prop · GU03115 · 2007-04-27 00:00:00 — Även om fördelarna med ett transaktionsrapporteringssystem som går utöver kraven i MiFID från bl.a. kontrollsynpunkt är stora, är det enligt utredningens mening av stor vikt att utformning och införande av ett sådant system inte sker på ett sådant sätt att kostnaderna för instituten blir alltför betungande. Enligt utredningen behövs ytterligare underlag beträffande nyttan med och kostnaderna för ett transaktionsrapporte- ringssystem. Utformningen av ett transaktionsrapporteringssystem bör enligt utredningen ske på ett ansvarsfullt sätt i dialog och nära samarbete mellan och värdepappersinstituten, där såväl ekonomiska som praktiska konsekvenser för instituten beaktas och vägs mot de fördelar som skulle uppstå för inspektionen. Därvid bör noggrant följa vilka system som bl.a. de övriga nordiska och baltiska länderna kommer att införa. Detta medför att det enligt utredningens uppfattning är orealistiskt att ett fullt utbyggt transaktionsrapporteringssystem kan finnas på plats i samband med att reglerna i MiFID skall börja tillämpas. Enligt utredningens förslag bör därför regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om att en transaktionsrapport skall innehålla information utöver den som krävs enligt tabell 1 i bilaga I till genom- förandeförordningen, om detta med hänsyn till ett finansiellt instruments specifika karaktär eller en enskild marknadsplats särskilda handels- metoder är nödvändigt för att inspektionen skall kunna övervaka att ett värdepappersinstitut driver sin verksamhet hederligt, rättvist och professionellt och på ett sätt så att allmänhetens förtroende upprätthålls (artikel 13.3 i genomförandeförordningen). Utredningen har även föreslagit att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter att en transaktionsrapport skall innehålla information om kundidentitet (artikel 13.4 i genomförandeförordningen). Utredningen har dock förordat att tillsammans med värdepappersinstituten fortsätter analysen av dessa frågor så att ett resultat kan presenteras för regeringen som underlag för övervägandena om hur långtgående bemyndigande som inspektionen bör få i dessa delar. Flera remissinstanser (riksbank, , , Första AP-fonden, , , , , och ) har framfört synpunkter, särskilt beträffande kravet på uppgift om kundidentitet i transaktionsrapporterna. Utgångspunkten bör enligt vår uppfattning vara att det inte utan starka skäl bör införas mer omfattande krav på innehållet i transaktions- rapporterna än dem som är nödvändiga för att genomföra MiFID och att nyttan med eventuella ytterligare rapporteringskrav alltid bör ställas i relation till de kostnader som sådana krav kan medföra för Finans- inspektionen och värdepappersinstituten. Medlemsstaterna har enligt genomförandeförordningen i vissa fall möjlighet att ställa upp nationella krav på innehållet i transaktions- rapporterna (artikel 13.3 och 13.4). Medlemsstaterna får kräva att en transaktionsrapport skall innehålla fler uppgifter än vad som anges i tabell 1 i bilaga I till förordningen (artikel 13.3 i genomförandeförordningen). Sådana krav får dock ställas upp bara om dessa uppgifter behövs för att den behöriga myndigheten skall kunna övervaka värdepappersföretagens verksamhet för att säkerställa att dessa handlar hederligt, rättvist och professionellt och på ett sätt som främjar marknadernas integritet. En ytterligare förutsättning som måste vara uppfylld är att det finansiella instrument som rapporten avser har egenskaper som är specifika för ett sådant instrument eller att handelsmetoderna, som är specifika för den handelsplats där transak- tionen ägde rum, har inslag som inte omfattas av uppgifterna i den tabellen. Utrymmet för medlemsstaterna att med stöd av dessa regler införa krav på rapportering av fler uppgifter framstår enligt vår uppfattning som ytterst begränsat. Formuleringen medlemsstaterna får kräva kan ge intryck av att medlemsstaterna har getts en möjlighet att välja om reglerna skall tillämpas eller inte. Det framstår dock som märkligt om innebörden skulle vara att en medlemsstat kan välja att inte ställa upp sådana krav som avses i artikeln, om det är fråga om uppgifter som behövs för att den behöriga myndigheten skall kunna övervaka värdepappersföretagens verksamhet för att säkerställa att dessa handlar hederligt, rättvist och professionellt och på ett sätt som främjar marknadernas integritet (jfr även artikel 17.1 i MiFID). Oavsett om detta får bör tolkas som en valmöjlighet för medlemsstaterna eller inte anser vi att reglerna i artikeln bör införas i svensk rätt på ett sätt som säkerställer att kan få den information som behövs för att inspektionen skall kunna utföra de uppgifter som ankommer på inspektionen enligt