prop · GU031d33 · 2007-01-01 00:00:00 — Halleröd (1999) indikerar att individernas plats i inkomsthierarkin tenderar att vara relativt stabil i ett långsiktigt perspektiv och att mycket av inkomströrligheten är förknippad med ungdomars etablering på arbetsmarknaden.10 Också (1992) visar i en omfattande inkomstfördelningsstudie, som baseras på långa serier av observerade data, bland annat att inkomstspridningen för årsinkomster är betydligt större än den för livsinkomster.11 Ginikoefficienterna beräknas till ca 0,20 och 0,33 för livsrespektive årsinkomster vilket alltså ger en minskning av inkomstspridningen med vid övergång till livsinkomstperspektivet, något mindre än resultaten i tabell 1.2. Olikheter i data och metodik gör dock att resultaten inte är direkt jämförbara med de föreliggande. 1.6Effekter av regeringens förslag 2007 I denna proposition aviseras en rad förändringar som påverkar hushållens ekonomi, drivkrafter till arbete och inkomstfördelning. I detta avsnitt redovisas vilka effekter förslagen beräknas få för hushållen 2007.12 De förslag som ingår i beräkningarna är bl.a. jobbavdrag, sänkt förmögenhets- och fastighetsskatt, ökat bostadstillägg till pensionärer, ändringar av arbetslöshetsförsäkringen, slopad skattereduktion för fackföreningsavgifter och A-kassa, ändringar av sjuk- och föräldraförsäkringarna, ändrade regler för skatteavdrag, höjd tobaksskatt samt reformerad trafikförsäkring. Förslagen finns beskrivna mer i detalj i kapitel 4 i denna proposition. Se även bilaga 2 till denna proposition där utvecklingen av hushållens samlade disponibla inkomster redovisas. 2006/07:1 BILAGA 3 1.6.1De som arbetar kommer att tjäna mest på de nya förslagen Genom att hushållens inkomster ökar totalt sett till följd av förslagen kommer situationen att förbättras för de flesta, men främst för dem som arbetar. Äldre och bidragstagare kommer att påverkas i mindre utsträckning. De nya förslagen leder initialt till en liten ökning av inkomstspridningen, Ginikoefficienten ökar från 0,251 till 0,254. Detta innebär att nivån kommer att bli densamma som 2001. På , om reformerna leder till att fler arbetar, kan man förvänta sig en minskande inkomstspridning eftersom det då blir färre bidragsberoende personer och fler som har löneinkomster. Diagram 1.7 Effekter av regeringens förslag på inkomstfördelningen Gini-koefficient för ekonomisk standard Källa: HEK, SCB, beräkningar Syftet med den nya politiken är att arbete ska löna sig bättre. Den ekonomiska standarden för de som är i arbete beräknas öka med oavsett arbetstid, att jämföra för dem som inte arbetar, se diagram 1.8. 10 Halleröd, B. (1999), Fattigdom i . Rapport från arbetsgruppen för ekonomisk trygghet till . 11 Bilaga 8 till , Inkomstfördelningens utveckling. 12 Drivkrafter till arbete diskuteras även i avsnitt 3.6. Uppgifterna för är prognoser. 2006/07:1 BILAGA 3 Diagram 1.8 Förändring av ekonomisk standard till följd av regeringens förslag 2007 Olika arbetstidsklasser, procent Arbetar ej Kort deltid Lång deltid Heltid Källa: HEK, SCB, beräkningar Standarden beräknas öka något mer för män än för kvinnor, 1,8 jämfört . Notera att diagrammen beskriver den ekonomiska standardens fördelning. Hushåll har i allmänhet inkomster från flera håll, och olika hushållsmedlemmar kan ha olika huvudsakliga inkomstkällor. Det innebär t.ex. att många arbetslösa bara är det en del av året och bor tillsammans med en partner som har arbete. 