prop · GU03122 · 2007-05-25 00:00:00 — Detta innebär komplexa ställningstaganden och beaktande av en rad, ibland motstående, intressen. Rättsäkerhetsaspekter gör att enskildas intressen måste respekteras och inte trädas för nära. Detta innebär också att regelverket måste säkerställa delaktighet för de berörda och möjlighet för enskilda att överklaga kommunens beslut. Frå- gornas och bedömningarnas komplexitet innebär alltså redan i sig att lätt uppfattas som ett tungt och svårtillgängligt regelverk. Samhället har på många sätt förändrats sedan lagens tillkomst, bl.a. ställs det nya krav på planering och byggande, konkurrensen om mark- och vattenområden har ökat, demografiska och regionala förutsättningar har ändrats och medvetenheten om och behovet av att ställa om samhälls- utvecklingen i en mer långsiktigt hållbar riktning har ökat. har även blivit medlem i EU och genomfört flera EG-direktiv av betydelse för planering och byggande. arbete visar att det finns en stor uppslutning kring plan- och bygglagens grundläggande mål och syften. Det finns dock ett behov av att stärka de ursprungliga syftena med lagstiftningen genom förtydliganden i de delar där den nuvarande tillämpningen inte motsvarar intentionerna med lagen. Det finns också ett behov av att anpassa be- stämmelserna till den förändrade verkligheten och att genom en del kom- pletteringar bättre anpassa regelverket i förhållande till den praxis som har utvecklats. Utöver behovet att förtydliga finns ett stort behov Prop. 2006/07:122 av kompetens- och metodutveckling för dem som medverkar vid tillämp- ningen av lagen. En felaktig eller inte avsedd tillämpning av lagen kan leda till långa handläggningstider och merkostnader för de berörda. För att råda bot på detta och få regelsystemet att fungera effektivare behövs en kompetens- och metodutveckling inom länsstyrelserna, inom kommu- nerna och bland byggare, såväl stora som små. I budgetpropositionen (prop. 2006/07:1, utgiftsområde 24, av- snitt 3.10.2 s. 49) har regeringen angett som mål att de svenska företa- gens administrativa kostnader för samtliga statliga regelverk skall minska med av . Regeringen har aviserat översyner i syfte att förenkla regelverken. I detta ingår såväl som . Det är angeläget att reformera bl.a. för att förkorta handläggnings- tiderna i planärenden och göra det lättare att få lov för olika byggnads- åtgärder (prop. 2006/07:1, utgiftsområde 18, avsnitt 3.6.2 s. 24). Ett tyd- ligt, enkelt och flexibelt regelverk underlättar också byggnadsnämnder- nas hantering och tydliggör för enskilda vilka krav samhället ställer. Verket för näringslivsutveckling () redovisade rapporten och fastighetsrätt. Mätning av företagens administra- tiva kostnader (R 2007:02). I rapporten presenterades mätningar av tids- åtgång och kostnader som ett urval företag har vid tillämpningen av bl.a. och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. På uppdrag av regeringen har flera myndigheter lämnat ett första underlag till åtgärder inom sina ansvarsområden för att minska de administrativa kostnaderna för företagen. skall myn- digheterna redovisa konkreta åtgärdsplaner. har redovisat flera förslag som kan korta handläggningstider vid planering och byggande. redovisning omfattar bl.a. plangenomförande och fastighetsbildning som inbegriper frågor om informationshantering och geografisk information. Sådan information kan innebära vissa förenklingar vid byggande och planläggning. Natur- vårdsverket har också redovisat förslag som kan påverka den fysiska planeringen och byggandet. 