prop · GU03108 · 2007-04-16 00:00:00 — Promemorians förslag: Överstämmer i vissa delar med regeringens. Promemorians förslag innehåller inte någon särskild bestämmelse som anger vad en utredning skall klarlägga. Vad som skall klarläggas utgör en del av syftena med en skyddsutredning. Enligt promemorians förslag skall en utredning klarlägga vilken kännedom som vissa myndigheter och verksamheter haft om förhållanden som utgjort eller kunnat utgöra underlag för beslut om åtgärder till skydd för det avlidna barnet samt vilka åtgärder som vidtagits eller kunnat vidtas med anledning av känne- domen. Remissinstanserna: Enligt bör lydelsen av bestäm- melsen om att utredning inte får inledas förrän underrättelse inkommit ses över. framhåller att förslaget bör ange när en utred- ning skall inledas snarare än när så inte får ske. anser att en utredning skall påbörjas på ett så tidigt stadium som möjligt, förslagsvis när åklagare fattat beslut att inleda förundersökning. ombudsmän () anser att det måste belysas hur utred- ningsmyndighetens arbete skall bedrivas och hur enskilda personer som berörs av utredningen skall få komma till tals så att handläggning blir korrekt och rättssäker. Enligt bör det tydliggöras vilken roll andra myndigheter skall ha i utredningsverksamheten. Vidare bör övervägas om inte andra myndigheter vars verksamhet berör barn skall ha en skyldighet att medverka i utredningarna. Förslaget om särskilda utlåtanden bör avvisas. Utredningarna skall inte vara inriktade på slut- satser i det enskilda fallet utan enbart tjäna som underlag till generaliser- bara slutsatser. Vid utformningen av den generella rapporten kommer det att ställas krav på formuleringar så att inte enskilda individer kan identi- fieras. anser att andra myndigheter skall åläg- gas en skyldighet att medverka i utredningarna och att utredningarna inte skall fastställa skuld eller ansvar i det individuella fallet utan vara helt fokuserad på förebyggande insatser. Enligt är det oklart i vilka former och under vilka förutsättningar utredningsmyndigheten skall samarbeta med andra myndigheter. undrar hur uppföljningen av en utredning kommer att se ut bl.a. vad gäller åtgärds- program och återrapporteringskrav till utredningsmyndigheten om vid- tagna åtgärder. kommun anser att föreskrifter om bl.a. rapporter- nas innehåll behöver meddelas och att förslagen i rapporterna utformas generellt. framför att det är särskilt viktigt att utredningar genomförs så att de inte medför men för brottsutredning eller rättegång. Den metod som föreslås för att säkerställa detta torde vara tillfreds- ställande. Vidare påtalas att det är viktigt att den som skall ansvara för utredningen måste samråda med polismyndighet, åklagare, allmän dom- stol eller tillsynsmyndighet för att kunna avgöra om förhållandena är sådana att det föreligger men. framhåller att menbestämmelsen ger det felaktiga intrycket att det preventiva arbetet får komma i andra hand. Förbundet anser vidare att en utredning bör genom- föras i omedelbar anslutning till dödsfallet och att lagen om undersök- ning av olyckor bör användas som förebild. Detta innebär att utredningen skall genomföras i samråd med den som enligt 23 kap. leder förundersökning av det inträffade. anser att det av författningskommentaren bör framgå att frågan om men kan behöva prövas i fall där förundersökning pågår och i fall där den återupptas. Vidare bör framgå vilka åtgärder som skall vidtas om men anses före- ligga. Skälen för regeringens förslag Som anförts tidigare (avsnitt 5.2.1) anser regeringen att de allmänna domstolarnas och de brottsutredande myndigheternas bedömningar av om en gärning utgör brott, skall utgöra utgångspunkt då det gäller den närmare avgränsningen av vilka fall som skall utredas. Av samma skäl anser regeringen att bestämmelsen om när en utredning får inledas i huvudsak bör utformas enligt vad som föreslagits i promemorian. Regeringen föreslår därför att