prop · GU03119 · 2007-06-01 00:00:00 — Eftersom mycket få mål på detta område tas upp till prövning av Regeringsrätten är det i realiteten redan nu så att Kammarrätten i till stor del utformar praxis på området. Den samlade upparbetade kompetensen på området som finns inom Länsrätten i och Kammarrätten i får bedömas som tillfyllest för att säkerställa en rättssäker och förutsebar behandling av målen. Enligt regeringens mening är det ett starkt intresse att ha en så sammanhållen instansordning som möjligt på området för elektronisk kommunikation. I lagrådsremissen föreslogs därför att kammarrätten skulle vara sista instans för prövning inte bara av de konkurrensfrämjande besluten, utan av samtliga mål enligt LEK. 2006/07:119 30 Lagrådets synpunkter Lagrådet har avstyrkt förslaget att en kammarrätt skall göras till slutinstans för LEK-målen av principiella skäl. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att utgångspunkten för de allmänna domstolsorganisationerna bör vara ett treinstanssystem. Genom de olika rollerna hos de tre domstolsinstanserna kan en hög grad av rättssäkerhet uppnås som rättsbildningen gynnas. måste det allmänna domstolssystemet kunna tillhandahålla en ändamålsenlig tvistlösning även för måltyper som kräver särlösningar. För att avsteg skall göras från den normala instansordningen bör det krävas att det finns särskilda skäl. När det gäller området för elektronisk kommunikation är det genom myndighets- och domstolsbesluten som spelreglerna för de aktörer som verkar på marknaden klargörs. Den regleringsosäkerhet på marknaden som uppstår om det tar innan besluten blir slutgiltigt fastställda av domstol missgynnar framförallt nya aktörer. Dessa riskerar därmed att slås ut från marknaden redan i ett inledningsskede. Förseningar i införandet av en konkurrensskapande reglering kan leda till att nya aktörer avskräcks från att göra investeringar för att ta sig in på marknaden. Därigenom hämmas konkurrensen trots att syftet med åtgärderna är det motsatta. De negativa effekterna kan bestå även efter det att regleringen trätt i kraft. Detta leder till avsevärda olägenheter för såväl enskilda som för samhället. Det är följaktligen på detta område av särskild betydelse att rättskipningen kan ske snabbt och effektivt. angivna omständigheter måste anses utgöra sådana särskilda skäl som motiverar avsteg från den normala instansordningen. Genom en förkortad instanskedja i förening med övriga föreslagna åtgärder säkerställs att en ändamålsenlig tvistlösning kan tillhandahållas för de aktuella målen. Regeringen ser inga konstitutionella problem med denna lösning. Med hänsyn till att den valda lösningen, som Lagrådet konstaterar, innebär ett avsteg från vad som normalt gäller finns det dock anledning att noga följa utvecklingen för att kunna överväga om lösningen är den bästa för att uppnå syftet med att tillhandahålla en ändamålsenlig tvistlösning inom detta område. Dispensgrunder När det gäller vilka dispensgrunder som skall gälla för att kammarrätten skall ta upp mål till prövning gör regeringen följande bedömning. Det kan ifrågasättas om samma dispensgrunder som gäller för Regeringsrätten skall gälla för kammarrätten i fortsättningen. Det skulle innebära att kammarrätten får meddela prövningstillstånd endast om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen (prejudikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl (extraordinär dispens) att pröva överklagandet. En sådan ordning skulle otvetydigt leda till snabbare avgöranden, eftersom länsrätten då i praktiken skulle utgöra sista instans för de flesta mål. Detta är en ordning som gäller för beslut som överklagas från till migrationsdomstolarna. Migrationsöverdomstolen kan alltså inte ta upp ett mål enbart för att det finns skäl till ändring av en migrationsdomstols dom (ändringsdispens). Förhållandena är dock speciella för denna typ av mål. Motivet till denna ordning är att långa väntetider i dessa mål innebär psykiskt lidande för den