prop · GU03116 · 2007-05-23 00:00:00 — Bestämmelsen ger således myndigheterna rätt att i detta syfte ta blodprov eller genomföra utandningsprov av en totalförsvarspliktig. Ge- nom regleringen i 5 kap. 1 § ges möjligheter att vid misstanke om drog- påverkan genomföra drogtest men den ger ingen möjlighet att företa slumpmässiga drogtester på samliga totalförsvarspliktiga eller att genom- föra stickprovskontroller. Det är eller efter ver- kets bestämmande annan statlig myndighet som kan fatta beslut om den medicinska undersökningen (se 5 kap. 1 §). har delegerat beslutanderätten till Försvarsmakten och andra statliga myn- digheter som är utbildningsansvariga. Vid mönstring skall medicinska och psykologiska undersökningar företas samt annan utredning om den totalförsvarspliktiges förhållanden. Den medicinska undersökningen skall avse hans eller hennes hälsotillstånd och fysiska förutsättningar i övrigt. Vid bedömningen av om en totalförsvarspliktig saknar förutsätt- ningar att fullgöra totalförsvarsplikt skall utgångspunkten vara att förut- sättningar saknas om denne på grund av sjukdom eller av någon annan orsak har sin fysiska eller psykologiska prestationsförmåga nedsatt i så- dan grad att tjänsten inte kan fullgöras eller annars genom tjänstgöringen löper särskild risk att få en sådan nedsättning av prestationsförmågan. Detta innebär att drogtester kan företas vid mönstring med stöd av 2 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. I förarbetena anges vidare att en totalförsvarspliktig under tjänstgö- ringen är skyldig att underkasta sig samma undersökningar som vid en mönstring. Detta ger dock inte myndigheterna rätt att påtvinga en total- försvarspliktig andra kroppsliga ingrepp som avses i 2 kap. 6 § RF än sådana som är motiverade av behovet att utreda och bedöma förutsätt- ningarna att tjänstgöra inom totalförsvaret. Därtill anges att bestämmel- sen ger myndigheterna rätt att i sådant syfte ta blodprov men inte att mot den totalförsvarspliktiges vilja genomföra vaccineringar (prop. 1994/95:6 s. 181 f.). Varken lagtext eller förarbeten nämner uttryckligen undersök- ningar i syfte att utreda om en totalförsvarspliktig är drogpåverkad i tjänsten. Generellt kan dock anses att den som är alkohol- eller drogpå- verkad har sämre förutsättningar att fullgöra sin tjänstgöring. Föreligger misstanke om att en totalförsvarspliktig är påverkad av alkohol eller dro- ger får drogtestning i princip anses tillåtet med stöd av dagens lagstift- ning. Däremot kan inte slumpmässiga tester utföras om inte samtycke från den enskilde föreligger. Regleringen ger ingen möjlighet att företa slumpmässiga drogtester på samtliga totalförsvarspliktiga eller att genomföra stickprovskontroller. Den förhärskande uppfattningen är att samtycke innebär att en åtgärd, som utan samtycke vore grundlagsstridig, får genomföras (prop. 1993/94:24 s. 39). Utvidgade möjligheter till drogtestning införs Regeringens förslag: Den som fullgör värnplikt eller civilplikt skall, utöver vad som gäller , vara skyldig att medverka vid drogtest- Tester skall kunna ske som slumpmässiga kontroller. tagningar som skall få företas är urin-, utandnings-, saliv-, svett- och , eller annan statlig myndighet som verket bestämmer, beslutar om drogtester. Drogtestningen måste, i varje en- skilt fall, föregås av en proportionalitets- och behovsbedömning. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock inte föreslagit att det uttryckligen av lagtexten skall framgå att en proportionalitets- och behovsbedömning skall ske vid Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker i huvudsak utred- Justitiekanslern () anser att det bör framgå av lagtex- ten att proportionalitets- och behovsprincipen måste beaktas. styrelsen ifrågasätter bl.a. vissa av de provmetoder som uppräknas i lag- texten och menar vidare att vad som avses med beroendeframkallande medel skall preciseras något i lagtexten. det är av vikt att Försvarsmakten upprättar riktlinjer och