prop · GU03105 · 2007-03-28 00:00:00 — Vid utformningen av reglerna om kontrollavgift är det ur rättssäkerhetssynpunkt av intresse om påförande av kontrollavgiften skall anses utgöra en anklagelse för brott i den mening som avses i artikel 6 i . Eftersom begreppen brott och brottslig gärning i artikeln skall ges en självständig och allmängiltig tolkning innebär den omständigheten att det enligt den svenska rätten inte är fråga om en straffrättslig anklagelse inte att det är uteslutet att artikel 6 är tillämplig. Tvärtom har så ansetts vara fallet beträffande andra sanktionsavgifter. I domarna Janosevic mot och och Vulic mot (domar ) har kommit fram till att de svenska bestämmelserna om skattetillägg omfattas av artikel 6 eftersom de är generella och deras syfte både är avskräckande och bestraffande. aktuell kontrollavgift skiljer sig i vissa avseenden från skattetillägget. Kontrollavgiften är bestämd till beloppet medan skattetillägg kan uppgå till mycket höga belopp utan någon övre beloppsgräns. Vidare kan kontrollavgiften endast tas ut av näringsidkare i kontantbranscherna medan skattetillägget kan tas ut av den mycket vida kretsen skatte- och avgiftsskyldiga. Regeringen har i propositionen Administrativa avgifter på skatte- och tullområdet, m.m. (prop. 2002/03:106) i fråga om bestämmelserna om tulltillägg som riktar sig till en begränsad krets om ca 20 000 företag dragit slutsatsen att det inte är helt säkert att skulle bedöma tulltilläggen på samma sätt som skattetilläggen. Regeringen ansåg trots detta att det fanns skäl att se till att reglerna om tulltillägg uppfyller krav. Som skäl för osäkerheten vid bedömningen hänvisas till beslut i målet Inocêncio mot (beslut ). I beslutet ansåg domstolen att det inte var fråga om anklagelse för brott enligt artikel 6 då klaganden ålagts en administrativ avgift på grund av att han utfört arbete på sitt hus utan att först ha fått nödvändigt tillstånd. Domstolen framhöll att kravet på tillstånd utgjorde ett medel att kontrollera användningen av egendom i syfte att åstadkomma en sammanhängande stadsplanering och att straff för underlåtenheten att uppfylla ett sådant krav inte utgjorde en bestraffande åtgärd som var generellt tillämplig på alla medborgare. Regeringsrätten har i avgörandet RÅ 2004 ref. 17 funnit att påförande av särskild avgift enligt lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument företer sådana karakteristika att artikel 6 är tillämplig på förfarandet. Anmälningsskyldigheten enligt lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument avser endast vissa befattningshavare och uppdragstagare i aktiemarknadsbolag och annan person som själv eller tillsammans med vissa närstående innehar aktiepost av viss storlek i sådant bolag. Avgifterna kan dock komma att uppgå till betydande belopp. Den kontrollavgift som föreslås har som syfte att avskräcka och gäller generellt för den som driver näringsverksamhet i viss form. Mot bakgrund av de bedömningar som gjorts i ovan nämnda domar kan det inte helt uteslutas, även med beaktande av beloppsgränsen, att artikel 6 är Prop. 2006/07:105 tillämplig. Regeringen delar därför utredningens bedömning att reglerna bör utformas så att de rättssäkerhetsgarantier som följer av artikel 6 uppfylls. Befrielse från kontrollavgift m.m. Det strikta ansvar som föreslås bör för att vara godtagbart med hänsyn till och de rättssäkerhetskrav som ställs upp i övrigt nyanseras genom att en möjlighet till befrielse från avgiften införs. Befrielse skall därför kunna ske om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om det annars finns särskilda skäl. Utredningen har inte föreslagit en möjlighet till delvis befrielse av kontrollavgiften. anser att sanktionsavgifter bör kunna sättas ned i verksamheter med låg omsättning eller lönsamhet. Med hänsyn till att regeringen ovan föreslår att kontrollavgift även skall kunna utgå om näringsidkaren överträder kravet på