prop · GU03129 · 2007-06-27 00:00:00 — vid uni- versitet är positiv till att socialnämnden får ett uttalat ansvar för de barn som varit i samhällsvård, en grupp som forskning visar att det alltför ofta går illa för, men påpekar att det inte sägs något om hur detta ansvar skall tas eller följas upp. I t.ex. och finns väl utvecklade program, som också har utvärderats, för dem som lämnar vården. Institu- tionen anser att det borde undersökas vidare om dessa skulle kunna ut- göra modeller för liknande insatser i . Skälen för regeringens förslag och bedömning När ett barn placeras utanför det egna hemmet har socialnämnden ansvar för barnet. Enligt gällande bestämmelser kan vården inte upphöra förrän målet med den är uppnått och behovet av stöd och hjälp har upphört. skall socialnämnden noga följa vården och regelbundet var sjätte månad överväga respektive pröva om vården skall fortsätta. 2006/07:129 har socialnämnden ett ansvar för att bedöma och besluta om vilket stöd en pojke eller flicka behöver och hans eller hennes familj kan ha i samband med att en placering upphör. Det är, enligt kommittén, inte ovanligt att pojkar och flickor återplace- ras för vård efter det att en tidigare placering har upphört. En väl plane- rad och fungerande eftervård eller utslussning skulle kunna minska anta- let barn och unga som behöver placeras för vård efter var- andra och underlätta unga människors etablering i samhället. har det yttersta ansvaret för att alla som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Trots detta förekommer det att socialnämnden avslutar vården utan att de pojkar och flickor som är i behov av fortsatt stöd får sina behov tillgodosedda. Regeringen anser därför att det finns ett behov av att på ett tydligare sätt påtala social- tjänstens ansvar gentemot denna grupp och att detta bör göras genom en bestämmelse i socialtjänstlagen (2001:453). Bestämmelsen bör omfatta barn och unga som vårdats och fostrats utanför det egna hemmet, dvs. varit placerade i familjehem eller hem för vård eller boende. Även sådana statliga hem som enligt 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) har inrät- tats för vård av unga som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn är definitionsmässigt hem för vård eller boende. I vissa fall pågår en placering och barnet eller den unge flyttar därefter tillbaka hem till sina föräldrar. I andra fall pågår en placering eller under ett barns hela uppväxt. När bar- net placerats tidigt i livet och varit placerat finns kanske barnets största känslomässiga anknytning hos familjehemmet som kom- mit att bli dess familj. En del av barnen kan ha förlorat kontakten med sina anhöriga och några av dem saknar, trots att de har kontakt med sin familj och ursprungliga nätverk, möjlighet att få stöd från dem. Ungdomstiden sträcker sig numera ofta förbi myndighetsåldern. Pojkar och flickor som fortfarande går i skolan kan behöva bo kvar i familjehemmet till dess skolgången har avslutats. De kan därefter ha behov av stöd i form av boende och personligt eller ekonomiskt stöd. Detta kan t.ex. innebära att en familjehems- placering inte automatiskt upphör när den unge fyller . Vård enligt LVU kan också, under vissa förutsättningar, ges unga som inte har fyllt . Flera länsstyrelser för i sina remissvar fram behovet av att det tydlig- görs vilken kommun som skall ha ansvaret när vården av ett barn upphör och barnet inte återvänder till placeringskommunen. I 16 kap. social- tjänstlagen finns bestämmelser om kommunernas ansvar såväl vid pla- ceringar som när det finns behov av att överflytta ett ärende från en kommun till en annan. Regeringen gör bedömningen att det regelverk som redan finns är tillräckligt för att lösa eventuella frågor om ansvar mellan kommunerna även i dessa fall. Regeringen vill understryka vikten av att den unge och hans eller hennes familj blir involverade i plane- ringen av eventuella åtgärder i samband med att placeringen upphör och att det är angeläget att inhämta, lyssna till och ta hänsyn till den unges uppfattning. Program för utslussning efter avslutad vård I sitt remissvar påpekar vid att det finns behov av att utveckla program för utslussning och uppföljning av barn och unga som varit placerade i dygnsvård eftersom forskning visar att de utgör en grupp som det ofta går illa för. Sådana program finns t.ex. i och . Regeringen gör bedöm- ningen att arbetet med hur barn och unga får stöd inför, under och efter utslussning och uppföljning behöver utvecklas i i samband med att ansvar för denna grupp tydliggörs. bör därför få i uppdrag att ta fram allmänna råd för utslussning och uppfölj- ning av barn och unga som vårdats och fostrats utanför det egna hemmet. Regeringens förslag: Det skall förtydligas för vilka verksamheter för öppenvård under begränsad del av dygnet tillstånd krävs för att de skall få utföras av enskilda. Regeringens bedömning: Förslaget från utredningen om tillsynen inom (S 2004:12) bör avvaktas innan ställning tas till om socialnämnden skall ha en skyldighet att till anmäla öppenvårdsverksamhet som nämnden bedriver. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att en tillståndsplikt införs för enskilda att bedriva ingripande och strukturerad öppenvårdsverksam- het för barn eller deras vårdnadshavare samt att socialnämnden skall ha skyldighet att till anmäla sådan verksamhet som den bedri- ver, oavsett vem den riktar sig till. Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna, bl.a. Justitieombuds- mannen, Kammarrätten i , länsstyrelserna i , och samt Kommuner och Lands- ting har invändningar mot kommitténs förslag och menar att begreppet ingripande och strukturerad verksamhet behöver förtydligas. Skälen för regeringens förslag: Insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården sker i allt större utsträckning i form av öppen- vårdsinsatser. Dessa kan vara omfattande och medföra stora ingrepp i ett barns och i en hel familjs liv. Insatserna kan utgöra ett alternativ till en längre tids placering eller vara en kombination av en kortare tids place- ring som följs av insatser i öppenvård. Insatserna kan omfatta stora delar av dygnet och innebära att behandlare finns med i hemmet, i skolan och . Intrånget i den personliga sfären kan vara lika stort som vid en placering i ett hem för vård eller boende och påverkar även familj och kamrater. Utredningen föreslår därför bl.a. att ingripande och strukture- rad öppenvårdsverksamhet bör vara tillståndspliktig i de fall verksam- heten bedrivs av en enskild utövare. Utredningen förklarar inte närmare vad som avses med ingripande och strukturerad öppenvårdsverksamhet. Som skäl för förslaget anför utred- ningen dock följande: Av 7 kap. 1 § första stycket 4. socialtjänstlagen framgår att enskild verksamhet Prop. 2006/07:129 som bedrivs i form av hem eller öppen verksamhet för vård under begränsad del av dygnet inte får bedrivas utan tillstånd. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1996/97:124) finns ett uttalande om att behovet av insyn och kontroll utgör skäl för krav på tillstånd för sådan vård när den ges i särskilt anpassad lokal även om det handlar om få personer. Kravet på tillstånd tolkas olika av länsstyrelserna vilket framgår av (RRV 2002:6) och av svaren på kommit- ténsenkättilllänsstyrelserna. Ingripande och strukturerad öppenvårdsverksamhet kan innebära ett stort ingrepp i ett barns och i en hel familjs liv. En sådan verksamhet kan bedrivas i barns och ungas vardagsmiljö utan tillgång till särskilt anpassade lokaler. För att det skall vara tydligt att sådana verksamheter omfattas av tillståndsplikten i 7 kap. 1 § socialtjänst- lagenföreslårkommitténattbestämmelsenförtydligas. Det är inte tillfredsställande att ett tidigare förarbetsuttalande lett till att lagen tolkas och tillämpas olika av tillståndsmyndigheterna. Att det rör sig om en så grundläggande fråga som i vilka fall det krävs tillstånd för att bedriva en viss verksamhet gör situationen ännu allvarligare. Tolk- ningsproblemen är desamma oavsett om verksamheten riktar sig till barn eller till andra grupper. Det finns därför inte anledning att skapa en lös- ning endast för de verksamheter som riktar sig till barn eller deras vård- nadshavare. Med tanke på att både den sociala barn- och ungdomsvården och miss- brukarvården i allt större utsträckning sker i form av öppenvårds- insatser kan de problem tolkningssvårigheterna medför antas öka. Som utredningen redogjort för kan öppenvårdinsatser vara i det närmaste lika ingripande som vård i familjehem eller hem för vård eller boende och det finns anledning att kräva tillstånd för att t.ex. enskilda skall få bedriva sådana verksamheter oavsett om de bedrivs i en särskild lokal eller inte. Regeringen noterar att det i lagtexten inte ställs upp något krav på att verksamheten, för att vara tillståndspliktig, skall bedrivas i en viss lokal. För att komma till rätta med tolkningssvårigheterna finner regeringen ändå att en lagändring behövs. Denna kan göras genom en mindre ingri- pande ändring i paragrafen än utredningen föreslagit. Genom ändringen klargörs att ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ inte utan tillstånd av yrkesmässigt får bedriva verksamhet i form av hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet, oavsett var verksamheten bedrivs. Som framgår av andra stycket i paragrafen skall tillstånd sökas hos länsstyrel- sen i det län där verksamheten bedrivs. Skälen för