prop · GU03122 · 2007-05-25 00:00:00 — ande planen, kan detta ske genom en kortfattad beskrivning av planens Prop. 2006/07:122 syfte och bakgrund. I andra fall, t.ex. när ett tillägg innebär en faktisk ändring av tidigare ställningstaganden, kan mer omfattande analyser och klargöranden behövas för att ändringens innebörd skall kunna förstås. Den nya digitala tekniken gör att presentationer och sammanställningar av successiva ändringar i översiktsplanen blir möjliga att göra på ett helt annat sätt . Genom att utnyttja den nya tekniken blir planerna också mer lättillgängliga och kan på ett smidigt sätt tillhandahållas med- borgare, myndigheter, företag och övriga berörda. Hela processen blir därmed effektivare. Processen för översiktsplanering behöver förenklas även utöver det som föreslås i detta ärende. Frågan om på vilket sätt en förenkling skall kunna ske och hur behöver ändras för att uppnå detta syfte bereds i . 7.3Enklare bestämmelser om kungörelse före utställning av översiktsplanen Regeringens förslag: En kungörelse om utställning av ett planförslag skall anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning före utställningstidens början. Om planförslaget avser en ändring av över- siktsplanen, skall det framgå av kungörelsen. Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har kommenterat försla- get har tillstyrkt det. Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 7 § skall en kungörelse om utställning ske minst före utställningen. Detta krav anses leda till att både medborgare och berörda intressenter förväntar sig att utställningen börjar inom från kungörelsen. Av bestämmelsen bör det framgå att kungörelsen skall ske före utställ- ningstidens början. På så sätt kan kommunen själv välja om den vill att utställningen skall starta redan dagen efter att kungörelsen skett eller se- nare. En sådan ändring hindrar inte att en kommun kungör utställningen innan utställningens början. Mot bakgrund av förslaget i avsnitt 7.2 bör det av kungörelsen framgå om förslaget avser en ändring av översiktsplanen. 8 Avhjälpande av markförorening 8.1Bakgrund och gällande bestämmelser I samband med arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har landets mest förorenade områden identifierats. Enligt uppskattning uppgår de potentiellt förorenade områdena till cirka 80 000 (och områden och fy- sisk planering, Rapport 5608, 2006). De förorenade områdena finns nor- Prop. 2006/07:122 malt på mark som har använts för exempelvis industri-, järnvägs- Innan marken kan användas för ett annat ändamål måste den därför efterbehandlas. Bestämmelser om efterbehandling av förorenade områden och ansvar för sådan efterbehandling finns i 10 kap. . I propositionen Ett utvidgat miljöansvar (prop. 2006/07:95) har regeringen föreslagit att termen efterbehandling i 10 kap. generellt byts ut mot termen avhjälpande. Termen avhjälpande används därför fortsättningsvis i det här lagstiftningsärendet. Arbetet med avhjälpande omfattar aktiviteter för att identifiera, under- söka, analysera, bedöma och åtgärda en föroreningsskada eller en allvar- lig miljöskada samt att följa upp utförda åtgärder. I många kommuner är förorenade områden attraktiva att bebygga med t.ex. bostäder, kontor eller affärscentra efter ett avhjälpande av markför- oreningen. De nuvarande bestämmelserna om bygglov och detaljplaner underlättar inte detta. Ansökningar om bygglov prövas i förhållande till detaljplanen för området. Detaljplanen är i sin tur utformad bl.a. utifrån lämpligheten för viss bebyggelse i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. . Vid detaljplaneläggningen är markens beskaffenhet en av flera faktorer som skall beaktas i bedömningen. I förarbetena till (prop. 1985/86:1 s. 472) angavs att de flesta kraven i 2 kap. 3 § naturligtvis kan uppfyllas genom åtgärder av olika slag. Ut- gångspunkten skall då vara att den mark som avses att användas för be- byggelse skall ha naturliga förutsättningar för att kunna uppfylla kraven. Extraordinära