prop · GU03115 · 2007-04-27 00:00:00 — har förslag även lämnats på hur ett annat direktiv och rådets direktiv /109/EG av om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv /34/EG (öppenhetsdirektivet) som knyter an till ovan nämnda rättsakter skall genomföras. Till den nya lagen om värdepappersmarknaden har mer eller mindre oförändrade förts över flera bestämmelser från nuvarande lag om värdepappersrörelse och lag om börs- och clearingverksamhet. De ändringar som görs i annan lagstiftning utgörs vidare i huvudsak av anpassningar till terminologin i den föreslagna nya lagen om värdepappersmarknaden. I lagstiftningsärendet har även beaktats de ändringar som tidigare föreslagits för att genomföra öppenhetsdirektivet (prop. 2006/07:65). Lagrådet har därför vid sin granskning i allt väsentligt inriktat sig på de bestämmelser som innebär förändringar i sak i förhållande till gällande och redan föreslagen lagstiftning. De ändringar som därvid föreslagits i remissen har utförligt motiverats. Förslagen är i stort utformade så att de kan antas tillgodose angivna syften. Att i en lagstiftning av detta slag utforma bestämmelserna så att inte tolkningsfrågor, gränsdragningsproblem och viss övergångsproblematik kan uppkomma är svårt. De problem som kan uppstå torde dock enligt Lagrådets mening inte bli svårare än att de bör kunna hanteras i den praktiska tillämpningen. Sammanfattningsvis ser Lagrådet således inget hinder mot att de remitterade förslagen genomförs. I vissa delar har förslagen dock gett anledning till erinringar eller kommentarer från Lagrådets sida. Förslaget till lag om värdepappersmarknaden 1 kap. 5 § I paragrafen upptas en definition av begreppet emittent, som anges vara i fråga om aktier aktiebolaget och i fråga om annat finansiellt instrument utgivaren eller utfärdaren av instrumentet. I det remitterade förslaget används emellertid i flera fall uttrycket utgivare av finansiella instrument även om bestämmelsen avses omfatta såväl värdepapper som ges ut som sådana som utfärdas. Som framhållits vid föredragningen inför Lagrådet bör i dessa fall, i enlighet med den ovan angivna definitionen, det vidare begreppet emittent användas och verbet ge ut kompletteras med eller utfärda. I lagen hänvisas på flera ställen till genomförandeförordningen och öppenhetsdirektivet i fråga om tillsynsverksamhet och de krav som i olika avseenden kan uppställas på skilda aktörer på värdepappersmarknaden. De nämnda rättsakterna har i paragrafen närmare definierats på sådant sätt att definitionerna synes omfatta även framtida ändringar av rättsakterna. Definitionen av direktivet om marknader för finansiella instrument torde däremot, genom hänvisningen till den senaste ändringen av direktivet, få förstås så att den endast omfattar direktivet i dess senaste lydelse. Den valda lagstiftningstekniken innebär att ändringar som senare görs i genomförandeförordningen och öppenhetsdirektivet kan komma att behöva beaktas utan att beretts tillfälle att ta ställning till i vilken omfattning framtida ändringar i dessa rättsakter bör påverka lagstiftningen på värdepappersmarknadsområdet. Det kan ifrågasättas om en sådan lagstiftningsteknik innebär en korrekt tilllämpning av regeringsformens bestämmelser om normgivning, inte minst för det fall bestämmelserna i förordningen eller direktivet ändras så att bestämmelserna framstår som mer ingripande . Lagrådet förordar därför att genomförandeförordningen och öppenhetsdirektivet definieras såsom avseende rättsakterna i deras ursprungliga lydelse (jfr prop. 2005/06:140 s. 138 och 216). I fråga om förordningar gäller i och för sig att dessa är direkt tillämpliga, men de innehåller ändå inte sällan dels olika valmöjligheter där det överlämnats åt den nationelle lagstiftaren att reglera