utredningsmyndigheten som regel inte skall få inleda en utredning förrän underrättelse inkommit till myndig- heten från en polismyndighet eller åklagare. Beträffande utredningar av dödsfall som har inträffat utomlands skall dock utredningsmyndigheten kunna inleda en utredning på eget initiativ om det står klart att dödsfallet inte kommer att utredas av svensk brotts- utredande myndighet. Regeringen avser att meddela föreskrifter som innebär att utredningsmyndigheten skall samråda med svenska brotts- utredande myndigheter för att klargöra om dessa kommer att utreda ett dödsfall som inträffat utomlands. I de fall svenska brottsutredande myndigheter inleder förundersökning som avser misstanke om brott som har begåtts utomlands mot ett barn som har avlidit i anledning av brottet, kommer utredningsmyndigheten att få underrättelser på samma sätt som vid dödsfall som inträffat i . I sådana fall gäller samma förutsättningarna för att inleda en ut- redning som vid dödsfall som inträffat i . I de fall där utredningsmyndigheten inte får någon underrättelse, kommer initiativet till en utredning sannolikt att grunda sig på uppgifter i massmedia eller på uppgifter från enskilda. Det kan i detta sammanhang erinras om att utredningsmyndigheten, i enlighet med vad som tidigare föreslagits, inte kommer att vara skyldig att utreda dödsfall som inträffat utomlands. Vad som skall klarläggas genom en utredning I lagrådsremissen föreslogs en bestämmelse om att en utredning skall klarlägga vilken kännedom som sådana myndigheter och yrkesverk- samma som är uppgiftsskyldiga enligt den föreslagna lagen haft om för- hållanden som har inneburit att barnet varit i behov av skydd och vilka åtgärder som har vidtagits eller kunnat vidtas med anledning av denna kännedom. Lagrådet har emellertid i sitt yttrande ifrågasatt om inte det primära syftet med en utredning är att klarlägga alla förhållanden som har inneburit att barnet varit i behov av skydd och vilka åtgärder som har vidtagits eller kunnat vidtas. Lagrådet anser att förslaget i denna del behöver förtydligas i både författningstext- och kommentar. Regeringen delar denna uppfattning. För att syftet med utredningsverksamheten skall uppnås anser rege- ringen, i likhet med Lagrådet, att en utredning skall klarlägga samtliga förhållanden som har inneburit att det avlidna barnet varit behov av skydd och vilka åtgärder som har vidtagits eller kunnat vidtas för att skydda barnet. Lagbestämmelsen bör utformas i enlighet med detta. Något om utredningsmyndighetens arbete Flera remissinstanser efterfrågar förtydligande av hur utredningsmyndig- heten skall bedriva sitt arbete. Syftet med utredningsverksamheten skall vara att ge underlag för för- slag till åtgärder som förebygger att barn far illa. Det vore inte lämpligt att i lagen ange vilka utredningsmetoder som skall användas i utred- ningsverksamheten. Det bör i stället ankomma på utredningsmyndig- heten att organisera arbetet på ett sådant sätt att utredningsverksamhetens syfte kan uppnås. Till visst förtydligande av hur utredningsmyndigheten skall bedriva sitt arbete vill regeringen dock framhålla följande. Uppdraget att vara utredningsmyndighet kommer att ges till en förvalt- ningsmyndighet (), varför förvaltningslagen (1986:223) kommer att gälla för myndighetens verksamhet. Förvaltningslagens be- stämmelser gäller huvudsakligen förvaltningsmyndigheternas handlägg- ning av ärenden, även om vissa bestämmelser (46 §§) gäller även annan förvaltningsverksamhet. Många bestämmelser i förvaltningslagen gäller enbart om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Enligt regeringens mening kommer utredningsmyndighetens verksamhet i den del den kan anses innebära ärendehandläggning inte innefatta myndig- hetsutövning mot enskilda personer. De bestämmelser i förvaltningslagen som kan bli aktuella att tillämpa är därför i första hand bestämmelserna om serviceskyldighet (4 §), myndigheternas tillgänglighet