prop · GU03105 · 2007-03-28 00:00:00 — framhåller att systemets effektivitet förutsätter att har resurser att kontrollera att bestämmelserna följs. Den anmälda ekobrottsligheten ökar år . Antalet brott som anmälts till myndigheten har ökat med . Antalet lagförda brott har också ökat betydligt . Ett sätt att komma till rätta med att inkomster undandras beskattning är att öka kontrollen över kontantflödena i samhället. Betänkandets förslag om att kassaregister skall vara godkända och plomberade är ett sätt att öka samhällets kontroll. tillstyrker förslaget under förutsättning att en förhållandevis omfattande kontroll och tillsyn sker. Styrelsen för ackreditering och kontroll tillstyrker i stort utredningens välkomnar förslaget och anför att det är av stor betydelse att det införs krav på kassaregister inom kontanthandeln. Inslaget av fusk med sikte på intäktsredovisningen har visat sig vara stort inom flertalet berörda branscher som omfattas av förslagen. Datainspektionen och har inte något att erinra mot krav på kassaregister. Länsstyrelserna i , län och , , kommun, Bodens kommun, Hjo kommun, , och tillstyrker i huvudsak förslaget. Även tillstyrker förslaget men anför att det inte är acceptabelt att hela kostnaden för den föreslagna ordningen övervältras på företagen. tillstyrker förslaget och konstaterar att detta skulle öka förtroendet för skattesystemet och innebära en ökad konkurrensneutralitet mellan olika företagare i kontantbranscherna. i , , Hotell- och Restaurangföretagare, och tillstyrker förslaget. Statskontoret, Företagarna och Föreningen auktoriserade revisorer avstyrker förslaget. Statskontoret framhåller att det inte är givet att förslagen leder till minskat skattefusk eftersom näringsidkare kan undanhålla intäkter genom att inte registrera hela eller delar av försäljningen i ett kassaregister. Torg- och avstyrker förslaget såvitt avser torg- och marknadshandel. Skälen för regeringens förslag: Som konstaterats inledningsvis finns det ett antal oönskade effekter av skatteundandragande. Skattebördan vältras över på andra skattskyldiga och konkurrensen snedvrids vilket i sin tur kan leda till att seriösa näringsidkare riskerar att slås ut av skattefuskande konkurrenter. Är dessutom skattekontrollen otillräcklig påverkas också förtroendet för skattesystemet negativt, vilket kan leda till att viljan att följa de beslut som fattats i demokratisk ordning minskar. skattekontrollutredning har konstaterat att det finns i stort sett obegränsade möjligheter att på olika sätt manipulera befintliga kassaregister, och därigenom påverka vilken information som skall registreras och dokumenteras på de olika rapporter som ligger till grund för skattekontrollen. Utredningen konstaterar vidare att detta i kombination med att viss försäljning inte alls registreras i kassaregistret gör att kontantbranschen är mycket svår att kontrollera. Saken kompliceras ytterligare av att kontantbranschen består av ett mycket stort antal företag. Sammantaget leder detta till antagandet att det finns ett allvarligt problem med skatteundandraganden i kontantbranschen. Ett stort antal remissinstanser instämmer också i denna bedömning och det förefaller finnas en samsyn i att något måste göras för att förhindra att skötsamma företagare slås ut av konkurrenter som inte drar sig för skattefusk (s. 101 f.). Regeringen delar denna uppfattning. Det framstår därför som mycket angeläget att stärka inkomstkontrollen i kontantbranschen. Utredningen har undersökt möjligheterna att införa ett krav på kassaregister för kontantbranschen och kommit fram till att det är motiverat att införa ett krav på att näringsidkare i kontantbranscherna skall hålla ett tekniskt system för kontroll av omsättningen. Den kritik som riktats mot förslaget av vissa remissinstanser grundar sig till stor del på frågan om den föreslagna åtgärden är förenlig med regeringens ambitioner om regelförenkling som genomsyrar