prop · GU0355 · 2007-03-16 00:00:00 — 1 Regeringens proposition 2006/07:55 Statens ansvar för vissa betaltjänster Prop. 2006/07:55 Regeringen överlämnar denna proposition till . () Propositionens huvudsakliga innehåll Den grundläggande kassaservice som tillhandahålls av (publ) genom bör ersättas av ett statligt åtagande att tillhandahålla grundläggande betaltjänster. I propositionen redovisas ett antal nya lösningar som vuxit fram på betaltjänstmarknaden . Mot bakgrund av denna utveckling anser regeringen att marknaden i första hand bör tillhandahålla grundläggande betaltjänster och staten övervaka att så sker. Med grundläggande betaltjänster avses betalningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor för näringsidkare och ideella föreningar. Det föreslås ett politiskt mål för de grundläggande betaltjänsterna. Målet skall vara: Alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. Det statliga åtagandet bör endast omfatta de orter och den landsbygd där behovet av grundläggande betaltjänster inte tillgodoses av marknaden. I propositionen föreslås vidare att lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice skall upphävas per och att (publ) får påbörja en avveckling av kassaserviceverksamheten tidigast . Statens åtagande avseende de grundläggande betaltjänsterna bör tillhandahållas genom att tjänsterna får upphandlas. Upphandlingen bör göras av . Länsstyrelserna bör ha till uppgift att bevaka att de grundläggande betaltjänsterna motsvarar samhällets behov. För att underlätta övergången från nuvarande ordning till andra alternativ för de personer som bedöms ha störst behov av , t.ex. pensionärer, avser regeringen att ge i uppdrag att genomföra en informations- och utbildningsinsats 2006/07:55 2 och därigenom hjälpa dessa personer till nya, enkla och kostnadseffektiva betaltjänster. 2006/07:55 3 Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut..................................................................4 2 Förslag till lag om upphävande av lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice ..............................................................5 3 Ärendet och dess beredning...............................................................6 4 Bakgrund ...........................................................................................7 5 Den grundläggande kassaservicen ............................................8 6 Vilka är de grundläggande betaltjänsterna? ....................................10 7 Vilket ansvar har staten för de grundläggande betaltjänsterna?......13 8 Politiskt mål.....................................................................................19 9 Hur skall de grundläggande betaltjänsterna tillhandahållas? ..........20 9.1 Ett statligt ägt bolag, marknadens utbud eller upphandling?.....................................................................22 9.2 Upphandling av de av staten garanterade grundläggande betaltjänsterna ..........................................25 9.3 Särskilda insatser för vissa grupper ..................................29 9.4 Behovet och utformningen av en ändamålsenlig bevakning ..........................................................................32 10 Konsekvenser av förslagen..............................................................34 10.1 Statsfinansiella konsekvenser ...........................................34 10.2 Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar.......36 10.3 Konsekvenser för sysselsättningen ...................................37 10.4 Konsekvenser för den regionala utvecklingen..................37 Bilaga 1 Promemorians lagförslag.......................................................39 Bilaga 2 Sammanfattning av promemorian Statens ansvar för vissa betaltjänster (N2007/1398/ITFoU)...............................40 Bilaga 3 Förteckning över de instanser som fått promemorian Statens ansvar för vissa betaltjänster på remiss.....................42 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .........43 Prop. 2006/07:55 4 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att 1. antar regeringens förslag till lag om upphävande av lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice, 2. godkänner vad regeringen föreslår om politiskt mål för de grundläggande betaltjänsterna (avsnitt 8), 3. godkänner vad regeringen föreslår om ändrat verksamhetsföremål för (publ) (avsnitt 9.2). 2006/07:55 5 2 Förslag till lag om upphävande av lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice Härigenom föreskrivs att lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice skall upphöra att gälla vid utgången av . Det statligt ägda bolag som skall tillhandahålla kassaservice enligt lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice får börja avveckla denna verksamhet tidigast . Om bolaget avser att påbörja en avveckling av verksamheten innan lagen upphör att gälla, skall bolaget ge in en avvecklingsplan till . 