registrering eller kvittokravet anser regeringen att det kan uppstå situationer då en kontrollavgift inte kan anses proportionerlig till överträdelsen. En möjlighet till delvis befrielse bör därför införas. Bedömningen av om särskilda skäl föreligger skall vara nyanserad och inte alltför restriktiv. Det bör också vara möjligt att överklaga beslut om kontrollavgift till domstol. Reglerna i taxeringslagen (1990:324), skattebetalningslagen (1997:483), förvaltningslagen (1986:223) och förvaltningsprocesslagen (1971:291) som allmänt gäller för handläggning och vid överklagande bör tillämpas när det gäller påförande av kontrollavgift. Vite och kontrollavgift kan i vissa fall komma i fråga för en och samma gärning. Något hinder mot en sådan reglering finns inte (se RÅ 1992 ref. 25 och prop. 2003/04:121 s. 162), jämför bl.a. 23 § marknadsföringslagen (1995:450) och 38 § produktsäkerhetslagen (2004:451). För att undvika att dubbla ekonomiska sanktioner döms ut finns i dessa lagar bestämmelser med innebörden att kontrollavgift inte får åläggas då överträdelsen omfattas av ett vitesförbud eller vitesföreläggande. En motsvarande begränsning skall gälla i nu aktuellt fall. Regeringens förslag: skall få förena ett föreläggande enligt lagen om kassaregister m.m. med vite. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: avstyrker förslaget. Det är inte påvisat att vite är nödvändigt. I de fall där vitet är tänkt att träffa kan föranstalta om revision. anser att vitesföreläggande endast skall kunna meddelas för att förmå näringsidkare antingen att vidta rättelse när det gäller skyldigheten att uppfylla lagen om certifierade kassaregister eller att lämna de upplysningar och handlingar Prop. 2006/07:105 som är nödvändiga i anslutning till löpande tillsyn. Samfundet anser däremot inte att något som framkommer vid eller har samband med de särskilda kontrollåtgärderna skall kunna förenas med ett vitesföreläggande. Skälen för regeringens förslag: Av effektivitetsskäl kommer kontrollavgiften att bestämmas till ett i lag fastställt belopp oberoende av näringsidkarens ekonomiska förhållanden. Det kan därför tänkas uppkomma situationer då en kontrollavgift inte är en tillräcklig sanktion för en överträdelse som konstaterats vid tillsyn. I sådana fall anser regeringen att det är nödvändigt att ges möjlighet att förelägga näringsidkaren vid vite att vidta rättelse. Vitesbeloppet kan i det enskilda fallet anpassas till vad som krävs för att ett föreläggande skall följas. Situationer då behov av att vid vite förelägga en näringsidkare att vidta rättelse kan tänkas finnas är framför allt när en näringsidkare inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen att införskaffa ett certifierat kassaregister, att åtgärda brister i ett certifierat kassaregister eller att genomföra återkommande teknisk kontroll. Även förelägganden som meddelats för att förmå näringsidkaren att medverka i utredningen vid tillsyn eller särskilda kontrollåtgärder skall kunna förenas med vite om det finns anledning att anta att de annars inte följs. 12 Närmare om den författningstekniska regleringen Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen (RF) skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är bl.a. föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, om skatt till staten samt om rekvisition och annat Utan hinder av denna bestämmelse kan regeringen dock efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt om föreskrifterna avser t.ex. näringsverksamhet (8 kap. 7 § RF). Om bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne kan medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet (8 kap. 11 § RF). Regeringen får också meddela föreskrifter om verk- ställighet av lag och föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av (8 kap. 13 § RF). Krav på lagform föreligger också vid begränsning av fri- och rättigheter enligt 2 kap. 12 § RF. Den reglering som föreslås