prop · GU03108 · 2007-04-16 00:00:00 — Regeringen gav därför Statens folk- hälsoinstitut och i uppdrag att arbeta fram ett förslag till ett nationellt program för suicidprevention. uppdrag var att utarbeta befolkningsinriktade stra- tegier och åtgärder för statliga myndigheter, landsting och kommuner. uppdrag var att ta fram förslag på strategier och åtgärder riktade till huvudmännen för hälso- och sjukvård, socialtjänst och skol- hälsovård/elevhälsa. De båda myndigheternas förslag skulle ha sin ut- gångspunkt i hur självmordsproblematiken kan hanteras på ett bättre sätt i den befintliga verksamheten. De åtgärder som föreslogs skulle kunna vidtas inom befintliga ramar. Om förslagen medförde ökade utgifter för stat, kommuner och landsting skulle de kompletteras med förslag till finansiering. och skulle sam- ordna sina uppdrag så att resultaten av de båda uppdragen bildade en helhet. redovisade och Statens folk- hälsoinstitut sina uppdrag i rapporten till nationellt program för suicidprevention befolkningsinriktade och individinriktade strategier och åtgärdsförslag. I förslaget till program finns nio strategier mot suicid listade. I en av strategierna föreslås att regelbundna sammanställningar och analyser av inrapporterade suicidhändelser med resultatåterföring till vård- och omsorgsgivarna. tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté som antog namnet Kommittén mot barnmisshandel. Kommitténs uppdrag var att utreda frågor om barnmisshandel. I kommitténs slutbetänkande Barn- misshandel Att förebygga och åtgärda (SOU 2001:72) föreslogs bl.a. att Prop. 2006/07:108 skulle ges i uppdrag att utarbeta och pröva ett system för dödsfallsutredningar avseende barn som har avlidit på grund av mord, dråp eller misshandel. I det följande redovisas en samman- fattning av kommitténs bedömningar och förslag. Kommittén ansåg att allt dödligt våld mot barn skulle utredas, oavsett vem som varit förövare. Om det fanns särskilda skäl skulle även dödsfall som inte lett till fällande dom kunna bli föremål för utredning. Som exempel nämndes fall där barn dödar barn, s.k. utvidgade självmord (dvs. fall där förövaren dödar barnet och sedan tar sitt liv) samt fall där det var klarlagt att barnet hade dött av yttre våld men där det inte gick att bevisa vem som var skyldig. Syftet med utredningarna skulle vara att öka kun- skaperna om våld mot barn så att riskfamiljer kunde identifieras och före- byggande åtgärder, utredningar, insatser och samarbete förbättras. Mot bakgrund av den inriktning dödsfallsutredningarna skulle ha och då syftet med utredningarna var att höja kvaliteten i arbetet med barn som utsätts för våld, ansåg kommittén att borde få huvud- ansvaret för dödsfallsutredningarna. Utredningarna skulle kunna ingå som en del i tillsynsarbetet. I de fall ärendet berörde områden över vilka inte hade tillsyn, borde styrelsen samarbeta med berörda tillsynsmyndigheter. Kommittén konstaterade att utredningarna kunde komma att få olika omfattning beroende på ärendets karaktär. I vissa fall kunde utred- ningarna vara komplicerade, exempelvis då flera myndigheter haft ärenden som rört det avlidna barnet. I andra fall kunde det hända att det saknats tecken på att barnet varit i fara och att det därmed inte funnits anledning till kontakt med myndigheter. För att ett ärende skulle kunna aktualiseras för utredning, föreslog kommittén att Rättsmedicinal- verket skulle anmäla fall där barn dödats genom mord eller dråp till . Kommittén föreslog vidare att uppgifter skulle bli följande: Att inhämta information om ärendet genom att ta reda på vem som har kunskap om familjen och var familjen varit aktuell. Sådan informa- tion skulle kunna finnas hos mödra- och barnhälsovård, förskola, skola, socialtjänst, barn- och ungdomspsykiatri, vuxenpsykiatri, missbruksvård, vårdcentral, sjukhusens olika barnmottagningar och barnkliniker, rätts- medicin samt polis. Att inhämta skriftliga redovisningar från aktuella verksamheter och att eventuellt komplettera