prop · GU03122 · 2007-05-25 00:00:00 — Av granskningsyttrande över kommunens förslag till översiktsplan och vid prövning av kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelse skall det framgå om en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes eller övrigas hälsa eller säkerhet eller till behovet av skydd mot olyckor, översvämning eller erosion. Förtydligandena görs i de grundläggande bestämmelserna om kom- munernas och länsstyrelsernas skyldigheter. Nuvarande särskilda hän- visningar till sådana miljö- och riskfaktorer som bör beaktas utgår ur lagtexten. Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens men inne- bär att bestämmelserna i 2 och 3 kap. ändras och samlas i ett nytt 2 kap. Vid bedömningen av lokalisering av bebyggelse till viss mark skall, enligt kommitténs förslag, hänsyn tas till bl.a. möjlig- heterna att undvika olyckor och förebygga föroreningar, bullerstörningar och andra risker för människors hälsa och säkerhet. Kommittén har påpe- kat att det finns vissa otydligheter avseende prövning av detaljplaner och områdesbestämmelser enligt 12 kap. men inte lämnat något författningsförslag i den delen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot kommitténs förslag. i Väster- län, och m.fl. har avstyrkt förslaget att som en följd av tilläggen och ändringarna i 2 kap. plan- och byggla- gen ta bort hänvisningarna till miljö- och riskfaktorer i 4 kap., eftersom det kan innebära ett svagare fokus på miljö- och riskfaktorerna. Skälen för regeringens förslag: Under PBL-kommitténs arbete har det kommit fram att kommunerna behöver ges ett bättre stöd för att han- tera risker för olika typer av störningar och olyckor i sin fysiska planer- ing och vid andra beslut enligt . ning är särskilt stort när det gäller översvämningar, inte minst mot bak- grund av de framtida klimatförändringarna. Det handlar om metoder för hur de centrala verkens karteringar skall tolkas och omsättas till ett kon- kret beslutsunderlag, vilka bedömningskriterier om flödesnivåer etc. som skall läggas till grund för beslut om byggande och hur åtgärder för att minimera riskerna eller undvika olyckor skall säkerställas i detaljplan. Till stöd för kommunerna har föreslagit att 2 kap. 3 § förtydligas på så sätt att hänsyn skall tas till möjlig- heterna att undvika olyckor och förebygga föroreningar, bullerstörningar och andra risker för människors hälsa och säkerhet vid lokalisering av bebyggelse till viss mark. Enligt kommittén upplever även länsstyrelserna problem vid pröv- ningen av hälso- och säkerhetsfrågor enligt 12 kap. . De senaste årens översvämningar och olyckor har också lett till att flera länsstyrelser för diskussioner om kommunernas planer för strandnära byggande både i enskilda ärenden och i form av mer generell vägledning. Enligt kommittén uppfattas det som oklart på vilka grunder länsstyrel- sen kan pröva ett planbeslut utifrån risken för bl.a. översvämningar och erosion. Den ökade komplexiteten och den ökade medvetenheten om samhällets sårbarhet för olika risker och hot väcker också frågan om vilket underlag som skall läggas till grund för prövningen och hur lämp- ligheten skall bedömas i den enskilda situationen med hänsyn till för- hållandena på platsen och den aktuella planens inriktning och innehåll. Klimat- och sårbarhetsutredningen har i betänkandet Översvämnings- hot Risker och åtgärder för , och (SOU 2006:94 s. 23) föreslagit att nybyggnation undviks under en viss nivå i för- hållande till vattenståndet. Detta bör göras genom att kommunerna i sitt planarbete beaktar risken för översvämning till de nivåerna. Enligt utred- ningen bör beredskapen kring översvämningsrisker höjas hos kommuner och verksamhetsutövare genom att förstärka samarbetet mellan berörda kommuner, länsstyrelser, andra myndigheter och verksamhetsutövare. Regeringen konstaterar att det finns en ökad medvetenhet om och vilja att uppmärksamma risken för olyckor, översvämningar, erosion och andra störningar i