prop · GU03126 · 2007-06-20 00:00:00 — En särskild fråga är om skuldfrågan avseende ett tidigare brott måste vara slutligt avgjord när frågan om förbud prövas. Vid t.ex. besöksförbud enligt lagen (1988:688) om besöksförbud och tillträdesförbud enligt lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang krävs inte detta, eftersom förbuden grundar sig på en riskbedömning där tidigare brottslighet utgör endast en av flera omständigheter. Hundförbud föreslås grunda sig på en bedömning av personens framtida lämplighet att ha hand om hund, där tidigare brottslighet endast utgör en av flera omständigheter. Detta talar för att det inte bör krävas att skuldfrågan är slutligt avgjord när frågan om hundförbud prövas. För en sådan ordning talar också att lagstiftningen därigenom blir mer effektiv. I samman- hanget bör också nämnas att regeringen i avsnitt 6.12 föreslår att beslutet om hundförbud skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Vidare bör erinras om den i samma avsnitt beskrivna skyldigheten för förvaltningsmyndighet att på begäran ompröva meddelade beslut. Något krav på att skuldfrågan skall vara slutligt avgjord när förbudsfrågan prövas bör med hänsyn till det anförda alltså inte uppställas. Vilken utredning om brottet som bör finnas när förbudsfrågan prövas berörs i författningskommentaren. Andra situationer som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om ett hundförbud bör meddelas är om den person mot vilken förbudet avses gälla vid upprepade tillfällen har varit föremål för föreläggande eller förbud meddelade av polismyndighet enligt den föreslagna 8 § tillsyns- lagen eller har haft hand om hund som omhändertagits enligt den föreslagna 11 § tillsynslagen. Det kan tänkas att polismyndigheten gång på gång tvingas fatta sådana beslut för samma hundägare eller hand- havare av hund men att personen trots detta fortsätter att brista i sin tillsynsskyldighet. Om dessa åtgärder är verkningslösa måste det finnas en möjlighet att ingripa med en mer kraftfull åtgärd om det är nödvändigt för att säkerställa att hänsyn tas till omgivningen. Risken för att en sådan person kommer att göra sig skyldig till liknande brist i tillsyn över hund på nytt är typiskt sett stor. Därför bör en person som varit föremål för upprepade ingripanden enligt de föreslagna bestämmelserna i 8 och 11 §§ tillsynslagen kunna åläggas ett förbud att ha hand om en hund. En annan fråga är om en person skall kunna meddelas hundförbud. Som angetts ovan i avsnitt 6.3 är en utgångspunkt vid be- dömningen av hur personer skall behandlas att det inte får dömas till påföljd för brott som har begåtts (1 kap. 6 § ). Som anges i avsnitt 6.11 föreslår regeringen att över- trädelse av hundförbud skall kriminaliseras och att straffskalan skall vara böter eller fängelse i högst . Lagrådet har uttalat att ett införande av en bestämmelse som innebär att förbud inte får riktas mot den som är inte skulle innebära någon ändring i sak mot vad som redan är gällande rätt, utan att en sådan bestämmelse endast skulle vara en påminnelse. Enligt regeringens mening bör det dock, av tydlighetsskäl, av lagen uttryckligen framgå att hundförbud inte får meddelas den som är . I 29 § djurskyddslagen föreskrivs att i vissa fall kan med- dela en person förbud att ha hand om djur eller ett visst slag av djur (djurförbud). Enligt paragrafen kan djurförbud bland annat meddelas den som allvarligt har försummat tillsynen eller vården av ett djur. Vad bestämmelsen i detta fall tar sikte på är att skydda djuret från vanvård eller annan brist i skötseln. Ett exempel på när djurförbud enligt djur- skyddslagen kan bli aktuellt är när en person av något skäl försummar att rasta sin hund och låter den uträtta sina behov i lägenheten eller på balkongen eller lämnar den ensam dagar i sträck. Som anförts ovan i avsnitt 6.1 är risken påtaglig för att ett vanskött eller försummat djur också orsakar problem för sin omgivning. Djur- skyddslagen