prop · GU0355 · 2007-03-16 00:00:00 — På de orter och den landsbygd där behovet av grundläggande betaltjänster inte kommer att tillgodoses av marknaden, skall staten ansvara för att dessa tjänster tillhandahålls. Man kan tänka sig olika handlingsalternativ när det gäller vem som skall tillhandahålla de grundläggande betaltjänsterna. Ett sätt skulle vara Prop. 2006/07:55 21 att Posten sålde till någon annan aktör som skulle driva verksamheten vidare. Tjänsterna skulle också kunna tillhandahållas direkt av staten genom en myndighet eller ett statligt verk. Ett annat sätt skulle vara att se dessa tjänster som tilläggstjänster som det är en skyldighet för bankerna att tillhandahålla. Staten skulle även, på samma sätt som sker via Posten, kunna ge ett statligt ägt bolag i uppdrag att tillhandahålla tjänsterna. Slutligen skulle tjänsterna kunna tillhandahållas genom annan statlig åtgärd, t.ex. upphandling. Det första alternativet, att någon tar över Svensk Kassaservices verksamhet, anser inte regeringen vara någon långsiktigt hållbar lösning då det i stort sett inte innebär någon förändring. Det mesta talar för att dagens underskott skulle kvarstå vilket gör en långsiktig drift omöjlig. Inte heller det andra alternativet att staten skulle ta ett direkt ansvar för att tillhandahålla dessa tjänster genom en myndighet eller ett statligt verk innebär, enligt regeringen, någon långsiktigt hållbar lösning. Båda alternativen leder till en hantering som är alltför dyr och saknar flexibilitet. Om en myndighet skulle få till uppgift att tillhandahålla de grundläggande betaltjänsterna, kräver en sådan lösning dessutom att myndighetens verksamhet står på egna ben. Det kan inte anses acceptabelt att en statlig myndighet skulle bli beroende av att myndigheten kan bli en banks uppdragstagare eller, enligt den nya ordningen, teckna uppdragsavtal med bank eller annat kreditinstitut. Eftersom staten, efter Postens försäljning av Postgirot 2001, inte längre har någon egen bankrörelse kan en sådan lösning inte anses som en framkomlig väg. Alternativet att genom införandet av en s.k. samhällsomfattande tjänst, ålägga bankerna en skyldighet att tillhandahålla tjänsterna, skulle i och för sig vara en möjlig lösning. Det skulle dock innebära ett avsteg från den förda politiken för lagstiftningen för finansiella tjänster och är därför inte genomförbart under rådande omständigheter. En jämförelse kan också göras med den lösning som man har valt i . Där finns i och för sig en lagstadgad skyldighet för bankerna att tillhandahålla konto med tilläggstjänster i de fall det inte finns några sakliga skäl att vägra tillgång till konto. Denna skyldighet innefattar emellertid inte något krav på att tillhandahålla tjänster i hela landet. För dem som av olika skäl inte kan utnyttja de tjänster som är knutna till kontot görs insatser via andra kanaler, exempelvis socialtjänst. Mot bakgrund av det sistnämnda anser regeringen inte att detta är en lämplig lösning i . De alternativ som regeringen anser bäst svarar mot de behov som samhället skall garantera är att dessa tjänster tillhandahålls genom ett statligt ägt bolag som eller genom annan statlig åtgärd, t.ex. upphandling. I det följande kommer regeringen att göra en närmare granskning av dessa alternativ. 2006/07:55 22 9.1 Ett statligt ägt bolag, marknadens utbud eller upphandling? Regeringens förslag: Lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice skall upphöra att gälla vid utgången av 2008. En avveckling av kassaservicetjänsterna skall få ske med början tidigast . Regeringens bedömning: På de orter och den landsbygd där behovet av grundläggande betaltjänster inte kommer att tillgodoses av marknaden, kan tjänsterna komma att behöva upphandlas. För att främja framväxten av lokala lösningar bör regeringen noga följa utvecklingen på området. