prop · GU03110 · 2007-04-10 00:00:00 — Avtalet träder i kraft när samtliga har ratificerat det, men får tillämpas provisoriskt under vissa villkor. I avtalet ingår bl.a. EASA-förordningen, förordningen om tillhandahållande av flygtrafiktjänster samt händelsedirektivet, men inte kontrolldirektivet. Med har ett snarlikt avtal skrivits under . Det innefattar också de båda EG-förordningarna och händelsedirektivet. Detta avtal har ännu inte publicerats i EUT. EES-staterna och är parter i avtalet av , men inte . Med finns ett speciellt avtal på sju verksamhetsområden, bl.a. luftfart. Det avtalet omfattar såväl de båda EG-förordningarna som de båda direktiven. Avtalet och de i detta sammanhang relevanta Prop. 2006/07:110 42 ändringarna i bilagan till avtalet finns publicerade i EGT och EUT (EGT L 114, 30.4.2002, s. 1, EUT L 347, 30.12.2005, s. 91, EUT L 298, 27.10.2006, s. 23, EUT L 298, 27.10.2006, s. 25, EUT L 318, 17.11.2006, s. 31). Samtliga nu omnämnda avtal är av dynamisk typ som på ett förhållandevis enkelt sätt kan utökas till att omfatta annan gemenskapslagstiftning. Vad som har sagts om tillämpliga sekretessbestämmelser i avsnitt 7.24 gäller även beträffande uppgifter som utbyts enligt dessa avtal. Den bedömning som har gjorts i avsnitt 7.5 om tillämpligheten av 8 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen gäller även för uppgifter som en svensk myndighet förfogar över på grund av ett avtal mellan och EG, andra medlemsstater i unionen samt andra stater om tillämpning av förordningen om tillhandahållande av tjänster samt för uppgifter som en svensk myndighet förfogar över på grund av ett avtal mellan EG och en annan stat om tillämpning av samma förordning. 7.7 Nya sekretessbestämmelser Regeringens förslag: Det skall införas nya sekretessbestämmelser i sekretesslagen. Sekretess skall gälla i myndighets verksamhet som avser internationellt samarbete avseende tillsyn av civil luftfart för uppgift som lämnats av annan stat eller mellanfolklig organisation, om det kan antas att myndighetens arbete för en säkrare civil luftfart motverkas om uppgiften röjs. För uppgift i allmän handling skall sekretessen gälla i högst . Sekretess skall gälla hos , , , och Luftfartsstyrelsen för uppgift som lämnats av enskild i en rapport om händelser inom civil luftfart, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. För uppgift i allmän handling skall sekretessen gälla i högst . Promemorians förslag: Överstämmer huvudsakligen med regeringens förslag. I promemorian föreslogs att sekretess skulle gälla i verksamhet som avser internationellt samarbete avseende tillsyn av civil luftfart eller annat samarbete om flygsäkerhet för uppgift som lämnats av annan stat eller mellanfolklig organisation, om det kunde antas att det har varit en förutsättning för lämnande av informationen att uppgiften inte skulle röjas. Vidare föreslogs att skyddet för enskilda rapportörers person endast skulle gälla hos Luftfartsstyrelsen. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, däribland , och , framhåller att rapporter om händelser som expedieras till Luftfartsstyrelsen kommer att vara allmänna handlingar även hos de avsändande myndigheterna och att bestämmelsen om sekretess till skydd för enskilda rapportörer därför bör vara tillämplig även hos dessa myndigheter. Luftfartsstyrelsen har vidare påpekat att enligt direktivet skall ha full tillgång till den databas om händelser som Luftfartstyrelsen skall hantera. Enskilda personer namn och adress får visserligen inte registreras i data Prop. 2006/07:110 43 basen, men eftersom uppgifter om en händelse i sig kan avslöja vem rapportören är bör sekretessbestämmelsen till skydd för rapportören enligt Luftfartsstyrelsen vara tillämplig även hos . Luftfartsstyrelsen föreslår att hos Luftfartsstyrelsen utgår ur den föreslagna bestämmelsen, som på så sätt blir tillämplig hos samtliga myndigheter där en händelserapport kan finnas. ombudsmän () konstaterar att den föreslagna nya 4 kap. 6 § innebär att den stat som lämnar uppgifter till det tänkta systemet har ett om än indirekt avgörande inflytande på om uppgifterna skall vara skyddade av sekretess eller inte. Lagstiftaren bör med utgångspunkt från önskemålet om största möjliga offentlighet pröva och ange vilka uppgifter som trots allt bör vara hemliga. JO anser vidare att det föreslagna skaderekvisitet förefaller mindre väl förenligt med ett system som bygger på uppgiftsskyldighet och att lagförslaget kräver ytterligare överväganden. Skälen för regeringens förslag Sekretess till skydd för uppgifter från myndigheter eller enskilda i Som framgått av avsnitt 7.25 kan uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållanden som lämnas eller inhämtas inom enligt händelsedirektivet, kontrolldirektivet, EASA-förordningen och förordningen om tillhandahållande av tjänster omfattas av sekretess hos Luftfartsstyrelsen enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen, 2 § sekretessförordningen och punkt 30 i bilagan till förordningen. Undantagsvis kan även bestämmelserna i 2 kap. 2 § och 5 kap. 2 § 5 bli tillämpliga på uppgifter som lämnas eller inhämtas på grund av direktiven och förordningarna. När det är fråga om uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållanden anser regeringen att motsvarande sekretess som gäller hos Luftfartsstyrelsen lämpligen bör gälla även hos . Ett sådant resultat kan uppnås genom en ändring i bilagan till sekretessförordningen. När det gäller uppgifter som på grund av direktiven eller förordningarna lämnas eller inhämtas inom i övrigt anser regeringen att det inte behöver göras någon ändring av sekretessregleringen, utom såvitt avser uppgifter om den person som lämnar en rapport om händelser inom civil luftfart. När det gäller sådana uppgifter gör regeringen följande överväganden. Sekretess till skydd för den som rapporterar en händelse inom civil luftfart Det kan finnas många olika orsaker till att händelser inom civil luftfart inträffar. Det kan vara mindre lyckade tekniska lösningar i planet, bristfälliga rutiner i flygplanets handbok, att man valt en mindre lyckad komponent vid konstruktionen av flygplanet m.m. Händelsedirektivet innehåller också en bestämmelse om att en anställd som fullgör sin rapporteringsskyldighet inte får drabbas av någon form av repressalie från arbetsgivarens sida. Den bestämmelsen avses bli genomförd genom att särskilda bestämmelser om detta införs i luftfartslagen. Trots de föreslagna bestämmelserna finns det en risk att en person kan komma att Prop. 2006/07:110 44 tveka att göra en anmälan, bl.a. av det skälet att orsaken till händelser som utlöser rapporteringsskyldighet kan återfinnas i det som kallas den mänskliga faktorn, dvs. att den som är satt att göra en viss åtgärd vid visst tillfälle inte gör detta. Den pilot, flygledare eller annan som vet med sig att han eller hon inte följt regelboken till punkt och pricka riskerar att förlora flygcertifikat och andra tillstånd vilket naturligtvis dämpar viljan att rapportera det inträffade. Han eller hon blir självfallet ännu mera obenägen att rapportera det inträffade om han eller hon vet att det inträffade kan bli allmänt känt. Ur ett flygsäkerhetsperspektiv är det främst det som inträffat som är intressant, inte vem som rapporterat. Mot denna bakgrund bedöms en sekretessbestämmelse som medför att uppgifter om rapportören inte offentliggörs vara en förutsättning för att direktivets bestämmelser skall få fullt genomslag. Om man sekretesskyddar uppgifter om den som lämnar en händelserapport, kan man fundera på om inte motsvarande skydd skall gälla för den som inrapporterar en olycka eller ett allvarligt tillbud. Frågan är berättigad, men bör besvaras först sedan man beaktat följande. Olyckor och allvarliga tillbud blir som regel bekanta för allmänheten oavsett om någon särskild person anmäler dessa till myndigheterna. Intresset av insyn