2006/07:55 6 3 Ärendet och dess beredning Staten har tagit på sig ett ansvar för en rikstäckande kassaservice. Ansvaret framgår av 1 § lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice (kassaservicelagen) som trädde i kraft . I lagen föreskrivs att det skall finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Genom hänvisning till vallagen (1997:157) utsågs (publ) (Posten) att svara för en rikstäckande tillgång till en sådan tjänst. beslutat om en ny vallag och i samband därmed även ändrat kassaservicelagen pekas Posten inte längre ut som tillhandahållare genom en hänvisning till vallagen (prop. 2004/05:163, bet. 2005/06:KU9, rskr. 2005/06:33). Enligt ändringen i kassaservicelagen skall kassaservicen, , tillhandahållas av det statligt ägda aktiebolag som regeringen bestämmer. I förordningen (2005:882) om grundläggande kassaservice har regeringen pekat ut Posten som detta aktiebolag. Posten tillhandahåller den grundläggande kassaservicen genom sitt dotterbolag (). När det gäller fastställandet av statens ansvar för kassaservice har frågans komplexitet lett till att ett antal utredningar tillkallats . I betänkande Kassaservice (SOU 1998:159) föreslogs bl.a. att statens ansvar för kassaservice skulle upphöra, den numera upphävda bankrörelselagen (1987:617) ändras och stöd utgå till länsstyrelser och livsmedelsbutiker för deras möjligheter att bidra till och tillhandahålla finansiella tjänster. Utredningens förslag föranledde inte någon åtgärd från den dåvarande regeringens sida. tillsatte regeringen en särskild utredare för att bl.a. utreda behovet av statliga insatser för den grundläggande kassaservicen (dir. 2003:117). Utredningen som tog namnet Post- och kassaserviceutredningen, lämnade delbetänkandet Samhällets behov av betaltjänster (SOU 2004:52) med förslag till lösningar för den framtida kassaservicen. Utredningen föreslog bl.a. att kassaservicelagen skulle upphävas och att skulle få i uppdrag av regeringen att upphandla de grundläggande betaltjänsterna på de orter och den landsbygd där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla sådana tjänster och där det heller inte finns några jämförbara alternativ. Betänkandet remissbehandlades och en övervägande majoritet av remissinstanserna var positiva och tillstyrkte utredningens förslag. Utredningens förslag genomfördes aldrig av den dåvarande regeringen. Den snabba utvecklingen på betaltjänstområdet föranledde regeringen att ge i uppdrag (N2006/1746/ITFoU) att kartlägga och analysera tillgången till kassaservice. Syftet var att låta regeringen veta var och hur tillhandahåller grundläggande kassaservice och hur servicenivån förhåller sig till det av fastlagda målet. Uppdraget redovisades i rapporten till kassaservice kartläggning och analys (PTS-ER-2006:41, PTS dnr 06-6657/39, rapporten daterad ). 2006/07:55 7 har därefter upprättat promemorian Statens ansvar för vissa betaltjänster (N2007/1398/ITFoU) som behandlar frågan om statens ansvar för de grundläggande betaltjänsterna samt tillhandahållandet av dessa. Promemorians lagförslag och en sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 respektive bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig hos (dnr N2007/1398/ITFoU). Lagrådet Det framlagda lagförslaget om upphävande av lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice hör till Lagrådets granskningsområde. Med beaktande av innebörden av lagförslaget får detta anses vara av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Yttrande från Lagrådet har därför inte inhämtats. 4 Bakgrund Den nuvarande regleringen av den grundläggande kassaservicen härrör från då betalningsmönster och kontanthantering baserades på tjänster hos Posten eller bankerna. Historiskt sett har Posten via det i hela landet utbyggda postkontorsnätet och via vissa av lantbrevbärarna tillhandahållit kassaservice parallellt med postservicen. Under många decennier hade kassatjänster en framträdande roll inom Postens verksamhet. Ansvaret för den grundläggande kassaservicen säkerställdes genom ett avtal om särskilda skyldigheter mellan staten och Posten, varigenom villkoren för Postens skyldigheter fastställdes till att omfatta både rikstäckande post- och kassaservice. Stora förändringar har dock skett på marknaden för betaltjänster . Medan flertalet tidigare var hänvisade till Posten eller banken för att ta ut kontanter och betala räkningar använder de flesta kontokort, elektronisk girering, brevgiro eller autogiro. Enskilda och företag kan i allt