prop · GU03127 · 2007-08-28 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag För att begränsa de skadliga verkningarna som ett fängelsestraff medför är det viktigt att de intagna kan upprätthålla kontakter med personer utanför anstalten, framför allt med sina anhöriga. Detta sker bl.a. genom brev och andra försändelser. Sådana försändelser kan dock även användas till att föra in narkotika och andra otillåtna föremål i anstalten, liksom för att planera brottslig verksamhet eller rymningar m.m. Det är därför nödvändigt att det finns möjlighet för Kriminalvården att under vissa förutsättningar granska brev och andra försändelser. I detta sammanhang är det viktigt att hitta en lämplig avvägning mellan vad som krävs för att Kriminalvården ska kunna förhindra brott och upprätthålla ordning och säkerhet i anstalten och de intagnas integritet och intresse av kommunikation med omvärlden. gäller olika bestämmelser om brevgranskning beroende på vilken slags anstalt den intagne är placerad i. Bestämmelserna om brevgranskning finns i 2528 §§ lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL). Vad som är stadgat för brev gäller även annat skriftligt meddelande och i de flesta fall andra försändelser. Granskningen ska inte vara mer ingående än som är nödvändigt med hänsyn till granskningens syfte. Granskningen kan ske på olika sätt, nämligen genom genomlysning av ett oöppnat brev, öppning av ett brev utan läsning och slutligen genom att brevet läses. Ett brev till eller från den som är intagen i en sluten anstalt får granskas för undersökning av om det innehåller något otillåtet föremål. Om det sker stickprovsvis eller om det är nödvändigt med hänsyn till den intagnes särskilda förhållanden får granskningen även syfta till att undersöka om brevet innehåller något meddelande om planläggning av brottslig verksamhet, avvikande eller något annat liknande förfarande. 2006/07:127 Detsamma gäller om det finns anledning att anta att en försändelse innehåller ett sådant meddelande. Beträffande den som är intagen på specialavdelning ska en granskning av brev och andra försändelser alltid göras. En sådan granskning ska både syfta till att söka efter otillåtna föremål och undersöka om brevet innehåller något meddelande om planläggning av brottslig verksamhet, avvikande eller något annat liknande förfarande. För intagna i öppen anstalt gäller att ett brev får granskas för undersökning av om det innehåller något otillåtet föremål om det finns anledning att anta att det innehåller ett sådant föremål eller om granskningen sker stickprovsvis. En granskning som syftar till att undersöka om brevet innehåller något meddelande om planläggning av brottslig verksamhet, avvikande eller annat liknande förfarande får alltid göras om det finns anledning att anta att brevet innehåller ett sådant meddelande. Behov av en förändring föreslår att enhetliga regler för brevgranskning ska införas. I syfte att ge Kriminalvården effektiva verktyg för att hålla anstalterna fria från narkotika och för att förebygga olika former av kriminell verksamhet föreslår kommittén att när det bedöms nödvändigt med hänsyn till ordningen och säkerheten brev och andra försändelser ska få granskas för att undersöka om de innehåller något otillåtet meddelande, meddelande om brottslig verksamhet, rymning eller liknande förfarande. De säkerhetsmässiga problemen inom är inte begränsade till slutna anstalter. Narkotika förekommer även på öppna anstalter. Det förekommer också att intagna vid öppna anstalter på andra sätt fortsätter sin brottsliga verksamhet . Mot denna bakgrund är det inte ändamålsenligt med olika regler för brevgranskning vid olika typer av anstalter. Regeringen ansluter sig därför till kommitténs förslag att samma regler om brevgranskning bör gälla på landets anstalter. Precis som kommittén föreslår bör ett brev få granskas om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten. I detta ingår även att brevgranskning, precis som , får ske i s.k. stickprovskontroller. Stickprovskontroller används delvis i förebyggande syfte och är nödvändiga för att ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas. De nya reglerna innebär inte att all korrespondens rutinmässigt får kontrolleras på alla anstalter. En bedömning av vad som krävs med hänsyn till ordningen och säkerheten måste alltid göras. Utfallet av denna bedömning kommer naturligtvis att vara olika vid olika anstalter och avdelningar inom anstalten bl.a. beroende på vilken säkerhetsnivå den aktuella anstalten eller avdelningen har. Vidare gäller alltjämt den grundläggande principen att granskningen inte får vara mer ingripande än som är nödvändigt med hänsyn till granskningens syfte. Granskningen ska syfta till att undersöka om