innebär åligganden för enskilda som syftar till att åstadkomma bättre förutsättningar för det allmännas Några föreskrifter om skatt är det dock inte fråga om. Regleringen får anses tillhöra det primära lagområdet enligt 8 kap. 3 § Det finns därmed utrymme för delegation avseende bestämmelser om näringsverksamhet med stöd av 8 kap. 7 och 11 §§ RF. Funktionskraven kan alltså framgå av lag, förordning eller av Regeringen anser att det är lämpligt att vissa grundläggande funktionskrav skall framgå av lag, men att de mer Prop. 2006/07:105 detaljerade kraven bör anges på annat sätt än genom lag. detaljerade kraven bör anges av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer talar de faktum att syftet med lagstiftningen är att förbättra förutsättningarna för skattekontrollen, att föreskrifter om tekniska krav måste samrådas med berörda myndigheter såsom SWEDAC och att ett samarbete med kassaregisterbranschen krävs vid utarbetning av föreskrifterna. Dessutom ökar förutsättningarna för att funktionskraven på ett smidigt sätt kan anpassas till den tekniska utvecklingen. Regeringens förslag: I fråga om kontrollavgifter skall skattebetalningslagens (1997:483) bestämmelser om debitering, betalning, överklagande av och förfarandet för sådana avgifter i övrigt gälla. Muntlig förhandling skall hållas i länsrätt och kammarrätt om näringsidkaren begär det och det inte saknas anledning att anta att avgift kommer att tas ut. beslut om tillsyn och särskilda kontrollåtgärder samt föreläggande vid vite skall inte kunna överklagas. För övriga beslut enligt lagen skall de allmänna bestämmelserna om överklagande i förvaltningslagen (1986:223) tillämpas. Prövningstillstånd uppställs som krav för prövning i kammarrätt. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen ansåg däremot att regeln i 6 kap. 24 § taxeringslagen (1990:324) endast skulle tillämpas i länsrätt. Remissinstanserna: Kammarrätten i anför att när en återförsäljare eller leverantör av kassaregister önskar få ett kassaregister certifierat skall denne vända sig till ett organ som är ackrediterat enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. För det fall den sökande inte erhåller certifiering, bör detta beslut vara överklagbart. Kammarrätten förutsätter att detta klargörs under den fortsatta beredningen. Vad gäller frågan om föreläggande vid vite skall kunna överklagas behöver argumentationen utvecklas. anser att föreläggande vid vite skall kunna överklagas. Skälen för regeringens förslag: För att skall kunna administrera kontrollavgiften på ett effektivt sätt bör den hanteras inom ramen för skattekontosystemet. Skattebetalningslagens (1997:483) bestämmelser skall därför, på motsvarande sätt som gäller för kontrollavgift enligt lagen (1998:514) om särskild skattekontroll av torg- och marknadshandel m.m., gälla i fråga om debitering och betalning av kontrollavgift. Detsamma bör gälla vid överklagande och förfarandet i övrigt. De bedömningar som kan bli aktuella motiverar dock inte en längre tidsfrist för omprövning och överklagande än . för omprövning och överklagande som enligt skattebetalningslagen gäller för bl.a. beslut om anstånd med inbetalning av skatt bör därför tillämpas för samtliga beslut om kontrollavgift. I och med att förfarandereglerna i skattebetalningslagen blir tillämpliga kommer beslut om kontrollavgift att gälla . Anståndsreglerna och reglerna om ställande av säkerhet i 17 kap. 2 och 3 §§ skattebetalningslagen kommer också att bli tillämpliga på kontrollavgifterna. För skattetillägg har införts särskilda regler om anstånd med betalning och när det gäller rätten till muntlig förhandling finns en särskild bestämmelse som gäller vid handläggning av mål om särskild avgift i länsrätt och kammarrätt (17 kap. 2 a § skattebetalningslagen och 6 kap. 24 § taxeringslagen). Med hänsyn till att kontrollavgiften skall uppgå till ett begränsat belopp bör 17 kap. 2 § skattebetalningslagen