större utsträckning sköta sin löpande ekonomi utan att besöka ett bank- eller kassaservicekontor. Denna utveckling beror inte minst på att allt fler fått tillgång till Internet och att de tjänster som erbjuds via Internet utvecklats. Det är viktigt både för företag och privatpersoner i hela landet att ha tillgång till Internet med god överföringskapacitet och hög tillförlitlighet för att klara ekonomiska transaktioner elektroniskt. beslutade att företaget skulle upphöra med finansiella tjänster varpå Postens samarbetsavtal med (publ) (f.d. ) sades upp. I samband med vårpropositionen 1999 (prop. 1998/99:100, bet. 1998/99:FiU27, rskr. 1998/99:249) inhämtade regeringen bemyndigande att sälja (publ). Möjligheten för Posten att hålla konton och på egen hand erbjuda finansiella tjänster var god då såldes till dåvarande Nordbanken. 2006/07:55 8 För att garantera ett grundutbud av betaltjänster i hela landet ansåg den dåvarande regeringen att Posten även i fortsättningen skulle tillhandahålla rikstäckande kassaservice. Regleringen av kassaservicen bröts dock ut ur postlagen (1993:1684) och togs in i lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice (kassaservicelagen). Enligt 1 § i lagen skall det finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Som nämnts under avsnitt 3 utsågs Posten genom en hänvisning till vallagen (1997:157) att svara för en rikstäckande tillgång till en sådan tjänst. Efter en ändring i kassaservicelagen skall kassaservicen i stället tillhandahållas av det statligt ägda aktiebolag som regeringen bestämmer. I förordningen (2005:882) om grundläggande kassaservice har regeringen pekat ut Posten som detta aktiebolag. bedriver Posten kassaserviceverksamheten i ett separat nät genom det helägda dotterbolaget . Nätet är skiljt från Postens nät för brev och paket. Posten har på grund av tidigare stora förluster i kassaverksamheten arbetat intensivt med att rationalisera den. 5 Den grundläggande kassaservicen har betalningsmönster och förutsättningar för kontanthantering i samhället förändrats i grunden. Behovet av kassaservice har således minskat som de tjänsterna blivit allt dyrare. Statens nuvarande ansvar för grundläggande kassaservice formades ursprungligen för att svara upp mot det behov av tjänster över disk för betalning av räkningar och uttag av kontanter som då fanns. De behov som finns och som kan förväntas framöver är emellertid helt annorlunda. Temo-undersökningar som låtit göra visar att en övervägande majoritet av befolkningen aldrig betalar räkningar eller tar ut kontanter hos . Med stöd av dessa undersökningar har i sin rapport till kassaservice bedömt att antalet personer som använder för att betala räkningar och/eller ta ut kontanter sannolikt ligger av den vuxna befolkningen, eller omkring 120 000 personer. En majoritet av befolkningen använder följaktligen aldrig eller sällan kassaservicetjänster. Detta märks också tydligt i det antal transaktioner som görs genom . Minskningen för samtliga transaktioner, oavsett tjänst, har varit relativt och har i genomsnitt uppgått till . har transaktionsvolymen hos minskat . Bolaget räknar med att efterfrågan framöver kommer att fortsätta sjunka . Det mesta tyder på att minskningen kommer att ligga på samma nivå . De tjänster som erbjuder privatpersoner, företag, myndigheter och organisationer i hela landet är att verkställa och ta emot betalningar, få tillgång till kontanta medel på vissa värdehandlingar samt göra insättningar och uttag på konton. saknar egen bankverksamhet men agerar uppdragstagare för GE Money bank (endast Prop. 2006/07:55 9 uttag), , Nordea/PlusGirot och (publ). (publ) (f.d. FöreningsSparbanken) har per sagt upp sitt samarbetsavtal med . Verksamheten bedrivs i olika serviceformer, nämligen kontor i egen regi, kontor i partnerregi samt genom lantbrevbärare. Vid utgången av 2006 fanns det 505 fasta serviceställen hos , av vilka 374 drevs i egen regi. Sammanlagt har tecknat avtal med 171 partner/uppdragstagare och bland dessa återfinns bl.a. näringsidkare som ICA samt livsmedelshandlare som () och . Även kommuner och föreningar återfinns bland uppdragstagarna. Flera av branschorganisationen drivmedelsstationer erbjuder , med god rikstäckning, kassatjänster såsom uppdragstagare för . Den policy som tillämpas för öppethållandet utgår från kundunderlaget för respektive serviceställe. januarioktober 2006 stängde 138 fasta serviceställen och avvecklade 15 uppdragstagare. Enligt bolagets policy för stängning av kontor har, i de fall bankalternativ saknas på orten, ett nedlagt kontor ersatts av serviceformen beställd kassaservice, vilket innebär att boende kan ringa och beställa kassaservice hem till bostaden från en av Postens lantbrevbärare. Övergången