prop · GU03133 · 2007-09-11 00:00:00 — telehemligheten liksom rätten till privatliv och korrespondens respekte- För en effektiv brottsbekämpning är det visserligen ibland nödvän- digt att det görs vissa ingrepp i enskildas personliga sfär, t.ex. genom hemlig teleavlyssning, hemlig kameraövervakning eller andra hemliga Med hänsyn till den integritetskränkande arten av sådana åtgärder är det emellertid av största vikt att de vidtas med stor urskillning och att riskerna för missbruk minimeras. Skyddet mot missbruk av tvångsmedel som inte är hemliga, såsom hus- rannsakan och beslag, ligger till viss del i att den som utsätts för tvångs- medlet är eller blir medveten om åtgärden och kan få den prövad av domstol eller på annat sätt. Något motsvarande gäller i praktiken inte beträffande hemliga tvångsmedel, såsom hemlig teleavlyssning och Det ligger nämligen i det hemliga tvångs- medlets natur att den enskilde skall vara omedveten om åtgärden och Prop. 2006/07:133 därmed inte heller kan överklaga det. Också den allmänna insynen ge- nom t.ex. medierna är med hänsyn till verksamhetens art mycket begrän- sad. Hemlighållandet ökar risken för en oriktig tillämpning av reglerna om hur hemliga tvångsmedel får användas. Mot den bakgrunden är det angeläget att förutsättningarna för användandet av de hemliga tvångs- medlen är tydliga. Även andra rättssäkerhetsinstrument har stor betydelse i fråga om de hemliga tvångsmedlen, t.ex. olika former av rättslig tillsyn och parlamentarisk kontroll. Gällande reglering av hemliga tvångsmedel m.m. I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser som skyddar medborgarna mot ingrepp från det allmänna. Bestämmelserna har betydelse för vilken användning av hemliga tvångsmedel och andra s.k. särskilda arbetsmeto- der som får förekomma i brottsbekämpningen. 2 kap. 6 § regeringsformen innehåller sålunda regler som skyddar den enskilde mot bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och annat liknande intrång från det allmännas sida. Paragrafen uppställer också hinder för det allmänna att inhämta information genom undersökning av brev eller andra förtroliga försändelser eller genom hemlig avlyssning eller upptag- ning av telefonsamtal eller andra förtroliga meddelanden. 2 kap. 6 § regeringsformen ger den enskilde får enligt 2 kap. 12 § be- gränsas men endast genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får därtill ald- rig gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria gäller den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonven- tionen) som lag här i landet. I 2 kap. 23 § regeringsformen finns ett för- bud mot att meddela lag eller annan föreskrift i strid med åta- ganden på grund av konventionen. Användandet av hemliga tvångsme- del, liksom de brottsbekämpande myndigheternas dolda spaningsarbete m.m., berörs främst av artiklarna 6, 8 och 13 i konventionen. Artikel 6 innehåller bestämmelser om rätten till en rättvis rättegång. Rätten till en rättvis rättegång anses bl.a. innebära att en åtalad skall un- derrättas om allt utredningsmaterial. I artikel 8 finns bestämmelser om rätten till respekt för privat- och fa- miljeliv, hem och korrespondens. Skyddet får visserligen inskränkas men endast under vissa förutsättningar. Bland annat får inskränkningen ske endast med stöd av lag och endast om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa bestämda intressen, däribland statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggandet av oordning eller Rätten till privatliv skall i detta sammanhang förstås i vid mening. Också rätten till respekt för korrespondens har en vid betydelse och om- fattar många slag av medelbar kommunikation som avsändaren och Prop. 2006/07:133 mottagaren kan förvänta sig skall förmedlas utan att andra tar del av in- Enligt artikel 13 skall var och en, vars fri- och rättigheter enligt kon- ventionen har kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför natio- nell myndighet. Med att ett rättsmedel är effektivt avses att det medger en tillfredsställande prövning av ett klagomål. Det krävs inte att pröv- ningen sker i domstol. Även administrativa rättsmedel kan uppfylla kon- ventionskraven. Det är inte nödvändigt att ett enda rättsmedel ensamt uppfyller kravet på ett effektivt rättsmedel utan flera rättsmedel i den nationella lagstiftningen kan tillsammans uppfylla kravet. I 27 kap. finns bestämmelser om postkontroll samt om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning vid förundersökning i brottmål. Med postkontroll avses att en försändelse som får tas i beslag kvarhålls av ett befordringsföretag till dess att frågan om beslag har avgjorts (27 kap. 9 §). Postkontroll beslutas av domstol, som kan ge tillstånd till åtgärden , högst en månad åt gången. En försändelse får tas i beslag endast om det för brottet är föreskrivet fängelse eller där- över (27 kap. 3 §) och motsvarande kommer därmed också att utgöra en förutsättning för postkontroll. Postkontroll är att anse som ett hemligt tvångsmedel, eftersom de personer som kontrollen berör inte underrättas om den pågående kontrollen. Tas en försändelse i beslag, gäller dock att mottagaren och avsändaren, om denne är känd, underrättas om beslaget så snart detta kan ske utan men för utredningen (27 kap. 11 §). Offentligt ombud deltar inte vid handläggningen i domstolen. Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från ett visst telefonnummer, en kod eller annan teleadress avlyssnas eller spelas in i hemlighet. Tvångsmedlet får använ- das endast om domstol har gett tillstånd till det. Det krävs att förunder- sökningen gäller ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott eller att brottets straffvärde av domstolen bedöms överstiga fängelse (27 kap. 18 §). Vid hemlig teleövervakning sker inte någon av- lyssning eller inspelning av innehållet i telemeddelandet utan vad som inhämtas är endast uppgifter om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en viss teleadress. Som hemlig teleövervakning betecknas även en åtgärd som hindrar att ett telemeddelande når fram. Även detta tvångsmedel kräver domstols tillstånd. Det fordras vidare att förundersökningen avser brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än sex månaders fängelse eller brotten dataintrång eller barnporno- grafibrott som inte är ringa eller narkotikabrott eller narkotikasmugglig eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott (27 kap. 19 §). För båda tvångsmedlen krävs att någon är skäligen misstänkt för brottet och att användningen av tvångsmedlet är av synnerlig vikt för utredningen om brottet. Tillståndet skall avse en viss teleadress som innehas eller har innehafts av den misstänkte eller som annars kan antas ha använts eller komma att användas av denne men kan också avse en Prop. 2006/07:133 annan teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den miss- tänkte har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa eller på annat sätt kontakta (27 kap. 20 §). Tillståndstiden får inte överstiga en månad åt gången (27 kap. 21 §). Offentliga ombud skall delta i sådana tillståndsärenden vid domstol som gäller hemlig teleav- lyssning men inte i sådana som gäller hemlig teleövervakning. Är ett ärende så brådskande att ett dröjsmål skulle riskera syftet med tvångs- medlet, får tillstånd meddelas utan att ett offentligt ombud har deltagit. I sådant fall skall emellertid ett sådant ombud underrättas om beslutet och få tillfälle att ta del av ärendet och eventuellt överklaga beslutet (27 kap. 26 och 28 §§). Bestämmelser om hemlig kameraövervakning finns i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Med sådan övervakning avses att fjärrstyrda kameror används för personövervakning vid för- undersökning i brottmål. Även hemlig kameraövervakning får användas endast efter domstols tillstånd och förutsättningarna är i huvudsak de- samma som för hemlig teleavlyssning, inbegripet offentliga ombuds del- tagande i tillståndsärendena vid domstol. Lagar om särskild tillämpning av hemliga tvångsmedel Tre lagar möjliggör användning av de hemliga tvångsmedlen under sär- skilda förutsättningar. I lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål finns bestämmelser som kompletterar och gör det möjligt att använda de hemliga tvångsmedlen vid främst vissa upp- räknade allmänfarliga brott, högmålsbrott och brott mot rikets säkerhet, även om det för dessa brott är föreskrivet lägre straff än vad som krävs i . Huvudregeln är även i dessa fall att beslut om hemliga tvångsmedel skall fattas av en domstol. Lagen medger emellertid att åklagaren eller undersökningsledaren interimistiskt beslutar om tvångs- medlen varefter domstolen skyndsamt skall pröva ärendet. Även lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings- myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. innehål- ler bestämmelser som kompletterar och gör det möjligt för åklagaren och, i viss mån, undersökningsledaren att fatta intermis- tiska beslut om hemliga tvångsmedel varefter domstolen snabbt skall pröva ärendet. Slutligen finns det i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll bestämmelser om användning av de hemliga tvångsmedlen. Använd- ningen av hemliga tvångsmedel kräver alltid domstols tillstånd. Sådant tillstånd får lämnas om