prop · GU03108 · 2007-04-16 00:00:00 — Eftersom det av SoLPuL inte följer någon annan begränsning med av- seende på behandlingsändamålen än att behandlingen skall vara nödvän- digt för att arbetsuppgifter inom skall kunna utföras, bör bestämmelserna i lagen kompletteras med vissa bestämmelser om ända- mål m.m. Sådana preciseringar, liksom andra kompletteringar avseende bl.a. personuppgiftsansvar och samkörning, bör emellertid enligt rege- ringens bedömning såsom beträffande annan socialtjänstverksamhet kunna tas in i förordningen (2001:637) om behandling av personuppgif- ter inom . Utlämnande av personuppgifter genom direktåtkomst eller på medium för automatiserad behandling Personuppgiftslagen saknar särskilda bestämmelser som reglerar om eller under vilka förutsättningar uppgifter får lämnas ut från en myndighet i elektronisk form. I vissa författningar som reglerar personuppgiftsbe- handling finns bestämmelser som innebär att den personuppgiftsansva- rige får behandla personuppgifter genom att lämna ut dessa i elektronisk form till externa mottagare. Ett viktigt motiv för denna särreglering av sättet, eller den särskilda tekniken, för utlämnandet är att själva den elektroniska formen anses kunna medföra ökade risker för otillbörliga integritetsintrång. När det gäller utlämnande av uppgifter i elektronisk form används i författning regelmässigt begreppen direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling. Det finns inte någon legaldefini- tion av begreppet direktåtkomst. Direktåtkomst brukar emellertid vanli- gen anses innebära att den som använder ett register på egen hand kan söka i detta och t.ex. få svar på frågor, dock utan att själv kunna bearbeta eller på annat sätt påverka innehållet i registret. Direktåtkomsten kan dock ge användaren möjlighet att hämta hem information till sitt eget datorsystem och bearbeta den där. Direktåtkomst innebär att uppgifter lämnas ut utan att den utlämnande myndigheten i det enskilda fallet har kontroll över vilka uppgifter mottagaren tar del av. Vid sådant utläm- nande förutsätts att den sekretessprövning som kan behöva göras sker på förhand och omfattar alla de uppgifter som mottagaren kan få tillgång till genom direktåtkomsten. Från integritetssynpunkt har det därför ansetts vara av stor betydelse att särskilt reglera frågor om tillgång till uppgifter genom direktåtkomst i registerlagstiftning (se t.ex. prop. 2000/01:129 s. 74 Ökat informationsutbyte mellan arbetslöshetsförsäkringen, social- försäkringen och studiestödet och prop. 2001/02:144 s. 3536 Lag om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten). Utlämnande på medium för automatiserad behandling kan förekomma t.ex. i form av utlämnande på ett fysiskt datamedium, såsom en cd-rom, eller genom utlämnande av en elektronisk datafil genom e-post eller genom annan filöverföring i ett nätverk från ett datorsystem till ett annat. Till skillnad från direktåtkomst sker vid utlämnande på medium för automatiserad behandling en prövning i det enskilda fallet av om de be- gärda uppgifterna kan lämnas ut eller inte. Datainspektionen har påpekat att det kan behöva klargöras om uppgif- ter till utredningarna skall kunna samlas in på IT-medium eller annars överföras elektroniskt till utredningsmyndigheten med hänsyn till even- tuell författningsreglering av behandlingen av personuppgifter hos upp- giftslämnande myndigheter respektive enskilda verksamheter. Några särskilda föreskrifter om direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling finns inte i SoLPuL. Enligt 11 § SoLPuL får dock regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer meddela föreskrifter bl.a. om direktåtkomst. Av hänsyn till att utredningsmyndigheten i den föreslagna verksamheten kommer att han- tera mycket känsliga personuppgifter anser regeringen i detta fall att direktåtkomst till sådana uppgiftssamlingar som kan komma att upprättas hos utredningsmyndigheten i verksamheten inte