prop · GU03133 · 2007-09-11 00:00:00 — Om en ledamot av nämnden eller en tjänsteman vid nämndens kansli blir varse att en domare i ett tillståndsärende har gjort sig skyldig till tjänste- fel bör dock givetvis ledamoten eller tjänstemannen, såsom enskild per- son, vara oförhindrad att anmäla förhållandet till . En åklagare kan då ta ställning till om en förundersökning skall inledas eller inte. Det bör däremot inte ingå i nämndens uppgifter att anmäla för- hållanden av detta slag till . Att domstolarna inte står under nämndens tillsyn bör dock naturligtvis inte utgöra hinder för nämnden att liksom andra tillsynsorgan m.fl. hämta in uppgifter från domstolarna för att med bl.a. dessa som utgångspunkt i efterhand granska hur de brottsbekämpande myndigheterna har använt de hemliga tvångsmedlen. Förhållandet till andra myndigheter Flera remissinstanser har efterlyst ett förtydligande av hur Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn kommer att förhålla sig till andra till- synsorgans tillsyn. Det skall framhållas att nämnden genom sin löpande tillsyn i den av stark sekretess kringgärdade verksamheten inte bör över- lappa utan komplettera andra myndigheter, främst Justitiekanslern, och , med uppgifter på det aktuella området. Som vi anger i avsnitt 6.6 avser vi att i förordning reglera frågor om nämndens samråd med och anmälningar till andra myndigheter. Försvarsmakten, och Försvarets under- rättelsenämnd har framhållit att Säkerhets- och integritetsskyddsnämn- dens tillsyn inte bör avse försvarsunderrättelsemyndigheters verksamhet. Vi har ingen annan uppfattning. är det Försvarets under- rättelsenämnd som har den författningsreglerade uppgiften att följa underrättelsetjänsten inom Försvarsmakten och de övriga myndigheter som enligt förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet bedriver försvarsunderrättelseverksamhet, däribland Försvarets radioan- stalt (1 § förordningen [1988:552] med instruktion för Försvarets under- rättelsenämnd). Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn skall således inte avse försvarsunderrättelsemyndigheters verksamhet. Bör tillsynen omfatta endast avslutade ärenden? Utredningens förslag innebär att även pågående ärenden skall kunna om- fattas av Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn. Rikspolissty- relsen och Säkerhetspolisen har invänt mot detta och menat att en tillsyn av pågående brottsutredningar och andra ärenden kan riskera att påverka berörda tjänstemäns beslutsfattande. Det handlar dels om att tjänstemän kan komma att fatta andra beslut än de egentligen tänkt sig men också om att en tillsyn av pågående ärenden kan uppfattas som ett godkännande av planerade åtgärder. För vår del kan vi inte se några sådana risker. För det första får naturligtvis inte nämnden utöva någon otillbörlig på- verkan på myndigheternas och deras tjänstemäns beslutsfattande. För- valtningsmyndigheternas självständiga myndighetsutövning är grund- lagsfäst och ingen myndighet, inte heller eller kommuns be- slutande organ, får bestämma, hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall skall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag (11 kap. 7 § regeringsfor- men). Enbart det förhållandet att berörda tjänstemän känner till att deras åtgärder med avseende på hemliga tvångsmedel m.m. kan bli föremål för tillsynsåtgärder kan inte anses innebära någon otillbörlig påverkan som kan medföra att felaktiga beslut fattas. Vidare är nämndens uppgift avgränsad till tillsyn och kontroll i efter- hand. Planerade åtgärder, alltså åtgärder som ännu inte har vidtagits, kan naturligtvis inte bli föremål för granskning och nämndens verksamhet kan således inte såsom remissinstanserna har befarat med fog uppfattas som ett godkännande av framtida åtgärder. Även om tillsynen omfattar pågående ärenden får den självklart inte bedrivas på ett sätt som hindrar verksamheten. Sammanfattningsvis