1.6.2Lägre marginaleffekter gör det mer lönsamt att arbeta beräknas marginaleffekterna för en genomsnittlig anställd minska , från , till följd av de nya förslagen, främst jobbavdraget. Diagram 1.9 Marginaleffekter 19972007 Källa: HEK, SCB, beräkningar kommer att minska i synnerhet för kvinnor, unga, arbetare och deltidsanställda. minskade marginaleffekterna från . Orsaken till detta var främst att inkomstskatten minskade genom att kompensation för den allmänna pensionsavgiften successivt infördes, men även införandet av maxtaxa inom barnomsorgen har bidragit. Marginaleffekterna minskade även till följd av det bättre arbetsmarknadsläget som medförde att färre fick behov av inkomstprövade bidrag som bostads- och socialbidrag. Marginaleffekterna beräknas sjunka mest för dem som arbetar deltid 2007, se diagram 1.10. De heltidsarbetande beräknas få en mindre minskning av marginaleffekterna än de deltidsarbetande. Orsaken är att de i allmänhet har inkomster överstigande jobbavdragets tak.13 Diagram 1.10 Förändring av marginaleffekter till följd av regeringens förslag 2007 Olika arbetstidsklasser, procent -0,5 -1,5 -2,5 -3,5 Källa: HEK, SCB, beräkningar Marginaleffekterna är lägre för kvinnor än för män, 2006. Orsaken till detta är främst att kvinnor oftare arbetar deltid och i genomsnitt har lägre lön och därför har lägre marginalskatt. Förslagen medför en kraftigare sänkning av marginaleffekterna för kvinnor än för män, , genom att jobbavdraget främst gynnar dem som arbetar deltid. Marginaleffekten är den andel av en liten bruttolöneökning som faller bort till följd av ökad skatt, ökade avgifter och minskade bidrag för dem som har arbete. Marginaleffekterna 13 2,79 prisbasbelopp eller 2007. 2006/07:1 BILAGA 3 1.6.3Mer lönsamt att gå från arbetslöshet till Ökade kostnader i form av resor, måltider etc. Genom de nya reglerna beräknas ersättningsgraden vid arbetslöshet i genomsnitt sjunka från . Omvänt innebär detta att det kommer bli mer lönsamt att börja arbeta för dem som är arbetslösa. Enligt såväl de nuvarande som de nya reglerna får man behålla av lönen upp till ett inkomsttak om man blir arbetslös.14 Förändringen av den disponibla inkomsten kan dock bli mindre, beroende på kombinationseffekter av skatter, inkomstprövade bidrag eller inkomster över taket. Den lägre inkomsten kan exempelvis innebära att man får rätt till någon form av bidrag, exempelvis bostadsbidrag, och att skatten blir lägre. Diagram 1.11 Ersättningsgrad vid arbetslöshet 2007 Andel av arbetskraften, procent som följer av att arbeta har heller inte beaktats. Förslagen innebär att andelen i arbetskraften med ersättningsgrader , alltså gruppen med de svagaste ekonomiska drivkrafterna till arbete, minskar mest, se diagram 1.11. Denna grupp består främst av personer som har en årsinkomst mellan 100 . Efter att åtgärderna genomförts kommer i stället fler personer att ha ersättningsgrader i intervallet , men även i intervallet . Det är personer med de högsta inkomsterna som har de lägsta ersättningsnivåerna från det allmänna systemet. Den främsta orsaken att ersättningsgraden sjunker är förslaget om jobbavdrag. För de som varit arbetslösa länge kommer även förslaget om sänkt kompensationsgrad i arbetslöshetsförsäkringen att göra det än mer lönsamt att börja arbeta. Källa: HEK, SCB, beräkningar Anm: Avser . Till arbetskraften räknas här anställda och arbetslösa, men inte företagare eller sjuka. Ersättningsgraden beräknas och utifrån hushållets disponibla inkomster, vilket innebär att ersättningen i hög grad påverkas av övriga inkomster i familjen. Ersättningsgraden i detta avsnitt avser endast de offentliga systemen privata och avtalade förmåner ingår inte.15 14Enligt de nya reglerna kommer den förmånsgrundande inkomsten att beräknas med ledning av vad man tjänat . Vidare kommer arbetslöshetsersättning betalas , eller för personer med försörjningsansvar . kommer ersättningen vara , därefter . Har man inte hittat något jobb när ersättningsperioden är slut kommer man att erbjudas att var med i en jobbgaranti där kompensationsgraden är . 15För en översikt av avtalssystemen se , G. & Wadensjö, E. (2005) Inte bara socialförsäkringar kompletterande ersättningar vid inkomstbortfall. Rapport till ESS 2005:2. I detta avsnitt görs en kort genomgång av utvecklingen av olika sociala ersättningar, och en prognos för socialbidragsberoendet presenteras. 