vissa frågor, dels ställningstaganden i övrigt som är avgörande för hur de frågor förordningen behandlar skall hanteras på nationell nivå. I den föreslagna lagen om värdepappersmarknaden finns således ett flertal hänvisningar till genomförandeförordningen som det vid en ändring av förordningen från konstitutionell synpunkt framstår som mer korrekt att låta ta ställning till om hänvisningen kan kvarstå oförändrad och då med syftning på förordningen i dess ändrade lydelse eller i övrigt bör föranleda någon ändring av lagtexten. Ett exempel härpå är bestämmelsen i 10 kap. 3 § lagen som anger att vid rapportering av transaktioner rapporten skall innehålla den information som anges i tabell 1 i bilaga I till genomförandeförordningen. Bestämmelsen bygger på artikel 13 i genomförandeförordningen som bl.a. medger att medlemsstaterna under vissa förutsättningar får kräva att rapporterna innehåller fler uppgifter än vad som anges i bilagetabellen. En ändring av tabellen så att den kommer att uppställa krav på en något mindre rapportinformation än tidigare vilket i sin tur har betydelse även för möjligheten att utfärda föreläggande enligt 25 kap. 8 § vid överträdelse av förordningens bestämmelser om rapportering bör då föreläggas för ställningstagande till om hänvisningen kan kvarstå oförändrad men då med syftning på förordningen i dess nya lydelse, eller om alternativt den möjlighet förordningen medger att kräva fler rapportuppgifter skall utnyttjas. Ett annat exempel, som närmast tar sikte på hur frågor som behandlas i förordningen lämpligen bör hanteras på nationell nivå, är bemyndigandet för regeringen i 9 kap. 10 § 4 att meddela föreskrifter om villkoren för att en aktie skall anses likvid enligt artikel 22.1 andra stycket i genomförandeförordningen. Även i detta fall bör vid varje ändring av förordningen i nu berörd del ges möjlighet att ta ställning till bemyndigandet, vilket lämpligen kan ske redan i samband med en ändring av den i lagen inledningsvis gjorda definitionen av förordningen. Sammanfattningsvis anser Lagrådet att det i varje sammanhang när det i svensk lagstiftning hänvisas till en gemenskapsrättslig rättsakt alltid bör klargöras vilken lydelse av rättsakten som åsyftas. Detta får särskilt anses gälla när rättsakten inledningsvis i en lag begreppsmässigt definieras. 3 kap. 7 § Enligt den föreslagna bestämmelsen i 3 kap. 6 § skall i överensstämmelse med MiFID ett värdepappersbolag ha ett startkapital av viss storlek eller alternativt en ansvarsförsäkring eller en garanti eller en kombination av startkapital och försäkring eller garanti som ger ett motsvarande skydd. Enligt 7 § får bolagets kapitalbas sedan inte understiga det som krävdes när verksamheten påbörjades. Eftersom kraven enligt 6 § kan uppfyllas även genom en kombination av kapital, försäkring och garanti, där endast startkapitalet torde kunna intolkas i begreppet kapitalbas, bör det tydliggöras i lagtexten att även den godtagbara kombinationen skall vidmakthållas under verksamhetens fortsatta gång. enligt vad som förts fram i samband med föredragningen, utformas som ett tredje stycke av följande lydelse: Ett värdepappersbolags alternativ till startkapital enligt 6 § andra eller tredje stycket får inte i värde understiga vad som krävdes när verksamheten påbörjades. I kapitlet anges i några bestämmelser, t.ex. i 3 § om vissa ändrade förhållanden, att skall underrättas skriftligen. följer av uttryckliga bestämmelser i , som däremot inte på motsvarande sätt kräver att underrättelse t.ex. om inrättande av en filial i ett annat EES-land enligt 1 § skall göras skriftligen. ligga i sakens natur och de uttryckliga skriftlighetskraven i vissa bestämmelser bör inte föranleda någon tolkning e contrario av andra bestämmelser i detta eller andra kapitel i lagen. 