prop · GU03101 · 2007-04-17 00:00:00 — Garantin kan sägas innebära att spararna erbjuds ett säkert placeringsalternativ. Garantins existens antas också minska risken för uttagsanstormningar. De garanterade insättningarna har ökat med till . Insättningsgarantins omfattning och utformning styrs av regelverk inom och EU. Maximalt belopp som betalas ut som ersättning är per kund och institut. Samma ersättningsbelopp gäller för investerarskyddet, vars syfte är att stärka konsumentskyddet för allmänhetens investeringar i finansiella instrument och likvida medel som handhas av värdepappersinstitut i samband med tjänster som instituten utför. Garantier om tillförsel av kapital I stället för att staten direkt tillför kapital till ett företag kan garantier ställas ut där staten åtar sig att under vissa betingelser tillskjuta kapital. En sådan garanti är en relation mellan två parter: företaget och staten som utfärdare av garantin. Men garantin skyddar i praktiken tredje part, dvs. företagets långivare, kunder och andra intressenter. En kapitaltäckningsgaranti innebär att staten åtar sig att ovillkorligen tillskjuta kapital till ett bolag i ett utsatt läge. nuvarande garantimodell har inga nya kapitaltäckningsgarantier utfärdats. Garantier som är obegränsade till tid och belopp är nämligen inte förenliga med garantimodellen eftersom de är olämpliga ur ett riskperspektiv och mycket svåra att prissätta på ett tillförlitligt sätt. Det finns två kapitaltäckningsgarantier kvar, båda inom infrastruktursektorn (avseende och de svenska landförbindelserna till ). En grundfondsförbindelse är i likhet med kapitaltäckningsgarantin en tvåpartsgaranti, men innebär ett begränsat åtagande i belopp och/eller tid. Staten har åtaganden på till ett antal (främst , och Fonden för den mindre skeppsfarten). medlemsåtagande i nio internationella finansieringsinstitut (Världs- banken, Europeiska investeringsbanken, Nordiska investeringsbanken, regionala utvecklingsbanker m.fl.) består av inbetalt kapital och garantikapital. Garantikapitalet innebär att svenska staten förbinder sig att tillhandahålla ett visst kapitalbelopp utöver det kapital som direkt betalat in till berört institut. Garantiåtagandena var vid utgången av 2006. finns en garanti som innebär en rätt för Bostadsfinansieringsaktiebolag () att tillföras kapital inom en begränsad ram. Denna ram, som från början var , minskar med 1 miljard och var . Återbetalning av utnyttjat belopp skall ske inom den ovan nämnda ramen. EKN skall främja svensk export genom att mot en premie erbjuda konkurrenskraftiga export- kreditgarantier och investeringsgarantier anpassade till kundernas efterfrågan. Garanti- villkoren skall vara likvärdiga dem i omvärlden under förutsättning att verksamheten på lång sikt uppnår ett balanserat resultat. Nya utfästelser och garantier för utfärdades och antalet nya kunder mer än fördubblades. Ökningen i volym beror på en mycket stor affär i medan ökningen i antal beror på många nya kunder. har nya och modifierade garantityper lanserats anpassade till små och medelstora företag. Engagemanget i form av garantier och utfästelser var . Garantigivning inom den särskilda garanti- ramen för , med flera länder (Baltramen) upphörde . Den efterfrågan på garantier som kan finnas för de berörda länderna kan numera hanteras inom ramen för EKN:s ordinarie verksamhet. En u-kredit är en exportkredit som Sida garanterar och subventionerar. Garantierna ges till projekt som av Sida bedöms få betydande utvecklingseffekter i det berörda landet och som inte kan bära kostnaderna för en normal finansiering på kommersiella villkor. EKN administrerar u-kreditgarantierna på uppdrag av Sida. Sidas totala engagemang inklusive utfästelser har visat en fallande trend men minskningen har mattats av. Vid utgången av 2006 var engagemanget . Den vanligaste formen av enskilda garantiåtaganden är kreditgarantier. En sådan innebär att staten tar på sig hela eller delar av kreditrisken vid finansiering