2.1En helhetsbild av bidragsberoendet Drygt 1 miljon personer, eller ungefär var femte person i arbetsför ålder, var beroende av sociala ersättningar 2005. Det är viktigt att ha ett helhetsperspektiv på beroendet av olika välfärdssystem. Bidragsberoendet bör minskas genom att individens möjligheter till reguljär sysselsättning stärks. En överflyttning av individer och kostnader mellan olika offentliga trygghetssystem är ingen lösning vare sig ur individens eller ur samhällets synvinkel. I diagram 2.1 redovisas utveckling och omfattning av det totala bidragsberoendet, räknat i så kallade helårsekvivalenter eller helårspersoner, uppdelat i sjukpenning, förtidspension, arbetslöshet, arbetsmarknadsåtgärder och social- 2006/07:1 BILAGA 3 bidrag.16 har bidragsberoendet ökat trendmässigt. Ökningen var särskilt stark första hälft. Därefter föll antalet svagt , varefter det åter började öka. var antalet i stort sett oförändrat. har det skett betydande förskjutningar mellan olika ersättningssystem. har sjukpenning och arbetslöshet minskat, medan aktivitets- och sjukersättning och arbetsmarknadsåtgärder har ökat. Minskningen i sjukpenningen förklaras delvis av att sjuklöneperioden förlängdes från 14 i kombination med övriga åtgärder som vidtagits för att minska behovet av sjukpenning. Diagram 2.1 Antal helårsekvivalenter i olika ersättningssystem 19702005 Antal helårsekvivalenter, tusental Källa: SCB, , , Olika ersättningar fungerar ibland som kommunicerande kärl. Om antalet minskar i ett system finns det risk att det ökar i ett annat. Av diagram 2.1 framgår att socialbidragen utgör en relativt liten del av det totala beroendet av olika offentliga ersättningar. Relativt små förskjutningar och flöden från övriga välfärdssystem kan därför ha betydande effekter på socialbidragsberoendet över tiden. Det finns dock inget som tyder på att detta har påverkat utvecklingen av socialbidrags- beroendet på något betydande sätt . Exempelvis försörjer sig de flesta av dem som förlorat rätten till sjukpenning genom arbete och endast en mindre del får sin inkomst från andra trygghetssystem. av dem får socialbidrag, vilket beräknas motsvara av det totala antalet socialbidragstagare 2005.17 Det finns inte heller några tecken på stor överströmning från arbets- 50 personer, fick socialbidrag efter att de utförsäkrats 2005.18 Socialbidraget intar en särställning genom att det utgör samhällets yttersta skyddsnät för att förhindra fattigdom och för att garantera alla medborgare en skälig levnadsstandard. Utvecklingen av socialbidragsberoendet hänger intimt samman med möjligheten att få ett jobb och har därför en stark koppling till sysselsättningsutvecklingen. Bättre sysselsättningsmöjligheter har resulterat i ett minskat behov av socialbidrag. minskade antalet helårsekvivalenter med 30 till ca 88 000. Till följd av den svaga utvecklingen på arbetsmarknaden ökade socialbidragsberoendet jämfört med , men minskade det med nära en procent räknat i helårsekvivalenter. I diagram 2.2 redovisas utvecklingen av de totala socialbidragskostnaderna fr.o.m. första kvartalet 2003.19 försämrades utvecklingen successivt, och kostnaderna började öka , men stabiliserades utvecklingen och kostnaderna började åter minska. ökade kostnaderna med totalt . För flyktingar var ökningen , medan de minskade för övriga . Kostnadsökningen för flyktingar hänger i sin tur samman med en 16 Se även tabell U.3 i underbilagan. gjorde () på uppdrag av regeringen en årlig redovisning av antalet personer () som försörjs genom sociala ersättningar och bidrag, där varje ersättningssystem mäts i helårsekvivalenter. har utfallen hämtats direkt från myndigheterna med undantag av socialbidragen som sammanställts av SCB. Beräkningen av sjukpenning, förtidspension och ersättning vid arbetslöshet skiljer sig från beräkningen av socialbidrag genom att dessa ersättningar inte inkluderar bidragets storlek, utan enbart antal personer och bidragsperiodens längd. 