prop · GU03133 · 2007-09-11 00:00:00 — Lämpligen bör tidpunk- ten för när underrättelsen skall lämnas knytas till när ärendet, i vilket det hemliga tvångsmedlet använts, har avslutats. Underrättelse bör således lämnas så snart det kan ske efter det att ärendet avslutats. Underrättelsen bör vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt hemlig kameraövervakning innehålla samma uppgifter som en underrättelse till enskild vid förundersökning. I stället för att den som har varit misstänkt för brott skall få uppgift om vilken brottsmisstanke som har legat till grund för avlyssningen eller övervakningen bör en uppgift om vilken misstanke som har legat till grund för avlyssningen eller övervakningen lämnas till den som har varit utsatt för åtgärden enligt 1 § 6 i den före- slagna lagen. På samma sätt som när underrättelse lämnas efter en förundersökning bör det finnas en möjlighet att skjuta upp och slutligen underlåta en un- derrättelse. Tiden när en underrättelse får underlåtas bör sättas till från det att ärendet avslutades. Även motsvarande regler om att under- rättelse i vissa fall inte behöver lämnas bör gälla i tillämpliga delar. 5.9Vem skall underrätta enskilda om tvångsmedels- användningen? Regeringens bedömning: Skyldigheten att underrätta enskilda om användning av hemliga tvångsmedel bör ligga på förundersökningsle- daren, vilken enligt gällande ordning alltid är en åklagare. Även vid tvångsmedelsanvändning enligt den föreslagna lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott bör underrättelseskyldighe- ten ligga på åklagaren. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot utredningens bedömning och några av dem har framfört att det bör framgå av förordning att det ligger på åklagarna att svara för underrättelseskyldigheten. beslut om att skjuta upp eller helt underlåta en underrättelse bör fattas av Skälen för regeringens bedömning: De domstolar som lämnar till- stånd till användning av hemliga tvångsmedel har inte till uppgift att följa upp användningen av de hemliga tvångsmedlen och har inte heller den överblick över angränsande förundersökningar m.m. som behövs för att kunna göra den sekretessprövning som ingår i tillämpningen av under- Det är mot den bakgrunden mindre lämpligt att lägga underrättelseskyldigheten på domstolarna. Vi förordar i stället att skyldigheten läggs på förundersökningsledaren, dvs. i praktiken en åkla- Det finns visserligen skäl som talar för att såsom har förordat bedömningar av om en underrättelse skall skjutas eller, i vissa fall, helt underlåtas, bör handhas av domstol. skäl talar dock mot en sådan ordning. De åklagare som med vårt förslag kommer att ansvara för underrättelserna har den kompetens som behövs för att pröva frågor om uppskov och undantag. också framhållas att enligt vårt förslag skall Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden löpande granska hur underrättelseskyldigheten har till- lämpats och att åklagarna men inte domstolarna kommer att omfattas av denna tillsyn. Vi anser alltså att förundersökningsledaren, som enligt gällande ordning alltid är en åklagare, bör underrätta enskilda om an- vändningen av hemliga tvångsmedel och avser att föreskriva detta i för- Även när det gäller tvångsmedelsanvändning enligt den före- slagna lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott bör underrättelseskyldigheten ligga på den åklagare som handlägger ärendet i vilket tvångsmedlet använts. Detsamma bör gälla i fråga om tvångsmedelsanvändning inom ramen för internationell rättslig hjälp i brottmål (se nästa avsnitt). Vi avser att i förordning föreskriva att under- rättelseskyldigheten skall handhas på nu angivet sätt. 5.10 Särskilda bestämmelser för internationell rättslig hjälp i brottmål Regeringens förslag: Bestämmelserna om underrättelse till enskild skall tillämpas när hemliga tvångsmedel används inom ramen för in- ternationell rättslig hjälp i brottmål under