5.1 Bakgrund och gällande bestämmelser Innebörden av hållbar utveckling delas normalt in i tre dimensioner den sociala, den ekologiska och den ekonomiska dimensionen. Den sociala dimensionen av hållbar utveckling kommer till uttryck exempelvis genom en strävan mot ökad integration av personer med ut- ländsk bakgrund, ökat deltagande i samhällslivet för personer med funk- tionshinder, ökad jämställdhet mellan kvinnor och män, barns och ung- domars delaktighet i samhällslivet samt olika insatser för en ökad trygg- het och tillgänglighet. En nationell handlingsplan med handikappolitiska mål antogs av 2000 (prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240). Särskilda mål för folkhälsan antogs av 2003 (prop. 2002/03:35, bet. 2002/03:SoU7, rskr. 2002/03:145). Bland de övergripande mål som har koppling till den fysiska planeringen kan näm- nas delaktighet och inflytande i samhället, trygga och goda uppväxtvill- kor, sunda och säkra miljöer samt ökad fysisk aktivitet. Den ekologiska dimensionen uttrycks främst genom de 15 nationella miljökvalitetsmål som antog 1999 (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). har vid senare tillfällen beslutat om 71 delmål. Miljökvalitetsmålen syftar till att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, be- vara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurserna. Miljökvalitetsmålen och delmålen skall vara vägledande för statliga och andra samhällsaktörers åtgärder. Strävan är att alla viktiga åtgärder skall vara genomförda så att målen är upp- nådda 2020 (2050 när det gäller klimatmålet). utökades må- len med ett sextonde miljökvalitetsmål för ett rikt växt- och djurliv (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48 och 49). Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö har särskild betydelse från planerings- och byggsynpunkt. Enligt målet skall städer, tätorter och annan bebyggd miljö utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt med- verka till en god regional och global miljö, att natur- och kulturvärden tas till vara och utvecklas samt att byggnader och anläggningar lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hus- hållning med mark, vatten och andra resurser främjas. har också antagit åtta delmål som skall nås på kortare sikt. Delmålen ut- trycker bl.a. mål om planeringsunderlag för ett miljöanpassat transport- system, tillvaratagandet av kulturhistoriska och estetiska värden samt för bevarandet av grön- och vattenområden i tätorter. Vidare finns särskilda delmål om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, minskning av antalet människor som utsätts för trafikbuller, minskning av energian- vändningen i byggnader samt förbättring av inomhusmiljön genom fun- gerande ventilation och minskning av radonhalter i förskolor, skolor och bostäder. Även andra miljökvalitetsmål aktualiserar frågan om hur resurser i mark- och vattenområden skall användas och den bebyggda miljön utfor- mas för att målen skall nås. Exempel på sådana mål är Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt od- lingslandskap och luft. Klimatmålet påverkas positivt bl.a. av en bebyggelsestruktur som begränsar transportbehovet och gynnar kollek- tivtrafiklösningar, liksom av en effektiv användning av energi. En viktig del för att uppnå en hållbar utveckling är en omställning till ett ekologiskt uthålligt energisystem. Ett led i denna strävan är att riksda- gen antog ett nationellt planeringsmål för vindkraft (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317). Planeringsmålet förutsätter att planering sker som skapar planmässiga förutsättningar för en årlig produktion på el från vindkraft till 2015. Målet anger en ram för vindkraftsintressets anspråk på tillgång till mark och vattenområden. Den ekonomiska dimensionen av hållbar utveckling uttrycks bl.a. i Prop. 2006/07:122 form av insatser och initiativ för en ekonomisk tillväxt, konkurrenskraft Insatser som nämns är att främja innovationer, främjande av en effektiv konkurrens, förenklade regler för små företag samt regional tillväxt. Grundläggande kriterier för hållbarhet är långsiktighet, integration och helhetssyn, samspel mellan olika beslutsnivåer, demokrati och delaktighet samt lokalt ansvar. Målet om en långsiktigt hållbar utveckling framgår i plan- och bygg- lagen genom de inledande bestämmelserna i 1 kap., men