prop · GU03108 · 2007-04-16 00:00:00 — Frågan som infinner sig är om det kommer att finnas olika verksam- hetsgrenar inom SoS mellan utredningsverksamheten och annan verk- samhet som bedrivs där för vilka det föreligger sekretess. I detta sammanhang bör särskilt uppmärksammas att SoS svarar för den övergripande nationella tillsynen inom . SoS skall inom ramen för tillsynen följa och vidareutveckla . För denna tillsynsverksamhet gäller den s.k. socialtjänstsekretessen. Som nämnts har utredningsverksamheten inordnats i begreppet socialtjänst och det föreslås därför att 7 kap. 4 § sekretesslagen ändras, så att det där anges att till socialtjänst räknas också denna verksamhet. Därigenom kommer SoS:s verksamhet och den föreslagna verksamheten att tillhöra samma verksamhetsgren i sekretesslagens mening. Mellan dessa verk- samheter torde det därmed inte att finnas några sekretessgränser. Efter- som SoS inte utövar någon operativ tillsyn bedöms risken för att uppgif- ter från utredningarna skulle utnyttjas i tillsynsverksamheten som i det närmaste utesluten. I detta sammanhang bör även frågan hur en befattningshavare skall tillämpa sekretessreglerna i förhållande till sina arbetskamrater uppmärk- sammas. Denna fråga berörs i viss utsträckning i förarbetena till tidigare ändringar i sekretesslagen. 1990/91:111 anför departementschefen (s. 24) att sekretessreglerna inte anses utgöra något hinder mot att lämna uppgifter mellan befattningshavare hos en myndighet i den utsträckning som är normal för och behövlig för ett ärendes handläggning eller verk- samhetens bedrivande i övrigt. Departementschefen anför dock vidare att det av grunderna för sekretesslagen torde följa att en befattningshavare inte bör anse sig ha en obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfat- tas av sekretess till andra anställda inom myndigheten. om- budsmän () har också uttalat att det torde stå klart att en befattnings- havare inte har någon obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till sina arbetskamrater (1983/84 s. 262). JO uttalade att det å andra sidan är tydligt att sekretesslagen inte heller kan anses utgöra hinder mot att en handläggare rådfrågar andra befattnings- havare om ett ärende, åtminstone inte om det framstår som objektivt för- svarbart. Vidare måste uppgifter fritt kunna lämnas till den som på ett eller ett annat sätt deltar i beredandet och avgörandet av ett ärende. Med hänsyn till det ovan anförda anser regeringen att den enskilde kommer att ha ett tillfredsställande integritetsskydd vad gäller utred- ningsverksamhetens hantering inom SoS av uppgifter för vilka sekretess gäller. Den s.k. meddelarfriheten, dvs. rätten enligt 1 kap. 3 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i medier som de båda grundlagarna om- fattar, har vissa begränsningar. Viss tystnadsplikt som har företräde fram- för meddelandefriheten anges i TF och YGL. I övrigt räknas de tystnads- plikter som har företräde framför meddelandefriheten upp i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Den föreslagna ändringen i sekretesslagen innebär att verksamheten som gäller utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott omfattas av bestämmelsen i 7 kap. 4 § nämnda lag. Bestämmelsen är för- sedd med ett omvänt skaderekvisit, dvs. det gäller en presumtion för sek- retess. Bestämmelsen 7 kap. 4 § sekretesslagen finns med i uppräkningen i 16 kap. 1 §. Meddelarfrihet råder alltså inte med något undantag för den övriga verksamhet som räknas som socialtjänst enligt paragrafen. De uppgifter som kommer att förekomma i utredningsverksamheten kan vara av mycket känslig natur. Det föreslås därför att sekretessen skall få företräde framför meddelarfriheten. Någon ändring av 16 kap. 1 § behövs dock inte. Vissa möjligheter och skyldigheter för utredningsmyndigheten att lämna ut uppgifter I sekretesslagen finns bestämmelser om begränsningar i sekretess både i förhållande till andra myndigheter och i förhållande till enskilda. Uppgift för vilken sekretess gäller får inte röjas för enskild i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning, till vilken sekretess- lagen hänvisar (1 kap. 2 § sekretesslagen). Det finns vidare ett visst ut- rymme för att lämna uppgifter enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen. I nämnda lagrum anges att sekretessen inte utgör hinder mot att uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen innebär att sekretesskyddade uppgifter kan lämnas såväl till enskilda som till andra myndigheter eller till annan självständig verksamhetsgren inom den egna myndigheten, om det är nödvändigt för att fullgöra den egna verksamheten. I förarbetena