prop · GU03102 · 2007-04-16 00:00:00 — Utvecklingen inom den kommunala sektorn Regeringens skrivelse 2006/07:102 2006 1 Regeringens skrivelse 2006/07:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn Skr. 2006/07:102 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . () Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekonomin och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats . Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin, resultatutvecklingen för kommuner och landsting, sysselsättningsutvecklingen samt utvecklingen av statliga bidrag till kommunsektorn. Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten omfattar i första hand de obligatoriska verksamheterna skola, vård och omsorg. Redovisningen syftar till att beskriva hur dessa verksamheter utvecklats i förhållande till de nationella mål som och regeringen har formulerat. Redovisningen av de kommunala verksamheterna avser i huvudsak förhållandena t.o.m. . De årtal som redovisas kan variera mellan olika verksamhetsområden, bl.a. beroende på när den offentliga statistiken finns tillgänglig. Förutsättningarna för de olika verksamhetsområdena att redovisa graden av måluppfyllelse är också olika. 2006/07:102 2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning.................................................................................4 1.1 ekonomi............................................................4 1.2 De kommunala verksamheterna..........................................5 1.3 Valet 2006 ...........................................................................8 2 ekonomi ..........................................................................9 2.1 Mål för den kommunala ekonomin.....................................9 2.2 Resultatförbättring i kommunsektorn även 2006................9 2.3 Positiva resultat för en majoritet av landets kommuner och landsting även 2006....................................................11 2.4 God ekonomisk hushållning .............................................17 2.5 Anslaget för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting ............................................................................21 2.6 Nettokostnader i olika verksamheter ................................22 2.7 Köp av verksamhet ...........................................................24 2.8 personal ..........................................................26 2.9 Statsbidrag till kommunsektorn ........................................29 2.10 Kommunala skattesatser ...................................................34 2.11 Kommunalekonomisk utjämning......................................35 2.12 Kostnadsutjämning för funktionshindrade (LSS) .............37 3 Hälso- och sjukvårdspolitik.............................................................39 3.1 Verksamhetsområde hälso- och sjukvård .........................39 3.2 Verksamhetsområde tandvård...........................................59 4 Socialtjänst ......................................................................................64 4.1 Äldreomsorg .....................................................................64 4.2 Insatser för personer med funktionshinder .......................73 4.3 Individ och familjeomsorg................................................78 5 Förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och vuxenutbildning...............................................................................91 5.1 Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg .......................91 5.2 Förskoleklass.....................................................................97 5.3 ......................................................................98 5.4 Gymnasieskola................................................................103 5.5 Obligatorisk särskola och gymnasiesärskola ..................109 5.6 Vuxenutbildning .............................................................110 6 Demokrati och organisation ..........................................................116 6.1 Valet 2006 .......................................................................116 6.2 Folkomröstningar............................................................117 6.3 Förtroendevalda ..............................................................117 6.4 Demokratiarbetet på lokal nivå.......................................118 6.5 Förändringar av kommunernas politiska organisation....119 7 EU:s påverkan på kommuner och landsting..................................120 7.1 EU:s upphandlings- och statsstödsregler ........................120 7.2 Miljö, livsmedel och djurskydd ......................................121 7.3 Hälso- och sjukvård ........................................................122 