prop · GU03100 · 2007-04-16 00:00:00 — Det kan också bidra till positiva effekter på de finansiella marknaderna bl.a. genom lägre riskpremier och därmed lägre räntekostnader. Tillräcklig marginal för att undvika stora underskott Med hänsyn till konjunkturkänsligheten i de offentliga finanserna ger överskottsmålet en sä- kerhetsmarginal för att undvika stora underskott som beror på konjunkturutvecklingen eller på osäkerhet. Tillräckliga marginaler ger utrymme för de automatiska stabilisatorerna att verka fullt ut och även till aktiv finanspolitik när sådan är påkallad. I detta sammanhang utgör kravet i EU:s en ytterligare restriktion, dvs. ett eventuellt årligt underskott får inte överstiga av BNP. Med anledning av ett beslut i 2004 skall sparandet i premiepensions- systemet redovisas i nationalräkenskapernas hushållssektor i stället för som i den offentliga sektorn. Detta påverkar i teknisk mening utformningen av överskottsmålet för den offentliga sektorn, men utgör inte någon reell förändring. Skälen för regeringens förslag och bedömning Regeringen avser även fortsättningsvis att föra en finanspolitik som säkerställer långsiktig håll- barhet, jämn fördelning mellan generationerna, ekonomisk effektivitet och tillräckliga margi- naler så att stora underskott kan undvikas i lågkonjunkturer. Dessutom måste beslut att redovisa premiepensionssparandet i hushållssektorn och inte i den offentliga sektorn beaktas. Denna tekniska förändring minskar det redovisade offentliga sparandet med av BNP. Regeringen föreslår därför att målet för det finansiella sparandet tekniskt justeras från i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel till i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel. Målets stramhet med avseende på långsiktig hållbarhet förändras därmed inte. Årliga mål bör ej användas Som ett medel för att uppnå det övergripande överskottsmålet fastställs ett årligt mål för det kommande årets offentliga sparande. I teorin är det möjligt att fastställa årliga mål genom att följa en princip som tar hänsyn till både det övergripande målet och konjunkturen. I praktiken har emellertid de årliga målen varit svåra att hantera och det har saknats en tydlig koppling till en fastslagen princip. Därmed bedöms de årliga målen inte ha haft någon styrande roll för att uppnå det medelfristiga målet. De har således inte haft någon meningsfull funktion. Regeringen anser därför att det årliga målet för den offentliga sektorns finansiella sparande ej bör användas. Styrningen mot det medelfristiga överskotts- målet avses förstärkas av de förslag till förbätt- ringar av det finanspolitiska ramverket och av inrättandet av det . Särskilt viktigt är det att kopplingen mellan utgiftstaken och överskottsmålet tydliggörs. Regeringen avser att utvärdera överskottsmålet I denna proposition redovisar regeringen vissa förändringar som avser att förstärka det finanspolitiska ramverket i riktning mot en ökad öppenhet och tydlighet. Därigenom förbättras möjligheterna till ansvarsutkrävande. Regeringen avser att gå vidare med att utveckla ramverket i denna riktning. Effekterna på de offentliga finanserna av de reformer för ökad sysselsättning som regeringen redan har genomfört, och kommer att genom- föra , skall då beaktas. Det gäller framför allt reformer i skatte- och transfereringssystemen och av arbetsmarknads- politiken med syfte att öka sysselsättningen. Mot bakgrund av de beräkningar som genomförts av de offentliga finansernas utveckling på lång sikt, bedöms det föreslagna överskottsmålet motsvarande i genomsnitt av BNP över konjunkturcykeln behöva upprätthållas under den nuvarande mandat- perioden och så länge det är nödvändigt för att de offentliga finanserna skall utvecklas på ett långsiktigt uthålligt sätt. En viktig fråga att analysera är hur de finanspolitiska målen skall utformas för att på bästa sätt upprätthålla hållbara offentliga finanser när det demografiska trycket tilltar. Ett alternativ till överskottsmål för hela den offentliga sektorn som förts fram i debatten är ett mål för statens finansiella sparande. Även mål för den offentliga skuldens utveckling har diskuterats. Det mål för de offentliga finanserna som kommer att användas skall obetingat säkerställa hållbara offentliga finanser och en rimlig fördelning mellan generationerna. Regeringen avser att före mandatperiodens slut utreda de ovan angivna frågorna vidare och komma med