föreskrifter för hur man skall förmedla hjälpkontakter till andra myndigheter vid positiv testning och att information om drogtestningen bör ges även på försva- bl.a. att det är tveksamt att nämna ännu inte kvalitetssäkrade metoder i lagtexten (hår-, svett- och salivprov), att Försvarsmakten alltid bör erbju- da begränsad rådgivning i kombination med individuellt testprogram som följd av ett positivt test, samt att syftet med den nya bestämmelsen talar för att även de anställda inom Försvarsmakten bör omfattas av förslaget. i (LO) tillägger att kravet på översyn och utveckling av policyprogram bör lyftas fram tydligare och att ordvalet beroendeframkallande medel i lagtexten bör ersättas med något mer invänder bl.a. att ansvaret för att drogtesterna genomförs bör ligga på Försvarsmakten och och inte , att det bör ges utrymme för truppfö- rande befäl att genomföra provtagning (utandningsprov), samt att ansvar bör åläggas Försvarsmakten att vidarebefordra rehabiliteringsbehov till inte förslaget och menar bl.a. att testning i den föreslagna omfattningen inte kommer att ha någon påvisbar preventiv effekt. Skälen för regeringens förslag Behov av ytterligare möjlighet att drogtesta Som framgår av avsnitt 4.2 är varje medborgare skyddad mot påtvingade kroppsliga ingrepp från det allmänna (2 kap. 6 § RF och artikel 8.1 i Eu- Begränsningar av detta skydd får göras endast genom lag och om det uppfyller vissa andra krav (se 2 kap. 12 § RF och artikel 8.2 i ). Den som fullgör värnplikt eller civilplikt kan , som tidigare nämnts, drogtestas under förutsättning att det är nödvändigt för att utreda och bedöma förutsättningarna för den totalförsvarspliktiges förmåga att tjänstgöra i just den befattning som han eller hon skall upprätthålla (prop. 1994/95:6 s. 143). Det är bestämmelsen i 5 kap. 1 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt som ger myndigheterna rätt att i detta syfte ta blod- prov eller genomföra utandningsprov på en totalförsvarspliktig. Regeln ger således möjlighet att vid misstanke om drogpåverkan företa drogtest. Drogtester kan vidare företas vid mönstring med stöd av 2 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt. Enligt förarbetena (prop. 1994/95:6 s. 181 f.) får en totalförsvarspliktig vidare anses skyldig att under tjänstgöring underkasta sig samma undersökningar som vid en mönstring. Även under tjänstgö- ring kan således drogtest företas om detta är motiverat av behovet att utreda och bedöma förutsättningarna att tjänstgöra inom totalförsvaret och det finns misstanke om att den totalförsvarspliktige är påverkad av droger. Nuvarande bestämmelser ger dock, som framgått, ingen möjlig- het att företa slumpmässiga drogtester på samliga totalförsvarspliktiga. Regeringen avser med slumpmässiga drogtester det som utredningen i sitt förslag benämner slumpmässiga drogtester och stickprovskontroller. De undersökningar som är gjorda angående de totalförsvarspliktigas användning av alkohol och andra droger visar att både bruk av alkohol, narkotika och olagliga dopningsmedel förekommer i en inte obetydlig omfattning inom totalförsvaret. Vissa droger påverkar den som tagit dro- gen efter intag. Drogpåverkan innebär normalt sett att prestationsförmågan inte uppgår till det normala för den påverkade. Men det kan också innebära att omdömet påverkas i menlig riktning, exem- pelvis genom att den påverkade överskattar sin förmåga och tar onödiga risker. Detta gör sig särskilt gällande med hänsyn till att verksamheten inom totalförsvaret präglas av alltmer avancerad teknik, vilket utgör yt- terligare ett riskmoment. Följden av det nu nämnda innebär naturligtvis en stor risk för olyckor i den farliga verksamhet som totalförsvaret ut- övar. Den verksamhet som bedrivs av de utbildningsansvariga myndigheter- na är av mycket speciell karaktär och förenad med särskilda behov. Det kan aldrig anses acceptabelt, varken för allmänheten eller, med ett beak- tande av ett säkerhets- och skyddsintresse, för