åtgärder skall inte behöva vidtas. Om marken är förorenad framgår detta alltså av detaljplanen på så sätt att området bedöms som olämpligt att bebygga för nya ändamål. Exploatörernas önskan att få säkerställt att bygglov kommer att kunna ges för en åtgärd som innebär en ändring av markens användning efter ett avhjälpande skulle underlättas om det redan av detaljplanen kan framgå att marken kommer att kunna bebyggas sedan ett avhjälpande har skett. Möjligheterna att i detaljplanen ställa vissa krav och villkor för bygg- lov regleras i 5 kap. 7 och 8 §§ . Enligt 8 § kan kom- munen via planbestämmelser ange vissa villkor för bygglov till en i och för sig medgiven markanvändning t.ex. att en viss vatten- eller av- loppsanläggning som kommunen inte är huvudman för skall ha uppförts innan bygglov ges. finns det dock ingen möjlighet att i detaljplanen ställa krav på avhjälpande av markförorening för att få bygglov för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning. 8.2Krav i detaljplan på avhjälpande av markförorening Regeringens förslag: I detaljplanen får det bestämmas att bygglov inte skall ges för åtgärder som innebär en väsentlig ändring av mar- kens användning förrän en markförorening har avhjälpts, om markens lämplighet för byggande kan säkerställas med det. Kommitténs förslag överensstämmer delvis med regeringens. Kom- mitténs förslag innebär att det i detaljplanen dessutom skall kunna ställas krav på skydds- eller säkerhetsanläggning. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft någon invändning mot kommitténs förslag om avhjälpande av markförorening. Flera remissin- stanser har pekat på vissa oklarheter med kommitténs förslag om krav på skydds- eller säkerhetsanläggning. Enligt bl.a. , Statens rädd- ningsverk och i omfattar sådana åtgärder ofta inte bara kvartersmark (den tomt som skall bebyggas) utan också all- män platsmark. Remissinstanserna har anfört att om kommunen inte har huvudmannaskapet för en allmän plats, regleras ansvaret för platsmarken ofta genom bildandet av en gemensamhetsanläggning samt att oavsett huvudmannaskapet skulle det villkor som kommittén har föreslagit där- för kunna omfatta åtgärder på mark som den enskilde byggherren (mark- ägaren eller exploatören) inte själv råder över. och Statens kom- muner och landsting har anfört att krav på avhjälpande av markförore- ning bör kunna ställas oavsett om det är fråga om en väsentligt ändrad markanvändning. Skälen för regeringens förslag: Under PBL-kommitténs arbete har det kommit fram att det med de nuvarande bestämmelserna om bygglov och detaljplaner i finns svårigheter att samordna exploatörers önskemål att vilja avhjälpa markföroreningar och därefter bebygga tidigare förorenade områden. Enligt kommittén kan en snäv tolkning av bestämmelserna och uttalan- det i förarbetena till lagen (prop. 1985/86:1 s. 472) leda till slutsatsen att om det t.ex. är mycket dyrt att avhjälpa en markförorening så skulle det göra marken mindre lämplig för bebyggelse. i ett bredare perspektiv kan det finnas goda skäl att avhjälpa en markförorening till en hög kost- nad för att sedan kunna använda marken för bebyggelse. För det första kan omsorgen om mark som en naturresurs leda till slutsatsen att det är bättre att återanvända skadad mark än att ta i anspråk annan mer värde- full mark. För det andra finns där ofta befintlig infrastruktur med gator, ledningar, kommunikationer m.m. som, om ett tidigare outnyttjat område väljs, annars måste byggas ut till höga kostnader. För det tredje måste föroreningen i marken troligen ändå avhjälpas, förr eller senare, för att de miljöpolitiska målen skall kunna nås. En exploatering kan vidare bidra till att finansiera avhjälpandet. Att marken är förorenad bör, med dessa utgångspunkter, inte vara ett hinder för att detaljplanera området med syfte att använda det för nya ändamål. En inte ovanlig uppfattning är att ett avhjälpande måste vara utfört och området fullt ut lämpligt att bebygga innan detaljplanen antas. Detta