prop · GU03102 · 2007-04-16 00:00:00 — Det arbete som SCB har genomfört har resulterat i en viss avgränsning av variabeluppsättningen, men ytterligare variabler kan tillkomma i takt med att nya demokratiutvecklande åtgärder utvecklas av kommuner och landsting. 6.5 Förändringar av kommunernas politiska organisation och Landsting har genomfört en översiktsstudie av förändringar av den politiska organisationen i kommuner. Studien genomfördes och bestod av dels en översikt av förändringar gjorda under den senaste mandatperioden, dels en översikt av planerade eller övervägda förändringar av den politiska organisationen. Delar av studien genomfördes i form av en enkätstudie där svarsfrekvensen var . Undersökningen visade att ca en tredjedel av kommunerna som svarat genomfört någon form av förändring av nämndsorganisationen. av de svarande kommunerna hade genomfört förändringar i fullmäktige. Bland annat har tio kommuner infört fullmäktigeberedningar. av de svarande kommunerna övervägda att genomföra förändringar av den politiska organisationen. De flesta övervägda förändringar består av smärre förändringar i nämndsorganisationen men det förekommer också planer på mer genomgripande sådana t.ex. att verksamhetsnämnderna avvecklas och ansvaret förs över till kommunstyrelsen. Enligt Kommuner och Landsting kan man även se en utveckling där nämnderna blir färre och ersätts med större mer tematiserande nämnder. En konsekvens av förändringarna är att antalet förtroendeuppdrag minskar. 2006/07:102 120 7 EU:s påverkan på kommuner och landsting Större delen av kommunernas och landstingens ansvarsområden ligger utanför de områden EU har kompetens att reglera. Det gäller t.ex. skola, vård och omsorg, sjukvård, fritid, plan- och byggfrågor och bostadsförsörjningen. Trots detta påverkas kommuner och landsting på många olika sätt av EU-samarbetet. Den kanske viktigaste källan till påverkan är EU:s inre marknadslagstiftning och andra åtgärder som syftar till att främja fri rörlighet för varor tjänster, kapital och arbetskraft. Det tar sig t. ex. uttryck i EU:s upphandlings- och statstödsregler men har även bidragit till en harmonisering av regler kring miljö-, livsmedels- och djurskyddstillsyn där kommuner har ett stort ansvar. På flera områden där EU inte har rättslig kompetens, t.ex. inom sociala frågor, utbildning och hälso- och sjukvård pågår även ett relativt omfattande informellt samarbete mellan medlemsstaterna. Samarbetet benämns ibland som den öppna samordningsmetoden. Kommuner och Landsting hävdar i , landsting och regioner att av det som behandlas av fullmäktigeförsamlingar runt om i landet direkt eller indirekt påverkas av EU. Skriften tar upp ett 30-tal områden där EU:s påverkan beskrivs. Kommuner och landsting påverkas i deras roller som arbetsgivare, serviceproducent, samhällsbyggare och tillsynsmyndigheter. Statskontoret har i rapporten påverkan på kommuner och landsting (2005:12) beskrivit och analyserat hur kommuner och landsting påverkas av EU. Statskontoret drar slutsatsen att samarbetet inom EU har utvecklats på allt fler områden vilket gjort att kommuner och landsting i allt större utsträckning påverkas av det. I rapporten för fri rörlighet (2006:16) beskriver Statskontoret genom ett antal fallstudier hur statliga och kommunala myndigheter hanterar för fri rörlighet för varor och tjänster inom det icke-harmoniserade området, dvs. det område där EGfördraget har direkt effekt och inte är införlivat i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Statskontoret visar i rapporten att det finns en bristande medvetenhet om EG-fördragets regler i svensk förvaltning och att tjänstemän är ovana att använda EG-rättslig metod vid tolkning av rättsliga problem. Det finns även en bristande medvetenhet hos företag om deras rättigheter på den inre marknaden. Nedan följer en beskrivning av några av de områden där EU:s påverkan på kommuner och landsting är särskilt stor eller där det för tillfället sker större förändringar som påverkar kommuner och landsting. 