prop · GU03119 · 2007-06-01 00:00:00 — 2006/07:119 47 Handläggning i domstol 23 § Mål i länsrätt och kammarrätt som avser överprövning av följande beslut skall handläggas skyndsamt: 1. beslut om särskilda skyldigheter med stöd av 4 kap. 4 § eller 5 kap. 13 eller 14 §, 2. beslut i ett tillsynsärende enligt 7 kap. 5 §, om tillsynen avsett efterlevnaden av ett beslut som anges i 1, 3. beslut vid prövning av en tvist enligt 7 kap. 10 §, om tvisten grundar sig på ett beslut som avses i 1, och 4. beslut om identifiering av företag med betydande inflytande på en marknad enligt 6 §. Paragrafen är ny. Den har behandlats i avsnitt 6.4. De uppräknade målen enligt LEK blir förtursmål i länsrätten och kammarrätten. En allmän utgångspunkt är att målen normalt bör avgöras från det att tiden för överklagande gick ut. I mål av enklare beskaffenhet bör en kortare handläggningstid kunna komma i fråga. Preklusionsfristen i 24 § hindrar inte att länsrätten avgör ett mål innan fristen löpt ut om målet är färdigberett. I vissa fall kan en något längre handläggningstid accepteras, t.ex. om ett mål är ovanligt komplicerat eller ovanligt omfattande i förhållande till andra liknande mål enligt LEK. En annan sådan situation är att en part enligt 24 § har tillåtits att åberopa nya omständigheter eller ny bevisning och handläggningen därigenom försenas. För kammarrättens del kan en längre handläggningstid också bli aktuell om avgörandet har prejudikatvärde och målets karaktär även i övrigt motiverar detta. 24 § I mål som avses i 23 § får en part i länsrätten åberopa en ny omständighet eller ett nytt bevis efter det att gått från det att tiden för överklagande gått ut, endast om parten gör sannolikt att parten inte kunnat åberopa omständigheten eller beviset tidigare eller annars haft giltig ursäkt att inte göra det. I mål som avses i 23 § får en ny omständighet eller ett nytt bevis åberopas först i kammarrätten endast om det finns synnerliga skäl. Paragrafen är ny. Den har behandlats i avsnitt 6.6. Syftet med bestämmelserna är att komma till rätta med problemet att skriftväxlingen i vissa mål enligt LEK drar ut och att parterna ofta i ett sent skede av handläggningen åberopar nya omständigheter och bevis. Genom bestämmelserna tvingas parterna att tidigare slutligt ange vilka omständigheter och bevis som åberopas. I denna typ av mål är båda parter kommersiella operatörer som normalt företräds av ombud och som har särskilda kunskaper på sakområdet. Det bör därför ställas höga krav på processföringen i målen. Vidare underlättar bestämmelsen för domstolarna att avgöra målen skyndsamt. Preklusionsfristen i första stycket Prop. 2006/07:119 48 hindrar naturligtvis inte ett avgörande av målet innan fristen löpt ut, om målet då är färdigberett. Bestämmelsen i första stycket har sin förebild i 50 kap. 25 § tredje stycket . Tillämpningen av bestämmelsen bör göras mot bakgrund av partens förutsättningar att föra processen. När en part företräds av ett ombud bör förutsättningarna att få åberopa ny bevisning eller nya omständigheter efter att den angivna tidsfristen gått ut vara relativt begränsade. En situation där giltig ursäkt kan anses föreligga är att en part inte haft anledning att åberopa en omständighet eller ett bevis tidigare, t.ex. för att motparten tillåtits att åberopa en ny omständighet eller ett nytt bevis. Detta bör naturligtvis kunna bemötas. I övrigt bör i tillämpliga delar den praxis som utbildats vid tillämpningen av 50 kap. 25 § tredje stycket kunna vara vägledande även här. Av 34 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) följer att beslut i länsrätten i frågor enligt första stycket inte får överklagas särskilt. Enligt andra stycket finns det mycket små möjligheter att åberopa nya omständigheter eller bevis i kammarrätten. Detta tillåts bara i extraordinära situationer. Bestämmelsen underlättar för kammarrätten att fullgöra sin prejudikatbildande funktion trots kravet på skyndsam handläggning även av sådana mål. Kammarrättens beslut i dessa frågor får inte överklagas, se 8 kap. 19 § andra stycket. Domstolarnas sammansättning 25 § Vid prövningen av mål som avses i 23 § skall länsrätten bestå av två lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter. Om en av de ekonomiska experterna får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, är rätten ändå domför. Första stycket första meningen gäller inte om något annat följer av 18 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Paragrafen är ny. Den har behandlats i avsnitt 6.2. Paragrafen innehåller undantag från de allmänna domförhetsreglerna för länsrätt i 17 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar när det gäller vissa mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. De