brevet innehåller något otillåtet meddelande, är ett led i en pågående eller planerad brottslig verksamhet eller ett led i ett planerat avvikande eller något liknande förfarande. sådan övergripande och enhetlig reglering är mer flexibel och Prop. 2006/07:127 ändamålsenlig för verksamheten. Förfarandereglerna vid brevgranskning bör, precis som kommittén föreslår, i huvudsak överensstämma med vad som gäller . Bestämmelserna bör dock moderniseras språkligt och lagtekniskt. En sådan förenkling som bör genomföras är att i stället för att hänvisa till brev eller annan försändelse i varje enskild bestämmelse så bör det klargöras i 28 § KvaL att det som är föreskrivet om brev även gäller annan försändelse än brev och annat skriftligt meddelande än brev. Med en sådan lagteknisk lösning kommer även 25 § KvaL att gälla andra försändelser än brev. Detta är rimligt eftersom även myndigheter och advokater kan skicka andra försändelser än brev, t.ex. ett paket innehållande rättegångsmaterial. En sådan försändelse bör också omfattas av skyddet mot brevgranskning i 25 § KvaL. gäller att ett brev som granskas får hållas kvar om det är påkallat av säkerhetsskäl. Detta bör gälla även fortsättningsvis, men utvidgas till att gälla av såväl ordnings- som säkerhetsskäl. Den intagne bör precis som underrättas om kvarhållandet. Det kan dock finnas situationer när den intagne inte bör få kännedom om att ett brev har blivit kvarhållet. Som kommittén påpekar kan en underrättelse i vissa fall exempelvis skada arbetet i en redan inledd förundersökning. Det kan t.ex. vara ett brev som innehåller information om ett planerat brott, rymningsplaner eller information som kan användas för att hota eller trakassera kriminalvårdspersonalen. Det bör därför införas en möjlighet att om det finns synnerliga skäl, låta bli att informera den intagne om att ett brev har blivit kvarhållet. Regeringens bedömning: Så kallade myndighetsbrev, dvs. brev mellan en intagen och en advokat, en svensk myndighet eller ett internationellt organ som har av erkänd behörighet att ta emot klagomål från enskilda bör även fortsättningsvis vidarebefordras utan granskning. Regeringens förslag: Om det finns anledning att anta att uppgiften om avsändare i ett brev till en intagen är oriktig får ett s.k. myndighetsbrev granskas i syfte att utreda vem avsändaren är. förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser delar kommitténs bedömning. Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget om när s.k. myndighetsbrev får granskas. ombudsmän () är dock tveksam till förslaget och avstyrker det. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Enligt vad som framgår av 25 § KvaL ska brev mellan en intagen och en svensk myndighet, ett internationellt organ som behörighet att ta emot klagomål från enskilda eller en advokat vidarebefordras utan granskning. kommunikation kan ses som en för intagna anpassad form av det skydd som gäller för varje medborgare enligt 2 kap. 6 § regeringsformen (RF). Principen är betydelsefull och finns befäst i flera internationella överenskommelser, bl.a. de Europeiska fängelsereglerna och FN:s principer till skydd för frihetsberövade personer. Precis som och JO har påpekat är det viktigt att det förtroliga förhållandet mellan advokaten och klienten kan upprätthållas. Om det krävs för att tillgodose vissa viktiga motintressen kan dock undantag göras från denna princip enligt såväl regeringsformen som de tidigare nämnda internationella överenskommelserna. Enligt 2 kap. 12 § RF får inskränkningar i grundlagsskyddade rättigheter göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, men de får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att rätten till förtrolig kommunikation kan upprätthållas i största möjliga mån. Det finns därför inte skäl att ändra den huvudregel som säkerställer att s.k. myndighetsbrev inte ska granskas. kan det vara svårt att avgöra om ett brev verkligen kommer från en sådan avsändare att reglerna om förtrolig kommunikation blir aktuella. Enligt 25 § KvaL får ett brev som uppges vara avsänt från en svensk myndighet, ett internationellt organ som har av erkänd behörighet att ta emot klagomål från enskilda eller en advokat granskas om det skäligen kan misstänkas att uppgiften om avsändaren är oriktig och förhållandet inte kan klarläggas på annat sätt. Den tekniska utvecklingen har gått snabbt framåt sedan KvaL:s tillkomst. Modern data- och kopieringsteknik har gjort det lätt att förfalska ett kuvert eller en logotyp och påstå att ett brev kommer från en annan avsändare än som egentligen är fallet. Det är inte heller svårt att komma över och använda ett oanvänt kuvert från en myndighet eller en advokat. Enligt uppgift från Kriminalvården har det