prop · GU03129 · 2007-06-27 00:00:00 — Antalet barn med öppenvårdsinsatser har legat på en nivå men utbudet av insatsformer och metoder ökar. har dygnsvården ökat med mellan beroende på vilket mått som används. Det är familjehemsvården som har ökat, kommunerna har länge gjort stora ansträngningar för att minska institutionsvården vilket gett genomslag . Andelen jourhemsplaceringar har nästan fördubblats och mycket tyder på att de har fått ersätta tidigare akuta placeringar på hem för vård eller boende, HVB. Denna utveckling väcker frågor om vilken åtgärd som är den bästa för ett visst barn vid ett visst tillfälle, när åtgärden skall sättas in och vem som skall göra det. Det har blivit allt mer uppenbart att de aktörer som iakttar att ett barn börjar upp- visa problem behöver samordna sina insatser för att hjälpa barnet och familjen och att hjälpen skall ges . Vidare har frågor ställts om vilken vägledning forskningen på området kan ge då det gäller att välja bästa möjliga åtgärd till en pojke eller flicka. Den sociala barn- och ungdomsvården har genomgått stora förändringar. Det rör sig om en verksamhet med mycket komplexa samband och det finns en begränsad kunskap om vad förändringarna fått för konsekvenser för de pojkar och flickor som får del av olika insatser. Både forskning och rapporter från bl.a. och revisorer har pekat på att den sociala barn- och ungdomsvården inte utvecklats i enlighet med de mål och reg- ler som finns i SoL. 5Utveckling av den sociala barn- och ungdomsvården 5.1Aktuella statliga insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården Den sociala barn- och ungdomsvården har ett särskilt ansvar för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden. ligger, så som beskrivs i avsnitt 4 ovan, också hos andra verksamheter än den sociala barn- och ungdomsvården. pågår, förutom Prop. 2006/07:129 sådant utvecklingsarbete som kommuner och landsting själva bedriver, ett antal insatser med statligt stöd. Dessa redovisas i det följande. Stöd för handläggning och dokumentation m.m. publicerade Allmänna råd om handläggning och dokumentation av ärenden som rör barn och unga (SOSFS 2006:12). De allmänna råden är tillämpliga både vid utredningar och vid uppföljning av beslutade insatser. I anslutning till de allmänna råden publicerades en kompletterande handbok . ger vägledning till i att utreda, planera och följa upp beslutade insatser för barn och unga. Den syftar också till att stärka barns och familjers rätts- säkerhet och ge underlag till ett enhetligt utredningsförfarande av hög kvalitet utifrån ett barnperspektiv. kommer att genom konferenser sprida kunskap om handboken. Barns behov i centrum, BBIC, är ett enhetligt system för handläggning och dokumentation i utredning, planering och uppföljning som Social- styrelsen tagit fram och som alla kommuner i landet kan få tillgång till. Systemet består av en serie formulär som följer hela ärendegången från anmälan eller ansökan över utredning till uppföljning av insatser. Doku- mentationen blir därigenom mer strukturerad och bättre underbyggd vil- ket underlättar möjligheterna att följa upp insatserna. Barnet och föräld- rarna skall fortlöpande få ge sin syn på och kommentera innehållet i all dokumentation. Barnets syn på sin situation skall särskilt beaktas. Nästan 200 kommuner har genomgått BBIC-utbildningen och ca 50 kommuner står på kö. I propositionen Utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott (prop. 2006/07:108) föreslår regeringen en ny lag. Den nya lagen innehåller bestämmelser om att en utredningsmyndighet skall genomföra en utredning när ett brott har begåtts mot ett barn och barnet har avlidit i anledning av brottet eller det annars finns särskilda skäl att utreda ett barns dödsfall och det finns särskild anledning att anta att dödsfallet har samband med förhållanden som har inneburit att barnet varit i behov av skydd. Regeringen föreslår att en utredning skall klarlägga samtliga för- hållanden