av investeringar i infrastruktur, bostäder etc., men överlåter själva kreditgivningen till andra långivare. I några fall sköter bolagen sin finansiering genom att emittera obligationer på kredit- marknaden. RGK ställer då ut en kreditgaranti för varje enskild lånetransaktion och även garantier för motparter med vilka bolaget ingår derivattransaktioner. Nedan beskrivs kreditgarantier inom olika områden förutom exportgarantierna och u- kreditgarantierna som redan behandlats. Det enda infrastrukturprojektet med kreditgaranti är . Svenska och danska staten genom RGK respektive garanterar solidariskt den upplåning på som Konsortiet har på kreditmarknaden. Riksdag och regering beslutade att RGK skall överta gäldenärsansvaret för Venantius statsgaranterade obligationslån med tillhörande ränte- och valutasäkringar på till dess de förfaller . I och med övertagandet upphör garantierna till Venantius. Bostadskreditgarantierna var vid utgången av 2006 , en minskning med . Den nuvarande konkurrensen om bolånekunder, på en kredit- marknad präglad av extremt hög likviditet och låga kreditförluster, gör att efterfrågan på statliga kreditgarantier har varit fortsatt låg, trots ett ökat bostadsbyggande. De internationella garantierna på gäller främst krediter från Nordiska investeringsbanken för enskilda projekt i olika länder. Därutöver finns en beloppsmässigt mindre garanti till i . Det finns cirka 550 kreditgarantier på relativt små belopp avsedda att främja sysselsättningen inom lantbruk och glesbygd. Sammantaget uppgår garantierna till . Dessa garantiprogram är stängda för ny garantigivning. Sida bedriver en försöksverksamhet med fristående garantier inom en ram på . Vid utgången av 2006 fanns tre engagemang i på tillsammans . Garantier för pensionsåtaganden skall trygga upparbetade avtalspensioner för dem som var anställda när statliga myndigheter bolagiserats. I vissa fall har de aktuella delarna av företagens (de före detta myndigheternas) pensionsskulder tryggats direkt genom garanti. I andra fall finns försäkringar hos Försäkringsbolaget garanti (FPG), som sedan garanteras indirekt genom en efterborgen från staten. I några fall har medlen som skall finansiera pensionerna förts till stiftelser som sedan garanteras direkt eller indirekt av staten. Åtagandena är på . Statens garantiportfölj innehåller obalanser eftersom åtagandena tillkommer på politiska grunder och inte i diversifieringssyfte. Flera av åtagandena är mycket stora och förknippade med relativt hög risk. Därtill kommer att åtaganden eller grupper av åtaganden i stora delar utsätts för samma riskfaktorer (t.ex. konjunktur- och ränteutveckling). Det går inte att mäta och redovisa den samlade portföljens riskprofil eftersom IGN och BKN inte redovisar avsättningar för förväntade garantiförluster. har BKN infört en ny avgiftsmodell som innebär att varje enskild garanti får en avgift som återspeglar risk och kostnader. BKN kommer att införa en riskbaserad redovisning , men har gjort en skuggredovisning av sitt bokslut enligt dessa principer. avlämnade be- tänkandet Reformerat system för insättningsgarantin (SOU 2005:16). Där föreslås bl.a. att insättningsgarantin i fortsättningen skall utformas som en renodlad statlig garanti som prissätts efter risk av en myndighet med resultatansvar och att investerarskyddet även i fortsättningen skall bygga på ömsesidiga principer och administreras av staten. Förslagen bereds i . Nedan följer en beskrivning av olika typer av risker i garantiportföljen samt en bedömning av riskläget. Bedömningarna har utförts av respektive ansvarig myndighet eller departement. InsättningsgarantinT T är statens största garantiåtagande. Risken för infriande varierar med konjunkturen men även med den finansiella situationen för enskilda banker. Det mest troliga krisscenariot är att ett kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag eller en mindre bank går i konkurs och sådana skadeutbetalningar till följd av insättningsgarantin