prop · GU03100d2 · 2007-04-16 00:00:00 — För det andra skall statens och ålderspensionssystemets utgifter sammantagna rymmas inom ett utgiftstak som beslutas i förväg. Därutöver finns ett krav om balanserade budgetar för den kommunala sektorn, balanskravet. Utgiftstaken gäller och överskottsmålet och balanskravet . I detta avsnitt presenteras en utvärdering av överskottsmålet och utgiftstaken samt en bedömning av finanspolitikens inriktning. Därutöver anges förstärkningar av det finanspolitiska ramverket i enlighet med regeringens förslag och bedömningar som anges i denna ekonomiska vårpropositionen. Arbetet med att pröva möjligheter till ytterligare förbättringar av ramverket kommer att fortsätta . gällde ett överskottsmål motsvarande av BNP. , , har emellertid beslutat om ändrade redovisningsregler avseende premiepensionssystemet. Förändringen innebär att premiepensionssparandet redovisas i hushållssektorn och inte i den offentliga sektorn. Det medför att den offentliga sektorns finansiella sparande minskar med av BNP , se avsnitt 5.5. Som en följd av denna tekniska förändring föreslår regeringen i denna proposition att överskottskottet i den offentliga sektorn i genomsnitt skall uppgå till av bruttonationalprodukten över en konjunkturcykel. 2006/07:100 BILAGA 1 Tabell 5.6 Finansiellt sparande i offentlig sektor Procent av BNP, om annat ej anges Finansiellt sparande, miljarder kronor -1,5 -1,1 Justering för konjunkturläge. -0,7 -0,1 -0,3 -0,6 -0,3 -0,5 -0,5 -0,4 Justering, extraordinära kapitalvinster -0,9 -0,1 -0,2 -0,4 -0,1 -0,8 -0,2 Finansiellt sparande, genomsnitt från -0,5 -0,8 -1,3 -0,7 -1,0 1 Engångseffekterna 2004 och 2005 förklaras av ökade skatteintäkter p.g.a. att vissa bolag återfört hela eller delar av sin fondavsättning till beskattning. Källor: och . Överskottsmålet motiveras i första hand av behovet av att stärka den offentliga sektorns finansiella ställning inför de framtida demografiska påfrestningarna på de offentliga välfärdssystemen och av att det också är nödvändigt för att erhålla en jämn fördelning mellan generationer av de resurser som fördelas via den offentliga sektorn. I diagrammet nedan illustreras den demografiska utvecklingens effekter på de offentliga finanserna . Med överskott i de offentliga finanserna beräknas statsskulden uppgå till ungefär samma nivå som . Diagram 5.3 Statsskuld 20002050, exklusive försäljningsinkomster Anm.: Förändringen av både inkomster och utgifter förklaras av den demografiska utvecklingen. I beräkningen är de löneberoende utgifterna löneindexerade, dvs. realt är skattesatserna desamma som 2015 men inkomsterna varierar med tillväxten och den demografiska utvecklingen. Källor: och . Genom att upprätthålla ett överskott skapas förutsättningar för att undvika höjningar av skatterna när kostnaderna som följer av den demografiska utvecklingen ökar. Därutöver ger en förutsägbar utveckling av skatter och utgifter individer och företag stabila spelregler. Det främjar ekonomisk effektivitet, låga räntor och därmed en god ekonomisk utveckling. Målet innebär dessutom att det skapas ett utrymme för att undvika alltför stora underskott i en lågkonjunktur. Marginalen till EU:s regel att underskotten inte får överskrida av BNP är betryggande. De offentliga finanserna påverkas av automatiska variationer i skatteinkomster och utgifter över konjunkturcykeln. Detta tillsammans med den osäkerhet som normalt råder om konjunkturcykeln gör att överskottet kan avvika från av BNP, utan att det medelfristiga målet äventyras. Detta är ett uttryck för en avvägning mellan kortsiktig flexibilitet för konjunkturstabiliserande politik och långsiktig hållbarhet. Av det skälet är överskottsmålet angivet som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Utgiftstaken för staten är det centrala instrumentet för att säkerställa överskottsmålet. Det är ett viktigt verktyg i budgetprocessen genom att förhindra att tillfälligt högre inkomster leder till varaktigt högre utgifter och genom att medverka