bör kunna medges av myndigheten. När det sedan gäller frågan i vilken utsträckning andra myndigheter och enskilda har, eller bör ha, möjlighet att lämna ut upp- gifter i elektronisk form till utredningsmyndigheten får en bedömning av förutsättningarna för ett sådant utlämnande göras utifrån de författningar som reglerar behandlingen av personuppgifter hos de berörda uppgifts- lämnarna. Undantag från förbudet mot behandling av känsliga uppgifter i sammanställningar Förutom personakter som upprättas görs inom även olika typer av sammanställningar av uppgifter om personer. Ur integritetssyn- punkt skiljer sig dessa sammanställningar från personakterna eftersom de är tillgängliga på ett mer sätt än som är fallet med uppgifter i personakterna. Dessa sammanställningar framstår därför som särskilt känsliga från integritetssynpunkt. Mot denna bakgrund finns i 7 a § SoL PuL ett förbud att föra s.k. sammanställningsregister med känsliga och ömtåliga personuppgifter. I nämnda paragraf anges uttömmande undan- tag från förbudet. Regeringen bedömer att utredningsmyndigheten kan behöva upprätta olika typer av sammanställningar i vilka känsliga upp- gifter om de personer som omfattas av en utredning måste tas in. En ändring i denna bestämmelse, som möjliggör för utredningsmyndigheten att i sammanställningar behandla sådana uppgifter, bör därför göras. Konsekvenser av att SoLPuL blir tillämplig m.m. SoLPuL gäller liksom personuppgiftslagen för sådan behandling av per- sonuppgifter som är helt eller delvis automatiserad och även för annan behandling, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en struktu- rerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier, dvs. för behandling av personuppgifter i register (jfr 5 § personuppgiftslagen). Personuppgifter får behandlas bara om behandlingen är nödvändig för att arbetsuppgifter inom skall kunna utföras (6 § SoL PuL). I den föreslagna utredningsverksamheten avseende barn som har avlidit i anledning av brott kommer det att vara nödvändigt att behandla en mängd olika slags personuppgifter. Av den föreslagna lagen framgår att syftet med utredningsverksamheten skall vara att ge underlag för för- slag till åtgärder som förebygger att barn far illa. Denna bestämmelse innebär i praktiken även en begränsning med avseende på den person- uppgiftsbehandling som utredningsmyndigheten får utföra inom ramen för utredningsverksamheten. Ändamålet med behandlingen av person- uppgifter inom ramen för den verksamheten skiljer sig inte i grunden från syftet med verksamheten som sådan. Med stöd av bestämmelserna i 7 § SoLPuL kommer det att vara möj- ligt för utredningsmyndigheten att behandla bl.a. uppgifter om person- och samordningsnummer, känsliga personuppgifter enligt 13 § person- uppgiftslagen och uppgifter om lagöverträdelse som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden, under förutsättning att uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för verksamheten. När personuppgifter behandlas inom gäller bestämmel- serna i 2327 §§ personuppgiftslagens om information (prop. 2000/01:80 s. 150). Det åligger utredningsmyndigheten i egenskap av personuppgiftsansvarig att skapa sådana rutiner att informationsskyldig- heten kan fullgöras. Av 9 § SoLPuL följer att personuppgiftslagens bestämmelser om rät- telse och skadestånd kommer att vara tillämpliga även vid behandling av personuppgifter i verksamheten vid utredningsmyndigheten enligt den föreslagna lagen om utredningar avseende barn som har avlidit i anled- ning av brott m.m.. Enligt 11 § SoLPuL får regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer meddela föreskrifter bl.a. om vilka som är personupp- giftsansvariga och om begränsning av den enligt 6 § samma lag tillåtna behandlingen av personuppgifter samt om sökbegrepp, direktåtkomst och samkörning av personuppgifter. Regeringen avser att i förordningen (2001:637) om behandling av per- sonuppgifter inom meddela