även av bestäm- melserna i 2 kap. om de allmänna intressen och krav som skall beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse. Bestämmelserna inklu- derar olika miljöaspekter, dels en generell strävan om en god miljökvali- tet och en god livsmiljö, till exempel om goda miljöförhållanden samt tillgång till parker och grönområden, dels olika krav på hänsyn till mark- och vattenområdenas värden och egenskaper samt särskilt till natur- och kulturvärdena i 3 och 4 kap. . Utöver de generella bestämmelserna i och miljö- balken finns det i lagen (1994:847) och förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. specificerade krav på byggnader som har indirekt koppling till miljökvalitetsmålen och hållbar utveckling. Sammanfattningsvis förutsätter bestämmelserna en god hushållning med energi och råvaror och innebär krav på att bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämplig med hänsyn till människors hälsa eller att be- byggelsen skall utformas med hänsyn till behovet av skydd mot olycks- händelser och i övrigt är lämplig för den avsedda användningen. De sociala och ekologiska aspekterna har alltså ett uttryckligt stöd i flera av de materiella bestämmelserna, medan den hållbara utvecklingens ekono- miska dimension inte har kommit till uttryck. 5.2Den hållbara utvecklingens ekonomiska dimension bör komma till uttryck i Regeringens förslag: Den ekonomiska dimensionen i hållbar utveck- ling kommer till uttryck i 2 kap. 2 § genom det allmänna kravet att en god ekonomisk tillväxt och en effektiv kon- kurrens skall främjas vid planläggning och byggande. Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens. Kommit- téns förslag innebär att de tre dimensionerna samlas i 2 kap. 1 § och att övriga hänsynsbestämmelser i 2 kap. och 3 kap. får en ny utformning med en rad redaktionella ändringar som följd. Kommit- téns förslag innebär också en annan utformning av den ekonomiska dimensionen i 2 kap. Remissinstanserna har tillstyrkt eller har inte haft något att invända mot kommitténs förslag. Länsstyrelserna i , , Blek- inge, och , , och kommuner samt har påtalat att kommitténs förslag om hållbar utveckling och de tre dimensionerna samt framför allt innebörden av en god ekonomisk tillväxt är oklar och behöver förtydligas för att inte medföra tillämpningsproblem. har påpekat att kom- mitténs formulering av den ekonomiska dimensionen kan misstolkas då en tillämpning av skall främja en god ekonomisk utveckling i alla delar av landet. Enligt verket får samhällsperspektivet inte tonas ner till förmån för enskilda intressen. har anfört att det skulle vara lämpligare att knyta an till den samhällsekono- miska aspekten. har anfört att kommit- téns förslag inte tillgodoser kravet på att främja en långsiktigt hållbar utveckling. Skälen för regeringens förslag: Plan- och bygglagens grundläggande bestämmelser kan sägas spegla den ekologiska, den sociala och den eko- nomiska dimensionen av hållbar utveckling. Planeringsprocessen och in- strumenten i bygglagstiftningen ger förutsättningar att uppfylla flertalet av de grundläggande kriterier som ryms i innebörden av hållbar utveck- ling. Plan- och bygglagstiftningens syfte, grundläggande struktur, an- svarsfördelning och beslutsprocesser stämmer i allt väsentligt överens med de grundläggande komponenterna för hållbar utveckling. Mot denna bakgrund är plan- och bygglagstiftningen i stort sett väl ägnad att konkre- tisera innebörden av hållbar utveckling i sitt sammanhang, att hantera de målkonflikter som hållbar utveckling rymmer samt att säkerställa åtgär- der för genomförandet. kan det konstateras att plan- och bygglagstiftningens räck- vidd och tillämpningsområde även innebär vissa begränsningar för arbe- tet för en hållbar utveckling. Lagstiftningen reglerar planerings- och be- slutsprocesser och hur den fysiska miljön skall bevaras, förändras och förnyas. Begränsningen till att styra markanvändningen och den fysiska miljöns