7.1 EU:s upphandlings- och statsstödsregler om offentlig upphandling är kanske den del av EU:s inre marknadslagstiftning som påverkar kommuner och landsting mest. 2006/07:102 121 upphandlingsdirektiv förhindrar diskriminering på grund av nationalitet och ställer krav på öppenhet och transparens, bland annat genom att ställa krav på genomarbetade anbudsunderlag där olika kriterier för upphandling anges. EU:s direktiv är införlivade i den svenska lagstiftningen genom lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (). Reglerna innebär att kommuner och landsting inte får ta regionala hänsyn vid upphandling. Lokala leverantörer får alltså inte gynnas framför företag från andra delar av landet eller EU. Kommuner och landsting får inte heller, utan vidare, sluta avtal med kommunala bolag eller med avknoppad verksamhet utan föregående upphandlingsförfarande, s.k. direktupphandling. Inom fastighetsförvaltning och sophantering finns flera exempel där kommuners agerande varit föremål för domstolsprövning. beslöt t.ex. regeringsrätten i en dom att en direktupphandling av fastighetsförvaltning som kommun genomfört med sitt fastighetsbolag skulle göras om då den stred mot . innebär att offentliga medel från stat, kommun och landsting inte får gynna vissa företag eller viss produktion om den påverkar handeln mellan medlemsstaterna i EU. Statstöd inbegriper förutom direkta stöd som t.ex. offentliga bidrag och billiga lån även skattelättnader och garantier för lån. Stöd av social karaktär till enskilda eller stöd till ekonomiskt eftersatta regioner kan dock vara tillåtna. Europeiska kommissionen skall i samarbete med medlemsstaterna granska de stödprogram som förekommer och kan besluta att ett land skall upphäva eller ändra ett visst stöd. Kommuners stöd till flygföretag och kommuners mark- och fastighetsförsäljning utgör exempel på områden som varit eller är föremål för kommissionens prövning enligt statstödsreglerna. Kommissionen har även granskat kommuners stöd till egna bolag. Ett exempel är kommuns stöd till sitt eget turistbolag . 7.2 Miljö, livsmedel och djurskydd Miljö, livsmedel och djurskydd är områden där EU har relativt omfattande lagstiftningskompetens. Genom att svenska kommuner är ansvariga för tillsynen av stora delar av dessa områden påverkas de i hög utsträckning av EU:s direktiv och förordningar på området. Kommunerna kan på dessa områden betraktas som en länk i EU:s förvaltningskedja. Miljöpolitiken har fått en allt starkare ställning inom EU. Kommunerna ansvarar för provtagningar, mätningar och rapporteringar och tillämpar då för t.ex. avfallshantering, bullerskydd, avlopp, hälsoskydd m.m. EU ställer även krav på miljökonsekvensbedömningar i utarbetandet av planer och program som berör fysisk planering, markanvändning och avfallshantering. Kommissionen övervakar att medlemsländerna inför och hur de tillämpar EU:s lagstiftning. Kommissionen har påpekat att på vissa områden inte lever upp till bestämmelserna. Från kommunalt håll har det riktats kritik mot att EU:s direktiv inte alltid är anpassade till lokala förhållanden. Ett exempel på det sistnämnda är EU-direktivet om deponering av avfall. Kommunerna menar att direktivet inte tagit Skr. 2006/07:102 122 tillräcklig hänsyn till att svenska geologiska förhållanden skiljer sig från stora delar av övriga . På livsmedelsområdet ställer EU säkerhetskrav för att varor skall kunna få tillträde till hela marknaden i unionen. EU-medlemskapet har enligt Statskontoret inneburit allt högre krav på en nationellt samordnad och likvärdig tillsyn. Vid inspektioner av den svenska livsmedelskontrollen har kommissionen funnit att livsmedelslagstiftningen inte tillämpas på ett enhetligt sätt över landet och att inspektionsfrekvensen varierar stort mellan olika kommuner. 