prop · GU0373 · 2007-03-09 00:00:00 — 1 Regeringens proposition 2006/07:73 Nya hastighetsgränser Prop. 2006/07:73 Regeringen överlämnar denna proposition till . () Propositionens huvudsakliga innehåll Det nuvarande hastighetssystemet med hastighetsgränserna 30, 50, 70, har funnits . Trots att hastighetsgränserna inte är bestämda i lag har underställts frågor som rör reformer av större principiell betydelse på området. I propositionen redogörs för ett förslag till ny långsiktig strategi för hur hastighetsgränserna på vägarna skall anpassas till nollvisionen och till de övriga transportpolitiska delmålen. För att denna strategi skall kunna genomföras föreslås att godkänner att nya hastighetsgränser får införas så att det blir möjligt för beslutande myndigheter att använda sig av 10-steg i intervallet . 2006/07:73 2 Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut..................................................................3 2 Ärendet och dess beredning...............................................................4 3 Det nuvarande hastighetssystemet.....................................................4 3.1 Bakgrund.............................................................................4 3.2 Vägtrafiklagstiftningen och regeringsformens regler om normgivningsmakten ....................................................5 3.3 Regleringen i trafikförordningen (1998:1276)....................5 3.4 Föreskrifter och riktlinjer....................................................6 4 Överväganden....................................................................................7 Bilaga 1 Sammanfattning av om hastighetsgränserna på vägarna (publikation 2005:100)...............................................................................17 Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna ......................................20 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...........21 Prop. 2006/07:73 3 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner att nya hastighetsgränser får införas, så att det blir möjligt för beslutande myndigheter att använda sig av 10-steg i intervallet (avsnitt 4). 2006/07:73 4 2 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge i uppdrag att ta fram en strategi för en successiv anpassning av hastighetsgränserna på vägarna till nollvisionen samt kraven på tillgänglighet, god miljö, positiv regional utveckling och ett jämställt transportsystem. Av regeringens beslut framgick att det i uppdraget ingick att som ett första led i en sådan strategi ta fram ett förslag till nytt hastighetssystem med utvärdering av olika systems effekter och konsekvenser. Uppdraget angav också att skulle bereda andra aktörer tillfälle att medverka i arbetet. Vidare framgick av beslutet att ett viktigt bidrag för att nå etappmålet är en successiv anpassning av dagens hastighetsgränser till nollvisionen och att utgångspunkten skall vara en balanserad måluppfyllelse för de transportpolitiska delmålen. redovisade uppdraget i rapporten om hastighetsgränserna på vägarna (publikation 2005:100), som inkom till . En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i ärende N2005/7084/TP. 3 Det nuvarande hastighetssystemet 3.1 Bakgrund Det nuvarande hastighetssystemet med hastighetsgränserna 30, 50, 70, infördes . Hastighetsbegränsningen i tätort infördes . I övrigt gällde fri fart, utom för vissa fordon och fordonskombinationer. föreskrevs tillfälliga hastighetsbegränsningar till 80, utom tättbebyggt område. Dessa gällde företrädesvis vid storhelger. I samband med övergången till högertrafik infördes tillfälliga hastighetsbegränsningar. Därefter upphörde i praktiken den fria farten. inleddes försök med differentierade hastighetsgränser utom tättbebyggt område. Försöket innebar att hela vägnätet hastighetsbegränsades på så sätt att vägar med god standard fick högre hastighetsgräns än vägar med sämre standard. Efter avslutade försök infördes en möjlighet för att föreskriva att den högsta tillåtna hastigheten skulle vara och på motorväg även . Möjligheten att föreskriva hastighetsbegränsning togs dock bort, bl.a. på grund av ogynnsam olycksutveckling. /04 fick möjlighet att använda vinterhastigheter försöksverksamhet. 