prop · GU03133 · 2007-09-11 00:00:00 — Som vi redan varit inne på bör Säkerhets- och integritetsskyddsnämn- den bedriva löpande tillsyn av verksamhet som kringgärdas av stark sek- retess men inte ha några befogenheter att förhöra tjänstemän eller på lik- artat sätt infordra upplysningar från dem och inte heller ha någon befo- genhet att vid konstaterade felaktigheter i verksamheten besluta om rät- telser av olika slag. Nämndens avgöranden bör således inte vara bin- dande för de granskade myndigheterna. I stället bör nämnden anmäla sina iakttagelser och överlämna relevanta delar av det som har fram- kommit i tillsyns- eller kontrollärendet till den myndighet som ansvarar för den fråga som är aktuell. funnit förhållanden som kan innebära att en tjänsteman vid den myndighet som tillsynen avser har begått ett brott, bör således nämnden anmäla detta till Åklagarmyndig- heten. Kan de uppgifter nämnden har erhållit innebära att staten är ska- deståndsskyldig gentemot enskild, bör nämnden anmäla detta till den myndighet som enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten skall handlägga ett sådant ärende. Om nämnden påträffar förhållanden som enligt nämndens bedömning kan innebära att personuppgiftsbehandling har skett utan stöd i lag, bör den anmäla detta till Datainspektionen. Eventuella andra missförhållanden bör på motsvarande sätt anmälas till annan behörig myndighet. Mot den nu angivna bakgrunden bör det i lagen slås fast att nämnden får uttala sig om konstaterade förhållanden och sin uppfattning om behov av förändringar av verksamheten, att den skall verka för att brister i för- fattningar avhjälps samt att den skall underrätta den enskilde om att en Prop. 2006/07:133 kontroll har gjorts. Vi avser att i förordning reglera frågor om nämndens anmälningar till Justitiekanslern, och Datainspektionen och andra myndigheter samt om förfarandet vid dessa myndigheters handläggning av sådana anmälningar. 6.7Nämndens avgöranden skall inte kunna överklagas Regeringens förslag: Nämndens avgöranden i tillsynsärenden skall inte kunna överklagas. Utredningens förslag innehöll ingen uttrycklig bestämmelse om att nämndens avgöranden inte får överklagas. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inte tagit upp frågan. Svenska avdelningen av har dock ansett att det behöver klargöras om nämndens prövning bör ut- mynna i beslut som kan överklagas. Skälen för regeringens förslag: Nämndens avgöranden i form av ut- talanden och anmälningar kommer, som vi har varit inne på i föregående avsnitt, inte att vara bindande för mottagaren, vare sig det är fråga om en myndighet eller en enskild. Detta innebär, när det gäller kontrollärenden på begäran av enskilda, att det står den enskilde fritt att av nämnden begära nya kontroller. Detta innebär också att det inte finns anledning att göra nämndens avgöranden överklagbara i sådana fall. Att nämndens avgöranden inte kan överklagas bör, såsom Svenska avdelningen av har uttalat, framgå uttryckligen av lag. Regeringens förslag: Sekretess skall gälla för uppgifter som nämnden tar emot från myndigheter i samma omfattning som sekretess gäller hos de myndigheterna. Även uppgifter som nämnden tar emot från enskilda skall omfattas av sekretess. Rör uppgiften den enskilde själv eller någon honom eller henne närstående eller annan enskild, skall den sekretess gälla som skulle ha gällt hos den myndighet som ärendet får anses avse. I övrigt skall sekretess gälla i den mån det kan antas att riket skulle lida bety- dande men eller att verksamhet för att förebygga eller beivra brott all- varligt skulle skadas om uppgiften röjs. Om nämnden tar emot uppgifter från en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, skall uppgifterna omfattas av sekretess hos nämnden i samma utsträckning som uppgifterna skulle ha varit sekretessbelagda hos den myndighet som ärendet får anses avse. Regeringens bedömning: Någon ändring i regleringen av med- delarfriheten bör inte göras. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regering- ens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser, däribland och Justitiekanslern har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot utredningens förslag. har dock menat att den föreslagna ordningen kan innebära att regeringens redovisningar till om användningen av hemliga tvångsmedel blir bristfälliga. har ansett att den föreslagna sammanhållande sekretessbestämmelsen är svår att tillämpa. Skälen för regeringens förslag och bedömning Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsynsuppgift avser brottsbe- kämpande verksamhet som är omgärdad av stark sekretess, närmare bestämt verksamhet som avser användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verksam- het. Nämnden