lagstiftningsarbetet. Regeringen har fastlagt ett mål om att minska företagens administrativa kostnader för samtliga statliga regelverk med fram . Detta innebär att förslagen i detta lagstiftningsärende noggrant måste vägas mot intresset av att minska företagens Prop. 2006/07:105 administrativa kostnader (se vidare avsnitt 15.2). Eftersom en stor del av problemen i kontantbranscherna utgörs av fusk med det underlag i form av kontrollremsor och liknande dokumentation som behövs för att enkelt och effektivt kunna kontrollera att en riktig beskattning skett, anser regeringen att det finns skäl att införa ett krav att näringsidkare i kontantbranscherna skall hålla ett tekniskt system för kontroll av omsättningen. Som utredningen konstaterat är kassaregistreringen central varför regeringen i likhet med vad utredningen föreslagit anser att systemet skall knytas till kassaregistren. 6 Ett certifierat system och dess utformning 6.1Ett certifierat system skall införas Regeringens förslag: En skyldighet att registrera all försäljning och annan användning i ett certifierat kassaregister skall införas utan krav på regelbunden överföring av information från kassaregistret till eller annan utomstående. Skyldigheten skall kombineras med särskilda kontrollbefogenheter för . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. anför dock att det är oklart om fördelarna med den typ av kassaregister som föreslås motsvarar den extra Kostnaderna för förslaget kan komma att belasta konsumentpriserna. engångsinvesteringar som är svåra att överblicka. aktörer kan förväntas anpassa sitt utbud efter de specifika krav som ställs i riskerar sådana krav att medföra ett relativt litet utbud och en avskärmad svensk marknad för kassaregister. En viktig effekt är också att ett minskat skattefusk skulle skapa en mera rättvis konkurrenssituation visavi de näringsidkare som följer gällande skatteregler. Däremot kommer förslaget att motverka illojal konkurrens från företag som inte betalar skatter och avgifter i enlighet med gällande regler. Enligt kommer förslagen att påverka möjligheterna till etablering i kontantbranscherna särskilt för små företag. kommer också att få positiva effekter i arbetet mot illojal konkurrens men den löpande tekniska kontroll och de krav på kassaregistrens tekniska utformning som föreslås är inte en nödvändig förutsättning för att uppnå denna effekt. Ett krav på certifiering framstår som en lämplig Innan krav på certifiering införs menar samfundet att en utvärdering först bör ske av erfarenheterna av typgodkännande av taxameter. införande av certifiering av kassaregister endast medför att problemet flyttas till ett annat led i kedjan kan ifrågasättas om detta är en tillräckligt Samfundet anser inte att regelbunden överföring skall ske av registrerade uppgifter. KAF förordar ett on-linesystem med en överföring av transaktionsdata. Företagarna anför att genom ett krav på certifiering åläggs samtliga företag med kontantförsäljning bördor i form av krav på certifierade kassaregister eller ansökan om dispens från kravet. För enskilda näringsidkare med låga vinster blir det ytterst kännbara utgifter. Företagarna delar vidare bedömningen att det inte bör ställas krav på att näringsidkarna regelbundet överför information till . anför att kostnaderna för och de berörda näringsidkarna sannolikt har underskattats. Även om kostnaderna kommer att bli högre än de som redovisats kommer de inte att bli så mycket högre att förslaget av denna anledning inte bör genomföras. Hovrätten för anför bl.a. att ett krav på kassaregister kan innebära en ganska betydande ekonomisk börda för mindre företagare. anser att om ett krav på kassaregister införs behövs nödvändiga resurser för kontroll och tillsyn. Hotell- och Restaurangföretagare tillstyrker förslaget. Vad gäller de investeringskostnader lagförslaget kommer att medföra för berörda företag är utredningens förslag bristfälligt och