för allmän- heten (5 §) och samverkan mellan myndigheter (6 §). Om någon enskild, t.ex. en anhörig till det avlidna barnet, önskar lämna uppgifter till utredningsmyndigheten kan han eller hon givetvis göra detta. Av bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) följer att utredningsmyndigheten, såsom personuppgiftsansvarig, i vissa fall skall lämna den registrerade information om behandlingen av person- uppgifter, se underrubriken av att SoLPuL blir tillämplig m.m. (avsnitt 5.2.7). När en polismyndighet eller åklagare skickat en underrättelse om ett dödsfall till utredningsmyndigheten, måste myndigheten göra en bedöm- ning av om en utredning skall genomföras. Vidare kommer utrednings- myndigheten att behöva samråda med brottsutredande myndigheter och tillsynsmyndigheter i frågor om men. Bedömningen av frågan om det finns särskild anledning att anta att dödsfallet har samband med förhållanden som inneburit att barnet varit i behov av skydd, kan ibland kräva att utredningsmyndigheten begär in vissa uppgifter från t.ex. andra myndigheter. Om underlaget ger anled- ning därtill skall utredningen därefter inledas. I detta skede kommer utredningsmyndigheten att behöva samla in alla uppgifter avseende det avlidna barnets förhållanden och barnets behov av skydd. När samtliga uppgifter kommit in till myndigheten vidtar det egentliga utrednings- och analysarbetet. Det bör ankomma på utredningsmyndig- heten att bestämma vilka metoder och arbetssätt som därvid skall tilläm- pas. Det får förutsättas att utredningsmyndigheten organiserar sitt arbete så att utredningsverksamheten uppfyller sitt syfte. Genom den allmänna skyldigheten att lämna uppgifter som följer av 15 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100) och bestämmelsen i 6 § förvaltningslagen om samverkan mellan myndigheter samt den uppgiftsskyldighet som följer av den be- stämmelse som regeringen föreslår, kommer utredningsmyndigheten att vid behov kunna inhämta yttranden från andra myndigheter. De kunskaper som utredningarna ger kommer att utgöra grund för eventuella förslag om åtgärder som förebygger att barn far illa. Utred- ningsverksamheten och förslagen till åtgärder skall redovisas i form av återkommande rapporter som skall utformas så att de kan användas inom det allmänna barnavårdsarbetet. Rapporterna skall offentliggöras och de skall även överlämnas till regeringen. Rapporterna skall inte utformas på ett sådant sätt att de ger upphov till förmodan om myndigheters eller enskildas skuld eller ansvar som har samband med de dödsfall som utreds. Närmare föreskrifter om utred- ningarnas genomförande samt rapporters innehåll och utformning kom- mer att meddelas av regeringen. Vissa remissinstanser, exempelvis och , anser att andra myndigheter vars verksamhet berör barn skall åläggas en skyldighet att medverka i utredningarna. Regeringen be- dömer dock att den generella skyldigheten för varje myndighet att lämna andra myndigheter hjälp som följer av 6 § förvaltningslagen är tillräcklig för att åstadkomma andra myndigheters medverkan i utredningarna. Regeringen anser därför att det inte finns skäl att särskilt föreskriva om en skyldighet för myndigheter att medverka i utredningarna. Det är polismyndigheternas och åklagarnas uppgift att utreda händelser där det finns misstanke om brott. Sådana brottsutredningar leder inte sällan till att åtal väcks och därmed kommer också de allmänna dom- stolarna att hantera fall som skall utredas enligt den nya lag som före- slås. Om ett barn har bragts om livet kan det också inträffa att någon av de myndigheter som har att utöva tillsyn över de verksamheter som be- rört barnet, exempelvis eller skolan, inleder ett tillsyns- ärende. Det är enligt regeringens uppfattning av stor betydelse att den utred- ningsverksamhet som föreslås, bedrivs på ett sådant sätt att den inte medför olägenheter för en brottsutredning, rättegång eller ett tillsyns- ärende. Regeringen