skall på detta område bedriva tillsyn och de operativa myndigheternas uppgiftsskyldighet gentemot nämnden skall vara utan undantag. Vid sin tillsyn kommer nämnden inte bara att kunna ta emot uppgifter från de myndigheter som tillsynen avser utan även från andra myndigheter. Även enskilda kommer genom anmälningar eller i enskilda kontrollärenden att kunna lämna nämnden uppgifter. Slutligen kommer nämnden även att kunna ta emot uppgifter från utländska myndigheter och organisationer. Primär sekretess hos nämnden Bestämmelserna i sekretesslagen gäller normalt inte hos samtliga myn- digheter utan har vanligen utformats med ett avgränsat tillämpningsom- råde och gäller för vissa angivna uppgifter i en viss typ av ärenden, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Sådan sekretess som ges direkt i sekretessbestämmelserna utgör s.k. primär sekretess. Om en sekretessbelagd uppgift lämnas utanför det primära tillämpningsområdet, följer inte sekretessen med uppgiften, om det inte finns någon särskild regel om överföring av sekretess. Sådan sekretess som upprätthålls med tillämpning av en sådan överföringsbestämmelse utgör s.k. sekundär sek- retess (se påföljande avsnitt). Det finns sekretessbestämmelser som kan bli primärt tillämpliga på uppgifter hos nämnden. Det gäller bland annat utrikes- och försvarssek- retess (2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen), sekretess till skydd för den brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamheten (5 kap. 1 §) samt sekretess till skydd för uppgift hänförlig till ärende om kvalificerad skyddsidentitet (5 kap. 10 § första stycket). Dessa sekretessbestämmelser är nämligen primärt tillämpliga oavsett hos vilken myndighet en uppgift finns. Däremot skulle t.ex. bestämmelsen till skydd för enskildas intres- sen (9 kap. 17 §) inte bli primärt tillämplig hos nämnden. Detta beror på att bestämmelsen i sin helhet är utformad så att den är primärt tillämplig endast i viss utpekad verksamhet e.d. Det skall också noteras att sekretess gäller hos alla myndigheter för uppgift som rör enskilds hälsa eller sexualliv, såsom uppgifter om sjuk- domar, missbruk, sexuell läggning, könsbyte, sexualbrott eller annan lik- nande uppgift, om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Sek- retessen skall dock inte tillämpas om någon annan sekretessbestämmelse som ger ett starkare skydd för uppgiften är tillämplig hos myndigheten. Om en uppgift som omfattas av denna sekretess omfattas av sekretess även enligt en annan paragraf i sekretesslagen och uppgiften enligt en bestämmelse i denna paragraf får lämnas till en annan myndighet eller till en enskild, skall den bestämmelsen gälla (7 kap. 1 §). Vidare gäller sekretess hos alla myndigheter för uppgift om enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt, enskilds telefon- nummer, e-postadress eller annan jämförbar uppgift som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde och för motsvarande uppgifter om anhöriga till den enskilde, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom eller henne närstående kan komma att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Denna sek- retess tillämpas inte, om någon annan sekretessbestämmelse som ger ett starkare skydd för uppgiften är tillämplig hos myndigheten (7 kap. 1 a §). Sekretess gäller slutligen också hos alla myndigheter för uppgift om kopplingen mellan de fingerade personuppgifter som en enskild har medgivande att använda enligt lagen (1991:483) om fingerade person- uppgifter och den enskildes verkliga personuppgifter, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men (7 kap. 1 b §). Sekundär sekretess hos nämnden Om nämnden skulle ta emot en uppgift av en myndighet och det inte finns någon bestämmelse om primär sekretess som är tillämplig på upp- giften hos nämnden, krävs det för att uppgiften skall vara sekretes- skyddad hos nämnden att det finns en bestämmelse om överförande av sekretess. En sådan bestämmelse finns i 13 kap. 1 § sekretesslagen. Om en myndighet i verksamhet, som avser bl.a. tillsyn, från annan myndighet får en uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sålunda sekretessen också hos den mottagande myndigheten. Detta innebär att sekretess hos de granskade myndigheterna, liksom hos andra myndigheter, kan upp- rätthållas hos nämnden genom sekundär sekretess. En sekretessbestäm- melse som är primärt tillämplig hos en myndighet skall emellertid till- lämpas i stället för sekundär sekretess även om den primära sekretessbe- stämmelsen ger ett svagare skydd än den sekundära sekretessen, dock med undantag för sekretess enligt 7 kap. 1 eller 1 a § sekretesslagen (13 kap. 6 § första stycket sekretesslagen). Vidare gäller att sekundär sekretess inte tillämpas