möjliggör inte helt en bedömning av huruvida företagens kostnader för nya kassaregister i det enskilda fallet kommer att bli rimliga. tillstyrker förslaget men anför bl.a. att det inte är acceptabelt att nästan hela kostnaden för den föreslagna reformen övervältras på företagen, som till stora delar är små. Kostnaden för de små företagens inköp av ett certifierat kassaregister bör därför vara subventionerad av staten med bidrag. Alternativt bör övervägas. Skälen för regeringens förslag: Ett tekniskt system för kontroll av den skattepliktiga omsättningen måste dels försvåra för mindre seriösa näringsidkare att undanhålla intäkter från redovisningen, dels förbättra myndigheternas kontrollmöjligheter. För att uppnå dessa syften förutsätts att systemet registrerar den för intäktskontrollen väsentliga informa- tionen. Det är viktigt att informationen bevaras och är tillgänglig för kontrollerande myndigheter. Systemet skall inte gå att manipulera eller förändra utan att det går att upptäcka vid en kontroll. Om det är förenat med svårigheter att undgå beskattning och myndigheternas kontrollmöjligheter är goda får ett sådant tekniskt system också en preventiv effekt. Förutom de ur kontrollsynpunkt ovan nämnda utgångspunkterna måste hänsyn tas till näringsidkarnas situation. I kontantbranscherna finns ett stort antal småföretagare, vilket innebär att det är särskilt angeläget att de administrativa kostnaderna som en reglering medför blir så begränsade som möjligt. är det viktigt att ett kassaregisterkrav upplevs som meningsfullt. Det är vidare viktigt att systemet utformas med respekt för de enskilda företagarnas integritet och förenas med rättssäkerhetsgarantier. En annan aspekt som skall beaktas är att systemet skall vara konkurrensneutralt. skattekontrollutredning har delat in möjliga tekniska system i tre kategorier och redogjort för deras fördelar och nackdelar. Det system som utredningen förordar består av ett certifierat system med kassaregister och/eller annan utrustning som tillbehör till kassaregistret, som registrerar och bevarar data kombinerat med särskilda kontrollbefogenheter. Systemet med kassaregister med vissa funktioner ansågs av utredningen vara för lätt att manipulera och svårt att Prop. Ett on-linesystem skulle enligt utredningen ha stora fördelar ur kontrollsynpunkt men kräver en långtgående reglering och ett inte obetydligt ingrepp i näringsidkarnas personliga integritet. för att utveckla ett sådant system ansågs dessutom av utredningen vara Utredningen beräknade även att genomförandetiden skulle bli lång och man kunde inte heller finna något liknande system inom övriga ett on-linesystem med en överföring av transaktionsdata. anser vidare att näringsidkarna regelbundet skall överföra information från kassaregistret till eller annan utomstående, på motsvarande sätt som gäller för taxametrar. När det gäller val av tekniskt system delar regeringen utredningens Även om ett on-linesystem skulle innebära att fick tillgång till en mängd information skulle det ändå krävas särskilda kontrollbefogenheter för att bl.a. kontrollera att Regeringen bedömer också att ett kassaregisterkrav måste kunna träffa så stor del av kontantbranschen som Med hänsyn till de administrativa kostnaderna och det omfattande tekniska system som ett on-linesystem kräver skulle det med ett sådant system inte vara möjligt att införa ett generellt kassaregisterkrav för hela kontantbranschen. Detta sammantaget med de rättssäkerhets- och integritetsinvändningar som utredningen presenterat gör att ett system i form av en skyldighet att registrera all försäljning och annan löpande användning (såsom t.ex. utskrift av kvittokopior och lådöppningar registreras) i ett certifierat kassaregister kombinerat med särskilda kontrollbefogenheter framstår som ett bättre avvägt val. skall ha en för det aktuella registret unik beteckning, en För att manipulationer och andra former av fusk skall