prop · GU03128 · 2007-06-19 00:00:00 — De tekniska specifikationerna skall enligt artikel 23.3 i det klassiska direktivet vara utformade på något av de sätt som anges i artikel 23.3 a-d. Enligt artikel 23.3 a skall de tekniska specifikationerna vara utformade på det sätt som definieras i bilaga till direktiven. En hänvisning skall göras till de standarder och den turordning som anges i direktiven. Med standard avses en teknisk specifikation godkänd av ett erkänt standardiseringsorgan för återkommande och kontinuerlig tillämpning; standarden är dock i princip inte tvingande. Med svensk standard torde avses samlingsnamnet för internationell och europeisk standard som överförts till svensk standard och för svensk nationell standard. En motsvarande bestämmelse finns i 1 kap. 12 § . Bestämmelsen i innehåller emellertid färre alternativ. Vidare infördes i denna paragraf ett förtydligande av möjligheten att ställa krav på miljöhänsyn genom en lagändring som trädde i kraft (SFS 2002:594). Bestämmelsen förtydligar möjligheten att ställa krav på att det som upphandlas uppfyller kriterier för miljömärkning. Dessa kriterier skall ha utarbetats på grundval av vetenskaplig information och får inte vara utformade så att de strider mot de principer som bär upp . En motsvarande bestämmelse återfinns i artikel 23.6 om miljömärken (jfr artikel 34.6 försörjningsdirektivet) och föreslås i 6 kap. 7 § i såväl den klassiska lagen som försörjningslagen. Motsvarande bestämmelser finns i 1 kap. 5 § tredje stycket och 1 kap. 6 § . Enligt artikel 23.3 bd kan en teknisk beskrivning göras i form av prestanda- eller funktionskrav. Det är enligt dessa bestämmelser möjligt att ställa krav på prestanda eller funktion genom att hänvisa till de specifikationer som anges i artikel 23.3 a (jfr artikel 34.3 ad i försörjningsdirektivet). En upphandlande myndighet kan även ställa miljökrav i de tekniska specifikationerna i form av särskilda miljöegenskaper (jfr beaktandesats 29). En motsvarande bestämmelse saknas i . Funktions- och prestandakrav har emellertid förekommit tidigare i samband med upphandlingar. De nya bestämmelserna i direktiven förtydligar därför enbart möjligheten att ställa prestanda- eller Bestämmelser om prestanda- eller funktionskrav föreslås i 6 kap. 3 § i såväl den klassiska lagen som försörjningslagen. I respektive direktiv, artiklarna 23.4 respektive 34.4, finns även bestämmelser om andra sätt att visa att uppställda krav uppfyllts. I anslutning härtill finns även bestämmelser i artiklarna 23.5 respektive 34.5 om förbud för den upphandlande myndigheten respektive upphandlande enheten att förkasta ett anbud medan skyldigheten för anbudsgivaren att visa att de uppställda kraven är uppfyllda finns i ett andra stycke i artiklarna. Dessa bestämmelser saknar motsvarighet i . Bestämmelser som reglerar andra sätt att visa att uppställda krav uppfyllts föreslås i 6 kap. 56 §§ i respektive lag. I det klassiska direktivet finns också, som ovan nämnts, bestämmelser om miljömärken i artikel 23.6 (jfr artikel 34.6. i försörjningsdirektivet). I artikel 23.6 anges att en upphandlande myndighet, om den föreskriver miljöegenskaper i form av prestanda- eller funktionskrav, får använda detaljerade specifikationer eller vid behov delar av dessa, såsom de fastställs för europeiska (multi)nationella miljömärken eller andra miljömärken under förutsättning att de är lämpliga för att definiera egenskaperna hos de varor eller tjänster som är föremål för upphandling, att kraven för märket har utarbetats på grundval av vetenskapliga rön, att miljömärkena har antagits genom ett förfarande i vilket samtliga berörda parter, t.ex. statliga organ, konsumenter, tillverkare, distributörer och miljöorganisationer fått delta samt att miljömärkena är tillgängliga för samtliga berörda parter (jfr. 1 kap. 12 § ). Enligt utredningen har det framförts att direktivets formulering när det gäller miljökrav som formulerats av miljömärkningsorganisationer leder till att hårdare