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. () är av uppfattningen att tidpunkten då lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice upphör att gälla bör samordnas med införandet av en ny lag om förbud och andra åtgärder mot diskriminering. Vidare pekar HO på att det vid en upphandling bör ingå bedömning av tillgänglighet för personer med funktionshinder. tillstyrker såväl förslaget att upphäva lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice som förslaget om upphandling, men hade föredragit en avgränsning till tjänster som kräver fysisk infrastruktur. Skälen för regeringens förslag och bedömning Vissa av de grundläggande betaltjänsterna kan behöva upphandlas Historiskt har kassaservice varit en integrerad del i postverksamheten. Utvecklingen har emellertid förändrat förutsättningarna för Posten att tillhandahålla kassaservicetjänster. Detta har skett delvis som en följd av framväxten av alternativ på marknaden, delvis som en följd av förändringar i Postens verksamhet. Posten har t.ex. varken kvar någon bankrörelse eller postgiroverksamhet. drivs kassaservicen dessutom i ett separat nät skiljt från Postens nät för brev och paket. Verksamheterna bedrivs i olika bolag och med olika firmabeteckningar gentemot kunderna. har alltså sambandet mellan kassaservice och Postens övriga verksamhet i princip upphört. Av Post- och framgår att styckkostnaderna för kassatransaktionerna i Svensk Kassaservices glesbygdsnät är höga. Enligt en överslagsberäkning som bolaget gjort uppgår dessa till mer än per transaktion i den delen av kontorsnätet, jämfört med en för hela landet genomsnittlig kostnad på ca per transaktion. Den ersättning som får från bankerna för de tjänster som bolaget tillhandahåller genom sitt servicenät medger inte kostnadstäckning. Detta innebär att underskotten i kassaservicen till en del kan sägas spegla en indirekt subvention till banksystemet. 2006/07:55 23 het som skall bedriva inskränks till de orter och områden där det inte finns andra alternativ riskerar det att öka underskotten per förmedlad enhet ytterligare. Ett sådant kontinuerligt underskott skulle i sin tur komma att tära på Postens kapital. Om statens ersättning för betaltjänsterna, liksom beträffande kassaservicen, fortlöpande skulle komma att understiga Postens verkliga kostnader för verksamheten, måste förr eller senare staten gå in med ett aktieägartillskott. Detta kan då komma i konflikt med bl.a. om statligt stöd, vilka återfinns i artiklarna 8687 i EGfördraget. anmälde regeringen till Europeiska kommissionen (kommissionen) sin avsikt att fortsätta ge Posten ett bidrag för åren 20062007 för tillhandahållande genom dotterbolaget av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i form av grundläggande kassaservice (N2005/10329/NL). granskning och inhämtande av omfattande underlag fattade kommissionen beslut (N642/2005). Av beslutet framgår att den anmälda åtgärden utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87 i EGfördraget och att åtgärden ifråga är förenlig med artikel 86.2 i EGfördraget, dvs. förenlig med den gemensamma marknaden. aktualiserades frågan om Postens kassaservice återigen. Kommissionen har begärt att redogör för valet av Posten som tillhandahållare av grundläggande kassaservice. Eftersom valet av Posten skett utan att detta föregåtts av ett bundet anbudsförfarande eller något annat öppet förfarande, menar kommissionen att det inte kan uteslutas att EG-reglerna om offentlig upphandling har överträtts. Av de olika alternativ som Post- och kassaserviceutredningen (SOU 2004:52) övervägde för hur betaltjänster skulle tillhandahållas , var det enligt utredningen bara alternativet som omfattade upphandling av tjänsterna som representerar en ur ett ekonomiskt perspektiv uthållig utveckling. Som beskrivs ovan, se avsnitt 7, har ett antal nya lösningar vuxit fram. Den utvecklingen kan främja konkurrensen på marknaden samt ge ökad valfrihet och lägre priser för användarna. Regeringen ser därför positivt på denna utveckling och vill därför att marknaden i första hand bör ges möjlighet att erbjuda tjänsterna. Även om regeringen i första hand förordar