som kan ha inneburit att det avlidna barnet har varit i behov av skydd men inte fått det och vilka åtgärder som har vidtagits eller kunnat vidtas för att skydda barnet. Syftet med utredningen skall vara att ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att barn far illa. Utred- ningsverksamheten skall bedrivas av den myndighet som regeringen be- stämmer. Lagen föreslås träda i kraft . träder lagen (2007:171) om registerkontroll av perso- nal vid hem för vård eller boende som tar emot barn i kraft. För den som erbjuds en tjänst eller liknande vid ett sådant hem skall en kontroll av om han eller hon förekommer i belastnings- eller misstankeregistren göras. Lagens syfte är att öka skyddet för barn mot att utsättas för övergrepp, kränkningar eller annat särskilt skadligt inflytande från personer som finns i barnets närmaste omgivning (prop. 2006/07:37). presenterade tillsammans med Myndigheten för skolutveckling och ett förslag till Strategi för samver- kan i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa (dnr S2004/7434/ST). Målet, enligt strategin, är att barn skall få stöd och skydd utifrån en helhetssyn i ett tidigare skede av en ogynnsam utveck- ling. Samverkan skall alltid ha det enskilda barnet i fokus. Denna mål- sättning förutsätter samverkan mellan olika verksamheter på såväl ett övergripande plan som vid tidiga insatser och insatser för barn och unga med stora sammansatta behov. Myndigheterna avser att arbeta utifrån strategin men också att sprida den som vägledning till den lokala nivån. har medel avsatts till projekt inom grund- och gymnasieskolan för att få till stånd ökad samverkan mellan skola, polis, socialtjänst och barn- och ungdomspsykiatrin. Medlen skall fördelas av Myndigheten för skolutveckling i samverkan med och . Syftet med insatserna är att utveckla metoder och konkreta projekt och pröva dessa i skolor och kommuner. Arbetet skall bedrivas enligt den strategi för samverkan som beskrivits ovan. har i uppdrag av regeringen att tillsammans med , och medverka till ytterligare etablering av flera försöksverksamheter med samverkan under gemensamt tak vid utredningar kring barn som misstänks vara ut- satta för allvarliga brott, s.k. barnahus. Syftet med uppdraget är att utred- ningar där det misstänks att barn har utsatts för brott skall vara anpassade för barnen. Barnet skall inte behöva ha flera olika kontakter på olika platser, utan skall endast behöva komma till ett ställe. Barnet skall inte heller i onödan behöva genomgå upprepade förhör och intervjuer. Ett annat syfte med uppdraget är att genom metodutveckling höja kvaliteten i utredningarna. Detta skall ske genom nära samverkan i varje enskilt ärende men också på en övergripande nivå lokalt. Försöksverksamheten pågår 20052007. Uppdraget skall slutredovisas . , SiS, har i uppdrag att utveckla och pröva en förstärkt vårdkedja inom ungdomsvården. Uppdraget skall genom- föras tillsammans med ett antal kommuner . Vårdkedjemodellen skall utgå från befintlig forskning och erfarenhet inom ungdomsvården. Denna visar att delaktighet, långsiktighet, använd- ning av evidensbaserade metoder och kontinuitet i kontakten med den unge är viktiga inslag för att nå goda resultat. Målet är att de ungdomar som ingår i projektet skall uppnå positiva och bestående förändringar av sin livssituation, bryta umgänget med kriminella kamrater samt att stärka familjens och nätverkets möjligheter att fungera. Syftet är dessutom att förbättra den unges skolgång eller möjligheter till arbete samt att för- söksverksamheten skall bidra till att utveckla samarbetet mellan SiS och . Barn som bevittnar våld Barn som växer upp i hem där det förekommer våld av eller mot en när- stående är att betrakta som brottsoffer. För att hjälpa och stödja barn som bevittnat våld är det viktigt att se till det enskilda barnets behov eftersom Prop. 2006/07:129 de inte alltid överensstämmer med t.ex. den våldsutsatta mammans Genom den ändring av 5 