de totalförsvarspliktiga och de anställda att det förekommer bruk av droger inom totalförsvaret. Drogfrihet måste självklart råda inom verksamheten. Säkerhets- och skyddsintresset gäller såväl inom Försvarsmaktens verksamhet som i den verksamhet där man kan fullgöra civilplikt. Såsom dagens utbild- ningar är utformade har samtliga som fullgör värnplikt och även civil- plikt fortlöpande tjänsteuppgifter som medför risk för liv, personlig sä- kerhet och hälsa. Det synes inte troligt att detta förhållande kommer att förändras i någon större utsträckning . Vid frågan om genomförande av drogtester måste de nackdelar för den enskilde såsom inskränkning i den personliga integriteten stå i rimlig proportion till vad som kan vinnas med åtgärden i form av drogfri miljö och därmed höjd säkerhet (proportionalitetsprincipen). Därtill kommer att drogtester inte skall användas om målet kan uppnås med mindre in- gripande åtgärder, t.ex. utbildning och information (behovsprincipen). Det har visat sig att information och utbildning som enskild insats för att påverka alkohol- och narkotikavanor har en mycket begränsad effekt. De åtgärder som utförs är uppenbarligen otillräckliga för att uppnå en drogfri miljö. I arbetet för att uppnå en drogfri miljö är det, som LO har framhållit, naturligtvis mycket viktigt att Försvarsmakten och övriga utbildningsansvariga myndigheter och företag fortsätter att arbeta med och utveckla sitt policyprogram så att detta blir tydligt och innehåller klara regler. Det finns dock starka intressen för att genomföra ytterligare drogförebyggande åtgärder. Slumpmässiga drogtester skulle vara ett led i arbetet att skapa en drogfri miljö och höjd säkerhet. Slumpmässiga drogtester bör ha en preventiv effekt på dem som skulle riskera att drabbas av ett positivt resultat vid testning. Försvarsmakten och de verksamheter där man kan fullgöra civil- plikt har såsom arbetsgivare en lagstadgad skyldighet att värna om sä- kerheten. De utbildningsansvariga myndigheterna har vidare ett särskilt ansvar för de totalförsvarspliktiga eftersom de tjänstgör under plikt. Totalförsvarspliktiga skall naturligtvis inte underkastas större intrång i sitt liv än vad oundgängligen krävs för tjänstgöringen. Drogtestning av olika slag är en sådan åtgärd som för den enskilde kan upplevas som ett intrång i dennes privatliv. Detta gör sig särskilt gällande för en totalför- svarspliktig då den totalförsvarspliktige inte ytterst själv kan bestämma över sin tjänstgöring. Å andra sidan har som ovan nämnts staten en skyl- dighet mot alla totalförsvarspliktiga att se till att deras säkerhet under tjänstgöringen kan garanteras. Regeringen anser att de argument och in- tressen som finns för att tillskapa en säker och drogfri miljö är så tungt vägande att inskränkningar i integritetsskyddet, och det obehag som den enskilde kan uppleva i samband med olika kontroller av drogfrihet, måste accepteras. Som tidigare anförts är de drogpreventiva åtgärder som genomförs inte tillräckliga. Den utvidgning av möjligheterna till drogtestning som föreslås har stor betydelse för Försvarsmaktens strävan att skapa en drogfri miljö och därmed säkrare förhållanden för såväl de totalförsvarspliktiga som an- ställd personal och allmänhet. De provtagningar i form av t.ex. urin- eller salivprov, som de totalförsvarspliktiga kan tvingas att genomgå kan inte anses särskilt ingripande för den enskilde. Sammanfattningsvis menar regeringen att de nu förslagna utvidgade möjligheterna till provtagning är väl förenliga med det skydd som regeringsformen och Europakonventio- nen ger mot påtvingade kroppsliga ingrepp. Det är självklart viktigt att användandet av testningen inte missbrukas. Liksom vid alla integritetskränkande åtgärder som företas mot enskilda av företrädare för det allmänna måste testningen, i varje enskilt fall före- gås av en proportionalitets- och behovsbedömning. Proportionalitets- och behovsprinciperna (som förklaras ovan) är två självständiga