prop · GU03130 · 2007-05-30 00:00:00 — 2006/07:130 att gå vidare till utländska aktiemarknader. Skälen för regeringens bedömning: Sjunde AP-fonden förvaltar två fonder inom premiepensionssystemet, varav Premiesparfonden intar en särställning. Dit förs premiepensionsmedel för premiepensionssparare som inte har valt någon annan fond. Premiesparfonden omfattade vid utgången av 2006 av det totala premiepensionskapitalet och är systemets klart största fond. Premievalsfonden, däremot, är en valbar fond som konkurrerar fritt med privata alternativ inom premiepensionssystemet. Sjunde AP-fondens övergripande mål, som detta har formulerats av styrelsen, är att avkastningen skall överstiga genomsnittet av alla fonder som kan väljas aktivt i premiepensionssystemet (PPM-index). Målet för Premiesparfonden är att avkastningen skall överträffa PPM-index över rullande femårsperioder och att detta skall ske till lägre risk. Målet för Premievalsfonden är att avkastningen skall överträffa PPM-index med en viss marginal som har uppgått till och som var större för tiden . På dessa grunder har styrelsen fastställt fondernas normalportföljer (tabell 5.15). Strategin har varit i princip oförändrad när alternativa investeringar, i form av onoterade aktier och hedgefonder, tillkom. Tabell 5.15 Sjunde AP-fondens normalportföljer (procentuella andelar). STIBOR O/N För Premiesparfonden, men inte för Premievalsfonden, gäller ett krav att den totala risknivån i förvaltningen skall vara låg. Förvaltningen skall dock inte vara så försiktig att den förväntade premiepensionen för dessa sparare avviker kraftigt negativt från den förväntade pensionsnivån för hela kollektivet av premiepensionssparare (prop. 1999/2000:46 s. 80 f.). Det kan även uppstå fördelningseffekter om ickeväljarna, som förmodligen rymmer grupper som känner sig främmande inför fondsparande, skulle missgynnas genom systematiskt lägre pension.TPF25FPT I betänkande (SOU 2005:87) föreslogs att Premiesparfonden skall ges en generationsfondprofil som innebär att risknivån trappas ned i takt med pensionsspararnas ålder och återstående tid till pension. Detta skulle innebära att risken sänks när detta är befogat, utan att den förväntade långsiktiga avkastningen riskerar att bli omotiverat låg för yngre pensionssparare. Utredningen föreslår även att kravet på låg risk skall ersättas av en aktsamhetsprincip, i likhet med vad som gäller på tjänstepensionsområdet. Utredningens förslag bereds inom . Sjunde AP-fondens övergripande mål har uppnåtts under femårsperioden 20022006 för Premiesparfonden, men inte riktigt för TP PT Sådana synpunkter framfördes av vissa remissinstanser, bl.a. och , med anledning av utredningen om Sjunde AP-fonden (SOU 1997:131). Premievalsfonden (tabell 5.16). Premiesparfondens avkastning har överträffat genomsnittet av premiepensionsfonder efter kostnader. Risken i Premiesparfonden har dessutom varit lägre under femårsperioden.TPF26FPT har Premievalsfonden överträffat PPM-index efter kostnader, vilket överträffar målet men inte . Tabell 5.16 Sjunde AP-fondens avkastning i förhållande till PPM-index 20022006 (procent p.a. -2,5 -1,3 Avser avkastning efter kostnader enligt NAV-kursmodellen, vilket innebär att avkastningen justerats för fondernas bruttoavgift. För både Premiesparfonden och Premievalsfonden har marginalen mot PPM-index krympt , särskilt 2005 när kronan försvagades temporärt, vilket delvis beror på en mindre andel svenska aktier. motverkades nackdelen i form av en mindre andel svenska aktier av positiva bidrag från Sjunde AP-fondens strategi att delvis valutasäkra utländska aktier. En mycket stor marginal i förhållande till PPM-index måste uppnås för att fondens övergripande mål skall uppfyllas även fortsättningsvis. Här bör det finnas en möjlighet att utsträcka jämförelsen bakåt i tiden, eftersom målet är strategiskt och inte operativt. För andra AP-fonder eftersträvar vi en så lång jämförelseperiod som möjligt vid utvärdering av styrelsernas strategiska beslut. En