enskilde som Prop. 2006/07:119 31 tvingas leva under pressade förhållanden (se prop. 2004/05:170 s. 106). Dessa skäl gör sig inte gällande på området för elektroniska kommunikationer. Även om effektivitetsskäl kan anses tala för begränsade dispensgrunder bör kammarrätten inte göras till en renodlad prejudikatinstans. Detta gäller inte minst mot bakgrund av att det i fortsättningen endast kommer att vara två instanser som överprövar mål enligt LEK. Kammarrätten bör med hänsyn till det sammantaget sett låga målantalet på området kunna fungera som prejudikatinstans trots en möjlighet till ändringsdispens. Därigenom skapas också en lämplig balans mellan den kortare instansordningen och behovet av överprövning. Kammarrätten bör därför kunna meddela prövningstillstånd enligt samma dispensgrunder som gäller. Sammanfattningsvis bör alltså såväl prejudikatdispens som extraordinär dispens och ändringsdispens kunna meddelas. 6.6 Preklusionsregler Regeringens förslag: Särskilda preklusionsregler skall gälla i mål om identifiering av företag med betydande inflytande på en fastställd marknad, mål om fastställande av särskilda skyldigheter för dessa företag samt tillsyns- och tvistlösningsmål som grundar sig på sådana särskilda skyldigheter. I länsrätten skall nya omständigheter eller ny bevisning få åberopas när gått endast om parten gör sannolikt att parten har haft en giltig ursäkt att inte åberopa omständigheten eller beviset tidigare. I kammarrätten får nya omständigheter eller nya bevis endast åberopas om det finns synnerliga skäl. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: , Länsrätten i , kommuner och landsting, , , , , och tillstyrker förslaget helt eller delvis. Regeringsrätten, , , , , , avstyrker förslaget helt eller delvis eller är tveksamma till förslaget. anser att förslaget inte är helt enkelt att förena med officialprincipen och förvaltningsdomstolarnas strävan efter materiellt riktiga avgöranden samt påpekar att det finns en risk för rättssäkerhetsförluster. Justitiekanslern menar att det möjligen kan finnas skäl att införa en bestämmelse som liknar 42 kap. 15 a § som kompletterar en föreskrift om att ärenden skall handläggas skyndsamt. förespråkar en mer restriktiv reglering och påpekar att det finns en risk för att det kommer att uppstå särskilda processer i frågan om en part haft möjlighet att åberopa en omständighet inom den fyramånadersfrist som gäller i länsrätten. ifrågasätter behovet av förslaget. anser att förslaget skulle kunna skärpas ytterligare, t.ex. genom att förkorta tiden för skriftväxling i länsrätten. 2006/07:119 32 ifrågasätter behovet av en preklusionsregel i länsrätten. I stället bör den föreslagna bestämmelsen gälla för handläggningen i kammarrätten. Skälen för regeringens förslag Bakgrund Som har framhållits i avsnitt 6.1 är det inte ovanligt att en part kommer med nya åberopanden först sent i processen, efter det att såväl rätten som motparten uppfattat skriftväxlingen som avslutad. Detta kan givetvis orsaka problem, särskilt när det medför att avgörandet av målet försenas. Med nu gällande ordning är möjligheterna att motverka en sådan processföring relativt begränsade. Enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) skall rätten se till att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov anvisar rätten hur utredningen bör kompletteras. Överflödig utredning får avvisas. Enligt 37 § förvaltningsprocesslagen gäller i mål som kräver prövningstillstånd, att omständigheter eller bevis som en klagande åberopar först i Regeringsrätten får åberopas endast om det föreligger särskilda skäl. För att kravet på en skyndsam handläggning av mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) skall få avsedd effekt är det viktigt att parterna redan tidigt i processen klart anger de omständigheter och bevis som de åberopar till grund för sin talan. Enligt regeringens mening innehåller inte den nuvarande ordningen tillräckligt starka incitament för parterna i mål enligt