till en tydlig prioritering mellan olika statsutgifter. En utvärdering av måluppfyllelse för överskottsmålet bör förhålla sig till det faktum att längden på en konjunkturcykel är osäker och kan variera övertiden. I det följande redovisas indikatorer för bedömning av måluppfyllelsen. Från och med denna vårproposition introduceras en indikator för bedömning om den föreslagna finanspolitiken ligger i linje med överskottsmålet. Indikatorn är framåtblickande och utgörs av ett glidande medelvärde , beräknat med bakåt och framåt från innevarande år. Medelvärdet ska även justeras för större väldefinerade engångseffekter.38 Genom att även tre framåtblickande år ingår i genomsnitten, vilket är finanspolitikens medelfristiga tidsram, bidrar en sådan indikator till diskussionen om den finanspolitiska inriktningen. beräknas genomsnittet enligt ovan för åren 20042010 och uppgår till av BNP. Indikatorn visar att den föreslagna finanspolitikens inriktning väl respekterar överskottsmålet. Tabell 5.7 Finansiellt sparande, glidande genomsnitt exklusive premiepensionssystemet utgörs således indikatorn av ett genomsnitt av det finansiella sparandet 20042010 och uppgår till av BNP.39 Genomsnittsindikatorn visar att det finansiella sparandet under prognosåren ligger över överskottsmålet, vilket det bör göra när konjunkturen är stark. Detta utrymme kan emellertid inte utnyttjas i sin helhet för reformer. Den viktigaste orsaken är att ekonomin i nuvarande konjunkturläge kan komma att överhettas av en stimulans. Det skall också finnas reserver för att klara nästa konjunktursvacka. Denna reserv är svår att uppskatta men utifrån erfarenheten från 38Som exempel kan nämnas de ökade intäkter som blev följden av att periodiseringsfonderna räntebelades . Detta fick till följd att många företag valde att återföra hela eller delar av sina periodiseringsfonder till beskattning. De tillfälliga skatteintäkterna från återförda periodiseringsfonder uppskattas till 2004 och 2005. 39Genomsnitt justeras för engångseffekter 2004 och 2005 som förklaras av skatteintäkter p.g.a. att vissa bolag återfört hela eller delar av sin fondavsättning till beskattning. Sammanlagt utgör engångseffekterna av denna typ av BNP. 2006/07:100 BILAGA 1 den relativt måttliga försvagningen av resursutnyttjandet 20022004 kan behovet uppskattas till åtminstone . Därutöver behövs en buffert för andra osäkerheter. De största osäkerheterna gäller bland annat utvecklingen inom ohälsoområdet och utvecklingen av skatt på kapitalinkomster. För att bedöma huruvida det finansiella sparandet enskilda år ligger i linje med målet kan också som en kompletterande indikator så kallade strukturellt finansiellt sparande användas. Denna indikator utgörs av det finansiella sparande justerat för konjunkturberoende variationer i offentliga inkomster och utgifter samt för tillfälliga effekter av annan typ. Det justerade sparandet speglar den underliggande eller strukturella nivån på sparandet. Justeringen av sparandet för konjunkturen bygger på en bedömning av konjunkturläget samt dess effekter på de offentliga finanserna. Konjunkturläget beskrivs med det s.k. BNP- gapet, som utgör den procentuella skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP. För beräkningar av BNP-gapet hänvisas till avsnitt 4 i denna bilaga. bedömning är att en förändring av BNP-gapet påverkar det finansiella sparandet i offentlig sektor med i genomsnitt av BNP. Känsligheten kan variera mellan åren beroende på hur olika BNP-komponenter utvecklas i förhållande till varandra. Det ska emellertid understrykas att beräkningen av strukturellt sparande är osäker eftersom bedömningen av framför allt den potentiella produktionens nivå är osäker. har de strukturella saldona både över- och underskridit av BNP (se tabell 5.6). Resursutnyttjandet i ekonomin började stiga 2006 och bedöms BNP- gapet vara positivt. Det innebär att det strukturella sparandet beräknas vara något lägre än det faktiska och uppgår 2007 till av BNP och 2008 till . sluts BNP-gapet och det strukturella sparandet sammanfaller med det faktiska sparandet . 