prop · GU03100 · 2007-04-16 00:00:00 — detta kommer även en bedömning att göras av nivån på anslaget för kommunalekonomisk utjämning . Den tidigare beräknade nivån bör ligga fast. Därtill kommer vissa ekonomiska regleringar att göras (se avsnitt 8.4). I den statliga styrningen av kommuner och landsting ingår att följa upp de kommunala verksamheterna och ekonomin. med den ekonomiska vårpropositionen lämnar regeringen till även skrivelsen Utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 2006/07:102). I skrivelsen redogörs för utvecklingen och bedömning av måluppfyllelsen m.m. inom olika kommunala verksamheter under de närmast föregående åren. Dessutom lämnas en redogörelse för hur den kommunala ekonomin har utvecklats (se även avsnitt 8.3.1). Enligt kommunallagen (1991:900) skall kommuner och landsting ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. gäller detta även i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. För verksamheten skall anges mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. För ekonomin skall finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning anges. Ett bland kommuner och landsting vanligt förekommande mål avseende god ekonomisk hushållning är att resultatet bör motsvara av skatteintäkterna och de generella statsbidragen eller nettokostnaderna, vilket för 8.2Riktlinjer sektorn som helhet motsvarar 1213 miljarder I budgetpropositionen angav regeringen att under den kommande mandat- perioden kommer utgångspunkten för utvecklingen av de generella statsbidragen vara att ge kommuner och landsting förutsättningar för en god ekonomisk hushållning. Det genomsnittliga kommunala skatteuttaget bör inte öka ytterligare. En avvägning måste göras mellan behovs- och resursutvecklingen, bland annat baserat på den demografiska utvecklingen samt möjligheterna att effektivisera de kommunala verksamheterna. Hänsyn måste därvid tas till statens finanser och den samhällsekonomiska utvecklingen i stort. Dessa riktlinjer ligger fast. Budgetpropositionen utformades under den korta tid som enligt riksdags- ordningen står till en nytillträdd regerings förfogande. Regeringen skall i normalfallet i budgetpropositionen lämna förslag till tak för de statliga utgifterna för det tredje tillkommande året. Den knappa tid som stod till förfogande gjorde att regeringen endast lämnade en bedömning av utgiftstaket . Regeringen kommer att föreslå utgiftstak i budgetpropositionen . Syftet med att bibehålla ett resultat på en nivå som kan anses vara förenlig med god ekonomisk hushållning är att långsiktigt konsolidera ekonomin, men det innebär även att kommunerna och landstingen själva har möjligheter att i viss utsträckning parera konjunkturvariationer utan att de kommunala verksamheterna påverkas. 8.2.2Generella statsbidrag som huvudprincip Regeringen prioriterar generella statsbidrag framför specialdestinerade statsbidrag. De riktade statsbidragen till personalförstärkningar i förskolan respektive vuxenutbildning tillfördes därför det generella bidraget (anslaget 48:1 Kommunalekonomisk utjämning). kan dock behov finnas av riktade satsningar. Som exempel kan nämnas att regeringen har beslutat att ge i uppdrag att fördela i form av ett stimulansbidrag för att stödja kommuner och landsting i deras arbete med att utveckla vården och omsorgen för äldre personer. Det anförda bör ses mot bakgrund av statsbidragsreformen 1993. Då inordnades ett stort antal specialdestinerade bidrag i ett generellt statsbidrag. Undantag gjordes dock för ersättningar för utförd tjänst åt staten, investeringsbidrag, tidsbegränsade stimulans- bidrag, arbetsmarknadspolitiska bidrag, bostadspolitiska bidrag, bidrag som utgår till andra bidragsmottagare på samma villkor som till kommuner och landsting samt bidrag till förnyelse och utvecklingsverksamhet. 