krav ställs på krav av sådana organisationer än miljökrav som formulerats av andra än miljömärkningsorganisationer. Alla krav som ställs genom upphandlingsprocessen skall emellertid som huvudregel uppfylla principerna om icke-diskriminering och likvärdighet samt inte minst proportionalitet. Bestämmelser om miljömärken föreslås i 6 kap. 7 § i respektive lag. Artikel 23.7 i det klassiska direktivet innehåller bestämmelser om vad som avses med erkända organ. Med erkända organ avses sådana provnings- och kalibreringslaboratorier samt organ för inspektion och certifiering som uppfyller tillämpliga europeiska standarder. Upphandlande myndigheter respektive upphandlande enheter skall godta intyg från erkända organ som är etablerade i andra medlemsstater (jfr. artikel 34.7, försörjningsdirektivet). Bestämmelsen saknar motsvarighet i . Bestämmelser om erkända organ föreslås i 6 kap. 8 § i respektive lag. Artikel 23.8 i det klassiska direktivet innehåller uppgifter om att de tekniska specifikationerna inte får innehålla uppgifter om tillverkning, ursprung eller särskilt framställningssätt eller hänvisningar till varumärke, patent eller typ, ursprung eller tillverkning, om detta leder till att vissa företag eller produkter gynnas eller missgynnas. Det kan emellertid förekomma situationer då en upphandlande myndighet eller enhet inte klarar att beskriva föremålet för upphandlingen i så generella termer att förfrågningsunderlaget skulle tjäna något praktiskt syfte. I en sådan situation finns en möjlighet att hänvisa till visst märke, fabrikat eller ursprung. För att en sådan hänvisning likväl skall kunna uppfylla grundläggande krav på icke-diskriminering skall en hänvisning utformas Prop. 2006/07:128 så att även likvärdiga varor och processer kan komma i fråga. uppfylls genom att den upphandlande myndigheten respektive upphandlande enheten efter en hänvisning till ett visst märke lägger till eller likvärdig. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 1 kap. 16 § (jfr artikel 34.8 i försörjningsdirektivet). Artiklarna 23.8 respektive 34.8 genomförs i 6 kap. 4 § i respektive lag. 10.3Villkor för fullgörande av kontrakt och om miljöhänsyn och sociala hänsyn Bestämmelsen om villkor för att fullgöra kontrakt återfinns i artikel 26 i det klassiska direktivet. En upphandlande myndighet får ställa särskilda krav på hur kontraktet skall fullgöras under förutsättning att de är förenliga med gemenskapsrätten samt att de anges i meddelandet om upphandling eller i förfrågningsunderlaget. Dessa krav får bland annat omfatta sociala hänsyn och miljöhänsyn. En likalydande artikel återfinns i artikel 38 i försörjningsdirektivet. Regeringens förslag: En upphandlande myndighet respektive upphandlande enhet får ställa särskilda sociala, miljömässiga och andra krav på hur kontrakt fullgörs, under förutsättning att kraven är förenliga med gemenskapsrätten och anges i annonsen om upphandlingen eller i förfrågningsunderlaget. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: () välkomnar förslaget men pekar på vikten av att sätta ett diskrimineringsperspektiv på de sociala villkoren. Som exempel nämns att ett socialt mål om att främja integrationen av personer med annan etnisk bakgrund än etniska svenskar kan vara diskriminerande eftersom det är förbjudet i lag att ta dessa direkta hänsyn om de leder till att enskildas rättigheter kränks. menar också att möjligheten att ställa villkor om sociala hänsyn inte skall begränsas enbart till tidpunkten för annonsering. att det vore befogat att ställa krav på att en upphandlande myndighet skall ställa relevanta miljökrav och sociala krav. framhåller att offentlig upphandling är en av de viktigaste drivkrafterna för att påverka företagens miljöarbete i riktning mot ständig förbättring av produkters och tjänsters miljöprestanda. Verket är därför av uppfattningen att det alltid skall ställas för upphandlingen relevanta Statskontoret däremot anser att bestämmelsen skall grundas på frivillighet