prop · GU03100 · 2007-04-16 00:00:00 — Denna bestämmelse anger att kan bestämma att medel tas i anspråk i annan ordning än genom budgetreglering. Lagen (1996:1059) om statsbudgeten (bud- getlagen) innehåller preciseringar av och kom- pletteringar till regeringsformens översiktliga och kortfattade bestämmelser. I budgetlagen återfinns fullständighetsprincipen som preciseras till att statsbudgeten skall omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. När det gäller bruttoprincipen sägs inledningsvis att statens inkomster och utgifter skall budgeteras brutto på statsbudgeten. Därefter anges några undantag. Det första innebär att om inkomster i en verksamhet endast skall bidra till att täcka en verksamhets utgifter får utgifterna redovisas netto på anslag. Det andra undantaget är att en verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter inte skall budgeteras och redovisas på anslag eller inkomsttitlar. Det är värt att notera att budgetlagen inte innehåller något undantag från bruttoprincipen beträffande inkomster som redovisas mot inkomsttitlar. Sådana inkomster skall därför alltid budgeteras och redovisas brutto. Avsteg från de två huvudprinciperna om budgetering och redovisning på statsbudgeten får inga direkta konsekvenser för uppföljningen av överskottsmålet eftersom det finansiella sparandet beräknas och redovisas med utgångs- punkt från nationalräkenskapernas principer (ENS 95). Däremot kan det få konsekvenser för utgiftstakets trovärdighet och styrka som verk- tyg för att kontrollera statens samlade utgifter. Skälen för regeringens bedömning De grundläggande principerna bör upprätthållas som utgiftstaket har tillämpats har ett antal beslut lett till att tydligheten i statsbudgeten har försämrats. Ett exempel på detta är redovisningen av utgifter på budgetens inkomstsida i form av lagreglerade skattekonto- krediteringar och skattereduktioner. Ett annat exempel som fått liknande konsekvenser är ökad nettobudgetering av offentligrättsliga avgifter. Det innebär att myndigheter tillåts disponera inkomster från offentligrättslig verksamhet i stället för att dessa redovisas mot inkomsttitel på statsbudgetens inkomstsida. ständig bruttoredovisning på detta område kan vara motiverad om verksamhetens volym varierar kraftigt, dvs. om den är starkt efterfrågestyrd. har en betydande ökning skett av andelen offentligrättsliga avgifter som nettobudgeteras på statsbudgeten. disponerade statliga myndigheter (exkl. affärsverken) av totalt i offentligrättsliga avgifter. Den pågående (dir. 2005:141 och 2006:126) lämnar sitt slutbetänkande . Regeringens avsikt är att återkomma med en samlad bedömning avseende hanteringen av olika avgiftsfrågor i statlig verksamhet. Enligt budgetlagen skall investeringar i infrastruktur som regel finansieras med anslag. Lagen innehåller dock en möjlighet för att besluta att finansiering skall ske på annat sätt. Med stöd härav har beslut fattats att i viss utsträckning finansiera investeringar i vägar och järnvägar med interna lån i . Därmed uppstår ett utrymme under utgiftstaket som kan användas för permanenta utgifts- ökningar. Investeringsbeslutet prövas inte heller mot andra prioriterade utgiftsökningar. Tillämp- ningar av detta slag kan ibland vara befogade men innebär att budgetdisciplinen kan påverkas negativt. Ytterligare ett område där regeringen anser att det finns betydande principiella invändningar är den rådande ordningen för kapitaltillskott till statliga bolag. Den innebär att extra utdelningar i ett statligt bolag kan föras som ett kapital- tillskott till ett annat statligt bolag via ett särskilt konto i . Transaktionerna innebär att utgiftstaket för staten kringgås. Regeringen redovisade därför i budgetpro- positionen sin avsikt att se över systemet och att återkomma till med en samlad bedömning. Vidare angavs att det under utgiftsområde 24 Näringsliv uppförda anslaget 38:19 Kapitalinsatser i statliga bolag förutsätts utgå . Ökade avsteg från