8.3Kommunernas och landstingens ekonomi skedde en markant resultatförbättring i den kommunala sektorn som helhet. Under dessa år var tillväxten i ekonomin kraftig. Sysselsättningen ökade i näringslivet vilket innebar en betydande real förbättring av det kommunala skatteunderlaget. Även statsbidragen höjdes. Sammantaget gav detta kommuner och landsting utrymme att både öka resurserna och förbättra den finansiella ställningen. Den konjunkturförsvagning som inträffade därefter påverkade kommunernas och landstingens ekonomi negativt, men efter 2002 har ekonomin åter förbättrats. För kommunsektorn som helhet förbättrades resultatet ytterligare . Det sammantagna överskottet uppgick enligt preliminära uppgifter till före extraordinära poster. Kommunerna redovisade sammantaget ett överskott på och landstingen ett överskott på . Medan resultatet förbättrades ytterligare för kommunerna, så försämrades landstingens resultat jämfört med . Mätt som andel av summan av skatteintäkter och generella statsbidrag motsvarade resultatet före extraordinära poster (kommunerna och landstingen ). För kommunerna och landstingen sammantaget förbättrades resultatet före extraordinära poster med . nettokostnader ökade med (5,). Skatteintäkterna ökade med (). Den genomsnittliga kommunalskattesatsen var oförändrad jämfört med . De generella statsbidragen ökade med (4,). Därtill kommer en viss förbättring av nettot av de finansiella posterna. Diagram 8.1 Resultat före extraordinära poster 19982006 -5,0 -10,0 Källor: och Kommuner och Landsting. Anm.: Uppgifterna är preliminära. Tabell 8.1 Resultaträkning 20042006 -0,4 -0,2 -0,1 -0,2 Källor: och Kommuner och Landsting. Anm.: Uppgifterna är preliminära. I verksamhetens kostnader ingår även jämförelsestörande kostnader, dvs. kostnader som är av engångskaraktär men som inte klassificeras som extraordinära kostnader. Som exempel kan nämnas kostnader till följd av det nya pensionsavtalet för kommunalt anställda samt ändrade beräkningsförutsättningar för kommunernas och landstingens pensions- åtaganden. försämrade landstingens resultat med . Beträffande enskilda kommuner och landsting redovisar över 280 kommuner () positiva resultat före extraordinära poster . redovisade av kommunerna ett positivt resultat. Av landstingen redovisar 18 av 20 positiva resultat , vilket är ett mer än 2005. I bilaga 1 Svensk ekonomi redovisas en prognos för den internationella och den svenska ekonomins utveckling . Dessutom redovisas en kalkyl för utvecklingen och 2010 som bygger på bedömningar av resursläget och ekonomins potentiella tillväxttakt. En sammanfattning avseende den kommunala sektorn ges nedan. Tabell 8.2 Kommunsektorns finanser 20062010 1P ÖvrigaP inkomster inkluderar de ersättningar som avser kompensation för ingående mervärdesskatt. Källor: och . Enligt det preliminära utfallet ökade den kommunala konsumtionen (volymförändring). Under 20002005 ökade konsumtionen med i genomsnitt . beräknas konsumtionen öka . Trenden att kommunsektorn i allt större utsträckning använder privata producenter väntas hålla i sig. beräknas konsumtionen öka , inklusive de migrationspolitiska åtgärder som aviseras i denna proposition. Exkluderas dessa blir konsumtionsökningen något svagare. minskar utrymmet för att öka Konsumtionen beräknas dessa år öka . Konsumtionsutgifterna består till stor del av personalutgifter (löner m.m.). väntas antalet sysselsatta i kommunsektorn öka med 22 000 personer. Förändrade volymer avseende plusjobb, friår och utbildningsvikariat har beaktats. Den förstärkning som har skett av kommunsektorns finanser förklaras framför allt av skatteinkomsternas och statsbidragens utveckling. Även beräknas inkomsterna utvecklas starkt. Skatteinkomsterna och statsbidrag beräknas tillsammans öka . Denna ökning inkluderar en effekt på som uppstår till följd av att kommunsektorns skatteintäkter ökar när avdragsrätten för pensionssparande sänks. I budgetpropositionen avses statsbidragen till kommunsektorn minskas med motsvarande belopp. Den skatteunderlagsutveckling beräkningarna baseras på redovisas i tabell 8.3 (se även avsnitt 5.4.1). Tabell 8.3 Kommunsektorns skatteunderlag 20052010 Resultatet förväntas försvagas något , men förväntas stärkas 2008. beräknas överskotten minska trots en återhållsam konsumtionsutveckling. Skatter och statsbidrag beräknas 2009 och 2010 öka med . 