prop · GU03119 · 2007-06-01 00:00:00 — LRF anför vidare att för det fall lagstiftningen enbart ändras till att domstolen skall få inhibera besluten endast med beaktande av syftet med lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) bör en tydlig och mycket sträng definition göras i lagen om vad som kan utgöra skäl för inhibition. Skälen för regeringens förslag Gällande rätt Enligt 8 kap. 22 § LEK gäller beslut av () även efter överklagande, om inte annat har bestämts. Bestämmelsen genomför artikel 4.1 i och rådets direktiv /21/EG av om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv)TPF 1 F. PT Enligt denna artikel skall överklagade beslut fortsätta att gälla i väntan på utgången av prövningen, såvida inte överklagandeinstansen beslutar annorlunda. Utgångspunkten är alltså att besluten tills vidare skall gälla. Med stöd av 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) kan en domstol efter överklagande besluta om inhibition. Förutsättningarna för att meddela inhibition har utformats i praxis, se särskilt RÅ 1990 ref. 82 och RÅ 1998 not 93. Denna praxis innebär i huvudsak följande. En bedömning TP 1 PT EUT L 108, 24.4.2002, s. 33 (Celex 32002L0021). 2006/07:119 22 skall göras dels av vilken betydelse det kan ha för den klagande att verkställigheten skjuts upp i avvaktan på den slutliga prövningen, dels av vilket eller vilka motstående intressen som kan tala för en omedelbar verkställighet. Vidare måste en preliminär bedömning göras av sakfrågan i målet i syfte att klarlägga vilken grad av sannolikhet som föreligger för att överklagandet kommer att bifallas. För inhibition bör i allmänhet krävas en tämligen hög grad av sannolikhet för ett slutligt bifall till överklagandet. Om emellertid en omedelbar verkställighet kan antas medföra betydande olägenheter för en enskild klagande och det kan konstateras att det inte finns något motstående intresse som starkt talar för att verkställighet ändå sker utan fördröjning, bör inhibition kunna meddelas redan när utgången i målet framstår som oviss. Rättspraxis Som utredningen har konstaterat innebär tillämpningen av denna praxis på området för elektronisk kommunikation att det finns ett förhållandevis stort utrymme för inhibitionsbeslut. Av 1 kap. 1 § LEK följer att bestämmelserna syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Syftet skall uppnås främst genom att konkurrensen och den internationella harmoniseringen på området främjas. Det är viktigt att de allmänna intressen som ligger bakom regleringen, och som PTS företräder i egenskap av sektorsmyndighet på området, beaktas inte bara vid slutliga avgöranden utan också vid prövningen av inhibitionsfrågor. Om PTS konkurrensfrämjande beslut inhiberas i stor omfattning, trots att de senare fastställs, kan den långsiktiga utvecklingen på marknaden påverkas negativt vilket i sin tur riskerar att motverka syftet med lagen och regleringens bakomliggande intressen. Som anförts i avsnitt 6.1 är ett av skälen till att PTS konkurrensfrämjande beslut inte fått genomslag att besluten i stor utsträckning har inhiberats sedan beslutet överklagats. Av de 45 mål som /2006 var anhängiga i länsrätten hade frågan om inhibition prövats i 24 mål. I 16 av målen hade PTS beslut inhiberats, dvs. i två tredjedelar av fallen. Vid utgången av hade åtta av de mål i vilka PTS beslut inhiberats avgjorts av länsrätten. I sju av dessa mål hade PTS beslut fastställts. Ett mål hade blivit återförvisat till PTS för fortsatt handläggning, varefter talan återkallats av den sökande. Konsekvenserna av att de allmänna bakomliggande intressena inte beaktas i tillräckligt stor utsträckning torde vara särskilt tydliga beträffande tillträdesskyldigheter, där ett inhibitionsbeslut riskerar att medverka till nya inträdesbarriärer, trots att regelverket syftar till att eliminera sådana. Även om ett skyldighetsbeslut vunnit laga kraft kan dess verkningar dock hindras genom inhibition av efterföljande