förekommit att lager av stulna kuvert från myndigheter eller advokatkontor hittats vid cellvisitationer. Det är alltså relativt enkelt för den som sänder ett brev till en intagen att falskeligen påstå att det är ett myndighetsbrev och på så sätt undvika granskning. Detta ökar risken för att otillåtna föremål och meddelanden sänds in i anstalterna och att brott därigenom begås. Ytterligare ett problem med dagens lagstiftning är att myndighetsbrev endast får granskas om förhållandet inte kan klarläggas på annat sätt. Bestämmelsen, som presumerar att ett brev som anges vara ett myndighetsbrev också är det, vållar problem för Kriminalvården vid den praktiska tillämpningen eftersom den förutsätter att Kriminalvården efterforskar om t. ex. en myndighet sänt brevet till den intagne. Kriminalvården har behov av en rättslig reglering som är bättre anpassad till rådande förhållanden för att på ett effektivare sätt kunna ta sitt ansvar för säkerheten och nå upp till målsättningen att brott inte ska begås under verkställigheten. En något lägre misstankenivå för när myndighetsbrev får granskas skulle ge Kriminalvården större möjligheter att utöva kontroll och förhindra att t.ex. narkotika förs in i anstalten. Därutöver bör Kriminalvården inte längre åläggas att på andra sätt klarlägga om uppgiften om avsändare är oriktig. Vikten av att ge Prop. 2006/07:127 Kriminalvården effektivare verktyg för att förebygga och beivra brott och upprätthålla ordning och säkerhet i anstalten väger enligt regeringens uppfattning tyngre än den inskränkning i de intagnas integritet som en ändrad reglering skulle innebära. Det bör därför, precis som kommittén föreslår, införas en bestämmelse med innebörden att ett myndighetsbrev får granskas redan när det finns anledning att anta att uppgiften om avsändare är oriktig. Granskningen får emellertid endast syfta till att utreda vem avsändaren är. Regeringens förslag: En intagen ska vara skyldig att låta sig fotograferas för att identifieringen av honom eller henne ska underlättas. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 28 kap. 14 § får den som är anhållen eller häktad fotograferas. För den som är dömd till ett fängelsestraff saknas motsvarande bestämmelse. I Kriminalvårdens arbete med att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalten ingår en rad olika åtgärder. Att Kriminalvården ska ha möjlighet att fotografera de intagna för att underlätta identifieringen av dem är enligt regeringens mening en naturlig och självklar del i detta arbete. Det bör därför införas en bestämmelse om detta i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, vilket inte någon remissinstans har haft något att invända mot. Behovet av att fotografera intagna för att t.ex. kunna kontrollera deras identitet har också påpekats av ombudsmän (beslut , dnr 3461-2005). och har anfört är det särskilt angeläget att kriminalvården ges en möjlighet att fotografera intagna, eftersom en persons utseende kan förändras betydligt under verkställigheten av ett längre fängelsestraff. Det är inte enbart Kriminalvårdens arbete som underlättas av fotografier på de intagna. Ett nytaget fotografi kan underlätta polisens arbete. Vid exempelvis en rymning eller fritagning kan polisens arbete försvåras om inte ett relativt nytaget fotografi finns att tillgå. Att Kriminalvården har en skyldighet att lämna ett fotografi till polisen i samband med en rymning framgår bl.a. av 3 och 37 §§ förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården. Regeringens förslag: Kriminalvården får möjlighet att göra drogkontroller genom att använda även andra provtagningsmetoder än blod-, urin- och utandningsprov. De nya provtagningar som ska få företas är saliv-, svett- och hårprov. Kriminalvårdens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kriminalvården har dock inte föreslagit att varje kontrollmetod uttryckligen anges i lagtexten. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker att Kriminalvården får använda fler olika provtagningsmetoder för drogkontroll. Några remissinstanser anser att varje kontrollmetod uttryckligen ska anges i lagtexten. Skälen för regeringens förslag: En viktig uppgift för Kriminalvården är att identifiera och bekämpa drogmissbruk. Ett pågående missbruk omöjliggör den dömdes återanpassning och inverkar negativt på omgivningen. Narkotikamissbruket är dessutom en starkt bidragande orsak till att det förekommer våld och hot mellan intagna. Provtagning för att kontrollera eventuell drogpåverkan är därför en naturlig och viktig del av Kriminalvårdens verksamhet. För att kontrollera narkotika- påverkan används i första hand urinprov. Kriminalvården tar ca 100 000 urinprov . lämnade varje intagen i genomsnitt urinprov . Intagna