annan möjlighet kan vara att komplettera jämförelsen med PPM-index med ett alternativt mått som avspeglar kapitalmarknadens genomsnittliga avkastning. PPM-index är ett speciellt mått på kapitalmarknadens avkastning som utgår från faktiska val inom premiepensionssystemets ramar. Detta är en jämförelsenorm som inte är ett valbart alternativ på annat sätt än genom Sjunde AP-fondens förvaltning. För såväl Premiesparfonden som Premievalsfonden gäller det operativa målet att fonderna skall överträffa jämförelseindex och avser en avkastning före kostnader. Detta mål inkluderar förväntade riskpremier för alternativa investeringar (onoterade aktier och hedgefonder) och därför kan bedömas vara lägre i ett långsiktigt perspektiv än som framgår vid en första anblick. Sjunde har på ett tydligt sätt tagit ansvar för valet av förvaltningsstruktur. Det bestämdes tidigt att det var styrelsens ansvar att besluta om fördelningen mellan intern och extern förvaltning. Styrelsen förutsatte att extern förvaltning i de flesta fall var ett naturligt val. På ett tidigt stadium beslutade styrelsen även om fördelningen mellan aktiv och passiv förvaltning och bestämde att denna fördelning skulle ses över . Fördelningen baserades på strukturerade analyser av marknadernas funktion och tidigare erfarenheter av aktiv 26TP PT Standardavvikelsen på årsbasis var för Premiesparfonden och för PPM-index. förvaltning på respektive marknad. En uppdatering av dessa studier Skr. 2006/07:130 bidrog till att andelen aktiv förvaltning av svenska aktier minskades 2005, eftersom resultaten tenderade att vara svaga. Denna praxis av Sjunde ansluter väl till behovet av en tydlig fördelning av roller och ansvar mellan styrelse och operativ ledning (bilaga 1). Regeringens bedömning: Resultatet av Sjunde AP-fondens operativa förvaltning är negativt, varför mycket goda resultat måste skapas för att målet fö verksamheten skall nås. Sjunde AP-fondens förvaltningsstruktur, med betydande inslag av passiv förvaltning, bör dock beaktas. Regeringens skrivelse för 20012005: Sjunde AP-fonden har inte uppnått styrelsens långsiktiga mål för den operativa förvaltningen. Det bör dock beaktas att Sjunde AP-fonden har ett stort inslag av passiv förvaltning. Wassums utvärdering: visar både Premiesparfonden och Premievalsfonden en något högre avkastning än jämförelseindex (0,för båda fonderna). har Premiesparfonden och Premievalsfonden haft en underavkastning på . Förvaltningen har således inte uppnått målet för avkastning i förhållande till jämförelseindex. Skälen för regeringens bedömning: Den genomsnittliga avkastningen för Premiesparfonden och Premievalsfonden uppgick till . Dessa beräkningar tar inte hänsyn till kostnader. Ett sammanvägt jämförelseindex har emellertid i båda fallen avkastat något mer, varför den aktiva avkastningen jämfört med index är negativ (-0,1 respektive -0,). Avkastningen efter kostnader blir ännu något sämre. Resultaten bör dock ses mot bakgrund av att mer än hälften () av Sjunde AP-fondens portfölj är passivt förvaltad och därför inte förvaltas med utgångspunkten att överträffa index (tabell 5.2). De kortsiktiga resultaten 2006 var svagt positiva, vilket innebär att Sjunde AP-fonden har överträffat jämförelseindex i följd. Resultatet låg inom ramen för långsiktig måluppfyllelse. Tabell 5.17 Sjunde AP-fondens avkastning före kostnader i förhållande till jämförelseindex 20022006 (procent p.a. -0,1 -0,14 -0,4 -0,49 Avser avkastning före kostnader enligt stängningskursmodellen. Sjunde AP-fonden ser över förvaltningsuppdragen , vilket innebär att det regelbundet sker en omsättning av förvaltare som har levererat mindre goda resultat. På den grunden ersattes 2004 ett större externt mandat som avsåg europeiska aktier. har fonden gjort Skr. 2006/07:130 en ny översyn som kommer att leda till förändringar . inte uteslutas att fondens val av förvaltningsstruktur, med ett dominerande inslag av extern förvaltning (), har underlättat en aktiv resultatuppföljning. Bilaga 