utlänningen eller en organisation eller grupp som denne tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott. För tillstånd krävs det synnerliga skäl. Beträffande samtliga dessa lagar gäller att offentligt ombud skall delta i ärenden om tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig kameraöver- vakning. Propositionen om hemlig rumsavlyssning I propositionen Hemlig rumsavlyssning (prop. 2005/06:178) har föresla- gits att det införs ett nytt hemligt tvångsmedel, hemlig rumsavlyssning. Det föreslagna nya tvångsmedlet innebär att tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst som allmänheten inte har tillträde till i hemlighet avlyssnas eller spelas in. Hemlig rumsavlyssning skall, efter domstols tillstånd, kunna använ- das vid förundersökning avseende brott som har ett minimistraff om fängelse eller vissa andra allvarliga brott, såsom grovt narkoti- kabrott och grov narkotikasmuggling, om det kan antas att brottets straff- värde överstiger fängelse. Domstolens tillstånd skall få gälla högst en månad i taget. Tillstånd skall få lämnas endast om det är av syn- nerlig vikt för utredningen. Det skall avse en plats där det finns särskild anledning att anta den misstänkte kommer att uppehålla sig. För tillstånd att avlyssna andra bostäder än den misstänktes bostad skall krävas att det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppe- hålla sig där. Ett absolut förbud föreslås gälla mot hemlig rumsavlyss- ning av bl.a. advokatkontor och läkarmottagningar. Enligt propositionen skall massmedieredaktioner få avlyssnas endast om det finns synnerlig anledning att platsen som sådan används för brott som kan ligga till grund för hemlig rumsavlyssning. Offentliga ombud skall alltid delta vid handläggningen vid domstol. Av de i föregående avsnitt redovisade lagarna skall endast lag vara tillämplig på hemlig rumsavlyssning. Propositionen om hemlig tvångsmedelsanvändning för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott I propositionen Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (prop. 2005/06:177) har föreslagits att de brottsbekämpande myndig- heterna ges möjlighet att använda de hemliga tvångsmedlen, dock inte det föreslagna nya tvångsmedlet hemlig rumsavlyssning, för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Bestämmelser om detta skall enligt försla- get tas in i en ny lag om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Enligt propositionen skall tvångsmedlen få användas om det med hän- syn till omständigheterna finns anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet som innefattar i lagen särskilt angivna gärningar. De i den föreslagna lagen angivna gärningarna handlar om högmåls- brott, brott mot rikets säkerhet, allmänfarliga brott och terroristbrott, dvs. den allvarligare brottslighet som Säkerhetspolisen skall bekämpa. Vidare skall, enligt förslaget, tvångsmedlen få användas för att förhindra mord, dråp, grov misshandel, människorov och olaga frihetsberövande, dvs. brott som den öppna polisen normalt skall bekämpa, under förutsättning att avsikten med brottet är att förmå offentliga organ eller den som yr- kesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd (s.k. system- hotande brottslighet). Användning av tvångsmedlen skall kräva domstols tillstånd. 2006/07:133 ombud skall alltid delta vid handläggningen i domstol, även till den del ärendena avser postkontroll och hemlig teleövervakning. Enligt 11 § i lagförslaget skall hemlig teleavlyssning inte få ske av telefonsamtal eller andra telemeddelanden mellan den som är misstänkt för brott och hans eller hennes försvarare. Vi avser att återkomma med ett förslag vad avser användning av pre- ventiva tvångsmedel som innebär att det skydd som ges i 11 § förslaget till lag om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott även omfattar viss personal inom sjukvården (jfr 36 kap. 5 § andra stycket ), präst inom ett trossamfund eller den som i ett sådant samfund har motsvarande ställning (jfr 36 kap. 5 § femte stycket rätte- gångsbalken) samt journalister (jfr 36 kap. 5 § sjätte stycket rättegångs- balken). Förslaget kommer att föregås av överväganden om hur ett sådant ytterligare skydd behöver utformas för att stå i rimlig proportion till de skyddsintressen som ligger till grund för den föreslagna lagen. Den enskildes rätt till insyn Som redovisats ovan finns det i fråga om beslag av en försändelse vid postkontroll en skyldighet att underrätta de berörda om beslaget. Någon sådan underrättelseskyldighet finns däremot inte i fråga om de övriga hemliga tvångsmedlen. Brottsmisstänkta som åtalas har emellertid en vidsträckt rätt till