marknadens lösningar är regeringen väl medveten om dess begränsningar. Eftersom det finns orter och landsbygd där marknaden inte erbjuder vissa av de grundläggande betaltjänsterna kan staten behöva vidta stödåtgärder, exempelvis i form av upphandling. För att främja framväxten av lokala lösningar avser regeringen att noga följa utvecklingen på området. Den av Post- och kassaserviceutredningen utförda rundfrågningen bland banker m.fl. visar att det bör finnas aktörer som mot ersättning är beredda att erbjuda grundläggande betaltjänster i områden där kommersiella alternativ saknas. Mycket talar också för att flera av dessa aktörer kan vara lämpligare som tillhandahållare än Posten av de grundläggande betaltjänsterna. Det kan antas att det i de flesta fall kommer att röra sig om aktörer som redan finns på marknaden och som har en infrastruktur som kan användas för tjänsterna. Det handlar framförallt om aktörer inom handeln i förening med bankväsendet samt om företag inom värdehanteringsbranschen. Sådana aktörer torde i många fall kunna tillhanda Prop. 2006/07:55 24 hålla en högre servicenivå än vad har gjort, t.ex. i fråga om öppettider och geografisk tillgänglighet. Det är också fullt möjligt att tjänsterna blir billigare gentemot kunderna. Om man väljer att gå in med statliga åtgärder, exempelvis i form av upphandling, endast i vissa områden är det också lättare att anpassa statens stöd efter det faktiska behovet över tiden. utnyttjas hela samhällets infrastruktur för att ta till vara det mest kostnadseffektiva utförandet. Även ur ett konsumentperspektiv finns det fördelar med det valda alternativet eftersom det med en sådan lösning finns en utvecklingspotential jämfört med dagens servicenivå. Sammantaget anser regeringen att det anförda innebär att det inte längre finns några skäl att tillhandahålla kassaservicetjänster genom ett statligt ägt bolag. Därav följer att åliggandet för Posten att tillhandahålla grundläggande kassaservice bör upphöra. Möjligheterna att använda sig av andra aktörer än Posten för att kunna erbjuda en bättre service till allmänheten till lägre kostnad för staten bör i stället tas till vara. Genom att andra aktörer som använder en infrastruktur för andra ändamål ges tillfälle att också tillhandahålla grundläggande betaltjänster kan en bättre anpassning ske till de fallande transaktionsvolymerna för betaltjänster. Tillhandahållandet bör således i fortsättningen säkerställas genom att regeringen noga följer utvecklingen på betaltjänstmarknaden och vidtar nödvändiga åtgärder, exempelvis upphandling, om brister i tillhandahållandet uppstår. Det innebär att det uppdrag som Posten har genom lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice kan upphöra. Upphävande av lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice Som framgår av föregående avsnitt gör regeringen bedömningen att den grundläggande kassaservicen inte längre skall tillhandahållas av Posten eller någon annan av staten utpekad tillhandahållare. Utgångspunkten är i stället att de grundläggande betaltjänsterna i stor utsträckning kommer att kunna tillhandahållas av marknaden. Endast där marknaden inte erbjuder dessa tjänster har staten ett ansvar. Därför bör lagen om grundläggande kassaservice upphävas. Som regeringen återkommer till i nästa avsnitt föreslås en övergångsperiod (1 juli31 ) under vilken Posten ges möjlighet att avveckla kassaserviceverksamheten. För att det skall finnas en rimlig möjlighet att få nya lösningar på plats bör Posten, om bolaget avser att påbörja en avveckling av verksamheten som bedriver, ge in en avvecklingsplan till Post och . Mot denna bakgrund bör det vara lämpligt att lagen om grundläggande kassaservice upphör att gälla . 