förhållningssätt är varken optimalt eller rimligt. En exploatör bör i förväg kunna få klarhet i om ett område kommer att få bebyggas för det fall föroreningen blir avhjälpt. Med denna utgångspunkt finns det ett behov av att redan i detaljplanen kunna ställa villkor om avhjälpande av markförorening för att bygglov skall kunna ges. En sådan möjlighet bör föras in i 5 kap. 8 § . Det ger kommunen ett verktyg att ställa krav på vissa åtgär- der vid planläggning av förorenad mark och exploatörerna får besked om att bygglov kommer att kunna ges. En förutsättning för att kommunen skall kunna ställa ett sådant krav i detaljplanen bör vara att det i samband med planläggningen kan visas att åtgärderna kommer att leda till avsett Prop. 2006/07:122 resultat, dvs. att marken kommer att bli lämplig att bebygga. der att man redan vid planläggningen behöver göra de analyser om en markförorenings omfattning och innehåll som krävs för att det skall gå att bedöma om marken efter ett avhjälpande är lämplig att bebygga. I detta sammanhang är det viktigt att observera att tillsynsmyndigheten för ett förorenat område kan begära undersökning och åtgärder oberoende av vad som redovisats i planhandlingar eller reglerats i eventuella avtal. Kommitténs förslag att även kunna ställa villkor om skydds- eller sä- kerhetsåtgärder i detaljplanen kräver ytterligare beredning bl.a. med hän- syn till frågan om ansvar för åtgärder på allmän platsmark. Därför bör ingen sådan ändring göras . Regeringen avser att undersöka förutsättningarna för att, som några re- missinstanser har fört fram, helt eller delvis ta bort kravet på väsentligt ändrad markanvändning för att i detaljplanen kunna ställa krav på vissa åtgärder, bl.a. avhjälpande av markförorening, innan bygglov kan ges. 9Undantag från bygglovsplikten för en- och tvåbostadshus 9.1 Bakgrund och gällande bestämmelser Samhällets inflytande över byggandet sker genom krav på bygglov och bygganmälan i samt genom tekniska egenskapskrav enligt lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på bygg- nadsverk, m.m. I detta avsnitt behandlar vi endast kraven på bygglov. Syftet med bygglovsplikten är att skall kunna bedö- ma om en åtgärd är förenlig med bestämmelser om läge, yttre utformning och användning samt grannarnas rätt. vara en pålaga för den enskilde, men den ger goda möjligheter att i ord- nade former förebygga och hantera konflikter mellan såväl allmänna som utgår bygglovsplikten från generella bestämmelser med möjlig- het till undantag för vissa åtgärder. Bygglov krävs i princip endast för ny- byggnad, tillbyggnad och ändring av en yttre utseende eller Undantag från bygglovsplikten kan göras avseende bl.a. åt- gärder av hemlig natur rörande byggnader och anläggningar för totalför- svaret (8 kap. 10 § ) och vissa specifika åtgärder rör- ande en- och tvåbostadshus inom detaljplan (8 kap. 4 §). Att minska bygglovsplikten eller utöka undantagen från bygglovs- plikten är angeläget bl.a. i fråga om en utvidgning av de s.k. frigge- bodsreglerna i 8 kap. 4 § . lerna är så snävt avgränsade att de inte är funktionella. Ett undantag innebär att bygglov inte krävs för att färga om byggnader inom områden med detaljplan, om byggnadens karaktär inte ändras väs- Det sistnämnda villkoret har haft liten eller ingen betydelse i Inte ens en avvikande färgsättning av radhus har i praxis an- setts innebära att byggnadens karaktär ändras väsentligt (RÅ 1992 not. 467 och RÅ 1981 2:48). Utgången hade kunnat bli en annan om i stället hela radhuslängans eller områdets karaktär hade beaktats. Med nuvarande bestämmelser och praxis är omfärgning av småhus i praktiken bygglovs- fritt. Det leder sällan till problem, annat än i just radhusområden och andra enhetliga grupphusområden. Bygglov krävs inte heller för att med mur eller plank anordna skydd- ade uteplatser i anslutning till ett bostadshus. Det är tillåtet att utan bygg- lov omgärda hela huset med en mur eller ett dito plank från huset, ett mått som för övrigt får