utformning innebär att det ofta behövs kompletterande och sam- verkande insatser med andra myndigheter och lagar för att nå de resultat som eftersträvas. Sektorsintressen gör sig gällande med olika styrka från tid till annan. Möjligheterna att via beslut enligt plan- och bygglagstift- ningen ställa krav på befintlig bebyggelse är också begränsade. Till skillnad från de sociala och ekologiska dimensionerna i hållbar utveckling har den ekonomiska dimensionen inte kommit till tydligt uttryck i bestämmelserna. Detta får ibland till resultat att motstående intressen och avvägningar inom ramen för en helhetssyn inte redovisas. har i sitt betänkande Näringslivet och för- troendet (SOU 2004:47) uttalat sig om vikten av att kommunerna tar hänsyn till ekonomiska aspekter vid planering och tillämpning av eftersom detta påverkar aktörernas etableringsmöjligheter. Enligt kommissionen är en fungerande konkurrens en av de viktigaste faktorerna för att nya aktörer skall kunna etablera sig på marknaden. Kommissionen har framhållit att det är betydelsefullt att kommunerna i planarbetet beaktar de positiva effekter av konkurrens och välfärd som följer vid nyetableringar av företag. Konsumenter och kommuninnevånare har ett berättigat intresse av goda konkurrensförhållanden, inte minst inom handeln, som leder till ett större och mer varierat utbud samt lägre priser. Som ett led i att förbättra konkurrensen bör, enligt kommissionen, kon- kurrenshänsyn ges ett större genomslag i . Enligt regeringens bedömning är ekonomisk tillväxt och ett starkt när- ingsliv baserat på konkurrenskraftiga företag en förutsättning för hållbar Det finns därför skäl att i tydliggöra att målet om en hållbar utveckling också har en ekonomisk dimension. För att säkerställa att såväl planläggning som byggande sker med beak- tande av de olika dimensionerna i hållbar utveckling bör den ekonomiska dimensionen komma till uttryck tillsammans med de andra dimension- erna i plan- och bygglagens grundläggande krav på planeringsarbetet, dvs. i 2 kap. 2 § första stycket. Bestämmelsen kommer på så sätt att ge ett uttryckligt stöd för krav avseende såväl de sociala som de ekologiska och ekonomiska dimensionerna vid alla typer av beslut enligt lagen. har föreslagit att den ekonomiska dimensionen skall säkras i genom en utformning av bestämmelsen som ställer krav på beaktande av en god ekonomisk tillväxt och en lämplig utveckling för underlättande av olika verksamheter. Regeringen gör be- dömningen att det sistnämnda kravet på en lämplig utveckling är otyd- ligt. Därför bör, med beaktande av det som Lagrådet har anfört, den eko- nomiska dimensionen utformas som ett krav på beaktande dels av en god ekonomisk tillväxt, dels av ett främjande av en effektiv konkurrens. Med ett sådant tillägg tydliggörs förutsättningarna för kommunen att beakta grundläggande förutsättningar för etablering och utveckling av näringslivet och kommersiell service, för byggande av behövlig infra- struktur för kommunikationer och teknisk försörjning samt för bostads- byggande. Bestämmelsens generella karaktär gör att de långsiktiga och allmänna målen normalt behöver konkretiseras i olika avseenden. När det gäller detaljplaner och områdesbestämmelser skall en avvägning mot eventuella motstående enskilda intressen göras. I översiktsplanen skall däremot en- dast beskrivas vilka allmänna intressen som finns i olika områden och ibland också hur starka dessa intressen är. De av fastlagda nationella målen är en form av konkretisering. Genom att sådana mål successivt revideras och utvecklas underlättas också en lagtillämpning som beaktar förändringarna i samhällsutvecklingen. Även de nationella målen behöver konkretiseras med hänsyn bl.a. till skilda regionala och lokala förutsättningar. Detta sker främst i ett regionalt och kommunalt sammanhang där målen kan anpassas till behoven i den fysiska planer- ingen. I flertalet kommuner bör anpassningen ske i samband med arbetet med