2006/07:55 25 9.2 Upphandling av de av staten garanterade grundläggande betaltjänsterna Regeringens bedömning: bör få i uppdrag att upphandla grundläggande betaltjänster på de orter och den landsbygd där behovet av tjänsterna inte tillgodoses av marknaden. Regeringens förslag: (publ) skall ha som verksamhetsföremål att genom lantbrevbäringen, gentemot kund, utföra grundläggande betaltjänster på begäran av den som tillhandahåller tjänsterna på uppdrag av staten. Bolaget skall inte längre ha som verksamhetsföremål att bedriva grundläggande kassaservice. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning och förslag. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt att de grundläggande betaltjänsterna upphandlas i enlighet med förslaget eller lämnat det utan erinran. understryker vikten av att det vid upphandlingen ställs krav på rutiner för redovisning och kontroll, fysisk säkerhet, sekretess och utbildning. redovisar i sitt yttrande en viss tveksamhet inför den föreslagna upphandlingen. Det förhållandet att flera aktörer är beredda att utföra tjänsterna skulle enligt kunna tala för en upphandling men de anser ändå att det saknas anledning för staten att formulera ett sådant uppdrag. Enligt myndigheten torde det finnas olika möjligheter att utnyttja andra aktörer där behov finns. () har i sitt remissvar framfört att om upphandlade avtal skall finnas i kraft med början bör upphandlingen rimligen förberedas före detta datum. ifrågasätter om upphandling är den mest ändamålsenliga metoden för staten att säkerställa tillgången till betaltjänster för alla i hela landet. Verket efterlyser överväganden om andra statliga åtgärder än upphandling. () har inte någon invändning mot att tjänsterna upphandlas men efterlyser generellt ett större åtagande från bankernas sida. har inget att invända mot att bolaget genom lantbrevbäringen ges möjlighet att tillhandahålla grundläggande betaltjänster som underleverantör till aktörer som upphandlas av . Hela ska leva instämmer i huvuddragen i övervägandena och ställer sig, med några bestämda förbehåll, bakom förslagen. Förbehållen rör den bristande samordning som blir resultatet av sektorspolitiken och som präglar samhällsutvecklingen. befarar att den föreslagna upphandlingen leder till osäkra och kortsiktiga lösningar. Facket för Service och kommunikation () säger sig när det gäller förslaget att upphandla grundläggande betaltjänster vara negativa till förslaget då man anser att det blir en intrikat uppgift för den upphandlande myndigheten att avgöra på vilken nivå och i vilken omfattning tjänsterna skall upphandlas. Upphandlingen måste få tydliga direktiv när det gäller tjänsternas kvalitet och de anställdas situation. 2006/07:55 26 Skälen för regeringens bedömning och förslag Upphandlingsförfarandet På de orter och den landsbygd där marknaden inte tillhandahåller grundläggande betaltjänster skall staten säkerställa tillgången till dessa tjänster, vilket kan ske genom upphandling. Den del av de grundläggande betaltjänsterna som staten skall garantera måste anses utgöra en s.k. tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom betaltjänsterna utgör en sådan tjänst som måste garanteras samtliga medborgare på lika villkor. Det innebär att den upphandling av dessa tjänster som gör skall ske i överensstämmelse med EG-fördragets artikel 86.2. Innan staten vidtar åtgärder, t.ex. i form av upphandling, måste de orter och den landsbygd identifieras som omfattas av statens ansvar. Post- och kassaserviceutredningen bedömde att upphandling skulle kunna bli aktuell för ca 180200 orter i . Det rör sig om glesbygd inbegripet tätortsnära sådan. Inom vissa områden kan det vara bara någon enstaka av de grundläggande betaltjänsterna, dvs. betalningsförmedling, kontantuttag eller dagskassehantering för näringsidkare och ideella föreningar, som saknas medan i andra områden inte någon av dem finns att tillgå. För att servicen skall bli så bra som möjligt och för att samhället skall kunna utnyttja den befintliga infrastruktur som redan finns bör det finnas en möjlighet att upphandla varje tjänst för sig. Detta eftersom upphandlingen av de grundläggande betaltjänsterna inte på någon ort eller i något område bör vara mer omfattande än det faktiska behovet. Om