på uppgift som upptagits i beslut hos den motta- gande myndigheten (13 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen). Sekretess hindrar inte att myndigheter lämnar uppgift till andra myndig- heter, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning (14 kap. 1 § Sekretess hindrar inte heller i andra fall att uppgift läm- nas till en myndighet om uppgiften behövs hos den senare myndigheten för tillsyn över den myndighet där uppgiften förekommer (14 kap. 2 § första stycket 3). Syftet med denna bestämmelse är att möjliggöra för befattningshavare att, utan hinder av föreliggande sekretess, lämna Justi- tieombudsmannen, och andra myndigheter som utövar tillsyn över myndigheten uppgifter i större utsträckning än vad tillsyns- myndigheten har begärt. Således får en befattningshavare, på eget initia- tiv, lämna dessa tillsynsmyndigheter hemliga uppgifter t.ex. i anslutning till en anmälan om missförhållanden inom förvaltningen. Vi har i avsnitt 6.5 föreslagit att en uppgiftsskyldighet skall gälla för berörda myndighe- ter och andra offentliga organ samt att denna uppgiftsskyldighet bör komma till uttryck i den nya lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet. Med stöd av de ovan nämnda bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen kommer uppgifter att kunna lämnas till tillsyn utan hinder av sekretess. Utredningen har föreslagit att det i sekretesslagen införs en ny samman- hållen paragraf som uttömmande reglerar vilken sekretess som skall gälla i nämndens tillsynsverksamhet och att paragrafen tas in i 11 kap. sekre- tesslagen med hänsyn till nämndens föreslagna tillsynsuppgifter och starka parlamentariska anknytning. Vi anser att paragrafen bör utformas på sätt som anges i det följande. Uppgifter från andra myndigheter I paragrafen bör till en början tas in en bestämmelse om att sekretess all- tid skall följa med uppgift som lämnas till nämnden av en myndighet. Vi anser att uppgifter som nämnden tar emot från en annan myndighet inte bör kunna få ett svagare skydd hos nämnden än hos myndigheten. Uppgifter som nämnden tar emot från enskilda kommer som ovan nämnts i vissa fall att omfattas av bestämmelser om primär sekretess. I andra fall kommer dock inte någon bestämmelse om primär sekretess att vara tillämplig. Så är t.ex. fallet beträffande sekretess till skydd för en- skildas intressen enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen. För att sådan sekretess skall kunna tillämpas av nämnden krävs att sekretessen överförs genom en särskild bestämmelse. Beträffande uppgifter som nämnden tar emot från en enskild, finns det dock inte någon sekretess att överföra. Hand- lingar som lämnas in till nämnden från enskilda kan innehålla uppgifter som är känsliga för den enskilde själv eller för någon annan person. För att uppgifter som nämnden tar emot från enskild skall omfattas av sekretess till skydd för den enskilde behövs alltså särskilda regler om detta. Sådana regler finns i bestämmelserna om sekretess hos och Justitiekanslern (11 kap. 4 § sekretesslagen). Utformningen av en sekretessregel till skydd för enskildas personliga förhållanden i fråga om uppgift som nämnden tar emot av enskild bör dock, med hänsyn till de känsliga uppgifter som det kan vara fråga om, göras utan en sådan begränsning som gäller hos och Justitiekanslern, dvs. att det skall kunna antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs. En annan sak är att det kan framgå av en anmälan eller på annat sätt att den enskilde själv vill att hans eller hennes fall skall bli känt för allmän- heten. Den enskilde har kanske själv sett till att uppgifterna har publice- rats i media. Detta innebär dock inget annat än att nämnden vid en sek- retessprövning kan komma fram till att det inte innebär någon skada att lämna ut den redan spridda uppgiften. Vi föreslår således att det införs en bestämmelse om att det för uppgift som har tagits emot från enskild skall gälla sekretess till skydd för en- skilds personliga förhållanden i den mån uppgiften skulle ha varit sekre- tessbelagd hos den myndighet som ärendet får anses avse. I fråga om utrikes- och försvarssekretess samt sekretess till skydd för den brottsbekämpande verksamheten för uppgift som har lämnats av en- skild bör en begränsad sekretess gälla av samma slag som den sekretess som , dock endast för utrikes- och försvarssekretessen, gäller hos och Justitiekanslern. Skälet för att det inte skall gälla en starkare sekretess till skydd för den brottsbekämpande verksamheten för uppgift som har lämnats av den enskilde är att de upp- gifter som den enskilde lämnar i en anmälan e.d. vare sig de härrör från en myndighet eller inte redan är spridda utanför den sekretesskyddade verksamheten eftersom