föreslår därför att det i lagen anges att en utredning inte får genomföras på ett sådant sätt att den medför men för en brotts- utredning, rättegång eller ett ärende om tillsyn. Som anser kan frågan om men behöva prövas i de fall en förundersökning pågår eller återupptas. Frågan om men kan även bli aktuell då resning beviljats enligt bestämmelserna i 58 kap. rätte- gångsbalken eller i ett pågående tillsynsärende. För att kunna bedöma om förhållandena är sådana att det föreligger men, måste utredningsmyndigheten samråda med polismyndigheter, åklagare och tillsynsmyndigheter. påtalar i sitt remissvar särskilt betydelsen av en sådan samrådsskyldighet. Regeringen anser att bedömningen av om det föreligger men skall ske utifrån för- hållandena i det enskilda fallet. Om det finns någon särskild omständig- het som ger anledning att anta att en åtgärd skulle innebära menlig på- verkan på t.ex. en brottsutredning, så skall utredningsmyndigheten inte vidta åtgärden. Mot bakgrund av utredningsverksamhetens karaktär samt de bestämmelser som föreslagits beträffande underrättelseskyldighet och en utrednings inledande, bör utredningsmyndighetens åtgärder normalt sett inte innebära menlig påverkan på rättegångar där talan om enskilt an- språk förs i den för tvistemål stadgade ordningen. Detsamma gäller andra rättegångar i tvistemål. Om en polismyndighet, åklagare eller tillsynsmyndighet bedömer att men föreligger, måste utgångspunkten vara att denna bedömningen god- tas av utredningsmyndigheten. Regeringen avser att meddela närmare föreskrifter om hur samrådet i frågor om men skall ske. Regeringens förslag: Bestämmelsen i 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) ändras så att till socialtjänst räknas verksamhet enligt lagen om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott. Där- med kommer sekretess att gälla för uppgift om enskilds personliga för- hållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den en- skilde eller någon honom eller henne närstående lider men. Ändringen innebär också att sekretessen för sådana uppgifter får företräde framför meddelarfriheten. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att bestämmelsen i 7 kap. 4 § sekretesslagen änd- ras så att verksamheten enligt lagen om skyddsutredningar avseende barn jämställs med socialtjänst. I promemorians förslag finns bestämmelser som anger att utredningsmyndigheten utan hinder av sekretess får lämna ut uppgift till de myndigheter och andra som omfattas av uppgifts- skyldighet, under förutsättning att uppgiften behövs som underlag för beslut om åtgärder som har som mål att förebygga att barn far illa. Vidare finns förslag till ändring i sekretesslagen som innebär att uppgift, utan hinder av sekretess, får lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i lagen om skyddsutredningar avseende barn. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker förslaget. ombudsmän () anser att den föreslagna bestäm- melsen om sekretessbrytande inte uppfyller kravet på tydlighet, utan måste omarbetas. tillstyrker att sekretess med omvänt skaderekvisit skall gälla, dock medför verksamhetens särart att den kan regleras i en särskild bestämmelse i sekretesslagen. Utredningarna tjänar som underlag till generaliserbara slutsatser. Sekretessbelagda uppgifter torde inte behöva lämnas ut för att förebygga att andra barn far illa och om så är fallet kan utredningsmyndigheten stödja sig på 1 kap. 5 § sek- retesslagen. Det bör framgå hur myndigheten skall förhålla sig om fel identifieras som skulle kunna medföra disciplinpåföljd eller åtal för tjänstefel samt om man i en utredning finner en misstänkt gärningsman som polis och åklagare inte tidigare utrett eller om nya bevis uppdagas. Datainspektionen ifrågasätter om det är tillräckligt att införa socialtjänst- sekretess för uppgifter i utredningarna. Det bör övervägas i vilken ut- sträckning socialtjänst, polis och åklagare skall ha tillgång