7.4 Regional utvecklingspolitik ............................................122 2006/07:102 3 8 Introduktion av nyanlända invandrare...........................................124 8.1 Kostnader och prestationer .............................................127 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..........130 Skr. 2006/07:102 4 1 Sammanfattning 1.1 ekonomi För kommunsektorn som helhet förbättrades resultatet ytterligare . Det sammantagna överskottet uppgick enligt preliminära uppgifter till före extraordinära poster. Kommunerna redovisade sammantaget ett överskott på och landstingen . Enligt preliminära resultat hade över 280 av 290 kommuner positiva resultat före extraordinära poster. Av landstingen hade 18 av 20 positiva resultat. Kommunernas nettokostnader ökade med () . Löneökningar förklarar en stor del av kostnadsutvecklingen för alla verksamheter. Den sammantagna kostnaden för löner ökade med nästan . En fastprisberäkning av kostnadsutvecklingen visar att de reala kostnaderna ökade inom handikappomsorgen, barnomsorgen, gymnasiet och hälso- och sjukvården. Däremot minskade de reala kostnaderna något inom individ- och familjeomsorgen, äldreomsorgen och . Den del av kommunernas verksamhet som utförs av företag och föreningar ökade något 2005. har ökningen varit störst inom utbildningsverksamheten där andelen mer än fördubblats. Störst andel finns inom individ- och familjeomsorg. Totalt var 1 096 000 personer anställda i kommuner och landsting 2005, vilket innebar en ökning med 27 000 . Fördelningen kvinnor och män inom kommuner och landsting har inte förändrats nämnvärt . Av de anställda 2005 var kvinnor. Sjukfrånvaron i den kommunala sektorn varierade stort mellan olika yrken. Högst sjukfrånvaro i de 15 vanligaste yrkena fanns bland vårdbiträden och städare och lägst bland grundskolelärare och gymnasielärare. Löneskillnaderna mellan kvinnor och män var små i kommunerna i likhet . Löneskillnaderna minskade betydligt och utjämnades nästan helt för kommunerna, när hänsyn togs till skillnader i yrke, ålder, utbildning, arbetstid och yrke i en s.k. standardvägning. Efter standardvägning var kvinnors lön som andel av männens 2005 i kommunerna. Löneskillnaderna var något större i landstingen. Det fanns 2006 totalt 104 anslag på statsbudgeten som omfattade bidrag till kommunsektorn. De specialdestinerade statsbidragen ökade sin andel av de totala statsbidragen från . Sammantaget ökade de specialdestinerade bidragen , varav läkemedelsförmånen stod för en betydande del. sjönk den genomsnittliga skattesatsen . Av 24 kommuner som sänkte skatten var 2006/07:102 5 12 förortskommuner, varav sju i . I sex kommuner och ett landsting höjdes skatten . 1.2 De kommunala verksamheterna Hälso- och sjukvård redovisar att hälso- och sjukvård har fått ett flertal positiva omdömen i internationella granskningar. De positiva omdömena rörde den svenska befolkningens hälsotillstånd, hälso- och sjukvårdens kvalitet och valfriheten inom vården. Trots dessa goda omdömen finns det områden där den svenska hälso och sjukvården kan bli bättre såsom exempelvis inom tillgängligheten till primärvården, olikheterna i vård mellan landstingen samt rehabilitering inom psykiatri och missbrukarvård. Att åstadkomma kortare väntetider och kortare vårdköer är det som befolkningen anser vara viktigast i sitt eget landsting. Ingenting tyder på att befolkningen anser att det har skett några förbättringar när det gäller väntetid till besök hos allmänläkare . Effekterna av den vårdgaranti som infördes än så länge oklara. Enligt mätningar får var fjärde patient ofrivilligt vänta än på behandling. och den nationella psykiatrisamordnarens rapporter visar att det finns fortsatt stora behov av förbättringar av vård och stöd till personer med psykisk sjukdom eller psykiska funktionshinder. Nettokostnaderna för hälso- och sjukvården uppgick till , inklusive läkemedelsförmånerna. Tandvård Andelen barn som bedömdes kariesfria i det primära bettet (mjölktandsbettet) ökade , men har det inte skett någon större förändring. Värdena har dock försämrats något för den tredjedel av barnen som har den sämsta tandhälsan. Enligt preliminära uppgifter minskade tandvårdens totala kostnader med jämfört med . Socialtjänst Äldreomsorg Det totala antalet äldre som fick hjälp av något slag minskade svagt . Antalet personer med hemtjänst ökade och antalet personer i särskilt boende minskade. Det pågår en utveckling i kommunerna i riktning mot en ökad systematisk verksamhetsuppföljning, vilket är en god grund för utvecklingen av ett enhetligt nationellt system för öppna jämförelser. Icke verkställda beslut är fortfarande ett problem, liksom avslag trots bedömt behov, främst