prop · GU03133 · 2007-09-11 00:00:00 — Av den internationella utblicken framgår dock också att det genomgående har ansetts nödvändigt att förena en så- dan underrättelseskyldighet med betydande undantag, däribland möjlig- heter att skjuta upp eller underlåta en underrättelse för att inte skada den brottsutredande verksamheten. Begränsningarna i underrättelseskyldig- heten synes ha motiverats av intresset att inte behöva röja den pågående brottsutredningen eller andra anknytande utredningar eller av intresset att inte behöva avslöja verksamhetens inriktning och arbetsmetoder överlag. Vi anser mot denna bakgrund att den som har berörts av användningen av ett hemligt tvångsmedel så långt som möjligt bör underrättas om detta i efterhand. Genom en sådan underrättelse ges den enskilde möjlighet att bedöma det integritetsintrång som har skett och att bevaka sin rätt. Vi föreslår därför att det införs en skyldighet att i efterhand underrätta den som är eller har varit misstänkt för brott, och vissa andra personer som har kommit att beröras av användandet av hemliga tvångsmedel i en för- undersökning, om tvångsmedelsanvändningen. Även den som har varit utsatt för användning av hemliga tvångsmedel enligt den föreslagna lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott bör så långt möjligt underrättas om åtgärden. Frågan är härefter i vilken omfattning och sådana underrättelser bör lämnas. Några remissinstanser har efterlyst en längre gående underrättelseskyldighet än den som utredningen har föreslagit. Andra har pekat på att underrättelseskyldigheten inte bör inträda så tidigt som utredningen har ansett. Vi återkommer i avsnitten 5.35.5 till frågor om hur en underrättelse om användningen av hemliga tvångsmedel bör utformas. Även om en underrättelse lämnas till den enskilde så är möjligheterna för honom eller henne att bedöma om åtgärden har varit rättsenlig eller inte mycket små. Så länge utredningen inte har lett till åtal har den enskilde ofta på grund av gällande sekretess inte möjlighet att ta närmare del av utredningsmaterialet. Innan en brottsmisstänkt person kan åtalas, har han eller hon en vidsträckt rätt till s.k. partsinsyn i utredningsmaterialet (jfr ovan avsnitt 4.1). Den som inte åtalas kan emellertid även efter åtals- tidpunkten, på grund av sekretess ha mycket begränsade möjligheter att ta del av utredningsmaterialet. Bestämmelserna om att den enskilde skall underrättas om tvångsmedelsanvändningen bör därför förenas med en möjlighet för den enskilde att kunna begära en kontroll av ett fristående och självständigt organ om huruvida tvångsmedelsanvändningen har varit lagenlig. Det är enligt vår mening också angeläget för allmänhetens förtroende för de brottsbekämpande myndigheterna att enskilda, när de inte har fått någon underrättelse, skall kunna få prövat om de har utsatts för en felaktig användning av hemliga tvångsmedel. Vi anser alltså att ett system med underrättelser till enskilda om an- vändningen av hemliga tvångsmedel bör kompletteras med inrättandet av ett fristående och självständigt organ till vilket de som har fått en under- rättelse kan vända sig för att få kontrollerat om tvångsmedelsanvänd- ningen har varit korrekt eller inte. Det bör därför inrättas en nämnd med uppgift att utöva tillsyn över brottsbekämpande verksamhet som avser användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed samman- hängande verksamhet samt, såvitt avser Säkerhetspolisen även all be- handling av personuppgifter, en verksamhet som på grund av stark sek- retess är undandragen allmän insyn. Vi föreslår att den nya myndigheten ges namnet . I avsnitt 6.2 återkommer vi till hur en sådan nämnd bör organiseras och Prop. 2006/07:133 vilka befogenheter den bör ha. I 3 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207) föreskrivs att den som har ar- betstagare i sin tjänst skall ersätta personskada eller sakskada som ar- betstagaren vållar