anses som otillräckligt för att skydda en uteplats med en sittgrupp med bord och stolar om möble- manget skall kunna passeras på båda sidor. Bygglov krävs inte för att anordna skärmtak på högst 12,0 kvadratme- ter över sådana uteplatser eller över altaner, balkonger och entréer. Inte heller antalet sådana skärmtak är begränsat, eller det minsta avståndet mellan dem. Tillämpningsproblem har uppkommit när skärmtaket komp- letterar en sådan skyddad uteplats som fått uppföras utan bygglov. Att fylla igen det reglementsenligt öppna utrymmet ovanför planket eller muren kan då te sig befogat och mestadels kunna ske utan krav på bygglov för ändrat utseende. Att fullborda omvandlingen till en tät fasad med eller utan dörr och fönster kan vara ett enkelt nästa steg, men resulterar i en tillbyggnad som kan vara både olovlig och planstridig. Bygglov krävs inte för att uppföra högst två komplementbyggnader i omedelbar närhet av bostadshuset, om komplementbyggnadernas samman- lagda byggnadsarea inte är större än , taknockshöjden inte överstiger och byggnaderna inte placeras närmare gränsen än . Denna utformning av den s.k. friggeboden har fungerat i huvudsak väl och utvecklat en särskild marknad för sådana bodar. Frågor som uppkommit och lett till diskussioner är hur nära bostadshuset boden får placeras, och varför den inte lika gärna kan vara en tillbyggnad. För byggnader som inte ingår i samlad bebyggelse och inte omfattas av detaljplan krävs inte bygglov för att göra mindre tillbyggnader eller uppföra komplementbyggnader, murar eller plank utan storleksbe- gränsning i omedelbar närhet av bostadshuset. Dessa undantag gäller alltså inte överallt där detaljplan saknas, utan enbart utanför samlad be- byggelse. Uttrycket samlad bebyggelse infördes och definierades av bostadsutskott (BoU1986/87:1 s. 99) vid införandet av och tolkas något olika av olika kommuner. Även tolk- ningen av vad som är en mindre tillbyggnad och hur stor en bygglovsfri komplementbyggnad får vara skiljer sig åt. Mängden bygglovsfria till- byggnader är inte heller begränsad, och resultatet av flera mindre till- byggnader kan givetvis tillsammans ge något helt annat. I samtliga fall där en byggnad eller byggnadsdel tillkommer gäller att den inte får sträcka sig närmare gränsen än , om de grannar som berörs inte medger detta. Det senare villkoret har emellanåt missuppfat- tats på så sätt att kommunens gatuförvaltning har uppfattats som granne och därmed kan medge att friggebodar och annat får placeras närmare gräns mot gata eller väg än . Detta har dock aldrig varit avsik- ten. Inom denna zon är bygglovsplikten inte undantagen och prövningen förbehållen , vilket framgår av förarbetena till (prop. 1985/86 s. 256). Vad som gäller vid gräns mot park har betraktats som en öppen fråga. Enligt 8 kap. 6 § får kommunen i detaljplanen för Prop. 2006/07:122 ett område som utgör en värdefull miljö bestämma att omfärgning av en- och tvåbostadshus kräver bygglov, och därmed upphäva bygglovsfrihe- ten för åtgärder som inte väsentligt ändrar byggnadens karaktär. Kom- munen får för ett område som utgör värdefull miljö i detaljplan eller med områdesbestämmelser (5 kap. 16 § ) upphäva de ut- vidgade undantagen för åtgärder utanför samlad bebyggelse i områden utanför detaljplan. Det är däremot inte möjligt för kommunen att införa bygglovsplikt för undantagen i övrigt i fråga om friggebodar, skärmtak och skyddade uteplatser. Byggnadsnämnderna har därmed inga möjlig- heter att t.ex. i områden av riksintresse för kulturminnesvården i förväg se till att friggebodar och annat utformas eller placeras på ett lämpligt sätt. De bygglovsfria åtgärderna är dock inte befriade från kraven på an- passning och varsamhet enligt 3 kap. 9.2Minskning av bygglovspliktens omfattning Regeringens förslag: Bygglovspliktens omfattning minskas för en- och tvåbostadshus och till dem hörande fristående uthus, garage och andra mindre byggnader (komplementbyggnader) genom att bygglov inte skall krävas för att färga