förslag om det finanspolitiska ramverkets framtida utformning. Regeringens bedömning: För att i efterhand ut- värdera hur överskottsmålet har uppfyllts behövs olika indikatorer. En indikator på detta är genomsnittet för offentliga sektorns finansiella sparande till och med det senaste utfallsåret. För att utvärdera hur den föreslagna och aviserade finanspolitiken förhåller sig till över- skottsmålet kommer ett löpande genomsnitt för det finansiella sparandet att användas som indikator. Genomsnitten kommer att beräknas på utfall för det offentliga sparandet under de närmast föregående åren och prognoser och beräkningar för det offentliga sparandet under de närmast följande åren. Dessutom kommer andra indikatorer, exempel- vis konjunkturjusterat sparande (s.k. strukturellt sparande) att användas för att bedöma finanspolitikens inriktning i förhållande till överskottsmålet. Bakgrund: Det har varit svårt att utvärdera huruvida finanspolitiken varit konsistent med överskottsmålet. Därmed har det funnits en risk för att målets legitimitet skulle minska och att efterlevnaden av hela det budgetpolitiska ramverket skulle försvagas. De indikatorer som har använts för att bedöma finanspolitikens inriktning i förhållande till överskottsmålet har skiftat mellan åren. Det har bidragit till osäkerhet och otydligheten när det gäller uppföljningen av målet. Dessa problem har också uppmärksammats av och internationella organisationer. Skälen för regeringens bedömning: För att i efterhand bedöma huruvida överskottsmålet har efterlevts är en naturlig indikator genomsnittet för det finansiella sparandet till och med det senaste utfallsåret. Det finns emellertid ett stort behov av indikatorer som på ett tidigt stadium visar om finanspolitiken är i linje med målet. Indikato- rerna bör finnas när finanspolitiken fortfarande kan justeras för att nå målet. För att på kortare sikt utvärdera hur den föreslagna och aviserade finanspolitiken förhåller sig till det övergripande överskottsmålet, och för att bedöma utrymmet för reformer , kommer därför ett genomsnitt för det finansiella sparandet att användas som indikator, den s.k. genom- snittsindikatorn (se avsnitt 4.2.1). Genomsnitten kommer att beräknas på utfall för det offentliga sparandet under de närmast tre föregående åren och på prognoser och beräkningar för det offentliga sparandet under det innevarande året och de närmast tre kommande åren. En fördel med indikatorn är att tre framåtblickande år också utgör den tidshorisont för vilken utgiftstaken sätts. utgiftstakets främsta uppgift är att ge förutsättningar att uppnå överskottsmålet. Den valda tidshorisonten tydliggör den framåt- blickande finanspolitiken. Det bör emellertid påpekas att även utfallsår innehåller ett visst mått av prognoser. Därmed görs revideringar av det finansiella sparandet i efterhand. Indikatorn bör därför tolkas med viss försiktighet. Regeringen kommer löpande att utvärdera indikatorn och kan återkomma med förslag om hur den kan utvecklas och kompletteras. Att definiera överskottsmålet i termer av ett genomsnittligt värde mätt över gör att målet lämnar viss flexibilitet och utrymme för stabiliseringspolitik. Variationer i det offentliga sparandet orsakade av automatiska stabilisatorer och, när så är påkallat, aktivt stabiliserande finanspolitik, ryms inom ramen för överskottsmålets konstruktion. Utrymmet för finanspolitiken påverkas därmed både av graden av måluppfyllelse de närmast föregående åren och av den prognostiserade utvecklingen för överskotten de närmast tre kommande åren. Vid bedömning av måluppfyllelse och av det finanspolitiska utrymmet för reformer bör hänsyn också tas till större väl definierade engångseffekter. Måluppfyllelse kan också mätas med s.k. kon- junkturjusterat sparande (strukturellt sparande). Denna indikator mäter sparandet vid en potentiell nivå på produktionen. Effekter på det finansiella sparandet av avvikelser i produktionen från dess potentiella nivå avräknas därmed från det finansiella sparandet. Beräkningar av konjunkturjusterat sparande är i teorin en användbar indikator för att mäta läget i de offentliga finanserna. I praktiken är emellertid indikatorn förenad med betydande osäkerhet. Förutom osäkerhet i ekonomiska och finansiella data, tillkommer också osäkerhet om skillnaden mellan faktisk och potentiell produktion. Revideringar av historiska mått på beräknad potentiell produktion är