genom fel eller försummelse i tjänsten samt ren för- mögenhetsskada som arbetstagaren i tjänsten vållar genom brott. I 3 kap. 2 § skadeståndslagen finns bestämmelser om det allmännas ansvar vid felaktig myndighetsutövning. Staten eller en kommun är skyldig att er- sätta en enskild för personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som den enskilde har vållats genom begångna fel eller försummelser vid myndighetsutövning för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Det allmänna är även skyldigt att ersätta en enskild för allvarlig kränk- ning genom brott som innefattar angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära, om brottet innefattar fel eller försummelse vid myndighets- utövning (jfr 2 kap. 3 § skadeståndslagen). Den enskilde har alltså rätt till ersättning för den kränkning som han eller hon drabbas av till följd av myndighetsutövning som innefattar olagligt brytande av post- eller tele- hemlighet eller intrång i förvar eller olovlig avlyssning. Det kan noteras att det inte krävs att någon döms för brottet. Det är tillräckligt att den skadeståndsgrundande handlingen objektivt sett utgör brott. I ett särskilt fall svarar staten för skada oberoende av vållande. Enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångs- åtgärder har staten ett strikt skadeståndsansvar bl.a. i det fallet när den som har varit häktad på grund av misstanke om brott frikänns från ansvar för brottet. Ersättning kan lämnas för utgifter, förlorad arbetsförtjänst, intrång i näringsverksamhet och lidande. En enskild tjänsteman som vid myndighetsutövning uppsåtligen eller av oaktsamhet har åsidosatt vad som gäller för hans eller hennes uppgift skall dömas för tjänstefel om gärningen inte är ringa. Är gärningen straffbelagd enligt någon annan bestämmelse skall dock den bestämmel- sen tillämpas (20 kap. 1 § ). Det innebär bl.a. att användning av hemlig teleavlyssning som sker uppsåtligen utan stöd av lag skall straffas enligt straffbestämmelsen om brytande av telehemlighet (4 kap. 8 § ). Den som vållar ren förmögenhetsskada genom brott skall ersätta ska- dan (2 kap. 2 § skadeståndslagen). För skada som en arbetstagare vållar genom fel eller försummelse i tjänsten är han eller hon ansvarig endast i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens beskaf- fenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter (4 kap. 1 § skadeståndslagen). Avsikten är att den skade- lidande skall kunna rikta sitt skadeståndskrav mot skadevållarens arbets- givare. Sammanfattningsvis kan det konstateras att hemliga tvångsmedel som beslutas och verkställs i laga ordning inte torde kunna grunda en rätt till skadestånd. Det gäller även om användningen av tvångsmedlet inte på något mer avgörande sätt har kunnat föra brottsutredningen framåt eller om det efter tvångsmedelsanvändningen skulle stå klart att den miss- tänkte är oskyldig. för Mänskliga Rättig- Prop. 2006/07:133 heter har ansett att de gällande reglerna i skadeståndslagen är otillräck- liga och förordar ett strikt skadeståndsansvar för felaktiga åtgärder me- dan Svenska avdelningen av har menat att det kan finnas behov av en utvidgad rätt till skadestånd i sådana fall där användningen av hemliga tvångsmedel har varit obefogad eller oproportionerlig. Vi anser dock inte att det finns anledning att utvidga statens skade- ståndsansvar på detta område. Redan en tillämpning av skadeståndsla- gens regler innebär ett skadeståndsrättsligt skydd i fråga om användning av hemliga tvångsmedel som varit obefogad. Det intrång som den en- skilde har utsatts för är, typiskt sett, inte sådant att det finns anledning att införa en mera långtgående rätt till skadestånd än vad som följer av ska- deståndslagen. 