2006/07:100 BILAGA 1 Tabell 5.8 Utgiftstak för staten Miljarder kronor, om annat ej anges Anm.: Utgiftstaket och takbegränsade utgifter är korrigerade för tekniska förändringar. Budgeteringsmarginalen är skillnaden mellan ett fastställt eller bedömt utgiftstak och de takbegränsade utgifterna. Källor: och . Finanspolitiken i linje med överskottsmålet Genomsnittsindikatorn visar att finanspolitiken respekterar överskottsmålet. Storleken på det strukturella sparandet och ger stöd för den bilden. För en utvärdering av överskottsmålet i efterhand (eng. ex post) är genomsnitten för åren 20002006 en naturlig indikator. Detta genomsnitt uppgår till av BNP. Av detta sparande förklaras av BNP av positiva engångseffekter av skatt på bolagsvinster (återförda periodiseringsfonder och extrautdelningar från försäkringsbolaget ). De förstärkningar av det finansiella ramverket som föreslås innebär bl.a. att de två övergripande, utgiftstaket för staten och den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet) bibehålls och dess utformning i flera avseenden förtydligas. Att de takbegränsade utgifterna skall rymmas inom beslutade utgiftstak för staten kvarstår som ett centralt budgetpolitiskt åtagande. Utgiftstaken har klarats samtliga år sedan de infördes, se tabell 5.8. Målformuleringen blir än tydligare genom att utgiftstaket uttryckligen ska stödja överskottsmålet. Därutöver ska utgiftstaken minska svagt som andel av BNP. Förstärkningen av det finansiella ramverket som föreslås innebär bl.a. att regeringen vill återupprätta ett tydligt medelfristigt perspektiv för utgiftstaken. Det innebär att utgiftstaken ska fastställas i förväg. Utöver en återgång till ett medelfristigt perspektiv föreslår regeringen flera konkreta åtgär- der för att förstärka ramverket, däribland att utgifter som redovisas på budgetens inkomstsida flyttas till budgetens utgiftssida. Vissa förändringar i sammansättningen av de offentliga finanserna kan föranleda s.k. tekniska justering av utgiftstaket. Tekniska justeringar är ofrånkomliga men ska vara symmetriska i den bemärkelsen att samma principer används oavsett om det handlar om en höjning eller en sänkning av utgiftstaket. Regeringen gör bedömningen att omklassning av premiepensionssparandet till den privata sektorn motiverar att de inte längre ska ingå i de takbegränsade utgifterna och föranleder därmed en teknisk justering av utgiftstaket i budgetpropositionen för att säkerställa konsistensen mot överskottsmålet. Effekterna på den privata sektorns efterfrågan av förändringar i de offentliga finanserna är svårbedömda av flera skäl. Skatteförändringar som riktar sig till hushåll har sannolikt en annan effekt än de som riktar sig mot företag. På samma sätt kan hushåll med olika konsumtionsbenägenhet reagera på olika sätt på finanspolitiska stimulanser. Därutöver har offentlig konsumtion och offentliga investeringar direkta effekter på efterfrågan. Förändringar i det finansiella sparandet till följd av förändringar i utlandstransfereringar, som biståndet och EU-avgiften, påverkar däremot inte efterfrågan i den svenska ekonomin överhuvudtaget. För att finanspolitiken ska ha önskade effekter krävs trovärdighet för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Hushållen blir mer försiktiga och sparar mer om de offentliga underskotten är stora eftersom dessa förr eller senare måste finansieras med skattehöjningar eller Omvänt kan konsumentförtroendet påverkas positivt när de offentliga finanserna uppvisar stora överskott. Av dessa skäl mäter förändringen av det offentliga sparandet den offentliga sektorns impuls på den privata sektorns efterfrågan, men är endast en grov indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan i ekonomin. Förändringen av den offentliga sektorns finansiella sparande mellan åren kan beskrivas med utgångspunkt i tre faktorer som påverkar det finansiella sparandet: automatiska stabilisatorer, diskretionär