7.3 Hälso- och sjukvård Ett område som särskilt uppmärksammats är samarbetet inom hälso- och sjukvårdsområdet. Hälso- och sjukvården ligger utanför EU:s direkta rättsliga kompetens men påverkas ändå indirekt på flera sätt. Genomförandet av den inre marknaden är en viktig faktor. För att underlätta fri rörlighet för personer finns inom EU regler om hur ländernas sociala trygghetssystem skall samordnas. Det innebär att såväl patienter som hälso- och sjukvårdspersonal har rätt att söka vård respektive praktisera eller arbeta i andra länder. För att underlätta röligheten på arbetskraft har EU infört regler om erkännande av examina för t.ex. läkare och sjuksköterskor. Rörligheten över gränserna både vad gäller patienter och yrkesutövare inom sjukvården har ökat . Enligt statistik var antalet ansökningar om utlandsvård, inklusive tandvård, enligt EG-fördraget ca 1000 stycken . Det var ungefär lika många som . En allt större del av läkarna och sjuksköterskorna inom svensk sjukvård får sin utbildning i utlandet och då särskilt i andra EU-länder. var det fler läkare med utländsk utbildning som erhöll legitimation än läkare med svensk utbildning. Förändringarna påverkar bland annat landstingens planeringsförutsättningar och möjlighet att rekrytera personal. , som införlivades i svensk lagstiftning , påverkar särskilt sjukvården eftersom de bland annat reglerar formerna för övertid och jourtjänstgöring. Det pågår också ett informellt samarbete mellan medlemsstaterna som syftar till att identifiera lösningar på gemensamma problem. Exempel på frågor som är föremål för det informella samarbetet är medicinsk utvärdering av behandlingar, patientsäkerhet, gränsöverskridande vård och e-hälsovård. 7.4 Regional utvecklingspolitik EU:s politik för regional utveckling, den s.k. sammanhållningspolitiken, har varit viktig för kommunernas och landstingens arbete med lokal och regional utveckling. Sammanhållningspolitikens mål är att bidra till ekonomisk och social sammanhållning genom att minska regionala skillnader och ojämlikheter mellan människor. Den viktigaste delen Skr. 2006/07:102 123 utgörs av som tillfört ekonomiska medel till det lokala utvecklingsarbetet som kommuner och landsting bedriver. Deltagandet i de projekt som EU delfinansierat har även inneburit att kommunerna och landstingen har lärt sig nya sätt att samarbeta på och skapat nya nationella och transnationella nätverk. Under den förra programperioden 20002006 tillförde fonderna ca till projekt inom . Till detta tillkommer ungefär lika mycket offentlig svensk finansiering från stat, kommuner och landsting samt ytterligare lika mycket privat medfinansiering. Strukturfondsmedel används inom en många olika områden. Enligt en kartläggning genomförd av Verket för näringslivsutveckling () i samverkan med och Kommuner och Landsting (Frukter av samverkan, 2006) utgjorde, , satsningar inom utbildning, social integration, företagsstöd, landsbygdsutveckling, turism, infrastruktur samt forskning och utveckling vanliga områden för strukturfondsstöd. 2006/07:102 124 8 Introduktion av nyanlända invandrare Mål för introduktionen av nyanlända Övergripande mål Samhällets insatser för nyanlända invandrare under deras första tid i skall inriktas på att ge förutsättningar till egen försörjning, utbildning och delaktighet i samhällslivet. har formulerat följande övergripande mål för introduktionen av nyanlända invandrare: När behovet av individuellt anpassat stöd har upphört kan individen själv ta del av och bidra till det svenska samhällets utveckling. Detta förutsätter kunskaper: i det svenska språket, om det svenska samhället, om det svenska arbetslivet. Kunskaperna skall relateras till individens kompetens och livssituation. Ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna när det gäller introduktion av nyanlända framgår av förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Där finns reglerat att staten ersätter kommunerna för extra kostnader som uppstår till följd av flyktingmottagandet och en specificering av vad introduktionen av nyanlända skall innehålla. Delmål Varje individs behov och förutsättningar skall vara utgångspunkt i en individuell introduktionsplan. Planering av denna samordnas av kommunen och sker tillsammans med olika aktörer och den enskilde. Efter introduktionen skall följande delmål vara uppfyllda. Individen: har fått sin utbildning och yrkeskompetens värderad på ett sådant sätt att den är användbar i planeringen av kommande yrkesliv, har fått kontakt och förutsättningar att verka i svenska arbets och föreningsliv, förstår och har kunskaper om hur det svenska samhället fungerar med särskild betoning på svenskt arbetsliv, har sådana kunskaper i svenska att språket fungerar som ett kommunikationsmedel i såväl vardags- och yrkesliv som vid utbildning, förstår och har kunskaper om samhällets grundläggande demokratiska värderingar såsom människors lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter samt om jämställdhet mellan könen, barns rättigheter och det demokratiska samhällets utveckling, 2006/07:102 125 har som förälder fått relevant kunskap om svenskt utbildningsväsen för att kunna tillgodose sina barns behov av goda uppväxtvillkor, som saknar utbildning motsvarande svensk grundskola skall ha påbörjat kompletterande utbildning/sysselsättning utifrån sina individuella förutsättningar om han/hon är i arbetsför ålder. har fram till sin avveckling regeringens uppdrag att belysa utvecklingen inom olika samhällsområden ur ett integrationspolitiskt perspektiv. Områden som skall belysas är arbete, utbildning, boende, folkhälsa samt uppväxtvillkor för barn och ungdomar med utländsk bakgrund. Därefter förs ansvaret till respektive sektorsmyndighet. Individuellt anpassad introduktion Ett introduktionsprogram för personer som fyllt skall innehålla svenskundervisning för invandrare (sfi) enligt skollagen (1985:1100) och praktik i den utsträckning som är möjlig, orientering om svenska samhällsförhållanden och svenskt samhällsliv samt information om vardagslivet i en kommun och andra liknande förhållanden enligt förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. genomförde en stickprovskontroll. Av 615 begärda introduktionsplaner inkom . Planerna visar att har en egen försörjning i kommunen. har enligt kommunernas uppgifter erbjudits introduktion, men tackat nej. av de inkomna introduktionsplanerna var undertecknade av båda parter. anser detta vara en stor brist och i strid mot kravet i förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Enligt Den aktive deltagaren5 förutsätts den nyanlände vara stark och handlingskraftig. Individualisering är en utgångspunkt för introduktionen, men det saknas praktiska förutsättningar i form av tillräckliga resurser, tydliga uppdrag och mandat, tillgång till boende, praktik och arbete för de nyanlända. I många intervjuer efterfrågas stöd från politiker och ledning. Kravet på snabb introduktion krockar med ett motstånd från omgivningen som försvårar möjligheterna att skapa goda förutsättningar för introduktionen. Måluppfyllelse och kvalitet I årsredovisning understryks behovet av strukturella förändringar. Ett sådant område är introduktionen av nyanlända invandrare. Ett annat område med stort behov av kraftfulla insatser är arbetsmarknaden. 2006/07:102 126 Skolan Flera rapporter6 har visat på brister i introduktionen för barn och ungdomar. I Myndighetens för skolutveckling rapport Vid sidan av eller mitt i? understryks behovet av individanpassad introduktion för nyanlända elever. Generellt gäller att det brister i samverkan inom kommunen kring barns och ungdomars introduktion, att målen är allt för snävt inriktade på vuxna samt bristande helhetssyn kring introduktionen och bristande föräldrasamverkan. påpekar att det finns klara behov av ökad samverkan mellan kommunernas introduktionsansvariga och skolan samt med arbetsförmedlingen när det gäller äldre ungdomar. I och gymnasieskolan har elever som varit i förbättrat sina skolresultat mer än andra elever, men fortfarande finns stora skillnader i resultat mellan elever med svensk och utländsk bakgrund7. Ungdomar med utländsk