föreskrifter om personupp- giftsansvar, sökbegrepp och precisering av ändamålet med behandlingen av personuppgifter. Vidare avser regeringen att meddela föreskrifter som innebär att det inte blir möjligt för utredningsmyndigheten att medge andra direktåtkomst till personuppgifter som behandlas automatiserat i den berörda verksamheten. Gallring innebär att allmänna handlingar eller uppgifter i allmänna hand- lingar förstörs. Enligt 2 kap. 18 § tryckfrihetsförordningen (TF) skall grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar skall bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag. Sådana grundläggande bestämmelser återfinns i arkivlagen (1990:782). Myndigheternas arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vår- das så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen och forskningens behov (3 § tredje stycket arkivlagen). Enligt 10 § arkivlagen får allmänna handlingar gallras, dock skall beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår skall kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 § tredje stycket. Arkivlagens be- stämmelser är subsidiära i förhållande till bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag eller i förordning (10 § tredje stycket). I SoLPuL finns inga bestämmelser om bevarande och gallring av all- männa handlingar. Av 9 § första stycket i) personuppgiftslagen framgår att en personuppgift som regel inte får bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Myn- digheters arkivering och bevarande av allmänna handlingar har dock undantagits från personuppgiftslagens tillämpning enligt bestämmelserna i 8 § andra stycket personuppgiftslagen. Allmänt kan sägas att bestämmelser om bevarande och gallring av all- männa handlingar utgör resultatet av avvägningar mellan å ena sidan integritetsskyddsintressen och å den andra sidan insyns- och rättssäker- Prop. 2006/07:108 hetsaspekter, myndigheternas informationsbehov samt forskningsintres- set (se t.ex. prop. 1979/80:1 Del A s. 446 och prop. 2000/01:80 s. 156). I promemorian föreslogs en bestämmelse av den innebörden att doku- mentationen hos utredningsmyndigheten skall bevaras så länge den kan antas ha betydelse för åtgärder i verksamheten och det anfördes vidare att dokumentationen i allmänhet bör kunna förstöras när utredningsmyndig- heten har färdigställt de rapporter som regelbundet skall utarbetas. Några av remissinstanserna har tagit upp frågan om bevarande av dokumenta- tion. bedömer att det är angeläget att alla faktiska omständig- heter som redovisas i utredningarna bevaras, eftersom värdet av utred- ningarna kommer att öka med tiden och för att forskare skall ha möjlig- het att bl.a. undersöka olika handlingsmönster och företeelser. Utredningarna kommer att avse barn som har avlidit i anledning av brott och syftet med utredningsverksamheten är att ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att barn far illa, dvs. för att förbättra barnavården i en vid bemärkelse. Det är angeläget att förutsättningarna är goda för att bedriva forskning inom detta område. Det kan finnas intresse för forskningen att följa hur t.ex. olika samhällsaktörer inom barnavården agerar och sätta detta i relation till förändringar i lagstiftning, myndigheters verksamheter och behandlings- metoder. Regeringen anser att det är av stort värde att dokumentationen bevaras av hänsyn till forskningens behov av att ha tillgång till underlag. Det finns därför inte anledning att föreslå en särskild bestämmelse om gallring. anser att om man bedömer att materialet skall sparas för forskningssyfte, bör krav ställas på att det avidentifieras. Med avidentifiering avses att namn eller varje annan beteckning som är direkt hänförlig till den enskilde avlägsnas. Uppgiften kan då inte hän- föras till en enskild person. Återidentifiering är inte heller möjlig. En avidentifiering innebär att bestämmelserna om behandling av personupp- gifter inte blir tillämplig. En konsekvens av avidentifiering är att nya uppgifter om en person inte kan tillföras registret efter att avidentifiering har skett. Enligt regeringens mening torde det inte finnas anledning att särskilt reglera om uppgifterna hos utredningsmyndigheten skall vara avidentifierade i samband med eventuellt utlämnade för en framtida forskning. 