4.3Systemet med offentliga ombud Regeringens bedömning: Det är inte nödvändigt att göra förändringar i systemet med offentliga ombud. Utredningens bedömning överrensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot utredningens bedömning. advokat- samfund har dock ansett att det kan bli aktuellt med åtgärder för att trygga rekryteringen av offentliga ombud. har menat att det kvarstår kritik beträffande korta inställelsetider för de of- fentliga ombuden, att de offentliga ombuden sällan överklagar domsto- larnas tillståndsbeslut och att ansökningar om hemliga tvångsmedel ofta hanteras av samma åklagare och samma domare. Svenska avdel- ningen av har ifrågasatt om systemet med offentliga ombud bidrar till rättsäkerhet och har ansett att det bör bli föremål för vidare utredning. Skälen för regeringens bedömning Gällande reglering och ordning m.m. infördes systemet med offentliga ombud i samtliga ärenden om tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning, dvs. såväl ärenden enligt och lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning som ärenden enligt tvångsmedelslag och lag om särskild utlänningskontroll. Skälet för införandet var bl.a. att stärka enskildas rättsskydd genom att offentliga ombud bevakar deras integritetsintressen i ärenden om tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. I fråga om ärenden om hemlig teleöver- vakning ansåg regeringen att behovet av offentliga ombud är mindre. Det offentliga ombudet företräder inte någon särskild misstänkt eller någon annan särskild person som åtgärden kan komma att angå, utan denne företräder enskildas intressen i allmänhet. Ombudet skall verka för Prop. 2006/07:133 att omständigheterna i ärendet blir så allsidigt belysta som möjligt och bevaka att domstolens beslut blir förenligt med lag och att ett tillstånd att använda de aktuella tvångsmedlen utformas på ett sådant sätt att enskil- das integritet inte i onödan kränks. Det offentliga ombudet får överklaga ett domstolsbeslut om tillstånd att använda tvångsmedlen. Möjligheten att överklaga är inte begränsad till frågan om huruvida ett tillstånd bort ges eller inte utan kan avse att de särskilda föreskrifter som domstolen har meddelat inte anses tillräckliga som förutsättningar för tillståndet. Regeringen förordnar i sänder personer som kan tjänstgöra som offentliga ombud. får vid behov ytterligare personer förordnas för återstående del av perioden. Ett offentligt ombud skall vara svensk medborgare och skall vara eller ha varit advokat eller ha varit ordinarie domare. Regeringen skall inhämta förslag på lämpliga kandidater från och . Det är domstolen som utser ett av de förordnade ombuden att uppträda i det enskilda tillståndsärendet. Vid en enkätundersökning, som genomfördes av och riktade sig till både verksamma och tidigare verk- samma offentliga ombud, framkom att de flesta som svarat på enkäten ansåg att deras roll som offentliga ombud var meningsfull. De kritiska synpunkter som framfördes var att polisens och åklagarnas utrednings- underlag i vissa fall var bristfälliga och att ombuden bör ges längre för- beredelsetid innan rätten håller sammanträde i ärendet. Slutsatser om hur systemet med offentliga ombud fungerar Av utredningen framgår att de offentliga ombuden numera normalt får tillräcklig förberedelsetid inför sammanträdena och får tillgång till det utredningsmaterial som sammanträdet skall avse. Vidare framgår att det väldigt sällan inträffar att sammanträden, på grund av att ärendet är så brådskande att ett dröjsmål allvarligt skulle riskera syftet med tvångs- medlet, behöver hållas och beslut fattas utan att ett offentligt ombud har varit närvarande eller annars fått tillfälle att yttra sig (något som annars är möjligt enligt 27 kap. 28 § ). Till utredningen har det visserligen framförts synpunkter om att det ibland kan vara svårt för domstolarna att med kort varsel få tag i ett offentligt ombud till ett sam- manträde för tillståndsprövning. Vi bedömer att den typen av problem bör kunna lösas genom förbättringar av bl.a. de rutiner som används, och att det därför inte är nödvändigt med några författningsändringar. Inte