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL) som trädde ikraft tydliggjordes att social- nämnden bör beakta att barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående vuxna är offer för brott (prop. 2005/06:166 Barn som bevittnar våld). träder ännu en ändring av 5 kap. 11 § SoL i kraft. Genom ändringen ändras paragrafens ordalydelse så att socialnämndens ansvar för barn som bevittnat våld och kvinnor som ut- satts för våld tydliggörs. inleddes den första satsningen mot hedersrelaterat våld och för- tryck. Den tillkom efter en rad våldsdåd mot flickor och unga kvinnor från deras nära anhöriga. Ett stort problem var att myndigheterna saknade kunskap om hedersrelaterat våld. har medvetenheten ökat om att det finns flickor i som blir bortgifta mot sin vilja och att många lever under sträng kontroll och inte tillåts delta i aktiviteter som ingår i andra ungdomars dagliga liv. avsatte regeringen för åtgärder mot hedersrelaterat våld. Ytterligare medel tillförs och satsningen samordnas med regeringens övriga åtgärder mot mäns våld mot kvinnor. Insatserna görs företrädesvis i men kombineras med internationella åtgärder inom FN, Europeiska unionen och . Målet är att öka kunska- perna om hedersrelaterat våld och förtryck, att förändra attityderna hos dem som anser att en familjs heder är beroende av flickors och kvinnors uppförande samt att tillgodose behovet av platser i skyddat boende. Mål- gruppen är främst flickor och unga kvinnor, men även pojkar och unga män uppmärksammas. Homo- och bisexuella ungdomar och unga trans- personer omfattas. Åtgärderna är huvudsakligen förebyggande och in- riktas på ett bättre skydd för den enskilda individen. För att de utsatta ska få rätt hjälp krävs att myndigheterna har goda insikter om problematiken kring hedersrelaterat våld. Inom pågår ett aktivt arbete för att förstärka insatserna och skyddet för personer som utsätts för hedersrelaterat hot och våld. har tillsammans med länsstyrelserna gjort en uppföljning av hur de ovan nämnda medlen använts och ser en positiv utveckling och ökad medvetenhet om problematiken. fanns 105 platser för skyddat boende i familjehem, HVB (hem för vård eller boende) samt andra skyddade boenden för ungdomar som utsatts för hedersrelaterat våld. Det är främst flickor och unga kvinnor som bor i skyddat boende. Pojkar och unga män har bott på fem skyd- dade boenden . Förbättrad samordning, me- todutveckling samt nätverksbyggande anger som särskilt angelägna satsningar för framtiden. Nya insatser för unga lagöverträdare trädde ett antal lagändringar i kraft som rör ingripan- den mot och behandling av unga lagöverträdare. Barn och unga som be- gått brott skall, liksom tidigare, i första hand bli föremål för vård inom . Påföljden överlämnande till vård inom har genomgått vissa förändringar och kallas numera ungdomsvård. För att den unge skall överlämnas till ungdomsvård krävs att han eller hon skall ha ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd som syftar till att mot- verka att den unge utvecklas ogynnsamt. Ungdomstjänst har införts som en ny och fristående påföljd. Insatsen kontaktperson har vidareutvecklats i syfte att stärka stödet till unga personer i riskzonen, även till dem under . En särskilt kvalificerad kontaktperson skall kunna utses om den unge är i behov av särskilt stöd eller särskild vägledning för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verk- samhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. I syfte att göra medling tillgänglig i hela landet skall kommunerna, , sörja för att medling i enlighet med lagen (2002:445) om medling med anledning av brott kan erbjudas när brottet har begåtts av någon som är . Ett av målen i regeringens strategi för att motverka hemlöshet och ute- stängning från bostadsmarknaden (dnr S2007/1118/ST) är bland annat att inga barn skall vräkas. Utredningen om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer, som överlämnade sitt betänkande Vräkning och