regeringens bedömning: Kommittén har föreslagit att en anmälningsplikt skall införas för kommuner som bedriver strukturerad och kvalificerad öppen verksamhet för vård under delar av dygn. Som ovan påpekats har utredningen inte närmare förklarat vad som skall anses utgöra strukturerad och kvalificerad verksamhet. Ett sådant åliggande för kommunerna kan stadgas endast i lag (jfr 8 kap. 5 § regeringsformen). Kommittén har inte kommenterat att kommunen genom avtal enligt 2 kap. 5 § SoL kan överlämna till en enskild att utföra en verksamhet och att den enskilde då (enligt 7 kap. 1 § tredje stycket SoL) inte behöver tillstånd för att bedriva verksamheten. Kommittén har inte heller redogjort för varför viss öppen verksamhet Prop. 2006/07:129 för vård skall vara anmälningspliktig medan annan (den som om- talas i 7 kap. 1 § första stycket fjärde punkten) inte skall vara det trots att den kan rikta sig till barn eller deras vårdnadshavare. Kommittén har vidare inte redovisat varför förslaget till anmälnings- plikt enligt sin utformning går längre än förslaget till motsvarande till- ståndplikt för enskild verksamhet. Sammantaget finner regeringen att utredningens förslag ger upphov till sådana oklarheter, inte minst avseende vilka verksamheter det föreligger behov av att införa en anmälningsplikt för, att remissinstanserna inte beretts en rimlig möjlighet att ta ställning till förslaget och dess konse- kvenser samt att det därför inte utan ytterligare överväganden bör ligga till grund för ett förslag om lagändring. Istället bör eventuella förslag i denna del från Utredningen (S 2004:12) om tillsynen inom avvaktas innan en lagändring övervägs. 8.4Tydligare förutsättningar för familjehem m.m. Regeringens bedömning: Familjehemmens uppdrag behöver förtyd- ligas. Ett arbete bör inledas för att ta fram grundläggande kriterier för bedömning av familjehem. Regeringen avser att tillsätta en särskild utredare med uppgift att utreda dessa frågor. Frågan om familje- hemsföräldrars villkor inom socialförsäkringen bör behandlas av den utredning om socialförsäkringen som regeringen avser tillsätta. Vill- koren för familjehemsföräldrars ersättning från arbetslöshetsförsäk- ringen bör också utredas. Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Kommittén föreslog att medel skulle anvisas till att bygga upp rekrytering, utbildning och hand- ledning av familjehem. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig ställer sig bakom kommitténs förslag. menar att rekrytering av familjehem är en verksamhet som har störst förutsättningar att utvecklas lokalt och ställer sig tveksam till om extra medel för samverkan är nödvändig. vid och Forum för Familjevård för fram att rekryteringen av familjehem har ett samband med hur familjehemsföräldrarna upplever sitt uppdrag. anser att det är av största vikt att frågan om familjehems villkor i de sociala trygghetssystemen utreds, något som är en förutsättning för att kunna rekrytera och behålla familjehem. Skälen för regeringens bedömning Ett familjehem är enligt 3 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2001:937) ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot ett barn för stadigvarande vård eller fostran och vars verksamhet inte bedrivs yrkes- mässigt. När en placering blir aktuell skall socialnämnden, enligt 6 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL), i första hand överväga om barnet kan tas emot av en anhörig eller annan närstående. Ett barn får inte utan socialnämndens medgivande eller beslut om vård tas emot för stadig- varande vård eller fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av för- äldrarna eller någon annan som har vårdnaden om barnet. får inte lämna medgivande eller fatta beslut om vård om inte förutsätt- ningarna för vård i hemmet är utredda (6 kap. 6 § SoL). Under place- ringstiden skall socialnämnden lämna råd, stöd och annan hjälp som familjehemmet behöver (6 kap. 7 § SoL). betalar ersättning till familjehemmet i form av ett arvode och en omkostnadsersättning. Arvodet är en skattepliktig inkomst och beskattas som inkomst av tjänst. Arvodet är såväl sjukpennings- som pensionsgrundande, men berättigar inte till tjänstepension. Omkost- nadsersättningen är vare sig sjukpenning- eller pensionsgrundande. Upp- draget som familjehem berättigar inte till arbetslöshetsersättning. Kommuner och Landsting tar fram rekommendationer om stor- leken och villkoren för arvodes- och omkostnadsersättningar som stöd för socialnämnden när den avtalar om ersättningens storlek med familje- hemmet. Många barn som placeras har levt i en instabil miljö, varit utsatta för övergrepp och tidigare separationer från sina anhöriga. En placering kan ha föregåtts av en akut kris