heller synpunkter om att de offentliga ombuden sällan överklagar domstolarnas tillståndsbeslut eller att ansökningar om hemliga tvångsmedel ofta hanteras av samma åklagare och samma do- mare är av sådant slag som påkallar författningsändringar. En fråga som lyftes fram i den nämnda enkätunderökningen var frågan om jäv för de offentliga ombuden. Den frågan behandlades också av advokatsamfunds styrelse. Styrelsen konstaterade i ett brev till de av regeringen förordnade offentliga ombud som är advokater att den omständigheten att ett offentligt ombud är för- hindrat att åta sig ett uppdrag som offentlig försvarare på grund av jäv medför att även övriga advokater på samma byrå eller i den gemen- Prop. 2006/07:133 samma kontorsorganisationen måste anses förhindrade att åta sig upp- Förhållandevis många advokater begärde därefter att bli entledi- gade från uppdraget som offentliga försvarare med angivande av jävs- skäl. Vi kan emellertid nu konstatera att det till- baka inte har kommit in några ytterligare ansökningar om entledigande på grund av jäv. Det verkar inte heller finnas några svårigheter med att rekrytera personer som offentliga ombud. har menat att det kan bli aktuellt med åtgärder för att trygga re- kryteringen av offentliga ombud. Vi kan dock konstatera att rekryte- ringsunderlaget för offentliga ombud nu snarare kommer att öka, efter- som ett stort antal ordinarie domare kommer att gå i pension . Det finns därför inte anledning att nu göra några föränd- ringar beträffande vilka personer som kan förordnas som offentliga om- bud. Svenska avdelningen av har ifråga- satt om systemet med offentliga ombud bidrar till rättsäkerhet. För vår del konstaterar vi, liksom utredningen, att system med offentliga ombud är vanligt förekommande internationellt, bl.a. i de nordiska länderna där särskilda advokater förordnas att bevaka enskildas rätt. Enligt vår mening är det självklart att system av detta slag bidrar till en ökad rättssäkerhet. Sammanfattningsvis bedömer vi att systemet med offentliga ombud i allt väsentligt fungerar väl och att några lagändringar inte behövs. 5Underrättelse till enskild om användning av hemliga tvångsmedel 5.1Vilka hemliga tvångsmedel skall omfattas? Regeringens förslag: De nya bestämmelserna om underrättelse skall omfatta samtliga hemliga tvångsmedel utom postkontroll. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot utredningens förslag. advo- katsamfund har dock menat att underrättelseskyldigheten bör gälla även i fråga om postkontroll som inte har lett till något beslag. Skälen för regeringens förslag: Som redovisats i avsnitt 4.1 består de hemliga tvångsmedlen av postkontroll, hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Vi anser att skyldigheten att underrätta enskilda bör gälla vid hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Om lagförslaget om hemlig rumsavlyssning genomförs, bör även den som har utsatts för hemlig rumsavlyssning underrättas. När det gäller postkontroll finns det anledning att skilja på två situatio- ner. I den ena situationen leder postkontrollen till ett beslag av försändel- I så fall skall redan enligt gällande bestämmelser avsändare och mottagare underrättas om beslaget, så snart en sådan underrättelse inte är Prop. 2006/07:133 till men för utredningen (27 kap. 11 § ). om själva postkontrollen fyller då uppenbarligen inget syfte. I den andra situationen leder postkontrollen inte till ett beslag utan för- sändelsen vidarebefordras till mottagaren. har menat att i en sådan situation bör avsändaren och mottagaren av försän- delsen underrättas om postkontrollen, eftersom postkontrollen har gjort det möjligt att på försändelsens omslag avläsa mottagaren och även av- sändaren i de fall denne har angetts. Vi anser dock att detta är fråga om ett så begränsat integritetsintrång att det inte motiverar underrättelser till de berörda personerna. Det finns inte heller några andra tillräckliga skäl för att införa regler om underrättelse för denna situation. Vi föreslår därför att de föreslagna reglerna om underrättelse inte alls skall gälla vid postkontroll. I avsnitten 5.4 och 5.5 återkommer vi till frågan om en underrättelse avseende användning av hemliga tvångsmedel i vissa fall kan behöva skjutas upp och även underlåtas med hänsyn till intres- set av en effektiv brottsbekämpning. 