bruttobudgetering och bruttoredovisning skapar på kort sikt ett större utrymme under utgiftstaket som kan användas för varaktigt högre utgifter. Öppenheten och jämförbarheten kan vidare försvagas om redovisningsregler ändras för att kringgå det beslutade utgiftstaket, exempelvis genom att utbetalningar av bidrag m.m. tidigareläggs eller senareläggs . För att stärka trovärdigheten för det finanspolitiska ramverket behöver tillämpningen av principerna för bruttobudgetering och full- ständighet vid utformningen av statsbudgeten bli mer strikt. En grundläggande utgångspunkt för att dessa principer skall fungera väl är att budgetering och redovisning av inkomster och utgifter på statsbudgeten är jämförbara . Jämförbarhet förutsätter vidare att utgifter hänförs till rätt år så att utgifter verksamhet inte belastar budgeten ett och . Regeringen avsikt är att slå vakt om principerna om bruttobudgetering och fullständighet. Avsteg från dessa principer bör motiveras särskilt vid budgeteringstillfället och följas upp genom en tydligare redovisning till än vad som skett . Vidare bör förutsättningar för jämförbarhet säkerställas. Regeringen föreslår i denna proposition att ytterligare steg tas för att minska de utgifter som redovisats som skattekontokredite- ringarna på statsbudgetens inkomstsida (se avsnitt 6.4.2 Utgiftsområde 13). Tekniska justeringar av utgiftstaket Tekniska justeringar syftar till att behålla en oförändrad begränsning av de offentliga utgifterna i samband med ändringar av den institutionella avgränsningen och ansvars- fördelningen inom den offentliga sektorn. Justeringar kan även föranledas av budget- tekniska omläggningar. Tekniska justeringar av utgiftstaken är ofrånkomliga, men de bör vara symmetriska i bemärkelsen att samma principer används för såväl en höjning som en sänkning av utgiftstaket. Utgiftstaket skall utgöra en lika stram begränsning för de takbegränsade utgifterna efter den tekniska justeringen som före de förändringar som föranledde justeringen. För att värna utgiftstakets öppenhet och begriplighet bör förslag om tekniska justeringar begränsas till mer betydande förändringar, förslagsvis enskilda åtgärder som motiverar en justering med mer än . Mindre variationer till följd av ändrade principer bör ske inom ramen för budgeteringsmarginalen, men redovisas på ett tydligt sätt för . Utgiftstaket uttrycks i hela miljarder kronor och det är därför rimligt att en föreslagen teknisk justering avrundas efter det att de olika justeringar, som regeringen anser motiverade, Teknisk justering av utgiftstak bör ske endast en gång . Detta bör lämpligen ske i budgetpropositionen. Om stora förändringar är nödvändiga bör justeringar även kunna ingå i den ekonomiska vårpropositionen. De förstärkningar av det finansiella ramverket som föreslås i denna proposition (se avsnitt 4.1) innebär bl.a. att de övergripande och fleråriga målen, utgiftstaket för staten och målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (över- skottsmålet) bibehålls och dess utformning i flera avseenden förtydligas. Att de takbegränsade utgifterna skall rymmas inom beslutade utgifts- tak för staten kvarstår oförändrat som ett centralt budgetpolitiskt åtagande. Även över- skottet i den offentliga sektorns finansiella sparande bibehålls. Som en följd av beslut i 2004 att sparandet i premiepensions- systemet skall redovisas i nationalräkenskapernas hushållssektor i stället för som tidigare i den offentliga sektorn görs en teknisk följdjustering (se avsnitt 4.1.3) av nivån till av bruttonationalprodukten (BNP). Målformuleringen blir tydligare genom att utgiftstaket uttryckligen skall stödja över- skottsmålet. har fram fastställt årliga mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Med anledning av den tekniska förändringen avseende premie- pensionssystemet hantering i nationalräken- skaperna redovisas den offentliga sektorns sparande i tabell 4.1 både inklusive och exklusive sparandet i premiepensionssystemet. De årliga målen har väsentligt överträffats vissa år och andra år underskridits. Enligt det preliminära utfallet av nationalräkenskaperna klarades det årliga målet . Tabell 4.