när det gäller särskilt boende. I vissa ärenden tar 2006/07:102 6 det innan ett beslut verkställs. Omfattningen av problemet förändrades inte . Kommunernas kostnader för vård och omsorg om äldre uppgick till . Insatser för personer med funktionshinder Kvaliteten har förbättrats inom handikappomsorgen men det finns områden där brister kvarstår enligt länsstyrelserna. Tillämpningen av LSS börjar bli mer likvärdig mellan kommunerna och kraven på dokumentation har medfört ett tydligare individperspektiv. Bemanningen har dock blivit lägre i bostäder med särskild stöd och service. hade ca 54 300 personer, varav 30 800 män och 23 500 kvinnor, en eller flera insatser enligt LSS, exklusive insatsen rådgivning och annat personligt stöd. Kommunernas kostnader för LSS uppgick till ca . I fasta priser var kostnadsökningen . Huvuddelen av kostnaderna för handikappomsorgen avsåg kostnader för insatser enligt LSS och kommunernas andel av kostnaden för . Mest ökade kostnaderna för personlig assistans, . Individ och familjeomsorg fick drygt 225 000 hushåll, bestående av 407 000 personer, ekonomiskt bistånd . Antalet biståndsmottagare har sjunkit , då antalet var som högst. uppgick kostnaderna för ekonomiskt bistånd (inklusive introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra invandrare) till , vilket är i det närmaste oförändrat jämfört med . Det sker en förstärkning av förebyggande och öppna insatser inom barn- och ungdomsvården. Antalet barn och ungdomar med öppenvårdsinsats var ganska under 20012005 medan antalet barn och unga som fick heldygnsvård ökade. uppgick kostnaderna för barn- och ungdomsvården till . Inom missbruksområdet rapporterar länsstyrelserna att många kommuner arbetar för att skapa en sammanhållen och heltäckande vårdkedja och satsar på drogförebyggande och uppsökande insatser. Antalet personer inom missbrukarvården låg totalt sett på ungefär samma nivå 20012005. Fler får dock öppna insatser och färre dygnsvård. uppgick kommunernas kostnader för missbrukarvården till . Förskoleverksamhet, skola och vuxenutbildning Förskolverksamhet och skolbarnsomsorg Internationella undersökningar framhåller den svenska förskolan som ledande bland världens länder i kvalitetshänseende. 2006/07:102 7 kunnat konstatera att förskolornas arbete med barnens utveckling och lärande överlag är av god kvalitet i förhållande till läroplanens mål. följer regelbundet upp hur kommunerna uppfyller kravet på plats utan oskäligt dröjsmål. Den senaste uppföljningen visar att nästan alla kommuner kunde erbjuda plats inom den utsatta tiden. Enligt avslutande utvärdering av maxtaxereformen har samtliga kommuner infört maxtaxa i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. En allt högre andel barn var inskrivna i förskolan vilket tyder på att efterfrågan har ökat. Utvecklingen var den motsatta inom familjedaghem, där andelen inskrivna barn minskade. Den totala kostnaden för förskolan uppgick till . Den totala kostnaden för fritidshem 2005 var . Grundskola Av dem som lämnade var behöriga till gymnasieskolan, vilket är en liten ökning jämfört med året innan. Enligt når flickor bättre skolresultat än pojkar inom 15 av totalt 16 ämnen i . Skillnaderna mellan pojkarnas och flickornas resultat är lika stora oavsett social eller utländsk bakgrund. Kostnaden för uppgick till . Kostnaden per elev i var . Under större delen av minskade kostnaden per elev, men har kostnaderna per elev ökat. Gymnasieskola Den genomsnittliga betygspoängen /06 var oförändrad jämfört med föregående läsår. Av nybörjarelever i årskurs 1 i gymnasieskolan fick slutbetyg (inkl. individuella program). /06 uppnådde av de elever som fick slutbetyg grundläggande behörighet till universitets- och högskolestudier, vilket är en svag ökning jämfört med föregående år. Den totala kostnaden för gymnasieskolan var 2005. Jämfört med 2004 har kostnaden för gymnasieskolan ökat med . Obligatorisk särskola och gymnasiesärskola Kostnaderna för särskolan var 2005, en ökning med . Kommunernas ersättningar till fristående särskolor uppgick till . Andelen elever i särskolan varierar kraftigt mellan olika kommuner. Vuxenutbildning Tillgången till vuxenutbildning har varit tillfredställande och de studerande har nått goda studieresultat, enligt . 