8.4Allmänna bidrag till kommuner 20072010 Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner omfattar tre anslag. har anvisat under utgiftsområdet, varav avser anslaget 48:1 Kommunalekonomisk Anslaget utgör ett instrument för staten att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar och att reglera kommunsektorns finansiella utrymme. I övrigt ingår i utgiftsområdet anslagen 48:2 Statligt utjämningsbidrag för LSS-kostnader samt 48:3 Bidrag till organisationer inom det kommunal- ekonomiska området. Ramen för utgiftsområdet redovisas i tabell 8.4. Den i budgetpropositionen beräknade nivån på anslaget för kommunal- ekonomisk utjämning , i vilken vissa tidigare aviserade tillskott ingår, bör ligga fast. Vissa ekonomiska regleringar tillkommer dock. En bedömning av nivån på anslaget för kommunalekonomisk utjämning kommer att redovisas i budgetproposi- tionen . I avvaktan på detta beräknas anslaget 2009 och 2010 ligga kvar på samma nominella nivå som 2008. Tabell 8.4 Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner Anvisat och beräknat i BP Förändring till följd av: Förslag i tilläggsbudget för Reglering av underskott i 1P ExklusiveP förslag till tilläggsbudget i denna proposition. I BP 2007 redovisades beräkningar . 2P RamenP för utgiftsområdet beräknas minska till följd av att statens finansiering av jämförelseprojektet 20072009 då upphör (se avsnitt 8.7). På anslaget 48:2 Statligt utjämningsbidrag för LSS-kostnader har anvisats . De slutliga beräkningar som gjorts av visar att utgifterna blir högre än det belopp har anvisat. Anslaget föreslås därför ökas på tilläggsbudget i denna proposition (se avsnitt 7.2.21). Anslaget 48:1 Kommunalekonomisk utjämning Av ökningen med förklaras av att tidigare riktade satsningar (drygt 4,2 miljarder kronor) samt att ett belopp motsvarande det tillfälliga kommunala syssel- sättningsstödet () har överförts till anslaget. Det tidigare sysselsättningsstödet redovisades på stats- budgetens inkomstsida. Därutöver har anslaget tillförts 2007, vartill kommer ett antal ekonomiska regleringar i syfte att neutralisera de finansiella effekterna av olika statliga beslut. Den i budgetpropositionen beräknade nivån på anslaget 2008 innebär att det beräknas finnas ett utrymme att öka den kommunala konsumtionsvolymen , utan att äventyra den resultatnivå som kan anses motsvara vad som krävs för god ekonomisk hushållning. Konsumtionsvolymen beräknas öka betydligt mer än vad som följer av den demografiska utvecklingen, som är förhållandevis gynnsam. I budgetpropositionen redovisades preliminära siffror för de bidrag och avgifter som redovisas inom anslaget för kommunalekonomisk utjämning. har därefter beslutat om slutliga bidrag och avgifter . Anslaget är uppdelat i två anslagsposter, en för kommunerna och en för landstingen. fördelas det belopp som utbetalas, efter justering för mindre anslagsöverskridanden från föregående år, med till kommunerna och till landstingen. redovisas i tabell 8.5 en prognos för inkomstutjämningsbidraget och inkomst- utjämningsavgiften, baserad på prognosen för skatteunderlagsutvecklingen. I anslagsbeloppet har beaktats att en reglering bör göras avseende underskottet som uppstår i utjämningssystemet för LSS-kostnader till följd av de införanderegler som tillämpas . överstiger summan av utjämningsavgiften utjämnings- bidraget med . Regleringen görs året efter genom att anslaget 48:1 Kommunalekonomisk utjämning minskas med motsvarande belopp. Regleringen berör endast kommunerna. Tabell 8.5 Anslaget 48:1 Kommunalekonomisk utjämning 1P BeloppenP 2007 för respektive anslagspost har justerats med hänsyn till anslagsöverskridanden föregående år. Anm.: Beräkningarna för 2008-2010 är baserade på nu gällande regler. 