det visar sig att någon tjänst saknas på en viss ort skall det, inför en eventuell ny upphandling, göras en bedömning av om marknaden kommer att tillhandahålla tjänsten där. Det är bara när marknaden inte tillgodoser behovet av grundläggande betaltjänster som upphandling får ske. Om det t.ex. finns ett bankkontor med kontanthantering på en ort så skall upphandling av en betaltjänst på orten eller i närbelägen landsbygd inte ske. Arbetet med att identifiera de orter som uppfyller dessa villkor kommer att vara centralt för att fastställa var upphandling får genomföras. För att få ett så bra och fullständigt beslutsunderlag som möjligt skall den som har uppdraget att genomföra upphandlingen ta tillvara den kunskap som finns hos andra centrala myndigheter och regionala organ som arbetar med regional utveckling och kommersiell service. Vidare skall den kunskap som finns om lokala förhållanden tas tillvara genom dialog med lokala och regionala organ. Exempelvis bör myndigheten hämta kunskap från arbetet med de lokala utvecklingsprogrammen för kommersiell service samt det statistiska material om serviceslag som finns hos olika centrala myndigheter och regionala organ. Regeringen ser därför att det är en självklarhet att myndigheten för att bedöma den lokala servicen och servicebehovet inför upphandlingen inhämtar synpunkter från de berörda organen. Som exempel kan nämnas länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan eller samverkansorgan samt även de kommuner som har tecknat lokala utvecklingsavtal. Vidare finns det möjlighet för myndigheten att inför upphandlingen inhämta information om tillgängligheten för personer med funktionshinder och för äldre. 2006/07:55 27 Även om staten har det yttersta ansvaret för att det finns tillgång till grundläggande betaltjänster för alla, bör det erinras om att det finns en risk med ett sådant system. Om marknadens aktörer vet att staten täcker samhällets behov där de själva inte anser att det är tillräckligt lönsamt, finns det en risk att marknaden koncentrerar sig på de lönsamma delarna och låter staten ta hand om de mindre lönsamma. Därför måste den upphandlande enheten i varje enskilt fall göra en bedömning av om det finns behov av betaltjänster, och i så fall vilka, som staten bör svara för. Vid den avvägningen bör det också kunna vägas in om t.ex. tjänsteutbudet har ökat i en annan närbelägen ort. Det måste dock alltid, och i varje enskilt fall, ske en noggrann avvägning mellan de ibland motstående intressena, dvs. statens kostnader för att upphandla grundläggande betaltjänster och det övergripande målet att människor och företag i alla delar av landet skall ha tillgång till såväl kommersiell som offentlig service i tillräcklig omfattning. Även i dessa fall bör länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan eller samverkansorgan samt även de kommuner som har tecknat lokala utvecklingsavtal kunna ge den upphandlande myndigheten vägledning. De bedömningar som gjorts av behoven av betaltjänster, och i vilken mån dessa omfattas av statens ansvar, bör av länsstyrelserna redovisas i den rapport som de föreslås få i uppdrag att ge in till regeringen , se nedan avsnitt 9.4. För att systemet skall vara såväl flexibelt som erbjuda bra service som samhällets övriga infrastruktur utnyttjas på ett så effektivt sätt som möjligt bör de kontrakt som upphandlas avse en väl avvägd period. Det innebär att perioden måste anpassas efter vilken typ av tjänst som upphandlas. Det bör vara en uppgift för den som genomför upphandlingen att ta ställning till hur det tjänsteutbud som varje upphandling omfattar skall se ut. Det kommer därför att vara en viktig del i arbetet med att genomföra en upphandling att se till att kravspecifikationen för respektive tjänsteslag utformas så att tjänsten på bästa sätt svarar mot samhällets behov som tjänsteutformningen är kostnadseffektiv. Detta innebär också att den som får till uppgift att upphandla, fortlöpande måste följa utvecklingen för