upptäckas krävs att det tekniska systemet förenas med kontrollmekanismer av olika slag. Ett certifierat system förutsätter att otillåtna förändringar av kassaregistrets funktioner eller registrerade data är synliga vid en kontroll. Regeringen anser sammanfattningsvis att en skyldighet att registrera försäljning i ett certifierat kassaregister skall införas utan krav på regelbunden överföring av information från kassaregistret till eller annan utomstående. kombineras med särskilda kontrollbefogenheter. i avsnitt 9 och 10 till hur tillsynen och kontrollen av kassaregistren skall Ett flertal remissinstanser har haft synpunkter vad gäller de ökade kostnaderna för och näringsidkarna. återkommer till den frågan i avsnitt 15. Regeringens förslag: Ett av registret framställt kvitto skall alltid tas fram och erbjudas kunden. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Bl.a. , , Prop. 2006/07:105 Hotell- och Restaurangföretagare och i tillstyrker att kunden alltid skall erbjudas ett kvitto. Företagarna anser inte att det skall krävas att kassaregistret skall ta fram kvitto oavsett om kunden begär det eller inte. i län tillstyrker förslaget och anför att det i samband med införandet av kravet på kassaregister är viktigt med riktad information till kunderna. Skälen för regeringens förslag: skattekontrollutredning har angett att skyldigheten att erbjuda kvitto bör utformas på motsvarande sätt som enligt 8 kap. 5 a § alkohollagen (1994:1738), vilket innebär att näringsidkaren skall vara skyldig att vid varje försäljning ta fram och erbjuda kunden ett av registret framställt kvitto. Huruvida kunden begär kvitto eller inte saknar betydelse för skyldigheten att ta fram ett kvitto. Inte ens när kunden uttryckligen avstår från kvitto kan näringsidkaren underlåta att ta fram ett kvitto. En annan sak är att kunden inte är skyldig att ta emot kvittot. Näringsidkaren har inte uppfyllt skyldigheten att erbjuda kunden ett kvitto genom att på ett skriftligt anslag i butiken uppmana kunderna att säga till om de önskar kvitto. Det krävs en aktiv handling från försäljaren vid varje försäljning. Företagarna anser inte det är troligt att ett kvittokrav kommer att leda till att allmänhetens vilja att anmäla svarthandel ökar. Regeringen anser att det är viktigt att det finns incitament för näringsidkaren att använda det certifierade kassaregistret. Ett krav på att ett kvitto skall tas fram ur registret och erbjudas kunden är enligt regeringen ett sådant incitament. Ett kvitto visar kunden att transaktionen har registrerats i kassaregister. Känner kunderna till att de skall bli erbjudna kvitto och har de genom informationsinsatser blivit informerade om vilken betydelse kvittot och registreringen i kassaregistret har för skattekontrollen, kommer de att kunna bidra till att reglerna efterlevs. Det kan komma att uppstå situationer då det kan finnas skäl att medge undantag från skyldigheten att ta fram och erbjuda kunden kvitto. Möjligheten att medge undantag kommenteras nedan i avsnitt 7.3. Det bör ställas vissa minimikrav på vilken information ett kvitto skall innehålla. Sådana krav behöver dock inte anges i lag utan utformningen av dessa kan överlåtas på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringens förslag: skall på ett tillförlitligt sätt visa alla registreringar som har gjorts samt programmeringar och in- ställningar som utgör behandlingshistorik enligt bokföringslagen (1999:1078). Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: avstyrker förslaget. anser att kraven på kassaregister så långt som möjligt bör utformas i överensstämmelse med kraven i andra EU-länder. Verket föreslår att, i Prop. 2006/07:105 den mån en med andra länder gemensam standard eller praxis för utformningen inte kan identifieras eller tillskapas, kraven på kassaregister fastställs i enlighet med vad som gäller för innehavare av serveringstillstånd enligt alkohollagen. Hotell- och Restaurangföretagare och i tillstyrker förslaget. anför att det är tekniskt möjligt att ta fram utrustning som med god tillförlitlighet registrerar försäljning. Övriga remissinstanser har inte haft något att erinra. Skälen för regeringens förslag: I 8 kap. 5 a § alkohollagen (1994:1738) anges att kassaregister på ett tillförlitligt sätt skall visa alla transaktioner som gjorts. Regeringen anser emellertid att det nu finns goda skäl att vidga kravet till att avse alla registreringar som har gjorts. Ett vanligt sätt att manipulera kassaregistret är att använda funktioner såsom övningsslag och lådöppningar. Genom att använda dessa funktioner ges kunden uppfattningen att en försäljning har registrerats. I och med att det införs ett krav på att kassaregistret på ett tillförlitligt sätt skall visa alla registreringar försvåras denna möjlighet till manipulation. Det skall också vara möjligt att ur kassaregistret få fram behandlingshistorik enligt bokföringslagen (1999:1078), dvs. de uppgifter om programmeringar och inställningar som gör det möjligt att förstå hur de enskilda posterna hanteras i registret. Regeringens förslag innebär en skärpning mot det kassaregisterkrav som uppställs i alkohollagen. Det är viktigt att ett krav på kassaregister upplevs som effektivt i den mening att det har en avsevärd påverkan på skatteundandragandet. Regeringen anser därför att den föreslagna skärpningen är väl motiverad. har anfört att kraven på kassaregister så långt som möjligt bör utformas i överensstämmelse med kraven i andra EU-länder i syfte att möjliggöra en hög grad av konkurrens och ett tillfredställande utbud på marknaden för handel med kassaregister. finns inom EU ett informationssystem som syftar till att motverka handelshinder orsakade av tekniska föreskrifter. Bestämmelserna finns numera i och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 204, 21.7.1998, s. 37, Celex 31998L0034), ändrat genom och rådets direktiv /48/EG (EGT L 217, , s. 18, Celex 31998L0048). Lagförslaget har som nämnts i avsnitt 3 anmälts till och regeringen förutsätter att även kommande förslag på myndighetsföreskrifter bör anmälas till kommissionen för prövning av om något hinder för den fria varurörligheten föreligger. Regeringens bedömning: Det bör närvarande inte införas krav på anslutning eller integration av kortläsare. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att krav inte bör ställas på integrerade kortläsare. Bodens kommun, och anser att kortläsare skall vara anslutna till eller integrerade i kassaregistret. i och i län anser att krav på anslutning eller integrering av kortläsare stärker kontrollmöjligheterna och minskar möjligheterna till fusk. Skälen för regeringens bedömning: Kortläsare kan vara integrerade i eller anslutna till kassaregistret. Det är även vanligt att kortläsare som är helt fristående från kassaregister används. Omkring en tredjedel av alla kortläsare som används är fristående. När en fristående kortläsare används skall försäljningen registreras i såväl kortläsaren som kassaregistret. I taxibranschen ställs inte några krav på kortläsare. bedömer att användning av kortläsare som är fristående från taxametern är en väsentlig grogrund för svarta pengar (SOU 2004:102 s. 157). Utredningen om taxinäringen föreslår i betänkandet Ekonomisk brottslighet inom taxinäringen (SOU 2004:102) att det, om det finns en avläsare av kreditkort i ett fordon i taxitrafik, skall krävas att avläsaren är ansluten till eller integrerad med taxametern. skattekontrollutredning anser att kunderna normalt bör reagera om de endast får ett kvitto från kortläsaren eftersom det inte av detta kvitto framgår vilka varor eller tjänster som försäljningen avser. Risken för att fristående kortläsare skall användas i skatteundandragande syfte skulle därför vara begränsad. Utredningen har även erfarit från leverantörer av kortläsare och kassaregister att ett krav på anslutning eller integrering av