partsinsyn i utredningsmaterialet. Innan åtal beslutas, skall den misstänkte och hans eller hennes försvarare med en s.k. slutdel- givning underrättas om förundersökningsmaterialet. Detta sker normalt på så sätt att ett preliminärt förundersökningsprotokoll görs tillgängligt för den misstänkte och försvararen (23 kap. 18 § ). Sekretess innebär inte någon begränsning i en parts rätt enligt rätte- gångsbalken att få ta del av alla omständigheter som läggs till grund för ett avgörande av ett mål eller ärende (jfr 14 kap. 5 § sekretesslagen). Inte heller får några förbehåll uppställas för den misstänktes eller hans försva- rares förfoganderätt över kopian av förundersökningsprotokollet och in- nehållet i detta eller andra handlingar som han eller hon har rätt att ta del av enligt 23 kap. 18 § (jfr 14 kap. 10 § sekretesslagen). Dessutom föreskrivs i förundersökningskungörelsen (1947:948) att alla omständigheter av betydelse skall antecknas i förundersökningsproto- kollet. Särskilt anges att beslut om användning av tvångsmedel skall an- tecknas i protokollet (20 §). Visserligen får åklagaren låta bli att ta med uppgifter i förundersökningsprotokollet som enligt åklagarens bedöm- ning är betydelselösa för utredningen. Åklagaren måste dock iaktta ob- jektivitet och får inte låta bli att ta med uppgifter som ur försvarets syn- vinkel kan vara betydelsefulla. Offentliga ombud stärker enskildas rättssäkerhet genom att bevaka de- ras integritetsintressen i ärenden om tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Ett offentligt ombud företräder dock inte någon särskild misstänkt eller någon annan särskild person utan företrä- der enskildas intressen i allmänhet. Organ för löpande tillsyn och kontroll Enskilda som blir föremål för hemliga tvångsmedel har begränsade möj- ligheter att påkalla en rättslig prövning genom överklagande av tillstån- det till tvångsmedelsanvändningen. Det är därför betydelsefullt att det finns andra rättsmedel mot eventuellt felaktiga beslut. Utöver den kontroll i förhand som kravet på tillstånd av domstol för användning av hemliga tvångsmedel innebär finns det i gällande rätt olika slag av tillsyn och kontroll som utövas i efterhand. Justitieom- budsmannen och Justitiekanslern utövar sålunda tillsyn över bl.a. den brottsbekämpande verksamheten. och Datainspek- tionen utövar tillsyn över Säkerhetspolisens personuppgiftsbehandling. Datainspektionens tillsyn omfattar även den öppna polisens och Tull- verkets personuppgiftsbehandling. I åtskilliga andra länder har det vid sidan av tillsynen av domstolarna och förvaltningen överlag inrättats särskilda, ofta parlamentariskt an- knutna, organ för en löpande tillsyn av den verksamhet i vilken används hemliga tvångsmedel och andra dolda arbetsmetoder. Sådana organ kan även bedriva tillsyn och kontroll på anmälan av enskild. Förekomsten av ett sådant organ har betydelse för bedömningen av om Europakonventio- nens krav på effektivt rättsmedel är uppfyllt. Något sådant organ för lö- pande tillsyn har dock inte inrättats i vårt land. har i målet m.fl. mot (Appl. 62332/00) bedömt att den nuvarande ordningen inte uppfyller kravet på effektivt rättsmedel i artikel 13 i . Varken Justitie- ombudsmannen, , eller Datainspektio- nen, var för sig eller tillsammans, uppfyller enligt domstolen detta krav. utövar en parlamentarisk kontroll över regeringen och de statliga myndigheterna. Den parlamentariska kontrollen sker bl.a. på grundval av skrivelser av olika slag från regeringen men även från riks- dagens egna tillsynsorgan såsom och Riksrevi- sionen. I länder där det har inrättats organ för sådan löpande rättslig till- syn som nämnts ovan ges genom dessa organs tillsyn ytterligare underlag för en effektiv parlamentarisk kontroll av de hemliga verksamheterna. Det förekommer även att det i andra länders parlament har inrättats sär- skilda utskott eller motsvarande organ, utformade för att göra den poli- tiska kontrollen av aktuella verksamheter ändamålsenlig. Kvalificerade skyddsidentiteter kan skapas enligt bestämmelserna i lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter. Med stöd av lagens be- stämmelser får det beslutas att andra personuppgifter än de verkliga skall föras in i statliga register eller i handlingar som har utfärdats av statliga Lagen anger vissa begränsningar för hur kvalificerade skyddsidentiteter får användas. Tilldelning och användning av en kvalifi- cerad skyddsidentitet utgör inget tvångsmedel eller något annat integri- En kvalificerad skyddsidentitet innebär dock operativa möj- ligheter av ett slag som inte hade varit möjliga utan användning av sådan En kvalificerad