den fysiska planeringen och under byggandet. De grundlägg- ande reglerna i innebär också krav på hänsyn till olika miljö- och riskfaktorer. finns det, bl.a. mot bakgrund av de ökade riskerna för översvämningar, anledning att i plan- och byggla- gen ställa tydligare krav på att beakta möjligheterna att undvika olyckor och förebygga risker. För att förtydliga vilka krav som bör ställas och för att få överensstämmelse mellan kommunernas och länsstyrelsernas pröv- ningsprocesser, bör det därför i de allmänna reglerna om vad som skall beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse (2 kap. 3 § ), i reglerna om översiktsplan (4 kap. 9 §) och i reglerna om statlig kontroll (12 kap. 1 §) framgå att hänsyn skall tas inte bara till människors hälsa utan även till deras säkerhet. bör det i de all- männa reglerna i 2 kap. 3 § uttryckligen anges att hänsyn även skall tas till risken för olyckor. Tillägget behövs för att få överensstämmelse med reglerna om granskning enligt 4 kap. 9 § och prövning en- ligt 12 kap. 1 §. Regeringen konstaterar vidare att det förhållandet att termen grund- vattenförhållanden bytts ut till vattenförhållandena i 2 kap. 3 § vilket gjordes för att täcka in risken för översvämningar inte har underlättat kommunernas tillämpning i frågan. Vid prövning enligt 12 kap. 1 § har det vidare visat sig att översvämningar normalt inte täcks av det i paragrafen använda uttrycket skydd mot olyckshändelser. Innebörden av en olycka beskrivs i förarbetena till den numera upp- hävda räddningstjänstlagen (1986:1102) (prop. 1985/86:170 s. 62 f.) och lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (prop. 2002/03:119 s. 68) som en plötsligt inträffad händelse som har medfört eller kan befaras med- föra skada. Dit räknas, enligt förarbetena, händelser som beror på före- teelser i naturen eller som inträffar utan människors handlande. Som olyckshändelser räknas också händelser som beror på människors hand- lande eller underlåtenhet att handla. Detta gäller oberoende av om hand- lingen eller underlåtenheten är uppsåtlig eller inte. Kravet på att det skall vara fråga om en plötsligt inträffad händelse innebär att långsamma eller ständigt pågående skeenden inte räknas som olyckor. Sådana skeenden kan dock orsaka något som inträffar plötsligt och som medför skada, t.ex. att en sättningsskadad byggnad rasar eller att en erosion orsakar ett jord- skred. Sådana händelser kan betraktas som olyckor. Översvämningar och erosion, som inte är resultatet av en plötsligt in- träffad händelse, betraktas alltså inte som olyckor enligt lagen om skydd mot olyckor. För att åstadkomma en likartad terminologi i de båda lag- arna på detta område bör behovet av skydd mot översvämningar och ero- sion komma till uttryck i den allmänna bestämmelsen i 2 kap. 3 § om vad som skall beaktas vid planläggning och lokali- sering av bebyggelse, liksom i bestämmelserna om översiktsplan (4 kap. 9 §) och statlig kontroll (12 kap. 1 §). bör termen olyckshän- delse i 12 kap. 1 § bytas ut mot termen olycka för en bättre överens- stämmelse med termerna i lagen om skydd mot olyckor. Ett tydligare stöd i de materiella bestämmelserna lägger grunden för att frågorna verkligen uppmärksammas i den översiktliga planeringen och beaktas vid beslut enligt såväl som andra lagar. Eftersom 2 kap. 3 § endast anger att hänsyn skall tas till de nämnda aspekterna vid lagens tillämpning, kommer det att för en närmare konkretisering av kraven behövas kompletterande underlag och riktlinjer m.m. När det gäller t.ex. risken för översvämning kan ett sådant underlag bestå av utredningar, sammanställningar och bedöm- ningar av ansvariga myndigheter om hur bl.a. ändrade klimatförhållan- den kan påverka bl.a. frågan om i vilken utsträckning olika lågt belägna områden är lämpliga för bebyggelse. För bl.a. detta ändamål tar Rädd- ningsverket fram översiktliga översvämningskartor längs delar av de större svenska vattendragen. Kravet på redovisning av särskilda