hemlöshet drabbar också barn (SOU 2005:88) visade att många barn drabbas eller riskerar att drabbas av hemlöshet. Utredaren gjorde bedömningen att sammanlagt minst 1 000 barn vräktes och konstaterade att problematiken är mångfacetterad samt att det krävs insatser både inom och en förbättrad bostadspolitik, men att nuvarande lagstiftning till stor del är tillfredställande. I syfte att ut- veckla och säkra rutinerna i kommunernas arbete med att motverka vräkning, särskilt för barnfamiljer, har fått i uppdrag att ta fram ett vägledande material. För att kunna följa utvecklingen löpande har fått i uppdrag att utveckla statistiken om vräkningar och särskilt redovisa om det finns barn i hushållet. 5.2Målen för den sociala barn- och ungdomsvården Den sociala barn- och ungdomsvårdskommittén föreslår en nationell handlingsplan med tre övergripande mål. Ett antal remissinstanser har påtalat problem med detta förslag. Problemen består i att en handlings- plan som uttrycker egna mål riskerar att skapa otydlighet gentemot lag- stiftningen och de mål som uttrycks där. Det finns även synpunkter på de mål som kommittén föreslagit samt på målens relevans och förmåga att fånga upp alla aspekter av den sociala barn- och ungdomsvårdens verk- samhetsområde. Kommittén lämnar inte heller förslag kring hur målupp- fyllelsen skall mätas och följas upp. bundet och Forum för Familjevård anser att målen för den nationella handlingsplanen bör formuleras i socialtjänstlagen som kommunerna på olika sätt stimuleras att uppnå dessa. Socialstyrel- sen anser att den struktur som kommittén har valt med tre mål, som i sin tur resulterar i ett antal förslag till förändringar, är överskådlig och peda- gogisk men anser också att det finns viktiga områden som kommittén förbisett. Styrelsen anser vidare att det mål som rör utbildning, kompe- tens och forskning, i sig inte kan utgöra mål i en handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården då det snarare är att betrakta som medel än mål. , och saknar in- satser som stärker barns och ungas delaktighet och föreslår ytterligare en övergripande målsättning att öka berörda barns och ungas delaktighet i alla aspekter av vården. i anser att en nationell handlingsplan bör omfatta samhällets visioner av hur uppväxt- villkoren för barn och ungdomar ska se ut, nödvändiga strategier och förslag på en strukturell nivå samt förslag som leder till kraftfulla förbätt- ringar för de barn och unga som samhället övertagit ansvaret för. Läns- styrelsen i anser att det åtminstone bör tydliggöras när, av vilka och på vilka nivåer handlingsplanen skall följas upp. Institutio- nen för socialt arbete vid anser att utredningen inte kan ligga till grund för en handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården då förslagen och de tre övergripande målen är alltför allmänna och idealistiska. Regeringens bedömning är att en handlingsplan med mål i enlighet med utredningens förslag riskerar att skapa förvirring kring vilka mål som skall styra den sociala barn- och ungdomsvården. En handlingsplan bör innehålla klart och tydligt formulerade mål som är mätbara och tids- begränsade. Målen för den sociala barn- och ungdomsvården uttrycks i lagstiftningen, främst i socialtjänstlagen (2001:453, SoL). I 5 kap. 1 § SoL ges socialnämnden ett särskilt ansvar att verka för att barn och ung- dom växer upp under trygga och goda förhållanden. I 1 kap. 2 § SoL fastslås att när åtgärder rör barn skall det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Av 3 kap. 5 § SoL framgår att när en åtgärd rör ett barn skall barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas och hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mog- nad. Om barnet eller den unge behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna skall socialnämnden enligt 6 kap. 1 § SoL sörja för placering i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende (HVB). HVB drivs i såväl offentlig som privat regi. När ett