LEK att göra alla sina åberopanden i sådan tid att det kan säkerställas att handläggningen blir effektiv. Enbart det förhållandet att målen, enligt vad som föreslås i avsnitt 6.4, skall handläggas skyndsamt är inte tillräckligt. Detta krav riktar sig endast till förvaltningsdomstolarna. För att komma till rätta med parternas processföring krävs åtgärder som inriktar sig specifikt på detta. Som har framhållits ovan kan illojal processföring från en parts sida få stora konsekvenser såväl på marknaden som för andra enskilda och för samhället. I förvaltningsprocesslagen finns inga preklusionsregler motsvarande dem som finns för dispositiva tvistemål enligt . I dispositiva tvistemål kan tingsrätten med stöd av 42 kap. 15 a § , utan hänsyn till hur processen har förts, meddela parterna att förberedelsen vid en viss senare tidpunkt skall anses vara avslutad. I sådant fall får en part åberopa en ny omständighet eller ett nytt bevis efter den tidpunkten, endast om parten gör sannolikt att han har haft en giltig ursäkt att inte åberopa omständigheten eller beviset tidigare eller målets prövning inte fördröjs i någon väsentlig mån, om åberopandet tillåts. Enligt 50 kap. 25 § tredje stycket får en part i dispositiva tvistemål i hovrätten till stöd för sin talan åberopa en omständighet eller ett bevis som inte lagts fram tidigare endast om han gör sannolikt att han inte kunnat åberopa omständigheten eller beviset vid tingsrätten eller han annars haft giltig ursäkt att inte göra det. Det stora krav på utredningsskyldighet som ålagts förvaltningsdomstolarna avspeglar det oftast mycket ojämna styrkeförhållandet mellan en Prop. 2006/07:119 33 enskild part, som oftast för sin egen talan, och en offentlig motpart. Det gör också att det inte är lämpligt att införa generella preklusionsregler i förvaltningsprocessen. Införandet av preklusionsregler kan dessutom anses stå i strid med officialprincipen, så som den framgår av 8 § förvaltningsprocesslagen. Detta är även Lagrådets uppfattning. Officialprincipens tillämpning måste dock anpassas till processföremålets natur och till partsförhållandena i målet. I praktiken blir det närmast fråga om en princip om huruvida, och i så fall i vilken utsträckning, rätten skall få ingripa i en utredning som i första hand parterna skall svara för. I förarbetena till LEK diskuterades officialprincipens tillämpning i mål enligt lagen, se prop. 2002/03:110 s. 304. Det konstaterades där att parterna har möjlighet att träffa avtal om flera av de förhållanden som lagen reglerar, men att sådana avtal kan sättas ur spel genom myndighetsbeslut. Det privaträttsliga inslaget får därmed vika för det offentligrättsliga intresset vid konflikter dem emellan. Tvister enligt lagen har alltså förutom privaträttsliga inslag även offentligrättsliga inslag, vilket ansågs motivera att officialprincipen skall gälla vid prövningen. Behovet av särskilda preklusionsregler Regeringens uppfattning är att de flesta mål enligt LEK är av en delvis annan karaktär och avviker från de flesta övriga mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det återspeglar sig inte minst i den normala partsställningen med () på den ena sidan och ett eller flera bolag som vanligen företräds av erfarna juridiska ombud, på den andra sidan. Dessutom handlägger förvaltningsdomstolarna mål där PTS har fattat beslut inom ramen för tvistlösningsförfarandet enligt 7 kap. 10 § LEK. Dessa mål är flerpartsmål med kommersiella operatörer som står mot varandra. Dessutom är PTS part. Styrkeförhållandena är i dessa fall inte sådana att det motiverar nästan obegränsade möjligheter för en enskild part att åberopa ny bevisning och nya omständigheter. Särskilt tvistlösningsmålen kan sägas ha ett visst släktskap med tvistemål, eftersom de frågor som avhandlas i slutänden berör vilka villkor som skall gälla i ett avtalsförhållande mellan två kommersiella bolag. Måltyperna får anses vara tämligen speciella för förvaltningsprocessen i stort. Reglerna för