uppfattar vanligtvis det som integritets- kränkande att tvingas lämna urinprov. Det kan uppstå situationer som är besvärliga och svårhanterliga även för Kriminalvårdens personal och som leder till konflikter mellan intagna och personal. Att ta urinprov är också relativt tidskrävande och kostsamt. finns betydligt enklare, mindre integritetskränkande, mindre kostsamma och mer hygieniska alternativ till urinprovstagning för att undersöka spår av narkotika. Bland annat finns möjligheter att analysera spår av narkotika genom enkla prov av den svett som finns på huden. Provtagning sker genom att huden torkas med ett strykfilter. Det finns också metoder för att spåra narkotika i prov av hår och saliv. Mot denna bakgrund har Kriminalvården i en framställan till regeringen föreslagit att lagstiftningen om drogkontroll görs teknikneutral i förhållande till olika sorters prov från kroppen. En möjlighet för Kriminalvården att ta andra prov från kroppen än blod-, urin- eller utandningsprov för att kontrollera droger skulle bidra till att minska integritetskränkningarna för de intagna. Exempelvis är en provtagning som innebär att svett stryks från huden betydligt mindre integritetskränkande än ett urinprov. Detsamma gäller om prov tas av saliv eller ett hårstrå. Mindre integritetskränkande provtagningsmetoder medför också fördelar för personalens arbetssituation. Många diskussioner och konflikter med de intagna kan undvikas. Med en enklare provtagning kan dessutom betydligt fler prov tas och svar kan lämnas snabbare, vilket ökar effektiviteten i Kriminalvårdens arbete mot narkotikamissbruk. Ett effektivare resursutnyttjande innebär dessutom att personalen får möjlighet att ägna mer tid åt återfallsförebyggande arbete. Kriminalvården bör därför få sådana möjligheter, något som samtliga Prop. 2006/07:127 remissinstanser har tillstyrkt. Även har ställt sig positiv till möjligheterna att använda annan slags provtagning än blod-, urin- eller utandningsprov. Kommittén ansåg dock att det var nödvändigt att i lag precisera vilka slags provtagningar som får ske. Eftersom kommittén inte fått uppgift om att det fanns behov av eller möjlighet för Kriminalvården att använda andra slags provtagningar än blod-, urin- eller utandningsprov föreslogs inte någon ändring av dessa regler. Många remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern, , Kammarrätten i och har instämt i kommitténs bedömning att varje provtagningsmetod uttryckligen bör regleras i lagtexten. De befarar att Kriminalvårdens förslag till lagtext öppnar upp för möjligheter att använda mer integritetskränkande metoder. Att genomföra drogtester är en integritetskränkande åtgärd, varför det framstår som olämpligt att i lagtexten lämna öppet vilka testmetoder som ska få användas. Vidare är det viktigt att den enskilde vet vilka regler som gäller och vilka skyldigheter som åvilar honom eller henne. Regeringen anser därför, liksom , att det i de nya bestämmelserna bör preciseras vilka slags provtagningar som ska få ske. Regeringen menar också att det är viktigt att vid en precisering i lagtext om vilka provtagningar som ska få utföras anpassa lagregleringen till utvecklingen så långt som möjligt. Detta görs enligt regeringens uppfattning lämpligast på så sätt att preciseringen i lagtexten upptar så många olika typer av provtagningar som möjligt som kan accepteras ur ett integritetsperspektiv. Av proportionalitetsprincipen följer att en undersökning inte får göras mer ingående än vad ändamålet med åtgärden kräver. All den hänsyn som omständigheterna medger ska också iakttas (52 c § KvaL och 2 b § lagen [1976:371] om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.). Det är naturligtvis viktigt att provtagningen genomförs på ett så hänsynsfullt sätt som möjligt. Den ovan nämnda proportionalitetsprincipen bör självklart omfatta även de nya provtagningsmetoderna. Principen gäller även för de fall där den inte är uttryckt i lag. 10 Ekonomiska konsekvenser m.m. De föreslagna ändringarna kommer inte att medföra några ekonomiska konsekvenser av någon betydelse. Förslagen om ändrade regler för provtagning innebär i sig en viss besparing för Kriminalvården eftersom varje prov blir billigare, men kommer fler prov att tas. Arbetet med att bekämpa narkotikan är en av Kriminalvårdens allra viktigaste uppgifter och av väsentlig betydelse för att förebygga återfall i brott. De nya provtagningsmetoderna är enklare och billigare, vilket möjliggör att betydligt fler prov kan tas, vilket ökar effektiviteten i Kriminalvårdens kamp mot narkotikan. Lagförslagen kräver inte några övergångsbestämmelser. 