barn placeras skall det alltid, en- ligt 6 kap. 5 § SoL, övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående. Barn och ungdomar kan också i vissa fall vårdas utan samtycke från vårdnadshavaren eller den unge enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Pojkar och flickor som far illa eller riskerar att fara illa måste upp- märksammas och få det stöd och skydd som de är i behov av. Utgångs- punkten måste vara att skapa förutsättningar för en sammanhållen vård med barnet i fokus. Vården skall hålla hög kvalitet och grundas på kun- skap och beprövad erfarenhet för att bättre kunna utnyttja de resurser som avsätts på området. Regeringen ser det därför som angeläget att lämna förslag som syftar till att stärka utvecklingen av den sociala barn- och ungdomsvården. En samlad lagstiftning för den sociala barnavården Regeringens bedömning: Det finns behov av att se över gällande be- stämmelser till skydd och stöd för barn i utsatta situationer och anpassa dessa bestämmelser till den utveckling som skett sedan socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1990:52) med särskilda be- stämmelser om vård av unga trädde i kraft. I detta sammanhang bör det även prövas om det finns behov av att utveckla nya insatser som bygger på olika grad av samtycke från den enskilde. För att tydliggöra samhällets ansvar för att skydda och stödja barn i socialt utsatta situa- tioner bör det övervägas att sammanföra bestämmelser för skydd och stöd till sådana barn i en lagstiftning. Regeringen avser att ge en sär- skild utredare ett sådant uppdrag. Skälen för regeringens bedömning: Det finns stora förväntningar på att den sociala barn- och ungdomsvården skall kunna förhindra att barn far illa. Socialtjänstlagen bygger på frivillighet och samtycke. När föräld- rar tackar nej till erbjudna insatser i familjen är det endast med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) som åtgärder kan genomföras utan samtycke och då handlar det i regel om att omhänderta barnet och placera det utanför det egna hemmet. Detta förhållande gör att inte i alla situationer kan besluta om insatser som barn bedöms vara i behov av. I de verksamheter som möter barn i deras vardag och där personalen har skyldighet att anmäla till om ett barn far eller riskerar att fara illa, men också inom , skapas frustration när inte kan förändra situationen för ett barn man känner oro för. Detta skapar också svårig- heter att samverka för barnets bästa och gagnar inte det enskilda barnet som far eller riskerar att fara illa. Anledningen till detta kan delvis vara okunskap om vilka möjligheter som enligt lagstiftningen har att ingripa med stöd till och skydd för ett barn men kan också handla om lagstiftningen i sig. har kommunerna utvecklat olika slags verk- samheter som erbjuder öppna insatser i kommunen. I vissa kommuner kan familjer söka sig till öppna verksamheter utan föregående utredning och beslut om bistånd medan andra kommuner inte erbjuder denna möj- lighet. Otydlig gräns mellan service och stöd Det finns en risk för att nuvarande lagstiftning inte är tillräckligt tydlig när det gäller att definiera vad som är möjligt att göra utan biståndsbeslut och vad som kräver biståndsbeslut. Ett sådant förhållande kan inte lösas på organisatorisk väg utan kräver att lagstiftningen blir tydligare och tar hänsyn till den utveckling som skett . belyser i sitt remissvar på Källan till en chans (SOU 2005:81) vissa områden som styrelsen saknar i kommitténs förslag. Bl.a. påpekas att den långtgående anmälnings- och utredningsskyldigheten behöver ses över. Det är angeläget att analysera den omständigheten att lagstiftningen påbjuder en långtgående anmälnings- och utredningsskyl- dighet så snart ett barn eller dess familj kan behöva stöd, som det krävs, med undantag för insatser med stöd av LVU, samtycke för att föreslagna insatser skall komma till stånd. Att många utredningar inte leder till insatser kan bero på att föräldrarna eller