syftar till att skydda djur medan tillsynslagen syftar till att skydda omgivningen från skada och avsevärd olägenhet orsakad av hundar och katter. I vissa fall kan situationer uppkomma där det kan bli aktuellt att meddela både hundförbud och djurförbud som innefattar hund. Ett exempel på en sådan situation är att någon låter sin hund attackera ett annat djur och att denne därefter döms för djurplågeri enligt 16 kap. 13 § . Om någon har dömts för djurplågeri enligt den nämnda paragrafen kan enligt 29 § första stycket 4 djur- skyddslagen meddela denne djurförbud som gäller alla djur eller djurförbud som gäller djur av ett visst slag, t.ex. hund. I så fall skulle det vara möjligt att meddela den personen både hundförbud enligt den före- slagna paragrafen eftersom personen har använt hund som vapen vid brott och djurförbud enligt djurskyddslagen. Som angetts ovan är skyddsobjekten helt olika vad gäller tillsynslagens hundförbud och djurskyddslagens djurförbud. Regeringen anser därför att en person som har meddelats både hundförbud och djurförbud men som bryter mot båda bestämmelserna bör kunna dömas för båda brotten. Utredningen föreslår att den som handlar grovt olämpligt med avse- ende på människors eller djurs liv, hälsa eller säkerhet skall förbjudas att ha hand om hund. JO har påpekat att uttrycket grovt olämpligt i utred- ningsförslaget inte har en så klar och entydig betydelse som normalt eftersträvas i lagtext och att bestämmelsen om djurförbud när ägaren allvarligt försummar tillsynen eller vården av ett djur i 29 § första stycket 2 djurskyddslagen bör täcka de situationer som kan bli aktuella. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte är lämpligt att lägga fram något lagförslag som innebär att den som handlar grovt olämpligt med avseende på människors eller djurs liv, hälsa eller säkerhet skall kunna meddelas hundförbud. De möjligheter som regeringen föreslår vad gäller möjlighet att meddela hundförbud och omhändertagande av hund i kom- bination med den möjlighet som finns att meddela djurförbud enligt djurskyddslagen är tillräckliga åtgärder för att kunna ingripa mot hundägare som på angivet sätt allvarligt brister i sitt tillsynsansvar. Vad gäller frågan om ett beslut om hundförbud bör meddelas av myn- dighet eller, som JO har påpekat, av domstol anser regeringen att bestämmelserna i huvudsak bör vara överensstämmande med den besluts- och instansordning som gäller för djurförbud i djurskyddslagen. Djurförbud, även ett sådant som meddelas till följd av att någon har dömts för djurplågeri enligt 16 kap. 13 § , meddelas av läns- styrelsen och kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. I första instans med- delas djurförbud alltså inte av någon domstol. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att inte heller hundförbud bör meddelas av domstol i första instans, utan i stället av polismyndigheten. är den myndighet som föreslås meddela förelägganden och förbud enligt den föreslagna 8 § eller kunna besluta om omhändertaganden enligt den föreslagna 11 § och som därmed kommer att ha kännedom om när någon vid upprepade tillfällen varit föremål för sådana åtgärder. heten har tillgång till belastningsregisterutdrag. Även om det av belast- Prop. 2006/07:126 ningsregistret inte framgår att den dömde har använt hund som vapen vid brott bör den lokala polismyndigheten ha bäst kännedom om huruvida någon förundersökning förekommit där en gärningsman använt hund som vapen vid brottet. bör också ha kännedom om huruvida förundersökningen lett till åtal och därefter en brottmålsdom. Liksom bestämmelsen om djurförbud bör ett hundförbud kunna över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. Ett meddelat hundförbud gäller inte bara ägande av hund, utan om- fattar alla former av handhavande av hund, alltså även mycket kortvariga handhavanden av hund. Det är därför t.ex. inte tillåtet för en person som har meddelats hundförbud att rasta eller passa någon