förvaltningsprocessen är inte i alla avseenden lämpade för denna typ av mål. Det kan därför vara behövligt att komplettera reglerna i förvaltningsprocessen med för måltypen särskilt anpassade regler. Enligt regeringens mening har erfarenheterna visat att det finns skäl att inte fullt ut tillämpa officialprincipen i mål enligt LEK. Det behövs nya lösningar när det gäller att förbättra parternas processföring. I de måltyper där regeringen föreslår att målen skall handläggas skyndsamt i länsrätten och kammarrätten ligger det nära till hands att införa begränsningar av rätten att åberopa nya omständigheter och ny bevisning. Genom preklusionsregler efter mönster av vad som gäller i hovrätten i dispositiva tvistemål kan man skapa bättre ordning i processen, hindra att onödigt material tillförs denna samt åstadkomma ett snabbare avgörande. Att införa sådana preklusionsregler är i och för sig en ingripande åtgärd, eftersom det tar bort en parts möjlighet att åberopa nya omständigheter eller bevis. Det kan inte bortses från att sådana regler skapar en viss risk för materiellt oriktiga domar. Enligt regeringens mening finns det Prop. 2006/07:119 34 dock anledning att i de mål som är i fråga något mer betona det privaträttsliga intresset i processen och låta parterna i högre grad sörja för utredningen i målen i förvaltningsdomstol. Det är också så att det allmännas intresse i processen bevakas av PTS, som är part i målen. Om preklusionsregler framgår direkt av lag får dessutom de processförutsättningar som sådana regler innebär förutsättas vara kända av operatörerna på marknaden. Man får därför också utgå från att operatörerna anpassar sin processföring efter de nya förutsättningarna. Enligt regeringens mening finns det vid en samlad bedömning övervägande skäl för att begränsa parternas möjligheter att åberopa nya omständigheter och ny bevisning i förvaltningsdomstolarna i de mål om elektronisk kommunikation där regeringen föreslagit att handläggningen skall ske skyndsamt. Begränsningarna bör gälla utan hänsyn till om parterna har visat sig vara försumliga i sin processföring. Preklusionsreglernas närmare utformning Länsrätten är första domstolsinstans. Därför bör det inte finnas någon begränsning i möjligheten att inledningsvis åberopa nya omständigheter och ny bevisning i denna instans. För att bestämmelsen om att målen skall handläggas skyndsamt skall få önskvärd effekt anser regeringen att det bör införas en tidsfrist inom vilken en part som huvudregel skall kunna åberopa ny bevisning eller nya omständigheter. Efter denna tidsfrist bör rätten att göra nya åberopanden i huvudsak skäras av. Av effektivitetsskäl bör preklusionsfristen i länsrätten framgå direkt av lagtexten. Denna frist bör, som utredningen föreslagit, vara . Fyramånadersfristen hindrar naturligtvis inte att rätten avgör målet tidigare om målet är färdigberett. Undantag måste givetvis göras för sådana fall där parten kan göra sannolikt att parten inte kunnat göra åberopandet tidigare eller annars har en giltig ursäkt för att inte ha gjort det. I begreppet giltig ursäkt får anses ingå det fallet att parten inte haft anledning att göra åberopandet tidigare. Bedömningen bör ske utifrån partens egna förutsättningar att föra processen på ett tillbörligt sätt. Om en av parterna tillåts att åberopa en ny omständighet eller ny bevisning bör självklart dennes motpart tillåtas att göra de åberopanden som behövs till bemötande av detta. I sådant fall ligger det i sakens natur att parten regelmässigt har giltig ursäkt att inte ha åberopat den nya omständigheten eller det nya beviset tidigare. När det i övrigt gäller behovet av undantag finns det anledning att utgå från den nya regelns syfte och hur den praktiskt skall kunna sörja för processeffektivitet. Det finns anledning att vara restriktiv vid bedömningen av om ytterligare undantagsmöjligheter bör finnas. Utgångspunkten för regeringens förslag är att länsrätten har förhållandevis på sig att avgöra målen enligt LEK. Målen