prop · GU03108 · 2007-04-16 00:00:00 — föreslår att en utredning skall genomföras i de fall någon fällts till ansvar för brott som orsakat ett barns död eller det annars finns särskilda skäl. kom- mun är tveksam till att utredningar skall genomföras när ett åtal ogillats för att det saknas övertygande bevisning, eftersom det finns risk att ut- redningen utmynnar i att oskyldiga kan komma att pekas ut. Socialstyrel- sen anser att fall där det finns skäl att anta att dödsfallet kan ha sam- band med brott skulle kunna omfattas av särskilda skäl. påtalar att barns dödsfall faller inom ramen för flera myndigheters ansvar och således även utanför område och att syftet med utred- ningarna bör omformuleras. Förslaget kan uppfattas som att utredningen kan ge underlag för beslut till enskilda personer, vilket inte torde vara meningen. Flera remissinstanser anser att fler fall bör omfattas av utredningsverk- samheten. Enligt Brottsoffermyndigheten är det angeläget att verka för ökad kunskapsnivå i fall där barn skadats svårt av misshandel. kommun, , , och anser att det finns skäl att införa bestämmelser om skadeutredningar. Enligt finns det även skäl att införa bestämmelser om skadeutredningar, men anser att detta bör anstå till dess verksamheten med dödsfallsutredningar har utvärderats. framhål- ler att även fall där barn skadats allvarligt till följd av misshandel bör utredas, men vissa gränsdragningsproblem bör utredas vidare. Barnom- budsmannen påtalar att det är viktig att inte vara restriktiv vid bedömning av om en utredning skall ske. Genom att även utreda de undantagsfall som inte faller under de formulerade rekvisiten minskas möjligheterna att dölja den egentliga orsaken till dödsfallet. Även och i anser det är viktigt att utreda oklara dödsfall. föreslår att vanvård eller underlåtenhet att ge barn omsorg och omvårdnad och som föranleder dödsfall också ut- reds. anser att det bör framgå vilka brottsliga handlingar som skall utredas samt att det bör övervägas om inte barns självmord bör utredas. Enligt i kan även dödsfall genom självmord eller s.k. utvidgat självmord behöva utredas, t.ex. till följd av allvarliga kränkningar och hedersrelaterat våld. JO påtalar även att förslaget, såvitt avser dödsfall som inträffat utom- lands, innebär att utredningsmyndigheten är skyldig att inleda en utred- ning när barnet vid dödsfallet var medborgare i , även om barnet inte har bott i landet . Eftersom myndigheten inte kan under- söka annat än svenska myndigheters handläggning och agerande torde en utredning i dessa fall knappast kunna komma i fråga. Om ett dödsfall har inträffat utomlands, bör utredningsmyndigheten själv avgöra om det finns skäl för att utreda. anser att förslaget om att även utreda dödsfall som inträffat utomlands är väl avvägt. När det gäller barn som har avlidit i , men som för övrigt inte har någon anknyt- ning till landet, torde en utredning i praktiken sällan leda till några slut- satser rörande det allmänna barnavårdsarbetet i och värdet av en utredning kan därför ifrågasättas. Skälen för regeringens förslag Allmänt om vilka fall som bör utredas Flera remissinstanser har ifrågasatt varför utredningarna endast skall avse vissa fall där barn har avlidit i samband med att de utsatts för våld eller vanvård. Några remissinstanser anser att även fall där barn skadats svårt av misshandel eller fall där barn avlider till följd av självmord bör utre- das. Enligt uppgifter hämtade ur Brottsförebyggande rådets (Brå) officiella kriminalstatistik polisanmäldes totalt 8 300 misshandels- brott mot barn . Vidare polisanmäldes 3 300 sexualbrott mot barn (uppgiften inkluderar inte anmälningar om sexuellt ofredande av barn). Enligt motsvarande preliminära statistik för anmäldes totalt 8 791 misshandelsbrott och 2 151 sexualbrott mot barn. I likhet med fall där barn avlider till följd av våld, är det vanligt att misshandelsbrott och sexualbrott mot barn förövats av någon i barnets familj. Enligt Brå:s rapport , En kartläggning av polis- anmäld misshandel av små barn (2005:15), ligger det famil- jevåld bakom ca. av det totala antalet polisanmälda fall av misshandel av små barn (). Enligt övergrepp mot barn, Orsaker och risker (, art nr 2000-36-006), är det i alla undersökningar om sexuella övergrepp mot barn vanligast att förövaren är känd av barnet och finns i barnets när- miljö. Uppgifterna om hur vanligt det är att förövaren finns inom hus- hållet varierar dock mellan olika undersökningar. Enligt en av undersök- ningarna som det refereras till i expertrapporten har av barnen utnyttjats sexuellt inom hushållet. Det finns således, vid sidan av de barn som avlider i samband med att de utsätts för våld eller vanvård, många andra barn som lever i miljöer där de far illa. Samhället skulle även kunna få nya kunskaper genom att utreda dessa fall. Detsamma gäller sådana fall där barn avlider till följd av självmord. Regeringen anser emellertid inte att det vore lämpligt att låta utreda alla dessa fall. Enligt regeringens bedömning skulle en sådan utrednings- verksamhet bli orimligt omfattande och mer få karaktär av masshan- tering. Detta skulle i sin tur medföra betydande risker för att kvaliteten på utredningarna inte kan upprätthållas. Ett annat skäl till att begränsa anta- let fall som bör utredas, är att det i saknas erfarenheter från den typ av utredningar som föreslås. Regeringen är inte främmande för att låta utreda även andra fall än sådana där ett barn avlidit. Detta bör dock anstå till dess att frågan om vilka fall som skulle kunna vara lämpliga att utreda analyserats ytter- ligare och en utredningsverksamhet avseende barn som har avlidit kunnat utvärderas. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår regeringen att utred- ningsverksamheten skall begränsas till att avse i huvudsak fall där ett brott har begåtts mot ett barn och barnet har avlidit i anledning av brottet. I följande avsnitt redogörs närmare för regeringens överväganden beträf- fande vilka fall som skall bli föremål för utredning. Närmare om vilka fall som skall utredas Regeringen anser i likhet med flera remissinstanser att den i promemo- rian föreslagna bestämmelsen om vilka fall som skall utredas bör komp- letteras och förtydligas. Som redovisats i föregående avsnitt anser regeringen att utredningarna i huvudsak skall avse fall där ett brott har begåtts mot ett barn och barnet har avlidit i anledning av brottet. Mot bakgrund av utredningsverksam- hetens syfte och eftersom det lämpligen endast bör ankomma på de all- männa domstolarna, polismyndigheterna och åklagarna att göra bedöm- ningar av om en gärning utgör brott, anser regeringen att domstolarnas och de brottsutredande myndigheternas bedömningar skall utgöra ut- gångspunkt då det gäller den närmare avgränsningen av vilka fall som skall utredas. Genom en sådan ordning undanröjs de problem som annars kan uppkomma om någon av de åtgärder eller bedömningar som företas i den nya utredningsverksamheten skulle uppfattas som en omprövning av de allmänna domstolarnas och de brottsutredande myndigheternas be- dömningar. Mot bakgrund av det ovan anförda anser regeringen att den föreslagna utredningsverksamheten bl.a. skall omfatta fall där någon fällts till ansvar för att ha orsakat ett barns död (t.ex. mord, dråp, barnadråp eller vållande till annans död). Med uttrycket i anledning av brottet avses emellertid inte enbart fall där någon fälls till ansvar enligt straffbud som förutsätter att någon av- lidit. Regeringen anser nämligen att det även finns skäl att utreda fall där ett barn avlidit till följd av vanvård, men den som vanvårdat barnet inte kan fällas till ansvar för att ha vållat barnets död utan endast för vållande av kroppsskada eller sjukdom. Även i sådana fall har barnet avlidit i an- ledning av brott. Utöver tidigare angivna fall, som alla har det gemensamt att någon fällts till ansvar för brott som riktat sig mot det avlidna barnet, finns även skäl att utreda vissa