kan vi inte förorda ett system som medger tillsyn och kontroll av åtgärder endast när de ärenden de företagits inom är av- slutade. En sådan ordning skulle inte inge förtroende eller vara ända- målsenlig. Har åtgärder i ett öppet ärende företagits på ett felaktigt sätt är det naturligtvis angeläget att detta påtalas och inte först vid den senare tidpunkt när det aktuella ärendet är avslutat. Det kan i sammanhanget framhållas att ärenden, särskilt på Säkerhetspolisens område men även i fråga om den öppna polisens utredningar avseende kvalificerad brottslighet, kan pågå . Utredningen har föreslagit att skall överta samtliga nuvarande uppgifter, dvs. att utöva tillsyn över Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter, att besluta om utlämnande av registeruppgifter vid registerkontroll och att handlägga ärenden om kvalificerade skyddsidentiteter, samt att skall upphöra. Vi ansluter oss till förslaget. Att skall utöva tillsyn över Säkerhetspolisens per- sonuppgiftsbehandling bör framgå av lag. Vi avser att i förordning re- glera Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens närmare organisation när det gäller handläggning av de uppgifter som inte avser tillsyn, dvs. 2006/07:133 registerkontrollärenden och ärenden om kvalificerade skyddsidentiteter. 6.2Nämndens ställning, organisation och samman- sättning Regeringens förslag: skall inrättas under regeringen. Antalet ledamöter skall vara högst tio. Ord- föranden och vice ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie do- mare eller ha annan motsvarande juridisk erfarenhet. Övriga ledamöter skall utses bland sådana personer som föreslagits av partigrupperna i . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. , , och Svenska avdelningen av Inter- nationella har dock menat att tillsynsorganet bör inrättas under så att den parlamentariska kontrollen stärks. har ansett att det inte skall krävas att nämndens ordförande och vice ordförande skall vara jurister medan Sve- riges domareförbund har menat att dessa befattningar skall vara förbe- hållna jurister som är eller har varit ordinarie domare. för Mänskliga Rättigheter har betonat att nämnden måste besitta tillräcklig kompetens för att t.ex. kunna göra från myndigheterna oberoende analyser. Skälen för regeringens förslag: Vi har föreslagit att det inrättas en som skall utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verk- samhet samt all Säkerhetspolisens personuppgiftsbehandling, en verk- samhet som på grund av stark sekretess är undandragen allmän insyn. Syftet med tillsynen bör särskilt vara att säkerställa att denna verksamhet bedrivs i enlighet med lag eller annan författning. Nämnden bör vara fristående och självständig i förhållande till de myndigheter vars verk- samhet tillsynen avser. Svenska myndigheter har vid en internationell jämförelse betydande självständighet i förhållande till regeringen. Varken statsråd eller depar- tement deltar i utövandet av myndigheternas verksamheter. Syftet med vårt förslag är inte att stärka själva den parlamentariska kontrollen. En sådan kontroll kan enbart utövas av . Meningen med vårt för- slag är att inrätta ett organ för löpande rättslig kontroll och liksom andra sådana organ bör, enligt vår mening, detta organ inrättas under reger- ingen. Vi föreslår därför att inrättas under regeringen. Nämndens inrättande och verksamhet bör dock läggas fast i lag. Bestämmelser i lag är motiverade av att nämndens till- syn avser brottsbekämpande verksamhet i vilken används hemliga tvångsmedel och andra befogenheter som förutsätter stöd i lag. Därtill är ett syfte med den nya tillsynen att stärka enskildas tillgång till nationellt rättsmedel vad gäller hemliga tvångsmedel och Säkerhetspolisens be- handling av personuppgifter (se avsnitt 4.1). Ytterligare ett skäl för att nämndens inrättande och verksamhet bör läggas fast i lag är att har påfordrat