till uppgifter i utredningarna för användning i sin individinriktade verksamhet. anser att det är kontraproduktivt med en regel som innebär att utredningsmyndigheten får lämna ut uppgifter till myndig- heter eller andra personer. Utredningen skall presentera sin analys i en rapport och lämna förslag till regler eller åtgärder som kan förebygga liknande händelser. De som lämnar uppgifter till utredningsmyndigheten måste känna sig trygga i den meningen att uppgifterna inte används mot dem. Enligt är den sekretessbrytande bestämmelsen otydlig. Vidare framhålls att bestämmelsen måste tillämpas restriktivt. Kammarrätten i anser att om utlämnande av uppgifter från ut- redningsmyndigheten skall kunna ske på samma villkor till myndigheter som till enskilda bör förslaget justeras. Justitiekanslern invänder inte i sak mot förslaget, men framhåller att det i lagtekniskt hänseende finns skäl att ytterligare överväga utformningen av såväl förslaget om tillägg i den nämnda bestämmelsen i sekretesslagen och bl.a. förslaget om en sek- retessbrytande bestämmelse. kommun och kommun anser att för uppgifter i en utredning bör gälla absolut sekretess. Skälen för regeringens förslag Allmänt om offentlighet och sekretess Grundläggande bestämmelser om allmänna handlingar finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Enligt 2 § får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast när det är nödvändigt med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningen i rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges i en särskild lag eller i en annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som åsyftas är sekretesslagen (1980:100). Skyddet innebär att allmänna handlingar som innehåller sekretessbelagda upp- gifter får lämnas ut endast under de förutsättningar som anges i lagen. Sekretessen gäller både mot enskilda och mot andra myndigheter men också i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myn- dighet om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Det råder olika nivåer på den sekretess som gäller hos de olika myndig- heterna eller i de verksamheter som sekretessen gäller för beroende på vad som är föremålet för sekretessen och vad som skall skyddas genom sekretessbestämmelsen. För vissa uppgifter gäller ett s.k. omvänt skade- rekvisit vilket innebär att uppgiften endast kan lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan risk för skada eller men för de intressen som sekretessen skall skydda. I dessa fall råder en presumtion för sekre- tess. Det s.k. raka skaderekvisitet innebär att sekretess endast gäller om det kan antas att ett röjande av uppgiften medför men eller skada för de intressen som sekretessen skall skydda. Det raka skaderekvisitet innebär sålunda en presumtion för offentlighet. Slutligen gäller i få fall absolut sekretess, vilket innebär att uppgiften aldrig får röjas. För de uppgifter som omfattas av sekretess gäller också tystnadsplikt. Bestämmelse om sekretess hos utredningsmyndigheten I de utredningar som skall genomföras kommer uppgifter om det avlidna barnet och dess familj, samt eventuellt andra personer i barnets omgiv- ning att hanteras av utredningsmyndigheten. Dessa uppgifter kan vara mycket integritetskänsliga, t.ex. kan uppgifter om hälsa, sociala problem och kriminalitet förekomma. Det befogade insynsintresse som finns i utredningsverksamheten tillgodoses i stor utsträckning av de offentliga rapporter som myndigheten kommer att framställa. Mot denna bakgrund får intresset av ett relativt starkt sekretesskydd anses väga tyngre än in- synsintresset i denna verksamhet. Inom de olika verksamheter som kommer att beröras av en utredning, t.ex. genom den uppgiftsskyldighet som föreslås i avsnitt 5.2.4, gäller någon form av sekretess. I många verksamheter gäller ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. det finns en presumtion för sekretess. Så är fallet för och hälso- och sjukvården. Det vore