skall avgöras skyndsamt. Det finns därför knappast något utrymme för en regel liknande den som finns i 42 kap. 15 a § att ett åberopande får tillåtas om målets prövning inte fördröjs i någon väsentlig mån. Någon annan grund för undantag från åberopsförbudet bör alltså inte finnas. Enligt vad regeringen föreslagit i avsnitt 6.5 kommer kammarrätten att vara sista instans för målen från PTS. Där bör möjligheterna att åberopa Prop. 2006/07:119 35 ny bevisning eller nya omständigheter vara mycket små. Det är därför rimligt att preklusionsreglerna för kammarrätten motsvarar minst de krav som gäller i Regeringsrätten. I 37 § förvaltningsprocesslagen anges att omständighet eller bevis som klagande i mål som kräver prövningstillstånd åberopar först i Regeringsrätten endast får beaktas om det finns särskilda skäl för detta. Med beaktande av att regeringen föreslår en preklusionsregel redan i länsrätten bör det dock ställas ett hårdare krav än så för att få åberopa nya omständigheter eller ny bevisning i kammarrätten. Det bör också beaktas att båda parter i denna typ av mål är kommersiella operatörer som normalt företräds av ombud och som har särskilda kunskaper på sakområdet. Det bör därför kunna ställas höga krav på processföringen i målen. För att över huvud taget få åberopa nya omständigheter eller ny bevisning i kammarrätten bör det krävas att det föreligger synnerliga skäl. För att processen inte skall fördröjas bör beslut i frågor om tillåtande av nya omständigheter eller ny bevisning i länsrätten inte få överklagas särskilt. Detta är också huvudregeln för överklagande av beslut som inte innebär att målet avgörs, se 34 § förvaltningsprocesslagen. Det behövs inte någon särskild lagregel om detta. 7 Rätt att förelägga part att tillhandahålla uppgifter Regeringens förslag: får förelägga en part att tillhandahålla myndigheten de uppgifter och handlingar som behövs för att pröva ett ärende om tvistlösning och som avser allmänna skyldigheter som gäller enligt lagen om elektronisk kommunikation, villkor som meddelats med stöd av lagen eller särskilda skyldigheter som ålagts enligt lagen. Föreläggandet får förenas med vite. Föreläggandet skall inte få överklagas. Vid prövning av en ansökan om utdömande av vite får även vitets lämplighet bedömas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , , , och tillstyrker förslaget. Kammarrätten i förordar att förslaget utgår och menar att det offentligrättsliga intresset här bör vika för det privaträttsliga inslaget. Dessutom är den föreslagna bestämmelsen vagt utformad. Skälen för regeringens förslag: () kan med stöd av 7 kap. 3 § första stycket och 8 kap. 1 § första stycket lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) förelägga den som bedriver verksamhet som omfattas av lagen att tillhandahålla myndigheten upplysningar och handlingar i vissa ärenden. Av 7 kap. 3 § första stycket LEK följer att PTS kan kräva in uppgifter för sin tillsyn bland annat i fråga om efterlevnaden av de allmänna skyldigheter som gäller enligt lagen och de villkor som meddelats med stöd Prop. 2006/07:119 36 av lagen, samt efterlevnaden av de skyldigheter som ålagts enligt 4 och 5 kap. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Av 8 kap. 1 § LEK följer att PTS kan kräva in uppgifter bland annat i vissa tillståndsärenden eller för att kunna besluta om skyldigheter enligt 4 och 5 kap. i lagen. Bestämmelsen i 7 kap. 3 § LEK genomför artikel 10.1 och 10.4 i och rådets direktiv /20/EG av om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv)TPF 2 FPT, medan bestämmelsen i 8 kap. 1 § LEK genomför artikel 5.1 i det s.k. ramdirektivet (2002/21/EG) och artikel 11.1 cf i auktorisationsdirektivet. Det finns dock ingen bestämmelse i LEK som ger PTS befogenhet att begära in de uppgifter och handlingar som behövs för att pröva ett tvistlösningsärende enligt 7 kap. 10 § LEK. Om PTS anser att uppgifter eller handlingar behöver begäras in från en part i ett tvistlösningsärende måste myndigheten