1 Policy för styrning och utvärdering av AP- fonderna En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna motiveras av styrelsernas oberoende och behovet att tydliggöra grunderna för regeringens årliga utvärderingar som skall balansera detta oberoende. AP-fonderna styrs av lag och är statliga myndigheter. Regeringen utövar inflytande genom att: utse styrelser, inklusive ordförande och vice ordförande, fastställa fondernas resultat- och balansräkningar, utvärdera förvaltningen av fondmedlen i efterhand. Enligt lag och förarbeten skall ledamöter i fondernas styrelser utses på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen. Fyra ledamöter i var och en av FörstaFjärde AP-fondernas styrelser utses på förslag av arbetsmarknadens organisationer. Av rätten att utse revisorer och fastställa fondernas resultat- och balansräkningar följer en uttrycklig möjlighet för regeringen att ta ställning till, och bedöma, fondernas räkenskaper. I detta sammanhang är revisorernas granskning särskilt viktig. Enligt rådande praxis lämnar AP- fondernas revisorer en skriftlig och muntlig rapport till efter varje bokslut. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Regeringens utvärdering av fondernas verksamhet motiveras av statens ansvar för det allmänna pensionssystemet och behovet att balansera fondernas oberoende. Fonderna har bl.a. stor frihet att välja inriktning och risknivå. Av det följer en rätt och ett åliggande för regeringen att avge en opartisk bedömning av fondernas förvaltningsresultat. Regeringen har även getts utrymme att förtydliga sin syn på pensionssystemets åtagandesida och uppdraget i övrigt (prop. 1999/2000:46 s. 111 ff). En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna kan uppfattas som ett sådant förtydligande. En omsorgsfullt formulerad och väl kommunicerad policy ökar tydligheten när det gäller utnyttjandet av de styrinstrument som regeringen har till sitt förfogande och främjar konsistens över tiden. Ökad tydlighet och konsistens över tiden bidrar till att förbättra styrningens effektivitet. En policy har även fördelen att vara oavbrutet aktuell, till skillnad från de årliga utvärderingarna som efter offentliggörandet riskerar att förlora aktualitet i viss mån och därmed relevans. En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna bör givetvis ta sin utgångspunkt i fondernas uppdrag som det har formulerats i lag och förarbeten och beakta behovet av konsistens i regeringens samlade styrning av myndigheter, statligt ägda bolag och affärsverk. kan därför vara lämpligt att hämta inspiration och viss vägledning från Skr. 2006/07:130 gällande riktlinjer beträffande styrning av statliga bolag och i det sammanhanget även beakta principer och riktlinjer som antagits av , utan att dessa för den skull skall anses gälla AP-fonderna i sin helhet. riktlinjer för styrning av statsägda företag klargör att dessa är primärt inriktade mot statsägda företag som har en separat juridisk form, skild från staten själv, och som bedriver kommersiell verksamhet, vilket i sin tur definieras som att verksamheten till huvudsaklig del finansieras genom försäljning eller avgifter, oavsett om verksamheten i övrigt tillgodoser ett allmänt intresse eller inte. Riktlinjerna kan också vara användbara för icke-kommersiella statsägda företag som uteslutande tillgodoser allmänna syften, oavsett om detta sker i bolagsform eller inte (, 2005, s. 10 f). Mot bakgrund av att styrningen inte kan vara direkt rekommenderar riktlinjerna bl.a. att staten, som informerad och aktiv ägare, fastställer en tydlig ägarpolicy som tillförsäkrar att styrningen är transparent och möjlig att bedöma (accountable). AP-fondernas styrelser åtnjuter operationell autonomi genom att ensamma bära ansvaret för fondernas förvaltning. Styrelserna företräder respektive fond också inför domstol. Styrelserna svarar själva för fondernas finansiering med de medel som fonderna förvaltar, vilket liknar den typ av avgiftsfinansiering som bedrivs av exempelvis