med skriftlig eller muntlig information. Att kalla berörda handläggare och/eller deras närmsta chefer till ett möte. Överläggningens huvudsyfte skulle vara att nå konsensus om fall- beskrivningen, slutsatser och eventuella rekommendationer till föränd- ringar i lagstiftning, rutiner och arbetssätt. Att sammanställa all information i ärendet, göra en analys och dra slutsatser utifrån materialet. Att utarbeta rutiner för utredningarna. Att efter en treårig försöksperiod sammanställa samtliga rapporter, dra slutsatser och utfärda rekommendationer utifrån materialet. Kommitténs slutbetänkande remissbehandlades. Samtliga remissin- stanser som yttrade sig var positiva till att pröva ett system för dödsfalls- utredningar i . Propositionen Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m. En del av de förslag som lämnades i det tidigare redovisade betänkandet (SOU 2001:72), har behandlats i den tidigare regeringens proposition Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m. (prop. 2002/03:53). I pro- positionen föreslogs att skulle få i uppdrag att utreda och analysera förutsättningarna för att utforma ett system för dödsfallsutred- ningar när barn avlidit på grund av mord, dråp eller misshandel, bl.a. med avseende på sekretesshinder och organisation. Som skäl för sin be- dömning anförde regeringen bl.a. följande (s. 67 f.). Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att det är angeläget att ansträngningar görs så långt det är möjligt att ta till vara de erfarenheter som kan göras genom att bättre analysera de fall där barn dör på grund av mord, dråp eller misshandel. När ett barn har avlidit och ett brott miss- tänks ligga bakom görs alltid en polisutredning och ofta en rättsmedi- cinsk undersökning. Syftet med den rättsmedicinska undersökningen vid onaturliga eller misstänkt onaturliga dödsfall är att upptäcka, bekräfta eller utesluta brott. Dödsfallsutredningar görs inte för att fastställa dödsorsaken utan för att utifrån ett helhetsperspektiv försöka förstå vad som inträffat och hur det kunde ske. Huvudsyftet är att urskilja mönster, såväl i familjen som i samhället, som kan antas ha varit av betydelse för dödsfallet. Dödsfalls- utredningar genomförs oftast på lokal nivå av de verksamheter som varit inblandade i fallet med stöd av centralt utfärdade riktlinjer. Rapporterna sammanställs och analyseras på nationell nivå. Dödsfallsutredningar ger information om hur samhällets skyddsnät fungerar för de barn som far mest illa och utifrån detta kan slutsatser dras om vilka förändringar som behöver vidtas. Det kan handla om lagänd- ringar, metodutveckling, bättre och tydligare samverkan, forskning och utbildning. Sådana förbättringar kommer alla barn tillgodo och inte bara barn i utsatta situationer. Regeringen anser att ett system med dödsfallsutredningar bör prövas. Målgruppen bör avgränsas till barn i åldrarna som avlidit på grund av mord, dråp eller misshandel, vilket i genomsnitt skulle innebära 1012 utredningar . I målgruppen inkluderas inte bara vuxnas våld mot barn utan också barns våld mot varandra. Samhället bör ta ansvar för att dessa ytterst tragiska fall blir allsidigt belysta och utredda. Det främ- sta syftet är att öka kunskaperna om våld mot barn så att riskfamiljer kan identifieras och att förebyggande åtgärder, utredningar, insatser och sam- arbete kan förbättras. I riksdagsbehandlingen av propositionen avslog ett motions- yrkande om att införa ett system med dödsorsaksutredningar, bl.a. på den grunden att ett sådant system ifrågasätter den rättsmedicinska undersök- ningen. och justitieutskottet ställde sig bakom den plane- rade verksamheten med dödsfallsutredningar (bet. 2002/03:SoU15, rskr 2002/03:225). skrivelse Dödsfalls- och skadeutredningar Mot bakgrund av den tidigare regeringens ställningstagande i proposi- tionen Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m. (prop. 2002/03:53) fick i uppdrag att utreda och analysera förutsättningarna för att utforma ett system för