2006/07:73 5 pågår försöksverksamhet med varierande hastighetsgränser i 10-steg från 30 till och med . Sådan försöksverksamhet pågår fram på sammanlagt 17 platser i landet. kommer att bedriva försöksverksamhet med hastighetsgränserna i vissa tätorter. I försöket deltar 16 kommuner. 3.2 Vägtrafiklagstiftningen och regeringsformens regler om normgivningsmakten Regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten finns i 8 kap. är ensam lagstiftare och beslutar därför lag i vilket ämne som helst. I vissa frågor är lagformen föreskriven direkt i regeringsformen. Detta gäller exempelvis föreskrifter av privaträttslig natur och ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. När det gäller vissa typer av föreskrifter som rör näringsverksamhet, trafik, ordning på allmän plats m.m. får regeringen meddela föreskrifter efter bemyndigande i lag. Slutligen får regeringen utan särskilt bemyndigande meddela dels verkställighetsföreskrifter till lagar, dels andra föreskrifter som inte kräver lagform. Dit hör t.ex. den administrativa normgivningen och vissa andra offentligrättsliga föreskrifter. På trafikområdet gäller lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer. Med stöd av denna lag återfinns en stor del av vägtrafiklagstiftningen i regeringsförfattningar och i myndighetsföreskrifter som har tillkommit utan medverkan. har dock underställts frågor som rör reformer av större betydelse på området, se avsnitt 4. 3.3 Regleringen i trafikförordningen (1998:1276) Den grundläggande regeln, som anges i 3 kap. 14 § trafikförordningen (1998:1276), är att ett fordons hastighet skall anpassas till vad trafiksäkerheten kräver. Hänsyn skall bland annat tas till väderleks- och siktförhållandena samt till trafikförhållandena i övrigt. Dessutom skall en förare hålla en med hänsyn till omständigheterna tillräckligt låg hastighet i ett antal situationer som närmare anges i 3 kap. 15 §, exempelvis i skarpa kurvor, vid risk för bländning och där vägarbete pågår. I 3 kap. 17 § trafikförordningen anges att inom tättbebyggt område får fordon inte föras med högre hastighet än och utom tättbebyggt område inte med högre hastighet än (bashastighet). Om det är motiverat av hänsyn till trafiksäkerheten, framkomligheten eller miljön får kommunen föreskriva att den högsta tillåtna hastigheten inom ett tättbebyggt område eller del av ett sådant område i stället skall vara . Vidare får föreskriva att den högsta tillåtna hastigheten på väg skall vara . På motorväg får fordon, enligt 9 kap. 1 § trafik Prop. 2006/07:73 6 förordningen, inte föras med högre hastighet än . beslutar att en väg eller vägsträcka skall vara motorväg. Avvikelser från de generella reglerna om högsta tillåtna hastighet kan göras genom lokala trafikföreskrifter, om det är motiverat med hänsyn till trafiksäkerheten, framkomligheten eller miljön (10 kap. 1 § trafikförordningen). Kommunen beslutar om vad som skall utgöra tättbebyggt område och om hastighetsgränser inom detta område. Kommunen beslutar också om lägre hastighet än 70, på vägar utom tättbebyggt område där kommunen är väghållare. På andra vägar utom tättbebyggt område är det som beslutar om sådana sänkningar av hastigheten. Det finns i trafikförordningen inte någon begränsning av vilka värden som får användas i lokala trafikföreskrifter om högsta tillåtna hastighet. Innan myndigheterna beslutar lokala trafikföreskrifter skall berörda ges tillfälle att lämna synpunkter. Enligt 10 kap. 5 § trafikförordningen skall polismyndigheten och den statliga väghållningsmyndighet som berörs lämnas tillfälle att yttra sig. Vidare framgår av 10 kap. 