är också starkare när det gäller olyckor och allvarligare tillbud än när det är fråga om händelser som oftast inte märks eller noteras av dem som inte är direkt berörda. Ändrade sekretessregler för allvarligare händelser är inte heller något som följer av direktivet om rapportering av händelser. Något förslag i den riktningen lämnas därför inte. En ny sekretessbestämmelse bör således införas till skydd för den som rapporterar en händelse inom civil luftfart. Inte bara namnet på anmälaren bör kunna hemlighållas utan även själva innehållet i anmälan, om uppgifterna på något sätt på något sätt kan avslöja vem anmälaren är. Förekomsten av en anmälan eller utsaga bör kunna hemlighållas helt om blotta förekomsten av en anmälan skulle kunna avslöja vem som har gjort den. Händelser inom civil luftfart skall rapporteras till Luftfartsstyrelsen. Sekretessen bör därför gälla hos denna myndighet. Som flera remissinstanser framhållit bör sekretessen även gälla hos en myndighet varifrån en rapport om händelser expedieras. och bedriver i egen regi luftfart som utan att vara militär sker endast för statsändamål. De nya bestämmelserna i 11 kap. luftfartslagen om rapporteringsskyldighet för civil luftfart blir, genom 15 kap. 2 § luftfartslagen, tillämpliga även på sådan statsluftfart som dessa myndigheter bedriver. Vidare kan en rapport skickas från , som arbetar med luftfart i andra former. Därutöver kommer att ha tillgång till den databas avseende händelserapporter som Luftfartsstyrelsen skall föra. I denna databas får visserligen inte uppgifter om enskildas namn och adresser registreras. Eftersom blotta förekomsten av en anmälan i vissa fall kan avslöja vem rapportören är bör emellertid sekretessbestämmelsen vara tillämplig även hos . Sekretess bör således gälla hos nämnda myndigheter för uppgift som lämnats av enskild i rapport om händelser inom civil luftfart, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs. 2006/07:110 45 Sekretesstiden bör var så pass lång att en yrkeskarriär kan skyddas, dvs. Bestämmelsen bör placeras i 7 kap. sekretesslagen som innehåller bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds personliga förhållanden. Uppgifter som lämnas till svenska myndigheter från Europeiska unionens kommission, andra medlemsstater, Europeiska byrån för luftfartsäkerhet eller tredje land Bestämmelserna om informationsutbyte i händelsedirektivet, kontrolldirektivet, EASA-förordningen samt förordningen om tillhandahållande av tjänster innebär att medlemsstaterna är skyldiga att lämna uppgifter till andra medlemsstater, till kommissionen och, enligt det sistnämnda direktivet och EASA-förordningen, till den Europeiska byrån för luftfartssäkerhet. Båda direktiven och EASA-förordningen innebär vidare att medlemsstaterna är skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder enligt sin nationella lagstiftning för att säkerställa lämplig sekretess för den information de har mottagit. Som nämnts i avsnitt 7.6 har EG även ingått avtal med andra stater om tillämpning av dessa direktiv och förordningar. Den information får tillgång till enligt direktiven och förordningarna kan bl.a. avse uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållanden. Den information som skall utbytas enligt direktivet om rapportering av händelser inom civil luftfart och de båda förordningarna kan även avse andra medlemsstaters eller andra staters förhållanden direkt eller indirekt. Det beror bl.a. på att händelser, tillbud och olyckor kan bero på många faktorer såsom förutom luftfartyget och besättningen bristfällig väderrapportering, flygvägarna, flygtrafiktjänsten eller utformningen av flygplatsen. Vidare skall enligt förordningen om tillhandahållande av tjänster uppgifter utbytas mellan bl.a. flygplatser och leverantörer av flygtrafiktjänster. I andra stater är sådana leverantörer ofta statliga organ. Som nämnts i avsnitt 7.6 får de nationella tillsynsmyndigheterna enligt artikel 18.1 i