skyddsidentitet skulle också kunna miss- Tillskapandet och användandet av kvalificerade skyddsidentiteter har därför kringgärdats med garantier för en korrekt och kontrollerbar Prop. 2006/07:133 hantering. Bland annat fattas beslut om kvalificerade skyddsidentiteter beträffande den brottsbekämpande verksamheten inte av de operativa myndigheterna själva utan av en avdelning inom . Några andra befogenheter att inom ramen för en polisinfiltration eller andra liknande operationer handla i strid mot annars gällande författ- ningar har inte, såsom i flera andra länder, införts i vårt land. Den svenska brottsbekämpningen använder sig visserligen av s.k. kontrollerade leveranser och provokativa åtgärder, men åtgärderna måste därvid utformas så att de inte strider mot lag eller annan författ- ning. 4.2Vilka ytterligare rättssäkerhetsgarantier bör införas? Regeringens bedömning: Den som, såsom misstänkt, har varit utsatt för hemliga tvångsmedel under en förundersökning bör i efterhand få en underrättelse om tvångsmedelsanvändningen. Även den som har varit utsatt för den öppna polisens användning av hemliga tvångsme- del i preventivt syfte bör på motsvarande sätt underrättas om åtgärden. Underrättelser bör lämnas även till vissa andra som har berörts av tvångsmedelsanvändningen. En ny myndighet, , bör inrättas och ha till uppgift att utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verksamhet. Det finns inte skäl att ändra förutsättningarna för statens skade- ståndsansvar vid användandet av hemliga tvångsmedel. Utredningens bedömning överrensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot att det införs bestämmelser om underrättelse om tvångsmedelsanvänd- ning och att det inrättas ett fristående och självständigt tillsynsorgan. vid har dock menat att förslaget inte bör leda till lagstiftning förrän frågor om bl.a. tillsynsorga- nets närmare organisation har övervägts. Några remissinstanser har haft synpunkter på den närmare utformningen av bestämmelserna om under- rättelse och den nya nämnden. I fråga om statens skadeståndsskyldighet har för Mänskliga Rättigheter och Svenska avdelningen av Inter- nationella menat att det kan finnas behov av en ny rätt till skadestånd i sådana fall där användningen av hemliga tvångsme- del har varit obefogad eller oproportionerlig. Skälen för regeringens bedömning Frågan om att införa en skyldighet att underrätta om användningen av hemliga tvångsmedel liksom frågan om att inrätta ett organ för gransk- ning av sådan användning har varit föremål för utredningsarbete . tog i sitt slutbetänkande Tvångsmedel Anonymitet Integritet (SOU 1984:54) upp frågan om det, vid sidan av s.k. slutdelgivning enligt 23 kap. 18 § , borde införas en särskild skyldighet att underrätta misstänkta personer om använd- ningen av hemliga tvångsmedel. Även tog upp frågor om underrättelseskyldighet och behovet av insyn vid tillämp- ningen av hemliga tvångsmedel i sitt betänkande Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46). berörde frågan om kontroll och tillsyn av säkerhetstjänsterna i betänkan- det Rikets säkerhet och den personliga integriteten (SOU 2002:87). I promemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21) föreslogs bl.a. att tvångsmedelsanvändningen skulle efterhandskontrolleras av ett särskilt övervakningsorgan vid sidan av den extraordinarie tillsyn som genomförs av och Justitiekanslern. Slutligen föreslogs i promemorian Hemliga tvångs- medel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53) att det skulle inrättas en särskild nämnd med uppgift att granska myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel m.m. Enligt förslaget skulle denna nämnd inrättas under regeringen och ha parlamentariska inslag. Syftet med att lämna underrättelse till enskilda personer om att hemliga tvångsmedel har använts mot dem är detsamma som för den underrättel- seskyldighet som är knuten till vissa andra tvångsmedel, bl.a. att den en- skilde skall få möjlighet att bedöma vilket integritetsintrång som åtgär- den har inneburit och att reagera mot vad han eller hon kan anse har varit en rättsstridig åtgärd. En skyldighet att lämna en sådan underrättelse kan även ha en återhållande verkan på användningen av hemliga tvångsmedel och bidra till att prövningen inför ett beslut sker på ett än mer noggrant sätt. Som framgår av utredningens internationella utblick har andra länder, däribland samtliga övriga nordiska länder, i sin respektive nationella straffprocessrätt grundläggande bestämmelser om att det skall lämnas underrättelse till enskilda personer om att hemliga tvångsmedel har an- vänts med avseende på dem.