6 § att vägens ägare skall ges tillfälle att yttra sig om en enskild väg särskilt berörs i ett ärende om lokala trafikföreskrifter. Detsamma gäller ägare till mark som särskilt berörs. Kommunala beslut i fråga om hastighetsbegränsningar kan överklagas till , vars beslut i sin tur överklagas till (15 kap. 1 § trafikförordningen). Beslut där är första instans överklagas till . beslut om högsta tillåtna hastighet överklagas till regeringen. handläggs mellan 100 och 200 hastighetsärenden, varav ca två tredjedelar initieras av regioner. Ungefär hälften av ärendena gäller omprövning av hastigheten på befintliga vägar. 3.4 Föreskrifter och riktlinjer får, med stöd av 13 kap. 7 § trafikförordningen, meddela föreskrifter i frågor som rör trafikförordningens tillämpningsområde. När det gäller hastighetsfrågan har använt detta bemyndigande till att reglera vilka värden som skall användas vid kommuners och länsstyrelsers beslut om lokala trafikföreskrifter. Av 7 kap. 1 § föreskrifter (VVFS 1999:164) om lokala trafikföreskrifter m.m. framgår att vid föreskrift om högsta tillåtna hastighet skall något av värdena 30, 50, 70, användas. Bestämmelsen är överförd från föreskrifter som meddelats med stöd av vägtrafikkungörelsen (1972:603). I övrigt har (och tidigare ) gett ut riktlinjer för sina egna beslut om . Vid genomförandet 1971 baserades besluten på normer från med utgångspunkt i vägens trafikflöde och bredd samt i viss mån linjeföring och geografisk belägenhet. Detta innebar att smala vägar med låga trafikflöden i de nordliga länen kunde ha som hastighetsgräns. 2006/07:73 7 justerades kriterierna något. Kraven på linjeföring och bredd konkretiserades och skärptes. För befintliga vägar infördes krav på olyckskvot. genomfördes en omfattande analys av hastighetsgränsfrågan, vilket ledde till nya riktlinjer för 90- och 110-vägarna. Jämfört med tidigare innebar de nya riktlinjerna för en skärpning av breddkraven, nya krav på viltstängsel, kriterier för en säkerhetszon i vägens sidoområde på vissa typer av vägar samt att tidigare undantagsregler för norrlandsvägar upphävdes. Det överläts emellertid åt de regionala väghållarna att avgöra i vilken takt de nya riktlinjerna skulle införas på befintliga vägar. Totalt sänktes hastigheten på väg och på väg. infördes kriterier för vinterhastigheter. genomfördes återigen omfattande förändringar. De nya riktlinjerna innebär att beslut om skall baseras på medelhastigheten på längre viktiga stråk för arbetspendling, näringslivstransporter och regional utveckling samt bygga på en regional avvägning mot det transportpolitiska målet baserat på stödkriterier för samtliga transportpolitiska delmål. De nya kriterierna tillämpas vid nyprövning av enskilda hastighetsärenden. Sammanfattningsvis kan det konstateras att hastighetsgränserna utanför tättbebyggt område har setts över i första hand i samband med ny och tillbyggnader. Undantag är vissa översyner kriterier och prövningen av vinterhastigheter. På vägar inom tättbebyggt område saknas föreskrifter och riktlinjer om när olika hastighetsgränser bör användas. 4 Överväganden Regeringens förslag: Nya hastighetsgränser får införas, så att det blir möjligt för myndigheter som beslutar om högsta tillåtna hastighet att använda sig av 10-steg i intervallet . Regeringens bedömning: Regeringens förslag bör genomföras genom ändringar i 3 kap. 17 § trafikförordningen och i föreskrifter om lokala trafikföreskrifter m.m. Vidare bör ta fram dels nya riktlinjer för sina egna beslut om högsta tillåtna hastigheter, dels föreskrifter med riktlinjer till de beslutande lokala myndigheterna om när olika hastighetsgränser bör användas. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inget att erinra eller stödjer rapportens förslag till ett nytt hastighetssystem i stort. I några enstaka fall framförs dock viss kritik mot rapportens kvalitet. Det rör bl.a. bristfälliga miljökonsekvensbeskrivningar och beskrivningar av konsekvenser för kollektivtrafiken. Ett mindre antal av remissinstanserna, däribland och kommuner, Moped- och och , anser att dagens system fungerar bra och menar att detta bör behållas. Några av Prop. 2006/07:73 8 dessa remissinstanser menar att resurserna för att införa ett nytt hastighetssystem skulle kunna användas på ett effektivare sätt, exempelvis på väginvesteringar och ökad övervakning. Andra, t.ex. kommun, , , , och , förordar en övergång till ett system där endast jämna 20-steg (samt ) används, eftersom detta skulle få störst effekter ur trafiksäkerhetssynpunkt. anser att även bör kunna användas på motorvägar. och däremot anser att som hastighet på motorvägar bör undvikas. Några remissinstanser vill göra en generell sänkning av hastigheten i tätort. I övrigt framför många remissinstanser synpunkter på detaljnivå, särskilt när det gäller hur avvägningen mellan de olika transportpolitiska delmålen rent praktiskt skall göras. Här kan man särskilt notera en skiljelinje mellan dem som betonar vikten av bibehållen tillgänglighet och andra som framhåller att utsläppen inte får öka. En annan skillnad går mellan remissinstanser som tycker att förslag är bra, eftersom det kan antas leda till högre acceptans för hastighetsgränserna och remissinstanser som tycker att rapporten fokuserar alltför mycket på just acceptansen, till nackdel för trafiksäkerheten. har synpunkter på den av föreslagna förordningstexten och ombudsmän () menar att beslutsordningen i trafikförordningen bör tydliggöras. () och menar att inte bara bör ha möjlighet att besluta om höjningar av bashastigheten utanför tättbebyggt område, utan att verket även skall kunna besluta om på sådana vägar. i å andra sidan vänder sig mot att skall få besluta om på vägar utanför tättbebyggt område. Flera remissinstanser poängterar vikten av en regional dialog vid beslut om nya hastigheter. Flera remissinstanser, däribland Riksåklagaren, och , framför att förslagen innebär en risk för ett alltför plottrigt hastighetsgränssystem. Av den anledningen anser många att det är viktigt att det tas fram tydliga kriterier för hur de nya hastigheterna skall användas och att högsta tillåtna hastighet alltid märks ut. Många poängterar också vikten av en effektiv övervakning av att hastighetsgränserna följs. Kommuner och Landsting och menar att det är nödvändigt att en rikstäckande databas för trafikföreskrifter finns tillgänglig när de nya hastigheterna börjar gälla. Skälen för regeringens förslag Allmän bakgrund Mycket har hänt på trafiksäkerhetsområdet sedan det nuvarande hastighetsgränssystemet infördes . Vägtyper och stödutrustning har utvecklats och fordonen har blivit avsevärt bättre såväl vad avser Prop. 2006/07:73 9 körsäkerhet som skyddet för de åkande vid olyckor. Vi har fått den nya vägtypen 2+1-väg med mitträcke och motorvägarnas utformning har förbättrats. Fartdämpande åtgärder och ökad separation av oskyddade trafikanter har gett goda resultat för trafiksäkerheten i tätorterna. Försök pågår med varierande hastighetsgränser, som bedöms få ökad användning . Intelligenta stödsystem för anpassning av hastigheten () kommer i ökad utsträckning att underlätta för förarna att känna till och respektera hastighetsgränserna. Det övergripande målet för regeringens transportpolitik är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). Detta mål preciseras dels i ett antal ursprungliga delmål med långsiktig inriktning, nämligen ett tillgängligt transportsystem, en hög transportkvalitet, en säker trafik, en god miljö och en positiv regional utveckling, dels i ett senare tillagt transportpolitiskt delmål, nämligen ett jämställt transportsystem (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126). Regeringen har i budgetpropositionen aviserat att den avser att se över de transportpolitiska målen. Utgångspunkterna kommer att vara förbättrade förutsättningar för tillväxt och