tillsyns- och tvistlösningsbeslut enligt LEK. 2006/07:119 23 Ett exempel Både PTS och utredningen har pekat på det s.k. bitströmsbeslutet som ett exempel där inhibitionsbeslut har bidragit till att försena regelverkets införande. Europeiska kommissionen har rekommenderat att bredbandstillträde för grossistledet i form av bitströmstillträde definieras som en relevant marknad. Med bitströmstillträde avses att en grossistkund, av den SMP-operatör som förfogar över ett accessnät, hyr en komplett tjänst för överföring av bredband mellan en nätnod och slutkunden. beslutade PTS att följa kommissionens marknadsrekommendation. Myndigheten identifierade som en operatör med betydande inflytande på marknaden och ålade företaget vissa skyldigheter. skulle bl.a. tillgodose varje rimlig begäran från en annan operatör om bitströmstillträde. Besluten överklagades emellertid av och var inhiberade av länsrätten och Regeringsrätten. Regeringsrätten beslutade (mål nr 4691-06) att inte bevilja prövningstillstånd i målet och besluten trädde därmed i kraft. Införandet av reglerat bitströmstillträde, i enlighet med PTS beslut, har således fördröjts med vilket påverkat konkurrenssituationen på marknaden. Som PTS har konstaterat, bl.a. i rapporten 2006 på olika delmarknader inom området elektronisk kommunikation (PTS-ER-2007:2, s. 46 f), är ett reglerat utbud av bitströmstillträde nödvändigt för att säkerställa en tillfredsställande konkurrens på bredbandsmarknaden. Bitströmstillträde underlättar för operatörer att etablera sig även i telestationer med mindre kundunderlag och där det inte lönar sig att sätta in egen utrustning. Problemen inom LEK:s tillämpningsområde Det är viktigt att PTS konkurrensfrämjande beslut enligt LEK får snabbast möjliga genomslag, med beaktande av rättssäkerhetsaspekter. Detta är av särskild vikt då marknaden för elektronisk kommunikation karakteriseras av en snabb teknisk utveckling och marknadens aktörer är beroende av att snabbt följa med i marknadsutvecklingen. Ett beslut som inhiberas innebär t.ex. möjligheter för den SMP-operatör som beslutet avser att relativt ostört, trots en snabb underliggande marknadsutveckling, kunna positionera sig ytterligare på en slutkundsmarknad för de produkter som beslutet avser att öka konkurrensen på. Detta missgynnar konsumenterna av de produkter som det ursprungliga beslutet varit avsett att skydda. Att det kan saknas konkurrerande operatörer till en SMP-operatör får särskilda konsekvenser på marknader med en kraftig tillväxt. Det är vanligtvis under tillväxtfasen som leverantörer kan attrahera nya kunder. De marknadsandelar som etableras under denna fas kan bestå och utdragna rättsprocesser riskerar därför att hämma konkurrensen . Vissa remissinstanser har invänt att antalet inhibitionsbeslut kommer att minska allteftersom domstolarna prövar olika typer av frågor i sak, och rättsläget sålunda klarläggs. Enligt regeringens mening kommer dock frågan om inhibitionsbeslutens effekter även fortsatt att vara aktuell. Detta gäller inte minst mot bakgrund av att marknaderna för elektronisk Prop. 2006/07:119 24 kommunikation förändras kontinuerligt. Enligt 8 kap. 5 och 6 §§ LEK skall PTS fortlöpande analysera produkt- och tjänstemarknaderna och införa skyldigheter om det är motiverat. Behovet av nya konkurrensfrämjande beslut kommer därför att kvarstå, varvid nya frågeställningar kommer att uppstå. Det kan i detta sammanhang också erinras om att Europeiska kommissionen kommer att revidera marknadsrekommendationen avseende de 18 relevanta delmarknaderna. Som ett led i PTS fortlöpande analysarbete planerar PTS att fatta nya konkurrensfrämjande beslut. Eftersom nya beslut och efterföljande tillsyns och tvistlösningsbeslut fortlöpande kommer att prövas av domstolarna torde de problem som inhibition av beslut som senare fastställs medför att vara fortsatt aktuella. Enligt regeringens bedömning har de konkurrensfrämjande besluten enligt LEK en