kortläsare skulle innebära en avsevärd kostnadsökning för ett stort antal näringsidkare. Sammantaget fann utredningen inte tillräckliga skäl för ett krav på anslutning eller integrering av kortläsare. Regeringen delar inte utredningens bedömning att risken för att fristående kortläsare skall användas i skatteundandragande syfte är begränsad. Användningen av kort i kontanthandeln är frekvent och förväntas öka. Av betänkandet Betalningsansvar vid obehörig användning av kontokort m.m. (SOU 2005:108, s. 58) framgår att antalet betalningsterminaler vuxit från ca 70 000 terminaler 1997/98 till 102 2002. Antalet transaktioner har enligt det betänkandet ökat kraftigt från ca 200 miljoner 1998 till närmare 2002. Regeringen har i flera sammanhang uttalat att det är viktigt att hanteringen av kontanter i handeln reduceras och att betalning med kontokort sker i ökad utsträckning. Det finns enligt regeringen i likhet med vad som angetts gälla för taxibranschen en risk att kravet på registrering i kassaregistret kringgås genom att transaktionen endast registreras i kortläsaren. Intresset av en så effektiv skattekontroll som möjligt måste dock ställas mot den ökade ekonomiska börda som ett krav på ansluten eller integrerad kortläsare skulle innebära för näringsidkarna. erfarit att ett sådant krav skulle innebära att kostnaden för ett Prop. 2006/07:105 certifierat kassaregister skulle bli avsevärt större än utan detta krav. Regeringen anser därför att ett krav på ansluten eller integrerad kortläsare, mot bakgrund av de höga kostnader detta skulle innebära, inte är motiverat i förhållande till nyttan av ett sådant krav. Regeringen är därför inte beredd att gå fram med ett sådant krav. Regeringens förslag: De närmare funktionskrav som kassaregister skall uppfylla skall kunna preciseras i föreskrifter av antingen regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: SWEDAC påpekar att det i SWEDAC:s föreskrifter ställs särskilda krav på kassaregister som är kopplade till mätinstrument, såsom vågar i butiker eller bensinpumpar. SWEDAC förutsätter att samråder med SWEDAC vid utarbetande av krav på kassaregister. Skälen för regeringens förslag: skattekontrollutredning har ansett att de flesta funktionskraven skall anges av i föreskriftsform. Utredningen har dock lämnat synpunkter på vad föreskrifterna bör innehålla och hur de kan utformas. Den tekniska utvecklingen går dock framåt och det är tänkbart att det kan finns andra mer lämpliga krav än de som utredningen föreslagit. Regeringen anser att de detaljerade funktionskraven skall framgå på annat sätt än genom lag. Det är därför inte lämpligt att regeringen här föregriper den närmare utformningen av dessa krav. Föreskrifterna skall dock vara flexibla och medge olika tekniska lösningar. Den tekniska utvecklingen främjas också på detta sätt. Det är tänkbart att ett tillbehör till kassaregistret kan säkerställa att kraven uppfylls. Påverkan på marknaden för kassaregister blir härigenom så liten som möjligt då varje tillverkare kan välja vilken teknisk lösning som skall användas. Förutsättningen för att tillverkarens val skall accepteras är naturligtvis att det kan visas att den valda lösningen uppfyller ställda krav. Även från kostnadssynpunkt är det viktigt att föreskrifterna är flexibla och teknikneutrala. Endast från kontrollsynpunkt relevanta funktioner och information skall regleras och skyddas. Det är därför viktigt att de reglerade funktionerna definieras klart och att de inte blir fler än nödvändigt. Användarna skall själva kunna göra ändringar och anpassa funktioner i så stor utsträckning som möjligt. Föreskrifterna bör ange inte bara vilka krav som skall vara uppfyllda utan också hur provning och utvärdering skall genomföras. 7.1Vilken verksamhet skall omfattas av kravet på kassaregister? Regeringens förslag: Näringsidkare som säljer varor eller tjänster mot kontant betalning skall omfattas av kravet på kassaregister.