principer, som gäller och skall prövas oberoende av varandra. Dessa båda principer skall, var för sig, prövas både när beslutet om drogtestning skall ske och vid beslut om vilken typ av test som skall genomföras. Hur denna pro- portionalitets- och behovsprövning skall ske kan inte uttryckas exakt. Prövningen måste ankomma på de berörda myndigheterna. Man bör dock ha i åtanke att syftet med de utvidgade möjligheterna till drogtestning är höjd säkerhet och en drogfri miljö. Drogtestningen skall ske i den om- fattning och med den metod som bedöms nödvändig för att uppnå detta Ingreppet i den personliga integriteten skall vara så litet som möj- I fall där myndigheterna har indikationer på att droger förekommer i stor omfattning kan man naturligtvis utnyttja möjligheterna till slumpvisa drogtester i relativt stor omfattning. Om man inte har några sådana indi- kationer bör drogtester endast förekomma i begränsad omfattning för att verifiera att den bedömning man gjort om förekomsten av droger är kor- Regeringen vill framhålla att den föreslagna regleringen inte innebär någon förändring avseende de tester som går att genomföra med stöd av 5 kap. 1 § andra stycket lagen om totalförsvarsplikt. föreslagna nya bestämmelsen införs dock en möjlighet att drogtesta ut- över vad som tidigare funnits stöd för i den angivna bestämmelsen. När får testning ske? I den föreslagna regleringen skall stå klart att de som fullgör värnplikt eller civilplikt får drogtestas för att kontrollera att de inte är påverkade av eller använder några droger. Regleringen är avsedd att ge möjlighet till Tester skall även kunna ske vid misstanke om drogpåverkan. uppfattat att det saknas åtgärdsförslag med avseende på så kallad dagen efter-effekt vill regeringen framhålla att förslaget inte innebär något annat än att test kan ske även under sådan dagen ef- Med hänsyn till de åtgärder som kan inträda vid vägran att genomgå test bör det i regleringen framgå att undantag får göras för de fall den totalförsvarspliktige av medicinska eller liknande skäl inte kan lämna ett rättvisande prov av aktuellt slag. LO menar att ordvalet beroendeframkallande medel inte är bra. dare framhåller att begreppet beroendeframkallande medel bör ges ett exempel i lagtexten. Det är emellertid regeringens uppfattning att denna formulering skall väljas eftersom den motsvarar de medel som omfattas av föreskrifter om drogkontroll i andra lagar (t.ex. 26 kap. 15 § , se mer under avsnitt 9.1). Vilka metoder får användas? Den vanligaste metoden vid genomförande av tester är att prov tas från utandningsluft och urin. Utvecklingen på området är dock snabb och kan drogtester även genomföras genom analyser av saliv-, svett- och hårprov. ser det tveksamt att i lagtexten nämna metoder som ännu inte är kvali- tetssäkrade (hår-, svett- och salivprov). vissa invändningar mot de testmetoder som räknas upp i lagtexten. terna på området blir dock mer och mer tillförlitliga och olika fördelar finns med olika prover. Att genomföra drogtester är en integritetskrän- kande åtgärd, varför det framstår som olämpligt att i lagtexten lämna öp- pet vilka testmetoder som skall få användas. Vidare är det, som även Ju- stitieombudsmannen (JO) framhållit, viktigt att den enskilde vet vilka regler som gäller och vilka skyldigheter som åvilar honom eller henne. Regeringen, liksom JO, anser därför att det i den nya bestämmelsen bör preciseras vilka slags provtagningar som skall få ske. Regeringen menar också att det är viktigt att vid en precisering i lagtext om vilka provtag- ningar som skall få ske anpassa lagregleringen till utvecklingen så långt som möjligt. Detta görs enligt regeringens uppfattning lämpligast på så sätt att preciseringen i lagtexten upptar så många olika typer av provtag- ningar som möjligt som kan accepteras ur ett integritetsperspektiv. I detta sammanhang kan tilläggas att varken JO, JK, , Värnplikts- rådet eller Försvarsmakten har haft några invändningar mot de testmeto- der som nämns