förutsättning att det finns ett svenskt tvångsmedelsbeslut och att den faktiska avlyssningen eller övervakningen sker i . För att anpassa underrättelseförfarandet till de förhållanden som gäller vid internationell rättslig hjälp skall särskilda bestämmelser tas in i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Utredningens förslag innehåller inte särskilda bestämmelser i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har tillstyrkt Prop. 2006/07:133 eller inte haft något att invända mot utredningens förslag. relsen har dock menat att den föreslagna ordningen kan leda till tillämp- ningssvårigheter när svenska myndigheter biträder en myndighet i en annan stat, eftersom den svenska åklagaren inte har tillgång till den ut- ländska utredningen. För internationella trovärdighet krävs det därför tydliga bestämmelser om att uppgifter kan hemlighållas. Åklagar- myndigheten och har angett att underrättelseskyl- digheten inte bör omfatta de fall då svenska myndigheter verkställer hemliga tvångsmedel på begäran av en annan stat. Skälen för regeringens förslag Bestämmelser om svenska åklagares och domstolars internationella sam- arbete i brottsutredningar och brottmålsrättegångar finns i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Svenska myndig- heter kan lämna rättslig hjälp med hemlig teleavlyssning och hemlig te- leövervakning och med hemlig kameraövervakning. Om lagförslaget om hemlig rumsavlyssning antas, kommer rättslig hjälp även att kunna läm- nas med det tvångsmedlet. Rättslig hjälp med hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning får under vissa förutsättningar verkställas genom omedelbar överföring från till den ansökande staten av telemeddelanden eller uppgifter om telemeddelanden. I dessa fall genomförs avlyssningen eller övervak- ningen utomlands och någon upptagning eller uppteckning görs inte i . I förhållande till medlemsstater i Europeiska unionen samt och kan rättslig hjälp också lämnas med åtgärder som avser tekniskt bistånd med hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning samt tillstånd till gränsöverskridande hemlig teleavlyssning eller hemlig tele- övervakning. Förutsättningarna för och förfarandet i samband med så- dana åtgärder regleras uteslutande i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. När tekniskt bistånd lämnas genomförs avlyssningen eller övervakningen i den ansökande staten, i enlighet med ett tvångsmedels- beslut som har meddelats där, och den anmodade staten lämnar endast teknisk hjälp för att möjliggöra åtgärden. Tillstånd till gränsöverskri- dande hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning innebär att den anmodade staten ger den ansökande staten tillstånd att, utan något bi- stånd från den anmodade staten, verkställa ett beslut om hemliga tele- tvångsmedel som har meddelats i den ansökande staten. Ett sådant till- stånd kan bli aktuellt när mobil- eller satellittelefoner används. Svenska myndigheter kan begära rättslig hjälp med motsvarande åt- gärder utomlands. Vilka förutsättningar bör gälla för underrättelseskyldigheten? Frågan är i vilka fall svenska myndigheter bör vara skyldiga att under- rätta enskilda om användning av hemliga tvångsmedel inom ramen för internationell rättslig hjälp. Vi anser att utgångspunkten bör vara att hemlig tvångsmedelsanvänd- ning inom ramen för internationell rättslig hjälp i brottmål skall omfattas av de föreslagna bestämmelserna om underrättelse. Hänsyn måste dock tas till de internationella förhållanden som gör sig gällande i dessa fall. Det internationella straffrättsliga samarbetet bygger på principen att de processuella förutsättningarna och förfarandena för de åtgärder som den rättsliga hjälpen avser skall följa lagen i den stat där åtgärden vidtas. Detta återspeglas också i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Lagen bygger dessutom på en grundläggande likhetsprincip som innebär att förutsättningarna och