finanspolitik och övriga saldopåverkande faktorer. De s.k. automatiska stabilisatorerna ger ett viktigt bidrag till stabiliseringspolitiken. När BNP-tillväxten överstiger den trendmässiga förstärks de offentliga finanserna och inkomsttillväxten dämpas i den privata sektorn. Det bidrar till att begränsa den inhemska efterfrågan och minskar risken för överhettning. Omvänt stimuleras ekonomin när tillväxten är lägre än den trendmässiga. De automatiska stabilisatorerna har därmed en dämpande effekt på konjunktursvängningarna. Den diskretionära finanspolitiken består av aktiva reformbeslut. En sammanställning av tidigare beslutade och föreslagna eller aviserade reformer redovisas i kapitel 4 i denna proposition. Budgeteffekten avser året när besluten träder i kraft oavsett när de fattats. Utöver den diskretionära finanspolitiken och de automatiska stabilisatorerna påverkas de offentliga finanserna av en rad andra faktorer. Ex- empel på sådana faktorer är BNP-tillväxtens sammansättning, förändringar i kapitalinkomster och ränteutgifter till följd av förändringar av den offentliga sektorns tillgångar och skulder, ränteläget, transfereringsutgifternas utveckling på grund av den demografiska utvecklingen eller beteendeförändringar. Slutligen påverkas de offentliga finanserna av beslut inom den kommunala sektorn. Förändringen i den offentliga sektorns finansiella sparande utgörs av summan av de tre komponenterna ovan. Förändringen i det faktiska sparandet mäter den offentliga sektorns impuls till efterfrågan. Förändringen i det strukturella sparandet, dvs. den förändring av sparandet som inte beror på de automatiska stabilisatorerna, utgör en indikator på finanspolitikens inriktning. Denna indikator omfattar således inte enbart beslut om reformer och besparingar i statsbudge- 2006/07:100 BILAGA 1 ten utan även andra saldopåverkande faktorer förutom den ekonomiska konjunkturen. Det kan gälla t.ex. förändringar i kommunsektorns sparande och förändringar i det offentliga sparandet som beror av strukturella förändringar i ekonomin. bedöms finanspolitikens inriktning i stort sett vara neutral, dvs. den ger varken en stimulans till efterfrågan eller är åtstramande för den ekonomiska aktiviteten. Förändringen i det strukturella sparandet är något positivt . Även förändringen i det finansiella sparandet mellan går i samma riktning. Efterfrågan påverkas dessutom sannolikt endast i mycket marginell utsträckning av t.ex. den försvagning av det finansiella sparandet som beror av slopandet av förmögenhetsskatten. Det innebär att impulsen till den privata sektorns efterfrågan bedöms vara marginell. Finanspolitiken bidrar därmed till stabila förutsättningar för penningpolitiken. Tabell 5.9 Indikatorer för impuls till efterfrågan Förändring i procent av BNP -0,1 -0,3 -0,3 -0,4 -0,3 -0,1 -0,2 -0,3 -1,2 -0,7 -0,2 -0,1 -0,2 -0,1 -0,1 BNP-gap, förändring i -0,6 -0,5 Källa: och . Även 2008 bedöms impulsen till den aggregerade efterfrågan liten. Förändringen i finansiellt sparande består av vissa intäkts- och utgiftsslag som knappast påverkar efterfrågan i någon stor utsträckning. Dit hör ökade utgifter för rättsväsendet, det internationella biståndet och sänkta kapitalskatter. 2006/07:100 BILAGA 1 stärker slutsatsen att effekten på efterfrågan blir marginell. Det strukturella saldot bedöms försvagas något, men det stigande resursutnyttjande gör att de automatiska stabilisatorerna verkar i dämpande riktning. beräknas det finansiella sparandet förbättras med sammanlagt av BNP. I nationalräkenskaperna (NR) omfattar den statliga sektorn all verksamhet som huvudsakligen är finansierad av skatter och kontrollerad av staten oberoende av organisationsform. Affärsverksamhet i statliga bolag och affärsverk ingår inte i den statliga sektorn utan i näringslivet. Statsbudgeten omfattar alla transaktioner som påverkar statens lånebehov. Statens finansiella sparande visade ett överskott på eller av BNP 2006. och beräknas överskottet överstiga . Med de aktuella