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande -1,5 -1,1 -0,5 -0,2 -2,5 -2,2 1P P Målet var att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn skulle vara av BNP. Finansiellt sparande redovisas både inklusive och exklusive premiepensionssparandet. De årsvisa målen är satta i förhållande till måttet som inkluderar premiepensionssparandet. 2P ppsP = premiepensionssparandet. 3P SkillnadP mellan utfall inklusive premiepensionssparande och årsvisa mål. Utgiftstaket har klarats samtliga år sedan det infördes. Emellertid har det förekommit avsteg från en fullständig bruttoredovisning (se bl.a. avsnitt 4.1.2 och 4.1.7), med risk för försämrad budgetdisciplin. I tabell 4.2 redovisas fastställda utgiftstak för åren 20022006 och utfallet för de takbegränsade utgifterna. Tabell 4.2 Fastställda utgiftstak och utfall 20022006 I budgetpropositionen föreslog reger- ingen ett årligt mål om minst 1 procents finansiellt sparande (se tabell 4.3). De prognoser och utfall som finns tillgängliga indikerar att målet kommer att uppfyllas. Emellertid är den samlade erfaren- heten av de årliga målen att de inte fungerar tillräckligt väl som vägledning för att nå överskottsmålet (se avsnitt 4.1.3). Regeringen föreslår därför i denna proposition att de årliga målen avskaffas och kommer följaktligen inte att föreslå något årligt mål framöver. Tabell 4.3 Av beslutade årsvisa budgetpolitiska mål 2007 och 2008 Utgiftstak för staten, miljarder kronor Finansiellt sparande i offentlig sektor, 1P P Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn skall uppgå till minst en procent av BNP. 4.2.1Överskott i den offentliga sektorns finanser uppgick den offentliga sektorns finansiella sparande, exklusive premiepensions- sparandet, till eller av bruttonationalprodukten (BNP). Det är en förstärkning jämfört med då överskottet uppgick till av BNP. Såväl inkomster som utgifter minskade uttryckt som andel av BNP. Samtliga delar av den offentliga sektorn visade överskott. Vid utgången av 2006 översteg den offentliga sektorns finansiella tillgångar skulderna med eller av BNP. Diagram 4.2 Finansiellt sparande, inkomster och utgifter Finansiellt sparande (vänster axel) Inkomster (höger axel) Utgifter (höger axel) Källor: och . Den offentliga sektorns kapitalinkomster i form av räntor och utdelningar överstiger också ränte- utgifterna. Den positiva finansiella ställningen kan ses mot bakgrund av att tillgångarna i pensionssystemets buffertfonder (AP-fonderna) uppgick till . Statsskulden uppgick till och den konsoliderade bruttoskulden till av BNP, vilket med god marginal understiger referensvärdet inom EU om högst av BNP. Den goda ekonomiska utvecklingen ger ett finansiellt utrymme att genomföra skatte- sänkningar och andra reformer. beslutade och föreslagna skattesänkningar bidrar till en kraftig sänkning av inkomsterna uttryckt som andel av BNP. minskar utgifterna i samma omfattning och det finansiella sparandet är i det närmaste oförändrat, jämfört med , på av BNP 2007 och 2008, se diagram 4.2 och tabell 4.4. Tabell 4.4 Den offentliga sektorns finanser exklusive premiepensionssystemet 20062010 Miljarder kronor, om annat ej anges -15,6 -16,9 -18,4 -20,0 -22,3 Anm. Konsoliderad bruttoskuld definieras av EU-regler (Maastrichtvillkoren). Källor: och . Enligt nuvarande prognos förstärks det finansiella sparandet successivt . Därtill kommer den reducering av statskulden som följer av de planerade försäljningarna av statens aktieinnehav. beräknas statsskulden till och den konsoliderade bruttoskulden till av BNP (se diagram 4.3). Diagram 4.3 Konsoliderad bruttoskuld 19942010 Källor: och . Indikatorer för måluppfyllelse genomsnittsindikatorn Från och med denna vårproposition introduceras en indikator för bedömning om den föreslagna finanspolitiken