om, byta fasadbeklädnad eller byta taktäckningsmaterial, om åtgärden vidtas inom ett område med detaljplan och inte väsentligt ändrar byggnadens eller områdets karaktär, med mur eller plank anordna skyddade uteplatser inom från bostadshuset, om muren eller planket inte är högre än och inte placeras närmare en annan fastighet eller tomt än , anordna skärmtak över sådana uteplatser eller över altaner, bal- konger eller entréer, om skärmtaken tillsammans inte täcker en större area än och inte placeras närmare en annan fastig- het eller tomt än , eller i närhet av bostadshuset uppföra komplementbyggnader (s.k. friggebodar) som tillsammans inte innebär en större byggnadsarea än , har en taknockshöjd som inte överstiger och inte placeras närmare en annan fastighet eller tomt än . Kommunen får i en detaljplan eller områdesbestämmelser bestäm- ma att bygglov krävs för att inom ett område som utgör en värdefull miljö vidta en sådan åtgärd som avses i första eller fjärde strecksatsen. Kommitténs förslag överensstämmer delvis med regeringens. Kom- mitténs förslag innebär att de generella undantagen för vissa åtgärder av- seende en- och tvåbostadshus inom detaljplan utökas och att de särskilda undantagen utanför områden med samlad bebyggelse slopas. Kommittén har valt att utöka undantagen olika mycket beroende på om fråga är om ett friliggande en- eller tvåbostadshus eller inte. För samtliga en- och två- bostadshus innebär kommitténs förslag en utökning av undantagsmöjlig- heterna på så sätt att bygglov inte skall krävas vid förändring av byggna- dens form, färg eller material så länge som byggnadens eller områdets karaktär inte ändras väsentligt. Kommittén har förtydligat att detta undan- tag gäller för både huvudbyggnad och komplementbyggnad. kommittén föreslagit att det avstånd om från en- och tvåbostads- hus som gäller vid anordnande av en skyddande uteplats skall utökas . Det överensstämmer med regeringens förslag. I fråga om fri- liggande en- och tvåbostadshus har kommittén föreslagit att undantagen utökas ytterligare. Dessa utökade förslag till undantag för friliggande en- och tvåbostadshus överensstämmer med regeringens förslag. Därutöver har kommittén föreslagit undantag även för en friliggande carport eller ett garage som följer gällande detaljplan eller som utanför område med detaljplan upptar högst byggnadsarea samt för inglas- ning av uteplatser med skärmtak. Remissinstanserna: Remissinstanserna har ställt sig generellt positiva till en utökning av undantagen från bygglovsplikten. De har bl.a. anfört att det är viktigt att bygglovsreglerna görs enkla och entydiga. Framför allt från kommunalt håll har vikten av ett tydligt regelverk som är enkelt att förstå betonats. Enligt kommunerna bör risken att enskilda begår fel minimeras, eftersom sådana fel orsakar mycket merarbete och ökad ar- betsbelastning för kommunerna. Det finns, enligt remissinstanserna, en risk för att kommitténs förslag med olika regler för friliggande och icke- friliggande en- och tvåbostadshus kommer att medföra en osäkerhet om vilka regler som gäller för friliggande respektive icke-friliggande bo- stadshus och att misstag lätt skulle kunna begås. Rörande vissa av delför- slagen har flera remissinstanser anfört att kommitténs förslag behöver förtydligas ytterligare när det gäller höjdangivelser och avstånd till gräns och prickmark. Förslaget om bygglovsbefrielse för carportar och garage har avstyrkts av ett stort antal remissinstanser, bl.a. , länsstyrel- ser, kommuner, , och Föreningen och Byggnadsnämndssekrete- rare. Enligt ett flertal av remissinstanserna är en byggnadsarea för stor för att undantas generellt. Vissa har anfört att även brandtekniska överväganden talar för bygglovsplikt för garage samt att en så stor byggnad har betydande inverkan på omgivningen. Förslaget om inglasning har ifrågasatts av ett antal kommuner eftersom åtgärden blir svår att skilja från en tillbyggnad och då det finns risk för konflikter med grannar. har anfört att