6 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Lagförslagen förslås träda i kraft . I en övergångsbestämmelse anges att vid dödsfall som inträffat före lagens ikraftträdande får utredningar inledas utan sådan under- rättelse från polismyndighet eller åklagare. Vidare anges att sådana utredningar endast får avse fall där det genom en lagakraftvunnen dom konstaterats att ett brott har begåtts mot ett barn som har avlidit i anledning av brottet. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. En- ligt promemorians förslag skall lagförslagen träda ikraft och den däri föreslagna bestämmelsen om underrättelseskyldighet för de allmänna domstolarna inte tillämpas för dödsfall som inträffat före . Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna har inte berört frågan om ikraftträdande- och övergångsbestämmelser. anser att det för dödsfall som inträffar före ikraftträdandet av lagen, borde föreskrivas att en utredning inte får inledas om inte de faktiska förhållanden som underrättelserna avser föreligger. Det kommer då att åligga utredningsmyndigheten att ta reda på hur det förhåller sig. Riks- polisstyrelsen anför att övergångsbestämmelsen kan komma att gälla för en förundersökning som pågår, t.ex. en förundersökning avseende ett barn som mördats , och att utredningsmyndigheten då inte behöver invänta en underrättelse. Författningskommentaren bör därför kompletteras så att där framgår att frågan om men kan behöva prövas i sådana fall där förundersökning pågår. anser att det är särskilt viktigt med samråd i de fall som berörs i övergångsreglerna, dvs. dödsfall som inträffat före lagens ikraftträdande. Skälen för regeringens förslag Regeringen föreslår att lagen om utredningar avseende barn som har av- lidit i anledning av brott m.m. samt ändringarna i sekretesslagen (1980:100) och i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom skall träda i kraft . Regeringen anser att det är angeläget att den nu föreslagna utrednings- verksamheten utvärderas . Mot denna bakgrund och med beaktande av de föreslagna avgränsningarna av fall som skall utredas, bör den nya lagen få tillämpas även på vissa dödsfall som inträffat före ikraftträdandet. Som anförts i avsnitt 5.2.1 bör det endast ankomma på de allmänna domstolarna, polismyndigheterna och åklagarna att göra bedömningar av om en gärning utgör brott. Genom en sådan ordning undanröjs de pro- blem som annars kan uppkomma om någon av de åtgärder eller bedöm- ningar som företas i den nya utredningsverksamheten skulle uppfattas som en omprövning av de allmänna domstolarnas och de brottsutredande myndigheternas bedömningar. Med beaktande av vad som ovan anförts förslås att en övergångsbe- stämmelse införs i lagen. I denna bestämmelse skall anges att vid döds- fall som inträffat före lagens ikraftträdande får utredningar inledas utan krav på underrättelse från polismyndighet eller åklagare. Vidare skall anges att sådana utredningar endast får avse fall där det genom en laga- kraftvunnen dom konstaterats att ett barn har avlidit i anledning av brott. Lagens bestämmelser i övrigt skall dock gälla. Med beaktande av det syfte utredningsverksamheten skall fylla torde det inte vara meningsfullt att utreda dödsfall som inträffat före lagens ikraftträdande. Vidare är de resurser som står till utrednings- myndighetens förfogande begränsade. Det får dock ankomma på utred- ningsmyndigheten att avgöra vilka dödsfall som bör utredas med stöd av övergångsbestämmelsen. Behov av andra övergångsbestämmelser bedöms inte föreligga. Syftet med utredningsverksamheten skall vara att ge underlag för förslag till åtgärder som