2006/07:102 8 kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen uppgick till ca , en minskning jämfört med i fasta priser. Introduktion av nyanlända invandrare I årsredovisning understryks behovet av strukturella förändringar när det gäller introduktionen av nyanlända invandrare. Ett annat område med behov av insatser är arbetsmarknaden. Flera rapporter har visat på brister i introduktionen för barn och ungdomar. Bland annat understryks behovet av individanpassad introduktion för nyanlända elever. Generellt gäller att det brister i samverkan inom kommunen och med föräldrarna kring barns och ungdomars introduktion, att målen är alltför snävt inriktade på vuxna samt att det saknas helhetssyn kring introduktionen. påpekar att det finns klara behov av ökad samverkan mellan kommunernas introduktionsansvariga och skolan samt med arbetsförmedlingen när det gäller äldre ungdomar. tog emot drygt 70 000 flyktingar eller skyddsbehövande. hade 2006 slutit överenskommelser med 233 kommuner om introduktionsplatser, vilket har bidragit till att nyanlända flyktingar har kunnat bosätta sig över hela . 1.3 Valet 2006 genomfördes val till , och kommunfullmäktige. Valdeltagandet ökade i samtliga val. Valdeltagandet skiljer sig avsevärt mellan landets kommuner. Sammantaget ökade valdeltagandet i riksdagsvalet i 277 kommuner och sjönk i 13 kommuner. Personrösterna minskade i både kommun- och landstingsvalen jämfört med valet . 2006/07:102 9 2 ekonomi 2.1 Mål för den kommunala ekonomin Målet för politikområdet allmänna bidrag till kommuner är att skapa goda och likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter. Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kommunallagen (1991:900). Kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs av andra juridiska personer. Det innebär att även kommunala bolag omfattas av bestämmelsen. 2.2 Resultatförbättring i kommunsektorn även 2006 För kommunsektorn som helhet förbättrades resultatet ytterligare . Det sammantagna överskottet uppgick enligt preliminära uppgifter till före extraordinära poster (se tabell 2.1). Kommunerna redovisade sammantaget ett överskott på och landstingen ett överskott på . Medan resultatet förbättrades ytterligare för kommunerna så försämrades landstingens resultat jämfört med . En förklarande faktor till landstingens försämrade resultat 2006 är jämförelsestörande poster av engångskaraktär på sammanlagt som redovisats som kostnader och därmed påverkat resultatet negativt. Tabell 2.1 Kommunernas och landstingens samlade resultaträkningar Miljarder kronor, löpande priser Kommuner Landsting 2004 2005 2006* 2004 2005 2006 Verksamhetens nettokostnader -316,3 -328,2 -343,4 -170,6 -177,1 -189,9 Skatteintäkter 277,0 285,3 302,4 141,8 147,1 155,9 Generella statsbidrag 38,6 48,3 50,5 29,0 34,1 35,8 Finansiella poster 3,1 3,6 3,9 -0,4 0,1 0,1 Resultatet före extraordinära poster 2,4 9,0 13,4 -0,2 4,2 1,9 Extraordinära poster 2,8 2,4 6,3 0,0 0,1 -0,1 Årets resultat 5,2 11,4 19,7 -0,2 4,3 1,8 * Kommunernas samlade resultaträkning 2006 är preliminär. Källor: och Kommuner och Landsting. Diagram 2.1 visar de årliga förändringarna av kommunsektorns resultat uppdelat på olika komponenter enligt kommunala redovisningsprinciper. Till skillnad från tabell 2.1, som visar de samlade resultatnivåerna, kan inte resultaten utläsas av diagrammet, utan endast de underliggande delkomponenternas förändringar. 2006/07:102 10 Diagram 2.1 Resultatförändring i kommunsektorn Resultat före extraordinära poster. Miljarder kronor, löpande priser. -40 -30 -20 -10 0 10 20 30 40 2002 2003 2004 2005 2006 Verksamhetens intäkter Finansnetto Generella statsbidrag Skattehöjning Skatteunderlag Verksamhetens kostnader Summa resultatförändring Anm. För att tydliggöra den underliggande utvecklingen av generella statsbidrag och skatteintäkter har effekten av olika tekniska justeringar exkluderats. Källor: och . Resultatet i kommunsektorn som helhet förbättrades . Den fortsatta resultatförbättringen 2006 förklaras av flera faktorer. Skatteintäkterna ökade med 2006 jämfört med året innan till följd av en ökning i skatteunderlaget. av förändringen i skatteintäkterna kan förklaras av skillnaden mellan prognos och utfall av slutavräkningen avseende skatteintäkter. Ökningen av generella statsbidrag var under. Riktade statsbidrag utbetalda till kommunsektorn ökade med nära 2006. Dessutom ökade tillskotten på statens inkomstsida med (se vidare avsnitt 2.9). ökade verksamhetens kostnader mer än under något av de föregående åren . En orsak till ökningen var jämförelsestörande poster av engångskaraktär som påverkat landstingens samlade resultat negativt. Resultatet påverkades dock i andra riktningen av att verksamhetens intäkter, som bl.a. består av kommunala avgifter och riktade statsbidrag, ökade med , vilket även det är mer än något annat år . Detta trots att utvecklingen av kommunala avgifter dämpades av olika avgiftstak, såsom maxtaxor och högkostnadsskydd. 