inglasade veran- dor av det slag som byggs är ett främmande inslag i den befintliga bebyggelsemiljön och bör därför kunna bli föremål för bygglovsprövning. har anfört att det kan bli svårt att skilja mellan inglasade uterum och andra tillbyggnader. Falu kommun har an- fört att förslaget skulle kunna hota kulturvärden. har anfört att det är viktigt att bevaka att bygglovsbefrielse för en- och tvåbostadshus inte medges i områden närmast intill järnväg, eftersom sådan bebyggelse vore olycklig bl.a. från vibrations- och bullersynpunkt. Prakti- serande Byggnadsantikvarier har anfört att dagens generella undantag från bygglovsplikten snarare bör reduceras än utökas med hänsyn till be- varandet av kulturhistoriskt värdefulla byggnader. gällande bygglovs- befriade åtgärder utanför samlad bebyggelse bör bibehållas, enligt de re- missinstanser som valt att närmare kommentera det förslaget. Enligt en del kommuner behöver det införas en minsta tomtstorlek för att undan- tagsbestämmelserna skall gälla. har anfört att en- eller tvåbostadshuset bör ha en viss byggnadsarea för att undantagsmöj- ligheter skall medges. Föreningen har anfört att förslagen om friliggande en- och tvåbostadshus är för långtgående och avstyrkt förslaget om garage och inglasning. Byggutbildarna har anfört att det behöver redas ut vad skärmtak, balkong och altan är när det gäller relationen till byggnadens form och eventuell bygglovsplikt. Skälen för regeringens förslag Förtydligande av bygglovspliktens omfattning Bygglovspliktens omfattning behöver förenklas och förtydligas, dels för att ge fastighetsägare större frihet i utformningen av sin omedelbara när- miljö, dels för att underlätta kommunernas hantering av bygglovsären- den. Som ett första steg i arbetet med att förenkla och förtydliga bör ytterligare lättnader kunna medges från bygglovsplik- ten för en- och tvåbostadshus inom områden med detaljplan. Också fastig- hetsägarnas möjligheter att nyttja alternativa energikällor kan underlättas genom att förändra bestämmelserna om undantag från bygglovsplikten. Utgångspunkten bör vara att bestämmelserna om undantag får en enkel, enhetlig och tydlig utformning. Bygglovsplikten måste kunna förstås av vanliga husägare, inte minst av det skälet att misstag kan bli ekonomiskt kännbara. Undantagsreglerna i 8 kap. 4 § bör förtydligas som undantagsmöjligheten utökas för vissa åtgärder. Det är viktigt att fastighetsägarens känsla för och kunskap om den egna fastig- heten kan komma till uttryck i en större frihet och ansvarstagande för fas- tigheten. En större frihet att utforma sin omedelbara närmiljö kan ges så länge påverkan på omgivningen inte blir alltför stor. Den föreslagna ut- vidgningen av bygglovsbefriade byggnadsåtgärder ökar handlingsutrym- met med relativt små effekter för grannarna. De allra flesta fastighets- ägare gör kloka avvägningar rörande sina fastigheter och det saknas an- ledning att tro att utökade undantag från bygglovsplikten för en- och två- bostadhus, såsom de utformats i regeringens förslag, i allmänhet skulle orsaka problem för grannarna. innebär den större friheten ett ansvar att hålla sig inom de ramar som regelverket och gällande detalj- plan och områdesbestämmelser ger. I de flesta fall finns det inget behov från sida att styra utformningen i detalj. Om ett så- dant behov finns, t.ex. i särskilt värdefulla områden, bör byggnadsnämn- den ha verktyg för att kunna säkerställa sådan styrning. Regelverket bör inte kompliceras ytterligare genom att, så som kom- mittén föreslagit, införa olika regler för friliggande respektive icke-friligg- ande hus. Enligt många remissinstanser skulle en sådan reglering öka ris- ken för tillämpningsproblem. En sådan uppdelning skulle även försvåra byggnadsnämndernas arbete med att informera allmänheten och öka ris- ken för att fel begås av enskilda. Det finns all anledning att minimera ris- kerna för fel, eftersom sådana orsakar betydande arbete för byggnads- nämnderna och kan leda till konflikter mellan grannar.