förebygger att barn far illa. Genom en systematisk ana- lys av dödsfallen, kan slutsatser dras om vilka förbättringar som är nöd- vändiga i det allmänna barnavårdsarbetet. Möjligheterna att bedriva ut- redningarna bedöms stimulera och utveckla det förebyggande arbetet när det gäller barn som riskerar att fara illa. Vissa myndigheter och andra som är uppgiftsskyldiga Regeringen bedömer att mindre kostnadsökningar kommer att upp- komma för de myndigheter och andra som kommer att vara uppgifts- skyldiga enligt den nu föreslagna lagen. Dessa kostnadsökningar bedöms dock mot bakgrund av det antal fall som kommer att utredas, vara margi- nella. För de myndigheter som berörs av uppgiftsskyldigheten anser regeringen att dessa kostnadsökningar ryms inom befintliga anslag. Utredningarna kan dock förväntas bidra till förbättringar av bl.a. arbetsmetoder och samverkan i det arbete som olika myndigheter eller enskilda bedriver och som kan påverka barns situation t.ex. arbetet inom , hälso- och sjukvården, förskolan, skolan och skolbarns- omsorgen. Sådana förbättringar bedöms leda till effektivitetsvinster. Storleken av dessa vinster går dock inte att bedöma. Konsekvenserna för kommuner och landsting bedöms i allt väsentligt vara desamma som redovisats under föregående rubrik. Utredningarna kommer sannolikt främst beröra , skolverksamheterna och hälso- och sjukvården. Som tidigare anförts kommer endast ett begränsat antal utredningar att genomföras och kostnaderna bedöms därför bli så små att någon ekonomisk reglering inte kan anses nödvändig. De förbättringar i arbetsmetoder etc. kan, i likhet med vad som ovan anförts, förväntas bidra till vissa effektivitetsvinster i verksamheterna. Storleken på dessa vinster går inte att bedöma. (SoS) föreslås få ansvaret för att genomföra utred- ningarna. Det är en ny uppgift för SoS. I de beräkningar som Social- styrelsen gjorde inom ramen för regeringsuppdraget utgick man från att det skulle göras 10 utredningar av dödsfall. anför i sitt remissyttrande att statistiken visar att antalet dödsfall är lägre , vilket talar för att antalet utredningen kan bli något lägre än beräknat. För att utföra arbetsuppgifterna krävs en person Prop. 2006/07:108 med kvalificerad utredningskompetens som arbetar med dessa uppgifter till en kostnad som uppskattas till ca. Därutöver krävs tillgång till personer med sakkunskap om och erfarenheter av t.ex. barnrätt, skolväsende, socialtjänst, kriminalvård, barnmedicin, barn- och vuxenpsykiatri, integrations- och jämställdhetsfrågor samt erfarenheter från åklagare och polismyndighet. Specialistkunskaper inom socialtjänst, medicin och psykiatri finns redan att tillgå inom SoS. Det kan dock i vissa situationer bli nödvändigt att anlita utomstående expertis som skall ha arvode för inläsning av material och deltagande i möten samt för resor. Dessa kostnader beräknas till . Overheadkostnader till- kommer vilket innebär . Kostnaden för SoS beräknas uppgå till totalt och skall finansieras inom utgiftsområde 9, Hälso- och sjukvård och social omsorg. 8.1Förslag till lag om utredningar avseende barn som har avlidit i anledning av brott m.m. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.2.1. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. I första stycket första punkten anges att en utredning skall genomföras när ett brott har begåtts mot ett barn som har avlidit i anledning av brottet eller det annars finns särskilda skäl att utreda ett barns dödsfall. Med ut- trycket i anledning av brott avses inte enbart fall där någon fälls till ansvar enligt straffbud som förutsätter att någon avlidit (t.ex. mord, dråp, barnadråp eller vållande till annans död), utan även fall där någon som vanvårdat ett barn inte kan fällas till ansvar för att ha vållat barnets död utan endast för vållande av kroppsskada eller sjukdom. Bestämmelsen innebär vidare att vissa fall där frågan om ansvar för brott inte prövats slutligt skall utredas. Till