formerna för svensk rättslig hjälp så långt möj- ligt bör motsvara vad som gäller för en svensk förundersökning eller rät- tegång. Reglerna om underrättelse vid användning av hemliga tvångsme- del bör därför tillämpas också när åtgärden sker i som rättslig hjälp till en annan stat. Reglerna om underrättelseskyldighet bör dock anpassas till de förhållanden som gäller vid internationell rättslig hjälp. Det är också viktigt att kunna beakta den andra statens behov av sekre- tess. Vi återkommer till dessa frågor i det följande. Motsvarande principer gäller när hemliga tvångsmedel genomförs ut- omlands. De åtgärder som vidtas i en annan stat med anledning av en svensk ansökan om rättslig hjälp sker således i enlighet med de villkor och förfaranden som gäller i den andra staten. Den principen bör tilläm- pas också i fråga om underrättelser vid verkställighet av hemliga tvångsmedel. Att införa svenska regler om sådana underrättelser i dessa fall skulle inte vara förenligt med den grundläggande systematik som staterna har kommit överens om och förväntar sig gälla för det interna- straffrättsliga samarbetet. Underrättelseskyldigheten bör mot denna bakgrund endast omfatta fall när själva avlyssningen eller över- vakningen sker i . Ytterligare en förutsättning bör vara att det är fråga om ett svenskt tvångsmedelsbeslut som har fattats enligt rätte- gångsbalken, lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning eller lagen om hemlig rumsavlyssning (enligt propositionen om hemlig rums- avlyssning). Den fortsatta redogörelsen bygger på detta synsätt. Den tillsyn som vi föreslår att Säkerhets- och integritetsskyddsnämn- den skall utöva och som vi kommer att behandla närmare i avsnitt 6 bör dock omfatta svenska myndigheters samtliga åtgärder i ärenden om internationell rättslig hjälp med användning av hemliga tvångsmedel. Rättslig hjälp i med hemliga tvångsmedel på utländsk begäran Vid rättslig hjälp i med hemlig teleavlyssning, hemlig teleöver- vakning eller hemlig kameraövervakning krävs det alltid att ett svenskt beslut om användning av det aktuella tvångsmedlet meddelas enligt reg- lerna i eller i särskilda tvångsmedelslagar. De regler om underrättelse till enskilda, som vi har föreslagit ovan, skall införas i rät- tegångsbalken och i särskilda tvångsmedelslagar. Reglerna blir direkt tillämpliga enligt 2 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brott- mål. Detsamma kommer att gälla i fråga om hemlig rumsavlyssning, om förslaget om detta tvångsmedel genomförs. När det gäller rättslig hjälp med hemlig teleavlyssning eller hemlig te- leövervakning kan emellertid, såsom nämnts ovan, åtgärden genomföras genom omedelbar överföring från till den ansökande staten av telemeddelanden eller uppgifter om sådana meddelanden (4 kap. 25 a § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål). Avlyssningen eller övervakningen sker i dessa fall i den andra staten och uppteckningar eller upptagningar får inte göras i . Eftersom tvångsmedlen genomförs utomlands, bör bestämmelserna om underrättelse inte omfatta de nämnda åtgärderna. Vid rättslig hjälp i form av tekniskt bistånd med hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning (4 kap. 25 b §) eller svenskt tillstånd till gränsöverskridande hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning (4 kap. 26 a och 26 b §§) fattas det inte något svenskt tvångsmedelsbeslut enligt och avlyssningen eller övervakningen sker ut- omlands. Av de skäl som har angetts ovan bör bestämmelserna om un- derrättelse inte tillämpas även i dessa fall. Sammanfattningsvis bör bestämmelserna om underrättelseskyldighet omfatta rättslig hjälp i med (1) hemlig teleavlyssning eller hem- lig teleövervakning när uppteckning eller upptagning av avlyssningen eller övervakningen sker i , (2) hemlig kameraövervakning och (3) hemlig rumsavlyssning (enligt propositionen om hemlig rumsavlyss- ning). Som nämnts ovan måste dock reglerna