den unge avvisar erbju- dandet om insats. menar vidare att insatser i allt högre grad tenderar att erbjudas som service inom ramen för barn- och ungdomsvårdens före- byggande verksamhet, ofta oberoende av problemens svårighetsgrad. anser att kommittén undviker den strategiskt viktiga och mycket aktuella frågan om var gränsen ska gå mellan individuellt be- hovsprövade insatser, som dokumenteras och följs upp, och de öppna verksamheter som familjer söker sig till på egen hand eller hänvisas till utan föregående utredning. anser att det är en positiv utveckling att kommunerna bygger ut sin förebyggande verksamhet och erbjuder olika stöd- och behandlingsinsatser i form av lättillgänglig ser- vice, men lagstiftningen behöver moderniseras för att stödja en sådan utveckling. Det krävs en större tydlighet i lagstiftningen när det gäller bistånd i förhållande till service, anmälningsförfarandet och bedömning av vad som skall föranleda en utredning. Detta förhållande borde ha problematiserats av kommittén så att vägledning kan ges till hur social- tjänsten skall agera. Det finns fördelar med att ha öppna verksamheter som service till familjer, men det kan också finnas nackdelar. Det rör bl.a. skyldigheten att dokumentera och följa upp de insatser som genomförs. Det är ange- läget att utvecklingen mot att fler öppna insatser erbjuds fortsätter, men man måste, enligt regeringens uppfattning, också vara uppmärksam på att det finns komplikationer. Det gäller t.ex. när det finns farhågor för om- sorgssvikt i familjen. Om det inte finns ett formellt beslut som kräver dokumentation och uppföljning finns en risk att man inte uppmärk- sammar allvarliga missförhållanden. Behov av en översyn pekar i Lägesrapport Individ- och familjeomsorg på att som det sker en utveckling i positiv riktning inom den sociala barn- och ungdomsvården finns det också kritik mot vissa för- hållanden. En del av kritiken är, anser styrelsen, relevant och rör utveck- lingsområden som behöver fortsatt uppmärksamhet. tar den dock inte hänsyn till komplexiteten i den sociala barn- och ungdomsvårdens uppdrag, de lagliga förutsättningarna, svårigheter att mäta effekter av olika insatser m.m. Intresset är stort för ett kunskapsbaserat arbete, men kunskapen om vilka insatser som är verkningsfulla är begränsad. Ambi- tionsnivån i såväl lagstiftning, normering och tillsyn som i litteratur inom området, samhällsdebatten m.m. är enligt hög i förhål- lande till tillgängliga resurser och förutsättningar i övrigt. Det görs ibland gällande att dagens lagstiftning inte ger tillräckliga möjligheter att arbeta med familjer som har behov av insatser förrän situationen blivit så allvarlig att barnet kan omhändertas med stöd av LVU. Det påpekas också att åtgärder skulle behöva sättas in innan situationen gått så långt. För ungdomar som genom sitt beteende riskerar sin hälsa och utveckling kan nämnden med stöd av 22 § LVU, det s.k. mellantvånget, föreskriva regelbunden kontakt med en särskild kvalifice- Prop. 2006/07:129 rad kontaktperson eller deltagande i behandling i öppna former inom använder sig dock av denna möjlighet i så liten utsträckning att den åtgärden inte längre redovisas i den offentliga statistiken. När det gäller barn som far illa i sin hemmiljö saknas motsvarighet till detta mellantvång. föreslog i betänkandet Omhänder- tagen (SOU 2000:77) bl.a. att man i LVU skulle införa ett mellantvång genom en bestämmelse som skulle göra det möjligt för socialnämnden att besluta om att ett barn skall placeras i förskola, i förskoleklass eller på fritidshem även om föräldrarna motsätter sig en sådan insats. Bestäm- melsen skulle utgöra ett stöd för barn som på grund av förhållanden i hemmet kan antas komma i en sådan situation som gör ett tvångsomhän- dertagande nödvändigt. Insatserna skulle vara kostnadsfria för familjen. Utredningens förslag mötte stort motstånd bland remissinstanserna och förslaget ledde inte till någon förändring av lagstiftningen.