dessa hör fall där en förälder eller en annan gärningsman tagit sitt eget liv efter att ha dödat ett barn samt fall där ett barn dödat ett annat barn. Vidare skall en utredning genomföras om en förundersökning lagts ned av det skälet att spaningsresultat saknas, dvs. i fall där ett brott förövats men det inte går att finna någon misstänkt. Detsamma gäller fall där be- slutet att lägga ned förundersökningen motiverats med att brott kan inte styrkas. Sistnämnda motivering används i fall ett brott har begåtts, men det inte går att bevisa att någon som är misstänkt för brottet har begått detta. Även i de fall ett åtal ogillats för att det saknats övertygande bevis- ning om att det är den tilltalade som är gärningsman, skall en utredning genomföras. Till de fall där det föreligger särskilda skäl att genomföra en utred- ning hör t.ex. fall där ett åtal ogillats på grund av att gärningen inte är brottslig i enlighet med någon av de allmänna grunder för ansvarsfrihet som anges i 24 kap. samt fall där en gärningsman på grund av exempelvis psykisk sjukdom inte varit i sådan grad medveten om sitt handlande att han uppfyller det uppsåts- eller oaktsamhetsrekvisit som gäller för att gärningen skall utgöra ett brott (jfr 1 kap. 2 § ). De särskilda skälen tar endast sikte på sådana fall där det i strikt juridisk- teknisk mening inte kan sägas att ett barn har avlidit i anledning av brott. De särskilda skälen omfattar således inte fall där ett barn avlidit genom självmord eller genom en olycka som inte är en följd av att någon har begått brott. En utredning kan inte heller genomföras i de fall åklagaren lagt ned en brottsutredning av det skälet att gärningen inte utgör brott och det inte heller annars finns särskilda skäl att utreda ett barns dödsfall. På samma sätt förhåller det sig om det inte kan klarläggas att något brott över huvud taget har begåtts. I sistnämnda fall brukar beslutet om att lägga ned brottsutredningen motiveras med att det inte kan antas att något brott som hör under allmänt åtal har förövats. För att en utredning skall genomföras måste, utöver vad som ovan angivits, även de förutsättningar som anges i första stycket andra punkten vara uppfyllda. Enligt sistnämnda punkt krävs att det finns särskild an- ledning att anta att dödsfallet har haft samband med något förhållande som har inneburit att barnet varit i behov av skydd. Samtliga förhållan- den skall beaktas och således kan det finnas behov av att se på förhållan- den som rör någon annan än det avlidna barnet. Med uttrycket "särskild anledning att anta" avses att det skall finnas någon konkret omständighet som talar för att dödsfallet har samband med förhållanden som har inneburit att barnet varit i behov av skydd. Exempel på sådana konkreta omständigheter är att ett barn dödats i hem- miljön, i en missbruksmiljö eller i en lägenhet där det bedrivs sexhandel. Ett annat exempel är då det hos någon myndighet finns uppgifter som innebär att det avlidna barnet, på grund av exempelvis hemförhållanden eller levnadssätt, varit i behov av skydd. Det är inte möjligt att ge någon uttömmande beskrivning av alla för- hållanden som kan innebära att ett barn är i behov av skydd. Vägledning kan dock hämtas från socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Vid tillämpningen av denna bestämmelse bör särskilt uppmärksammas att de förhållanden som inneburit att barnet varit i behov av skydd, inte behöver vara så all- varliga att det förelegat förutsättningar för ingripande enligt LVU. Som exempel på förhållanden som innebär att ett barn är i behov av skydd, kan nämnas fall då det finns brister i barnets hemmiljö som inne- bär att barnets fysiska eller psykiska hälsa skadas genom t.ex. misshan- del, en förälders eller föräldrars missbruk av alkohol eller narkotika, en förälders eller föräldrars psykiska tillstånd. Med hemmiljö avses såväl föräldrahemmet som annat hem där barnet stadigvarande vistas (jfr 2 § LVU).