dödsfallsutredningar när barn skadats av svår misshandel eller dött på grund av mord, dråp eller misshandel, bl.a. om sekretesshinder och organisation (S2003/7117/ST). överlämnade skrivelsen Dödsfalls- och skadeutredningar till regeringen (). I sin skrivelse anförde sammanfattningsvis följande. För att särskilja fall där barn avlidit från fall där barn skadats, talas i denna framställning om dödsfallsutredningar och om skadeutredningar. Syftet med dödsfalls- och skadeutredningar är att urskilja mönster, såväl i familjen som i samhället, som kan antas ha varit av betydelse för döds- fallet. Huvudfrågan är vad samhället kan lära av dessa tragiska händelser för att öka kunskaperna och därmed förbättra och utveckla arbetet med barn och familjer i utsatta situationer. En dödsfalls- och skadeutredning skall ge svar på vad som hände, varför det hände och hur man kan för- hindra att liknande händelser inträffar igen. Såvitt gäller frågan om att skadeutredningar skall kunna göras även i fall då barn skadats av svår misshandel anser , att av- gränsningen av vilka skadefall som skall utredas inte skall ske utifrån be- greppet svår misshandel utan den skall göras med hänsyn till konse- kvenserna av misshandeln dvs. att barnet lidit allvarlig sjukdom eller skada. Med allvarlig sjukdom/skada avses potentiellt livshotande fysisk sjukdom/skada eller sjukdom/skada som riskerar att ge bestående fysiska men. Beträffande psykiskt skadade barn föreslår , att fall där barnet vårdats i öppen eller sluten vård inom barnpsykiatrin och det dess- utom finns en anmälan hos om missförhållanden skall detta anmälas till , som föreslås vara huvudman för utred- ningarna. Det ankommer sedan på experter och andra medverkande i ut- redningen att avgöra vilka fall som är av så allvarlig natur att en skade- utredning skall göras. Målgruppen för utredningarna är barn i åldrarna som avlidit på grund av mord, dråp eller misshandel eller lidit allvarlig fysisk eller psy- kisk skada till följd av misshandel. Utredningar skall göras såväl då barn avlidit eller skadats allvarligt till följd av någons aktiva gärning som vid försummelse, liksom i fall då man kan misstänka att sådana orsaker lig- ger bakom. Som huvudregel inkluderas i målgruppen inte suicid, plötslig spädbarnsdöd, suicidförsök och andra självdestruktiva handlingar. Om det emellertid kan misstänkas att ett brott ligger bakom (misshandel, mord eller dråp) eller försummelse, så kan en anmälan till en dödsfalls- eller skadeutredning göras. Utredning skall inte göras om det är uppen- bart att dödsfallet eller skadan är en följd av en olyckshändelse, t.ex. en trafikolycka, där inga tvivel råder om någon skadeavsikt eller försum- melse förelegat. I målgruppen inkluderas vuxnas våld mot barn och barns våld mot varandra. Eftersom en dödsfalls- och skadeutredning kommer att involvera en rad olika myndigheter och enskilda yrkesutövare anser att verksamheten bör regleras i en särskild lag. I lagen bör vissa myndighe- ter, liksom enskilda yrkesutövare inom hälso- och sjukvården och social- tjänsten, åläggas en anmälningsskyldighet för att utredningarna skall ini- tieras. En sådan, i lag stadgad, anmälningsplikt medför att gällande sek- retessbestämmelser bryts. föreslås få ett övergripande och samordnande ansvar för att dödsfalls- och skadeutredningarna inleds, genomförs och återförs till berörda intressenter och vidarerapporteras till regeringen. Hos Social- styrelsen som huvudman bör finnas en fast organisatorisk enhet, med sär- skild kompetens, som tar emot anmälningar och administrerar verksam- heten. Förutom huvudmannen och därtill knuten stab skall också andra myndigheter och professioner, vars verksamhet kan beröra barn, med- verka i utredningen, antingen myndigheten haft kontakt med barnet i det enskilda fallet eller inte. Ett deltagande i själva utredningen från många myndigheter är värdefullt för att identifiera bidragande faktorer och för att genomföra preventiva åtgärder och det kan ses som en garanti för