från serviceformen fast kontor till beställd kassaservice har generellt sett lett till minskade transaktionsvolymer i det aktuella området. Således har de boende funnit enklare och billigare former för betalning och kontantuttag. Dessutom tyder mycket på att Post- och kassaserviceutredningens förslag (Samhällets behov av betaltjänster, SOU 2004:52) om en successiv avveckling av fungerat som ett incitament för flera aktörer på marknaden att utveckla tjänsteutbudet. Den nuvarande regleringen av tillgången på rikstäckande grundläggande kassaservice, liksom anknytningen till Postens kontorsnät, tillkom i då betalningsmönster och kontanthantering baserades på tjänster inom Posten eller bankerna. Eftersom regleringen inte anpassats till de förändrade förutsättningarna på marknaden för betalningar och kontanthantering, har kostnaderna för att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice enligt nuvarande modell blivit mycket höga för staten. Ökade transaktionskostnader har inte kunnat kompenseras genom ökade avgifter gentemot kunderna. Detta har lett till att den totala kostnaden för staten överstigit de som utgår som ersättning till Posten för tillhandahållande av den grundläggande kassaservicen. Det tidigare underskottet i har tärt på Postens kapital då bolaget fått skjuta till medel för att täcka förlusterna. Detta har försvårat en sund ekonomisk utveckling av Postens kärnverksamhet. Eftersom av den vuxna befolkningen använder för att betala räkningar och/eller ta ut kontanter visar en jämförelse, mellan behovet av och det sätt på vilket tjänsterna tillhandahålls, således på en kraftig översubventionering. En översubvention som även inkluderar en indirekt subvention till bankerna då ersättningen som dessa betalar för de tjänster som tillhandahålls inte medger full kostnadstäckning. Om ingen förändring sker kommer staten . 2006/07:55 10 riskera att kostnaderna för att upprätthålla rikstäckande kassaservice i nuvarande omfattning successivt kan komma att öka . Detta har sammantaget lett till att såväl omfattningen av statens ansvar för de tjänster som omfattas av den grundläggande kassaservicen, som det sätt på vilket dessa tjänster skall tillhandahållas har behövt övervägas. Detta kommer att behandlas närmare i de följande avsnitten. Där kommer bl.a. behandlas vilka tjänster som kan anses som grundläggande för samhället, vilka som är i behov av tjänsterna, vem som skall tillhandahålla dem och vilket ansvar staten skall ta för att sådana tjänster finns tillgängliga för alla. 6 Vilka är de grundläggande betaltjänsterna? Regeringens bedömning: Med grundläggande betaltjänster bör avses betalningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor för näringsidkare och ideella föreningar. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Det klart övervägande antalet remissinstanser har tillstyrkt bedömningen av vad som bör avses vara grundläggande betaltjänster. , som tillstyrker förslaget, anser att det bör framgå att även betalningar till utlandet inkluderas. Skälen för regeringens bedömning Den närmare utformningen av den grundläggande kassatjänsten som tillhandahålls av är inte reglerad. I lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice (kassaservicelagen) anges bara att det skall finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser samt att den skall tillhandahållas genom ett statligt bolag som regeringen bestämmer. Genom lagen bemyndigas regeringen att meddela närmare föreskrifter om de tjänster som skall ingå i kassaservicen. Några sådana föreskrifter har inte meddelats. I förarbetena till lagen (prop. 2001/02:34, s. 12) anges att de tjänster som ingår i kassaservicen framförallt är möjlighet att betala räkningar, ta ut kontanter på vissa värdehandlingar och att göra insättningar och uttag på konton. Tjänsterna bör också, med vissa undantag, tillhandahållas . Varken i kassaservicelagen eller i den förutvarande motsvarande regleringen i postlagen (1993:1684) har det preciserats på vilket sätt tjänsterna skall tillhandahållas, om det t.ex. skall ske över disk eller på annat sätt. Den grundläggande kassaservicen har syftat till att säkra tillgången till service. Detta har lett till att diskussionen mest handlat om hur tillgången till ett rikstäckande nät för tjänster skall säkerställas. Frågan om vilka tjänster som utgör ett grundläggande behov för samhället har i stort sett inte varit föremål för någon diskussion. i ljuset Prop. 2006/07:55 11 av den snabba utvecklingen på marknaden för betalningar och kontanthantering som skett kan man hävda att kassaservicen säkrat gamla och relativt sett mer kostsamma lösningar. Statens kostnad för tillhandahållandet av dessa lösningar är hög. Mot bakgrund