2006/07:102 11 2.3 Positiva resultat för en majoritet av landets kommuner och landsting även 2006 Resultaten i kommuner och landsting Andelen kommuner och landsting med positiva resultat före extraordinära poster har mer än fördubblats. Enligt preliminära resultat hade över 280 kommuner positiva resultat före extraordinära poster. uppnådde 18 landsting positiva resultat före extraordinära poster. Diagram 2.2 Andel kommuner och landsting med positivt resultat före extraordinära poster 19982006 0 20 40 60 80 100 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Kommuner Landsting Källor: , Kommuner och Landsting samt . Kommunernas ekonomi Kommunernas resultat före extraordinära poster uppgick till 2006 vilket är bättre än året innan. För att god ekonomisk hushållning skall anses vara uppnått brukar tumregeln att resultatet före extraordinära poster skall uppgå till av skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning användas. För kommunerna sammantaget uppgick nyckeltalet till (se tabell 2.2) 2006. Spridningen mellan kommunerna visar att nyckeltalet som högst uppgick till och som lägst till minus en procent. höjde 7 kommuner kommunalskatten och 21 kommuner sänkte skatten. Av de kommuner som höjde skatten uppvisade en kommun sämre resultat före extraordinära poster jämfört med , men dock ett positivt resultat. För de kommuner som sänkte skatten uppvisade tio kommuner sämre resultat än 2005. De kommuner som hade störst skattesänkning hade inte sämre resultat 2006 jämfört med . 2 av de totalt 21 kommunerna som sänkte skatten uppvisade negativa resultat före extraordinära poster. 2006/07:102 12 Fler och större andel kommuner med positiva resultat före extraordinära poster samt minskad spridning mellan kommunerna I tabell 2.2 visas ovägda genomsnittsresultat för kommunerna uppdelat på län. Kommunerna i redovisade det bästa genomsnittliga resultatet före extraordinära poster medan kommunerna i hade det sämsta resultatet. Det genomsnittliga resultatet för riket uppgick till per invånare. Största överskottet för en enskild kommun uppgick till nära per invånare och det största underskottet till ca per invånare. Spridningen av resultaten före extraordinära poster har minskat jämfört med året innan. Andelen kommuner som hade ett överskott som var större än per invånare ökade jämfört med föregående året. Tabell 2.2 Invånare, resultat före extraordinära poster, resultat i förhållande till skatteintäkter och generella statsbidrag och nettokostnadernas andel av skatteintäkter och generella statsbidrag per län 2006. Län Invånare 2006 Resultat före extraordinära poster, kr per inv. Resultat i förhållande till skatteintäkter och generella statsbidrag Nettokostnadernas andel av skattintäkter och generella statsbidrag 1 918 104 1 678 4,96,319 925 1 371 3,96,263 099 730 1,98,417 966 1 311 3,96,331 539 1 041 2,97,179 635 1 416 3,97,233 776 1 637 4,97,57 297 928 2,97,151 436 747 2,98,1 184 500 1 727 4,96,288 859 2 062 5,95,1 538 284 1 337 3,96,273 489 1 417 3,96,275 ,97,248 489 1 159 2,97,275 711 985 2,97,275 653 1 652 4,96,243 978 1 006 2,98,127 020 1 521 3,97,257 581 1 357 2,97,251 886 1 375 2,97,Riket 9 113 257 1 47 3,97,Källa: och . Det finns inget entydigt samband mellan en kommuns storlek och dess resultat. Generellt sett fanns dock de bästa resultaten per invånare, i likhet med året innan, bland landets större kommuner. De sämsta genomsnittliga resultaten fanns i gruppen med färre än 10 000 invånare. har annars gruppen med färre än 5 000 invånare varit den med sämst resultat. 2006/07:102 13 Nettokostnadernas utveckling minskade nettokostnadsökningen för att 2006 återigen öka. Nettokostnadsökningen låg på 2006. Spridningen av nettokostnadsökningen varierade mellan en minskning med , till en ökning med . Nyckeltalet nettokostnadernas andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning, visar om skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning täcker kostnaderna för den löpande verksamheten. uppgick andelen i genomsnitt till (se tabell 2.2). Vid en jämförelse av förändringen framkommer att andelen kommuner där nyckeltalet var högre än , dvs. skatteintäkterna, de generella statsbidragen och utjämningen inte täckte nettokostnaderna, minskade. Kommunernas avsättningar och ansvarsförbindelser Kommuner och landsting skall enligt lagen (1997:614) om redovisning redovisa sina pensioner enligt den s.k. blandade modellen. Det innebär att en redovisningsmässig avsättning sker av nyintjänade pensionsförpliktelser . Den blandade modellen utgår från att pensionsåtaganden som upparbetats uppkommit i ett s.k. fördelningssystem. I den blandade modellen redovisas utbetalningar för gamla pensionsförmåner, som upparbetats i det gamla fördelningssystemet, som kostnader. Pensionsförmåner intjänade kostnadsförs redan när de uppstår. I balansräkningen beaktas således endast pensionsåtaganden för de intjänade pensionerna medan de äldre pensionsåtagandena redovisas som ansvarsförbindelser.