till sekretesslagen framhålls att utlämnande av uppgifter enligt 1 kap. 5 § skall tillämpas restriktivt. Endast i de fall, då det för fullgörandet av ett visst åliggande som en myndighet har är en nödvändig förutsättning att en sekretessbelagd uppgift lämnas ut, får sekretessen efterges. Enbart en bedömning att effektiviteten i myndighetens handlande nedsätts genom en föreskriven sekretess får inte leda till att sekretessen åsidosätts (jfr prop. 1979/80:2 del A s. 465 och 494). Regeringen bedömer att det inte finns behov för utredningsmyndig- heten att kunna lämna ut uppgifter för vilka sekretess gäller till andra myndigheter eller enskilda i större utsträckning än vad som bedöms möj- ligt enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen. En skyldighet att lämna ut uppgifter kan dock föreligga enligt be- stämmelser i annan lagstiftning. Enligt regeringens bedömning kan den anmälnings- och uppgiftsskyldighet som följer av 14 kap. 1 § social- tjänstlagen (2001:453, SoL), aktualiseras vid en utredning enligt den föreslagna lagen. Så kan bli fallet om utredningsmyndigheten i sin verk- samhet får kännedom om förhållanden som innebär att en socialnämnd behöver ingripa till skydd för exempelvis det avlidna barnets syskon, men det är oklart om socialnämnden redan har uppmärksammats på för- hållandena. I fall en anmälan görs är utredningsmyndigheten enligt 14 kap. 1 § fjärde stycket SoL, skyldig att till en socialnämnd lämna alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredningen av ett barns behov av skydd. Andra exempel på uppgiftsskyldighet som gäller för utredningsmyn- digheten är följande. ombudsman har möjlighet med stöd av 12 kap. 6 § regeringsformen begära att bl.a. förvaltningsmyndighet, tjänsteman hos staten eller kommun samt annan om han står under Riks- dagens ombudsmans tillsyn skall tillhandagå ombudsman med de upp- lysningar och yttranden han begär. En motsvarande möjlighet finns för Justitiekanslern enligt 10 § lagen (1975:1339) om justitiekanslerns till- syn. Vidare skall statliga myndigheter på begäran lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behöver för granskningen (6 § lagen [2002:1022] om revision av statlig verksam- het m.m.). I 43 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård anges att från en verksamhet där sekretess gäller enligt bl.a. 7 kap. 4 § första och tredje styckena sekretesslagen skall utan hinder av sekretessen lämnas ut sådana uppgifter om en patient som behövs för att chefsöverläkarens åligganden enligt denna lag skall kunna fullgöras. Detsamma gäller upp- gifter om en patient som behövs för en sakkunnigs uppdrag eller ett yttrande av . Bestämmelsen i bl.a. nämnda 43 § tillämpas även beträffande rättspsykiatrisk vård, se 24 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. I 14 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk under- sökning finns en motsvarande reglering vad gäller uppgifter om den misstänkte. I 8 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brott- mål, m.m. finns en motsvarande bestämmelse vad gäller uppgifter om en misstänkt som behövs för att en läkare skall kunna avge läkarintyg om en misstänkt (ett s.k. §-7 intyg). anser att det bör framgå hur utredningsmyndigheten skall förhålla sig om fel identifieras som skulle kunna medföra disciplin- påföljd eller åtal för tjänstefel samt om man i en utredning finner en misstänkt gärningsman som polis och åklagare inte tidigare utrett eller om nya bevis uppdagas. I likhet med t.ex. och , anser regeringen att utredningen bör fokusera på systemfel i samhällets skydds- nät och identifiera bidragande faktorer till barnets dödsfall. framhållits är det inte utredningsmyndigheten sak att utreda frågor om Prop. 2006/07:108 någons skuld eller ansvar (avsnitt 5.2.2 och 5.2.3). I 14 kap. 2 § sekretesslagen fjärde sjätte styckena finns bestämmelser om begränsningar i sekretessen som i vissa fall reglerar möjligheterna för myndigheter att lämna ut uppgifter som angår brottsmisstanke till brotts- utredande myndigheter. Eftersom de brottsutredande myndigheterna redan har utrett de flesta fall som omfattas av den nu föreslagna lagen, framstår det som mindre sannolikt att nya bevis skulle framkomma genom utredningsmyndighetens verksamhet. Om det nu trots allt skulle framkomma sådana bevis, får utredningsmyndigheten bedöma om dessa skall lämnas till polisen. I detta sammanhang bör påpekas att det inte finns någon allmän skyldighet för myndigheter att anmäla brott. När utredningsmyndigheten på sätt som tidigare angivits, se under- rubriken utredningsmyndighetens arbete (avsnitt 5.2.5), upp- rättar återkommande rapporter bör utredningsmyndigheten