ett stärkande av kontrollen över den hemliga tvångsmedelsanvändningen och reger- ingen har till uttalat avsikten att införa en förstärkt granskning av sådan verksamhet (prop. 2005/06:149, 2005/06:177 och 2005/06:178). I fråga om nämndens sammansättning anser vi dock att den bör ges en stark parlamentarisk anknytning. Ett organ av detta särskilda slag bör nämligen vara utformat så att dess ledamöter kan sägas representera all- mänheten och garantera en medborgerlig insyn i verksamheten. Denna medborgerliga insyn åstadkommes bäst genom att de folkvalda i riksda- gen, via partigrupperna, lämnar förslag till ledamöter i nämnden. Vi an- ser därför att antalet ledamöter bör bestämmas så att det speglar de parti- grupper som och finns i . Med hänsyn till nämndens starka parlamentariska anknytning delar vi utredningens uppfattning att även nämndens sammansättning bör framgå av lag. Nämndens tillsynsuppgift kommer alltså att vara av rättsligt slag. Det är därför nödvändigt att det bland nämndens ledamöter finns personer med kvalificerad juridisk kompetens. Utredningen har föreslagit att nämndens ordförande och vice ordförande skall vara eller ha varit ordi- narie domare eller ha annan liknande erfarenhet. Försvarets underrättel- senämnd har invänt mot detta och menat att det inte bör krävas att ordfö- randen och vice ordföranden är jurister. Vi anser för vår del att den av ut- redningen förordade ordningen är det bästa sättet att garantera att nämn- dens rättsliga prövningar håller en hög kvalitet. har ansett att befattningarna skall förbehållas jurister som är eller har va- rit ordinarie domare. Vi delar uppfattningen att så normalt bör vara fallet men anser att även andra jurister med motsvarande kvalifikationer inte bör vara uteslutna. Exempelvis bör jurister som har genomgått domarut- bildning men inte har tjänstgjort som svensk ordinarie domare kunna komma i fråga om de har innehaft befattningar som t.ex. justitiekansler, riksåklagare eller domare i europeiska eller andra internationella dom- stolar. Vi föreslår att det särskilda kompetenskravet för ordföranden och vice ordföranden bör komma till uttryck i lagen. Det är givet att det också måste ställas höga krav på kompetens på öv- riga ledamöter med avseende på bakgrund och erfarenheter. I lagen bör därför också anges att ledamöterna i nämnden skall vara med hänsyn till omdömesförmåga, självständighet, laglydnad och övriga omständigheter lämpliga för uppdraget. Nämnden kommer att behöva biträde av ett kansli för att kunna full- göra sin tillsynsuppgift. Vi avser att meddela föreskrifter om kansliet och dess uppgifter i förordning. Vi kommer då att behandla frågan om nämn- dens behov av olika kompetenser. Det är en fråga som har uppmärksam- mats av remissinstanser. Tillsyn på eget initiativ Regeringens förslag: Nämnden skall utöva fortlöpande tillsyn genom inspektioner och andra undersökningar. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som vi varit inne på i avsnitt 5 är det av verksamhetsmässiga skäl nödvändigt att ett system med underrättelse till enskilda om användningen av hemliga tvångsmedel förenas med be- tydande undantag. Om man, som vi föreslår, undantar Säkerhetspolisens huvudsakliga verksamhetsområde från underrättelseskyldigheten, är det emellertid nödvändigt att självmant inom ramen för sin tillsyn gör inspektioner och andra under- sökningar för att kontrollera den hemliga tvångsmedelsanvändningen hos . Också utanför Säkerhetspolisens område är det nöd- vändigt att nämnden agerar på eget initiativ, eftersom beslut om att skjuta upp eller underlåta en underrättelse om ett hemligt tvångsmedel inte kommer att kunna överklagas och den som utsätts för eller i övrigt berörs av tvångsmedlet i praktiken inte heller har någon möjlighet att överklaga tvångsmedlet som sådant. Nämnden bör kontrollera såväl att förutsätt- ningarna för tvångsmedelsanvändningen är uppfyllda, t.ex. att domstols tillstånd har inhämtas, som att genomförandet har skett lagligt och att eventuell överskottsinformation har hanterats korrekt. Också vid tillsynen över användningen av kvalificerade skyddsidenti- teter bör nämnden ha möjlighet att företa inspektioner och genomföra olika slag av undersökningar. Vi föreslår att det i lagen slås fast att nämndens tillsynsarbete skall ut- övas på det angivna sättet, dvs. genom inspektioner och andra undersök- ningar. 