annans hund. Om en person som meddelas eller som har meddelats ett hundförbud äger eller innehar en hund bör hunden kunna omhändertas enligt den föreslagna 11 §, varvid den, efter utredning, får säljas, skänkas bort eller avlivas. Det kan förekomma att en person som t.ex. vid upprepade tillfällen varit föremål för förelägganden eller förbud enligt den föreslagna 8 § har gjort sig av med sin hund, t.ex. genom att ha sålt den, innan polismyndig- heten har hunnit meddela ett hundförbud. Syftet med ett hundförbud är att en person skall kunna förbjudas att ha hand om en hund framöver och därmed förhindras från att köpa eller på något annat sätt ta hand om en hund. Ett hundförbud bör därför kunna meddelas även om missförhål- landet som föranleder beslutet har upphört då polismyndigheten meddelar sitt beslut. Med hänsyn till att ett förbud att ha hand om hund är en i hög grad ingripande åtgärd för den som drabbas av förbudet skall ett förbud inte meddelas om det är uppenbart att ett upprepande av de omständigheter som gett upphov till att ett hundförbud övervägs inte kommer att inträffa. Omständigheterna skall vara sådana att det finns en logisk förklaring till det inträffade och att det inträffade utan tvekan framstår som en ren engångsföreteelse. Så kan t.ex. vara fallet när en person på grund av svår sjukdom har brustit i sin tillsynsskyldighet. Ett hundförbud skall kunna meddelas tills vidare eller för en bestämd tid. I allmänhet bör ett förbud ges en bestämd giltighetstid. I djurskydds- lagen finns i lagtexten ingen bestämd minimi- eller maximitid för djur- förbud. Detta bör inte heller finnas vad gäller hundförbud. Regeringen anser dock att tiden för förbudet i allmänhet inte bör vara kortare än och inte längre än . Tillsyn över och omhändertagande av hundar i marker där det finns vilt Regeringens förslag: den 1 marsden skall hundar hållas under sådan tillsyn att de hindras från att springa lösa i marker där det finns vilt. av året skall hundar hållas under sådan tillsyn att de hindras från att driva eller förfölja vilt, när de inte används vid jakt. Regeringen eller den myndighet rege- ringen bestämmer får meddela föreskrifter som avviker från första Om det behövs till skydd för viltet får sådana föreskrifter innebära att en hund skall hållas kopplad. Om en hund springer lös i ett område där det finns vilt, får jakträtts- havaren eller någon som företräder honom eller henne ta hand om hunden. När detta har skett skall hundens ägare eller innehavare underrättas. Om denne inte är känd skall i stället polismyndig- heten underrättas. Om jakträttshavaren eller den som företräder honom eller henne inte vill ta hand om hunden, skall i stället polis- myndigheten omhänderta hunden. Kan inte hunden tas om hand, får polismyndigheten avliva hunden, om detta är angeläget från viltvårds- synpunkt och försvarligt även med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Har inte ägaren eller innehavaren, efter det att kostnader betalats enligt 19 §, återtagit hunden efter det att han eller hon underrättades om omhändertagandet eller, om ägaren eller inneha- varen inte är känd, efter det att polismyndigheten underrättades, får jakträttshavaren behålla hunden eller polismyndig- heten, efter utredning, besluta att sälja, skänka bort eller, om hunden utgör en fara för människor eller djur eller om det annars finns sär- skilda skäl, avliva hunden. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att den bestämmelse i utredningens förslag som motsvarar 4 § i nuvarande tillsynslag skall hänvisa till den paragraf som i utredningens förslag motsvarar 6 § jaktlagen på så sätt att om en hund hålls i strid med bestämmelserna i 6 § får jakträttshavaren eller någon som företräder honom eller henne ta hand om hunden. Enligt 6 § andra stycket jaktlagen skall hundar av året hållas under sådan tillsyn att de hindras från att driva eller förfölja vilt, när de inte används vid jakt. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser har avstått från att särskilt kommentera dessa ändringar. anser att det vore lämpligare att polismyndigheten fattar ett formellt beslut om omhändertagande så snart som polismyndigheten har underrättats. Därefter kan polismyndigheten besluta om hunden skall hållas hos jakträttshavare under förutsättning att denne är villig att åta sig detta eller om hunden skall förvaras på annat sätt. anser att nuvarande 6 § jaktlagen bör skärpas på så sätt att tidsperioden augusti tas bort och att samma tillsynskrav skall gälla . avstyrker vidare att den paragraf som i utredningens förslag motsvarar 4 § i gällande tillsynslag skall hänvisa till den paragraf som i utredningens förslag motsvarar 6 § jaktlagen. Skälen för regeringens förslag: Enligt 6 § jaktlagen skall hundar den 1 marsden hållas under sådan tillsyn att de hindras från att löpa lösa i marker där det finns vilt. av året skall hundar hållas under sådan tillsyn att de hindras från att driva eller förfölja vilt, när de inte används vid jakt. Regeringen får meddela föreskrifter som avviker från detta. Om det behövs till skydd för viltet får sådana föreskrifter innebära att hund skall hållas kopplad. Enligt 4 § i gällande tillsynslag får jakträttshavaren eller någon som företräder honom eller henne ta hand om en hund som springer lös i ett område där det finns vilt. När detta har skett skall hundens ägare eller innehavare underrättas. Om denne inte är känd, skall i stället polismyndigheten i orten underrättas. Kan inte hunden tas om hand, får polismyndigheten låta döda hunden, om detta är angeläget från viltvårds- synpunkt och försvarligt även med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Enligt 5 § i gällande tillsynslag är den som vill återfå en hund som har tagits om hand enligt 4 § tillsynslagen skyldig att betala ersättning för hundens föda och de övriga kostnader som omhändertagandet har med- fört. Har inte ägaren eller innehavaren, mot ersättning enligt första stycket, återtagit hunden inom efter det att han underrättades om omhändertagandet eller efter det att polismyndig- heten underrättades, får jakträttshavaren behålla hunden. Som anförts ovan i avsnitt 6 anser regeringen att bestämmelserna i 6 § jaktlagen samt 4 och 5 §§ i gällande tillsynslag bör föras över till den nya tillsynslagen. anser att nuvarande 6 § jaktlagen bör ändras på så sätt att tidsperioden den 1 marsden tas bort och att samma tillsynskrav för hund skall gälla . En sådan lösning förordades av Jakt- och viltvårdsberedningen (SOU 1983:21, s. 346 och 347). Den dåvarande departementschefen uttalade i jaktlagens förarbeten (prop. 1986/87:58, s. 70) att beredningens förslag hade mötts av kritik från flera remissinstanser. Departementschefen förordade därför i stället ett förtydligande och i någon mån en skärpning av bestämmelsen om generellt hundförbud under en viss del av året genom en entydig föreskrift om koppeltvång under den för viltet känsligaste tiden. 1986/87:JoU15) anförde att det fanns nackdelar med ett entydigt koppeltvång eftersom det skulle krävas ett omfattande regelverk med undantag från koppeltvånget och bli svårt att effektivt övervaka efterlevnaden av ett generellt koppeltvång. I stället ansåg utskottet att det i paragrafens andra stycke skulle införas en bestämmelse om att regeringen, om det behövdes till skydd för viltet, skulle få meddela sådana föreskrifter som innebär att hund skall hållas kopplad. Utskottet föreslog därför att paragrafen skulle utformas i enlighet med dess nuvarande lydelse. Regeringen ansluter sig till vad utskottet anförde och anser att det inte finns något behov av att ändra bestämmelsen på så sätt att ett och samma tillsynskrav skall gälla . finns, enligt 52 § jaktlagen, en möjlighet för regeringen att över- låta åt en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter enligt 6 § andra stycket samma lag. En sådan möjlighet för regeringen att delegera före- skriftsrätten bör