uppgifterna kommer från en enskild och inte från en myndighet. Det är då viktigt för det allmänna förtroendet för nämnden att den relativt generöst kan offentliggöra vilka förhållanden som en- skilda har anmält till den. Vi anser alltså att det bör införas bestämmelser om att det för uppgift som har tagits emot från enskild skall gälla sekre- tess dels enligt 2 kap. sekretesslagen i den mån det kan antas att riket lider betydande men om uppgiften röjs, dels sekretess enligt 5 kap. samma lag i den mån det kan antas att verksamhet för att förebygga eller beivra brott allvarligt motverkas om uppgiften röjs. Uppgifter från utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation Inte heller när nämnden i sin tillsynsverksamhet tar emot uppgifter från en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation finns det någon svensk sekretess att överföra till nämnden. I viss mån skulle t.ex. be- stämmelserna om utrikes- och försvarssekretess kunna vara tillämpliga (2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen). Men exempelvis bestämmelserna om sekretess avseende rättsligt samarbete (5 kap. 7 §) eller till skydd för en- skildas intressen (9 kap. 17 §) gäller inte i den tillsynsverksamhet som nämnden enligt vårt förslag skall bedriva. För att uppgifter som har tagits emot av en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation skall omfattas av sekretess hos nämnden behövs alltså nya särskilda regler om detta. Det bör därför i den nya paragrafen tas in en sådan bestämmelse. Den bör lämpligen utformas på motsvarande sätt som bestämmelsen om sekretess för uppgift som har tagits emot från enskild i vad gäller skydd för enskilds personliga förhållanden. Således bör sekretess gälla för upp- gifter som har tagits emot från utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation i den mån uppgifterna skulle ha varit sekretessbelagda hos den myndighet som nämndens ärende får anses avse. Medför bestämmelserna några oavsedda problem? har ansett att de föreslagna sekretessbestämmelserna är svåra att tillämpa då de bl.a. hänvisar till andra bestämmelser i sekretesslagen och till den myndighet som ett visst ärende får anses avse. Som framgått ovan är dock de föreslagna sekretessbestämmelserna utformade efter mönster av andra befintliga sekretessbestämmelser. Bestämmelserna torde därför inte vara svårare att tillämpa än exempelvis de sekretess- bestämmelser som gäller för och Justitiekanslern (11 kap. 4 § sekretesslagen). har menat att de föreslagna sekretessbe- stämmelserna kan innebära att regeringens redovisningar till om användningen av hemliga tvångsmedel blir bristfälliga. Vi vill med anledning av det understryka att de föreslagna sekretessbestämmelserna inte innebär att sådana uppgifter som brukar ingå i regeringens skrivelser till om den hemliga tvångsmedelsanvändningen kommer att omfattas av någon ny starkare sekretess. Såväl regeringens som riks- dagens möjligheter till information kommer alltså att förbli oförändrade. Det bör också framhållas att sekretess aldrig hindrar att uppgift lämnas till regeringen eller (14 kap. 1 § sekretesslagen). kan således utan hinder av sekretess ta in vilka uppgifter som helst av såväl de granskade myndigheterna som av den granskande nämnden. Enligt vår mening finns det därför inte någon grund för samfundets far- hågor. Med meddelarfrihet avses rätten att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen omfattar (se 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihets- förordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen). Meddelarfriheten är dock inte oinskränkt. Den ger till en början inte någon rätt att uppsåtligen för offentliggörande lämna ut en allmän hand- ling som omfattas av sekretess (7 kap. 3 § första stycket 2 tryckfrihets- förordningen och 5 kap. 3 § första stycket 2 yttrandefrihetsgrundlagen). Det är inte heller tillåtet att åsidosätta tystnadsplikt i de fall som anges antingen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen eller i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Tystnadsplikten har således företräde framför meddelarfriheten på vissa områden. Detta gäller bland annat för uppgifter i förundersökning, om de avser kvarhållande av försändelse på beford- ringsföretag (dvs. postkontroll), hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning eller hemlig kameraövervakning på grund av beslut av dom- stol, undersökningsledare eller åklagare (16 kap. 1 § första stycket 3 sek- retesslagen). För uppgifter som omfattas av försvarssekretess är med- delarfriheten starkt begränsad. De fall där denna tystnadsplikt har före- träde framför meddelarfriheten anges direkt i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (se 7 kap. 3 § första stycket 