stor betydelse från allmän synpunkt. Effekterna av inhibitionsbeslut kan bli stora såväl för enskilda som för samhället. De allmänna intressen som ligger bakom regleringen och som PTS har till uppgift att företräda måste få tillräckligt genomslag, även vid inhibitionsprövningen. Detta synes inte ha blivit fallet i den praxis som utvecklats av domstolarna. En särskild inhibitionsbestämmelse i LEK Mot ovan angivna bakgrund föreslog regeringen i lagrådsremissen att det i LEK skulle föras in en särskild bestämmelse om att domstolarna, vid prövning av inhibitionsbeslut, särskilt skall beakta syftet med lagen som det framgår av 1 kap. 1 § i lagen. Lagrådet har avstyrkt förslaget och därvid anfört att det är en självklarhet att förvaltningsdomstolarna vid prövningen av inhibitionsfrågor även beaktar de syften som ligger bakom den lagstiftning som aktualiseras i målet. Lagrådet menar också att förslaget ger upphov till frågetecken när det gäller om inhibitionsfrågor i mål enligt LEK skall prövas med frångående av den praxis som utbildats kring den allmänna inhibitionsbestämmelsen i 28 § förvaltningsprocesslagen. Regeringen instämmer i och för sig i Lagrådets uppfattning att lagens syften självklart skall beaktas vid prövningen av inhibitionsfrågor. Som har anförts ovan är dock regeringens uppfattning att så inte synes ha skett i tillräcklig omfattning inom tillämpningsområdet för LEK. Av de skäl som anförts ovan är det viktigt från allmän synpunkt att särskilt markera att domstolarna bör ägna ytterligare uppmärksamhet åt vad LEK syftar till att åstadkomma, nämligen en fungerande konkurrens, och vad inhibition av konkurrensfrämjande beslut kan innebära för möjligheterna att i rimlig tid uppnå detta. Förslaget skall ses som en del i ett paket av förslag som syftar till att använda de medel som står till buds för att uppnå en mer effektiv handläggning av mål enligt LEK. Enligt regeringens mening finns det därför sammanfattningsvis, trots vad Lagrådet har anfört, skäl att lyfta fram de allmänna intressen som ligger bakom regleringen. Det bör i likhet med vad som föreslogs i lagrådsremissen göras genom ett förtydligande av att domstolarna, vid prövning av inhibitionsbeslut, särskilt skall beakta syftet med lagen, så som det framgår av 1 kap. 1 § i lagen. 2006/07:119 25 Utgångspunkten för prövningen av inhibitionsfrågor i mål enligt LEK är givetvis fortfarande den praxis som utbildats kring den allmänna inhibitionsbestämmelsen i 28 § förvaltningsprocesslagen. Utvecklingen inom EU Frågan om inhibition av tillsynsmyndigheternas beslut är även föremål för överväganden inom ramen för översynen av på området för elektronisk kommunikation. Förslag till nya EG-direktiv förväntas . Europeiska kommissionen har i ett meddelande (KOM[2006] 334 slutlig) med tänkbara förändringar av regelverket, pekat på att om domstolar rutinmässigt inhiberar tillsynsmyndighetens beslut i avvaktan på ett avgörande, kan det skapa underlag för att använda överklagandeprocessen som ett sätt att förhala. Detta är något som kan hindra utvecklingen i riktning mot konkurrens på en viss marknad. Ett sätt att hantera detta är, enligt kommissionen, att det i artikel 4 i ramdirektivet förs in en regel som säger att beslut skall kunna inhiberas endast när en irreparabel skada för den som överklagar kan visas. Enligt kommissionen skulle detta kunna harmonisera kriterierna för inhibition samt leda till att antalet överklaganden minskar betydligt. Regeringen avser att inom ramen för översynen av EG-direktiven verka för att möjligheterna att inhibera konkurrensfrämjande beslut begränsas. 6.4 Skyndsam handläggning av mål Regeringens förslag: Mål i länsrätten och kammarrätten om identifiering av företag med betydande inflytande på en fastställd marknad, mål om fastställande av särskilda skyldigheter för dessa företag samt tillsyns- och tvistlösningsmål som grundar sig på sådana särskilda skyldigheter, skall handläggas skyndsamt. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslog att det skulle gälla en tidsfrist för avgörande av mål i länsrätt och kammarrätt. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Länsrätten i , , , , , , , och tillstyrker förslaget helt eller delvis. JO har inte haft någon erinran mot förslaget. menar att ett bättre alternativ ur rättssäkerhetssynpunkt vore att föreskriva att mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation skall handläggas skyndsamt. Regeringsrätten och avstyrker förslaget. Även Justitiekanslern menar, liksom , att de aktuella måltypernas särdrag inte motiverar införandet av snäva tidsramar för avgörande av mål. Justitiekanslern, som i och för sig instämmer i bedömningen att det finns behov av att avgöra denna typ av mål snabbare än som sker , påpekar att sådana tidsramar är ganska främmande för förvaltningspro 2006/07:119 26 cessrätten i övrigt. I stället bör det anges att ärendena skall hanteras skyndsamt. Kammarrätten i menar att tillämpningen i vissa fall inte kommer att bli helt enkel. Med hänsyn till att vissa av målen är av så komplicerad natur att kan bli svårt att klara tidsfristen, bör den kunna förlängas om det finns synnerliga skäl. är kritiskt till förslaget, eftersom det riskerar att medföra betänkligheter ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Dessutom riskerar en tidsram att bli alltför snäv med hänsyn till målens komplexitet. Länsrätten i förordar av rättssäkerhetsskäl att avsteg från reglerna bör få ske om det finns särskilda skäl. anser att det kan finnas skäl att införa en maximitid för kammarrättens prövning av en ansökan om prövningstillstånd, t.ex. en månad från det att överklagandet kom in till kammarrätten. , och menar att det finns en mycket stor risk för att processerna även fortsättningsvis drar ut . Det bör dessutom beskrivas tydligare vad synnerliga hinder betyder och vilka faktorer som skall påverka bedömningen. Regeringsrätten anser att de problem som kan finnas på området bör lösas på annat sätt än genom att införa särskilda processregler. Förvaltningsprocessen förlorar annars i överskådlighet och osäkerhet uppstår om betydelsen av tidigare förvaltningsrättslig praxis. Skälen för regeringens förslag: Som anförts i avsnitt 6.1 bedömer regeringen att det finns ett starkt behov av att förändra domstolsprocessen vid överklagande av beslut av () enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK), så att beslut av PTS om konkurrensfrämjande åtgärder vinner laga kraft inom rimlig tid. Utgångspunkten bör därvid vara att göra förändringar inom ramen för den nuvarande ordningen med överprövning i förvaltningsdomstolarna. Det har framkommit att ett stort problem i mål enligt LEK är att skriftväxlingen i länsrätten och kammarrätten drar ut . Olägenheter kan uppstå när nytt material i form av nya omständigheter eller bevis förs in sent under processen. Sådana förfaranden är inte ovanliga. Olägenheterna är särskilt svåra när åberopandet sker efter det att motparten och domstolen uppfattat skriftväxlingen som avslutad. Det har inte riktats någon kritik i sig mot förvaltningsdomstolarnas handläggning av målen. Det finns inte heller något som tyder på att mål enligt LEK i allmänhet handläggs långsammare än andra mål av motsvarande omfattning och komplexitet. Tidsåtgången tycks snarare bero på att förvaltningsprocesslagens (1971:291) rättegångsregler inte innehåller tillräckligt starka påtryckningsmedel för att driva på parternas processföring i mål enligt LEK på ett sätt som möjliggör ett tillräckligt snabbt avgörande. Som har konstaterats tidigare är marknaden för elektronisk kommunikation mycket dynamisk och den har stor betydelse såväl för operatörerna som för andra enskilda och för samhället i stort. För att den konkurrensskapande regleringen skall kunna fungera i praktiken och få önskvärt genomslag är det viktigt att operatörerna får snabba besked om vad som skall gälla på en viss marknad så