den kommunomfattande översiktsplanen genom att de överordnade gene- rella målen eller de sektorsmål som har särskild relevans för beslutet dis- kuteras i ett tidigt skede. De övergripande bestämmelserna kan naturligt- vis också vara en utgångspunkt för en samlad politisk diskussion om hur målet om hållbar utveckling som helhet skall omsättas i ett kommunalt perspektiv. De mål för den fysiska planeringen som kommunen kan ha anledning att ställa upp med stöd av generella bestämmelser om en håll- bar utveckling kommer i hög grad att variera beroende på kommunens storlek, utvecklingssituation, politisk inriktning, miljöförhållanden samt de värden och kvaliteter som man vill utveckla. Vid kommunens beaktande av de tre dimensionerna enligt 2 kap. 2 § skall hänsyn tas till förhållandena i angränsande kommuner. I enlighet med bestämmelserna i kan samarbetet ske i form av regionplanering eller i friare former vid de sam- råd som skall äga rum innan översiktsplaner, områdesbestämmelser eller Prop. 2006/07:122 detaljplaner antas. Regeringen vill i sammanhanget lyfta fram behovet av utveckling av angreppssätt och metoder då erfarenheterna visar att det är svårt att en- bart med stöd av de formella instrumenten i plan- och bygglagstiftningen åstadkomma förändringar i riktning mot en hållbar utveckling. Beslut om åtgärder med stöd av lagen måste som regel kombineras med andra in- satser. Det handlar exempelvis om att utveckla former för övergripande och ibland gränsöverskridande strategier, att mobilisera och involvera medborgare, intresseorganisationer och andra berörda i ett framåtsyftande visionsarbete, att samordna och integrera olika intressen och anspråk samt att sträva efter demokratiska beslutsprocesser på alla nivåer. 6Hänsyn till olyckor, översvämningar och erosion vid planering och byggande 6.1 Bakgrund och gällande bestämmelser har drabbats av flera klimatrelaterade naturhän- Det har handlat om stormar, översvämningar och jordskred. Översvämningar har drabbat nästan med skador både på enskilda byggnader och samhällets infrastruktur. svämningar bedöms av flera myndigheter och klimatforskare dessutom kunna öka till följd av beräknade klimatförändringar och stora väderom- Klimatforskare bedömer att extrema översvämningar kommer att bli fem gånger vanligare, dvs. riskerna för översvämningar i sjöar och vattendrag bör läggas riskerna för att havsnivån stiger. I norra delen av kan den höjda havsnivån kompenseras av landhöjningen, medan flera kuststräckor i , där man i stället har en landsänkning, hotas av översvämningar. kommer de förväntade klimatförändringarna att leda till fler jordskred, ökad erosion samt fler läckande föroreningar (Handlingsplan för att förutse och förebygga naturolyckor i vid förändrat klimat, SGI, 2005). Efter de senaste årens översvämningar har ett antal berörda myndighe- ter utrett effekterna av katastroferna och hur de har hanterats, men också hur skador kan förebyggas och minimeras. En särskild utredare har också haft uppdraget att kartlägga samhällets sårbarhet för klimatförändringar (dir. 2005:80). En återkommande fråga i dessa sammanhang har varit hur kommunerna i sin fysiska planering och bygglovsverksamhet tar hänsyn till riskerna för framför allt översvämningar. I ställs i 2 kap. 3 § krav på hänsynstagande till bl.a. jord-, berg- och vattenförhållanden vid lokalisering av bebyggelse. I förarbetena nämns angående detta att marken kan vara olämplig på grund av t.ex. risk för jordskred, bergras, stora sättningar, onormala för- ändringar av grundvattennivån och stora lerdjup (prop. 1985/86:1 s. 473). Termen vattenförhållanden infördes (i stället för grundvattenför- hållanden) i bestämmelsen för att markera att hänsyn skall tas också till ytvattenförhållanden (prop. 1988/89:116). Genom den ändringen klar- gjordes att risken för översvämning skall beaktas av kommunerna vid lokalisering av bebyggelse. Vidare ställs i 2 kap. 4 § krav på att bebyggelse- miljöer