ligger i linje med överskotts- målet. Indikatorn är framåtblickande och utgörs av ett glidande medelvärde , beräknat med bakåt och framåt från innevarande år. Medelvärdet ska även justeras för större väldefinerade engångseffekter.TF1FT Genom att även tre framåtblickande år ingår i genomsnitten, vilket är finanspolitikens medel- fristiga tidsram, bidrar en sådan indikator till diskussionen om den finanspolitiska inrikt- ningen. beräknas genomsnittet enligt ovan för åren 20042010 och uppgår till av BNP. Indikatorn visar att den före- slagna finanspolitiska inriktningen väl respek- terar överskottsmålet. Genomsnittsindikatorn visar att det finansiella sparandet ligger över överskottsmålet, vilket det bör göra när konjunkturen är stark. Detta utrymme kan inte utnyttjas i sin helhet för refor- mer. Den viktigaste orsaken är att ekonomin i nuvarande konjunkturläge kan komma att överhettas av en stimulans. Det skall också finnas reserver för att klara nästa konjunktur- svacka. Denna reserv är svår att uppskatta men utifrån erfarenheten från den relativt måttliga försvagningen av resursutnyttjandet 20022004 kan behovet uppskattas till åtminstone 80100 1T T Som exempel kan nämnas de ökade intäkter som blev följden av periodiseringsfonderna räntebelades . Detta fick till följd att många företag valde att återföra hela eller delar av sina periodiseringsfonder till beskattning. De tillfälliga skatteintäkterna från återförda periodiseringsfonder uppskattas till 2004 och 2005. Därutöver behövs en buffert för andra osäkerheter. De största osäkerheterna gäller bland annat utvecklingen inom ohälso- området och utvecklingen av skatt på kapital- inkomster. Tabell 4.5 Finansiellt sparande. Glidande genomsnitt exklusive sparandet i premiepensionssystemet Genom att justera den offentliga sektorns sparande för konjunkturläget, mätt med det så kallade BNP-gapet, kan ett underliggande, strukturellt, sparande beräknas (se tabell 4.6). Det strukturella sparandet utgör också en indikator på läget i förhållande till det övergripande målet. Det strukturella överskottet bör därför normalt ligga av BNP men kan tillfälligt understiga målet om t.ex. finanspolitiska stimulanser sätts in i en lågkonjunktur. I en högkonjunktur kan det strukturella överskottet på motsvarande sätt behöva överstiga målet för att motverka överhettning. och de två därpå kommande åren ligger det strukturella saldot av BNP. Detta ger stöd till slutsatsen att den föreslagna finanspolitiska inriktningen väl respekterar överskottsmålet. Det bör understrykas att beräkningar av BNP- gapet och därmed det strukturella sparandet är behäftade med stor osäkerhet. uppgick det genomsnittliga sparandet till av BNP, med premiepensionssparandet redovisat i den offentliga sektorn och av BNP med den nya definitionen som exkluderar premiepensionssparandet från offentliga sektorn. Det bör emellertid understrykas att engångs- effekter och extraordinära skatteintäkter på kapitalvinster i genomsnitt utgjorde av BNP . Som framgår av avsnitt 4.1.3 avser regeringen i fortsättningen att inte föreslå några årliga mål. Årliga mål som tidigare föreslagits skall dock utvärderas. fastställdes målet för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn till minst av BNP, inklusive premiepensions- sparandet. Enligt nationalräkenskaperna uppgick överskottet i de offentliga finanserna till av BNP, inklusive premiepensions- sparandet. Målet överträffades således . Det stora överskridandet av målet uppkom till en viss del som ett resultat av en högre tillväxt. De förbättrade offentliga finanserna beror i stor utsträckning på ökade intäkter av skatt på kapital- och företagsvinster. Även minskade utgifter bidrog till det högre finansiella sparandet. I budgetpropositionen föreslog regeringen att målet för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn 2007 skulle fastställas till av BNP, inklusive premie- pensionssparandet, vilket också beslutades av . Det årliga målet motsvarar