att de kan inrätta sig efter det. En fördröjning av regleringens införande kan leda till långvariga negativa ef Prop. 2006/07:119 27 fekter både för enskilda och för samhället. För att syftet med regleringen skall kunna uppnås är det alltså på detta område särskilt viktigt att marknadsaktörerna får snabba beslut som de kan inrätta sig efter. Konsekvenserna av en illojal processföring på området för elektronisk kommunikation kan därför bli allvarliga. Med hänsyn till de speciella förhållanden som råder på marknaden för elektronisk kommunikation är det önskvärt att mål enligt LEK handläggs snabbare än normalt i förvaltningsdomstolarna. Utredningen har föreslagit att problemet delvis bör lösas genom att det införs tidsfrister i LEK för när ett mål senast skall vara avgjort efter det att det kommit in till domstol. Sådana tidsfrister har införts på vissa områden till följd av EG-rätten, framför allt när det gäller förvaltningsmyndigheters handläggning. Bestämmelser av detta slag är dock främmande för svensk förvaltningstradition. De saknar dessutom rättsverkan. Vidare är det önskvärt att ha en mer flexibel reglering. Enligt regeringens mening är det därför inte lämpligt att införa generella tidsfrister för förvaltningsdomstolarnas avgörande av mål enligt LEK. Däremot finns det skäl att behandla vissa mål enligt LEK med förtur. Det bör därför införas en bestämmelse i LEK om att vissa mål bör handläggas skyndsamt av förvaltningsdomstolarna. En rimlig utgångspunkt för handläggningen är att mål i normalfallet skall kunna avgöras från det att de kommer in till domstolen. Regeringens förslag till preklusionsregler i avsnitt 6.6 torde underlätta detta. I vissa fall torde ett snabbare avgörande kunna ske, t.ex. om målet är av enkel beskaffenhet. Om målet å andra sidan är mycket komplicerat eller särskilt omfattande jämfört med andra liknande mål kan det vara rimligt med en längre handläggningstid. Även i sådana fall gäller dock kravet på skyndsamhet. Med hänsyn till att kammarrätten, enligt vad som föreslås i avsnitt 6.5, kommer att fungera som prejudikatinstans kan ett skäl till en något längre handläggningstid i vissa fall där vara att målet har prejudikatvärde. Behovet av en ändrad processordning gäller inte alla typer av mål. Problemet med utdragna domstolsprocesser gäller i första hand för de mål som rör PTS konkurrensfrämjande åtgärder. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att beslut om att utpeka en dominerande operatör och om att införa skyldigheter mot en sådan operatör skall omfattas av de nya reglerna. Regeringen instämmer också i bedömningen att dessa regler bör gälla för prövningen av överklagade beslut inom ramen för PTS tillsyns- och tvistlösningsverksamhet om besluten rör den konkurrensfrämjande regleringen. I övriga mål enligt LEK, t.ex. överklagade beslut om frekvenstilldelning, bör det däremot inte gälla något krav på skyndsam handläggning. 6.5 Färre domstolsinstanser Regeringens förslag: Kammarrätten skall utgöra sista instans för prövning av mål enligt lagen om elektronisk kommunikation. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. 2006/07:119 28 Remissinstanserna: , , , , , och tillstyrker förslaget. JO har ingen erinran mot förslaget. är tveksamt till förslaget. Regeringsrätten, Kammarrätten i , Länsrätten i , , , , , och avstyrker förslaget. Flera remissinstanser hänvisar allmänt till att rättssäkerhetsskäl talar mot förslaget. Regeringsrätten, som påpekar att den har till uppgift att vara prejudikatinstans på det förvaltningsrättsliga området och att det mot den bakgrunden måste krävas särskilda omständigheter och tungt vägande skäl för att skära av instansordningen, anser att det inte finns tillräckliga skäl för att genomföra förslaget. Kammarrätten i och Länsrätten i anför liknande skäl för sina ståndpunkter. menar att frågan om att skära av instansordningen är för tidigt väckt. menar att ett genomförande av förslaget kräver att