betydande. Följden blir att mått på konjunkturjusterat sparande är osäkert. Indikatorn bör därför inte användas som huvudindikator vid bedömning av måluppfyllelsen. Trots att det finns svårigheter förknippade med det konjunkturjusterade sparandet bör detta ändå användas som en indikator bland flera för att bedöma om den rådande finanspolitiken ligger i linje med det övergripande målet. Konjunkturjusterat sparande används även inom EU som indikator vid övervakningen av de offentliga finanserna inom ramen för Stabilitets- och tillväxtpakten och beräknas också rutin- mässigt för bl.a. av . Regeringens bedömning: Det fleråriga utgifts- takets främsta uppgift är att ge förutsättningar att uppnå överskottsmålet. Nivån på utgiftstaket för staten bör därför beräknas med utgångs- punkt i bedömningen av kommunsektorns och det offentliga ålderspensionssystemets finansiella sparande samt de statsinkomster som följer av den eftersträvade skattepolitiken. Nivån på utgiftstaket bör även främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifternas omfattning i förhållande till brutto- nationalprodukten. Bakgrund: Utgiftstaket för staten är ett viktigt budgetpolitiskt åtagande som främjar budget- disciplinen och stärker trovärdigheten i den ekonomiska politiken genom att förhindra att tillfälliga inkomster används för att finansiera varaktiga utgifter. Taket understryker även behovet av prioriteringar mellan olika utgifter och förebygger en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Det fleråriga utgiftstaket har sedan det infördes bidragit till att målet om överskott i den offentliga sektorns finanser kunnat uppnås. Genom att beslutsprocessen om statsbud- geten inleds med självständiga beslut om statsbudgetens samlade inkomster och utgifter, dvs. restriktioner för helheten, har utgifterna inte längre ökat som andel av bruttonationalprodukten (BNP). I jäm- förelse med utgiftsutvecklingen under tidigare decennier, när budgeten formades genom beslut om detaljer som sedan summerades, är detta en väsentlig förbättring. Kontrollen av utgifts- utvecklingen har även möjliggjort skatte- sänkningar. I 42 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten anges att om det finns risk att ett beslutat tak för statens utgifter kommer att överskridas, skall regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå har i sin rapport Det makroekonomiska under- laget i budgetpropositionen (RiR 2006:23) rekommenderat att redovisningen av effekterna på de takbegränsade utgifterna av osäkerheten i de makroekonomiska framskrivningarna skall utvecklas. Skälen för regeringens bedömning De ursprungliga motiven för det fleråriga utgiftstaket för staten ligger alltjämt fast. Regeringen anser dock att ökad öppenhet i systemet kan stärka förtroendet för regeringens åtagande om långsiktigt uthålliga offentliga finanser. En viktig utgångspunkt för regeringens syn på utgiftstakets nivå är att det område som utgiftstaket för staten omfattar inte förändras. Det betyder att de takbegränsade utgifterna skall omfatta samtliga statliga utgifter, exklusive statsskuldsräntorna och att de skall innefatta utgifterna i ålderspensionssystemet. Förutsättningar att uppnå överskottsmålet För att visa hur utgiftstaket för staten ger förutsättningar för att uppnå överskottsmålet avser regeringen att tydligare uttala vilka överväganden som ligger till grund för bedömning och förslag om utgiftstakets nivå. För att den eftersträvade utvecklingen av de offentliga finanserna skall uppnås kommer därför utgiftstaket för staten att beräknas med utgångspunkt i kommunsektorns och ålders- pensionssystemets finansiella sparande samt de statsinkomster som blir en följd av den eftersträvade skattepolitiken. Utvecklingen av de statliga utgifterna Erfarenheterna visar att ett utgiftstak som ligger på en väl avvägd nivå är ett effektivt verktyg för att hålla utgiftsutvecklingen under kontroll på medellång sikt. Nivån bör bestämmas så att utgiftstaket stödjer en stabil utgiftsutveckling, dvs. så att stora svängningar kan undvikas. Nivån på utgiftstaket bör därför även främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifternas omfattning i förhållande till BNP. Regeringens uppfattning är att de statliga utgifterna som andel av BNP skall minska svagt. Prognososäkerheter och variationer i utgifterna Faktorer som kan ha betydelse för utgiftstakets funktion i det finanspolitiska ramverket