de grundläggande betaltjänsterna inför förlängningar av avtal och eventuellt nya upphandlingar. Det gäller särskilt om befintliga serviceställen läggs ner eller om någon etablerar sig inom ett område där tjänsterna har upphandlats. För denna uppföljning bör exempelvis materialet i servicedatabas samt och vissa regioners material om olika servicefunktioner kunna nyttjas. Upphandlingen kan komma att omfatta landsbygd där betaltjänster inte kan erbjudas inom rimligt avstånd, i en närbelägen ort eller vid annat serviceställe. Vid bedömningen av vad som anses vara rimligt avstånd kan exempelvis allmänna kommunikationer vägas in. För dessa områden har Posten genom sitt lantbrevbärarnät en servicestruktur som till en del sammanfaller med de områden där staten måste ta ett ansvar. Vid sidan av Posten kan även andra underleverantörer tänkas. Det viktiga bör vara att lösningen ger god tillgänglighet på rimliga villkor för kunderna. För att säkerställa att det finns ett bra underlag för en sådan bedömning bör det av upphandlingsunderlaget framgå att den som deltar i upphandlingen avseende dessa områden får tillhandahålla den upphandlade Prop. 2006/07:55 28 tjänsten genom Postens lantbrevbäring eller likvärdig servicekanal. När Posten beräknar kostnaderna för de aktuella tjänsterna anser regeringen att Posten måste beakta att det rör sig om en tilläggstjänst utöver den ordinarie posttjänsten. Regeringen förutsätter att Posten, i en sådan situation, vid sin prissättning av de aktuella tjänsterna inte tillämpar ett avkastningskrav som går utöver ramen för det ekonomiska mål som beslutats för bolaget vid bolagsstämma. För att tydligt ange att Posten, i de här aktuella områdena, får utföra dessa tjänster som ligger vid sidan av den postala kärnverksamheten, föreslår regeringen att Posten skall ha som verksamhetsföremål att genom lantbrevbäringen, gentemot kund, utföra grundläggande betaltjänster på begäran av den som tillhandahåller tjänsterna på uppdrag av staten. Från och med denna tidpunkt får nämligen Posten börja avveckla och avvecklingen måste samordnas med Post- och upphandling. Vidare föreslår regeringen att bolaget inte längre skall ha som verksamhetsföremål att bedriva grundläggande kassaservice, eftersom lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice då upphört att gälla. Vid upphandling av betalningsförmedling, som ingår i de grundläggande betaltjänsterna, skall den upphandlande myndigheten försäkra sig om att den som lämnar anbud har tillstånd enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse eller har rätt att driva verksamheten enligt motsvarande utländsk reglering. Därigenom säkerställs att den som får uppdraget att tillhandahålla denna tjänst på uppdrag av staten uppfyller nödvändiga krav på säkerhet. Som regeringen återkommer till i avsnitt 9.4 bör länsstyrelserna få till uppgift att i samverkan med de organ som i respektive län ansvarar för det regionala utvecklingsarbetet bevaka att den grundläggande betaltjänsten motsvarar samhällets behov och regelbundet återrapportera om detta till regeringen. Upphandlande myndighet anser att uppdraget att genomföra eventuella upphandlingar bör gå till en statlig myndighet. Vid en avvägning mellan de olika frågor som aktualiseras i samband med upphandlingen gör regeringen bedömningen att , som redan har en upphandlingsorganisation och har erfarenhet av stora offentliga upphandlingar inom t.ex. området för elektronisk kommunikation, bör bli upphandlande myndighet. Något tillsynsansvar kommer inte längre att åvila när det gäller grundläggande betaltjänster. Det blir, som framgår nedan under avsnitt 9.4, länsstyrelserna som får regeringens uppdrag att bevaka att de grundläggande betaltjänsterna motsvarar samhällets behov. Övergångsperiod Att ställa om tillhandahållandet av de grundläggande betaltjänsterna från det sätt som de tillhandahålls av Svensk Kassa Prop. 2006/07:55 29 service till den verksamhet som eventuellt kan behöva upphandlas bedöms inte möjlig.