särskilda reglerna om länsrättens sammansättning kommer enligt första stycket att gälla i mål som avser identifiering av företag med betydande inflytande på en fastställd marknad, mål som avser åläggande av skyldigheter mot sådana företag samt tillsyns- och tvistlösningsmål som grundar sig på ett skyldighetsbeslut. Bestämmelserna innebär att ekonomiska experter som huvudregel skall ingå i rätten vid avgörandet av mål i de angivna målkategorierna. Länsrätten skall bestå av ett jämnt antal ledamöter. Detta innebär att det vid lika röstetal vid en omröstning blir ordförandens mening som skall gälla, se 26 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar jämfört med 16 kap. 3 § (jfr prop. 1971:14 s. 70 f och 109 samt prop. 1971:30 s. 700). Av andra stycket följer att länsrätten är domför med en lagfaren ledamot ensam i vissa fall. Hit hör bl.a. vidtagande av åtgärder för beredning Prop. 2006/07:119 49 av mål och andra beslut som inte innebär att mål avgörs slutligt samt avgörande av mål av enkel beskaffenhet. 26 § När kammarrätten prövar mål som avses i 23 § skall kammarrätten bestå av tre lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter. Om en av de ekonomiska experterna får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, är rätten ändå domför. Kammarrätten är domför utan ekonomiska experter i sådana fall som anges i 12 § andra stycket 13 lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar samt vid prövning av mål som är av enkel beskaffenhet. I övrigt gäller, även i mål som avses i första stycket, 12 § femte sjunde styckena lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar i fråga om kammarrättens sammansättning. Vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd och frågor som behandlas därmed skall dock även en ekonomisk expert ingå i rätten, om inte målet är av enkel beskaffenhet. Paragrafen är ny. Den har behandlats i avsnitt 6.2. Paragrafen innehåller undantag från de allmänna domförhetsreglerna för kammarrätt i 12 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar i sådana mål som avses i 23 §. Enligt första stycket skall ekonomiska experter som huvudregel ingå i rätten vid prövningen av sådana mål. Enligt andra stycket är kammarrätten domför utan ekonomiska experter vid prövning av överklagande av beslut som inte innebär att målet slutligt avgörs, vid förordnande rörande saken i avvaktan på målets avgörande samt vid annan åtgärd som avser endast måls beredande liksom vid beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att detta prövats i sak. Vidare gäller enligt tredje stycket att kammarrätten är domför med en lagfaren domare vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse och vid åtgärder som endast avser beredandet av mål. Vid behandling av frågor om avvisning av ett överklagande på grund av att det inkommit för sent är kammarrätten domför med två ledamöter, om de är ense om slutet. Slutligen gäller att kammarrätten, vid behandling av frågor om prövningstillstånd och frågor som behandlas därmed, är domför med två lagfarna ledamöter och en ekonomisk expert, om inte målet är av enkel beskaffenhet. 27 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, förordnar dem som skall tjänstgöra som ekonomiska experter enligt 25 och 26 §§. Inträffar medan en ekonomisk expert deltar i behandlingen av ett mål en omständighet som medför att förordnandet skall upphöra att gälla, skall förordnandet ändå anses fortsätta att gälla i det pågående målet. 2006/07:119 50 Den som skall tjänstgöra som ekonomisk expert skall vara svensk medborgare och får inte vara underårig eller i konkurstillstånd eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Paragrafen är ny. Den har i enlighet med Lagrådets förslag utformats med 64 d § konkurrenslagen (1993:20) som förebild. Inhibition 28 § När en domstol enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) tar ställning till om ett beslut som fattats med stöd av denna lag tills vidare inte skall gälla skall domstolen särskilt beakta det som i 1 kap. 1 § anges om lagens syfte. Paragrafen är ny. Den har behandlats i avsnitt 6.3. Syftet med bestämmelsen är att lyfta fram betydelsen av att en domstol som prövar en fråga om inhibition av ett beslut enligt LEK särskilt beaktar de allmänna intressen som ligger bakom lagen. De allmänna målen med lagstiftningen uttrycks i 1 kap. 1 § som att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Målet skall främst uppnås genom att konkurrensen och den internationella harmoniseringen på området främjas. Utgångspunkten för prövningen av inhibitionsfrågor är givetvis fortfarande den praxis som utbildats kring den allmänna inhibitionsbestämmelsen i 28 § förvaltningsprocesslagen. Bestämmelsen innebär dock att utrymmet för att meddela inhibitionsbeslut inom området blir mindre . Frågan var gränsen lämpligen skall gå måste dock bli en fråga för den allmänna rättstillämpningen att avgöra. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 1. Denna lag träder i kraft . För skada som orsakats före ikraftträdandet gäller inte de nya bestämmelserna i 7 kap. 13 a §. För avgöranden som kammarrätten träffat före ikraftträdandet gäller 8 kap. 19 § i sin äldre lydelse. För överklagade avgöranden som träffats före ikraftträdandet gäller inte de nya bestämmelserna i 8 kap. 23 och 24 §§. Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 9. Bestämmelsen i punkt 2 innebär att även skyldighetsbeslut som fattats före ikraftträdandet är skadeståndssanktionerade, under förutsättning att skadan orsakas genom en handling eller underlåtenhet efter ikraftträdandet. Enligt punkt 3 kommer förbudet mot att överklaga kammarrättens avgöranden att träda i kraft . Avgöranden som kammarrätten har 2006/07:119 51 träffat före ikraftträdandet skall dock efter överklagande prövas av Regeringsrätten enligt 8 kap. 19 § i dess äldre lydelse. Så som bestämmelsen i punkt 4 är utformad kommer avgöranden som träffats före ikraftträdandet, men som överprövas efter ikraftträdandet, att handläggas enligt äldre bestämmelser i den lägre instansen och enligt de nya bestämmelserna i den högre instansen. 12.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar 11 § En kammarrätt får vara indelad i avdelningar. Regeringen får bestämma att en avdelning skall vara förlagd till någon annan ort än den där domstolen har sitt säte. Chef för en avdelning är presidenten eller en . Om särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av vissa mål finns bestämmelser i fastighetstaxeringslagen (1979:1152), lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram och lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Bestämmelser om särskild sammansättning vid behandling av mål enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) och 22 kap. kyrkolagen (1992:300) finns i 13 a §. 12 § Kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra lagfarna ledamöter får ej sitta i rätten. När det är särskilt föreskrivet att nämndemän skall ingå i rätten, är kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. Fler än fyra lagfarna ledamöter och tre nämndemän får i sådant fall ej sitta i rätten. Kammarrätt är dock domför utan nämndemän 1. vid prövning av överklagande av beslut som ej innebär att målet avgöres, 2. vid förordnande rörande saken i avvaktan på målets avgörande samt vid annan åtgärd som avser endast måls beredande, 3. vid beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att detta prövats i sak. Handlägges mål som avses i andra stycket gemensamt med annat mål, får nämndemän deltaga vid handläggningen även av det senare målet. Om domförhet vid behandling av vissa mål finns bestämmelser i fastighetstaxeringslagen (1979:1152), lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram och lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Bestämmelser om domförhet vid behandling av kommunalbesvärsmål finns i 13 a §. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två ledamöter, om de är ense om slutet. Detsamma gäller vid behandling av andra frågor i mål där prövningstillstånd 2006/07:119 52 krävs för prövning av överklagande, om frågorna behandlas före eller i samband med frågan om prövningstillstånd. Vid behandling av en fråga om avvisning av ett överklagande på grund av att det har kommit in för sent är kammarrätten domför med två ledamöter, om de är ense om slutet. Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse är kammarrätten domför med en lagfaren domare. Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål får utföras av en lagfaren ledamot i kammarrätten eller, om de inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna ledamöter, av en annan tjänsteman i kammarrätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Närmare bestämmelser om detta meddelas av regeringen. 17 § Länsrätt är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän, om inte annat följer av 17 a eller 18 §. Om en av nämndemännen får förhinder sedan handläggningen har påbörjats, är rätten domför med en lagfaren domare och två nämndemän. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en utöver vad som följer av första stycket. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Om någon eller några av ledamöterna får förhinder sedan handläggningen har påbörjats gäller första stycket andra meningen i fråga om domförhet. Om domförhet vid behandling av mål om fastighetstaxering och av vissa mål om elektronisk kommunikation finns, förutom i 18 §, bestämmelser i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) respektive lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa hur många nämndemän som skall finnas i varje län för tjänstgöring i länsrätten. Länsrätten fördelar tjänstgöringen mellan nämndemännen efter samråd med dem. I paragraferna erinras om att det i vissa avseenden gäller särskilda domförhetsregler i länsrätt och kammarrätt när det gäller prövningen av vissa mål enligt LEK, se 8 kap. 25 och 26 §§ LEK. 2006/07:119 Bilaga 1 53 Sammanfattning av betänkandet Effektivare LEK (SOU 2006:88) Problemen är enligt förordningen (1997:401) med instruktion för central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar (sektorsansvar) inom postområdet och inom området för elektronisk kommunikation. Förutom PTS finns även ett antal andra myndigheter med ansvarsområden inom området för elektronisk kommunikation framförallt Datainspektionen, , , samt Radio- och . När det gäller området för elektronisk kommunikation har PTS fokuserat sitt arbete på att främja konkurrensen. Detta överensstämmer också väl med hur målen för sektorn är utformade. De främsta medlen för att uppnå dessa mål är att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar eller begränsningar samt att främja internationell harmonisering. PTS arbete med att främja konkurrensen sker genom att man fortlöpande analyserar de delmarknader där det kan vara motiverat att införa skyldigheter enligt LEK utifrån kommissionens rekommendation samt riktlinjer för marknadsanalys och bedömning av betydande marknadsinflytande. Myndigheten skall i detta sammanhang fastställa relevant marknad, identifiera företag med betydande inflytande på marknaden (SMP, significant market power) samt meddela dessa företag skyldigheter. Besluten reglerar vad som skall gälla på en viss delmarknad. Det är alltså fråga om förhandsreglering (ex ante), i motsatts till den generella konkurrensrätten, där ingripande huvudsakligen sker i efterhand (ex post) t.ex. när en dominerande aktör har missbrukat sin ställning, även om konkurrenslagstiftningens bestämmelser också har en förebyggande effekt på företagens agerande. I SMP-förfarandet är PTS skyldigt att samråda med ; denna samrådsskyldighet gäller dock endast det första steget, dvs. att fastställa relevanta marknader och identifiera företag med betydande inflytande på marknaden inte beslut om skyldigheterna. Utredningen har dock noterat att PTS genom det nya regelverket har fått stor beslutanderätt och stort ansvar på området, och det har framförts invändningar mot hur myndighetsorganisationen ser ut på området för elektronisk kommunikation samt mot PTS starka ställning. Besluts- och överklagandeprocessen PTS har meddelat ett stort antal beslut utifrån den nya lagstiftningen. Många av dessa beslut har överklagats till domstol. PTS avgöranden överklagas till de allmänna förvaltningsdomstolarna, närmare bestämt till Länsrätten i , Kammarrätten i och slutligen Regeringsrätten. I länsrätten hanteras målen på en särskild enhet, PTS-enheten, och domstolen har avsatt särskild personal 2006/07:119 Bilaga 1 54 för att hantera dessa mål. Målen bereds och handläggs av föredraganden och fiskaler, men svårare frågor avgörs slutligt av två chefsrådmän och tre nämndemän. I Kammarrätten i hanteras målen från PTS på en av domstolens ordinarie avdelningar. Antalet mål från PTS är relativt litet i förhållande till antalet andra mål i förvaltningsdomstolarna såväl i länsrätten som i kammarrätten men det har dock skett en successiv ökning sedan LEK trädde i kraft. /2006 fanns 45 pågående mål från PTS vid Länsrätten i och 20 mål i Kammarrätten i . var motsvarande siffror 55 respektive 5 mål. hade PTS fattat beslut vad gäller 17 av de 18 marknader som anges i kommissionens rekommendationer. På 11 av marknaderna har PTS pekat ut en eller flera SMP-operatörer, vilka också meddelats skyldigheter. Besluten om skyldigheter har överklagats av någon eller några aktörer på samtliga marknader utom en. Flera av de beslut som PTS tagit hade exempelvis ännu inte slutligt avgjorts i domstol . Ett åskådliggörande exempel på detta är PTS beslut att utse TeliaSonera till SMP-operatör på marknaden för bitströmstillträde och att ålägga företaget skyldigheter. PTS fattade sitt beslut . Genom en dom fastställde länsrätten myndighetens beslut, och beslutade kammarrätten att inte meddela prövningstillstånd, Regeringsrätten har dock därefter beslutat att ta upp frågan om prövningstillstånd i kammarrätten till prövning genom ett beslut . Till utredningen har framförts att det är ett problem att domstolarna i stor omfattning valt att hindra vidare verkställighet av de beslut PTS fattat genom att beslut om inhibition. Exempelvis anger PTS att det