försäkringsbolag. I dessa avseenden motsvarar AP-fonderna kriterier för statsägda företag. De avgifter som finansierar fondernas verksamhet hämtas dock ur ett fondkapital som tillhör pensionssystemet och som tilldelas AP-fonderna genom lag. Fondkapitalet har därför inte anskaffats under konkurrens på en öppen marknad. Det innebär att avgiftsfinansieringen inte är en del av fondernas affärsverksamhet. Fonderna finansieras med offentliga medel, även om beslutanderätten har delegerats till fondernas styrelser. Däremot bedriver fonderna renodlad affärsverksamhet när det gäller placeringsverksamheten. AP-fonderna har definierats som statliga myndigheter, vilket har implikationer bl.a. genom att regler om offentlig arbetsrätt och offentlig upphandling blir tillämpliga (prop. 1999/2000:46 s. 133 ff). Enligt regelverket styrs AP-fonderna inte genom instruktioner, regleringsbrev och regeringsuppdrag. AP-fondernas uppdrag följer av lag och förarbeten. Lagens krav på låg risk i fondernas placeringar bör tillgodoses, tillsammans med andra krav, på ett sätt som går att förstå för en bred allmänhet. Därutöver omfattas AP-fonderna naturligen av de krav och önskemål som i allmänhet ställs på institutionella investerare, exempelvis när det gäller bolagsstyrning i fondernas portföljbolag och hänsynstagande till miljö och etik. Fondernas uppdrag har formulerats i allmänna termer. Det övergripande Skr. 2006/07:130 målet har karaktären av generalklausul genom föreskriften att fonderna skall vara till största möjliga nytta för pensionssystemet. Ett antal preciseringar har angetts, bl.a. att allokeringen av tillgångar skall baseras på en analys av pensionssystemets åtagande, att den totala risknivån i fondernas placeringar skall vara låg och att nödvändig betalningsberedskap skall upprätthållas. Målet är långsiktigt hög avkastning i förhållande till risk, där avkastning och risk skall tolkas i termer av utgående pensioner. Kravet på låg risk skall emellertid inte tolkas i en snävt kortsiktig mening utan även beakta yngre generationers intressen av en hög förväntad avkastning. Fonderna bör i sin placeringspolitik sträva efter att vara neutrala mellan olika pensionärsgenerationer (prop. 1999/2000:46 s. 76 ff). Lagstiftarens krav på att den totala risknivån skall vara låg gäller emellertid alltjämt. Det är angeläget att de krav som finns ges ett konkret innehåll som går att kommunicera och som förblir begripligt för en bredare allmänhet under skiftande marknadsförutsättningar. AP-fonderna tillhör kategorin institutionella placerare, dvs. finansiella mellanhänder som förvaltar kapital på uppdrag av andra. I detta fall är uppdragsgivaren pensionssystemet och därmed den breda allmänhet som har eller har haft pensionsgrundande inkomster. Krav som läggs på institutionella placerare i allmänhet bör även gälla AP-fonderna, exempelvis när det gäller bolagsstyrning. Ett sådant krav är föreskriften i principer för bolagsstyrning, som är införd i Svensk kod för bolagsstyrning (SOU 2004:130), att institutionella placerare skall offentliggöra riktlinjer för utövandet av rösträtten för innehav aktier, med hänvisning till att detta kan anses vara en del av placeringarnas värde som skall förvaltas (Principles of Corporate Governance, 2004, s. 37). För AP-fonderna gäller redan ett lagfäst krav på att fonderna skall fastställa en ägarpolicy. Fonderna lägger erfarenhetsmässigt stor vikt vid detta. Det råder en växande enighet om att utnyttjandet av de rättigheter som följer med aktieägandet skall ses som en viktig del av de institutionella placerarnas uppdrag. Lagen ställer vidare krav på att fondernas placeringspolicy skall ange på vilka sätt hänsyn till miljö och etik skall tas i placeringsverksamheten utan att avkall görs på det övergripande målet om hög avkastning. Detta motiveras av kravet att fonderna skall uppbära allmänhetens förtroende (prop. 1999/2000:46 s. 76 f). En jämförelse kan göras med den statliga ägarpolitiken för statliga bolag där det ingår