företagande samt att trafikens negativa miljöpåverkan minimeras. I propositionen Nollvisionen och det trafiksäkra samhället (prop. 1996/97:137) och i trafikutskottets betänkande med samma namn (bet. 1997/98:TU4) behandlades en ny inriktning på trafiksäkerhetsarbetet i . Regeringen föreslog i propositionen en ny inriktning av trafiksäkerhetsarbetet med utgångspunkt i den s.k. nollvisionen. Det långsiktiga målet för trafiksäkerheten föreslogs vara att ingen skall dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor inom vägtransportsystemet. För att nå detta mål föreslogs att vägtransportsystemets utformning och funktion anpassas till de krav som följer av nollvisionen. Det yttersta ansvaret för att så sker bör, angav regeringen, åvila bl.a. väghållarna, fordonstillverkarna och dem som ansvarar för yrkesmässiga vägtransporter. beslutade i enlighet med regeringens förslag (rskr. 1997/98:11). I propositionen Fortsatt arbete för en säker vägtrafik (prop. 2003/04:160) konstaterade regeringen att hastigheten från trafiksäkerhetssynpunkt bör bestämmas utifrån vägens och fordonens tekniska standard med beaktande av människans fysiska förutsättningar att tåla yttre våld. Detta innebär att ju bättre vägutformningen och ju säkrare fordonen är desto högre hastigheter bör kunna accepteras, förutsatt att detta inte påverkar de miljöpolitiska målen negativt. I propositionen Moderna transporter (prop. 2005/2006:160) gjorde regeringen bedömningen att nollvisionen utgör en bra strategi för att öka trafiksäkerheten. Regeringen anförde bl.a. att arbetet med att integrera säkerhet i trafikmiljön, i kvalitetssäkringen av transporter, i arbetsmiljön samt i fordonsutvecklingen bör intensifieras och att trafikanterna bör förmås att bättre följa gällande trafikregler. 2006/07:73 10 I sin rapport om hastighetsgränserna på vägarna (publikation 2005:100), som inkom till , har funnit att det finns en tydlig kritik mot att hastighetsgränserna ibland upplevs som ologiska av trafikanterna och att kunskaperna om systemet är låga. Detta beror bland annat på att principerna för bestämning av hastigheterna i första hand har setts över i samband med ny- och ombyggnader av vägar, som man på länsnivå har haft olika praxis för lokala sänkningar. Det är, menar verket, helt tydligt att en samlad översyn av hastighetsgränserna utifrån dagens transportpolitiska delmål skulle kunna effektivisera transportsystemet och öka måluppfyllelsen. I sin rapport har föreslagit en strategi som i korthet innebär att hastighetsgränserna skall prövas mot samtliga transportpolitiska delmål, att vägtransportplaneringen och planeringen av hastigheterna skall integreras med varandra i högre grad, en ökad användning av hastighetsgränser som varierar med trafik-, väglags-, väder- och siktförhållanden samt att åtgärder vidtas för att uppnå ökad förståelse och respekt för hastighetsgränserna. har vidare utrett hur denna strategi bör genomföras på bästa sätt. Ett alternativ, som i rapporten kallas för alternativ A, är att nuvarande hastighetsgränser med udda 20-steg behålls, men att nya stödkriterier och målavvägning mot de nya transportpolitiska delmålen kan innebära att hastighetsgränserna ändras på enskilda vägsträckor. Ett annat alternativ, alternativ B, innebär en övergång från udda 20-steg till jämna 20-steg med som högsta hastighet. Dessutom skulle i detta system hastighetsgränsen behållas. Det sista alternativet, alternativ C, innebär ett införande av 10-steg . Dock kan man i ett sådant system tänka sig att slopa någon eller några av dessa gränser om de inte anses absolut nödvändiga. Efter att närmare ha analyserat dessa tre alternativ har valt att förorda alternativ C. Verket föreslår därför att möjligheten att differentiera hastighetsgränserna utökas genom en ändring i 3 kap. 17 § trafikförordningen (1998:1276), så att verket får föreskriva att den högsta tillåtna hastigheten på väg skall vara 80, 