bakgrund studerar i hög grad på individuella program, av elevgruppen i landet som helhet och i storstäderna. återfinns en något högre andel elever med utländsk bakgrund på de studieförberedande programmen än elever med svensk bakgrund. Vuxenutbildning Efter avslutade studier i sfi går ett stort antal studerande vidare till studier inom vuxenutbildning. Många utrikes födda akademiker deltar i kommunens vuxenutbildning för att få kunskaper motsvarande svensk gymnasiekompetens i svenska och engelska. Först därefter kan de komplettera sin utländska utbildning på högskolan. Eftersom det tar att få behörighet till högskolan fördröjs etableringen på arbetsmarknaden avsevärt för invandrare med högskoleutbildning. Sysselsättning Enligt Statistikrapport 20048 har sysselsättningsgraden fördubblats för kvinnor från länder utanför och EU och som har bott i högst , från lägst 2004. Skillnaderna i sysselsättningsgrad mellan inrikes födda och utrikes födda har minskat något. Rapporten 2005 visar att det finns stora klyftor i levnadsförhållanden mellan utrikes respektive inrikes födda. Jämfört med andra länder som också har haft en låg arbetskraftsinvandring har utrikes födda kvinnor högre sysselsättning i , även om den är lägre än för utrikes födda män. 6 Utveckling av introduktionen för nyanlända invandrare , rapportserie 2003:2, Integration var god dröj. Utvärdering av kommunernas introduktionsverksamhet, rapportserie 2004:1, Statistikrapport en uppföljning av Rapport 2003, Rapport 2005 7 Två utrikes födda föräldrar 8 Statistikrapport statistisk uppföljning av Rapport 2003, 2006/07:102 127 Bosättningsmönster Väntetiden mellan beviljat uppehållstillstånd och permanent bosättning i en kommun tenderar att öka i takt med att det blir mer ont om lediga bostäder i kommunerna. av de asylsökande och deras anhöriga vistas i en kommun dit de själva har sökt sig medan deras asylansökan behandlas. De skaffar sig därigenom en förankring i väntekommunen och tenderar att stanna där när de har fått uppehållstillstånd. Rapporten i storstadssatsningens 24 områden 20039 visar en negativ utveckling beträffande omflyttning av boende. De som flyttade ut var i betydligt större utsträckning sysselsatta än de som flyttade in. av nyanlända bosatte sig i något av de 24 områdena för storstadssatsningen. Dessa områden omfattar av landets befolkning totalt. Boendesegregationen antar därmed en allt mer etnisk karaktär. Hushåll med särskilda behov Andelen flyktinghushåll med särskilda mottagningsbehov (vård, rehabilitering och stödinsatser i boendet) har ökat från en fjärdedel till en tredjedel vilket speglar att nyanlända flyktingar kommer från områden och förhållanden med större andel ohälsa. Hälsoproblemen medför att introduktionen försenas och förutsättningarna till egen försörjning försämras. Bristen på bostäder har vidare inneburit att en tredjedel av flyktingarna med särskilda mottagningsbehov har fått långa väntetider på introduktionsplats i någon kommun. Bland vuxna som står utanför arbetslöshets och sjukförsäkringssystemen är två tredjedelar utrikes födda. Utrikes födda kvinnor har det högsta ohälsotalet av alla grupper i samhället. 8.1 Kostnader och prestationer har tagit emot drygt 70 000 flyktingar eller skyddsbehövande. hade 2006 slutit överenskommelser med 233 kommuner om introduktionsplatser vilket har bidragit till att nyanlända flyktingar har kunnat bosätta sig över hela . Det har blivit allt svårare för kommunerna att ta emot nyanlända flyktingar, framför allt på grund av brist på lämpliga bostäder. har behovet av introduktionsplatser i kommunerna varierat mellan knappt 9 000, 2005 och drygt 27 000, 2006. Variationerna har två orsaker: dels skiftar antalet asylsökande mellan åren, dels har andelen asylsökande som har beviljats uppehållstillstånd minskat. beviljades uppehållstillstånd till av de asylsökande. ökade dock antalet asylsökande som andelen beviljade tillstånd kraftigt ökade på grund av den 9 stencilserie 2005:04 2006/07:102 128 