och menar att en obligatorisk regel kräver en mycket noggrann analys och konsekvensbeskrivning. anser det vara av stor vikt att miljöhänsyn tas vid upphandling av både varor och tjänster. anser att redovisningen i betänkandet av vilka sociala hänsyn och miljöhänsyn som kan tas vid upphandling är relativt svåröverskådlig och menar att situationen skapar osäkerhet hos offentliga inköpare och försvårar upphandlingsprocessen. (JämO) ser det som ett klart positivt värde i att stat, kommun och landsting vid upphandling får möjlighet att ställa som villkor att en arbetsgivare måste kunna visa upp en aktuell jämställdhetsplan. anser att en risk med att införa regler, t.ex. genom krav på olika policies och dylikt, som komplicerar upphandlingsprocessen ytterligare är att det kan drabba småföretagen särskilt hårt och att det är angeläget att konsekvenserna av olika tillämpningar av sådana krav analyseras. Verket för näringslivsutveckling () konstaterar att det är mycket sällsynt med särskilda kontraktsvillkor av social karaktär i förfrågningsunderlaget och föreslår att informationsinsatser genomförs och att Europeiska kommissionens tolkningsmeddelande KOM(2001) 566, där det sägs att det finns en rad möjligheter att fastställa kontraktsvillkor av social karaktär, återspeglas i den svenska lagtexten. anser att det behövs en tydligare förklaring av vad skillnaden är mellan särskilda kontraktsvillkor och vanliga utförandevillkor. anser att det krävs tydliga riktlinjer kring hur sociala hänsyn och miljöhänsyn får påverka leverantörsbedömningen och menar att det annars finns en risk att sådana bestämmelser fjärmar den upphandlande enheten än mer från möjligheten att göra affärsmässiga bedömningar. Man anser att det är mycket viktigt att det klart anges vad som skall betraktas som ovidkommande hänsyn för ett aktiebolag med vinstkrav. anser att det för tydlighets skull bör framhållas att de krav som ställs skall ha samband med föremålet för upphandlingen och stå i proportion till detta. kommun anser att regelverket skjuter över ansvaret från andra myndigheter till upphandlande enheter att genomföra arbetsrättsliga och sociala reformer. Man menar att detta tar bort fokus från de upphandlande enheternas huvuduppgift att göra bra upphandlingar som tillfredsställer beställarnas behov av varor och tjänster. konstaterar att bestämmelsen inte innebär någon tydlighet rörande hur de kraven kan se ut, vilket man anser är olyckligt. Vid upphandling av tjänster skall alltid ställas krav på att arbets- och anställningsvillkor inte får vara sämre än vad som är normalt på den ort där arbetet utförs och att det vid varuupphandling skall ställas krav på att grundläggande ILO- konventioner efterlevs, vilket tydligt bör framgå av lagens förarbeten. Även i (LO) anser att det i motivtexten bör anges vad som sägs i beaktandesatserna i direktiven om möjligheten att vid varuupphandling ställa krav på att grundläggande efterlevs. Arkitekter anför att utredningen har konstaterat att det är svårt att med någon precision ange vilka sociala krav som är förenliga med gemenskapsrätten och att man läser detta närmast som en reservation, manande till försiktighet när det gäller att ställa sociala krav i samband med offentlig upphandling och man anser att en sådan anmodan till försiktighet är på sin plats. () är tveksam till hur reglerna beträffande miljö- och sociala hänsyn skall tolkas i avvaktan på att den fortsatta utredningen har behandlat dessa frågor och kommit med detaljerade anvisningar för en svensk tillämpning. () ifrågasätter inte värdet av miljöförbättring, jämställdhet, arbetsmarknadspolitik och andra sociala mål men anför att fler mål innebär fler krav, vilket försvårar en utvärdering av de olika anbuden. Man anför vidare att problemet för den upphandlande enheten blir att bedöma vilka kriterier som är viktigast och att värdera dessa sinsemellan. Man menar att risken är att vi enbart får fler felaktigt genomförda upphandlingar, fler samhällsekonomiskt