som en viktig del att bolagen har en genomtänkt strategi för miljö, socialt ansvar, jämställdhet och etik (Statens ägarpolitik 2005, särtryck, , s. 8). Styrelsernas primära ansvar avser det förvaltade kapitalet. Fördelningen av roller och ansvar mellan styrelse och verkställande ledning skall vara tydlig och ansluta till god praxis på området. Enligt aktiebolagslagen och god styrelsesed skall en styrelse styra och Skr. 2006/07:130 kontrollera bolaget i alla aktieägares intresse. God praxis på området sammanfattas bl.a. i principer och den svenska Koden för bolagsstyrning. Eftersom fonderna är statliga myndigheter och inte aktiebolag, kan det behöva klargöras vad som mer precist är föremålet för styrelsernas uppdrag. Eftersom AP-fondernas uppdrag enligt lag och förarbeten utgår från pensionssystemets intresse, bör styrelsernas uppdrag definieras med samma utgångspunkt. Av det följer att verksamhetens ändamål är det kapital som styrelsen har fått i uppdrag att förvalta. Fondkapitalet skall förvaltas till största möjliga nytta för pensionssystemet. Regelverket innehåller inga föreskrifter om hur förvaltningen skall organiseras, med undantag för regeln att skall förvaltas externt. Enligt lagens förarbeten har denna regel införts för att understryka vikten av en kostnadseffektiv förvaltning (prop. 1999/2000:46 s. 112). riktlinjer för styrning av pensionsfonder riktar sig till privata tjänstepensionsfonder och är därför inte tillämpliga för AP-fonderna i alla avseenden. Det finns dock skäl att uppmärksamma den övergripande principen beträffande ramverket för styrning av pensionsfonder (governance structure) som skall tillförsäkra en tydlig identifiering och fördelning av ansvar och roller när det gäller översyn och uppföljning å ena sidan och operativt ansvar å andra sidan (guidelines for pension fund governance, 2005 s. 7). Det är lämpligt att denna fördelning av roller och ansvar i AP-fondernas fall ansluter till svensk praxis, exempelvis som denna kommer till uttryck i Koden för bolagsstyrning. Det är därför styrelsernas ansvar att bl.a. besluta om mål och strategi samt att fortlöpande utvärdera fondens operativa ledning och vid behov tillsätta eller entlediga verkställande direktör, medan den verkställande direktören rapporterar till styrelsen och ansvarar för fondens löpande förvaltning. Det är av avgörande betydelse att styrelserna identifierar och upprätthåller en tydlig fördelning av styrande och operativa roller, eftersom de ensamma har ansvaret för fondernas löpande förvaltning. Regeringen skall i sin utnämningspolitik tillse att styrelserna är kvalificerade för sin uppgift och allsidigt sammansatta. Nya ledamöter skall introduceras av huvudmannen, utöver den introduktion som sker genom fondernas försorg. Härutöver skall kommunikationen mellan huvudmannen och styrelsens ledamöter ha adekvat omfattning, exempelvis genom styrelseseminarier eller liknande arrangemang. Ledamöterna i styrelser tillgodoser höga krav på kompetens, erfarenhet och integritet och måste göra detta mot bakgrund av styrelsernas ansvar och uppdragets betydelse i samhället. Ledamöterna skall enligt lag utses på grundval av sin förmåga att främja fondförvaltningen, vilket inte bör tolkas alltför snävt. Det är angeläget att styrelserna är allsidigt sammansatta bl.a. avseende bakgrund och Könsfördelningen skall vara så jämn som möjligt. Det har blivit praxis att utse ledamöter i taget, vilket även Skr. 2006/07:130 överensstämmer med praxis i andra sammanhang. Det är t.ex. vanligt att ledamöter i bolagsstyrelser utses i taget. Skäl saknas att frångå denna ordning beträffande AP-fonderna, även om lagen innehåller en möjlighet att förordna ledamöter i AP-fondernas styrelser för perioder upp till i taget. Den utbildning av styrelseledamöter i statliga myndigheter som finns att tillgå har inte anpassats till de särskilda behov som gäller för AP-fondernas ledamöter. Det har fått den olyckliga konsekvensen att sådan introduktion och utbildning från huvudmannens