ekonomiska förutsättningarna och fattade beslut och förslag om finanspolitiken så beräknas överskottet öka till 2010 (se tabell 5.10). Tabell 5.10 Statens finanser Miljarder kronor, om annat ej anges Källor: och . Statens finansiella sparande visar förändringen av den finansiella förmögenheten, exklusive värdeförändringar. Budgetsaldot visar statens lånebehov, och avspeglar därmed förändringen av Det finansiella sparandet påverkas inte av att staten säljer eller köper finansiella tillgångar, t.ex. aktier, eller ökar utlåningen, t.ex. studiemedel, eftersom detta inte förändrar förmögenheten. Däremot påverkas budgetsaldot och statsskulden av sådana finansiella transaktioner. Tabell 5.11 Statens finansiella sparande och budgetsaldo Räntor, periodisering, kurs- 1 Effekt av PPS avser skillnaden mellan hur transaktionerna mellan staten och premiepensionssystemet påverkar finansiellt sparande och budgetsaldot. Källor: och . Förutom denna principiella skillnad avviker redovisningen i statsbudgeten i flera avseenden från redovisningen i NR. Budgetsaldot redovisas kassamässigt medan NR tillämpar periodiserad redovisning. Denna skillnad påverkar framför allt redovisningen av skatter och ränteutgifter. De ovannämnda skillnaderna i redovisningsprinciper medför att budgetsaldo och finansiellt sparande skiljer sig åt. Därutöver finns stora saldoneutrala skillnader i redovisningen av inkomster och utgifter mellan statsbudgeten och NR. uppgick budgetöverskottet till , dvs. ungefär lika stort som det finansiella sparandet. De kostnadsmässiga ränteutgifterna var lägre än de kassamässiga. I motsatt riktning gick att de periodiserade skatterna, som avser , var lägre än de inbetalda kassamässiga. Extra stora aktieutdelningar inräknas inte i det finansiella sparandet, men stärker budgetsaldot. Transaktionerna mellan () och premiepensionssystemet (PPS) minskade budgetsaldot kraftigt . Det beror på att överföringarna till PPS 2006 inkluderade intjänade pensionsrätter. Budgetsaldot, men inte det finansiella sparandet, belastades av studielån och andra finansiella transaktioner (se tabell 5.11). 2006/07:100 BILAGA 1 Tabell 5.12 Budgetsaldo och statsskuld Miljarder kronor, om annat ej anges Ålderspensionssystemet består av en fördel- ningsdel (inkomstpensionen) och en fondbase- rad del (premiepensionen). Enligt beslut av EU:s statistikorgan får numera fonderade pensionssystem inte räknas till den offentliga sektorn i nationalräkenskaperna (NR). Premiepensionen finansieras av socialförsäk- på transfereringar m.m. I NR redovisas avgif- terna som en inkomst till försäkringssektorn, som placerar medlen först i och sedan i premiereservfonderna. överförs till hushållssektorn i likhet med fonde- Jämfört med den tidigare redovisningen redu- Källor: och . ceras den offentliga sektorns finansiella sparande , då avsättningarna till pre- premiepensionsavgiften höjdes minskar den of- kronor , vilket påverkar budgetsaldot, men fentliga sektorns finansiella sparande med inte det finansiella sparandet. av BNP och skattekvoten med knappt en pro- Effekten av transaktionerna med PPS är margi- nell då de preliminära avgifterna är ungefär lika av BNP medan den konsoliderade brutto- stora som överföringarna till PPS. skulden ökar med av BNP . periodiseringen av skatter är stor även för åren Redovisningen i statsbudgeten och av stats- 20072009, men uppgår till nära noll under peri- premiepensionen i NR. periodiseras i NR medan den kassamässiga ef- Ålderspensionssystemet i den offentliga sek- fekten kommer först . torn omfattar nu endast inkomstpensionen med AP-fonder som buffert. vid utgången av 2006, vil- byggnadsfas är inkomsterna större än utbetalda Det finansiella sparandet uppgick till 2006 eller av BNP. vilket är mer än budgetöver- Därtill ökade tillgångarna i AP-fonderna med ca Skillnaden i form av skulddispositioner till följd av värdeökningar. sjönk till följd av förstärkningen av kronan. förväntade förstärkningen av kronan bidrar även ningen i form av räntor och utdelningar. 