bedöms kunna täckas av garantins ackumulerade avgifter. inträffade de första ersättningsfallen inom insättningsgarantin då kreditmarknadsbolagen () AB försattes i Vid årets utgång hade 1 187 av beräknade 1 277 insättare i fått preliminära ersättningsbesked. Det sammanlagda ersättningsbeloppet beräknas till . utbetalades de sista ersättningarna , totalt blev ersättningarna . Risken för infriande av investerarskyddetT T får i allt väsentligt anses vara densamma som för insättningsgarantin. IGN har bedömt att den skyddslagstiftning och de rutiner för intern- kontroll som finns utgör en tillräcklig säkerhet för de allra flesta investerare i händelse av fallissemang i ett värdepappersinstitut. Det har därför inte ansetts nödvändigt att bygga upp en fond för att säkerställa betalningsberedskap i förväg. inträffade det första ersättnings- fallet inom investerarskyddet då värdepappers- bolaget försattes i konkurs. Hanteringen visade sig vara mycket komplicerad. fattade IGN de första besluten om ersättning till 396 investerare. utbetalades , men totalt beräknas ersättningarna bli . Risken för infrianden av kapitaltäckningsT - garantiernaT till och de svenska landförbindelserna till är till stor del beroende av de framtida intäkterna i projekten. Åtagandena i form av garantikapitalT T till inter- nationella finansieringsinstitut är exponerade mot landspecifika risker, till stor del i länder med relativt hög kreditrisk. Finansieringsinstituten, som är exponerade mot dessa landrisker, är prioriterade långivare med god kapacitet att hantera kreditförluster och har dessutom en konservativ kreditgivning. De bedöms av dessa anledningar vara behäftade med relativt sett låg risk. Dessutom är det troligt att medlemsstaterna skulle utöka andelen inbetalt kapital i stället för att infria garantikapitalet. Riskvillighet och likviditet inom den privata marknaden har ökat, men på mycket riskfyllda marknader är EKN:s exportgarantierT T en förutsättning för att affärer skall kunna bli av. I stor utsträckning är det stora affärer med inslag av projektfinansiering inom framför allt telekomsektorn som kräver EKN:s medverkan. EKN:s garantigivning omfattar allt fler länder, 127 stycken, men ser man på garantibelopp är den internationella spridningen inte lika stor. Liksom tidigare svarar tio länder för av volymen. är det enskilt största landet följt av . Trenden mot en minskad andel rena statsrisker fortsätter och sammantaget med andra offentliga risker utgör de av EKN:s totala risker. Skadeersättningarna var de lägsta utbetalningar som gjorts under . För uT -kreditgarantiernaT har skade- ersättningarna minskat jämfört med föregående år. Årets skadeersättningar orsakades främst av den fortsatt negativa utvecklingen i . Stora ersättningar har också betalats avseende i enlighet med . De företag inom infrastrukturT T och bostads- finansiering, vars åtaganden garanteras av staten, har en verksamhet som gör att deras lönsamhet är mycket beroende av den allmänna konjunkturen, ränteläget samt projektspecifika risker och då framförallt trafikutvecklingen för Öresundsförbindelsen. För bostadskreditgarantiernaT T har till- strömningen av skadeärenden fortsatt att minska. Den viktigaste orsaken är det fortsatt låga ränteläget. PensionsgarantiernaT ,T slutligen, är av varierande risk. Gruppen är relativt stor och inom gruppen finns många olika åtaganden i statliga bolag. Riskerna bedöms totalt sett som små på grund av tillgängligt buffertkapital hos FPG och en konservativ placeringspolicy hos . Den avgift eller premie som garanti- myndigheterna tar ut skall avspegla risken i åtagandet (utom avgifterna för insättnings- garantin och investerarskyddet, vilka regleras i lagTF1FT). På så sätt skall avgifterna motsvara 1T T Avgifterna för insättningsgarantin och investerarskyddet regleras i särskild lagstiftning baserad på EG-direktiv. För insättningsgarantin skall bankinstitutens sammanlagda avgifter uppgå till en viss andel av de garanterade