miljö- och riskfaktorer infördes . I förarbetena till ändringen (prop. 1994/95:230) framhölls vikten av att kommunerna vid översiktsplaneringen redovisar sådana miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om mark- och vattenanvänd- ningen. Vidare angavs (s. 52) att redovisningen av miljöfaktorer i över- siktsplanen kan avse områden med särskilda miljöproblem som behöver beaktas, t.ex. bullerstörda områden, områden med höga halter av luftför- oreningar, områden med föroreningar i marken eller områden som är sär- skilt känsliga för olika störningar eller påverkan. Även förhållanden och faktorer som kan ha betydelse för kretsloppslösningar bör, enligt förarbe- tena, redovisas. De riskfaktorer som angavs avser områden som kräver särskild uppmärksamhet från miljösynpunkt, t.ex. områden med skred- Prop. 2006/07:122 risk, översvämningshotade områden eller områden med anläggningar och verksamheter som innebär särskilda risker för omgivningen. har föreslagit att det särskilda kravet på redovisning av miljö- och riskfaktorer slopas. Regeringen delar kommitténs bedöm- ning i denna del då hänvisningen till miljö- och riskfaktorer inte fyller någon egen funktion eftersom alla miljö- och riskfaktorer omfattas av och därmed beaktas vid en tillämpning av bestämmelserna i 2 kap. . Särskilt tydligt blir detta om förslaget att förtydliga 2 kap. 3 § genomförs. Den nuvarande dubbelregleringen i bestämmelserna om översiktsplan i 4 kap. 1 och 5 §§ har lett till en del oklarheter avseende de allmänna intressena i 2 kap. och om vissa miljö- och riskfaktorer verk- ligen ingår i de allmänna intressena. Genom att ta bort hänvisningen till miljö- och riskfaktorer kan denna otydlighet undanröjas. har konstaterat att några av de grundläggande bristerna i detta sammanhang i första hand förutsätter ett förbättrat kunskapsunder- lag och en utveckling av kommunernas och länsstyrelsernas arbetssätt. De föreslagna ändringarna bör därför kombineras med kompetensutveck- ling och rådgivning. är det viktigt att uppmärksamma samarbete över kommun- gränserna då stora olyckor ofta behöver övervägas även i större geogra- fiska sammanhang. I fråga om översvämningar kan avgränsningen handla om ett helt vattensystem eller i vissa fall avrinningsområdena som helhet. På nivå kan även de nya handlingsprogrammen för skydd mot olyckor bidra till en bättre koppling mellan den fysiska planeringen och det förebyggande arbetet. 7 Ändring av översiktsplan 7.1Bakgrund och gällande bestämmelser Enligt 1 kap. 3 § skall varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Planen är inte bindande för myndigheter eller enskilda. Översiktsplanens syfte är att ge vägledning för beslut om användning av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön skall utvecklas. Bestämmelser om översiktsplanen finns i 4 kap. . Plan- och bygglagens bestämmelser om översiktsplanering bygger på förutsättningen att översiktsplanering skall bedrivas som en kontinuerlig process och att resultatet skall komma till uttryck i en översiktsplan som antas av kommunfullmäktige. I förarbetena till (prop. 1985/86:1 s. 131) förutsattes arbetet med översiktsplanen ske på flera nivåer, såväl för hela kommunen som för enskilda kommundelar, större tätorter och stadsdelar. Bestämmelserna om översiktsplan ansågs täcka alla dessa behov. Det betonades dock att planer för delområden i formell mening skall betraktas som ändringar av den för kommunen gällande översiktsplanen. På detta sätt kan nödvändiga nyanseringar göras av den föreslagna markanvändningen och av riktlinjer inom begränsade områ- Vidare framhölls i förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 534) att översikts- planen har ett mångskiftande innehåll och att sammanfattande ställnings- Prop. 2006/07:122 taganden av olika slag och för så olika områden som tätorter och lands- bygd i en enda karta med tillhörande text normalt inte är lämpligt eller möjligt. Redovisningen bör alltså ske på flera kartor med tillhörande