fall där frågan om ansvar för brott inte prövats slut- ligt. Enligt uppgift från (Dnr. F9-0071/2007) dö- dades 145 barn i åldern genom brott . I av de fall som klarats upp, dödades barnet av en förälder eller av båda föräldrarna. I 42 av de 145 fallen begick gärningsmannen självmord i samband med brottet. Mot bakgrund av det ovan anförda anser regeringen att en utredning även skall genomföras i fall en förälder eller en annan gärningsman tagit sitt eget liv efter att ha dödat ett barn. Vidare skall en utredning genom- föras i fall ett barn dödat ett annat barn. En utredning skall också genomföras om en förundersökning lagts ned av det skälet att spaningsresultat saknas, dvs. i fall där ett brott förövats men det inte går att finna någon misstänkt. Detsamma gäller fall där beslutet att lägga ned förundersökningen motiverats med att brott inte kan styrkas. Sist- nämnda motivering används i fall ett brott har begåtts, men det inte går att bevisa att någon som är misstänkt för brottet har begått detta. Fall där ett åtal ogillats för att det saknats övertygande bevisning om att det är den tilltalade som är gärningsman, skall också utredas. Det kan inträffa att ett åtal ogillas på grund av att gärningen inte är brottslig i enlighet med någon av de allmänna grunder för ansvarsfrihet som anges i 24 kap. . Det kan även inträffa att en domstol som prövar ett åtal som avser exempelvis mord på ett barn, finner att gärningsmannen på grund av psykisk sjukdom inte varit i sådan grad medveten om sitt handlande att han haft uppsåt att döda. Om något av de nu angivna fallen föreligger när ett barn dödats, kan inte sägas att barnet har avlidit i anledning av brottet. Regeringen anser dock att det finns särskilda skäl att utreda även sådana dödsfall. Lagrådet, som i sitt yttrande anfört att den i lagrådsremissen före- slagna bestämmelsens lydelse såvitt avser de särskilda skälen är något oklar och motsägelsefull, har föreslagit en annan lydelse. Rege- ringen delar denna uppfattning och föreslår att bestämmelsen utformas enligt vad Lagrådet föreslagit. Lagrådet har vidare önskat klargöranden av om bestämmelsen avses omfatta t.ex. barns självmord eller ett olycksfall som medfört att ett barn avlidit. Med anledning av detta vill regeringen framhålla att de särskilda skälen endast tar sikte på just sådana dödsfall som ovan angivits, dvs. fall där det i strikt juridisk-teknisk mening inte kan sägas att ett barn har av- lidit i anledning av brott. De särskilda skälen omfattar således inte fall där ett barn avlidit genom självmord eller genom en olycka som inte är en följd av att någon har begått brott. Regeringen anser även att det bör framhållas att det enligt föreliggande förslag inte kommer att vara möjligt att utreda fall där åklagaren lagt ned en brottsutredning av det skälet att gärningen inte utgör brott och det inte heller annars finns särskilda skäl att utreda ett barns dödsfall. På samma sätt förhåller det sig om det inte kan klarläggas att något brott över huvud taget har begåtts. I sistnämnda fall brukar beslutet om brottsutredningens nedläggande motiveras med att det inte kan antas att något brott som hör under allmänt åtal har förövats. ombudsmän () påpekar i sitt remissyttrande att det mot bakgrund av utredningarnas syfte skulle kunna vara direkt stötande för barnets anhöriga om utredningar genomförs i exempelvis de fall en per- son dömts för vållande till annans död i samband med en trafikolycka. Som framgår i avsnitt 5.2.2 skall syftet med utredningsverksamheten vara att ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att barn far illa. Att låta utreda dödsfall där det saknas anledning att anta att det barn som avlidit varit i behov av skydd framstår då inte som lämpligt, inte minst av hänsyn till barnets anhöriga. Regeringen anser därför att en för- utsättning för att få genomföra en utredning skall vara att det finns särskild anledning att anta att ett dödsfall haft samband med något för- hållande som