av BNP enligt den nya definitionen av överskottet. De prognoser som redovisas i denna proposition innebär att det finansiella sparandet uppgår till av BNP, inklusive premiepensionssparandet och enligt den nya definitionen. Det starkare sparandet beror i huvudsak på ökade skatteintäkter från skatt på arbete, vilket förklaras av den starkare arbetsmarknaden. Tabell 4.6 Finansiellt sparande i offentlig sektor exklusive premiepensionssystemet 20002010 Procent av BNP, om inget annat anges Finansiellt sparande, miljarder kronor -1,5 -1,1 Justering för konjunkturläge. -0,7 -0,1 -0,3 -0,3 -0,5 -0,5 -0,4 Justering, extraordinära kapitalvinster -0,9 -0,1 -0,2 -0,4 -0,1 -0,8 -0,2 Finansiellt sparande, genomsnitt -0,5 -0,8 -1,3 -0,7 -1,0 1P P Engångseffekterna 2004 och 2005 förklaras av ökade skatteintäkter p.g.a. att vissa bolag återfört hela eller delar av sin fondavsättning till beskattning. Förändringarna och uppstramningen av det finansiella ramverket som redovisas i avsnitt 4.1 innebär bl.a. att regeringen vill återupprätta ett tydligt medelfristigt perspektiv för utgiftstaken. Det innebär att utgiftstaken skall fastställas i förväg och regeringens förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret kommer följaktligen att föreslås i budgetpropositionen i enlighet med den av fastställda ordningen. I budgetpropositionen lade dock regeringen inte fram något förslag till utgiftstak med hänvisning bl.a. till den knappa tid som fanns tillgänglig, men redovisade en bedömning av utgiftstakets nivå (se tabell 4.7). Därtill föreslogs sänkningar av utgiftstaken med . I budgetpropositionen kommer regeringen att lämna ett förslag till utgiftstak för såväl 2009 som 2010 samt en beräkning av utgifternas fördelning på utgiftsområden . Regeringen lägger stor vikt vid det medel- fristiga perspektivet. Det är ett viktigt åtagande för att bibehålla långsiktigt hållbara offentliga finanser. I denna proposition gör därför regeringen en bedömning av utgiftstaket , vilket innebär en återgång till ett treårigt perspektiv. Under de som utgiftstaket har tillämpats har ett antal beslut lett till att tydligheten i statsbudgeten har försämrats (se avsnitt 4.1.7). Redan i budgetpropositionen togs några steg mot ökad tydlighet som totalt omfattade en ökad bruttoredovisning om . Som ett ytterligare steg mot en ökad bruttobudgetering föreslås att utgifter om som avser anställningsstöd samt stöd till offentligt skyddad anställning (OSA) flyttas från statsbudgetens inkomstsida till utgiftssidan (se även avsnitt 6.4.2 Utgifts- område 13). I tabell 4.7 redovisas fastställda utgiftstak samt regeringens bedömning av utgiftstak . Därtill redovisas budgeteringsmarginalen, som är skillnaden mellan utgiftstaket och de utgifter som omfattas av utgiftstaket, de s.k. takbegränsade utgifterna. Av tabell 4.7 framgår att budgeterings- marginalerna beräknas bli och . Jämfört med beräkningarna i budgetproposi- tionen är skillnaderna marginella. bedöms emellertid budgeterings- marginalen bli större. Denna förändring förklaras av att utgifterna jämfört med beräkningen i budgetpropositionen har minskat väsentligt mer än de reformer som regeringen nu föreslår (se avsnitt 6.4.1). är det viktigt att påpeka att prognosen för de takbegränsade utgifterna och den budgeteringsmarginal som följer därav är osäker. Om de takbegränsade utgifterna riskerar att överstiga utgiftstaket kommer regeringen att vidta utgiftsbegränsande åtgärder. Vid beräkningarna i tabell 4.7 har hänsyn tagits till de förslag till och aviseringar av utgifts- och inkomstförändringar som regeringen presenterar i denna proposition (se avsnitt 4.3). Som framgår av avsnitt 4.1.7 kan vissa förändringar i sammansättningen av de offentliga finanserna föranleda en teknisk justering av utgiftstaket. I avsnittet 4.1.3 redogjordes för omklassning av premiepensions- systemet till hushållssektorn. Detta medför att utbetalningarna från premiepensionssystemet inte längre kommer att redovisas under