därför lämpligt om motsvarande sekretessgrad gällde även i verksamhet enligt den nu före- slagna lagen om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. kommun och kommun anser att absolut sekretess bör gälla för uppgifter i en utredning. Det är angeläget att finna en balans mellan enskildas integritetsintressen och den grundlagsstadgade offent- lighetsprincipen. Enligt regeringens mening har det inte framkommit något som ger anledning till att föreslå en så hög grad av sekretess som absolut sekretess för utredningsverksamheten. Som har konstaterats har utredningsverksamheten inordnats i begreppet socialtjänst, se avsnitt 5.2.2. Mot denna bakgrund föreslås att det i 7 kap. 4 § sekretesslagen ändras så att det där anges att till social- tjänst räknas också verksamhet enligt lagen om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. Ändringen innebär att sekretess skall gälla för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider men, dvs. det råder en presumtion för sekretess. Hantering av sekretess inom Datainspektionen framför att med hänsyn till att det rör sig om uppgifter av särskilt känslig natur bör man överväga behovet av sekretess även inom (SoS) i förhållande till annan verksamhet där. Frågan om sekretess inom samma myndighet har aktualiserats i olika lagstiftningsärenden t.ex. när flera myndigheter blir en myndighet, se exempelvis propositionen Kriminalvården en myndighet (prop. 2004/05:176 s. 56 ff.). Sekretess gäller som huvudregel både mot enskilda och mot andra myndigheter samt mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (1 kap. 3 § första och andra styckena sekretesslagen). I propositionen till sekre- tesslagen gjorde Lagrådet vissa uttalanden i frågan hur en verksamhets- gren skall definieras (prop. 1979/80:2, Del A, s. 463 f.). Lagrådet kon- staterade att begreppet i första hand avser en organisatoriskt avgränsad enhet inom en myndighet, men att organisationskriteriet inte torde vara avgörande. Verksamhetsgren synes enligt Lagrådet vara att likställa med varje verksamhet inom en myndighet, från vilken en sekretessbelagd uppgift enligt en tillämplig sekretessregel inte får lämnas ut utan pröv- ning enligt sekretesslagen. En sådan prövning skall enligt Lagrådet alltså göras när fråga uppkommer om att lämna en sekretessbelagd uppgift till en enhet inom samma myndighet, som inte kan anses delta i den verk- samhet där sekretessen gäller. Föredragande statsråd anslöt sig till Lag- rådets uttalande (a.a. s. 494). Uttalandena i propositionen skall ses mot bakgrund av att förslaget i propositionen inte uppställde något krav på att verksamhetsgrenarna skulle vara självständiga i förhållande till varandra för att en sekretess- gräns skulle uppstå. Vid riksdagsbehandlingen av förslaget förordade dock att sekretess bara skulle gälla mellan olika verksamhetsgrenar när dessa var att betrakta som självständiga i förhål- lande till varandra. När detta skulle anses vara fallet fick bedömas med ledning av förarbetsuttalandena till 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen (KU 1979/80:37 s. 12 f). Närmare ledning för hur man i det särskilda fallet skall se på frågan om självständiga verksamhetsgrenar får hämtas i bestämmelser som gäller de olika organens organisation, beslutsbefogen- heter etc. (se prop. 1975/76:160 s. 151 ff.). beslutade i enlig- het med förslag (rskr. 1975/76:179). En utgångspunkt för bedömningen av om det inom en myndighet finns olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening är således sekretess- regleringens närmare utformning. Om olika delar av en myndighets verk- samhet har att tillämpa olika sekretessbestämmelser får de anses utgöra olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening. Först om så kan kon- stateras vara fallet finns det skäl att även ta ställning till om de olika verksamhetsgrenarna är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (jfr prop. 2004/05:176 s. 57).