av utvecklingen på IT-området, i kombination med förändrade betaltjänstvanor, anser regeringen att fokus måste flyttas mot nya lösningar. Att betala räkningar via brevgiro eller Internet löser problemet för många, men inte för alla. Vissa grupper kommer även fortsättningsvis att ha behov av tjänster. Samtliga de tjänster som omfattas av den grundläggande kassaservicen tillhandahålls , förutom av av ett antal kommersiella aktörer. Att notera är att Posten saknat egen bankverksamhet och agerat endast som uppdragstagare för olika banker. Vid sidan av har även storbankerna ett kontorsnät över landet. Vid sidan av storbankerna finns det också flera s.k. nischbanker som har koncentrerat sin verksamhet till ett eller ett fåtal kontor. Nischbankerna förlitar sig på moderna transaktionsmedier som Internet, telefonbank, bank- och kreditkort samt uttagsautomater. Flertalet av dessa alternativ är också betydligt billigare än de som erbjuds av inom ramen för den grundläggande kassaservicen. Betalningsförmedling och kontantuttag har marknaden för betaltjänster förändrats kraftigt, en utveckling som alltjämt pågår. sker fler och fler betalningar genom olika typer av betal- och kreditkort eller via Internet eller giro. Det finns inte något som tyder på att utvecklingen skall brytas och antalet kontanttransaktioner över disk kommer sannolikt fortsätta att minska. Skälen till att kontantbetalningarna har minskat beror främst på att övriga betalningssätt, t.ex. kort, innebär såväl lägre kostnader för både betalare och betalningsmottagare som en högre säkerhet då mängden kontanter i omlopp minskar. Hos bankerna syns en tydlig strävan att öka andelen kortbetalningar och elektroniska betalningar. Här kan också framhållas att den årliga som genomför och som belyser allmänhetens kassatjänstvanor 2006 visade att Internet är det vanligaste sättet för allmänheten att betala sina räkningar. Det var av de tillfrågade i undersökningen som då uppgav att de betalade sina räkningar över disk hos . En majoritet av befolkningen tog enligt mätningen 2006 vanligen ut pengar i bankautomat av typen Bankomat eller Minuten. Om staten även i fortsättningen skulle ta på sig ett ansvar för att vidmakthålla eller bygga ut ett rikstäckande nät för tjänster som skall utföras på uppdrag av banker och andra kreditinstitut skulle det kunna snedvrida konkurrensen på marknaden. För att i största möjliga utsträckning undvika konkurrenssnedvridning bör statens ansvar för tjänsteutbudet således begränsas till sådana tjänster som är grundläggande för samhällets behov. Av de tjänster som anses ingå i den grundläggande kassaservicen är det framförallt möjligheterna att göra betalningar och ta ut kontanter som måste anses som de viktigaste ur ett samhällsperspektiv. Det bör således finnas en möjlighet att utföra betalningsförmedling och att göra Prop. 2006/07:55 12 uttag av kontanter både med hjälp av kort, utbetalningskort eller motsvarande. När det gäller tjänster som insättning på inlåningskonto är detta behov inte lika uppenbart. Det bör i stället vara en uppgift för marknadens aktörer att se till att det finns en tillräcklig infrastruktur för att kunderna skall kunna göra insättningar på konto. Även uttag i kassa direkt mot konto med hjälp av uttagsblankett bör, på samma sätt som insättning på konto, inte anses ingå i de grundläggande behoven. Regeringen konstaterar att det är andra betalningsformer än kontanthantering som bör främjas och att ambitionen skall vara att öka kortanvändningen. En av fördelarna med en sådan utveckling är bl.a. den minskade risken för rån. Dagskassehantering Trots fördelarna med betalningar med kort måste dock enskildas tillgång till kontanter utgöra ett grundläggande behov för samhället. På motsvarande sätt måste det vara ett grundläggande behov för samhället att näringsidkare och ideella föreningar kan hantera kontanter. För dessa grupper tillgodoses tillgången på kontanter genom dagskassehanteringen. Svensk Kassaservices hantering av dagskassor består t.ex. av uppräkning och insättning av dagskassor bestående av fler än tio sedlar på företagskonto eller föreningskonto. Dagskassorna tas i huvudsak emot över disk, men det går även att teckna avtal om att lämna dagskassor till lantbrevbäraren. I dagskassetjänsten ingår även beställning av mynt och sedlar samt i vissa geografiska områden hantering av utländsk valuta. Hantering av dagskassor bör alltså ingå i de grundläggande betaltjänsterna. Vilka moment i hanteringen som skall ingå i de grundläggande betaltjänsterna måste dock avgöras från fall till fall. Den snabba förändringen av kontanthanteringen gör dock att alternativa tillhandahållare snabbt etableras, se avsnitt 7, och att betydelsen av minskar.