17Försäkringskassan (2006) Nej till sjukpenning Vad hände sen?. 18Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen 2006:14 Utförsäkrade arbetssökande för vilka ersättningsperioden tagit slut. 19Socialstyrelsen (2006) Ekonomiskt bistånd kvartal 12, 2006. Siffrorna avser alla åldrar och påverkas därför av införandet av äldreförsörjningsstödet 2003. kraftig ökning av antalet flyktingar som tagits emot i kommunerna, troligen beroende på den tillfälliga asyllagen. Diagram 2.2 Utveckling av socialbidragskostnaderna 20032005 Procentuell utveckling jämfört med samma kvartal föregående år I takt med att läget på arbetsmarknaden förväntas bli bättre är det sannolikt att socialbidragsberoendet kommer att fortsätta att minska . I diagram 2.3 redovisas hur antalet helårsekvivalenter förväntas utvecklas givet att sysselsättningen utvecklas i enlighet med prognos och att samma statistiska samband som tidigare gäller mellan socialbidragstagande och sysselsättning.20 Diagram 2.3 Framskrivning av antalet helårsekvivalenter för socialbidrag Källa: SCB, beräkningar 2006/07:1 BILAGA 3 Den positiva utvecklingen förutsätter en stark sysselsättningsutveckling för utrikes födda och ungdomar , som ofta saknar rätt till ersättning från arbetslöshets- och socialförsäkringarna. 3Fattigdom och låg ekonomisk standard I den aktuella debatten förekommer många och skiftande uppgifter om hur många som är fattiga i . Media rapporterar om ökande nyfattigdom och bland barn uppges den vara alarmerande hög. Den bild som ges av SCB i den offentliga statistiken är inte lika mörk. Olika rapporter och mätmetoder förmedlar därmed vitt skilda bilder. I detta avsnitt diskuteras därför olika sätt att mäta fattigdom och en fördjupad analys av de hushåll som har lägst ekonomisk standard görs. I och med att begreppet fattigdom är värdeladdat och oprecist finns det skäl att använda detta med urskiljning. För att vara praktiskt användbart vid analyser krävs att man väljer någon form kvantitativ gräns. Om de som lever under denna gräns uppfattas som fattiga beror ytterst på betraktarens ögon. När fattigdom behandlas i de fördelningspolitiska redogörelserna används därför normalt begreppet låg ekonomisk standard eller ekonomiskt utsatta. Detta avser endast en dimension av fattigdom; disponibel inkomst under en viss andel av medianinkomsten. I denna bilaga används såväl begreppen fattiga, ekonomiskt utsatta och låg ekonomisk standard eftersom ansatsen på problemet är bred och behandlar brist på materiella resurser ur flera perspektiv. 3.1Vad är fattigdom? Europeiska Rådet beslutade att individer vars resurser är så små att det utestänger dem från en lägsta accepterad levnadsnivå i den medlemsstat de bor bör anses som fattiga. Det finns en bred samsyn i samhället om att fattigdom är något negativt, och att detta är något som på olika sätt bör motverkas. 2006/07:1 Bilaga 2 Svensk ekonomi. Se underbilagan för en beskrivning av prognosmodellen. 2006/07:1 BILAGA 3 I praktiken finns det dock inte någon tydlig skiljelinje mellan fattiga och icke-fattiga människor. Det är därför inte förvånande att det inte heller finns någon allmänt accepterad uppfattning om vad fattigdom är eller hur begreppet bör definieras eller mätas. Orsaken till detta är att uppfattningen om vad som är fattigdom styrs av var och ens värderingar. Varje försök att undersöka fattigdom bygger oundvikligt på ett normativt ställningstagande. I olika sammanhang används därför olika definitioner, vilket medför att delvis olika bilder av fattigdomens utbredning förmedlas. Det kan ibland tyckas som man i debatten väljer den definition som bäst stöder de teser man för tillfället vill torgföra. Det finns mycket som talar för att fattigdom måste ses mot bakgrund av den samtid där den mäts. Men vad är det då som skall betraktas som en lägsta accepterad levnadsnivå? Socialbidrag eller motsvarande utgör samhällets yttersta skyddsnät och kan sägas utgöra den lägsta socialt och politiskt acceptabla levnadsstandarden. Sedan åtminstone 1920 har andelen personer som fått socialbidrag, eller motsvarande varierat mellan 4 och 10 procent.21 Det finns en tydlig samvariation med det ekonomiska läget i stort, vilket bl.a. avspeglas i de höga nivåerna