eller en längre tids svårigheter. Familje- hemmet skall kompensera för de tidigare bristerna. Oavsett skälet till en placering skall familjehemmet kunna ge barnet det stöd han eller hon behöver och hantera olika situationer som kan uppkomma under place- ringen. Detta ställer stora krav på familjehemmen och på den sociala barn- och ungdomsvården. Hemmen måste vara omsorgsfullt utredda, ges utbildning samt det stöd och den handledning som de behöver. Kommittén konstaterar att många kommuner rapporterar att de har svårigheter att rekrytera familjehem. Möjligheten att rekrytera familje- hem har sannolikt påverkats av olika samhällsförändringar. arbetar de vuxna i en familj oftast utanför hemmet. I storstäderna där behoven av familjehem är som störst bor man ofta trångt och har inte möjlighet att ta emot ytterligare barn. Utvecklingen har gått mot att barn med allt svårare problem placeras i familjehem vilket ibland kräver att minst en familje- hemsförälder är hemma på hel- eller deltid. Familjehemsverksamheterna går, vilket påpekar, mot en allt tydligare professionalisering. En fråga som har lyfts fram i olika sammanhang , men som ännu inte fått sin lösning, är att reglerna kring arbetslöshets- och socialförsäkringar inte omfattar den som avstått från arbete för att på heltid vara familjehemsförälder. Samtliga dessa faktorer påverkar famil- jers vilja och möjlighet att åta sig familjehemsuppdrag och ytterst barns möjlighet att få vård i ett sådant hem. Det är angeläget att arbeta aktivt i kommunerna med att rekrytera familjehem. Kommittén föreslog, utan att lämna något förslag till finan- siering, att kommunerna genom ett riktat statsbidrag skulle stimuleras till samverkan kring rekrytering av familjehem. Som bl.a. påpekar i sitt remissvar är rekrytering av familjehem ett kommunalt an- svar som bäst uppfylls på lokal nivå. Regeringen instämmer i det syn- sättet och vill lyfta fram att det förekommer att Prop. 2006/07:129 kommuner, utifrån ett upplevt behov, går samman i arbetet med att Som exempel på samverkan kring rekrytering av familjehem kan nämnas att har inrättat en enhet som har som mål att rekrytera nya familjehem, svara för grundutbildning och vidareutbildning, följa metodutveckling inom familjehemsvården och stödja metoder som framhåller barnets perspek- tiv. Liknande samverkan finns mellan kommuner i Stor-Stockholms- området och i . En av fördelarna med sådan lokal och regional samverkan är att den kan anpassas till lokala behov och förhållanden. Kommunerna använder sig huvudsakligen av två modeller när de utreder tilltänkta familjehem Kälvestens intervjumetodik och (for Information, Development and Education). Ursprunget till Kälvestensmetoden är den socialpsykiatriska undersök- ningen av 222 stockholmspojkar som och gjorde . Pridemetoden har en amerikansk förlaga och introducerades i i samband med ett regeringsuppdrag till om att utveckla familjehemsvården. I SoL anges inte vilka krav som skall ställas på ett familjehem. Det finns inte heller några enhetliga kriterier som ligger till grund för de bedömningar kommunerna gör i samband med att familjehem utreds. Det kan t.ex. medföra att ett hem som inte godkänts av en kommun kan god- kännas av en annan kommun. För att barn och unga skall garanteras lik- värdig vård av god kvalitet och för att kommunernas bedömningar skall bli mera likartade behövs vissa grundläggande kriterier till hjälp för be- dömning av ett hems lämplighet som familjehem. En utredning bör där- för få i uppdrag att ta fram sådana kriterier. För att kunna trygga rekryteringen av familjehem på lång sikt har vikten av att villkoren för familjehem blir tydliga och förutsägbara förts fram i olika sammanhang. vid uni- versitet framför att det finns ett samband mellan rekrytering och hur familjehemmen upplever sitt uppdrag. Familjehemsföräldrar som känner att de får adekvat stöd och handledning samt uppskattning för sin insats orkar fortsätta sitt uppdrag och kan förmedla en positiv bild till andra. En familj som åtar sig ett uppdrag att vara familjehem måste, enligt rege- ringen, få det stöd i form av utbildning och handledning som uppdraget kräver. Kommunen har enligt 6 kap. 7 § SoL ett sådant ansvar. Om barnets behov kräver det skall en familjehemsförälder kunna vara hemma på hel- eller deltid så länge behovet kvarstår. Enligt kommittén är villkoren i dagens trygghetssystem inte utformade efter familjehemsför- äldrars förutsättningar så som samhället och kraven på familjehem utvecklats. Det gäller arbetslöshetsförsäkringen men också delvis social- försäkringarna. Kommittén, liksom flera av remissinstanserna, för fram att det finns risk för att människors vilja att åta sig familjehemsuppdrag minskar om