5.2Vilka personer skall underrättas om hemlig tvångs- medelsanvändning? Regeringens förslag: Den som är eller har varit brottsmisstänkt och som har varit utsatt för ett hemligt tvångsmedel skall underrättas om tvångsmedelsanvändningen. Vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall även innehavaren av den avlyssnade eller övervakade teleadressen, om denne är någon annan än den misstänkte, underrättas om åtgärden. Vid hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning skall i motsvarande mån den som innehar den plats, där övervakningen eller avlyssningen har genomförts, underrättas om åtgärden. Om övervak- ningen eller avlyssningen har avsett en plats till vilken allmänheten har tillträde, skall det dock inte behöva lämnas någon underrättelse till innehavaren av platsen. En underrättelse behöver inte lämnas till en brottsmisstänkt, om han eller hon i samband med förundersökningen eller på annat sätt re- dan har fått tillgång till motsvarande uppgifter genom förundersök- ningsprotokollet eller annat utredningsmaterial. Underrättelse behöver inte heller lämnas om den i annat fall är uppenbart utan betydelse. Bestämmelserna om underrättelseskyldighet skall inte gälla i vissa särskilda fall (se vidare avsnitten 5.55.8). Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot kretsen av de personer som föreslås bli under- rättade om tvångsmedelsanvändningen. Svenska avdelningen av Interna- och för Mänskliga Rättigheter har dock menat att kretsen bör utvidgas. Tullver- ket har efterfrågat en precisering av vem som är innehavare av en plats. har befarat tillämpningsproblem när det gäller underrättelse till innehavare av andra platser än bostäder och även undrat om underrättelser i sådana fall fyller någon funktion. advokat- samfund har menat att personer som genom förundersökningsprotokoll eller annat utredningsmaterial redan har fått del av de uppgifter en under- rättelse skall innehålla ändå inte bör undantas från underrättelseskyldig- heten. Skälen för regeringens förslag Den genomgång av andra länders rättsystem som utredningen har gjort uppvisar inte någon enhetlig bild av vilka personer som underrättas om att hemlig tvångsmedelsanvändning har skett. Från principiella utgångs- punkter kan det framstå som naturligt att alla personer som har varit ut- satta för hemlig avlyssning eller hemlig övervakning i efterhand under- rättas om detta. En sådan ordning skulle dock innebära betydande pro- blem och i många fall även motverka sitt syfte. Det är ofrånkomligt att för brottsutredningen helt ovidkommande personer i en del fall kan komma att beröras av en avlyssning eller övervakning. Åtskilliga av dessa kommer inte att kunna identifieras, i vart fall inte utan att stora ut- redningsresurser läggs ned på detta. En identifiering av de personer som kommit att bli övervakade eller avlyssnade skulle under alla förhållanden förutsätta att myndigheterna tar del av upptagningarna även i de delar som enligt nu gällande regler om överskottinformation skall förstöras. Beträffande sådana för brottsutredningen ovidkommande personer skulle en underrättelseskyldighet typiskt sett innebära att integritetsintrånget ökar och inte minskar. Mot denna bakgrund är det nödvändigt med en viss begränsning av den krets av personer som skall omfattas av underrättelseskyldigheten. Personer som är eller har varit misstänkta för brott Personer som är eller har varit misstänkta för brott har normalt sett ett starkt intresse av att kunna få kännedom om att de har