inneburit att barnet varit i behov av skydd. Denna förut- sättning bör framgå av lagen. Med uttrycket "särskild anledning att anta" avses att det skall finnas någon konkret omständighet som talar för att dödsfallet har samband med något förhållande som inneburit att barnet varit i behov av skydd. Exempel på sådana konkreta omständigheter är att ett barn dödats i hem- miljön, i en missbruksmiljö eller i en lägenhet där det bedrivs sexhandel. Ett annat exempel är då det hos någon myndighet finns uppgifter som inneburit att det avlidna barnet, på grund av exempelvis hemförhållanden eller levnadssätt, varit i behov av skydd. Mot bakgrund av att många människor tillbringar sin semester utomlands och eftersom allt fler har familj eller anställning i andra länder, vistas även barn i allt större omfattning utomlands. I vissa fall kan ett barns vistelse utomlands sträcka sig . Regeringen anser att även dödsfall som inträffat utomlands skall kunna utredas. Inte minst mot bakgrund av att det är viktigt att tillvarata alla möjligheter att öka kunskaperna om s.k. hedersrelaterat våld och andra hedersrelaterade övergrepp mot barn. JO påpekar att promemorians förslag innebär en skyldighet för utred- ningsmyndigheten att inleda en utredning när barnet vid dödsfallet var medborgare i , även om barnet inte bott i landet . Efter- som myndigheten inte kan undersöka annat än svenska myndigheters handläggning och agerande torde en utredning i dessa fall knappast kunna komma i fråga. JO anser därför att om ett dödsfall har inträffat utomlands, bör utredningsmyndigheten själv avgöra om det finns skäl för att utreda. Med beaktande av det ovan anförda, det syfte en utredning skall fylla samt att det är förenat med särskilda svårigheter att utreda dödsfall som inträffat utomlands, föreslår regeringen att en utredning får genomföras när ett barn har avlidit utomlands, om barnet var svensk medborgare eller hade hemvist i . Någon skyldighet att utreda dödsfall som inträffat utomlands skall därmed inte föreligga. För att upplysningar av betydelse för en utredning skall kunna inhäm- tas från utlandet, krävs att den utländska stat där barnet avlidit medger Regeringen anser därför att det bör införas en möjlighet för den Prop. 2006/07:108 myndighet som skall ansvara för den föreslagna utredningsverksamheten, att begära medverkan vid inhämtande av upplys- ningar från utlandet. De föreskrifter som är nödvändiga för denna med- verkan kan meddelas av regeringen. 5.2.2Syftet med utredningsverksamheten samt ansvaret för utredningsverksamheten Regeringens förslag: Syftet med utredningsverksamheten skall vara att ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att barn far illa. Utredningsverksamheten skall bedrivas av den myndighet som regeringen bestämmer (utredningsmyndigheten). Promemorians förslag: Överstämmer delvis med regeringens. Enligt promemorian är en del av utredningarnas syfte att klarlägga vilken kän- nedom som vissa myndigheter och verksamheter haft om förhållanden som utgjort eller kunnat utgöra underlag för beslut om åtgärder till skydd för det avlidna barnet och vilka åtgärder som vidtagits eller kunnat vidtas med anledning av sådan kännedom. Remissinstanserna: anför att det övergripande syftet bör vara att utröna hur samhällets skyddsnät fungerat och vilka föränd- ringar som behöver vidtas för att förebygga liknande händelser. Utred- ningarna skall ge underlag för generella beslut om förändringar i lagstift- ning, myndigheternas normering, kommunala riktlinjer m.m. Utrednings- verksamheten är inte socialtjänst eller ligger nära eftersom utredningen omfattar alla myndigheter vars verksamhet berör barn. anser att syftet med utredningar behöver om- arbetas och redovisar flera utgångspunkter för detta. Med hänsyn till ut- redningars syfte, att identifiera systemfel och kartlägga bidragande orsa- ker till dödsfallet, finns skäl att jämföra med metodiken i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor. anser att det