domstolarna besitter tillräcklig kompetens. anför liknande synpunkter. Enligt Regeringsrätten och JO bör det övervägas att ändra instansordningen så att målen handläggs i annan ordning än vid allmän förvaltningsdomstol. Skälen för regeringens förslag Bakgrund Regeringen föreslår i avsnitt 6.4 att mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation skall handläggas skyndsamt. Ytterligare ett sätt att korta tiden fram till ett avgörande som vunnit laga kraft är att minska antalet överklagandeinstanser. Antalet instanser påverkar tidsåtgången innan det finns ett slutligt avgörande. Beslut enligt LEK överklagas till Länsrätten i . Överklaganden av länsrättens beslut prövas av Kammarrätten i , vars beslut i sin tur kan överklagas till Regeringsrätten. Målen är således koncentrerade till en domstol per instans. Vid en jämförelse med övriga EU- och EES-länder är det endast i och som den nationella tillsynsmyndighetens beslut kan överklagas till tre instanser. Även om det krävs prövningstillstånd i såväl kammarrätten som Regeringsrätten, och sådant tillstånd oftast inte meddelas, har utredningens analys visat att det tar tämligen även innan beslut fattas om att inte ta upp ett mål till prövning. Som framgått har det understrukits att snabba besked är viktiga för utvecklingen av så dynamiska marknader som det är frågan om inom området för elektronisk kommunikation. Det är viktigt såväl för berörda företag som för samhället i stort att det snabbt ges besked som marknaden kan rätta sig efter. 2006/07:119 29 En förkortad instanskedja bedömer att en förkortad instanskedja skulle vara ett värdefullt komplement till de föreslagna reglerna om skyndsam handläggning. Man kan i och för sig ifrågasätta lämpligheten av en så ingripande åtgärd som att korta instanskedjan när det gått förhållandevis från det att LEK trätt i kraft. Avvikelser från allmänna principer om möjligheter till överprövning bör dock kunna göras, oavsett den tid regleringen varit i kraft, om det finns tungt vägande skäl för det. Det är alltså i detta fall i första hand behovet av snabba avgöranden som motiverar en sådan avvikelse. Detta hänger samman med måltypernas särskilda karaktär. Det finns starka intressen från både enskild och allmän synpunkt att företagen får snabba besked och av att de konkurrensfrämjande besluten kan få effekt . Som framförts i avsnitt 6.1 finns det annars risk för negativa konsekvenser på marknadens utveckling och för samhället i stort liksom för att syftet med bestämmelserna i motverkas. Det står också klart att treinstanssystemet har inneburit att det ännu inte utvecklats någon praxis av större omfattning, eftersom prejudikatinstansen prövat så få mål. Detta är otillfredsställande. Enligt regeringens mening är det mest närliggande alternativet att begränsa instansordningen på så sätt att kammarrätten får utgöra sista instans för mål enligt LEK. Det skulle innebära att kammarrätten blir prejudikatinstans på området. En sådan ordning finns redan för Migrationsöverdomstolen som hör till Kammarrätten i . Frågan om rättssäkerhet i domstolsprocessen aktualiseras när möjligheterna att överklaga begränsas. Enligt regeringens mening är det väl förenligt med kraven på rättssäkerhet att kammarrätten utgör sista instans för prövning av mål enligt LEK. Den expertkompetens som PTS besitter, i egenskap av ansvarig sektorsmyndighet, säkerställer att de beslut som fattas allmänt sett håller en hög kvalitet. En viktig aspekt av rättssäkerheten är också att det inte skall dröja för länge innan det finns ett slutligt avgörande. I detta sammanhang bör man också beakta den förstärkning av förvaltningsdomstolarnas kompetens som förslaget att ekonomiska experter skall delta i avgörandena innebär, se avsnitt 6.2. Vidare är det endast en länsrätt och en kammarrätt som prövar frågor enligt LEK. Domstolarna har dessutom lång erfarenhet av målen, och de har organiserat sig för att hantera frågorna på ett samlat sätt.