sida helt har saknats. Det är dock möjligt att efter viss anpassning åstadkomma en lämplig introduktion av nya ledamöter i AP-fondernas styrelser från huvudmannens sida. Det är därutöver angeläget att nya ledamöter får en introduktion av fonderna, mot bakgrund av den specifika och ofta komplexa verksamhet som bedrivs där. Kommunikationen mellan huvudmannen och styrelsernas ordförande och övriga ledamöter bör ha tillräcklig omfattning. Regeringens årliga utvärdering innehåller mycket information vid ett och samma tillfälle. Denna form för styrning kan troligen effektiviseras genom tillräckliga kontakter mellan företrädare för huvudmannen och fondernas styrelser. Återkommande möten med fondernas ordförande är en form för information och meningsutbyte. Därutöver skall kommunikation upprätthållas med styrelsernas ledamöter genom styrelseseminarier eller liknande arrangemang. Ersättningen till styrelsens ledamöter skall avspegla behovet att attrahera och behålla kvalificerade ledamöter mot bakgrund av uppdragets natur och ledamöternas ansvar och med beaktande av den ersättning som staten betalar för motsvarande typ av insatser i andra sammanhang. Styrelsernas frihet att själva besluta om finansieringmotiverar att fondernas medelsanvändning är en naturlig del av regeringens granskning. Fondernas förvaltningskostnader skall hållas under fortsatt uppsikt. Vid behov kommer ytterligare åtgärder för att förbättra AP- fondernas kostnadseffektivitet att föreslås. AP-fondernas mål har uttryckts i allmänna termer, vilket erbjuder särskilda utmaningar. Risken att regeringens utvärdering skall baseras på skiftande utgångspunkter och av denna anledning brista i konsistens över tiden, är ett av motiven för en tydlig policy i dessa frågor. Det är lämpligt att fondernas resultat bedöms i ett långsiktigt perspektiv. Detta minskar uppmärksamheten på fondernas kortsiktiga utveckling och kan förväntas bidra till ökad självständighet i förvaltningsfrågor. Det är även önskvärt att styrelsernas strategiska beslut uppmärksammas och utvärderas i tillräcklig omfattning, eftersom dessa beslut erfarenhetsmässigt har stor betydelse för fondernas långsiktiga avkastning. Regeringens årliga utvärdering baseras på AP-fondernas uppdrag, som det framgår av lag och förarbeten och som kommenterats kortfattat ovan. Utvärderingen har motiverats av behovet att balansera styrelsernas långtgående frihet att själva utforma mål och riktlinjer. Av lagens förarbeten framgår bl.a. att utvärderingen skall avse hur väl de övergripande målen operationaliserats i mer konkreta förvaltningsmål. Regeringen kan vid behov förtydliga sin syn på pensionssystemets åtagandesida och förvaltningsuppdraget i övrigt. Utvärderingen skall även ta fasta på i vilken grad de uppsatta målen har uppnåtts. Regeringens utvärdering kan dessutom omfatta fondernas ägarinflytande i portföljbolagen och en bedömning av fondernas oberoende sinsemellan, med särskilt avseende på placeringsstrategierna, samt fondernas gemensamma redovisningsprinciper (prop. 1999/2000:46 s. 113 f). AP-fondernas mål har formulerats i allmänna termer. Av det följer med automatik en svårighet att bedöma vad som utmärker en god måluppfyllelse. Det faktum att fyra sinsemellan oberoende fonder har försetts med ett identiskt mål, som i sin tur innehåller ett utrymme för tolkning, medför en förhöjd risk för att fonderna (medvetet eller omedvetet) skall ta intryck av varandras beslut. Strategier som är avvikande i förhållande till andra AP-fonder kan upplevas som en risk på fondnivå men är knappast att betrakta som en risk ur pensionssystemets perspektiv. Därför bör regeringens utvärdering uppmärksamma frågor som har samband med fondernas inbördes oberoende. Enligt lagens förarbeten är det viktigt att stor försiktighet iakttas så att inte fördelarna med uppdelningen av organisationen på fyra parallella förvaltningsorganisationer försvinner genom en alltför stor likriktning av tillgångsförvaltningen (prop. 1999/2000:46 s. 123).