kostsamma rättsprocesser och att inget av målen uppnås samt att sociala mål bör uppnås genom tillämpning av regelverken inom respektive lagstiftningsområden. anser att formuleringen förenliga med gemenskapsrätten är en allt för uddlös och intetsägande formulering och man anser det vara otillräckligt och efterfrågar ett klargörande hur den svenska hållningen beträffande dessa hänsyn ska komma till uttryck i regelverket. () anser att krav på miljökonsekvensanalyser och liknande inte får innebära att den upphandlande enheten ges ett allt för stort skönsmässigt utrymme att bedöma vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, utan att användningen av miljökriterier måste vara förutsägbar. Man anser att bedömningen av läkemedelsföretagen eller deras produkter utifrån olika miljökrav måste ske med betydande restriktivitet och utifrån ett enhetligt klassificeringssystem. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelsen i EG-direktiven är ny, men den motsvarar 1 kap. 18 b § . Bestämmelserna om villkor för fullgörande av kontrakt föreslås i 6 kap. 13 § klassiska lagen respektive 6 kap.14 § försörjningslagen. EG-fördraget har genomgått förändringar som fått till följd att miljöfrågorna fått en stärkt ställning inom EU. I artikel 6 i EG-fördraget föreskrivs det att miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling. Av praxis framgår att redan enligt äldre EG-direktiv fanns möjligheter att beakta miljöhänsyn vid upphandlingsförfarandet. I en dom i (mål C-379/98 mot , 2001 I-02099) har domstolen uttalat sig om en reglering i en medlemsstat enligt vilken privata elförsörjningsföretag ålades en skyldighet att köpa den el som inom deras försörjningsområde producerades från förnybara energikällor till minimipriser som översteg kraftens faktiska ekonomiska värde, och enligt vilken den ekonomiska börda som skyldigheten medförde fördelades mellan dessa elförsörjningsföretag och de privata elnätoperatörerna i föregående distributionsled. Domstolen ansåg att regleringen inte utgjorde ett förbjudet statligt stöd och därmed inte var oförenlig med EG-fördraget. Domstolen uttalade vidare bl.a. följande. Att utveckla användningen av förnybara energikällor för elproduktion tjänar ett miljöskyddsändamål, eftersom det bidrar till att minska utsläppen av växthusgaser, som är en av huvudorsakerna till klimatförändringarna, som Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater har föresatt sig att motverka. Domstolen anförde vidare att enligt övervägande i direktiv /92 får medlemsstaterna med hänsyn till miljöskyddet prioritera elproduktion från förnybara energikällor. I dom i mål C-448/01 (C-448/01 och mot Republik , 2003 I-14527) fann domstolen att gemenskapsrättsreglerna inte utgjorde hinder mot att en upphandlande myndighet inom ramen för en bedömning av vilket anbud som är mest fördelaktigt för tilldelning av kontrakt om elförsörjning, tillämpade ett upphandlingskriterium enligt vilket det krävdes att den producerade elen producerats från förnybara energikällor, vilket vägdes in , och den omständigheten att nämnda kriterium inte nödvändigtvis medförde att det avsedda syftet uppnåddes saknade betydelse i detta avseende. Däremot fann domstolen att gemenskapsrättsreglerna utgjorde hinder för ett sådant kriterium i den mån det inte var förenat med krav som gjorde det möjligt att säkerställa en verklig kontroll av att den information som lämnats i anbuden var korrekt. Det krävdes att anbudsgivarna angav hur mycket el från förnybara energikällor de kunde leverera till en inte närmare avgränsad krets köpare, varvid det maximala antalet poäng tilldelades den anbudsgivare som angav störst mängd och det preciserades att endast den mängd beaktades som överskred den konsumtion som förväntades inom ramen för upphandlingen. I dom i mål nr C-513/99 (C-513/99 , tidigare mot Helsingin kaupunki och HKL-Bussiliikenn, 2002 I-07213) fann domstolen att en upphandlande myndighet som vid offentlig upphandling av lokala