noga beakta att inte sekretessbelagda uppgifter lämnas ut. 5.2.7Utredningsmyndighetens behandling av personuppgifter Regeringens förslag: Lagen (2001:454) om behandling av person- uppgifter inom föreslås gälla vid den behandling av per- sonuppgifter som utredningsmyndigheten genomför vid utredningar. I nämnda lag skall därför föreskrivas att med socialtjänst avses även verksamhet enligt den föreslagna lagen om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. Vidare ändras lagen på så sätt att med socialtjänst avses även tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av utredningsverksamheten. Lagen om behandling av personuppgifter inom skall också ändras så att verksamhet enligt den föreslagna lagen om utred- ningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. undan- tas från förbudet mot att i sammanställningar av personuppgifter ta in känsliga personuppgifter eller uppgifter i övrigt om ömtåliga person- liga förhållanden. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I promemorians förslag till ändringar i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom anges att lagen skall gälla verksam- het enligt lagen om skyddsutredningar avseende barn. Vidare finns i promemorians förslag en bestämmelse om att dokumentationen hos ut- redningsmyndigheten skall bevaras så länge den kan antas ha betydelse för åtgärder i verksamheten. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker förslaget. ifrågasätter att utredningarna skall jämställas med socialtjänst och därmed behöver regleringen av behandling av per- sonuppgifter övervägas ytterligare. Frågan om bevarande av dokumenta- tion behöver utvecklas eftersom detta är av stor betydelse för såväl enskildas rättssäkerhet som behovet av underlag för framtida studier. Datainspektionen anser att ändamålet med behandlingen av personupp- gifter i utredningarna bör preciseras och att preciseringen bör klargöra hur resultatet av utredningarna får användas och spridas. tionen anser också att det kan behöva klargöras om uppgifter till utred- ningarna kan samlas in på IT-medium eller annars kan överföras elektro- niskt till utredningsmyndigheten med hänsyn till eventuell författnings- reglering av behandlingen av personuppgifter hos uppgiftslämnande myndigheter respektive enskilda verksamheter. Det är viktigt att det klar- görs hur rapporterna skall utformas och hur de görs tillgängliga samt vilka möjligheter enskilda har att få rättelse av personuppgifter. Riks- arkivet bedömer att det är angeläget att alla omständigheter som redo- visas i utredningarna bevaras. Värdet av utredningarna kommer att öka . Forskarna kommer då att ha möjlighet att gå tillbaka och undersöka olika handlingsmönster och företeelser och sätta dessa i rela- tion till förändringar i lagstiftningen och myndigheternas handläggning. Enligt är bestämmelsen om bevarande av dokumentation inte förenlig med arkivlagen (1990:782). framhåller att förslaget om bevarande av dokumentationen behöver förtydligas. Om man bedömer att materialet skall sparas för forskningssyfte, bör krav ställas på att det avidentifieras. Skälen för regeringens förslag Allmänt om behandling av personuppgifter Frågan om myndigheters behandling av personuppgifter på automati- serad väg innefattar avvägningar mellan skyddet för den personliga inte- griteten å ena sidan och viktiga samhällsintressen å den andra. I rege- ringsformen (RF) anges bl.a. att det allmänna skall värna om den enskil- des privatliv och familjeliv (1 kap. 2 § RF). Varje medborgare skall vidare, i den utsträckning som anges i lag, skyddas mot att hans person- liga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling (2 kap. 3 § andra stycket RF). Den enskildes rätt till respekt för privat- och familjelivet är också skyddad enligt artikel 8.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänsk- liga rättigheterna och grundläggande friheterna, som har inkorporerats i svensk rätt. Begränsningar i skyddet av den personliga integriteten får dock göras genom lag, i den utsträckning det sker för att tillgodose ända- mål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 12 § andra stycket RF). På gemenskapsrättens område finns bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personupp- gifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Dataskyddsdirektivets regler har i svensk rätt kommit till uttryck framför allt i personuppgiftslagen (1998:204). Personuppgiftslagen är generellt tillämplig vid behandling av personuppgifter som utförs av personupp- giftsansvariga som är etablerade i landet. Lagen är dock subsidiär i för- hållande till särskilda regleringar av personuppgiftsbehandling. Person- uppgiftslagen