finnas även i den nya tillsynslagen. Utredningen föreslår att den bestämmelse i utredningens förslag som motsvarar 4 § i nuvarande tillsynslag skall hänvisa till den paragraf som i utredningens förslag motsvarar 6 § jaktlagen på så sätt att om en hund hålls i strid med bestämmelserna i 6 § får jakträttshavaren eller någon som företräder honom eller henne ta hand om hunden. Enligt 6 § andra stycket jaktlagen skall hundar av året hållas under sådan tillsyn att de hindras från att driva eller förfölja vilt, när de inte används vid jakt. Jakträttshavare tar ofta hand om hundar som har släppts lösa för att jaga vid angränsande mark men som kommer in från den angränsande marken och som stör antingen viltet eller jakträttshavarens jaktutövning. Även en hund som har släppts lös för att jaga på angrän- sande mark används vid jakt och den skulle därmed enligt ordalydelsen i 6 § andra stycket jaktlagen inte hållas i strid med den bestämmelsen. Regeringen anser, i likhet med , att en sådan hänvisning därför skulle innebära att jakträttshavaren inte längre skulle kunna ta hand om en hund som används vid jakt till . Den föreslagna bestämmelsen bör därför inte hänvisa till den paragraf som i förslaget motsvarar nuvarande 6 § jaktlagen, utan bör i den delen i stället förbli oförändrad. Utredningen föreslår att bestämmelserna i nuvarande 4 § första stycket tillsynslagen ändras på så sätt att när jakträttshavaren omhändertagit en hund skall, om jakträttshavaren så önskar, polismyndigheten fortsätt- ningsvis ta hand om hunden. Skälet till detta är att det inte anses rimligt att en jakträttshavare som tagit hand om en hund för att skydda viltet ensam skall behöva ansvara för vad som skall hända med hunden. Liksom anser regeringen att jakträttshavaren bör ges möjlighet att överlämna hunden till polismyndigheten. I enlighet med denna ändring föreslår utredningen att polismyndigheten, om ägaren inte återtar hunden, får sälja, på annat sätt överlåta eller avliva den omhändertagna hunden. Regeringen anser att även detta förslag bör genomföras. I likhet med vad som föreslås gälla för om- händertagande enligt 11 § anser regeringen dock att ett beslut om vad som skall hända med en omhändertagen hund skall föregås av en utredning. Som angetts i avsnitt 6.4 är en utgångspunkt att endast hundar som av någon anledning efter en utredning anses vara en fara för människor eller djur eller om det annars finns särskilda skäl bör avlivas. Om hunden inte anses vara farlig, men av någon anledning ändå inte bör återlämnas till ägaren eller innehavaren, bör den i första hand säljas och, om det av någon anledning inte går, i andra hand skänkas bort. Utredningen föreslår vidare att tidsfristerna för den tid som ägaren har på sig att återta hunden efter ett omhändertagande av jakträttshavaren eller av polismyndigheten skall kortas ned från efter det att han eller hon underrättades och efter det att polismyndigheten underrättades . Anledningen till att utredningen föreslår snävare tidsramar är att tiderna skall vara lika långa som de tider som av utredningen föreslås gälla för upphittade hundar enligt lagen (1938:121) om hittegods. Regeringen anser att tidsfristerna i den föreslagna 18 § bör vara lika långa som de tidsfrister som föreslås gälla för upphittade hundar enligt hittegodslagen. Av skäl som utvecklas nedan i avsnitt 6.13 föreslår regeringen därför att ägaren i stället för efter underrättelse skall ha på sig att återta hunden. Om ägaren inte är känd och polismyndigheten har underrättats skall ägaren i stället ha på sig att återta hunden. Vad gäller förslagets förenlighet med regeringsformen och Europa- konventionen, se nedan i avsnitt 6.10. Regeringens förslag: En hundägare eller en hundinnehavare skall ha ett strikt ansvar för skador orsakade av hunden. Vad ägaren eller inne- havaren har betalat i skadestånd har han eller hon rätt att få tillbaka av den som vållat skadan. Undantag från den strikta skadeståndsskyldigheten skall gälla för skador som orsakas av en tjänstehund när den används i tjänsten av en polisman eller en vaktpost eller en annan person som vid försvars- makten tjänstgör för bevakning eller för att upprätthålla ordning, om den skadelidande har betett sig på ett sådant sätt att det har varit motiverat att ingripa mot honom eller henne. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att erinra. och avstyrker det strikta skadeståndsansvaret. Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande tillsynslag har en ägare och den som mottagit en hund till nyttjande eller underhåll ett strikt skadeståndsansvar för skador orsakade av hundar. Vidare är enligt gäl- lande tillsynslag under vissa förutsättningar endast bevakningshund i tjänst inom försvarsmakten och polishund i tjänst undantagna från den strikta skadeståndsskyldigheten. För att undantaget skall gälla krävs att hunden har använts i tjänst och att det varit påkallat att ingripa mot den skadelidande. Den gällande bestämmelsen om strikt skadeståndsansvar tillkom under riksdagsbehandlingen av regeringens förslag till lag om tillsyn över hundar (se NJA II 1944 s. 6370). Det förslag som fanns i propositionen var en regel om omvänd bevisbörda. Regeln innebar att hundägaren var tvungen att bevisa att han inte brustit i sin tillsyn för att undgå skadeståndsskyldighet. första lagutskott bedömde att det för den allmänna rättsuppfattningen framstår som naturligt att den ägare vars hund orsakat skada skall vara skyldig att gottgöra skadan. Skulle det för skadeståndsansvar ställas krav på att ägaren varit försumlig menade utskottet att skadeståndsskyldigheten på grund av bevissvårig- heter säkerligen skulle falla bort i ett stort antal fall. Ett sådant bortfall skulle ofta framstå som direkt stötande såväl för den skadelidande som för allmänheten i övrigt. Mot den bakgrunden ansåg utskottet att rege- ringens förslag om omvänd bevisbörda inte skulle ge ett tillfredsställande resultat. Den av regeringen föreslagna bestämmelsen ansågs dessutom leda till att rättegång måste hållas för att bedöma om ägaren varit försumlig eller inte. Detta kunde i sin tur leda till att den skadelidande helt avstod från ersättning med hänsyn till de kostnader och andra olägenheter som är förenade med en rättegång. Ett strikt ansvar för ägaren skulle däremot enligt utskottet öka den skadelidandes möjligheter att få sin rätt utan domstolsprövning. Genom en sådan bestämmelse inskärps också vikten för en hundägare att hålla hunden under så noggrann tillsyn att skador om möjligt förebyggs. Enligt utskottets utlåtande var det allmänna syftet med skadeståndsregeln nämligen inte bara att tillgodose de skadelidandes krav på ersättning utan också att genom skadeståndsplikten framtvinga nödvändig omsorg och aktsamhet från hundägarnas sida. Behovet av en skärpt tillsyn över hundar utgjorde ett tungt vägande skäl för utskottets förslag om strikt skadestånds- skyldighet. Syftet med den nu gällande tillsynslagen är att skydda omgivningen från skador och avsevärda olägenheter orsakade av hundar. Avsikten är också att ålägga ägarna ett uttalat ansvar för de egna djuren. I detta sammanhang har bestämmelsen om strikt skadeståndsansvar en mycket stor betydelse. Bestämmelsens betydelse har snarare ökat än minskat , eftersom den med tiden i hög grad har trängt in i allmänhetens medvetande. De flesta hundägare har god kunskap både om vad som krävs av dem i tillsynshänseende och om det ekonomiska ansvaret för eventuella skador. Detta har medverkat till att begränsa antalet skador orsakade av hundar. I de fall skador ändå har uppkommit medför den strikta skadeståndsskyldigheten i de allra flesta fall att skadan ersätts utan någon rättslig prövning. Vetskapen om att eventuella skador ersätts har förmodligen också sin betydelse för icke hundägares accepterande av hundhållningen i allmänhet. föreslår att allmänna skadeståndsrättsliga regler skall gälla i fråga om hundägares ansvar.