är tveksamt om syftet med utredningarna uppnås eftersom det endast är ett litet antal barn som lagen blir tillämplig på. fram- håller att även situationen för det barn som utövat det dödliga våldet mot en jämnårig bör belysas i en utredning. De remissinstanser som lämnat yttranden delar promemorians bedöm- ning att bör utses till utredningsmyndighet. ombudsmän () framför att om utses till utrednings- myndighet kan styrelsen komma att inom ramen för en utredning uttala sig om frågor som styrelsen som tillsynsmyndighet redan har prövat eller på annat sätt har befattat sig med. JO kan inte se något avgörande hinder mot att utses till utredningsmyndighet. Akademikerför- bundet SSR anser att det, om blir utredningsmyndighet, krävs en oberoende ställning hos den enhet eller tjänsteman som skall genomföra utredningarna. kommun anser att det i lagen bör anges att skall vara utredningsmyndighet. Skälen för regeringens förslag Regeringen anser att promemorians förslag avseende syftet med utred- ningarna bör tydliggöras och omformuleras. I likhet med t.ex. Social- styrelsen (SoS) och , anser regeringen att ut- redningen bör fokusera på systemfel i samhällets skyddsnät och identi- fiera bidragande faktorer till barnets dödsfall. De nya kunskaper som ut- redningarna ger skall skapa förutsättningar för förslag till åtgärder som förebygger att barn hamnar i situationer där de är i behov av samhällets skydd. Även om har ett särskilt ansvar för att barn som be- finner sig i en risksituation får det skydd som de behöver, måste detta förebyggande arbete bedrivas inom alla verksamheter som rör barn. Lagrådet har i sitt yttrande anfört att bestämmelsen om syftet bör ges en mer generell innebörd och har därför lämnat föreslag till hur bestäm- melsen om syftet bör formuleras. Regeringen delar Lagrådets uppfatt- ning och förslår att det i lagen införs en bestämmelsen i vilken anges att syftet med utredningsverksamheten skall vara att ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att barn far illa. Som framgår ovan är syftet med utredningsverksamheten inte att ut- reda frågor om myndigheters eller enskildas skuld eller ansvar som har samband med de dödsfall som utreds. Genom att i den föreslagna lagen föra in en bestämmelse som anger utredningsverksamhetens syfte, blir det också tydligare att den som skall ansvara för genomförandet av utredningarna inte skall utföra sådana uppgifter som det endast bör ankomma på de allmänna domstolarna, brottsutredande myndigheter och tillsynsmyndigheter att utföra. En fråga som anknyter till utredningsverksamhetens syfte är frågan om verksamheten utgör socialtjänst eller ej. SoS anser att den ifrågavarande verksamheten inte är socialtjänst eller ens ligger nära, eftersom utredningarna kommer att omfatta alla myndigheter vars verk- samhet berör barn. Socialtjänstlagen (2001:453, SoL) är en målinriktad ramlag och be- greppet socialtjänst är mångfacetterat och vidsträckt. upp- gifter kan indelas i tre huvudgrupper, nämligen strukturinriktade insatser, allmänt inriktade insatser och individuellt inriktade insatser. Det är som har det yttersta ansvaret för att barn får det skydd och stöd de behöver. I detta ligger bl.a. att har ett särskilt ansvar för att uppmärksamma och vid behov utreda fall där ett barn kan misstänkas fara illa. Enligt SoL innebär detta yttersta ansvar inte någon inskränkning i andra huvudmäns ansvar (2 kap. 2 §), men med det yttersta ansvaret följer en skyldighet att ge insatser i av- vaktan på att någon annan ansvarig tar vid. I frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa har social- nämnden en skyldighet att samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs och nämnden skall aktivt verka för att samverkan kommer till stånd (5 kap. 1 a § SoL). förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd. Sådan samverkan kan även innefatta övergripande frågor som t.ex. att motverka missbruk eller ungdomskriminalitet. Ett annat viktigt inslag i SoL är