gäller således om inte avvikande bestämmelser finns i annan lag eller förordning (2 § personuppgiftslagen). Sådana avvikande bestämmelser måste dock vara förenliga med direktivet på dess tillämp- ningsområde. trädde lagen (2001:454) om behandling av per- sonuppgifter inom (SoLPuL) i kraft. Lagen utgår från personuppgiftslagens tillämpningsområde, begrepp och terminologi. Den tar i förhållande till personuppgiftslagen upp de preciseringar som be- dömts nödvändiga med hänsyn till den omfattande hantering av från integritetssynpunkt känsliga uppgifter som förekommer inom social- tjänsten. Lagen gäller således utöver personuppgiftslagens mer generella regler. Vad som avses med socialtjänst anges i 2 § SoLPuL. I bestäm- melsen uppräknas olika verksamheter i åtta punkter. Vidare anges att med socialtjänst avses även tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitets- säkring och administration av de verksamheter som avses i punkterna. SoLPuL reglerar inte enbart individinriktade insatser, utan även sådan verksamhet som består i faktisk handling t.ex. upp- sökande verksamhet och verksamhet vid behandlingshem (jfr prop. 2000/01:80 s. 137 Ny socialtjänstlag m.m.). behandling av personuppgifter regleras av Regeringen bedömer att det är nödvändigt att utredningsmyndigheten för att kunna utföra sin arbetsuppgift enligt den föreslagna lagen om utredningar avseende barn som har avlidit i samband med brott m.m. får behandla en mängd olika personuppgifter inklusive känsliga sådana. behandling av personuppgifter kommer att ske i olika delar av myndighetens arbete. Inledningsvis kommer myndigheten att hantera personuppgifter i samband med att underrättelser kommer in till myndigheten. Vidare kommer myndigheten att behöva inhämta ytter- ligare personuppgifter för att kunna ta ställning till förutsättningarna att inleda en utredning och för att genomföra en utredning. Myndigheten kommer att behandla personuppgifter i samband med att olika myndig- heter eller vissa yrkesverksamma lämnar uppgifter enligt den uppgifts- skyldighet som gäller för dessa. kommer också att behöva behandla personuppgifter i slutfasen av sin utredningsverk- samhet för att kunna göra bedömningar av t.ex. vilka åtgärder som kun- nat vidtas i ett enskilt fall. Dessutom behandlas personuppgifter av utred- ningsmyndigheten för att ge underlag för de återkommande rapporter som myndigheten skall utarbeta. skall dock inte i rapporterna lämna ut personuppgifter eller formulera rapporterna på ett sådant sätt att personuppgifter i enskilda fall röjs. Rapporten skall dess- utom utformas på sådant sätt att den inte ger upphov till en förmodan om skuld eller ansvar i samband med ett dödsfall, se underrubriken utredningsmyndighetens arbete (avsnitt 5.2.5). För att utredningar skall kunna genomföras måste utredningsmyndig- heten få ta del av och på olika sätt behandla personuppgifter från olika myndigheter och andra som är verksamma inom t.ex. , hälso- och sjukvården samt skolan. Exempelvis kan följande uppgifter komma att behövas. Om det avlidna barnet kan det gälla uppgifter såsom namn, personnummer, ålder, kön, etnisk bakgrund, fysisk och psykisk hälsa, uppgifter om dödsorsak, uppgifter om tidigare vård och behand- ling, andra stödinsatser samt uppgifter om tidigare våldshändelser riktade mot barnet. Det finns skäl att beakta att med personuppgifter avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk per- son som är i livet. Uppgifter om det avlidna barnet omfattas således normalt sett varken av personuppgiftslagen eller SoLPuL. Om barnets vårdnadshavare kan utredningsmyndigheten behöva behandla person- uppgifter såsom namn, personnummer, ålder, kön, etnisk bakgrund, fysisk och psykisk hälsa, missbruk, uppgifter om tidigare vård och behandling, andra stödinsatser samt uppgifter om tidigare våldshändelser mot andra. Om eventuell förövare kan behandlingen av personuppgifter avse t.ex. namn, personnummer, ålder, kön, etnisk bakgrund, fysisk och psykisk hälsa, missbruk, uppgifter om tidigare vård och behandling, andra stödinsatser samt uppgifter om tidigare våldshändelser mot andra. Om övriga familjemedlemmar t.ex. syskon kan det gälla personuppgifter såsom namn, personnummer, ålder, kön, etnisk bakgrund, fysisk och psykisk hälsa, missbruk, uppgifter om tidigare vård och behandling, andra stödinsatser samt uppgifter om tidigare våldshändelser inom familjen. Datainspektionen anser att ändamålet med behandlingen av person- uppgifter i utredningarna bör preciseras och att det bör klargöras hur resultatet av utredningarna får användas och spridas. Datainspektionen menar också att integritetsskyddet