busstransporttjänster hade beslutat att kontraktet i fråga skulle tilldelas en anbudsgivare som lämnat det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet, kunde beakta sådana miljökriterier som bussarnas kväveoxidutsläpp eller deras bullernivå under förutsättning att dessa kriterier hade ett samband med kontraktets föremål, att det inte gav myndigheten obegränsad valfrihet, uttryckligen angavs i kontraktshandlingarna, eller i meddelandet om upphandling, och var förenliga med alla grundläggande principer i gemenskapsrätten, särskilt icke-diskrimineringsprincipen. Domstolen anförde vidare att likabehandlingsprincipen inte utgjorde hinder mot att beakta sådana miljöskyddskriterier som de som var aktuella i förevarande mål endast på grund av att den upphandlande enhetens eget trafikföretag tillhörde det fåtal företag som uppfyllde dessa krav. De nya direktiven innehåller uttryckliga uttalanden som återspeglar det nya förhållningssättet när det gäller möjligheterna att tillvarata miljöhänsyn. I beaktandesats 5 i det klassiska direktivet sägs: I enlighet med artikel 6 i fördraget är miljöskyddskraven integrerade i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet som avses i artikel 3 i fördraget, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling. I detta direktiv klargörs det därför hur de upphandlande myndigheterna kan bidra till att skydda miljön och främja en hållbar utveckling, som de garanteras att de för sina kontrakt kan erhålla det bästa förhållandet mellan kvalitet och pris. I beaktandesats 1 i det klassiska direktivet förklaras att direktivet bygger på rättspraxis, särskilt dess rättspraxis om tilldelningskriterier, som tydliggör de upphandlande myndigheternas möjligheter att tillgodose den berörda allmänhetens behov på miljöområdet och det sociala området, förutsatt att de inte ger den upphandlande myndigheten obegränsad valfrihet samt att de uttryckligen anges och överensstämmer med de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna (jfr beaktandesats 1 i försörjningsdirektivet). Vad gäller tekniska specifikationer anges i beaktandesats 29 i det klassiska direktivet bl. a. följande: En upphandlande myndighet som vill fastställa miljökrav i de tekniska specifikationerna för ett bestämt kontrakt får föreskriva särskilda miljöegenskaper, t.ex. en viss produktionsmetod och/eller särskilda miljöeffekter för grupper av varor eller tjänster. Mot bakgrund av vad som sägs i beaktandesatsen kan krav på produktionsmetoder vid upphandling av varor således vara möjligt under förutsättning att de grundläggande EG-rättsliga principerna efterlevs. Direktivet medger att upphandlande myndigheter även kan ställa miljökrav som utvärderingskriterier (tilldelningsgrunder) vid offentlig upphandling. Dessa kriterier måste vara kopplade till föremålet för upphandlingen. Det framgår av artikel 53.1 a i det klassiska direktivet och artikel 55. a i försörjningsdirektivet. Enligt dessa artiklar kan, om tilldelning av offentliga kontrakt sker på grundval av det anbud som ur den upphandlande myndighetens synvinkel är det ekonomiskt mest fördelaktiga, olika kriterier som är kopplade till föremålet för det offentliga kontraktet beaktas, däribland miljöegenskaper. Enligt artikel 48.2 f i det klassiska direktivet kan de miljöskyddsåtgärder, exempelvis miljöledningsrutiner som en leverantör kan komma att tillämpa vid verkställandet av kontraktet tjäna som bevis på en leverantörs tekniska kapacitet vid byggentreprenader/tjänster, som innebär en stor miljöpåverkan. Enligt artikel 50 i direktivet skall en upphandlande myndighet, som kräver att få se certifikat som upprättats av ett oberoende organ och som intygar att den ekonomiska aktören uppfyller vissa miljöledningsstandarder, hänvisa till gemenskapens miljölednings- och miljörevisionsordning (EMAS) eller till miljöledningsstandarder som bygger på relevanta europeiska eller internationella standarder och som certifierats av organ som uppfyller gemenskapslagstiftningen