den sistnämnda förordningen i enlighet med sin nationella lagstiftning inte röja förtrolig information, särskilt om informationen avser leverantörer av flygtrafiktjänster, deras affärsmässiga förhållanden och deras kostnadskomponenter, som de nationella tillsynsmyndigheterna erhållit enligt förordningen. Den nationella sekretessbestämmelse som förutsätts i nämnda artikel får, så vitt avser uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållanden, av de skäl som anförts i avsnitt 7.5 anses vara genomförd genom bestämmelsen i 8 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen. Som nämnts i avsnitt 7.6 gäller detta även de fall då skyldigheten att tillämpa förordningen följer av ett mellan , EG, andra medlemsstater och andra stater ingånget avtal eller av ett avtal mellan EG och en annan stat. Som nämnts ovan är dock leverantörer av flygtrafiktjänster i andra stater oftast inte enskilda utan statliga organ. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 7.24 kan vidare uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållanden som lämnas till enligt de båda direktiven och EASA-förordningen omfattas av sekretess hos Luftfartsstyrelsen enligt 8 kap. 6 § första stycket sekretesslagen, 2 § sekretessförordningen och punkt 30 i bilagan till förordningen. 2006/07:110 46 ringen har vidare för avsikt att införa motsvarande sekretess hos genom en ändring i sekretessförordningens bilaga. Sekretessen enligt 8 kap. 6 § första stycket gäller emellertid med ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga. Den nya sekretessbestämmelsen, som föreslås till skydd för rapportören av en händelse inom civil luftfart, kommer inte bara att kunna tillämpas på uppgifter om inhemska rapportörer utan kommer även att kunna tillämpas på motsvarande uppgifter som ställs till förfogande för Luftfartsstyrelsen och av kommissionen, andra medlemsstater eller av en stat som har ingått avtal med EG om tillämpning av direktivet om rapportering av händelser. Övriga uppgifter som skall ha tillgång till enligt sistnämnda direktiv, de båda förordningarna och avtal som andra stater ingått med EG om tillämpning av direktivet och förordningarna saknar dock i princip sekretesskydd i . Generellt sett gäller starkare sekretess för de uppgifter som skall utbytas enligt de båda direktiven och förordningarna i andra stater än i . Som exempel kan informationsutbytet enligt direktivet om rapportering av händelser inom civil luftfart nämnas. Detta direktiv skulle ha genomförts före . Det förekommer dock att vissa medlemsstater inte låter svenska myndigheter ta del av uppgifter på grund av att inte kan garantera tillräckligt sekretesskydd. Detta gäller t.ex. . I infördes absolut sekretess för händelserapporter. Från dansk sida är man ovillig att låta andra länder ta del av sådana rapporter om man inte får fullgoda garantier för att deras rapporter behåller sin sekretess i det andra landet. kan inte erbjuda sådana garantier, och svenska myndigheter får därför inte ta del av exempelvis de händelserapporter som SAS lämnat till en dansk myndighet, vilket uppfattas som ett stort problem hos berörda tjänstemän som har att kontrollera andra delar av SAS. Även vid kontakt med andra länder har Luftfartsstyrelsen fått signaler om att myndigheten inte kommer att få ta del av händelserapporter på det obehindrade sätt som förutsätts i direktivet. Det kan således konstateras att avsaknaden i av vad som av andra stater upplevs som ett adekvat sekretesskydd för uppgifter som de lämnar i flygsäkerhetssammanhang kan utgöra ett hinder mot ett fullgott informationsutbyte i flygsäkerhetsfrågor. Det kan i detta sammanhang inte anses tillräckligt att utvidga tillämpningsområdet för det svaga sekretesskydd som gäller för uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållanden hos eller att införa en sekretessbestämmelse till skydd för rapportören av händelser inom civil luftfart. En ny bestämmelse i 4 