texter. För kommuner med enkla planförhållanden bör planen dock kunna redovisas på en enda karta. Detsamma gäller när översiktsplanen ändras för ett begränsat område med enkla förhållanden inom en kommun. innehåller endast en form av översiktsplan, men den kan successivt ändras och förtydligas för olika delar av kommunen. För att tydliggöra detta förhållande och betona behovet av samband och helhet infördes bestämmelser i 4 kap. 8 § som innebär att kommunen vid sådana ändringar skall beakta att en för kommunen god helhetslösning uppnås. Därför krävs det att ändringens verkningar för andra delar av kommunen redovisas. Som exempel på ändring angavs (prop. 1985/86:1 s. 544) att kommunens översiktsplan kan innehålla markreservationer för alternativa lokaliseringsmöjligheter för någon verksamhet. Om översikts- planen ändras för ett av dessa områden, bör det framgå om verksamheten i fråga är aktuell och därmed också om de alternativa mark- reservationerna är aktuella eller om det tvärtom är så att de övriga alter- nativen blivit ännu viktigare att behålla för att handlingsmöjligheterna skall bestå. Översiktsplaner för delområden har, i den praktiska tillämpningen och med stöd av råd, kommit att kallas fördjupningar av översikts- planen (SOU 2005:77 s. 441). har konstaterat att Bover- kets kartläggning av översiktsplaneläget 2004 visar att två tredjedelar av landets kommuner sedan den första kommuntäckande översiktsplanen har antagit fördjupningar av översiktsplanen. Närmare hälften av landets 290 kommuner har mellan en och tre fördjupningar och drygt 60 kommu- ner har fler än fyra fördjupningar, medan ett 80-tal kommuner helt saknar fördjupningar. 7.2Förtydliganden om ändringar i översiktsplanen Regeringens förslag: Det anges uttryckligen i lagtexten att en över- siktsplan kan ändras för en viss del av kommunen eller genom ett tillägg för att tillgodose ett särskilt intresse. De redovisningskrav som ställs på en översiktsplan skall också gälla när en översiktsplan ändras. En ändring av planen för en viss del av kommunen får redovisas med en annan detaljeringsgrad för det aktuella området. Om planförslaget av- ser en ändring av översiktsplanen skall sambanden med och konse- kvenserna för översiktsplanen som helhet redovisas tillsammans med planförslaget . Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft någon invändning mot kommitténs förslag. har anfört att översiktsplanen är ett kostsamt planinstrument för kommunen och dessutom en process som medborgarna har visat ett svagt intresse för att delta i samt att kommitténs förslag inte kommer att förändra detta. styrelserna i och , , och Föreningen har anfört att det finns en risk för att överblickbarheten kan försvåras med många fördjupningar och tematiska tillägg samt att kommunen bör ha ett särskilt ansvar för att informera om och redovisa den samlade bilden av kommunens översikts- plan. har anfört att de föreslagna ändringarna underlättar sam- ordningen mellan och lagen (1995:1649) om bygg- ande av järnväg men att det fortfarande kommer att vara svårt att i prak- tiken helt koordinera översiktsplanering och järnvägsutredning. har anfört att arbetet med samordning bör fortsätta så att det i vissa lägen skall gå att bedriva vägplanering inom ramen för plan- och bygglagens system och att ha överenskommelser mellan staten och kommunerna för val av planprocess. Skälen för regeringens förslag Översiktsplanens övergripande karaktär medför normalt att planen är aktuell över . Behovet av revideringar beror på samhälls- utvecklingen i stort. Nya anspråk och intressen kan successivt aktualisera frågan om översiktsplanen behöver ses över för att behålla sin funktion som vägledande beslutsunderlag. Exempel på nya anspråk som kan upp- komma är lokalisering av vindkraft, utbyggnad av kommunikationsleder och tekniska försörjningssystem samt golfbanor. Även nya kunskaper eller nya nationella eller lokala mål och intressen, t.ex. när det gäller