MiFID. Det bör emellertid understrykas att eventuella krav på ytterligare uppgifter i transaktionsrapporterna som ställs upp med stöd av dessa regler inte skall gå utöver vad som oundgängligen behövs för tillsyn. Om sådana krav ställs upp bör de utformas på ett sådant sätt som så långt det är möjligt minimerar eventuella ökade kostnader eller administrativa bördor för värdepappers- instituten. Det är emellertid svårt att nu avgöra om det kommer att förekomma några fall, och i så fall vilka, där ett finansiellt instrument bör anses ha sådana specifika egenskaper eller en marknadsplats bör anses ha sådana specifika handelsmetoder att dessa och övriga kriterier som ställs upp i genomförandeförordningen är uppfyllda. Utredningen har föreslagit att det i den nya lagen om värdepappersmarknaden införs ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om när en transaktionsrapport skall innehålla information utöver den som krävs enligt förordningen. I likhet med utredningen anser vi att det närmare innehållet i en transaktionsrapport bör framgå av föreskrifter. Det torde dock vara fråga om verkställighets- föreskrifter och sådana får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela utan bemyndigande i lag. Enligt genomförandeförordningen får medlemsstaterna kräva att en transaktionsrapport skall innehålla information om kundidentitet (artikel 13.4). Till skillnad från nämnda regler ställs det inte upp några kriterier som måste vara uppfyllda för att en medlemsstat skall ha möjlighet att kräva att rapporterna skall innehålla denna information. Varje medlemsstat får således avgöra om de transaktionsrapporter som skall ges in till den behöriga myndigheten i den staten skall innehålla information om kundidentitet. Utredningen har i sitt huvudbetänkande beskrivit hur Finans- inspektionen gör undersökningar om hur värdepappersinstituten agerar när de handlar och utreder förekomsten av marknadsmissbruk (se SOU 2006:50 s. 327 f.). När inleder en under- sökning eller utredning har inspektionen inte tillgång till information om kundidentitet utan det är något som måste begäras in från värdepappersinstituten. Detta förfarande sker till stor del manuellt och tiden innan informationen har kommit in till inspektionen tar normalt . Om information om kundidentitet i stället lämnas i transaktionsrapporterna, torde arbete kunna bli mer effektivt genom minskade inslag av insatser och kortare handläggningstider. Den omständigheten att skulle ha tillgång till information om kundidentitet för samtliga transaktioner om den uppgiften lämnas redan i transaktionsrapporterna kommer naturligtvis inte i sig att medföra att inspektionen direkt kan avgöra om en transaktion på något sätt har en koppling till en överträdelse av reglerna på värdepappersmarknaden. Enligt vad har redovisat är dock avsikten att informationen skall granskas av ett analysverktyg som kan identifiera transaktioner som bör föranleda närmare granskning. Det nya regelverk som införs när MiFID genomförs innehåller t.ex. omfattande krav på hur värdepappersinstituten skall uppföra sig i förhållande till sina kunder. Om uppgift om kundidentitet finns tillgänglig hos genom transaktionsrapporterna, torde förutsättningarna förbättras för inspektionen att utöva en effektiv tillsyn över hur värdepappersinstituten uppfyller sina skyldigheter i fråga om exempelvis bästa utförande av kundorder. Om har tillgång till uppgift om kundidentitet genom transaktionsrapporterna, bör det även innebära förbättrade möjligheter att utöva tillsyn över handeln med avseende på reglerna om marknadsmissbruk. Ekobrotts- myndigheten har också påpekat att om transaktionsrapporterna innehåller uppgift om kundidentitet skulle det innebära väsentligt utökade möjlig- heter att effektivisera brottsutredningarna. Den omständigheten att information om kundidentitet lämnas i transaktionsrapporterna torde redan i sig kunna motverka att kunder behandlas olika utan saklig grund eller att förfaranden som utgör marknadsmissbruk förekommer. Enligt vår uppfattning skulle ett krav på att uppgift om kundidentitet skall lämnas i transaktionsrapporterna således innebära förbättrade förutsätt- ningar för en effektiv tillsyn över efterlevnaden av reglerna på värdepap- persmarknaden både med avseende på det nya regelverk som införs i och med att MiFID genomförs och det gällande regelverket avseende marknadsmissbruk. Flera remissinstanser har påpekat att det vid bedömningen av om bör utnyttja möjligheten att införa krav på uppgift om kundidentitet i transaktionsrapporterna bör tas hänsyn till om andra medlemsstater avser att ställa upp ett sådant krav. Som anges ovan ställer flera länder inom EES upp krav på att transaktionsrapporter skall innehålla information