6.4Särskild kontroll på begäran av enskild Regeringens förslag: skall vara skyldig att på begäran av en enskild person kontrollera om denne har utsatts för ett hemligt tvångsmedel eller, i fråga om Säkerhetspoli- sen, personuppgiftsbehandling i strid med författningar. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. , Datainspektio- nen, vid och Svenska avdelningen av har efterlyst tydligare förfaranderegler i lag, bl.a. om när nämnden skall ta upp en begäran till behandling och om huruvida nämndens utlåtanden skall kunna överkla- gas. och har ifrågasatt om nämndens kontroll blir tillfredsställande om kontrollen inte omfattar domstolarnas tillståndsbeslut. Skälen för regeringens förslag: Enligt vår mening är det inte tillräck- Prop. 2006/07:133 ligt att enskilda som har utsatts för hemliga tvångsmedel får en underrät- telse om det. Underrättelsen kommer vanligen inte att kunna förenas med så omfattande information till den enskilde om omständigheterna bakom tvångsmedelsanvändningen att han eller hon kommer att kunna dra slut- satser om huruvida tvångsmedelsanvändningen har varit i alla delar lag- ligen grundad. Det är därför nödvändigt att den enskilde på begäran ge- nom ett fristående och självständigt organ kan få utrett om användningen skett lagenligt eller inte. Det bör mot den bakgrunden skapas en möjlighet för den enskilde att vända sig till för att få utrett vad som har föranlett tvångsmedelsanvändningen. Nämnden bör på be- gäran av den enskilde vara skyldig att kontrollera om han eller hon har utsatts för hemliga tvångsmedel eller, i fråga om Säkerhetspolisen, per- sonuppgiftsbehandling i strid med författningar. En sådan utredning bör kunna ske utan hinder av den sekretess som kan föreligga. En annan sak är att sekretesskäl kan medföra att utredningens resultat helt eller delvis inte kan lämnas ut till den enskilde. Till nämnden bör också den som tror sig ha varit utsatt för en hemlig tvångsmedelsanvändning, men inte fått någon underrättelse om det, kunna vända sig för att få kontrollerat om en sådan användning i så fall har gått rätt till. På samma sätt bör nämnden, på enskilds begäran, kunna kontrollera huruvida den enskilde har utsatts för olaglig personuppgiftsbehandling på Säkerhetspolisens ansvarsom- råde. Vi föreslår att den enskildes rätt att på sätt som har angetts få kontrollerat om han eller hon har utsatts för användning av hemliga tvångsmedel, eller såvitt avser Säkerhetspolisen personuppgiftsbehand- ling, i enlighet med gällande författningar anges i lagen. Regeringens förslag: skall ha full rätt till insyn i diarier, register och andra databaser och arkiv hos de förvaltningsmyndigheter som tillsynen avser. Nämndens in- synsrätt skall motsvaras av en uppgiftsskyldighet för de förvaltnings- myndigheter som tillsynen avser. Även domstolar och förvaltnings- myndigheter som inte omfattas av tillsynen skall vara skyldiga att på begäran lämna information till nämnden. Sekretess skall således inte hindra nämndens tillsyn. Regeringens bedömning: Nämnden bör inte ha några befogenhe- ter att hålla förhör med eller på likartat sätt infordra upplysningar från enskilda tjänstemän vid de förvaltningsmyndigheter som tillsynen av- ser. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Enligt utredningens förslag skall dock även personal vid enskilda organ som biträder de myndigheter som tillsynen avser, t.ex. personal hos operatörer, vara uppgiftsskyldiga gentemot nämnden. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Försvarsmakten har menat att nämnden inte bör ha en full rätt till insyn i Försvarsmaktens verksamhet. Svenska avdelningen av har ifråga- satt om förslaget ger nämnden rätt att ta del av samtliga beslut i ärenden som avser användning av hemliga tvångsmedel. har anmärkt att det i lagen om elektronisk kommunikation kan behöva göras undantag från operatörernas tystnadsplikt i förhållande till nämn- den. för Mänskliga Rättigheter har påpe- kat att nämnden inte bör kunna få höra enskilda tjänstemän på ett sätt som strider mot principen om att inte behöva vittna mot sig själv. Skälen för regeringens förslag och bedömning: För att skall kunna fullgöra sina uppgifter är det nödvändigt att den får tillgång till de handlingar och uppgifter som kan klarlägga de förhållanden som nämnden skall undersöka. Det innebär att nämnden måste få full insyn i den aktuella verksamhetens diarier, regis- ter och andra databaser och arkiv samt rätt att inspektera och på andra sätt undersöka verksamheten. Denna rätt måste omfatta såväl avslutad som pågående verksamhet (jfr avsnitt 6.1). Vidare krävs att nämnden kan få in uppgifter från de myndigheter vars verksamhet omfattas av tillsy- nen. Dessa myndigheter bör därför vara skyldiga att på begäran lämna uppgifter till nämnden. Men också domstolar och förvaltningsmyndig- heter som inte omfattas av nämndens tillsyn, men som har information som kan behövas i nämndens verksamhet bör vara skyldiga att på begä- ran lämna uppgifter till nämnden. Uppgiftsskyldigheten kommer att ha sekretessbrytande effekt, dvs. den skall gälla utan hinder av att sekretess kan gälla för uppgifterna (se nedan avsnitt 6.8). Denna biträdes- och uppgiftsskyldighet bör framgå direkt av lagen. Försvarsmakten har ansett att nämnden inte bör ha full rätt till insyn i Försvarsmaktens verksamhet. Som framgår av avsnitt 6.2 innebär dock vårt förslag inte att nämnden skall bedriva någon tillsyn av Försvars- maktens verksamhet. Försvarsmakten kommer emellertid att, i likhet med alla myndigheter, vara skyldig att på begäran lämna uppgifter till nämnden om Försvarsmakten har bistått eller på annat sätt har berörts av den nu aktuella verksamheten. Uppgiftsskyldigheten bör gälla även domstolarna. Sålunda bör nämn- den ha rätt att utan hinder av sekretess ta del av uppgifter i domstolarnas ärenden. Nämnden bör således ha en oinskränkt rätt att erhålla informa- tion om samtliga beslut i ärenden som avser hemliga tvångsmedel. Det finns därför inte grund för Svenska avdelningens av farhåga att nämnden inte kommer att kunna ta del av samtliga beslut i ärenden som avser användning av hemliga tvångsmedel. Som vi har berört i avsnitt 6.1 bör Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden komplettera och inte överlappa andra tillsynsorgan och myn- digheter. Nämnden bör inte ha befogenheter att hålla förhör med eller på likartat sätt infordra upplysningar från enskilda tjänstemän vid de myn- digheter som tillsynen avser. Åtgärder som har karaktär av brottsutred- ning skall sålunda utföras av de brottsutredande myndigheterna. För att kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter är det dock nödvändigt att nämnden vid behov kan ha direkt och personlig kontakt med tjänstemän vid de myndigheter som tillsynen avser. Nämnden måste också kunna kontakta tjänstemän på andra myndig- Prop. 2006/07:133 heter och anställda vid enskilda organ, t.ex. personer som har medverkat vid verkställandet av hemliga tvångsmedel. Skulle emellertid tystnads- plikt gälla för uppgifterna hos de enskilda organen, bör dock nämnden inte ges befogenheter att kunna kräva in uppgifterna av organen. Något sådant undantag från operatörers och dess personals tystnadsplikt i för- hållande till nämnden som har aktualiserat är så- ledes inte påkallat. Inte heller bör nämnden, på det sätt för Mänskliga Rättigheter har avrått från, ges några befo- genheter att hålla förhör med enskilda tjänstemän vid de myndigheter som tillsynen avser. I sådana fall kan det dock finnas anledning för nämnden att överlämna sin utredning till någon annan myndighet. Den frågan berör vi i påföljande avsnitt. 