kul- turmiljöprogram, miljökvalitetsmål och grönområden, kan motivera en översyn. Sådana anspråk och intressen behöver normalt belysas för kom- munen som helhet och alltså läggas till grund för en omarbetning av översiktsplanen. anses plan- och bygglagens bestämmelser om översiktsplanering alltför omständliga för att nya anspråk och intressen skall tas till utgångs- punkt för en översyn av översiktsplanen. I stället sammanställs och ana- lyseras dessa frågor ofta i andra översiktliga program eller planerings- underlag. Konsekvensen av detta är att många översiktsplaner saknar ställningstaganden till nya anspråk och intressen och därför är inaktuella i dessa delar. För att den kommunomfattande översiktsplanen skall kunna fungera som kommunens vision för den fysiska miljön, är det angeläget att hitta former för att revidera och komplettera översiktsplanen utan att för den skull hela översiktsplanen behöver tas upp till förnyad behandling. Där- för bör det i en ny bestämmelse i 4 kap. förtydligas dels på vilket sätt översiktsplanen kan ändras, dels att de redovisnings- krav som ställs i 4 kap. 1 § i relevanta delar även gäller för ändringar av planen. Olika detaljeringsgrad i översiktsplanen Den kommunomfattande översiktsplanen är ibland inte tillräckligt detal- jerad för att ge vägledning för efterföljande beslut om planläggning i exempelvis kommuner med städer och tätortsområden med tillväxt eller andra områden med starka allmänna intressen och konkurrerande an- språk, såsom kust- och fjällområden. I stället har detaljplaneinstitutet kommit att användas alltmer för att genomföra enstaka projekt i begrän- I detaljplanen redovisas dock inte den helhetssyn på områ- dets användning som finns i översiktsplanen. Enligt skall översiktsplanen utformas så att den ger tydlig vägledning och information till kommuninvånare, berörda myndigheter och enskilda (Boken om översiktsplan, del II, s. 49). Översiktsplanen kan, enligt , ibland behöva ytterligare en redovisning av ett ställningstagande i en ökad detaljeringsgrad. En sådan fördjupning kan ingå i beslut om den kommunomfattande planen, men kan också tillföras genom en ändring av planbeslutet. Det är områdets karaktär och omfatt- ning som påverkar planens utformning. Detaljeringsgraden bör anpassas till planeringsproblemens karaktär och planens syfte. För att svara mot behovet både av hög detaljeringsgrad och helhetssyn för markanvändningen har föreslagit ett tydligt lagstöd för en möjlighet till fördjupning av översiktsplanen. Även om det av nuvarande bestämmelser framgår att en ändring av en viss del av översiktsplanen kan göras, kan regeringen konstatera att det har uppstått tolkningsproblem i frågan om en ändring får redovisas med en annan detaljeringsgrad än översiktsplanen i övrigt. För att undanröja detta tillämpningsproblem bör det i 4 kap. göras tydligt att en ändring får redovisas med en annan detaljeringsgrad än översiktsplanen i övrigt. Förslaget har utformats i enlighet med Lagrå- dets synpunkter. En ändring av översiktsplanen med en annan detaljer- ingsgrad, oftast i form av en fördjupning, får då också en lagfäst bety- delse som vägledande beslutsunderlag vid en överprövning till skillnad mot olika former av mer informella programdokument. Genom tydliga ställningstaganden i översiktsplaneringen underlättas dessutom detaljpla- neläggningen. För en ändring skall samma krav på innehåll och förfarande som för den kommunomfattande planen gälla. När det gäller innehållet i planen angavs i förarbetena till (prop. 1985/86:1 s. 132) att angivelsen av markens användning i översiktsplanen bör vara ganska schematisk. Det är viktigt att översiktsplanen renodlas så att det just är överblicken över de större sammanhangen, den långsiktiga strukturen som redovisas i planen. Det hindrar inte att ändamålet ibland kan vara precist både till innehåll och avgränsning. Tillägg för ett särskilt intresse Det finns vidare ett behov av att successivt komplettera den kommunom- fattande