insättningarna. Om de behållna avgiftsmedlen nått den målsatta nivån skall avgiftsuttaget vara av de garanterade insättningarna. För investerarskyddet tas endast en administrativ avgift ut. De ersättningsfall som uppstår finansieras i efterhand av de företag som omfattas av skyddet. kostnaderna för de framtida infrianden och skadeersättningar som myndigheterna kan komma att betala till sina garantitagare. Som ett mått på risken i garantiåtagandena värderar RGKTF1FT , EKN och Sida sina förväntade förluster och avsätter medel för förluster samt administrationskostnader (tillsammans benämnda förväntade kostnader) på skuldsidan i sina balansräkningar. I tabell 6.2 redovisas de avsättningar som gjorts, hur avsättningarna står i relation till myndigheternas engagemang samt hur avsättningarna förändrats . Avsättningarna ökade något . Tabell 6.2 Avsättningar för förväntade garantikostnader P P IT engagemangen för EKN, Baltramen och u-kreditgarantierna ingår förutom garantiförbindelser även vissa utfästelser vilket förklarar skillnaden mellan tabell 6.2 och not 53 till balansräkningen. I RGK:s engagemang ingår inte garantikapital eller andra åtaganden där avsättningar inte gjorts för framtida förluster.T P EKNTP T harT redovisat en långfristig fordran mot återförsäkrare för deras andel av försäkringstekniska avsättningar på varav är hänförliga till avsättningar för förväntade förluster och för oförväntade förluster. Nettot av EKN:s avsättningar för förväntade kostnader uppgick därmed till . BKN kommer att införa en riskbaserad redovisning 2007 men har gjort en skuggredovisning av sitt bokslut enligt de nya principerna. För BKN:s garantiåtaganden på redovisas en avsättning med . 1T T RGK gör inte avsättningar för förväntade förluster för garantier till internationella finansieringsinstitutioner. Inga avsättningar görs heller för garantier utställda av affärsverk eller för en garanti utställd av andra myndigheter utan stöd av regeringsbeslut. Dessa åtaganden redovisar RGK inom linjen i balansräkningen. Sida gör ingen avsättning i balansräkningen för sina fristående garantier på men beräknar förlustrisken till . Eftersom en stor del av EKN:s och Sidas engagemang är koncentrerad till ett begränsat antal länder kan skadefall på dessa länder ge ett avsevärt mer negativt utfall än det normalt förväntade. En särskild avsättning görs därför för Beräkningen görs med utgångspunkt från en fastlagd säkerhetsgrad om . Fonder uppbyggda av ackumulerat resultat har inte IGN och BKN gjort några avsättningar för framtida garantiförluster. På balansräkningens skuldsida redovisar dessa myndigheter i stället fonder uppbyggda av verksamhetens ackumulerade resultat. Fondernas bokförda värde var för IGN och för BKN vid utgången av 2006. Redovisning av åtaganden utan avsättning för förväntade förluster De garantiåtaganden som inte riskbedömts och för vilka det därmed inte gjorts några avsättningar för förväntade förluster redovisas som ansvarsförbindelser inom linjen. De består av IGN:s, BKN:s och affärsverkens åtaganden samt Sidas fristående garantier och garantikapital till internationella finansieringsinstitutioner. Totalt uppgår de till . Garantiverksamheten finansieras av avgifter som betalas av garantitagarna eller subventioneras över statsbudgeten i vissa fall. Avgifterna placeras på räntekonton i RGK, på bankkonton eller i värdepapper. Staten har även tillgångar i form av fordringar från tidigare infriade garantier. Värdepappersinnehav och andra placeringar IGN placerar huvuddelen av sina tillgångar i statsskuldväxlar och statsobligationer. Kammarkollegiet förvaltar portföljen på uppdrag av IGN. Förvaltningen bedrivs som passiv indexförvaltning. EKN och Sida placerar avgiftsmedlen i utländsk valuta från exportgarantier och u- kreditgarantier på bankkonton, valutakonton, valutadepositioner och obligationer. En del av avgifterna redovisas på räntebärande konton hos RGK. Även återvinningar från tidigare infrianden (skador) tillförs