upprätthållande av objektivitet, neutralitet och hög kvalitet i utrednings- arbetet. kan också se en vinst i att de myndigheter som föreslås medverka i utredningarna som regel har ett tillsynsansvar över respektive verksamhet vilket kan bidra till att vunna erfarenheter snab- bare implementeras i verksamheterna. De slutsatser som genomförda ut- redningar leder fram till kommer att redovisas i en årlig rapport. En särskilt viktig fråga är vilken sekretess som skall gälla för alla de, ibland mycket känsliga, uppgifter som kommer att samlas hos huvud- mannen. Där kan förekomma uppgifter om det skadade eller avlidna bar- net och dess familj, om andra personer i barnets närhet, om eventuell gärningsman, som också kan vara ett barn, dennes familj, vittnen eller andra som på ett eller annat sätt förekommit i myndigheternas verksam- het rörande barnet. I utredningen kan sålunda komma att ges en fullstän- dig bild av hos barn, föräldrar, gärningsman förekommande ytterst inte- gritetskänsliga uppgifter såsom sjukdomar, eventuella sociala svårigheter och eventuell kriminalitet. Med hänsyn härtill, och att det dessutom kan inträffa att man i utred- ningen får in uppgifter som omfattas av absolut sekretess, anser Social- styrelsen att den regel som innehåller den starkaste sekretessen bör fälla utslaget. Sålunda förordas att det införs en särskild regel i sekretesslagen med absolut sekretess för uppgifter som förekommer i en dödsfalls- eller skadeutredning, samt att meddelarfrihet inte råder för sådana uppgifter. I förevarande sammanhang kan insynsintresset inte anses överväga inte- gritetsintresset. Absolut sekretess kan inte anses inkräkta på offentlig- hetsintresset eftersom det står var och en fritt att hos varje myndighet för sig, där uppgifterna normalt sett förekommer, i sedvanlig ordning begära att få ta del av samma uppgifter som, i ett alldeles särskilt syfte, samlats i en dödsfalls- eller skadeutredning. En ny lag om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. Regeringens förslag: En ny lag om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. skall införas. Promemorians förslag: Överstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt promemorian är den föreslagna lagens namn lag om skyddsutred- ningar avseende barn och utredningarna benämns i lagen som skydds- Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanserna är positiva till en reglering av utredningar vid barns död i vissa fall. ombudsmän (), , och Social- styrelsen anser att benämningen skyddsutredning inte är adekvat och JO ifrågasätter även om det finns behov av en förenklad benämning. Skälen för regeringens förslag Barn som utsätts för brott I avlider flera barn till följd av brott. Förövarna är i all- mänhet föräldrar och offren är ofta små barn. Det rör sig i regel om all- varliga våldsbrott, men kan även röra sig om fall där barnets död vållats i samband med vanvård. (Brå) avled totalt 44 barn till följd av våld . När ett barn avlider i samband med att det utsatts för brott väcks starka känslor och många frågor som rör samhällets ansvar uppkommer. fråga som i allmänhet först hamnar i fokus är frågan om någon kan lag- föras för brott eller på annat sätt ställas till svars för det som inträffat. Ansvaret för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott åligger polis- och åklagarmyndigheter. Ansvaret för att klarlägga om en myndighet eller en tjänsteman vid en myndighet som ansvarat för exempelvis vård eller åtgärd till skydd för det avlidna barnet i något hänseende brustit i sina åligganden, ligger främst på olika tillsynsmyndigheter. Den offentliga tillsynen utövas företrädesvis av statliga och kommu- nala förvaltningsmyndigheter, men det finns även privaträttsliga subjekt, t.ex. , som bedriver tillsyn. de flesta samhällsområden och har betydande omfattning och bredd. statliga tillsynen regleras genom ca 230 lagar med anslutande förord- Det finns ca 90 statliga och ca 300 kommunala tillsynsorgan (Delbetänkande av , SOU 