1 och 4 § 18 Prop. 2006/07:133 tryckfrihetsförordningen, 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 1 yttrandefrihetsgrundlagen). Uppgifter som rör nämndens tillsynsärenden kan komma att angå käns- liga delar av brottsbekämpningen. De kommer även att kunna angå så- dant som är starkt integritetskänsligt för enskilda. Ett röjande av sådana uppgifter skulle i enskilda fall kunna leda till allvarlig skada för den operativa verksamheten, fara för rikets säkerhet, störningar för landets mellanfolkliga förbindelser eller annan skada för landet eller enskilda personer. Vi anser därför, liksom utredningen, att den tystnadsplikt som följer av den sekretess som gäller i nämndens ärenden bör ha företräde framför meddelarfriheten. Vårt förslag ovan till en sammanhållen sekre- tessreglering för nämndens tillsynsverksamhet innebär dock inte att något helt nytt sekretesskydd skapas utan regleringen innebär att sekre- tessregler som redan är tillämpliga på uppgifter hos de operativa myn- digheterna och andra myndigheter görs tillämpliga också på uppgifter hos nämnden. De föreslagna sekretessbestämmelserna för nämndens tillsynsverksamhet ger därför inte anledning till några ändringar i re- gleringen av meddelarfriheten. Regeringens förslag: Den nya lagen om tillsyn över viss brottsbe- kämpande verksamhet och övriga nya och ändrade bestämmelser skall träda i kraft . Nämndens tillsyn på eget initiativ får även omfatta verksamhet som har förekommit före ikraftträdandet. Nämndens särskilda kon- troller på begäran av enskild skall, om detta begärs, omfatta också verksamhet som har förekommit före ikraftträdandet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innebär dock inte att nämnden skall vara uttryckli- gen skyldig att på begäran av enskild kontrollera förhållanden före ikraftträdandet. Remissinstanserna har inte uttalat sig i denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Lagförslagen bör träda i kraft . Med hänsyn till den tid som fordras för riksdagsbeslut och för tillskapandet av den nya nämnden bör lagen träda i kraft . När nämnden utövar tillsyn på eget initiativ, bör tillsynen i grunden angå verksamhet som har bedrivits efter ikraftträdandet. Men om sådan verksamhet har en uppkomst i eller andra kopplingar till tiden före ikraftträdandet, t.ex. tvångsmedelsanvändning som inletts före men som pågår efter ikraftträdandet, bör tillsynen i behövlig mån kunna avse även verksamheten före ikraftträdandet. Enligt vår mening bör nämnden alltid vara skyldig att företa en kontroll på begäran av en enskild och bör således utan någon begränsning kunna granska också sådan verksamhet som har ägt rum före ikraftträdandet och Prop. 2006/07:133 som omfattas av begäran. En särskild fråga är om de föreslagna bestämmelserna om underrättelse om hemlig tvångsmedelsanvändning i någon utsträckning bör omfatta sådan tvångsmedelsanvändning som har skett före ikraftträdandet. Enligt vår mening är det knappast praktiskt möjligt att tillämpa bestämmelserna på sådan tvångsmedelsanvändning som för ikraftträdandet redan har avslutats. I övergångsbestämmelserna bör därför anges att underrättelse inte skall lämnas beträffande sådan tvångsmedelsanvänd- ning som har avslutats före ikraftträdandet. Däremot bör underrättelse lämnas i fråga om tvångsmedelsanvändning som pågår . Regeringens bedömning: De kostnadsökningar som förslaget kan komma att medföra för de brottsbekämpande myndigheterna kan fi- nansieras inom de befintliga ramarna för rättsväsendet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inte haft något att invända mot bedömningen. har dock menat att polisväsendet bör kompenseras för den ökade arbetsbelastning som den nya tillsynen kommer att innebära. och Eko- brottsmyndigheten har ansett att särskilda medel måste anvisas för åkla- garnas nya arbetsuppgift. för Mänskliga Rättigheter har ansett att såväl den nya underrättelseskyldigheten som Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verksamhet bör utvärderas . Skälen för regeringens bedömning: Kostnaderna för tillämpningen av de föreslagna bestämmelserna om underrättelseskyldighet vid an- vändning av hemliga tvångsmedel kan grovt beräknas till . Det rör sig huvudsakligen om merkostnader för personal vid och . Det arbete som kommer att krävas av de brottsbekämpande myndig- heterna för att möjliggöra Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens till- syn kommer inte att vara av någon större omfattning. I och med inrättandet av skall läggas ner. De kostnader som Säkerhetspolisen haft för skall bidra till inrättandet av . Inrättandet av bedöms inne- bära en total kostnad om upp till motsvarande samt en engångskostnad om upp till 1,5 miljoner konor i samband med att myndigheten inrättas.