall hänvisningar till olika EG-rättsakter. Lagrådet har i sitt yttrande anfört att det i varje sammanhang när det i svensk lagstiftning hänvisas till en sådan rättsakt bör klargöras vilken lydelse av rättsakten som åsyftas. De hänvisningar som finns till EG- rättsakter i regeringens förslag till lagtext har utformats på det sätt som är brukligt i svenska författningar, dvs. de följer de riktlinjer för författningsskrivning som finns inom . För hänvisningar till EG-direktiv gäller därvid att man första gången som ett direktiv nämns i en författning skriver ut direktivets fullständiga namn. Om direktivet har ändrats skall detta anges. Avsikten är således att hänvisningen skall avse det aktuella direktivet i den lydelse som direktivet har när lagen antas av . Eventuella senare ändringar av direktivet som på ett materiellt sätt påverkar lagstiftningen kräver följaktligen en lagändring. För EG-förordningar framgår av gällande riktlinjer att någon hänvisning till att förordningen har ändrats inte behöver göras i lagtext. En förordning är direkt gällande som svensk rätt. Att som Lagrådet föreslagit alltid ange vilken lydelse av förordningen som åsyftas vid hänvisningar i lagtext kan därför möjligen bli missvisande, eftersom läsaren kan förledas att tro att det enbart är förordningen i en viss lydelse som är tillämplig. Även om det inte kan uteslutas att det finns fall då det är motiverat att i lagtexten ange att en förordning, eller en del av en förordning, är tillämplig i en viss lydelse är vår bedömning att detta inte är fallet i detta lagstiftningsärende. Det kan diskuteras om det etablerade sättet att formulera hänvisningar till EG-rättsakter är det lämpligaste och tydligaste. Frågan kräver emellertid ytterligare utredning innan regeringen kan ta ställning till om hänvisningar bör formuleras på ett annat sätt än . Gällande bestämmelser på värdepappersområdet Regleringen på värdepappersmarknadsområdet är omfattande. Förutom genom lagar och förordningar regleras marknaden genom myndig- hetsföreskrifter, interna marknadsplatsregler, allmänna avtalsvillkor och rekommendationer från branschorgan m.m. Regleringen är i stor utsträckning baserad på EG-rätten. På grund av det stora antalet nya bestämmelser som tillkommit inom EU har lagstiftningen vuxit i omfattning och blivit allt mer svåröverskådlig. Lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet innehåller bestämmelser om börser, börsmedlemmar (dvs. deltagarna i handeln vid en börs), auktoriserade marknadsplatser, clearingorganisationer, handelsstopp och tillsyn. Den huvudsakliga regleringen för värdepappersinstitutens verksamhet finns i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. I denna lag finns bestämmelser bl. a. om vad som krävs för att tillstånd att driva värdepappersrörelse skall lämnas, vilka krav som värdepappersbolagen fortlöpande måste uppfylla samt hur och under vilka förutsättningar som tillsynsmyndigheten kan ingripa mot institutens verksamhet. Lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument innehåller bestämmelser bl.a. om krav på att upprätta prospekt vid vissa emissioner och andra erbjudanden om köp och försäljning av finansiella instrument. Lagen innehåller även bestämmelser om anmälningsskyldighet för förvärv som innebär att ett innehav uppnår vissa nivåer (s.k. flaggningsskyldighet). Vidare innehåller lagen definitioner av begreppen finansiellt instrument och fondpapper som har betydelse för övrig lagstiftning som rör värdepappersmarknaden. Med finansiellt instrument avses fondpapper och annan rättighet eller förpliktelse som är avsedd för handel på värdepappersmarknaden. Fondpapper definieras i sin tur som aktie och obligation samt sådana andra delägarrätter eller fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning, fondandel och aktieägares rätt gentemot den som för hans räkning förvarar aktiebrev i ett utländskt bolag (depåbevis). Finansiellt instrument är således ett vidare begrepp än fondpapper. Exempel på finansiella instrument som inte utgör fondpapper är främst olika former av derivat. Dessa är i stället hänförliga till andra rättigheter och förpliktelser som är avsedda för handel på värdepappersmarknaden och som därför också omfattas av begreppet finansiellt instrument. De ovan angivna lagarna innehåller de grundläggande bestämmelserna i förhållande till MiFID. har efter bemyndigande i förordningen (1991:1007) om handel och tjänster på värdepappersmarknaden och förordningen (1992:561) om börs- och clearingverksamhet meddelat ett stort antal föreskrifter på området. Därutöver har gett ut allmänna råd.