utsatts för ett hemligt tvångsmedel. Eftersom det är brottsmisstänka personer som hemliga tvångsmedel skall riktas mot, är det rimligt att utgå från att de har ett starkt intresse av att kunna kontrollera eller få kontrollerat om åtgärderna har varit korrekta eller inte och hur den information som har framkommit genom åtgärderna har använts. När det gäller brottsmisstänkta personer som står inför åtal fyller den särskilda underrättelseskyldigheten dock i regel inte någon egentlig funktion. Innan åtal beslutas, skall nämligen den misstänkte i princip ha fått tillfälle att ta del av hela brottsutredningen (se 23 kap. 18 § rätte- gångsbalken och avsnitt 4.1 ovan). Om hemliga tvångsmedel har an- vänts, kommer den misstänkte att kunna utläsa detta ur utredningsmateri- alet. Utredningen har därför föreslagit att någon underrättelse inte skall behöva lämnas om den misstänkte enligt 23 kap. 18 § eller på annat sätt har fått del av uppgifterna. och för Mänskliga Rättigheter har menat att personer som åtalas för brott inte generellt bör undantas från under- rättelseskyldigheten, eftersom det inte är säkert att de brottsutredande Prop. 2006/07:133 myndigheterna alltid kommer att medge den åtalade full insyn i utred- Förslaget innebär dock endast att en underrättelse inte behöver lämnas om en brottsmisstänkt med stöd av partsinsyn eller på något annat sätt har fått tillgång till de uppgifter som en underrättelse skulle innehålla. För det fall den brottsmisstänkte inte har fått tillgång till sådana uppgifter gäller underrättelseskyldigheten i förhållande till honom eller henne. Innehavare av teleadress eller plats Också den person vars telefon eller annan teleadress har avlyssnats utan att han eller hon har varit misstänkt kan ha ett starkt intresse av att få kännedom om tvångsmedelsanvändningen. Alla samtal till och från innehavarens teleadress har ju kunnat avlyssnas och detta trots att den person mot vilken avlyssningen riktats kanske bara har deltagit i ett fåtal av samtalen. Detta kan, i synnerhet när det är fråga om privattelefoner, innebära ett betydande intrång i den personliga integriteten. Innehavaren av teleadressen bör därför ha möjlighet att kontrollera eller få kontrollerat om verkställigheten och hanteringen av bl.a. överskottsinformation har varit författningsenlig. Vi föreslår alltså att personer som innehar en avlyssnad eller övervakad teleadress skall omfattas av underrättelseskyl- digheten. Hemlig kameraövervakning och även hemlig rumsavlyssning (enligt propositionen om hemlig rumsavlyssning) kan komma att avse platser som innehas av någon annan än den som åtgärden riktas mot. Den som vistas i en bostad eller en lokal, t.ex. en familjemedlem eller en arbets- kollega, kommer då att drabbas av ett integritetsintrång, trots att över- vakningen eller avlyssningen inte är riktad mot honom eller henne. Mot- svarande integritetsintrång kan uppkomma vid övervakning eller avlyss- ning av andra utrymmen, t.ex. bilar eller gårdsutrymmen. Innehavaren av den övervakade eller avlyssnade platsen har därför, typiskt sett, ett klart intresse av att få kännedom om en genomförd kameraövervakning eller rumsavlyssning. Utredningen har mot den bakgrunden föreslagit att underrättelser skall lämnas även till innehavare av plats som har överva- kats eller avlyssnats, dock inte innehavare av platser som är allmänt till- gängliga. har befarat tillämpningsproblem när det gäller underrättelse till innehavare av andra platser än bostäder och även ifråga- satt om underrättelser i sådana fall fyller någon funktion. Vi kan konsta- tera att integritetsintresset för ägare eller innehavare av platser kan vara av skiftande slag. I enstaka fall kanske innehavaren av platsen inte har något eget integritetsintresse i saken, eftersom han eller hon inte själv uppehåller sig på platsen. Regleringen måste emellertid utgå från vilka integritetsintrång som, typiskt sett, kan ha förekommit.