i lagtexten. Regeringen vill åter framhålla att det är av stor vikt att de provtagningar som tillåts kränker provlämnarens integritet så lite som möjligt. Blodprov torde anses som mer integritetskränkande för den enskilde än urin-, utandnings-, saliv-, svett- och hårprov. Därtill kommer att blodprov nästan aldrig används för de drogtester som förekommer i arbetslivet. Det är därför regeringens uppfattning att blodprovstagning inte skall få företas med stöd av denna reglering om drogtest genomförs. När det gäller övriga uppräknade provtagningar bör dessa kunna accepteras ur ett integritetsperspektiv. Hanteringen av testerna måste självklart ske på ett tryggt och rättssä- kert sätt. Endast kvalitetssäkrade och godkända metoder får användas. De råd, riktlinjer och anvisningar som finns från SWEDAC och Socialstyrel- sen inom det aktuella området skall följas. Det bör då givetvis vara de råd, riktlinjer och anvisningar som gäller vid varje enskilt testtillfälle för det typ av test som tillämpas. Utredningen har i sitt förslag räknat med att av de totalför- svarspliktiga kommer att testas . vid invänder att testning i den föreslagna omfattningen inte kom- mer att ha någon påvisbar preventiv effekt. Enligt juridiska fakulteten är den föreslagna omfattningen alltför ringa för det. Samtliga som fullgör värnplikt eller civilplikt bör omfattas av den nya regleringen eftersom syftet med testerna är att upptäcka om problem fö- religger. Den största effekten av testerna torde dock vara att de får en avskräckande verkan och en preventiv effekt. För att uppnå dessa resultat måste ett så stort antal testas att det finns en risk för att de totalförsvars- pliktiga kan bli inkallade till slumpvis testning samt att de känner till det- ta. Mot bakgrund av detta framstår utredningens bedömning såsom än- damålsenlig. Regeringen menar dock att det ytterst måste vara de utbild- ningsansvariga myndigheterna som efter noga övervägande har att be- döma i vilken omfattning provtagning skall ske. Självfallet bör de total- försvarspliktiga informeras om drogtesterna vid mönstring av Totalför- svarets pliktverk och, åter, av chefer när tjänstgöringen påbörjas. menar att utandningsprov är så okomplicerade och rela- tivt lite integritetskränkande att det bör lämnas utrymme för truppförande befäl att vid exempelvis en skarpskjutning utföra provtagning. ringen delar dock utredningens uppfattning att den personal som bäst Prop. 2006/07:116 genomför drogtestningen är hälso- och sjukvårdspersonal, som har ut- bildning och rutiner för medicinska undersökningar. Det är av stor vikt att de personer som testas känner förtroende för den personal som utför provtagningen. Enligt regeringens mening ger användandet av hälso- och sjukvårdspersonal de bästa förutsättningar för detta, dels genom den sär- skilda kompetens personalen representerar, dels genom den utomstående ställning som den provtagande personalen därmed kommer att ha. I detta sammanhang kan tilläggas att när drogtestprogrammet för anställda i Försvarsmakten pågick var det just hälso- och sjukvårdspersonal som ansvarade för testerna. I den utvärdering som gjordes av Försvarsmak- tens drogpreventiva program uppgav av de som svarade att bemö- tandet från sjuksköterskorna var utmärkt. Drogtester kan, som framgått ovan, vid misstanke om drogpåverkan genomföras redan genom nuvarande reglering med stöd av 5 kap. 1 § andra stycket lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Enligt denna re- glering är det eller efter verkets bestämmande annan statlig myndighet som kan fatta beslut om detta. vill att ansvaret för drogtesternas genomförande skall åligga Försvars- makten och . Försvarsmakten har inte haft något att erinra mot att skall ha huvudansvaret för beslut om drogtester. Försvarsmakten har dock förutsatt att Totalför- svarets pliktverk, i likhet med vad som gäller andra medicinska under- sökningar, kommer att delegera beslutanderätten till Försvarsmakten un- der den tid de