kap. sekretesslagen Som nämnts tidigare kan den information får tillgång till enligt de båda direktiven och förordningarna avse uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållanden. Den information som skall utbytas enligt direktivet om rapportering av händelser inom civil luftfart och de båda förordningarna kan emellertid även avse andra medlemsstaters eller andra staters förhållanden direkt eller indirekt. Det beror bl.a. på att Prop. 2006/07:110 47 händelser, tillbud och olyckor kan bero på många faktorer såsom förutom luftfartyget och besättningen bristfällig väderrapportering, flygvägarna, flygtrafiktjänsten eller utformningen av flygplatsen. När det gäller det informationsutbyte som enligt förordningen om tillhandahållande av tjänster skall ske mellan bl.a. flygplatser och leverantörer av flygtrafiktjänster skall vidare beaktas att sådana leverantörer i andra stater ofta utgörs av statliga organ. Som framgått tidigare saknar sådana uppgifter som skall utbytas enligt direktiven och förordningarna och som inte avser enskildas affärs- och driftförhållanden i princip sekretesskydd i . En annan medlemsstat kan dock av hänsyn till t.ex. turismen vara lika ovillig att lämna ut uppgifter om händelser som rör bristande säkerhet på t.ex. en flygplats, som ett enskilt flygbolag kan vara beträffande uppgifter om brister i t.ex. ett flygplan, om uppgifterna blir offentliga hos mottagaren. Mot denna bakgrund föreslogs i promemorian att en ny bestämmelse skulle införas även i 4 kap. sekretesslagen. Det sistnämnda kapitlet innehåller bestämmelser om sekretess med hänsyn till myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. Enligt den i promemorian föreslagna bestämmelsen skulle sekretess gälla i verksamhet som avser internationellt samarbete avseende tillsyn av civil luftfart eller annat samarbete om flygsäkerhet för uppgift som lämnats av annan stat eller mellanfolklig organisation, om det kan antas att det har varit en förutsättning för lämnande av informationen att uppgiften inte skulle röjas. ombudsmän () har riktat viss kritik mot den i promemorian föreslagna bestämmelsen. JO har bl.a. påpekat att bestämmelsen innebär att den stat som lämnar uppgifter till det tänkta systemet har ett om än indirekt avgörande inflytande på om uppgifterna skall vara skyddade av sekretess eller inte. Frågan är då vad som kan anses vara lämplig sekretess för uppgifter som har betydelse för flygsäkerheten när uppgifterna omfattas av absolut sekretess i t.ex. som motsvarande svenska uppgifter är offentliga? Som JO har påpekat är det i promemorian föreslagna skaderekvisitet om det kan antas att det varit en förutsättning för den andra statens eller mellanfolkliga organisationens lämnande av informationen att uppgiften inte skulle röjas inte väl förenligt med att medlemsstaterna har en uppgiftsskyldighet enligt direktiven och förordningarna. Å andra sidan skulle en bedömning från svensk sida att lämplig sekretess för en stor del av de uppgifter som andra medlemsstater är skyldiga att hålla tillgängliga för innebär ingen sekretess kunna medföra att inte anses ha uppfyllt sina skyldigheter enligt direktiven och förordningarna. Andra medlemsstater skulle kunna hävda att de i ett sådant läge inte heller har någon skyldighet att lämna sådana uppgifter till . Det kan således konstateras att de andra medlemsstaterna trots föreskriven uppgiftsskyldighet kan vara ovilliga att lämna uppgifter i den utsträckning som förutsätts i direktiven och förordningarna om uppgifterna blir offentliga i . En annan följd skulle kunna bli att medlemsstaterna visserligen lämnar uppgifter till såväl som andra medlemsstater, men i mindre omfattning än de annars skulle ha gjort, och att informationsutbytet därmed riskerar att bli mindre omfattande och av sämre kvalitet än vad som annars skulle vara fallet. Om så sker minskar effektiviteten inte bara i utan också i andra medlemsstaters flygsäkerhetsarbete och då Prop. 