gagnas bäst av en uttömmande reg- lering av hur utredningsverksamheten får gå till och hur uppgiftsflödena får se ut samt att en sådan reglering kan kompletteras med skyddsregler som avser behandling av personuppgifter. Utredningsverksamheten kommer som framgått ovan att innefatta en ingående och omfattande hantering av personuppgifter som i många fall kan förväntas vara känsliga från integritetssynpunkt. Den automatiserade behandlingen av dessa uppgifter innebär därför i sig ett intrång i de enskilda berördas personliga integritet. Det grundläggande skyddet mot att detta intrång blir otillbörligt på ett sätt som innefattar en kränkning av den personliga integriteten skapas genom skyddsbestämmelserna i per- sonuppgiftslagen. Det skydd som personuppgiftslagen erbjuder måste emellertid enligt regeringens mening, med hänsyn till verksamhetens sär- skilda art, preciseras genom kompletterande bestämmelser som gäller specifikt för utredningsmyndighetens behandling av personuppgifter i utredningsverksamheten. Som framgår av avsnitt 5.2.2 anser regeringen att bör ha ansvaret för utredningsverksamheten och att den skall inordnas i be- greppet socialtjänst. En möjlig väg att gå i syfte att komplettera bestäm- melserna i personuppgiftslagen för att skapa ett ökat integritetsskydd vid automatiserad behandling av personuppgifter i utredningsverksamheten enligt den föreslagna lagen är att lagtekniskt göra SoLPuL tillämplig vid sådana utredningar och därutöver komplettera bestämmelserna i den lagen med en reglering på förordningsnivå som gäller verksamheten. När SoLPuL infördes var utgångspunkten att lagen enbart borde innehålla de bestämmelser om behandling av personuppgifter som inne- bar avvikelser från personuppgiftslagen. Avsikten var inte att utvidga möjligheter att registrera uppgifter om medborgarna, men inte heller att hindra att personuppgifter behandlades automatiserat när så krävdes för att skulle kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Lagen kunde därför enligt regeringen ses som en ramlag som reglerade de frågor som var av särskild betydelse inom område 2000/01:80 s. 133). Regeringen kan visserligen nu liksom då kon- statera att det inte råder något tvivel om att det från integritetsskydds- synpunkt hade varit fördelaktigt om det redan i lagen hade varit möjligt att precisera t.ex. för vilka ändamål uppgifter får behandlas inom social- tjänsten, vem som är personuppgiftsansvarig för behandlingen, vilka begränsningar som bör gälla med avseende på möjligheterna att söka och sammanställa uppgifter och under vilka förutsättningar uppgifter får lämnas ut på olika sätt i elektronisk form m.m. När SoLPuL infördes bedömdes dock en sådan reglering av flera skäl vara praktiskt omöjlig att åstadkomma. Ett avgörande skäl för att hålla sig till en mer allmän reglering är att område är mångfacetterat och svårt att detaljreglera. Gra- den av integritetskänslighet varierar i stor utsträckning och inom social- tjänsten finns behov av att behandla ett synnerligen stort antal olika per- sonuppgifter. Stora delar av den kommunala verksamheten, Statens institutionsstyrelses verksamhet och även olika typer av enskild verksam- het kommer att omfattas av bestämmelserna. Regeringen ansåg att de materiella begränsningar som kunde vara befogade att införa i stället borde kunna meddelas genom föreskrifter av regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer (a. prop. s. 134). Regeringen gör bedömningen att även sådan behandling av personupp- gifter som sker i verksamhet enligt den föreslagna lagen om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m., som regeringen alltså anser utgör socialtjänst i rättsligt systematiskt hänseende, i grunden bör kunna regleras på samma sätt som annan behandling av person- uppgifter inom . I likhet med promemorian anser rege- ringen att SoLPuL bör göras tillämplig vid utredningsverksamheten. Det kan lämpligen ske genom att det i 2 § första stycket SoLPuL införs en ny punkt som anger att med socialtjänst avses i den lagen även verksamhet enligt lagen om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. I gällande lydelse av 2 § första stycket SoLPuL anges i åtta punkter vad som avses med socialtjänst. I nämnda paragrafs andra stycke före- skrivs att med socialtjänst avses även tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av sådan verksamhet som avses i de åtta punkterna i första stycket. Lagrådet har i sitt yttrande förordat att 2 § andra stycket SoLPuL skall omfatta även den nya punkt som regeringen ovan föreslagit. Regeringen ansluter sig till vad Lagrådet förordat och förslår därför en sådan ändring i 2 § andra stycket SoLPuL.