11.1Förslaget till lag om ändring i I paragrafen finns bestämmelser om föreskrifter som kan meddelas för den som är villkorligt frigiven. Ändringen i andra stycket innebär att Kriminalvården får möjlighet att använda fler provtagningsmetoder vid drogkontroller . Om den frigivne ska få vård eller behandling får Kriminalvården föreskriva att han eller hon ska vara skyldig att lämna blod-, urin- eller utandningsprov. införs en möjlighet för Kriminalvården att, förutom dessa prover, även använda andra provtagningsmetoder genom att det i paragrafen anges att den frigivne ska vara skyldig att lämna även saliv-, svett- eller hårprov. angavs att syftet med provtagningen skulle vara att kontrollera att den frigivne inte var påverkad av beroendeframkallande medel. görs ett tillägg som innebär att syftet med provtagningen även ska vara att kontrollera att den frigivne inte är påverkad av dopningsmedel eller sådan vara som omfattas av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag och är formulerad så att innehållet avseende vilka medel som avses motsvarar 52 d § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, 2 c § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna och 4 § lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll. Paragrafen har även i övrigt justerats språkligt. Enligt 28 kap. 6 § gäller vad som föreskrivs i denna paragraf även för den som har dömts till skyddstillsyn. Paragrafen behandlas i avsnitt 9. 11.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt Paragrafen är ny. Av paragrafen framgår att en intagen ska vara skyldig att låta sig fotograferas för att identifieringen av honom eller henne ska underlättas. Det är inte enbart Kriminalvården som kan ha behov av fotografier på de intagna. Ett fotografi kan även användas i polisens arbete. Paragrafen behandlas i avsnitt 8. Paragrafen innehåller bestämmelser om gemensamhet och avskiljande. Ändringen innebär att det införs en möjlighet för Kriminalvården att, om det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen eller säkerheten i en anstalt, hålla de intagna tillfälligt avskilda från varandra. En skillnad jämfört med den tidigare regleringen är att det inte görs någon skillnad på vad som gäller under programtid och fritid. Det krävs inte heller en kollektiv arbetsvägran för att ett tillfälligt avskiljande ska få ske. 2006/07:127 görs inte heller någon skillnad mellan öppna och slutna anstalter. Avskiljandet ska endast vara tillfälligt. Det får aldrig pågå längre än vad som är nödvändigt för att Kriminalvården ska kunna hantera situationen, normalt inte eller . Lagtekniskt innebär ändringen att den andra meningen i första stycket och den andra meningen i andra stycket utgår och ersätts med ett nytt fjärde stycke. Vidare har vissa språkliga justeringar gjorts. Paragrafen behandlas i avsnitt 6. Paragrafen innehåller bestämmelser om vilken personlig egendom som intagna i anstalt får lov att inneha. Ändringen i första stycket innebär att det tydliggörs i lagtexten att utgångspunkten är att intagna har rätt att ta emot och inneha böcker, tidskrifter och tidningar, dock inte sådana som kan äventyra ordningen eller säkerheten i anstalten eller som kan antas motverka den behandling som den intagne genomgår. Med böcker, tidningar och tidskrifter som kan anses äventyra ordningen och säkerheten i en anstalt avses exempelvis sådana som uppmanar till brott eller som innehåller beskrivningar av hur man tillverkar föremål som kan användas som brottsverktyg. Att böcker, tidskrifter och tidningar som kan antas motverka den behandling som den intagne genomgår inte får innehas skulle kunna innebära t.ex. att intagna på en behandlingsavdelning för narkotikamissbruk inte får inneha litteratur som förhärligar sådant missbruk och att personer som är dömda för sexualbrott kan hindras från att inneha pornografisk litteratur. Vapenkataloger och tidskrifter som uppmanar till brott kan också förbjudas. Olika bedömningar av vilken egendom som får innehas kommer att göras beroende på vilken behandling den intagne genomgår. Bedömningen ska göras utifrån frågan om själva syftet med behandlingen kan antas motverkas eller inte. Det krävs inte någon konkret bevisning för att behandlingen i det enskilda fallet verkligen motverkas. I andra stycket har en bestämmelse införts av vilken framgår att en intagen i övrigt får ta emot och inneha den personliga egendom som är motiverad med hänsyn till att verkställigheten ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Med personlig egendom avses all egendom som inte tillhör Kriminalvården. Vad gäller att verkställigheten ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt får ledning sökas i bestämmelserna i . Egendom som kan äventyra ordningen eller säkerheten eller som kan antas motverka den behandling den intagne genomgår är givetvis inte motiverad att inneha.