om kundidentitet. Därtill kommer några länder som avser att införa sådana krav när MiFID genomförs eller som ännu inte har tagit slutlig ställning i frågan. Det är således sammanlagt åtminstone mellan 10 och 15 länder inom EES som redan ställer upp ett krav på att uppgift om kundidentitet skall lämnas i transaktions- rapporterna eller avser att göra det när MiFID genomförs. Enligt vår uppfattning utgör dessa omständigheter ett tungt vägande argument för att ett sådant krav införs även i . Det skulle därigenom skapas ett i än högre grad harmoniserat regelverk för transaktionsrapportering i de nordiska länderna. Därtill kommer att det bland de övriga medlemsstater som ställer upp ett motsvarande rapporteringskrav finns de stater som är hemvist för några av de stora kapitalmarknaderna inom EU. En ytterligare omständighet som bör beaktas är de kostnader som ett krav på att en transaktionsrapport skall innehålla information om kundidentitet medför för och värdepappersinstituten, ställt i relation till den nytta ett sådant krav medför. De kostnader som uppkommer hos genom införandet av de nya reglerna om transaktionsrapportering är främst hänförliga till transaktions- rapporteringssystemet i sig och inte till ett eventuellt krav på information om kundidentitet i transaktionsrapporterna. Enligt uppfattning blir det inte heller någon större skillnad i kostnad för värdepappersinstituten om uppgiften om kundidentitet finns i transaktionsrapporterna eller om instituten i efterhand måste ta fram denna uppgift om begär det. har tillstyrkt att det införs ett krav på att uppgift om kundidentitet lämnas i transaktionsrapporterna i form av depånummer eller motsvarande kontonummer. Enligt föreningen är det ett kostnadseffektivt sätt att som uppgift om kundidentitet ange depånummer. Därmed begränsas kostnadsökningarna. Finansinspek- tionen har meddelat att inspektionen tillmötesgår branschen genom att acceptera att rapportering sker i form av depånummer i stället för ett kundnummer som är unikt för varje kund. Enligt ger även uppgift i form av depånummer hög effektivitet och god kontroll i inspektionens arbete. De ekonomiska konsekvenserna för Finansinspek- tionen och värdepappersinstituten redovisas närmare i avsnitten 18.2.1 och 18.3. Om ett krav på att lämna uppgift om kundidentitet ställs upp i torde det visserligen, åtminstone på kort sikt, kunna innebära vissa merkostnader för värdepappersinstituten. Enligt det som Finansinspek- tionen och branschföreträdare har framfört i kompletteringar till remis- svaren skulle uppgift om kundidentitet i form av depånummer eller motsvarande kontonummer emellertid innebära en lösning, som som den är kostnadseffektiv för värdepappersinstituten, säker- ställer tillsyn med hög effektivitet och god kontroll. och branschföreträdare har enligt det som framkommit således gemensamt lyckats finna lösningar som reducerar de merkostnader som kan uppkomma för värdepappersinstituten till följd av ett krav på lämnande av uppgift om kundidentitet i transaktionsrapporterna. Ett sådant krav torde således inte vara förenat med merkostnader som kan anses överstiga den beräknade nyttan i form av möjligheten till förbättrad tillsyn över värdepappersmarknaden och ökad harmonisering av transaktionsrapporteringen i och . En transaktionsrapport som lämnas till bör enligt vår uppfattning således innehålla uppgifter som identifierar den kund för vars räkning en transaktion har utförts. De uppgifter för identifiering som avses bör anges i verkställighetsföreskrifter. Något bemyndigande skall då inte ges i lag eftersom regeringen har rätt att meddela verkställig- hetsföreskrifter direkt med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen. Anpassningarna till det nya regelverk som följer av genomförandet av MiFID kommer att ta i anspråk resurser hos både värdepappersinstituten och . Den tid som står till förfogande för att vidta anpassningarna är dessutom begränsad. Vi utgår därför från att Finans- inspektionen också i sitt fortsatta arbete med att införa ett transaktions- rapporteringssystem kommer att föra en nära dialog med värdepappers- instituten och eventuella övriga intressenter för att på så sätt kunna finna lösningar på de praktiska problem som kan uppstå på detta område. Andra finansiella instrument än sådana som är upptagna till handel på en reglerad marknad Medlemsstaterna har möjlighet att tillämpa reglerna i MiFID om skyldigheten att rapportera transaktioner även beträffande finansiella instrument som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad (skäl 45). Reglerna om rapporteringsskyldighet syftar främst till att underlätta för tillsynsmyndigheter att övervaka att värdepappersinstituten handlar hederligt, rättvist och