6 kap. 1 § Enligt den föreslagna bestämmelsen skall ett värdepappersinstitut eller värdepappersföretag som har träffat avtal med ett anknutet ombud ansöka om registrering av ombudet hos . Eftersom endast skall göra en formell prövning av om ansökan är fullständig, medan den sakliga prövningen av ombudets lämplighet, kunskaper och kvalifikationer skall göras av institutet eller företaget självt, är det riktigare att tala om att ombudet skall anmälas för registrering (jfr t.ex. 2 kap. 3 § och 27 kap. 2 § aktiebolagslagen [2005:551]). 6 kap. 10 § Bemyndigandena i den nu föreslagna lagen har i stor utsträckning sin motsvarighet i lagen om värdepappersrörelse och lagen om börs- och clearingverksamhet. Regelverket har således, i likhet med annan lagstiftning på finansmarknadsområdet, i allt väsentligt uppfattats som offentligrättsligt med regler hänförliga till 8 kap. 3 § regeringsformen som i huvudsak endast kan åberopas av eller mot det allmänna, och delegation har därför varit möjlig inom de ämnesområden, bl.a. näringsverksamhet, som anges i 8 kap. 7 § regeringsformen. När det gäller det föreslagna bemyndigandet i 6 kap. 10 § 1, som innehåller ett bemyndigande att meddela föreskrifter om vilka förhållanden som skall regleras i ett avtal mellan ett svenskt värdepappersinstitut och ett anknutet ombud, kan ordalydelsen dock bibringa läsaren den uppfattningen att bemyndigandet omfattar civilrättsliga regler i fråga om sådana avtal som kan träffas mellan ett institut och det anknutna ombudet, dvs. att fråga skulle vara om sådana privaträttsliga föreskrifter som enligt 8 kap. 2 § regeringsformen skall meddelas genom lag och där möjligheten till delegation är i stort sett obefintlig. Av allmänmotiveringen i lagrådsremissen framgår emellertid att genom att avtalen bifogas en ansökan (anmälan) om registrering av ombudet institutets åtagande gentemot kunderna i formell mening kan sägas komma till allmänhetens kännedom. Avsikten med bemyndigandet är således inte att i föreskriftsform civilrättsligt reglera avtalet mellan institutet och ombudet utan närmast att föreskriva vad som skall redovisas i dessa avtal för att institutets ansvar för ombudets åtgärder skall bli offentligt. En sådan reglering har väsentligen offentligrättsliga förtecken. Detta bör emellertid komma till tydligare uttryck förslagsvis så att punkten 1 ges följande lydelse: 1. vilka förhållanden som skall redovisas i ett sådant avtal som avses i 1 kap. 5 § 1, och. 8 kap. 17 § I första stycket 3 anges ett av kraven vara att kunden arbetar inom finanssektorn i en befattning som kräver kunskap om de aktuella transaktionerna eller tjänsterna eller också har arbetat i en sådan befattning . Detta överensstämmer med de engelska och tyska språkversionerna av MiFID men däremot inte med den franska, där kravet erfarenhet avser både den som alltjämt arbetar i sådan befattning och den som inte längre gör det. En sådan syn kan tyckas naturlig men den föreslagna ordningen bör dock kunna godtas, särskilt som det får antas att den engelska direktivversionen är den som främst varit föremål för förhandlingarna. 8 kap. 42 § Även det bemyndigande som föreslås i punkten 8 för regeringen att meddela föreskrifter om sådana uppdragsavtal som innebär att värdepappersinstitut får anlita någon utomstående för att utföra vissa delar av verksamheten föranleder särskilda överväganden, då uppdragsavtalen reglerar förhållandena inte mellan institutet eller uppdragstagaren och staten utan mellan uppdragstagare och Förhållandena mellan enskilda skall ju, som nämnts vid 6 kap. 10 §, enligt 8 kap. 2 § regeringsformen regleras i lag och kan inte bli föremål för normgivningsdelegation. Fråga är emellertid i detta sammanhang om uppdrag med avseende på vissa