under 1930 och 1990-talets kriser. Diagram 3.1 Andel socialbidragsberoende 19202004 Andel socialbidragsberoende som andel av befolkningen Källa: samt (1998) Anmärkningsvärt är att nära god ekonomisk tillväxt, ökade 21 Data för socialbidragstagande i detta avsnitt hämtas från , S-Å(1998): Unemployment and economic hardship A combined macroand micro-level analysis of the relations between unemployment and means-tested social assistance in , , vol 14, no 1, 113. BNP per capita flerfalt, inte förmått minska andelen av befolkningen som av samhället anses vara i behov av stöd. Sett mot denna bakgrund är det uppenbart att fattigdom ur ett politiskt perspektiv måste ses som ett relativt fenomen som inte kan ses isolerat från samhällsutvecklingen i övrigt. Fattigdom är ett vidare begrepp än brist på pengar. Att vidta åtgärder för de i samhället som har det sämst ställt kräver därför goda kunskaper och stor insikt kring omfattning av och orsaker till olika former av fattigdom. Det är därför mycket viktigt att, utöver ekonomisk fattigdom, undersöka andra former av välfärdsbrister som ohälsa, arbetslöshet, otrygghet och sociala relationer, men det ligger utanför ramen för denna bilaga. 3.2Hur kan man mäta fattigdom? Två olika dimensioner är centrala när man beskriver begreppen fattigdom och låg ekonomisk standard: absolut-relativt och direktindirekt. Man kan säga att frågan om absolut eller relativ fattigdom handlar om vilka gränser som ska väljas, och frågan om direkt eller indirekt mätning om vilken typ av statistik man ska använda. Absoluta mått innebär att man har en på förhand bestämd norm/gräns som inte ändrar sig (förutom efter prisnivå). Relativt betyder att ses i relation till inkomsten eller levnadsstandarden i det samhälle man studerar och att denna norm/gräns förändras i takt med att samhället gör det. Det renodlat relativa sättet att se på fattigdom har ifrågasatts. Det finns kritiker som menar att fattigdom är något mer än att ha relativt mindre än andra. Enligt dem har fattigdom både absoluta och relativa inslag.22 De ser en fara i att ett rent relativt synsätt leder till att begreppet fattigdom mister sin betydelse och istället blir ett uttryck för jämlikhetssträvanden i stort. Samma kritik som anförs mot att de relativa måtten bygger på en normativt vald andel av medelinkomsten kan anföras mot de absoluta måtten, som även dessa måste baseras på godtyckliga val. Det kan exempelvis handla om den aktuella standarden ett visst basår, ett 22 Nobelpristagaren och professor . bestämt antal kalorier per person eller ett visst antal dollar . Indirekta mått på fattigdom baseras på ekonomiska data. De hushåll och individer vars ekonomiska resurser faller under en given inkomstgräns betraktas som fattiga. Indirekta skattningar är vanliga och väl etablerade. Det finns data som beskriver hushållens och individernas ekonomi och det finns vedertagna definitioner av hur inkomster kan definieras. Det är möjligt att på ett tydligt och relativt enkelt sätt jämföra fattigdom mellan olika länder och tidsperioder. Den relativa aspekten, att fattigdom måste ses relativt det samhälle som beskrivs, kan enkelt beaktas också med denna ansats. När den allmänna inkomsten ökar, höjs också gränsen som avgör vilken inkomst som krävs för att man inte ska betraktas som fattig. Direkta mått bygger på observationer av hur människor har det, dvs. den faktiska levnadsstandarden. Man kan inte identifiera människor med låg levnadsstandard enbart genom att se till deras inkomster. Detta gäller i synnerhet länder där stor del av produktionen sker utanför den formella ekonomin. har därför intresset för direkta indikatorer på fattigdom ökat. Jämfört med den indirekta ansatsen är metoden att utgå från direkta indikatorer fortfarande outvecklad, och det finns inga allmänt accepterade lösningar på hur man ska gå till väga. Direkta mätningar är därför relativt ovanliga. Faktaruta 2: Grupperna utanför statistiken När man studerar fattigdom bör man vara medveten om att några av de mest utsatta grupperna, ur såväl ett ekonomiskt som ett vidare perspektiv, ibland saknas i registren, t.ex. hemlösa, missbrukare, asylsökande och s.k. papperslösa. Bland de hemlösa kan det finnas personer som inte är folkbokförda, men det är oklart hur vanligt detta är. Antalet hemlösa har ökat från att varit ganska . var antalet hemlösa knappt 18 000. Ungefär en fjärdedel av dem är kvinnor. 