90, 100, . Dessutom föreslår att även kommuner och länsstyrelser vid beslut om lokala trafikföreskrifter om högsta tillåtna hastighet skall kunna använda sig av 10-steg. Detta kräver formellt sett endast en ändring i föreskrifter. Tanken är att övergången till de nya hastighetsgränserna skall göras successivt och i ett första skede på sådana vägar där övergången skulle ge samhällsekonomisk nytta, större måluppfyllelse och bättre trafikantförståelse, medan övriga vägar tills vidare får behålla sina hastighetsgränser. De nya gränserna skulle enligt förslag tillämpas på längre sammanhängande sträckor så att det blir tydligt för trafikanterna vilken hastighetsgräns som gäller. I rapporten anges att ett exempel på Prop. 2006/07:73 11 aktuella förändringar skulle vara sänkningar av hastigheten på vägar där risken för att personer dödas eller skadas är stor. Vidare skulle de s.k. 2+1-vägarna med mitträcke normalt få hastighetsgränsen och motorvägar med högsta trafiksäkerhetsstandard hastighetsgränsen . I tätorterna skulle gator i huvudnätet, där den största olycksrisken enligt finns, kunna få sänkt hastighet . skulle många trafikleder som har separerad gång- och cykeltrafik längs vägen kunna få hastigheten . tidigare medverkan i hastighetsfrågan Hastighetsgränserna på våra vägar regleras inte i lag utan i trafikförordningen, i föreskrifter och i lokala trafikföreskrifter. Regeringen har emellertid tidigare valt att gå till med vissa principiella förändringar på hastighetsområdet. 1970:171 angående handläggning av vissa delar av vägtrafiklagstiftningen föreslog departementschefen att delar av utformningen av den dåvarande lagstiftningen skulle kunna beslutas av regeringen utan medverkan i varje särskilt fall. Ett uttryckligt undantag gjordes dock bl.a. för författningsfrågor som rör den mera definitiva utformningen av principerna för allmän hastighetsbegräsning, som alltså ansågs så betydelsefull att en ändring skulle behandlas i . Vid inrättandet av trafiknämnder m.m. (prop. 1977/78:81) konstaterades att den ordning för handläggning av frågorna om vägtrafiklagstiftningen som beslöts 1970 fungerat väl. I anslutning till detta skrev departementschefen uttryckligen att riktlinjer för reformer av större principiell betydelse bör underställas även om den därvid inte behöver ta ställning till den mera detaljerade författningsutformningen. 1978/79:36 om allmän differentierad hastighetsbegränsning m.m. föreslogs att försöksverksamheten med på vissa vägsträckor skulle permanentas efter en tioårig försöksverksamhet. Följden blev vårt nuvarande hastighetsgränssystem. Bland ärenden av senare datum kan nämnas propositionen Nollvisionen och det trafiksäkra samhället (prop. 1996/97:137), där regeringen gjorde bedömningen att kommunerna borde få utökade befogenheter att som första instans besluta om hastighetsgränsen inom tättbebyggt område. I trafikutskottets betänkande Trafiksäkerhet (2005/06:TU13) välkomnades förslag om förändrade hastighetsgränser. Utskottet menade att det är av största vikt att hastighetsgränserna är väl avvägda och att de respekteras. Med hänsyn till frågans vikt anförde utskottet att man utgick från att regeringen skyndsamt skulle vidta lämpliga åtgärder med anledning av förslaget. Utskottet framförde också att det enligt dess mening inte ankommer på att besluta om de närmare detaljerna i förslaget eller genomförandet av detta. En ändring i hastighetssystemet som innebär att man går ifrån det etablerade systemet med udda 20-steg och inför en möjlighet att även använda sig av andra hastighetsbegränsningar får, enligt regeringens uppfattning, anses vara en förändring av större principiell betydelse. Frågan bör därför underställas . 2006/07:73 12 Allmänna utgångspunkter Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Hastigheten på vägarna har inte bara betydelse för trafiksäkerheten utan har också påverkan på andra transportpolitiska delmål.