operativa funktioner av väsentlig betydelse inom ramen för värdepappersinstitutets verksamhetstillstånd där tillsynen utövas av I lagförslaget har därför angivits grundläggande principer om uppdragsavtal i 8 kap. 14 §, medan det i övrigt ansetts lämpligt att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om vilka krav som ett värdepappersinstitut skall uppfylla vid uppdragsavtal. avses således inte reglera förhållandet mellan parterna utan närmast vad värdepappersinstitutet har att iakttaga i samband med upprättande av ett Föreskrifter av denna art får ses som sådana offentligrättsliga föreskrifter där normgivningsdelegation kan ske med stöd av 8 kap. 7 § första stycket 3 regeringsformen. dock enligt Lagrådet förtydligas så att punkten 8 förslagsvis erhåller följande lydelse: 8. vad ett värdepappersinstitut skall iaktta och vilka krav som institutet skall uppfylla vid uppdragsavtal enligt 14 §, . 11 kap. 911 §§ Som framgår av författningskommentaren (till 13 kap. 9 11 §§) avses bestämmelserna i 10 och 11 §§ jämte genomförandeförordningen uttömmande reglera informationsplikten avseende transaktioner med aktier som är upptagna till handel på en reglerad marknad, medan 9 § skall tillämpas avseende alla andra finansiella instrument. komma till uttryck i lagtexten, enklast genom att 9 § utformas så: Ett värdepappersinstitut som driver en handelsplattform skall offentliggöra information om de finansiella instrument som handlas på handelsplattformen, utom sådana som avses i 10 och 11 §§, i den utsträckning -:-:-. 12 kap. 1 § I den föreslagna bestämmelsen anges att tillstånd att som börs driva en reglerad marknad ges av och kan ges aktiebolag och ekonomiska föreningar samt utländska företag. En börs är emellertid enligt 1 kap. 5 § 3 ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som fått tillstånd att driva en eller flera reglerade marknader. Ett utländskt företag kan enligt 12 kap. 9 § ges tillstånd att driva en reglerad marknad och är då inte en börs enligt den föreslagna definitionen utan ett företag som, med ett motsvarande tillstånd till börsverksamhet i sitt hemland, här driver en reglerad marknad genom en filial. är avsikten att bestämmelserna i bl. 1319 kap. om börsverksamhet skall tillämpas på utländska företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad (jfr 1 kap. 2 § i det remitterade förslaget). Detta kan uttryckas i lagtext förslagsvis så: För att som börs driva en reglerad marknad krävs tillstånd av . Tillstånd får ges svenska aktiebolag och svenska ekonomiska föreningar. Tillstånd att driva en reglerad marknad får enligt 9 § även ges utländska företag. 13 kap. 911 §§ På motsvarande sätt som föreslagits i fråga om 11 kap. 911 §§ bör 9 § utformas så: En börs skall offentliggöra information om de finansiella instrument som är upptagna till handel på den reglerade marknaden, utom sådana som avses i 10 och 11 §§, i den utsträckning -:-:-. 15 kap. 12 och 13 §§ De föreslagna bestämmelserna ger intryck av att en börs är skyldig att tillhandahålla en möjlighet att inte bara ta upp ett överlåtbart värdepapper till handel på en reglerad marknad utan också att inregistrera värdepapperet där. Såsom utretts i anslutning till föredragningen inför Lagrådet får rättsläget anses vara att en sådan skyldighet föreligger för en börs (se prop. 1991/92:113 s. 85). Enligt MiFID finns emellertid inte någon sådan skyldighet; en annan sak är att en börs bör ha intresse av att ha en sådan möjlighet med de större krav i fråga om information m.m. som börsen kan ställa vid inregistrering jämfört med dem som kan ställas vid enbart upptagande till handel. Att en ordning med inregistrering inte följer av den föreslagna lagen bör komma till uttryck i lagtexten. Första stycket i 12 § kan utformas så: Om en börs