kontona. Från de räntebärande kontona i RGK görs utbetalningar för infrianden och myndigheternas administrationskostnader. En obegränsad kredit är kopplad till räntekontona (med undantag av garantier administrerade av Sida och garantierna till Venantius). Överskott på ett konto ger ränteintäkter, medan en utnyttjad kredit medför räntekostnader. Behållningen på dessa räntekonton konsolideras med statens övriga finanser. Influtna avgifter avräknas direkt mot statens upplåningsbehov. Ett minskat lånebehov minskar också statsskulden. Dessa konto- behållningar i RGK är således inte reserver med likvida medel för eventuella infrianden. Ett infriande belastar kontona, men det är enbart en redovisningsmässig hantering. Finansiering av infrianden sker i praktiken genom statlig upplåning. Myndigheterna har en mindre del av sina tillgångar i likvida medel. Förutom värdepappersinnehav och andra placeringar samt kontobehållningar i RGK på sammanlagt har myndigheterna även tillgångar i form av regressfordringar från tidigare infriade garantier. Större delen av dessa fordringar får betraktas som osäkra men det återstående värdet är för åtminstone exportgarantierna betydande. Regressfordringarnas värde uppskattas till . Tabell 6.3 Värdepappersinnehav och andra placeringar, räntekonton hos RGK, likvida medel samt regressfordringar 6.1.5Jämförelse mellan avsättningar för förväntade kostnader och olika slags tillgångar i garantiverksamheten För att bedöma hur väl garantiverksamheten kan hantera eventuella framtida infrianden är det viktigt att analysera dels de avsättningar för förväntade kostnader som gjorts, dels de tillgångar som finns i verksamheten för att möta dessa kostnader inklusive framtida avgifter. Tabell 6.4 Garantiengagemang, avsättningar för förväntade kostnader, tillgångar i garantiverksamheten samt nuvärdet av framtida avgifter P RGKTP redovisar inte framtida avgifter som en tillgång i balansräkningen. Som nämnts tidigare visar BKN en skugg- redovisning av sitt bokslut enligt de nya principerna för riskvärdering som skall börja tillämpas 2007. Där redovisas tillgångar på för att täcka en avsättning för förväntade förluster på . Sida har inte gjort någon avsättning i balansräkningen för sina fristående garantier men beräknar förlustrisken till . På ett räntekonto hos RGK finns en säkerhetsreserv på för dessa garantier. En jämförelse mellan verksamhetens skuld- och tillgångssida görs i tabell 6.4. Jämförelsen görs på myndighetsnivå och omfattar endast myndigheterna RGK, EKN och Sida. Eftersom övriga garantimyndigheter saknar motsvarande riskredovisning kan ingen hel- täckande analys av statens garantiportfölj göras i detta avseende. Jämförelsen visar att de förväntade kost- naderna i garantiverksamheten för dessa myn- digheter täcks av tillgångar i form av de avgifter som redan erlagts (redovisas som garanti- tillgångar i tabell 6.4.) samt framtida avgifter. För EKN har tillgångarna ökat till följd av stora återvinningar från tidigare skadefall och ökande premieintäkter som skadersättningarna varit de lägsta . Den ekonomiska utvecklingen har gjort att RGK bara tvingats betala för ett fåtal mindre garantier. Men överskottet kan behövas för att täcka förluster då stora infrianden tenderar att komma samlade under dåliga tider. 6.1.6Betalningsflöden och garantiverksamhetens påverkan på statens finanser I vissa fall kan besluta att ett garantiobjekt inte behöver betala någon garantiavgift eller att avgiften skall vara lägre än en avgift som speglar riskerna. anslår då medel på statsbudgeten för att betala avgiften. Denna subvention kommer att tränga ut andra utgifter under statsbudgetens utgiftstak. utbetalades statliga subventioner på för att bygga upp reserver för förväntade förluster. avsåg äldre bostadskreditgarantier och . Det finns fortfarande några garantiåtaganden som vid infrianden helt eller delvis får belasta anslag. Det gäller åtagandena i form av garantikapital, u-kreditgarantier samt kapital- täckningsgarantierna