2007 och 2008 till att skulden minskar något mer Som andel av BNP mins- kar statsskulden till 2010 (se tabell 5.12). pensionsutbetalningar medför emellertid att ett underskott mellan avgifter och pensioner upp- beror på de planerade för- av direktavkastningen, men det finansiella spa- säljningarna av aktier. randet minskar (se tabell 2006/07:100 BILAGA 1 Miljarder kronor, om annat ej anges Räntor, utdelningar m.m. Anm.: Med AP-fonderna avses fördelningen av ålderspensionssystemet. Källor: och . Kommunsektorns finanser har stärkts avsevärt. För både 2005 och 2006 redovisade sektorn ett ekonomiskt resultat och finansiellt sparande som överstiger 10 miljarder kronor.40 Resultatet har följaktligen under dessa år legat i nivå med vad som torde vara förenligt med s.k. god ekonomisk hushållning. Detta är en kraftig förbättring jämfört med perioden 2004. Det är framför allt inkomster från skatter och statsbidrag som förklarar den starka utvecklingen. Stark utveckling av skatteunderlaget Även beräknas inkomsterna utvecklas starkt. Skatteinkomsterna och statsbidragen ökar tillsammans , vilket är starkare än 2006 (se tabell 5.14). Skatteinkomsterna bedöms öka . Detta inkluderar en genomsnittlig skattesänkning på . Tabell 5.14 Skatter och statsbidrag -1,4 -1,0 Anm.: I tabellen redovisas utvecklingen av statsbidragen exklusive kompensation för mervärdesskatt (se även fotnot 41). Källor: och . 40 Med ekonomiskt resultat avses här resultat före extraordinära poster. Statsbidragen exklusive kompensation för mervärdesskatt, enligt NR-definitionen, beräknas öka med 9,7 %.41 Framför allt ökar anslagna medel till den kommunalekonomiska utjämningen. En stor del av ökningen är dock hänförlig till överföringar från andra områden som skola och omsorg samt sysselsättningsstöd. Övriga satsningar medför ökade bidrag till bl.a. vård och omsorg samt flyktingmottagning. Transfereringarna till kommunsektorn ökar dessutom av att antalet beviljade platser avseende plusjobb, kraftigt ökade . beräknas skatteinkomsterna öka . Denna ökning inkluderar en effekt på som uppstår av att kommunsektorns skatteintäkter ökar när avdragsrätten för pensionssparande sänks. I budgetpropositionen avses statsbidragen till kommunsektorn att minskas med motsvarande belopp. Tabell 5.15 Statsbidrag enligt nationalräkenskaperna Anm.: Beloppen avser samtliga bidrag fördelade på ett flertal utgiftsområden och är angivna enligt NR:s redovisning som skiljer sig från statsbudgetens redovisning. I NR redovisas även bidrag som ligger på statsbudgetens inkomstsida, vidare görs en annorlunda periodisering av utgifterna. 1 Övriga bidrag utgörs nästan uteslutande av riktade bidrag, dvs. bidrag som är förknippade med en specifik verksamhet. Bidrag för läkemedelsförmånen svarar för närmare hälften av de riktade bidragen. Källor: och . Främst är det högre generella bidrag som ligger bakom ökningen. Dessutom ökar bidragen till bl.a. flyktingmottagning samt vård och omsorg. minskar transfereringarna till kommunerna avseende plusjobb och bl.a. utbildningsområdet, vilket verkar i motsatt riktning. Totalt väntas skatter och statsbidrag öka . 41 I NR redovisas ingående mervärdesskatt i offentlig konsumtion och investering som en utgift. Den kompensation kommuner och landsting erhåller för dessa utgifter redovisas, till skillnad från statsbudgeten, som statsbidrag. Inkomsterna från skatter förutses fortsätta öka med . Statsbidragen utvecklas däremot svagare, bl.a. till följd av att plusjobben då upphör samt att de generella bidragen är nominellt oförändrade. Inkomsterna från skatter och statsbidrag beräknas därför sammantaget öka något svagare med dessa år. Finansiellt sparande och resultat Finansiellt sparande och ekonomiskt resultat förutses överstiga . Re- sultatet väntas dock försvagas jämfört med . Detta beror bl.a. på att pensionskostnaderna bedöms öka i högre utsträckning . Dessutom förstärktes resultatet tillfälligt 2006 med till följd av en slutreglering av skatterna avseende 2005.