medger inregistrering av värdepapper på en reglerad marknad, får överlåtbara värdepapper enligt 1 kap. 4 § första stycket 2 a eller b, som har tagits upp till handel på marknaden, inregistreras där efter ansökan av utgivaren. I punkten 12 föreslås att äldre bestämmelser skall tillämpas vid prövningen av mål eller ärenden enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse och lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet som har inletts före ikraftträdandet. Lagrådet förordar att övergångsregleringen utformas på ett mer nyanserat sätt efter mönster av punkterna 6 och 7 i övergångsbestämmelserna till lagen (2005:405) om försäkringsförmedling samt 22 och 23 §§ lagen (2004:298) om införande av lagen (2004:297) om bank- och Punkten 12 kan då ersättas av två punkter av förslagsvis följande lydelse: 12.En fråga om ingripande enligt 25 kap. bedöms enligt äldre bestämmelser om någon omständighet som föranleder frågan om ingripande hänför sig till tiden före ikraftträdandet av denna lag. Detta gäller dock inte om en tillämpning av de nya bestämmelserna skulle leda till ett mindre strängt ingripande. 13.För beslut som har meddelats enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse eller lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet skall bestämmelserna i de lagarna gälla för överklagande och vid handläggningen av överklagandet. Förslaget till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713) 7 kap. 10 § Punkten 14 i paragrafen innehåller ett bemyndigande som innebär att regeringen skall meddela vissa föreskrifter. Som påpekats av Lagrådet i andra sammanhang innehåller regeringsformen inte något uttryckligt stöd för att ålägga regeringen att meddela vissa föreskrifter. I lagstiftning som rör införlivandet av EG-direktiv har dock förfarandet accepterats (jfr bl.a. prop. 1999/2000:99 s.101, prop. 2001/02:85 s. 209 och prop. 2006/07:5 s. 381 f. samt Lavin, Lagrådet och den offentliga rätten 19992001 s. 98 f.). Ett bemyndigande som utformas så att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter framstår därför från konstitutionell synpunkt som mer korrekt, detta även i de fall omständigheterna är sådana att det i allt väsentligt inte finns något diskretionärt utrymme för regeringen att underlåta att utnyttja sin föreskriftsrätt. Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument 1 kap. 1 § I paragrafen definieras bl.a. vad som i lagen förstås med prospektförordningen och öppenhetsdirektivet. I fråga om vad som bör gälla när det i en lag på olika sätt refereras till en gemenskapsrättslig rättsakt hänvisas till vad som ovan anförts under 1 kap. 5 § i förslaget till lag om värdepappersmarknaden. Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar 1 kap. 3 § I fråga om vad som bör gälla när det i en lag på olika sätt refereras till en gemenskapsrättslig rättsakt hänvisas till vad som ovan anförts under 1 kap. 5 § i förslaget till lag om värdepappersmarknaden. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. inför, ändrar, upp- 1 kap. 15 § 3 kap. 12 § 6 kap. 10 § 8 kap. 42 § 9 kap. 10 § 10 kap. 5 § 11 kap. 12 § 12 kap. 11 § 13 kap. 17 § 14 kap. 8 § 15 kap. 15 § 16 kap. 16 § 17 kap. 5 § 19 kap. 13 § 20 kap. 8 § 23 kap. 15 § 7 kap. 10 § Lag (1991:980) om 7 kap. 1 § Lag (1995:1559) om 3 kap. 1 § Lag (1999:158) om Lag (2004:46) om 11 kap. 1 § Lag (2006:1372) om (2006:1371) om kapital- inför, ändrar, upp- 1 kap. 15 § 3 kap. 12 § 6 kap. 10 § 8 kap. 42 § 9 kap. 10 § 10 kap. 5 § 11 kap. 12 § 12 kap. 11 § 13 kap. 17 § 14 kap. 8 § 15 kap. 15 § 16 kap. 16 § 17 kap. 5 § 19 kap. 13 § 20 kap. 8 § 23 kap. 15 § 7 kap. 10 § Lag (1991:980) om 7 kap. 1 § Lag (1995:1559) om 3 kap. 1 § Lag (1999:158) om Lag (2004:46) om 11 kap. 1 § Lag (2006:1372) om (2006:1371) om kapital-