2002:14). exempel på en tillsynsmyndighet är som enligt 6 kap. 1 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvår- dens område (LYHS) utövar tillsyn över hälso- och sjukvården och dess har bl.a. möjlighet att genom förelägganden söka avhjälpa missförhållanden hos en vårdgivare (6 kap. 13 § LYHS). Anser att det finns skäl för exempelvis disciplinpåföljd eller återkallelse av legitimation eller annan behörighet att utöva yrke inom hälso- och sjukvården, skall styrelsen anmäla detta hos (6 kap. 18 § LYHS). tillsyn skall dock främst syfta till att förebygga skador och eliminera risker i hälso- och sjukvården. skall genom sin tillsyn vidare stödja och granska verksamheten och hälso- och sjukvårdspersonalens åtgärder (6 kap. 3 § LYHS). Ytterligare ett exempel är , som har tillsyn över den socialtjänst som kommunerna bedriver (13 kap. 2 § socialtjänstlagen [2001:453]). I tillsynsansvar ligger bl.a. att följa social- nämndernas tillämpning av socialtjänstlagen, men även att informera och ge råd till allmänheten i frågor om och att biträda kommu- nerna med råd. Ett annat tillsynsorgan är ombudsmän (). JO har till uppgift att kontrollera att myndigheter och tjänstemän i sin verksamhet följer gällande lagar och andra författningar. Detta sker genom att JO prövar och utreder klagomål från allmänheten, genom inspektioner hos myndigheter samt genom andra undersökningar som JO genomför på eget initiativ. Vanligast är att en JO i sin tillsynsverksamhet gör kritiska, vägledande och/eller rådgivande uttalanden, men JO kan även väcka åtal mot en tjänsteman för tjänstefel eller annat brott i tjänsten eller initiera disciplinförfarande mot en tjänsteman för tjänsteförseelse. JO kan även överlämna ett klagomål till en annan myndighet, som inte tidigare prövat saken, för handläggning. Överlämnanden av detta slag sker ofta till cen- trala eller regionala tillsynsmyndigheter. Exempel på sådana tillsyns- myndigheter är och länsstyrelserna, som har till uppgift att utöva tillsyn över . Vidare bör nämnas att JO även skall verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Uppkommer under tillsyns- verksamheten anledning att väcka fråga om författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida, får en ombudsman göra framställ- ning i ämnet till eller till regeringen. Slutligen bör nämnas att Justitiekanslern (), i likhet med JO, har tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän. Regeringen anser att samhällets ansvar i samband med att ett barn av- lider genom våld eller vanvård sträcker sig längre än att enbart ingripa mot den som begår brott och att övervaka att myndigheter och tjänstemän vid myndigheter följer lagar och andra författningar och även i övrigt uppfyller sina skyldigheter. Samhället måste även försöka inhämta nya kunskaper om varför dessa tragiska händelser inträffat. Med dessa kun- skaper som underlag kan arbetet för att skydda barn som far illa förbätt- ras och utvecklas. Behovet av utredningar avseende vissa fall där barn utsatts för brott En viktig förutsättning för att lyckas i arbetet med att förbättra barns skydd, är att det finns system och rutiner som kan bidra till en långsiktig kunskapsuppbyggnad så att exempelvis behandlingsmetoder och stöd- och hjälpinsatser kan utvecklas. Flera länder (t.ex. , , och ) har därför utvecklat system för att analysera fall där ett barns död har eller misstänks ha samband med att det utsatts för brott, s.k. dödsfallsutredningar. Sådana utredningar genomförs i vissa fall även när barn avlidit till följd av självmord samt då barn skadats allvar- Prop. 2006/07:108 ligt i samband med misshandel. Utredningarna genomförs inte för att fastställa dödsorsaken eller för att utgöra underlag i brottsutredningar eller andra förfaranden som syftar till att undersöka om någon bör ställas till svars för fel som begåtts i sam- band med att barnet avlidit. Utredningarna omfattar vanligtvis bl.a. myndigheter eller enskilda yrkesutövare som varit involverade i fallet, t.ex. myndigheter