om underrättelseskyldighet anpassas till de särskilda förhållanden som gäller vid internationell rätts- lig hjälp. Rättslig hjälp i lämnas i en utländsk brottsutredning som svenska myndigheter av förklarliga skäl har begränsad insyn i och saknar kontroll över. Bestämmelserna bör utformas så att det blir praktiskt möj- ligt för en svensk myndighet att bedöma när underrättelseskyldigheten inträder och i vad mån underrättelsen skall skjutas upp och får underlå- tas. En lösning som knyter underrättelsen till en tidpunkt som är lätt att konstatera bör väljas. Lämpligen bör tidpunkten för underrättelsen kopplas till den åtgärd som vidtas i . Underrättelse bör således lämnas så snart det kan ske efter det att åtgärden avslutats. På liknande sätt som för inhemska ärenden bör det finnas en möjlighet att underlåta underrättelse har förflutit. Den tiden bör sättas till från det att åtgärden avslutats. Den åklagare som handlägger ärendet om rättslig hjälp bör således göra en kontroll av om en underrättelse med beaktande av tillämpliga sekretessregler kan lämnas efter det att åtgärden har avslutats. Om en underrättelse inte kan lämnas bör åklagaren, senast i samband med att ettårsfristen löper ut, göra ytterligare sådan kontroll. Vi avser att i förordning lämna närmare föreskrifter om denna åklagarnas nya uppgift. När det gäller undantagen från underrättelseskyldigheten krävs en viss anpassning av reglerna. Utöver vad vi föreslår skall gälla för inhemska ärenden bör det nämligen även vara möjligt att skjuta upp en underrät- telse med hänvisning till sekretess som gäller i ett ärende om rättslig hjälp (se vidare nedan). Därutöver bör underrättelse inte lämnas om de brott som den utländska utredningen avser motsvarar de brott för vilka underrättelseskyldighet helt undantas (se avsnitt 5.6). När det slutligen gäller tillämpningen av bestämmelserna om att under- rättelse i vissa fall inte behöver lämnas (27 kap. 31 § tredje stycket rätte- gångsbalken) kan svenska myndigheter inte förväntas göra någon be- dömning av frågan om underrättelsen uppenbart saknar betydelse. inte heller ha någon skyldighet att utreda om den aktuella personen redan har fått del av uppgifterna på annat sätt. En underrättelse behöver dock naturligtvis inte lämnas om det ändå framkommer att uppgifterna har kommit personen till del. Den särskilda regleringen av underrättelseskyldigheten i dessa fall bör tas in i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Utländsk rättslig hjälp med hemliga tvångsmedel på svensk begäran När en svensk åklagare ansöker om rättslig hjälp utomlands med en ut- ländsk motsvarighet till de svenska hemliga tvångsmedlen ställer inte lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål upp något krav på att det skall finnas ett svenskt tvångsmedelsbeslut. Ett sådant krav kan dock ställas av den anmodade staten och måste då uppfyllas (3 kap. 1 §). Det kan också följa av en bindande internationell överenskommelse. För att kunna tillmötesgå sådana krav får en svensk domstol pröva frågan om att tillåta åtgärden (4 kap. 26 och 28 §§ samt i prop. 2005/06:178 föreslagna 28 b §). Den tillståndsprövning som då görs följer reglerna i 27 kap. rät- tegångsbalken respektive den aktuella speciallagstiftningen. Frågan är då i vilken omfattning den föreslagna underrättelseskyldigheten i och övriga lagar bör tillämpas i dessa fall. Som ovan har framgått förekommer det inte alltid ett svenskt till- ståndsbeslut när en utländsk myndighet lämnar rättslig hjälp. De föreslagna bestämmelserna om underrättelse till enskilda förutsätter emellertid att det finns ett sådant beslut. Således bör någon underrättelse inte lämnas i de fall då ett sådant beslut inte har meddelats. Om ett svenskt tillståndsbeslut har lämnats, bör det för en underrättelseskyldig- het vidare förutsättas att avlyssningen eller övervakningen sker i . När det är fråga om rättslig hjälp med hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning som sker på svensk begäran i en annan stat och som verkställs genom omedelbar överföring, dvs. på ett sätt som motsvarar reglerna i 4 kap. 25 a § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål, får avlyssningen eller övervakningen anses ske i . Underrättelse bör därför i dessa fall lämnas enligt de föreslagna bestämmelserna i rät- tegångsbalken. Sker det däremot inte någon omedelbar överföring, kommer åtgärden att genomföras utomlands enligt den statens lag och oavsett om det finns något svenskt tvångsmedelsbeslut eller inte bör nå- gon underrättelseskyldighet inte finnas i dessa fall. Att det här är fråga om åtgärder som vidtas i en svensk förundersökning bör alltså inte för- anleda en annan bedömning. Detsamma gäller vid utländska motsvarig- heter till hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning och un- derrättelseskyldigheten bör inte heller omfatta utländska åtgärder av detta slag på svensk begäran. Uttryckliga undantag från underrättelseskyldig- heten bör därför för dessa fall införas i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. För de åtgärder som i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål betecknas tekniskt bistånd med hemlig teleavlyssning eller hemlig tele- övervakning respektive tillstånd till gränsöverskridande hemlig teleav- lyssning eller hemlig teleövervakning krävs det ett tvångsmedelsbeslut i den ansökande staten. När svenska myndigheter begär tillstånd till en sådan åtgärd meddelas beslut av domstol med stöd av bestämmelserna i . 2006/07:133 4 kap. 26 eller 26 c § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. dessa bestämmelser följer att bestämmelserna i 27 kap. skall tillämpas. I dessa fall sker också avlyssningen eller övervakningen i . Underrättelseskyldigheten bör därför gälla i dessa fall och be- stämmelserna om underrättelser i bör vara direkt till- lämpliga. Hur kan andra staters behov av sekretess beaktas? Det är av stor vikt att bestämmelserna om underrättelse utformas så att de inte åsidosätter den sekretess som kan gälla i den stat med vilken svenska myndigheter samarbetar. Det skulle skada svenska myndigheters fram- tida möjligheter att få rättslig hjälp av andra stater. I avsnitt 5.5. har vi, beträffande svenska förundersökningar, föreslagit att någon underrättelse inte skall lämnas så länge som sekretess gäller för en uppgift. Underrättelsen skall därför kunna skjutas upp så länge som det behövs för att sekretess enligt 2 kap. 1 och 2 §§, 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen inte skall eftersättas. I fall då en svensk myndighet inom ramen för en svensk förundersökning begär rättslig hjälp av en ut- ländsk myndighet med ett hemligt tvångsmedel och en underrättelse om detta eller utlämnande av uppgifter i övrigt skulle skada de svenska myn- digheternas framtida möjligheter att erhålla rättslig hjälp av andra stater får skaderekvisitet i 5 kap. 1 § sekretesslagen anses uppfyllt. När be- stämmelserna om underrättelse aktualiseras, kan det därför vara nödvän- digt att skjuta upp och slutligen underlåta en underrättelse med hän- syn till behovet av sekretess för uppgifter som rör det bistånd som läm- nats av de utländska myndigheterna. När utländska myndigheter begär hjälp av svenska myndigheter, kom- mer det inte att inledas någon svensk förundersökning utan ansökan kommer att handläggas som ett ärende om rättslig hjälp. Som redovisats i avsnitt 5.5 gäller sekretess i verksamhet som avser rättsligt samarbete på begäran av annan stat eller mellanfolklig domstol för uppgift som hänför sig till utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, eller angelägenhet som angår tvångsmedel, om det kan antas att det har varit en förutsättning för den andra statens eller den mellanfolkliga dom- stolens begäran att uppgiften inte skulle röjas (5 kap. 7 § sekretesslagen). Den bestämmelsen bör kunna tillämpas när det gäller att avgöra om en underrättelse i ett ärende om rättslig hjälp skall skjutas upp eller om den får underlåtas. Bestämmelser om detta bör tas in i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. 