2006/07:1 BILAGA 3 Det finns också människor som vistas illegalt utan uppehållstillstånd i ; icke-asyl- sökande immigranter, svart arbetskraft, offer för trafficking etc. Enligt osäkra skattningar för 20032004 rörde det sig om cirka 20 000 personer. Till följd av den tillfälliga asyllagen kan man förmoda att detta antal nu är lägre.24 Hade det funnits information om dessa gruppers ekonomiska situation skulle andelen fattiga öka. Utan att på något sätt förringa deras situation, kan man dock anta att den statistiska bilden av fördelningen och fattigdom i stort inte skulle påverkas då dessa grupper är små i förhållande till befolkningen som helhet. 3.3Fattigdom enligt olika mått Beroende på vilket mått man väljer varierar bilden av fattigdomens omfattning och sammansättning. I detta avsnitt beskrivs och diskuteras egenskaperna för tre mått på fattigdom eller ekonomisk utsatthet: -låga inkomster (indirekt) -brister i materiell standard (direkt) -socialbidragstagande (indirekt) 3.3.1Låga inkomster som mått på fattigdom Indirekta skattningar av fattigdom baseras på ekonomiska data. De hushåll och individer vars ekonomiska resurser faller under en given inkomstgräns betraktas enligt detta mått som fattiga. Den valda inkomstgränsen kan vara absolut eller relativ. Små ekonomiska resurser antas leda till en relativt låg levnadsstandard. Av diagram 3.2 framgår andelen av hushållen med inkomst under olika andelar av medianinkomsten 2004. Om fattigdomsgränsen sätts till av medianen hamnar av hushållen under gränsen, om gränsen sätts till av medianen och om gränsen sätts till . Ökningen av andelen fattiga vid en viss ökning av inkomstgränsen är alltså större ju högre man 23 (2006) Social rapport . 24Socialstyrelsen (2006) Social rapport . Information om fördelningen mellan kvinnor och män saknas. Antalet offer för trafficking uppskattades till 400-600 kvinnor och barn 2004. 2006/07:1 BILAGA 3 befinner sig i inkomstfördelningen. Detta innebär att den rapporterade fattigdomen påverkas kraftigare av en inkomstförändring om man valt en högre gräns än en lägre. Diagram 3.2 Andel av befolkningen med inkomst under medianinkomsten Andel av medianinkomsten, procent Andel av hushållen, procent Källa: HEK, SCB, beräkningar I avsnitt 3.4 används tre olika inkomstgränser för att klassificera andelen fattiga; andel under halva medianen och av medianen. De fattigdomsmått som historiskt sett ofta har använts i internationella sammanhang. redovisar regelbundet såväl 40, 50 som av medianen som mått på fattigdom. I officiella statistik används både halva medianen och av medianen som inkomstgräns för att beräkna andel med svag ekonomi i samhället. En egenskap hos relativa mått är att inkomstgränsen varierar över tiden. I en lågkonjunktur sänks gränsen om medianinkomsten sjunker. Om många av dem som har lägst standard då lever på realt oförändrade transfereringar kan resultatet bli att andelen med låg ekonomisk standard minskar i takt med att ekonomin i landet försämras. I en konjunkturuppgång kan resultatet bli det omvända, dvs. att det ekonomiska uppsvinget leder till att fler hamnar under gränsen för svag ekonomi. Därför är det lämpligt att komplettera redovisningen med ett absolut mått, t.ex. andelen med inkomst under hälften av ett visst års medianinkomst, uppräknad med prisutvecklingen. En betydande del av de människor som klassificeras som fattiga hör till grupper där det är tveksamt om låg registrerad inkomst är liktydigt med låg ekonomisk standard. Registrerade årsinkomster fångar exempelvis inte upp ekonomiska resurser i form av förmögenhet, arv