8.5Andra bidrag och ersättningar till kommuner och landsting Det tillfälliga kommunala sysselsättningsstöd som infördes har avvecklats . Kommuner och landsting har hos kunnat ansöka om ett stöd baserat på respektive kommuns och landstings lönekostnadsunderlag. Underlaget har inkluderat beräknade lönekostnader för köpta tjänster. Stödet har krediterats kommunens eller skattekonto och har därmed redovisats på statsbudgetens inkomstsida. Stödet har förlängts. kommuner och landsting kunde ansöka om sysselsättningsstöd var 2006. Ramen var beräknad till . Det sammanlagda beviljade stödbeloppet uppgick till . har anslaget för kommunalekonomisk utjämning höjts med , vilket motsvarar den beräknade ramen för sysselsättningsstödet. Ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting Kommuner och landsting kan hos ansöka om ersättning för kostnader för mervärdesskatt i icke mervärdesskattepliktig verksamhet m.m. Efter att ha ökat med 2003 och 2004 skedde en markant uppgång av utbetalningarna av ersättningar , då de ökade . uppgick utbetalningarna till , en ökning med () jämfört med . Utvecklingen av ersättningarna för mervärdesskatt beror på ökningen av kommunernas och landstingens köp av materiel och tjänster samt ökade investeringsutgifter. 8.6Förändringar av det kommunala utjämningssystemet 8.6.1Ärendet och dess beredning gavs en särskild utredare i uppdrag (dir. 2005:26) att löpande följa upp det system för kommunalekonomisk utjämning som infördes . Utredningen skulle bland annat vid behov lämna förslag till uppdateringar av kostnadsutjämningens olika delar. Dessutom skulle utredningen analysera om det finns strukturella kostnadsskillnader som inte beaktas i utjämningssystemet samt lämna förslag till hur en permanent uppföljning av systemet bör organiseras. Vissa delar av uppdraget skulle enligt direktivet ges särskild prioritet. Utredningen överlämnade delbetänkandet Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen med förslag om organisation samt löne- och bygg- kostnadsutjämning (SOU 2006:84). I betänkandet föreslås att en ny permanent uppföljningsorganisation inrättas med uppgift att löpande ge underlag till regeringen om den kommunalekonomiska utjämningen. Vidare föreslås utjämning för strukturellt betingade lönekostnadsskillnader för både kommuner och landsting samt för kommunerna en förändring av komponenten för utjämning av bygg- kostnader i delmodellen bebyggelsestruktur. En uppdatering föreslås av delmodellen hälso- och sjukvård. Därutöver föreslås införanderegler . Förändringarna föreslås genomföras . I betänkandet redovisas även de finansiella effekterna för kommunerna och landstingen av de föreslagna förändringarna. Betänkandet har remitterats till samtliga kommuner och landsting samt till vissa statliga myndigheter, organisationer m.fl. En remissam- manställning finns tillgänglig i Finansdeparte- mentet (dnr Fi2006/5312). Det nu gällande utjämningssystemet, som infördes , består av fem delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, struk- turbidrag, införandebidrag och reglerings- bidrag/regleringsavgift. De förslag och bedömningar som redovisas i det följande berör kostnadsutjämningen. I kostnadsutjämningen sker en utjämning för strukturellt betingade kostnadsskillnader, dvs. skillnader som kommunerna och landstingen inte kan påverka. För varje kommun respektive landsting beräknas en strukturkostnad, som är summan av de s.k. standardkostnader som beräknas för varje verksamhet och kostnadsslag som omfattas av kostnadsutjämningen. Beräkningar av standardkostnader görs i olika delmodeller, i vilka hänsyn tas till skillnader avseende t.ex. ålderstruktur, hälsa, socio- ekonomiska och geografiska faktorer. Kommuner och landsting med en struktur- kostnad per invånare högre än riksgenomsnittet får ett kostnadsutjämningsbidrag av staten. De med en strukturkostnad lägre än riksgenom- snittet får betala en kostnadsutjämningsavgift till staten. 