översiktsplanen med ställningstaganden till nya intressen. PBL- kommitténs exempel på sådana intressen är lokalisering av vindkraft, ut- byggnad av kommunikationsleder och tekniska försörjningssystem, golf- banor, kulturmiljöprogram, miljökvalitetsmål och grönområden. Sådana intressen behöver normalt belysas för kommunen som helhet och alltså läggas till grund för en omarbetning av översiktsplanen. Genom att komplettera översiktsplanen med s.k. tematiska tillägg, behöver inte hela översiktsplanen tas upp till förnyad behandling. Enligt kan ändringar i form av tillägg ske genom att underlag vidarebearbetas i en planprocess där avvägningar görs mot berörda all- männa intressen (Boken om översiktsplan, del II, s. 50). Som exempel när tillägg kan användas har nämnt grönområdesprogram eller genomgång av områden med biologisk mångfald. Kommunen kan då ändra översiktsplanen genom ett tillägg och prioritera de nya allmänna intressena. har påpekat att det skall framgå av tillägget hur det skall läsas ihop med översiktsplanen i övrigt. Andra exempel på tillägg är, enligt , genomgång av lämplig lokalisering för industriav- fallshantering och genomgång av bullerpåverkade områden (Boken om översiktsplan, del II, s. 51 f.). Regeringen kan se ytterligare allmänna intressen då en ändring genom ett tematiskt tillägg till översiktsplanen kan vara aktuell. Sådana intressen kan vara infrastrukturplanering, transportfrågor, huvudmannaskap för väg- hållare, vattenkraft, bostadsförsörjning och områden för jordbruket och öppna landskap. Enligt är vissa frågor inte lämpade att behandlas genom tillägg. Det kan t.ex. gälla frågor som griper in i många olika sektorer eller frågor som påverkar möjligheterna att främja en ändamålsenlig fysisk struktur. Som exempel har nämnt sociala aspekter. För att svara mot planeringsförutsättningar och behov av att på ett en- kelt sätt kunna ändra översiktsplanen då nya anspråk aktualiseras, finns det skäl att stödja en bättre användning av planinstrumentet genom att skapa en möjlighet att inte bara ändra översiktsplanen i viss geografisk del utan även att ändra den genom ett tillägg för särskilda intressen. Därför bör det i tydliggöras att den kommunomfatt- ande översiktsplanen kan ändras genom tillägg för att tillgodose ett sär- skilt intresse utan att planen i sin helhet behöver arbetas om. Bestämmel- sen har utformats med beaktande av vad Lagrådet har anfört. För ett tillägg gäller samma krav på innehåll och förfarande som för den kommunomfattande planen med de möjligheter till anpassningar som lagen redan ger. Väsentligt i sammanhanget är att konsekvenser av alter- lokaliseringar belyses i ett kommunövergripande perspektiv och att kommunens ställningstagande innebär en avvägning mot motstående allmänna intressen samt att relationen till översiktsplanen i sin helhet redovisas. När översiktsplanen har reviderats för många områden och det blir svårt att få en samlad bild av hur kommunens utveckling ter sig, kan det finnas skäl att sammanställa och komplettera tillgängligt material till en kommuntäckande redovisning och ett förnyat antagande av översiktsplan. Ändringarnas konsekvenser för översiktsplanen För att inte tappa kopplingen till den kommunövergripande översiktspla- nen bör man i samband med ett förslag om att ändra översiktsplanen redovisa ändringens konsekvenser för översiktsplanen som helhet. Syftet med de föreslagna ändringarna i 4 kap. är att under- lätta ändringar av översiktsplanen. För att säkerställa att en sådan ändring ses i relation till kommunens samlade översiktliga planering bör det i krävas att kommunen redovisar innebörden av ändringen och verkningar av ändringen för översiktsplanen som helhet och att denna redovisning skall bifogas planförslaget under utställnings- tiden. Bestämmelsen bör kunna tas till utgångspunkt för olika typer av redovisningar av sambanden. Vid en fördjupning som innebär precise- rade ställningstaganden som stämmer överens med den kommunomfatt-