professionellt i enlighet med reglerna i MiFID. Med hänsyn till detta syfte är det enligt utredningens uppfattning svårt att motivera varför bara finansiella instrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad skall omfattas av kravet att rapportera transaktioner. Det är enligt utredningen å ena sidan rimligt att om handel med finansiella instrument sker på en MTF som uppvisar stora likheter med en reglerad marknad, bör övervakning ske på samma sätt som beträffande handeln med instrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad. Utredningen anser å andra sidan att det är sannolikt att det efter det att de nya reglerna har trätt i kraft kommer att introduceras mindre MTF:er där bara ett fåtal instrument handlas. I sådana fall är det enligt utredningen inte lika självklart att kräva samma rapporterings- skyldighet. Med hänsyn till den osäkerhet om fördelarna med ett transaktionsrapporteringssystem och kostnaderna för ett sådant är det enligt utredningens mening rimligt att inte i lag föreskriva en rapporteringsskyldighet utöver den som stadgas i MiFID. Utredningen har mot den bakgrunden föreslagit att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får möjlighet att föreskriva en utökning av rapporteringsskyldigheten till att även gälla instrument som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad. Genom en sådan lösning skapas enligt utredningen ett flexibelt regelverk där omfattningen av rapporteringsskyldigheten kan utformas på ett sätt som optimerar möjligheter till god övervakning av handeln med de finansiella instrument där automatisk övervakning genom ett rapporteringssystem är lämplig som kostnaderna för instituten kan hållas nere. De finansiella instrument som enligt utredningens uppfattning närmast är aktuella att innefattas i rapporteringsskyldigheten är instrument som är föremål för handel på en MTF samt vissa OTC- derivat med instrument upptagna till handel på en reglerad marknad som underliggande tillgång. De senare för att man inte skall kunna kringgå bestämmelserna om rapporteringsskyldighet enligt huvudregeln. 2006/07:115 Merkostnaderna för de värdepappersinstitut som redan handlar med finansiella instrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad bör enligt utredningen inte bli så stora om det införs rapporteringskrav även för andra instrument. Som angetts ovan har flera remissinstanser förordat att MiFID bör genomföras i bara i den omfattning som behövs för att uppfylla de minimikrav som ställs upp i direktivet. Utgångspunkten bör enligt vår uppfattning även i denna fråga vara att det inte utan starka skäl bör införas några rapporteringskrav utöver kraven i direktivet och att nyttan med eventuella ytterligare rapporteringskrav alltid bör ställas i relation till de kostnader som sådana krav kan medföra för och värdepappersinstituten. är det inte möjligt att med någon närmare precision förutse om och hur handeln med olika finansiella instrument kommer att påverkas av det nya regelverket och vilka konsekvenser det i så fall får för behov av information för sin tillsyn. Det är därför angeläget att de krav på transaktionsrapportering som föreslås inte riskerar att visa sig otillräckliga så snart det nya regelverket har trätt i kraft. Det är emellertid lika angeläget att de krav som föreslås inte går utöver vad som är nödvändigt för att tillgodose behov av information för att fullgöra sina uppgifter eller medför ökade kostnader eller administrativa bördor för värdepappersinstituten som inte rättfärdigas av den nytta som det innebär för inspektionen att få tillgång till informa- tionen genom transaktionsrapporterna. Dessa omständigheter talar för att reglerna om transaktionsrapportering utformas på ett sådant sätt att de går att anpassa efter de behov av information som föreligger om handeln med olika finansiella instrument som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad. Mot den bakgrunden delar vi utredningens uppfattning att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om att värdepappersinstituten skall rapportera transaktioner till också i fråga om finansiella instrument som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad. Noteras bör att oavsett om det föreligger skyldighet att rapportera en transaktion har enligt det som föreslås alltid möjlig- het att med stöd av 23 kap. 2 § den nya lagen om värdepappers- marknaden begära att ett värdepappersinstitut tillhandahåller de uppgifter som inspektionen behöver för sin tillsyn. 