8.6.3Utjämning för strukturella lönekostnadsskillnader Regeringens förslag: Två nya delmodeller införs i kostnadsutjämningen för utjämning av strukturellt betingade lönekostnadsskillnader i kommunsektorn, en för kommunerna och en för landstingen. Regeringens bedömning: För kommuner beräknas lönekostnaderna utifrån medellönen i angränsande kommuner, köpeskillingen på småhus och förvärvsarbetsgrad. För landsting beräknas de utifrån lönerna i länets privata sektor samt läkarnas faktiska lönenivå. De beräknade tilläggen och avdragen avseende lönekostnadsskillnader bör reduceras med hälften. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår att den faktiska lönenivån i kommunen respektive skall utgöra ett tak för tilläggets storlek, men inte att någon reducering skall göras av tillägg och avdrag. Remissinstanserna: En majoritet av kommunerna och landstingen avstyrker förslaget. De flesta av dessa anser att lönekostnaderna är en påverkbar faktor och att det därför strider mot de grundläggande principerna för utjämningen att beakta dessa. Kommuner och Landsting (SKL) delar utredningens slutsats att det finns strukturellt betingade skillnader i lönekostnader som bör utjämnas, men avstyrker att den av utredningen föreslagna modellen införs i kostnads- utjämningen. Enligt SKL har utredningen inte på ett övertygande sätt lyckats visa vilka eller i vilken omfattning lokala förhållanden orsakar strukturella löneskillnader mellan enskilda kommuner respektive landsting. SKL är även skeptisk till att utjämningen begränsas till de faktiska löneskillnaderna. Verket för näringslivsutveckling () framför lik- nande synpunkter som SKL. tillstyrker att det sker en utjämning av lönekostnader inom ramen för utjämnings- systemet, men anser att bidraget för strukturella löneskillnader bör bestämmas utifrån nivån på den beräknade skillnaden och inte utifrån nivån på faktiska löner. anser att utjämning enbart bör ske för de delar av kostnadsskillnaderna som påvisbart är av Svårigheten att fastställa hur stor del av löneskillnaderna som är strukturella talar för att man bör tillämpa en ny delmodell med försiktighet. anser att utredningen visat att det finns lönekostnads- skillnader mellan landets kommuner, men att utredningen inte visat att dessa skulle vara strukturellt betingade. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen anser att utredningen har visat att det finns strukturellt betingade skillnader i lönekostnader. Enligt regeringens mening bör dessa utjämnas och strukturellt betingade lönekostnadsskillnader bör därför beaktas i kostnadsutjämningen. Att fastställa hur stor del av löneskillnaderna som är strukturella är dock förenat med svårigheter, vilket har framhållits av flera remissinstanser. Två nya delmodeller bör införas i kostnads- utjämningen för utjämning av strukturellt betingade lönekostnadsskillnader i kommun- sektorn, en för kommunerna och en för landstingen. I delmodellen för kommunerna bör de strukturella löneskillnaderna beräknas utifrån variabler som avspeglar konkurrensen på närliggande arbetsmarknader, boendekost- naderna på orten och det allmänna arbets- marknadsläget. I delmodellen för landstingen bör de strukturella löneskillnaderna beräknas utifrån en variabel som avspeglar konkurrensen på den privata arbetsmarknaden i länet och läkarnas faktiska lönenivå. För att ingen överkompensation skall kunna utgå har utredningen föreslagit att den faktiska lönenivån 20022004 i kommunen respektive skall utgöra ett tak för tilläggets storlek. För att utesluta att löne- kompensationens storlek skall kunna påverkas av enskilda kommuner eller landsting anser regeringen i stället att de i den föreslagna lönekostnadsmodellen beräknade indexvärdena skall ligga till grund för utjämningen, vilket också några remissinstanser har framfört. Till följd av den osäkerhet som föreligger beträffande hur stor del av kostnadsskillnaderna som är strukturella bedömer regeringen att de beräknade tilläggen och avdragen bör reduceras till hälften av de värden som beräknas i den föreslagna delmodellen. Förslaget föranleder en ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning, som föreslås träda i kraft . Ett lagförslag i ärendet återfinns i avsnitt 3.2. Regeringens bedömning: En förändring bör göras av komponenten för utjämning av byggkostnader i delmodellen bebyggelse- struktur. Utjämningen bör baseras på regionala skillnader i lönekostnader för byggnadsarbetare samt skillnader i klimat. Den nya byggkostnads- utjämningen bör tillämpas . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Överlag tillstyrker remissinstanserna förslaget. Kommuner och Landsting (SKL) delar utredningens bedömning att nuvarande modell inte på ett rättvisande sätt speglar skillnader i kommunala byggkostnader. Den föreslagna modellen torde enligt SKL bättre svara mot de opåverkbara skillnader som finns mellan olika delar av landet. bedömer att förslaget är en rimlig ansats som grund för byggkostnadsutjämning för offentliga lokaler. Verket för näringslivsutveckling () anser att den föreslagna byggkostnadsmodellen riskerar att underskatta de strukturellt betingade kostnaderna i regioner där efterfrågan och köpkraften är hög eftersom modellen inte fullt ut tar hänsyn till att prisstrukturen, utöver byggkostnader, även beror på marknadsläget. anser att förslaget, med vissa förbättringar, på ett bättre sätt än nuvarande modell bör kunna beakta de strukturella skillnader som kan förekomma. Bakgrund: Byggkostnadsutjämningen är en av fyra komponenter inom ramen för kostnadsutjämningens delmodell för bebyggel- sestruktur. Byggkostnadsutjämningen syftar till att utjämna för strukturellt betingade kostnads- skillnader vid nybyggnation och åter- investeringar i kommunala byggnader och anläggningar, exklusive kostnaderna för mark. Nuvarande byggkostnadsutjämning beräknas utifrån ett byggkostnadsindex som baseras på skillnader i faktiska byggkostnader per kvadratmeter, exklusive mark, och för byggnation av s.k. gruppbyggda småhus mellan olika regioner. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har pekat på vissa problem med nuvarande byggkostnadsutjämning. Med den indelning i sju regioner som tillämpas blir stegen mellan de olika regionerna relativt stora, och de kostnadsvariationer som finns inom respektive region fångas inte upp av utjämningen i önskvärd utsträckning. Ett annat problem är att bostadsbyggandet i vissa regioner har låg omfattning, och att statistiken enskilda år därför baseras på endast ett fåtal observationer, vilket gör att det statistiska underlaget blir osäkert. Utredningen har även kommit fram till att det sannolikt finns betydande kvalitetsskillnader mellan de bostäder som byggs i olika delar av landet, utan att det finns strukturellt betingade skäl för kommunerna att bygga med sådana kvalitetsskillnader. Regeringen anser mot bakgrund av detta att en helt ny modell bör införas för utjämning av byggkostnader, baserad på skillnader i löne- kostnader för byggnadsarbetare och klimat- skillnader. Löner för byggnadsarbetare varierar regionalt, och lönen svarar för en stor del av produktions- kostnaderna vid en byggnadsentreprenad. Beträffande löner för byggnadsarbetare bör kommunerna indelas i regioner med länet som bas, med ytterligare uppdelning i och län. Kostnaderna för en byggnadsentreprenad skiljer sig åt regionalt beroende på skilda klimat. Klimatskillnaderna ger upphov till kostnads- skillnader vad avser materialval eller material- åtgång samt arbetstimmar. Beträffande klimat bör tre olika klimatfaktorer tillämpas en för vardera riksdelarna , och . I några remissvar har framhållits att även en utjämning av skillnader i lokalkostnader borde beaktas. Regeringen delar dock utredningens ställningstagande att skillnader i lokalkostnader redan beaktas genom att det i den i utjämningen antagna kommunala investeringsvolymen även ingår en volym som motsvarar de inhyrda lokalernas andel och att uppvärmningskostnader redan finns beaktade i delmodellen. Regeringens bedömning: En uppdatering bör göras av underlaget för delmodellen för hälso- och sjukvård .