om anstånd med betalning kunna tillämpas utan att det finns risk för konflikter i förhållande till artikel 6 i europeiska konventionen av om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Något behov av att göra den särskilda bestämmelsen om anstånd som gäller för skattetillägg tillämplig för kontrollavgiften finns därför inte. Att skattebetalningslagen bör gälla bl.a. för överklagande och förfarandet i övrigt i fråga om kontrollavgifter innebär i fråga om muntlig förhandling enligt 22 kap. 13 § skattebetalningslagen jämförd med 6 kap. 24 § taxeringslagen att länsrätt och kammarrätt skall hålla muntlig förhandling om den skattskyldige begär det, men att muntlig förhandling inte behövs om det inte finns anledning att anta att avgift kommer att tas ut. Om bestämmelserna om muntlig förhandling för kontrollavgift regleras på annat sätt, så innebär det som Lagrådet påpekat bl.a. en omotiverad skillnad i förhållande till vad som gäller för övriga liknande avgifter enligt skattebetalningslagen. Regeringen instämmer därvid i vad Lagrådet sagt om att det inte bör föreslås några särskilda bestämmelser om muntlig förhandling som avviker från dem som gäller enligt 22 kap. 13 § skattebetalningslagen jämförd med 6 kap. 24 § taxeringslagen. Vissa beslut enligt den nya lagen om kassaregister m.m. är av sådan karaktär att de inte bör kunna överklagas. Detta gäller beslut om tillsyn och särskilda kontrollåtgärder samt föreläggande vid vite. Några remissinstanser har ifrågasatt om inte föreläggande vid vite bör kunna överklagas. Ett vitesföreläggande är enligt grundläggande förvaltningsrättsliga principer överklagbart, såvida inte annorlunda är föreskrivet i författning (se bl.a. Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet, 1970, s. 387 f.). När det gäller frågan om utdömande av vite har i lagförslaget tagits in en bestämmelse som bl.a. innebär dels att frågan om utdömande av vite i första instans prövas av den länsrätt som är behörig att pröva mål enligt skattebetalningslagen, dels att domstolen vid denna prövning också får pröva vitets lämplighet. Att den som förpliktats att utge vite får överklaga rättens beslut behöver inte anges i den särskilda lagen eftersom det följer av 33 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Föreläggande vid vite enligt taxeringslagen (1990:324) och skattebetalningslagen kan inte överklagas. Regeringen bedömer att det saknas skäl att frångå den ordningen beträffande nu aktuellt lagstiftningsärende. Beslut att inte medge undantag från skyldigheter enligt lagen bör däremot få överklagas. Sådana beslut saknar helt samband med de frågor som behandlas i skattebetalningslagen. Reglerna i skattebetalningslagen om överklagande och omprövning är inte heller anpassade till beslut av det slaget. En överklagandetid enligt vad som normalt gäller för förvaltningsbeslut enligt 23 § förvaltningslagen är däremot lämplig beträffande nu nämnda beslut. Detsamma gäller övriga förfaranderegler i förvaltningslagen (1986:223) och förvaltningsprocesslagen. Dessa bestämmelser skall tillämpas för beslut om undantag. Följden blir att olika förfarandebestämmelser kommer att tillämpas beroende på om det är fråga om ett beslut om kontrollavgift eller ett annat beslut enligt lagen. För att undvika att skilda forumregler tillämpas avseende olika beslut enligt lagen bör det dock särskilt föreskrivas att forumreglerna i 22 kap. 1 a1 c §§ skattebetalningslagen skall tillämpas. Vid överklagande till kammarrätt föreslås ett krav på prövnings- tillstånd. Kammarrätten i har anfört att när en sökande inte erhåller certifiering bör detta beslut vara överklagbart. Ett beslut som fattats av ett ackrediterat certifieringsorgan är inte myndighetsutövning och kan inte överklagas till förvaltningsdomstol. Om en tillverkare nekas certifiering av ett certifieringsorgan kan dock tillverkaren klaga direkt till certifieringsorganet. Omprövning och rättelse sker genom