utgifts- taket, vilket motiverar en teknisk nedjustering av utgiftstaket motsvarande ca för att bibehålla konsistensen mot överskottsmålet. En ytterligare justering av utgiftstaket är motiverad av förändringen i det kommunala skatteunderlaget till följd av förändrade avdrags- regler för privat pensionssparande. Regeringen avser återkomma med dessa och andra tekniska justeringar av utgiftstaket i budgetpropositionen . I denna proposition redovisas emellertid utbetalningarna från premiepensions- systemet fortfarande under ålderspensions- systemet vid sidan av statsbudgeten. Tabell 4.7 Utgiftstak för staten 20062010 andel av BNP I % 2P P Regeringens bedömning av utgiftstak i budgetpropositionen . 3P P Regeringens bedömning av utgiftstak i denna proposition. Regeringens bedömning: bör utgifts- taket för staten inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten uppgå till 1 033 mil- jarder kronor. Skälen för regeringens bedömning: I avsnittet 4.1.5. tydliggör regeringen att utgiftstakets främsta roll är att stödja överskottsmålet. Nivån på utgiftstaket för staten bör därför beräknas med utgångspunkt i bedömningen av kommun- sektorns och ålderspensionssystemets finansiella sparande samt de statsinkomster som följer av den eftersträvade skattepolitiken. Därutöver skall utgiftstaket bidra till en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. Regeringen anser att utgiftstaken skall minska svagt som andel av potentiell BNP . I tabell 4.4 i föregående avsnitt redovisas en bedömning av utvecklingen av den offentliga sektorns finansiella sparandet uppdelat på kommunsektorn, ålderspensionssystemet och staten. Det framgår att den offentliga sektorns finansiella sparande bedöms utvecklas gynnsamt . För att utgiftstaken skall stödja överskottsmålet är det viktigt att beakta såväl nivåerna på det finansiella sparandet som risken att utvecklingen blir en annan än den bedömning som redovisas i avsnitt 4.2.1. I det avsnittet framgår t.ex. att effekterna på det offentliga finanserna om 2002 års konjunkturnedgång skulle upprepas skulle innebära en väsentlig försämring av det finansiella sparandet. Utöver konjunkturella risker finns även andra osäkerheter som bör beaktas. Exempelvis kan utfallet av struktur- reformer på arbetsmarknaden avvika från nuvarande bedömning. En ytterligare risk är att sjukfrånvaron inte minskar i tillräcklig omfatt- ning. Med hänsyn tagen till utvecklingen för det finansiella sparandet, de risker och osäkerheter som finns gör regeringen bedömningen att ett utgiftstak på , dvs. en ökning med , är väl avvägd. Sammantaget bidrar utgifts- taken till att ge goda förut- sättningar att klara överskottsmålet. Därtill minskar utgiftstaken för som andel av BNP med , se tabell 4.7. I detta avsnitt redovisas översiktligt budget- effekterna dels av de reformer som föreslås eller aviseras i denna proposition, dels av de reformer och finansieringar som tidigare beslutats eller aviserats. föreslagna utgifts- och inkomstförändringar I tabell 4.8 redovisas en uppskattning av de sammantagna effekterna för de offentliga finanserna och de takbegränsade utgifterna av nu föreslagna eller aviserade utgifts- och inkomst- förändringar i förhållande till den politik som budgetpropositionen baserades på. Tabellen visar med andra ord hur utformningen av politiken har förändrats sedan budget- propositionen . Utöver de förändringar som redovisas i tabell 4.8 sker även förändringar av budgetens utgifter och inkomster till följd av bland annat den makroekonomiska utveck- lingen. En mer detaljerad beskrivning av de nya inkomst- och utgiftsförslagen återfinns i kapitel 5 och i avsnitt 6.4.2. Det framgår av tabell 4.8 under rubriken Anslagsförändringar netto att utgiftsreformer ökar de takbegränsade utgifterna både 2008 och 2009. Till följd av nya beslut som påverkar budgetens utgiftssida beräknas de takbegränsade utgifterna öka med 2008 och med 2009 i förhållande till beräkningen i budgetproposi- tionen .