till och de svenska landförbindelserna till . I tabell 6.5 visas vilka anslag som finansierat dessa subventioner och vilka ytterligare anslag som kan komma att belastas av infrianden av garantier för vilka beslutat om särlösningar från garantimodellen. Tabell 6.5 Anslag vars ändamål 2006 omfattade garantiverksamhet Garantiverksamheten påverkar i flera fall statens lånebehov och statsskuld. Påverkan består av flöden in till och ut från statens konsoliderade centralkonto. Flödena utgörs av externa betalningar av garantiavgifter, infrianden, återvinningar och kostnader för administration. I den mån dessa betalningar går via räntekonton i RGK påverkar de statens finanser direkt via centralkontot. I tabell 6.6 beskrivs dessa flöden. Tabell 6.6 Avgifter, infrianden, återvinningar samt administrationskostnader Garantitagarna betalade i avgifter/. Störst var avgifterna för EKN:s exportgarantier, som ökade kraftigt , och insättningsgarantin. Garantier infriades för . Närmare hälften av beloppet hänförde sig till de första ersättningsfallen för insättningsgarantin och investerarskyddet. EKN:s och Sidas åtaganden stod i stort sett för den andra hälften. Från tidigare utbetalningar vid infrianden återvanns . Större delen kom från EKN, vars återvinningar var rekordartade , liksom . I förhållande till totala åtaganden utgör administrationen en liten del men den varierar beroende på garantityp. IGN:s administration är anslagsfinansierad liksom hanteringen av BKN:s äldre garantier. IGN:s verksamhet belastar dock inte statsbudgeten netto, eftersom den del av influtna avgifter som avser IGN:s administration levereras mot inkomsttitel. Betalningarnas påverkan på lånebehovet Posterna avgifter, infrianden, återvinningar och administration har i olika grad påverkan på lånebehovet. Flöden i en garantiverksamhet med tillgångar enbart i form av räntekonton i RGK eller finansiering via anslag påverkar direkt statens lånebehov. Däremot har flöden i en garantiverksamhet med tillgångar i form av externstatliga placeringar inte någon påverkan på lånebehovet. Med nuvarande redovisningsstruktur är det inte möjligt att beräkna vilken påverkan på lånebehovet som garantiverksamheten har haft . En analys av flödena visar dock att nettoflödet i garantiverksamheten totalt sett var positivt med ca (se tabell 6.6). De statliga subventionerna har varierat . De årliga avgifterna har legat mellan en och och det är främst avgifterna från exportgarantierna som varierat. låg de årliga infriandena i början på men har minskat till under en halv miljard . De årliga återvinningarna låg i början av perioden strax under men har legat kring , främst därför att tidigare infriade exportgarantier återvunnits. Diagram 6.2 Återvinningar, statliga subventioner. avgifter, infrianden och administrationskostnader samt saldot för betalningsflödet 2002 - 2006 6.2Statlig utlåning med kreditrisk Statliga krediter, liksom statsbidrag och statliga garantier, kan ges till verksamheter som staten finner angelägna. Den statliga kreditgivningen utgör på så sätt ett komplement till den övriga kreditmarknaden. Riksdag och regering beslutar om all statlig utlåning, antingen genom särskilda beslut, t.ex. inom infrastrukturområdet, eller genom lagar och förordningar om mindre lån till en bredare krets, t.ex. studielån. Merparten av statens utlåning finansieras direkt genom upplåning på marknaden via RGK. Endast en mindre del finansieras via anslag på statsbudgeten. När staten ställer ut lån med kreditrisk tar staten samma risk som när staten ställer ut en kreditgaranti. Skillnaden är att finansieringen av lånet i det första fallet sköts av staten via RGK och i det andra fallet av en bank eller annat kreditinstitut. För den statliga långivningen saknas motsvarande regelverk som för garantier när det gäller att ta ut avgifter som skall motsvara statens ekonomiska risk och övriga kostnader för åtagandet. Regeringsuppdrag om en gemensam redovisning av kostnader och risker