särskilt fastlagda klagomålsrutiner hos certifieringsorganet. Klagomål på kontrollorganet kan även inges till SWEDAC, som har en egen fastställd ordning för klagomålshantering. Klagomålshanteringen finns inbyggd som ordning i det öppna systemet, med tvingande krav i de standarder som ackrediteringsorganet respektive certifieringsorganet är skyldiga att uppfylla. Beslut fattade av SWEDAC kan överklagas till förvaltningsdomstol. Regeringens förslag: Sekretess enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) skall gälla i ärende enligt lagen om kassaregister m.m., med undantag av beslut om kontrollavgift och beslut om undantag från kraven på kassaregister i enskilda fall. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några erinringar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det finns ett behov av att kunna registrera uppgifter i de ärenden som kommer att handläggas med stöd av den föreslagna lagen. Regeringen avser att ändra i 2 § förordningen beskattningsverksamhet så att det klart framgår att uppgifter som behövs vid handläggningen av ett ärende enligt den föreslagna lagen skall få behandlas i databasen. För dessa uppgifter kommer sekretess att gälla enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Det är lämpligt att de uppgifter som inte förs in i beskattningsdatabasen omfattas av samma Regeringen anser därför att motsvarande sekretess skall gälla även för uppgifter i ärende enligt lagen om kassaregister m.m. som Prop. 2006/07:105 inte tillförs beskattningsdatabasen. Sekretessen bör dock inte gälla beslut om kontrollavgift eller beslut att medge undantag i enskilda fall. Sådana beslut bör alltså vara offentliga. Övriga beslut som fattas med stöd av lagen, t.ex. beslut om särskilda kontrollåtgärder och tillsyn, bör dock på samma sätt som ett beslut om taxeringsrevision omfattas av sekretessen. I 16 kap. 1 § sekretesslagen anges i vilka fall en tystnadsplikt har företräde framför meddelarfriheten, dvs. rätten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Enligt punkten 3 i 16 kap. 1 § sekretesslagen har den tystnadsplikt som framgår av 9 kap. 14 §§ sekretesslagen företräde framför meddelarfriheten. Regeringen anser att motsvarande ordning skall gälla i ärende enligt lagen om kassaregister m.m. 13.3Uppgiftsskyldighet i samband med vitesföreläggande Regeringens bedömning: Det krävs inte lagreglering av skattebrottsenheternas skyldighet att uppge om det inom den brottsbekämpande verksamheten finns uppgifter som innebär att ett föreläggande inte kan förenas med vite. Sådana bestämmelser bör i stället kunna meddelas i förordningsform. Utredningens förslag innebar att bestämmelsen om uppgiftsskyldigheten meddelas i form av lag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens bedömning: I lagrådsremissen föreslogs i enlighet med utredningens förslag att bestämmelser om skyldighet för skattebrottsenheter att på begäran av den som har att utfärda föreläggande enligt lagen om kassaregister m.m. lämna information om det i den brottsbekämpande verksamheten finns uppgifter som innebär att ett föreläggande inte får förenas med vite skulle meddelas i form av lag. Lagrådet har ifrågasatt om inte de föreslagna lagreglerna bör slopas och ersättas av bestämmelser i förordningsform. Lagrådet anför som skäl att den skattebrottsutredande verksamheten och den fiskala verksamheten i är sådana självständiga verksamhetsgrenar som avses i 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen (1980:100). Sekretesslagen uppställer inte något krav på att en sekretessbrytande bestämmelse utformas som en lagregel (se 14 kap. 1 §). Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning att det saknas skäl att meddela bestämmelsen i lagform och avser att återkomma med föreslagna bestämmelse i en förordning. Regeringens förslag: Lagen om kassaregister m.m. skall träda i kraft i fråga om 18 och 3032 §§ samt i övrigt . Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: () anför att det föreslagna datumet för ikraftträdande kräver att arbete med föreskrifter och provningsmetoder påbörjas skyndsamt. Leverantörer av kassaregister behöver känna till kraven för att ha möjlighet att erbjuda rätt produkt. Därefter behövs för typkontroll och certifiering. De näringsidkare som berörs av lagen behöver möjlighet att se över sin utrustning och eventuellt komplettera innan lagen träder i kraft. SWEDAC bedömer tidpunkten som realistisk och att det bör vara möjligt att få till stånd ett fungerande kontrollsystem till denna tidpunkt. Ikraftträdandet måste dock föregås av omfattande informationsinsatser. Hotell- och Restaurangföretagare, delar utredningens uppfattning att det är angeläget att den nya lagen om kassaregister m.m. träder i kraft . Med hänsyn till de effekter lagen kommer att få för näringsidkarna i kontantbranscherna är det av högsta vikt att den tidsrymd som ges till dess att lagen skall börja tillämpas medger de förändringar av befintliga kassaregister som krävs. Med hänsyn till att även kassaregisterbranschen, det vill säga producenterna och leverantörerna av kassaregistren, berörs är det svårt att med ledning av innehållet i utredningen eller på annat sätt bedöma hur som krävs för denna omställning. delar utredningens uppfattning att lagstiftningen bör träda i kraft och att nyanskaffade kassaregister bör omfattas så snart det är tekniskt möjligt. När det gäller byte av befintliga register måste dock ytterligare överväganden göras. I många fall är kassaregistren avskrivna i företagen och det finns därför mot denna bakgrund ingen anledning att skjuta på ikraftträdandet för denna grupp. måste det beaktas att det rör sig om ett stort antal företag som på skall byta register och därför är i behov av bistånd med installationer m.m. Det kan därför bli kapacitetsproblem i samband med övergången vilket talar för en längre övergångstid. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att den nya lagen om kassaregister m.m. träder i kraft . är en lämplig tidpunkt då lagen kan träda i kraft. Innan lagen kan börja tillämpas krävs att utformar föreskrifter och anmäler dessa till . Den nya lagen kommer att få effekter för kassaregisterbranschen och för näringsidkarna i kontantbranscherna. Kassaregisterbranschen behöver för anpassning av produkter och certifiering. Näringsidkarna i kontantbranscherna behöver skälig tid för den omställning som byte till certifierade kassaregister innebär. Regeringen anser därför att de bestämmelser som reglerar näringsidkarens skyldigheter, tillsyn och skattekontroll samt möjligheterna till att ta ut kontrollavgift skall träda i kraft först . däremot inte att certifiering av kassaregister och inköp av sådana inte kan ske innan . Vad gäller skyldigheten att till anmäla kassaregister så kan den tidigast uppkomma . Det hindrar dock inte att har rätt och möjlighet att ta emot anmälningar från de näringsidkare som införskaffar kassaregistret tidigare än . Detta kommer att kunna ske så fort de ackrediterade organen har certifierat ett kassaregister. Eventuella behov av undantag i ett inledande skede får hanteras inom ramen för lagens bestämmelse om undantag i enskilda fall och de föreskrifter om undantag som kan föreskrivas med stöd av bemyndigande i lagen. Med beaktande av vad Lagrådet förordat bör lagändringen i sekretess- lagen (1980:100) träda i kraft och lagändringarna i skattebetalningslagen (1997:483) och bokföringslagen (1999:1078) . Bestämmelsen om kassaregister i 8 kap. 5 a § alkohollagen (1994:1738) bör upphöra att gälla vid utgången av december månad när kravet på certifierat kassaregister träder i kraft. Det övergripande syftet med kraven på certifierade kassaregister är att minska skatteundandragandena. De föreslagna reglerna kommer dels att göra det svårare att undanhålla skatt, dels förbättra kontrollmöjligheter. Skatteintäkterna kan därmed förväntas öka.