är ett problem att ovan nämnda beslut om bitströmstillträde inte gick att verkställa eftersom beslutet hade inhiberats av länsrätten och ännu inte slutligt avgjorts. Länsrätten i avslog genom sin dom Soneras överklagande och hävde beslutet om inhibition från . PTS har först därefter kunnat påbörja tillsynen av den drygt meddelade skyldigheten. Vidare verkställighet har dock återigen hindrats genom att Regeringsrätten beslutat om prövningstillstånd och inhibition . Av de 45 mål som /2006 pågick i Länsrätten i hade det beslutats om inhibition i 16 av målen. Tvistlösning Enligt 7 kap. 10 § LEK skall PTS avgöra tvister mellan aktörer på marknaden för elektronisk kommunikation, och man skall dessutom besluta i de frågor som tvisten gäller ; beslut skall meddelas från det att ansökan kommit in till myndigheten. Utredningen har noterat att det finns vissa problem med att hålla denna fyramånadersfrist vid tvistlösning. Problemen är dock inte särskilt stora, utan de flesta mål avgörs inom tidsfristen. Utredningen har dock konstaterat att det saknas regler som gör det möjligt för tillsynsmyndigheten att påskynda tvistlösningsförfarandet eller förhindra att någon part förhalar Prop. 2006/07:119 Bilaga 1 55 ärendet. Flertalet aktörer anser dessutom att kravet på PTS att upprätthålla en funktionsuppdelning leder till merarbete och ineffektivitet, vilket även PTS har framfört. Utredningens bedömning Utredningen konstaterar att särreglering inom området elektronisk kommunikation är nödvändig som det långsiktiga syftet är att marknaderna skall fås att fungera så väl att en förreglering inte behövs. Det finns på marknaderna för elektronisk kommunikation en betydande regleringsosäkerhet. Den hämmar investeringsutvecklingen och försvårar möjligheterna att etablera fungerande konkurrens och därmed utbudet av tjänster till konsumenterna. Den grundläggande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna fungerar enligt utredningens uppfattning tillfredsställande. Däremot bör samarbetet mellan PTS och förbättras och utvecklas. Även beslutsprocessen (inklusive tvistlösningsförfarandet) inom PTS kan förbättras. De problem utredningen noterat på dessa områden bidrar till regleringsosäkerheten. Utredningen konstatera också att den utdragna handläggningen av målen från PTS utgör ett allvarligt problem och försenar genomförandet av regleringen. Enligt utredningen beror de långa överklagandeprocesserna i första hand på att förvaltningsprocesslagens regler, som styr processerna i de allmänna förvaltningsdomstolarna, inte är anpassade för att driva på ett avgörande i målen från PTS. Om parterna önskar att lägga till ytterligare skrifter finns det små möjligheter för domstolarna att förhindra detta. En annan faktor som, enligt utredningen, leder till utdragna processer är möjligheten att överklaga till som mest tre domstolsinstanser. Förslagen Utredningen presenterar i detta betänkande ett antal förslag till förändringar i LEK. Syftet med förslagen är att minska regleringsosäkerheten och bidra till att den reglering som är nödvändig på delar av området för elektronisk kommunikation blir väl avvägd. Utredningen lägger förslag som tydliggör den långsiktiga regleringsstrategin och de kortsiktiga skyldighetsbesluten, men föreslår också åtgärder som kortar tiden från PTS beslut till dess besluten vunnit laga kraft. Förslagen avser att bland annat förkorta överklagandeprocesserna och förbättra PTS beslut för att därigenom kunna minska rättsosäkerheten. Förslagen i betänkandet avser att leda till förbättringar när det gäller hur PTS utformar den långsiktiga strategin för området elektronisk kommunikation och hur myndigheten utformar sina beslut samt ett förbättrat tvistlösningsförfarande. En viktig del i förslagen är också ett utökat och förbättrat samarbete med . Vidare läggs förslag till att förändra processreglerna vid hantering av mål från PTS för att besluten snabbare skall kunna tillämpas. Enligt utredningen kommer förslagen att minska regleringsosäkerheten och därmed ha positiva effekter på konkurrens och 2006/07:119 Bilaga 1 56 investeringsvilja vilket medför en snabbare utveckling av olika tjänster till nytta för konsumenterna. Normbesluten Utredningen har konstaterat att PTS i praktiken använder sig av ett trestegsförfarande för att införa skyldigheter för aktörer med betydande inflytande på en fastställd marknad. Utredningen har också konstaterat att besluten i enlighet med riktlinjerna i förarbetena preciseras successivt i skyldighetsbeslut, tillsynsbeslut och tvistlösningsbeslut. Flera operatörer anser att framför allt skyldighetsbesluten, men till viss del även tillsyns- och tvistlösningsbesluten, är alltför oprecisa. Utredningen delar den uppfattningen.