tillfälliga lagändringen i utlänningslagen (2005:716) om förnyad prövning av avvisnings- och utvisningsbeslut. Cirka 30 000 personer fick uppehållstillstånd som flyktingar, skyddsbehövande eller på grund av den tillfälliga lagändringen . Statsbidrag Statsbidragen för kostnaderna för flyktingmottagande består av en statlig grund- och schablonersättning. Grundersättning utbetalas en gång till varje kommun som har en överenskommelse om flyktingmottagning. Schablonersättning utbetalas för varje person, periodiserat . De statliga schablonersättningarna skall förutom kommunernas försörjningskostnader även täcka kostnader för aktiva insatser under introduktionen, t.ex. svenskutbildning, arbetsmarknadsinsatser, tolkkostnader, merkostnader inom skola och barnomsorg och vissa personalkostnader. Utöver schablonersättningen kan kommuner och landsting ansöka om ersättning för kostnader för försörjningsstöd, hemtjänst och färdtjänst för äldre och funktionshindrade, för kostnader för mottagande av barn som kommer till utan vårdnadshavare samt för kostnader för varaktig vård. Kommunerna har dessutom möjlighet att söka ersättning för betydande extraordinära kostnader på grund av flyktingmottagande som inte täcks av de övriga ersättningar som kommunen har rätt att ansöka om. har haft ett ramanslag på för detta. Kommunernas ansökningar har alltid överstigit tillgängliga medel. Kommuner och Landsting, liksom enskilda kommuner, har påpekat att statsbidragen för flyktingmottagande i stort sett täcker invandrarnas behov av försörjning. Andra insatser som t.ex. utbildning i svenska språket, arbetsmarknadsåtgärder, barns introduktion till skolan och tolkkostnader belastar den mottagande kommunen. har följt upp kostnaderna för flyktingar och skyddsbehövande efter mottagandet i kommunerna. De senaste tillgängliga uppgifterna rör flyktingkontingent och visar att det råder obalans mellan statens bidrag och kommunernas kostnader. Exempelvis gick av statsbidraget till försörjningsstöd och kunde disponeras för aktiva insatser under flyktingarnas introduktion. För kommunernas del innebär det alltså att kostnaderna för flyktingmottagandet inte täcks inom det nuvarande statsbidragssystemet för flyktingmottagande. Effekterna i ordinarie system för skatteintäkter, utjämning och statsbidrag är dock ej belysta i uppföljningen. höjdes statsbidraget till som också kunde användas för att stimulera ett utökat mottagande i kommunerna. Kommunerna fick därutöver en extra ersättning på per person under förutsättning att de ökade antalet introduktionsplatser över redan avtalad nivå. 2006/07:102 129 Kommunernas avtal om flyktingmottagning Den statliga ersättningen för flyktingmottagande uppgick 2006 till . gällde förordningen (2006:1005) om tillfälligt stöd för flyktingmottagande vilket ledde till att ersättningen till kommunerna ökade och uppgick till totalt . De nyanlända flyktingarna och invandrarna som togs emot hade antingen på eget initiativ sökt sig till en kommun för bosättning eller anvisats en kommunplats genom . Drygt 27 000 personer togs emot i landets kommuner 2006. Många av de kommunmottagna hade vistats i utan att bo på någon av och därigenom skaffat sig en förankring i den mottagande kommunen. Tabell 8.1 Antal mottagna flyktingar m.m. Källa: och Integrations- och jämställdhetsdepartementet. År Överenskommelse om mottagande (kommuner) Antal mottagna flyktingar Utbetald ersättning till kommuner och landsting mnkr 2002 148 12 944 2 387 2003 169 12 218 2 408 2004 174 9 209 1 883 2005 173 8 711 1 736 2006 233 27 138 3 045 Totalt 70 220 11 459 Skr. 2006/07:102 130 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: Statsministern , statsråden , , Bildt, Husmark , , , , , , , , , Sabuni, Adelsohn , Tolgfors Föredragande: Statsrådet beslutar skrivelse Utvecklingen inom den kommunala sektorn Denna skrivelse innehåller uppgifter om utvecklingen i kommuner och landsting i landet. Den inleds med en övergripande beskrivning av kommunsektorns ekonomi.