12.2Uppgifter om utförda transaktioner 12.2.1Regler i MiFID om skyldighet att spara uppgifter om utförda transaktioner Medlemsstaterna skall enligt MiFID kräva att värdepappersföretagen under håller relevanta uppgifter om samtliga transaktioner med finansiella instrument som de har utfört, såväl för egen räkning som för kunds räkning, tillgängliga för den behöriga myndigheten (artikel 25.2). När det gäller transaktioner som utförts för kunders räkning skall uppgifterna innefatta alla upplysningar och identitetsuppgifter om kunden samt den information som krävs enligt Prop. 2006/07:115 rådets direktiv /308/EEG av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengarTPF23FPT. Beträffande dessa regler i MiFID finns inte några genomförandeåtgärder (jfr artikel 25.7 i MiFID). Regler om dokumentation av utförda investeringstjänster, sidotjänster och transaktioner finns i artikel 13.6 i MiFID. I genomförandeförord- ningen och i genomförandedirektivet finns ytterligare regler beträffande dokumentation av kundorder m.m. enligt artikel 13.6 (artiklarna 7 och 8 respektive artiklarna 5.1 f och 51, se avsnitt 9.1.3). Reglerna i genom- förandedirektivet omfattar också bevarande av uppgifter som dokumenterats enligt artikeln i . Enligt MiFID är det den behöriga myndigheten i den medlemsstat i vilken en filial är belägen som har ansvaret att se till att de tjänster som filialen tillhandahåller eller utövar på dess territorium uppfyller kraven i artikel 25 (artikel 32.7). Ansvaret för tillsynen över att kraven i artikel 13.6 i direktivet uppfylls vilar däremot på den behöriga myndig- heten i värdepappersföretagets hemland. Den behöriga myndigheten i den medlemsstat där filialen är belägen skall dock se till att kraven i sistnämnda artikel efterlevs vid de transaktioner som filialen genomför (artikel 13.9). 12.2.2Genomförande i svensk rätt Regeringens förslag: Ett värdepappersinstitut skall dokumentera samtliga relevanta uppgifter om transaktioner med finansiella instrument som institutet har utfört. Dokumentationen skall arkiveras . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om denna dokumentation. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna kommenterar inte frågan särskilt. Skälen för regeringens förslag: Reglerna om dokumentation i MiFID innebär en grundläggande skyldighet för ett värdepappersinstitut att dokumentera samtliga transaktioner med finansiella instrument som det har utfört och att under hålla dessa uppgifter tillgängliga för den behöriga myndigheten (artikel 25.2). Denna skyldighet gäller både transaktioner med finansiella instrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad och transaktioner med instrument som inte är det. Skyldigheten att dokumentera transaktioner är således mer omfattande än skyldigheten att rapportera transaktioner. I likhet med rapporterings- skyldigheten gäller dokumentationsskyldigheten för såväl verksamhet som driver här i landet som verksamhet som utländska värdepappersföretag driver i filialer i (jfr avsnitten 12.1.1 och 12.1.3). För att genomföra reglerna om dokumentationsskyldighet bör en motsvarande bestämmelse införas i den nya lagen om värdepappers- 23TP PT EGT L 166, 28.6.1991, s. 77 (Celex 31991L0308), senast ändrat genom Europa- parlamentets och rådets direktiv /97/EG (EGT L 344, 28.12.2001, s. 76, Celex Ett värdepappersinstitut skall således dokumentera samtliga relevanta uppgifter om transaktioner med finansiella instrument som institutet har utfört. Dokumentationen skall arkiveras . I enlighet med den bedömning som har gjorts i avsnitt 9.1.3 bör det vara möjligt att ställa upp specificerade krav i myndighetsföreskrifter i fråga om regler som anges i MiFID, om samma fråga inte regleras i genomförandeåtgärderna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om den ifrågavarande dokumentationen. De skyldigheter som följer av de nu aktuella reglerna i MiFID bör således specificeras i myndighetsföreskrifter. Främst i fråga om sådana uppgifter om kundens identitet m.m. och information för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar som avses i andra meningen i artikel 25.2 kan det finnas skäl att i myndighetsföreskrifter komplettera bestämmelsen i den nya lagen om värdepappersmarknaden. Det bör dock inte vara möjligt att i sådana föreskrifter införa mer omfattande skyldigheter för värdepappers- instituten än som anges i den artikeln. 13.1.1Bakgrund till reglerna i MiFID om skydd för investerare I tidigare avsnitt har redogjorts för reglerna om ledning, organisation och ägande i värdepappersföretag (se avsnitt 9.1 ). De reglerna syftar i förlängningen till att bl.a. upprätthålla allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden och stärka skyddet för investerare. Därutöver finns vissa grundläggande sundhets- och uppföranderegler. Sådana regler finns också i ISD (artiklarna 10 och 11). Reglerna i ISD är dock mycket allmänt hållna och skall ses som de minimiregler som medlemsstaterna åtminstone skall ha genomfört.