6.1Ett tillsynsorgan för en rättssäker brottsbekämpning Regeringens förslag: skall utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verksamhet. Nämnden skall även utöva tillsyn över Säkerhetspolisens personuppgiftsbehandling. Utredningens förslag överensstämmer i allt väsentligt med regering- ens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft någon invändning mot förslaget. och Eko- brottsmyndigheten har dock uttalat att det kan finnas en risk för att tillsy- nen kommer att avse även domstolarnas tillståndsbeslut. Ekobrottsmyn- digheten och Datainspektionen har, i likhet med och , efterlyst tydliggöranden av hur den nya tillsynen av brottsbekämpande verksamhet förhåller sig till andra tillsynsorgans och verksamheters uppgifter. och Säkerhetspolisen har menat att tillsyn av pågående ärenden riskerar att påverka berörda tjänstemäns beslutsfattande. Skälen för regeringens förslag: Enligt vår mening bör Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsynsområde avse viss brottsbekämpande verksamhet, nämligen den del av verksamheten som avser eller samman- hänger med användningen av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter. Detta bör framgå av lag. Vi anser att det inte är ända- målsenligt att i lagen uttryckligen ange vilka myndigheter som bedriver denna typ av brottsbekämpande verksamhet eller vilka hemliga tvångs- medel som skall omfattas av tillsynen. En betydande fördel med detta är att tillsynen kommer att omfatta dels alla de myndigheter som vid varje tid ägnar sig åt sådan brottsbekämpande verksamhet, dels alla de nya eller till sitt tillämpningsområde utvidgade hemliga tvångsmedel som kan komma att införas . Tillsynsområdet bör alltså omfatta all användning av hemliga tvångs- medel. En särskild fråga är i vilken utsträckning nämnden bör utöva tillsyn även över användningen av särskilda spaningsmetoder inom brottsbe- kämpningen som inte utgör hemliga tvångsmedel. Vi anser att nämndens tillsyn bör vara förbehållen sådan verksamhet som bedrivs med användning av kvalificerade skyddsidentiteter enligt lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter. Visserligen kan även enklare utformade täckidentiteter komma till användning i det brotts- bekämpande arbetet, men endast kvalificerade skyddsidentiteter kan med stöd av särskilda författningsbestämmelser understödjas med körkort, pass och andra statliga identitetshandlingar och registreringar i folkbok- föringen. Tillsynen bör som ovan nämnts inte bara omfatta tvångsmedelsåtgär- derna eller användningen av kvalificerade skyddsidentiteter i snäv me- Nämnden bör också utöva tillsyn över verksamhet som samman- hänger med användningen av hemliga tvångsmedel och kvalificerade Prop. 2006/07:133 skyddsidentiteter, t.ex. hanteringen av eventuell överskottsinformation och fullgörandet av underrättelseskyldigheten gentemot enskilda. Tillsynsområdet bör inte omfatta domstolarnas verksamhet eller rättstillämpning, eftersom detta skulle strida mot den dömande maktens grundlagsfästa självständighet (11 kap. 2 § regeringsformen). Åklagar- myndigheten och har menat att granskningen i praktiken ändå kan komma att avse domstolarnas beslut. Vi delar inte denna farhåga. Nämnden kommer, med vårt förslag, inte att i något avse- ende kunna ompröva eller överpröva domstolarnas tillståndsbeslut eller granska domstolarnas verksamhet eller rättstillämpning. En annan sak är att nämnden måste kunna ha synpunkter på de åtgärder som de brottsbe- kämpande myndigheterna har eller inte har vidtagit i en brottsutredning, oavsett om åtgärderna sedan har kommit att prövas av en domstol. Nämnden bör därför inte heller vara skyldig att vidta några särskilda åtgärder om den uppmärksammar att en domstol har förfarit felaktigt.