skall utformas så att trafikolyckor och andra olyckshändelser motverkas och att hänsyn tas till goda klimatiska och hygieniska förhåll- anden. I 3 kap. ställs krav på byggnader, anläggningar och tomter från hälso- och säkerhetssynpunkt. I den kommunomfattande översiktsplanen skall hänsyn tas till de all- männa intressena enligt 2 kap. och de miljö- och riskfaktorer som bör be- aktas vid beslut om användningen av mark- och vattenförhållanden enligt 4 kap. 1 § första stycket. Kravet på redovisning av miljö- och riskfaktorer infördes som ett led i en strävan om ökad miljöhänsyn i . I förarbetena (prop. 1994/95:230 s. 112) angavs att riskfakto- rer kan avse bl.a. skred eller översvämningar. Genom översiktsplaner- ingen förutsätts alltså att områden med risk för översvämningar identifie- ras och redovisas som underlag för beslut enligt såväl plan- och byggla- gen som enligt andra lagar som är knutna till . Enligt 2 kap. är det kommunen som ansvarar för planering av användning av mark och vatten inom kommunen. Ett viktigt inslag vid utarbetandet av en plan är dock att staten, normalt företrädd av , vid samråd skall ta tillvara statens intressen. I länsstyrel- sens uppgifter ingår att förmedla kunskaper och underlag för de bedöm- ningar om allmänna intressen, inklusive miljö- och riskfaktorer, som kommunerna skall göra i sin planering. kunskapsförmed- ling är i hög grad beroende av underlag från de centrala verk som har uppgifter och ansvar som berör översvämningsfrågor och olycksfrågor med koppling till fysisk planering och beslut enligt . I viss utsträckning har staten dessutom en möjlighet att tvångsvis kont- rollera kommunala planer. Enligt 12 kap. 1 § skall pröva kommuners beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser utifrån vissa kriterier. Länsstyrel- sen skall bl.a. pröva om beslutet innebär att bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes eller övrigas hälsa eller behovet av skydd mot olyckshändelser. Syftet med prövning är enligt för- arbetena (prop. 1985/86:1 s. 801) att motverka att planerna får en sådan utformning att det, när de väl har genomförts, uppkommer en situation där olika tillsynsmyndigheter som bevakar hälsoskydd och säkerhet ingri- per i efterhand. Någon motsvarande statlig kontrollmöjlighet finns inte för översikts- planer. Skälet till detta är att översiktsplaner inte är bindande. Länsstyrel- sen har dock enligt 4 kap. 9 § en skyldighet att framföra en avvikande mening i ett granskningsyttrande under utställ- ningstiden bl.a. om en planerad bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes eller övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshän- delser. Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor innehåller bl.a. bestämmelser om de åtgärder som staten och kommunerna skall vidta till skydd mot olyckor. Enligt 3 kap. 3 § skall alla kommuner fr.o.m. ha ett handlingsprogram för förebyggande verksamhet. I programmet skall bl.a. målet för kommunens verksamhet och risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser anges. skall också anges hur kommunens förebyggande verksamhet är ordnad Prop. 2006/07:122 och hur den planeras. Om en naturhändelse med synnerligen omfattande negativa effekter på miljön eller egendom har inträffat och om det behövs vidtas snabba åt- gärder till följd av händelsen, får regeringen med stöd av 16 kap. 3 § meddela föreskrifter om tidsbegränsade undantag från bl.a. kraven på beaktande av allmänna intressen vid lokalisering av bebyggelse enligt 2 kap. och kraven enligt 3 kap. . Denna bestämmelse infördes till följd av den svåra storm som drabbade (prop. 2004/05:106, bet. 2004/05:BoU8, rskr. 2004/05:215). 6.2Skyldigheten att beakta miljö- och riskfaktorer bör förtydligas Regeringens förslag: Kommunen skall ta hänsyn till de boendes och övrigas hälsa och säkerhet vid lokalisering av bebyggelse till viss mark. Risken för olyckor, översvämningar och erosion skall också be- aktas.