totalförsvarspliktiga fullgör sin tjänstgöring vid Försvars- makten. Regeringen menar att det inte finns skäl att bryta denna beslut- struktur. Vad skall hända vid positivt testresultat? Utredningen har föreslagit att det, för det fall ett drogtest visar positivt resultat, bör företas en utredning. Denna bör vara ett försök att klarlägga om det är fråga om missbruk eller engångsföreteelse. Vid konstaterat missbruk föreslår utredningen att inskrivningsbeslutet bör ändras och tjänstgöringen upphöra. Enligt utredningens förslag bör sedan andra myndigheter hjälpa den totalförsvarspliktige med behandling. och menar att myndighe- ten alltid, i de fall ett test utfaller positivt, bör erbjuda en begränsad råd- givning samt ett individuellt testprogram istället för att avstänga den to- talförsvarspliktige från tjänstgöringen. Försvarsmakten framhåller att myndigheten vid missbruk av droger bör kunna erbjuda rehabilitering om den totalförsvarspliktige är motiverad att bli drogfri och fullfölja värn- plikten, allt under förutsättning att den totalförsvarspliktige förväntas uppnå utbildningsmålen, att den totalförsvarspliktige samtycker till avtal om rehabilitering och därefter uppfyller kraven i densamma. Försvars- makten menar att det först vid konstaterat beroende (efter utredning) skall överlämnas till annan lämplig myndighet att rehabilitera. Regering- ens uppfattning är att det är lämpligt att en utredning inleds för att klar- lägga om det är fråga om missbruk, samt att vid konstaterat sådant, det görs en bedömning om tjänstgöringen skall upphöra eller om den kan Upphörande av tjänstgöring beslutas med stöd av 3 kap. 3 och 9 §§ och 5 kap. 12 och 13 §§ lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Det centrala i en sådan bedömning är om den totalförsvarspliktige har förutsättningar att fullgöra värn- eller civilplikten. Regeringen menar att bruk av droger inte ovillkorligen skall behöva leda till att tjänstgöringen upphör. I bedömningen om inskrivningsbeslutet skall ändras bör hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Intresset av en drog- fri och säker miljö bör naturligtvis vara tungt vägande. Vare sig det är fråga om engångsföreteelse eller ett missbruk kan användning av narko- tika inte accepteras. All hantering av narkotika och dopingmedel är kri- minaliserad. En reaktion på brukande av narkotika, oberoende av om det är fråga om missbruk eller beroende, bör därför vara tydlig. Vidare bör i sammanhanget beaktas att totalförsvarsplikten är en plikt till tjänstgöring och att det inte finns någon rättighet till sådan tjänstgöring. Vad gäller rehabiliteringsansvaret saknas det ett naturligt samband mellan utbild- ningen och missbruket. Utbildningsansvaret för de totalförsvarspliktiga bör inte sträckas så långt som till ett rehabiliteringsansvar vid missbruk. Att fullgöra rehabiliteringen bör alltså enligt regeringens mening inte ligga på Försvarsmakten eller annan utbildningsansvarig. Det är dock, som har påpekat, viktigt att rehabiliteringsbehovet vida- reförmedlas till annan ansvarig myndighet. Försvarsmakten och andra utbildningsansvariga bör utarbeta rekommendationer, eller Totalförsva- rets pliktverk föreskrifter där det är möjligt, av vilka det klart framgår vem som skall vidarebefordra behovet och till vilken myndighet detta skall vidarebefordras i olika fall som kan uppstå. Även för det fall brukandet av narkotika är en engångsföreteelse måste en avvägning göras i det enskilda fallet, om hur den fortsatta tjänstgö- ringen skall hanteras. Utgångspunkten i det senare fallet bör vara att tjänstgöringen skall fullgöras. Säkerhetsaspekterna måste dock väga tungt. De rekommendationer och föreskrifter som bör upprättas av För- svarsmakten och övriga berörda måste således även innehålla riktlinjer för hur sådana engångsföreteelser och liknande skall hanteras. Det är viktigt att samtliga totalförsvarspliktiga behandlas lika, alltså bl.a. oavsett om det är värnplikt eller civilplikt som fullgörs.