socialnämndens uppgift att medverka i samhällsplaneringen (3 kap. 2 §). Enligt denna bestämmelsen skall socialnämnden bl.a. ta initiativ till och bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och ungdom. I arbete med att påverka samhällsstrukturen för att däri- genom förebygga uppkomsten av individuella hjälpbehov, är givetvis barn och unga en av de viktigaste målgrupperna. På samma sätt är all- mänt inriktade insatser till stöd och skydd för barn och ungdom en av mer väsentliga uppgifter. För detta arbete krävs bl.a. att socialnämnden samverkar med och inhämtar kunskaper från andra sam- hällsområden. Den utredningsverksamhet som föreslås syftar till att ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att barn far illa. Mot bakgrund av vad som anförts, anser regeringen att den föreslagna utredningsverksam- heten skall inordnas under begreppet socialtjänst. SoS har tillsyn över i landet. Styrelsen skall följa och vida- reutveckla och till ledning av tillämpningen av SoL ut- färdar SoS allmänna råd (13 kap. 1 § SoL). Styrelsens sociala tillsyn syf- tar till att stödja huvudmännens arbete med verksamheter som rör rätts- säkerhet, laglighet och god kvalitet inom . SoS och läns- styrelserna har ett gemensamt ansvar för tillsyn av i kom- munerna. Länsstyrelserna ansvarar för den löpande tillsynen på regional nivå, medan SoS har det övergripande nationella ansvaret. Ett nationellt program för social tillsyn utgör basen för det gemensamma arbetet. SoS har också tillsyn över hälso- och sjukvården och dess personal (6 kap. 1 § lagen [1998:531] om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvår- dens område). Sådan tillsyn syftar främst till att förebygga skador och eliminera risker. SoS granskar verksamheten och stödjer hälso- och sjuk- vårdspersonalens arbete. SoS är central förvaltningsmyndighet för bl.a. och hälso- och sjukvården och skall särskilt följa utvecklingen inom och utvärdera verksamheterna samt därvid samverka med andra samhällsorgan i den utsträckning det behövs och samordna de statliga insatserna inom social- tjänsten och hälso- och sjukvården vad gäller bl.a. barn och ungdom (1 § och 2 § 1 och 4 förordningen [1996:570] med instruktion för Social- styrelsen). Enligt regeringens uppfattning innehåller dessutom den föreslagna ut- redningsverksamheten moment av en nationell uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av olika verksamheter som berör barn särskilt verksamhet. Som redovisats ovan anser regeringen att den föreslagna utrednings- verksamheten skall inordnas under begreppet socialtjänst. Mot bakgrund härav, SoS uppgifter inom främst område samt det syfte som en utredning skall fylla, bedömer regeringen att SoS bör ha ansvaret för att genomföra utredningarna. Regeringen anser inte att det finns anledning att i lagen ange vilken Prop. 2006/07:108 myndighet som skall vara utredningsmyndighet. stället att det i lagen anges att utredningarna enligt den nya lagen skall genomföras av den myndighet som regeringen bestämmer. Denna utred- ningsverksamhet hos SoS bör ur ett organisatoriskt hänseende vara själv- ständig i förhållande till annan verksamhet inom myndigheten, särskilt tillsyn. Detta bör SoS i arbetsordning eller i annat beslut själv bestämma om (se 8 § förordningen med instruktion för SoS). I fråga om sekretess inom SoS, se underrubriken av sekretess inom (avsnitt 5.2.6). Regeringens förslag: Om en polismyndighet eller en åklagare beslu- tar att inte inleda eller att lägga ned en förundersökning som avser misstanke om brott som har begåtts mot ett barn som har avlidit i anledning av brottet eller en utredning enligt 31 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) som avser sådan misstanke, skall utredningsmyndigheten underrättas om be- slutet. Detsamma skall vid sådan misstanke gälla andra beslut som innebär att en åklagare avslutar en förundersökning eller en utredning enligt 31 § LUL utan att åtal eller bevistalan enligt 38 § nämnda lag väcks.