eller internationella standarder för certifiering. Likvärdiga certifikat från organ i andra medlemsstater skall godtas. Även andra bevis på likvärdiga miljöledningsåtgärder som läggs fram av de ekonomiska aktörerna skall godtas. Vidare kan en upphandlande myndighet eller enhet begära att den leverantör, vars anbud godtagits, iakttar särskilda miljöhänsyn vid fullgörande av kontraktet, s.k. särskilda kontraktsvillkor. En förutsättning för att särskilda miljövillkor skall vara tillåtna är att de inte utgör hinder för en väl fungerande inre marknad. Den upphandlande myndigheten eller enheten måste vidare, för att villkoren skall vara tillåtna, säkerställa att deltagarna i anbudsförfarandet får kännedom om att villkoren Detta kan ske exempelvis genom att villkoren anges i annonsen eller förfrågningsunderlaget (se även avsnittet Särskilt om sociala hänsyn beträffande innebörden av särskilda kontraktsvillkor). Vilka villkor som kan ställas får avgöras i varje enskilt fall. I artikel 26 i det klassiska direktivet anges krav på hur kontraktet skall fullgöras. Av uttrycket framgår att särskilda krav som ställs skall ha någon koppling till föremålet för kontraktet. Kommissionen har utgivit ! om miljöanpassad offentlig upphandling som ger vägledning om vilka miljöhänsyn som kan tas. Vidare har regeringen överlämnat skrivelsen Miljöanpassad offentlig upphandling (skr. 2006/07:54) till . I skrivelsen presenterar regeringen en handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling. Handlingsplanen är ett led i EU:s program för den integrerade produktpolitiken (IPP) i vilket uppmuntrat alla medlemsstater att utarbeta nationella handlingsplaner för hur man tänker öka graden av miljöanpassad upphandling. Regeringens handlingsplan innehåller bedömningar av det aktuella läget och mål för . Den innehåller även fyra strategiska områden med åtgärder för att nå målen. Enligt regeringens bedömning ställs inte miljökrav i den utsträckning som är möjlig. Syftet med handlingsplanen är bl.a. att tydliggöra för upphandlande myndigheter respektive enheter samt leverantörer vilka krav som får ställas. Det har diskuterats i om, i de fall EG- direktiven föreskriver att särskilda miljökrav får ställas av upphandlande myndighet, det bör anges i lagen att en upphandlande myndighet skall ställa sådana krav. Detta skulle då ha till syfte att ytterligare öka hänsynstagandet till miljön vid upphandling. Sådana krav uppställs i bl.a. och . Utredningen uppger i sitt delbetänkande att man inte kunnat göra den djupgående analys som skulle krävas för att införa en bestämmelse om skyldighet att ställa miljökrav. Utredningen utformade i stället bestämmelserna i enlighet med direktivtexten. Regeringen, som inte nu lägger fram längre gående krav, gav i tilläggsdirektiv utredningen i uppdrag att genom en fördjupad analys undersöka möjligheten att införa bestämmelser som innebär att den upphandlande enheten bör ställa miljökrav (dir. 2005:39). Utredningen föreslår i sitt slutbetänkande (SOU 2006:28) att bestämmelser införs i de nya lagarna som innebär att en upphandlande myndighet respektive upphandlande enhet bör ställa miljökrav vid upphandling i den utsträckning det är påkallat med hänsyn till upphandlingens art. Bestämmelserna innebär vidare att även andra krav får ställas på hur ett upphandlingskontrakt skall fullgöras. Regeringen avser att återkomma till frågan om miljöhänsyn efter avslutad beredning av slutbetänkandet. Särskilt om sociala hänsyn I detta avsnitt redogörs generellt för innebörden av särskilda kontraktsvillkor och särskilt sociala hänsyn. Frågan om sociala hänsyn har behandlats bl.a. i propositionen Ändringar i lagen om offentlig upphandling, m.m. (prop. 2001/02:142). Regeringen föreslog i avvaktan på de nya EG-direktiven, att det i tydliggjordes att upphandlande enheter får ställa särskilda kontraktsvillkor. Regeringen fann en reglering angelägen redan innan direktiven var antagna. En bestämmelse infördes därför i 1 kap. 18 b § .