familjehemsföräldrar missgynnas i detta avseende. Det in- Prop. 2006/07:129 gick dock inte i kommitténs uppdrag att utreda den frågan, varför kommittén föreslog att villkoren för familjehems- och kontaktpersoners arbetslöshets- och socialförsäkring utreds särskilt. Regeringen instämmer i behovet av en sådan översyn. Frågan om familjehemsföräldrars villkor inom socialförsäkringssystemet bör utredas av den parlamentariska ut- redning av socialförsäkringen som regeringen avser tillsätta under man- datperioden. Regeringen anser också att det finns behov av att i det sammanhanget se över andra frågor som har med familjehemsvården att göra. Kommit- tén har behandlat några av dem, så som behov av utbildning, innehåll i en sådan utbildning och handledning till familjehemmen, men inte klargjort begrepp eller lämnat tillräckligt underbyggda förslag vare sig till innehåll eller finansiering. Därutöver ser regeringen ett behov av att utreda om det finns behov av olika slags familjehem beroende på vilka krav som ställs på hemmet i fråga med anledning av barns och ungas olika behov. Det finns situationer där en trygg och kärleksfull miljö hos goda föräldrar är tillräcklig, men det finns också situationer där familjehemmet bör ha sär- skilda kvalifikationer, utbildning och ett omfattande stöd från professio- nella för att klara av sitt uppdrag. Det bör därför övervägas om olika kategorier av familjehem krävs för att kunna tillgodose de behov som barn som placeras har. behandlas alla familjehem lika, vilket skapar otydlighet i fråga om uppdrag, ersättning och stöd. Detta är inte tillfreds- ställande. Regeringens förslag: En bestämmelse som tydliggör att det är en socialnämnd som skall utreda ett tilltänkt familjehem införs i social- tjänstlagen (2001:453). Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Det stora flertalet av dem som yttrat sig är posi- tiva till kommitténs förslag. () anser att nämn- dens ansvar för att utreda familjehemmet är självklart och att det kan ifrågasättas om det behövs något förtydligande i lagtexten. Om lagstifta- ren anser att det likväl finns behov av detta bör bestämmelsen eventuellt utformas så att det klarare framgår att innebörden av den är att det är nämnden som har ansvaret för utredningen. Kammarrätten i noterar med tillfredsställelse det förtydligande tillägget att utredningar av tilltänkta familjehem eller hem för privatplaceringar skall göras av nämnden. ser kommitténs markering av nämndens ansvar som särskilt positiv. delar kommitténs uppfattning att det inte får råda någon tvekan om att det är ansvar att utreda familjehemmet. Skälen för regeringens förslag: För att ett barn skall kunna tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon som har vårdnaden om honom eller henne krävs ett medgivande från socialnämnden eller ett beslut om vård, 6 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL). får inte lämna medgivande till eller fatta beslut om vård i det enskilda hemmet om inte förutsättningarna för vård i det hemmet är utredda. Om det aktuella hemmet är beläget i en annan kommun skall nämnden informera och samråda med den kommu- nen innan den fattar sitt beslut. Av tillsynsrapporter och kontakter med , tillsynsmyndig- heter och verksamheter som förmedlar familjehem framkommer, enligt kommittén, att det råder tveksamhet kring vem som har ansvar för att utreda familjehemmet. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att socialtjänstlagen förtydligas på den punkten. svarar alltid för att det ärende som skall göras till föremål för ett beslut, oavsett om detta är ett beslut om placering av barn eller inte, är så utrett som dess beskaffenhet kräver. Utredningen skall vara vederhäftig och av tillräckligt god kvalitet för att kunna läggas till grund för beslutet. Det bör därför påpekas att oavsett vem som utför utredningen är det alltså alltid den beslutande nämnden som ansvarar för beslutet och därmed indirekt även för innehållet och kvaliteten i den utredning som ligger till grund för beslutet. Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen kan förvaltningsupp- gift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning skall sådant överläm- nande ske med stöd av lag. Enligt 2 kap. 5 § SoL får kommunen sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom . Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av paragrafen överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. Beslut om vård eller om att lämna medgivande för stadigvarande vård och fostran av ett barn i ett enskilt hem som inte tillhör någon som har vårdnaden om barnet utgör myndighetsutövning. JO har i beslut tagit upp frågan om anlitande av pri- vata rättssubjekt som utredare inom (JO 2001/02:252).