2006/07:110 48 motverkas syftet med direktiven och förordningarna, dvs. att förbättra flygsäkerheten. Regeringen finner således att det finns ett behov av att i 4 kap. sekretesslagen införa en ny sekretessbestämmelse för sådana uppgifter som Luftfartsstyrelsen och erhåller enligt direktiven och förordningarna från kommissionen, andra medlemsstater, Europeiska byrån för luftfartsäkerhet och från andra stater som ingått avtal med EG om tillämpning av direktiven och förordningarna. Att styrkan på sekretessen enligt den nya bestämmelsen till viss del blir beroende av vilken sekretess som gäller för uppgifterna hos den stat som lämnat uppgifterna är ofrånkomligt. Det är dock inte ovanligt att svenska uppgifter och motsvarande sådana uppgifter som erhålls från andra medlemsstater omfattas av olika stark sekretess, se t.ex. 8 kap. 6 § första stycket sekretesslagen jämfört med andra stycket i samma paragraf och 8 kap. 5 § förstatredje styckena sekretesslagen jämfört med fjärde stycket i samma paragraf. För att sekretessen enligt den nya bestämmelsen inte skall bli för omfattande bör den inte göras absolut. En strävan bör i stället vara att inte införa mer sekretess än vad som bedöms nödvändigt för att skall kunna delta i det internationella samarbetet på ett effektivt sätt. Bestämmelsen bör därför utformas så att sekretess gäller i myndighets verksamhet som avser internationellt samarbete avseende tillsyn av civil luftfart för uppgift som lämnats av annan stat eller mellanfolklig organisation, om det kan antas att myndighetens arbete för en säkrare civil luftfart motverkas om uppgiften röjs. Vid denna bedömning kan bl.a. vägas in vilket sekretesskydd uppgifterna har hos den staten som har lämnat uppgiften och vilken effekt ett offentliggörande av uppgiften skulle kunna antas ha på det framtida informationsutbytet. Sekretessen bör gälla som utrikessekretessen enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen, dvs. Konkurrens mellan flera olika sekretessbestämmelser En och samma uppgift kan omfattas av flera olika sekretessbestämmelser till skydd för olika intressen. I en sådan konkurrenssituation är det den bestämmelse som ger uppgiften det starkaste skyddet som fäller utslaget (prop. 1979/80:2 Del A s. 70). Som nämnts tidigare kan uppgifter om enskildas affärs och driftförhållanden omfattas av sekretess hos Luftfartsstyrelsen enligt 8 kap. 6 § första stycket sekretesslagen, 2 § sekretessförordningen och punkt 30 i bilagan till förordningen. Regeringen har vidare för avsikt att införa motsvarande sekretess hos genom en ändring i sekretessförordningens bilaga. Sekretessen enligt 8 kap. 6 § första stycket gäller emellertid med ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga. Det kan således hända att uppgifter om enskildas affärs- och driftsförhållanden som omfattas av t.ex. absolut sekretess i den stat som gjort uppgifterna tillgängliga för de svenska myndigheterna enligt något av direktiven eller EASA-förordningen, vid en sekretessprövning enligt 8 kap. 6 § första stycket bedöms vara offentliga. I ett sådant fall kan sekretessbestämmelsen i 4 kap. sekretesslagen bli tillämplig, om skaderekvisitet i den bestämmelsen anses vara uppfyllt. 2006/07:110 49 7.8 Svenska myndigheters informationsskyldighet Medlemsstaterna har enligt båda direktiven och båda förordningarna en skyldighet att hålla uppgifter, som inhämtas nationellt enligt direktiven och förordningarna, tillgängliga för kommissionen och behöriga myndigheter i andra medlemsstater samt i vissa fall för Europeiska byrån för luftfartsäkerhet. har även förpliktelser att lämna information i enlighet med de avtal som ingåtts mellan EG och andra stater om tillämpning av direktiven och EG-förordningarna. Vissa av de uppgifter som i enlighet med det sagda måste lämna ut omfattas av sekretess och ytterligare vissa uppgifter kommer att omfattas av sekretess enligt de bestämmelser som föreslås i detta lagstiftningsärende.