utnyttja möjligheten i 7 kap. 10 a § LEK att i vissa fall besluta att inte ta upp tvisten för avgörande och i stället avgöra tvisten genom en åtgärd inom ramen för den allmänna tillsynen. I ett sådant ärende kan PTS med stöd av 7 kap. 3 § LEK begära in de uppgifter som behövs. Därefter måste den som ursprungligen begärt prövning av tvisten på nytt hänskjuta tvisten för avgörande av PTS. De uppgifter som behövs för prövningen finns då tillgängliga hos PTS. Den beskrivna ordningen är varken effektiv eller ändamålsenlig. PTS bör ha möjlighet att genom föreläggande begära in de uppgifter och handlingar som behövs även inom ramen för tvistlösningsförfarandet. En sådan lösning leder också till minskad administration och ökad effektivitet. Mot bakgrund av detta föreslår regeringen ett tillägg i LEK som möjliggör för PTS att begära in uppgifter och handlingar även vid prövning av en tvist. PTS förelägganden bör kunna förenas med vite, i likhet med vad som gäller enligt 7 kap. 3 § LEK. Enligt 7 kap. 10 § andra stycket LEK skall PTS som huvudregel fatta beslut i ett tvistlösningsärende från det att begäran kom in. Det är således angeläget att avgörandet inte uppehålls av ett överklagande av vitesföreläggandet. Som utredningen har föreslagit bör därför föreläggandet inte få överklagas. I stället bör vitets lämplighet kunna prövas i mål om utdömande av vitet. TP 2 PT EUT L 108, 24.4.2002, s. 21 (Celex 32002L0020). 2006/07:119 37 8 Skyldighet för företag med betydande inflytande på en marknad att ersätta skada Regeringens förslag: Om ett företag som har betydande inflytande på en marknad uppsåtligen eller av oaktsamhet vidtar en åtgärd som strider mot, eller underlåter att vidta en åtgärd som är nödvändig för att efterkomma, en skyldighet som beslutats med stöd av 4 kap. 4 § eller 5 kap. 13 eller 14 §§ lagen om elektronisk kommunikation eller som följer av 5 kap. 12 § samma lag, skall företaget ersätta den skada som därigenom uppkommer. Rätten till sådan ersättning faller bort om talan inte väcks från det att skadan uppkommit. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslog dock att alltid skall vara behörig att pröva frågor om skadestånd. Remissinstanserna: , , , , , samt tillstyrker förslaget. tillstyrker men har svårt att se effekten av förslaget. tillstyrker förslaget, men anför att en förstärkning av skyldighetsbeslutens styrande effekt dock troligtvis uppnås bättre genom t.ex. offentligrättsliga sanktioner och att förslaget stärker behoven av preciserade skyldighetsbeslut. avstyrker förslaget och anför att tydligare beslut och PTS tillsyn med möjlighet till förelägganden vid vite samt möjlighet till tvistlösning är tillräckliga åtgärder. anför vidare att den föreslagna skyldigheten innebär en omfattande utvidgning av det skadeståndssanktionerade området i förhållande till vad som gäller enligt konkurrensrätten. anser att PTS beslut måste bli mycket mer precisa om civilrättsliga verkningar skall införas. Länsrätten i anser att frågan bör utredas ytterligare. Kammarrätten i anser tillsammans med att preskriptionstiden bör vara kortare än . Skälen för regeringens förslag Bakgrund trädde och rådets förordning (EG) nr 2887/2000 av om tillträde till accessnätTPF 3 F, PT den s.k. LLUB-förordningen (local loop unbundling) i kraft. Regleringen innebar sammanfattningsvis att () kunde förplikta en operatör att lämna tillträde till sitt accessnät. En förpliktelse kunde förenas med skyldighet att offentliggöra ett referenserbjudande som skall innehålla vissa bestämda uppgifter. En i huvudsak motsvarande reglering finns numera i artikel 9.4 i det s.k. tillträdesdirektivet (2002/19/EG). TP 3 PT EGT L 336, 30.12.2000, s. 4 (Celex 32000R2887). 2006/07:119 38 Trots att den konkurrensfrämjande regleringen varit i kraft präglades marknaden vid införandet av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) fortfarande av betydande problem. I förarbetena till LEK anfördes följande angående tillträdesregleringen (se prop.