6.6Nämndens uttalanden och underrättelser Regeringens förslag: får uttala sig om konstaterade förhållanden och sin uppfattning om behov av verksamhetsförändringar och skall verka för att brister i författ- ningar avhjälps. Till den myndighet vars verksamhet tillsynen avser får nämnden uttala sin uppfattning om behov av förändringar i myn- dighetens verksamhet. När det gäller behov av ändringar i lag eller annan författning bör nämnden uttala sig till regeringen. Efter en så- dan kontroll som skall ske på begäran av en enskild skall nämnden underrätta den enskilde om att kontrollen har utförts. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Svenska Helsingforskom- mittén för Mänskliga Rättigheter har efterfrågat vilket besked den en- skilde kan få av nämnden och inom vilken tidsram det kan lämnas. Justi- tieombudsmannen och Justitiekanslern har menat att förhållanden som kan utgöra brott inte bör anmälas till dem som extraordinarie tillsynsor- gan utan till någon ordinarie myndighet, såsom . har efterlyst klarlägganden av hur Justitiekanslern skall handlägga sådana utredningar om skadeståndsskyldighet som nämnden överlämnar och om bl.a. kanslern skall vara bunden av de be- dömningar som nämnden gör. Skälen för regeringens förslag: Vårt förslag innebär att inte kommer att ha några sådana särskilda befogenheter som Justitiekanslern, eller Datain- spektionen har. Nämnden skall utöva tillsyn över brottsbekämpande verksamhet i vissa avseenden och tillsynen skall kunna utmynna i utta- landen till regeringen, till granskad myndighet eller till en enskild, i det senare fallet både om den enskilde har begärt en särskild kontroll men även då nämnden har granskat ett förhållande på eget initiativ. I en del fall kan iakttagelser som nämnden gör komma att aktualisera frågor om författningsändringar eller ändringar i instruktioner av olika slag till myndigheter. I sådant fall bör det ankomma på nämnden att uppmärksamma regeringen på frågan. skall enligt Prop. 2006/07:133 förordningen (2006:1076) med instruktion för avlämna en årlig redovisning för sin verksamhet till regeringen. Den nya nämnden bör i en motsvarande förordning åläggas att göra detsamma. Genom en sådan redovisning får regeringen också ett ännu bättre underlag för sin årliga skrivelse till om den hemliga tvångsmedelsanvänd- ningen. I sina uttalanden till den granskade myndigheten bör nämnden också kunna påtala behov av förändringar i myndighetens verksamhet inbegri- pet myndighetens egna författningar. Beträffande enskilda bör nämndens utredning normalt utmynna i ett besked till den enskilde om huruvida det har förekommit någon olaglig tvångsmedelsanvändning som berört honom eller henne. Om nämnden efter sin utredning kan konstatera att ingen tvångsmedelsanvändning har förekommit eller att tvångsmedelsanvändning visserligen förekommit men skett lagenligt, bör den enskilde få det svaret av nämnden att inget otillbörligt har skett. Om nämnden i stället kommer fram till att tvångs- medelsanvändning har skett i strid med regelsystemen, bör den enskilde i normalfallet upplysas om det och få del av de uppgifter rörande tvångs- medelsanvändningen som kan lämnas med hänsyn till gällande sekretess. På likartat sätt bör nämnden vanligen kunna lämna besked om huru- vida den enskilde har utsatts för olaglig personuppgiftsbehandling på Säkerhetspolisens ansvarsområde. för Mänskliga Rättigheter har efterfrå- gat inom vilken tidsfrist den enskilde skall få ett besked om den före- tagna kontrollen. Vi anser att ett sådant besked alltid bör lämnas så snart nämnden har utfört sin kontroll.