och en- skilda inom hälso- och sjukvård, polismyndigheter, socialtjänst, krimi- nalvård och skola. Huvudsyftet med denna typ av utredningar är i stället att utifrån ett helhetsperspektiv skaffa nya kunskaper om mönster i familjen och i sam- hället som kan antas ha haft betydelse för dödsfallet. Genom ingående analyser av enskilda fall erhålls kunskaper som kan användas för att för- bättra det allmänna barnavårdsarbetet exempelvis genom förbättringar av exempelvis förebyggande insatser, riskbedömningar, sociala, medicinska och psykologiska utredningar, behandlingsmetoder samt myndighets- samarbete. Dessa kunskaper sammanställs i rapporter. I finns inte något sådant system för att analysera barns dödsfall som ovan beskrivits. Det är angeläget att skapa ett system som ger förut- sättningar för en långsiktig kunskapsuppbyggnad. Regeringen anser där- för att det bör införas bestämmelser som gör det möjligt att utifrån ett helhetsperspektiv genomföra systematiska utredningar av vissa fall där barn utsatts för brott. Med barn avses personer . Utredningsverksamheten bör regleras i en särskild lag Till de bestämmelser som är nödvändiga för den utredningsverksamhet som regeringen föreslår hör bestämmelser som närmare anger vilka fall som skall utredas, vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att en utredning skall genomföras och hur den nya utredningsverksamheten skall avgränsas i förhållanden till myndigheter som har ansvar för bl.a. brottsutredningar eller tillsyn. Utredningsverksamheten förutsätter tillgång till uppgifter från ett stort antal myndigheter och andra som är verksamma inom t.ex. skolan, hälso- och sjukvården samt . Dessa uppgifter är av sådant slag att de ofta omfattas av sekretess och för att uppgifterna skall kunna använ- das i utredningsarbete behöver bl.a. frågor om sekretess i utredningsverk- samheten regleras. Vidare måste den behandling av personuppgifter som kommer att vara nödvändig för att genomföra utredningarna regleras. Många myndigheter och enskilda yrkesutövare kommer att beröras vid genomförandet av utredningarna och det är därför angeläget att reg- leringen blir lättillgänglig. Regeringen anser därför att de centrala be- stämmelser som skall gälla för utredningarna så långt det är möjligt bör införas i en särskild lag. Såvitt gäller frågan om det finns behov av att ge utredningarna en sär- skild benämning, anser regeringen, i likhet med JO, att det inte finns något sådant behov. 5.2.1Barn som avlider i anledning av brott m.m. Regeringens förslag: En utredning skall genomföras när ett brott har begåtts mot ett barn och barnet har avlidit i anledning av brottet eller det annars finns särskilda skäl att utreda ett barns dödsfall och det finns särskild anledning att anta att dödsfallet har samband med något förhållande som har inneburit att barnet varit i behov av skydd. Sådan utredning får även genomföras när ett barn har avlidit utomlands, om barnet var svensk medborgare eller hade hemvist i . I lagen anges att med barn avses personer . Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. En- ligt promemorians förslag skall en skyddsutredning genomföras om ett barn avlidit till följd av brott eller det annars finns särskilda skäl. Vidare föreligger en skyldighet att genomföra utredning även då ett dödsfall in- träffat utomlands. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna önskar en klarare avgränsning av vilka fall som skall utredas. ombuds- män (JO) anser att promemorians förslag behöver omarbetas och att en enklare reglering av hur arbetet med utredningarna skall bedrivas och tydligare avgränsningar av utredningarna bör övervägas. JO påpekar även att förslaget innebär att det är obligatoriskt för utredningsmyndig- heten att utreda när en person har dömts för vållande till ett barns död t.ex. i samband med en trafikolycka och att det mot bakgrund av utred- ningarnas syfte skulle kunna vara direkt stötande för barnets anhöriga om en utredning inleddes i ett sådant fall.