måste bedömas och vägas samman till en helhet för att den nivå som fastställs skall kunna utgöra ett effektivt styrinstrument för budgetpolitiken. En del utgifter är beroende av den ekonomiska utvecklingen. Utgiftsnivån behöver därför också grundas på en bedömning av konjunktur- utvecklingen för att undvika ogynnsamma förstärkningar av konjunktursvängningarna, dvs. en procyklisk budgetpolitik. Det skall finnas en skillnad mellan det föreslagna utgiftstaket och beräkningen av de takbegränsade utgifterna, vilket innebär att det skall finnas en budgeteringsmarginal. Syftet med budgeteringsmarginalen är bl.a. att under utgiftstaket, vid givna regler, kunna hantera utgiftsökningar som inte kunde förutses i de ursprungliga beräkningarna. För att fastställa en nivå på utgiftstaket är det således även nödvändigt att ta ställning till vilken marginal under utgiftstaket som behövs för att hantera olika prognososäkerheter och tillfälliga variationer i utgiftsutvecklingen. Regeringens avsikt är att, i enlighet med Riks- revisionens rekommendation, tydligt redovisa vilka överväganden som görs avseende risker och osäkerheter i de takbegränsade utgifternas utveckling till följd av den makroekonomiska utvecklingen. Beteendeförändringar m.m. kan leda till omfattande och oförutsedda föränd- ringar i antalet personer som uppbär ersättningar från olika socialförsäkringsförmåner. När budgeteringsmarginalens storlek skall bestäm- mas behöver därför även en bedömning göras av riskerna på kort sikt för ändringar i utnyttjandet av de statliga transfereringssystemen. Budgeteringsmarginalens omfattning måste även beakta regeringens behov av att kunna besluta om aktiva nya åtgärder för att stabilisera ekonomin utöver de anpassningar som sker via automatiska stabilisatorer. I budgetpropositionen kommer regeringen att föreslå utgiftstak . I samband med dessa förslag avser regeringen att återkomma med en redovisning av budgeteringsmarginalen. Regeringen avsikt framgent är att i den ekonomiska vårpropositionen redovisa de över- väganden som ligger till grund för beräkningen av utgiftstaket. En uppföljning som belyser utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i förhållande till utgiftstaket redovisas närmare i skrivelsen Årsredovisningen för staten. Regeringens bedömning: En bedömning av lämpligt utgiftstak för staten för det tredje tillkommande året kommer att redovisas i den ekonomiska vårpropositionen. Utgiftstaket utgör en väsentlig del i riktlinjerna för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Bedömningen av utgiftstaket för det tredje året kommer normalt att motsvara förslaget till utgiftstak i den följande budgetpropositionen. Bakgrund: När det fleråriga taket för statens utgifter infördes från var utgångspunkten att denna övergripande restrik- tion skulle ge förutsättningar att på medellång sikt hålla utvecklingen av statens utgifter under kontroll. Med medellång sikt avses här en period som täcker det innevarande året och de tre närmast följande åren. lämnade regeringen utan undantag förslag om utgiftstak för det tredje tillkommande året i den ekonomiska vårpropositionen, dvs. för det tredje året efter det innevarande året. beslutade (bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:274) att förslag till beslut om utgiftstak i stället skall ingå i budgetpropositionen. , då omläggningen genomfördes, har regeringen vid fyra tillfällen avstått från att i budgetpro- positionen föreslå ett utgiftstak för det tredje tillkommande året. Det gäller budget- propositionerna , 2005, 2006 och 2007. I de senaste tre propositionerna har dock en teknisk beräkning eller en bedömning av utgiftstaket för det tredje tillkommande året presenterats. I budgetpropositionen angav regeringen att förslag till utgiftstak skall presenteras i budget- propositionen . välkomnar (bet. 2006/07:FiU1) regeringens avsikt att återgå till den tidigare ordningen med utgiftstak som fastställs framåt. Vidare anges att finansutskottet delar regeringens uppfattning att det är angeläget att återgå till den treåriga budgetcykeln för att värna långsiktig- heten i de offentliga finanserna. beslut att ändra budgetprocessen föranleddes av att den tidigare ordningen med beslut om utgiftstak för staten och beslut om preliminära ramar för utgiftsområden , medförde ett dubbelarbete. Vissa arbetsmoment ingick i beredningen av såväl den ekonomiska vårpropositionen som budgetpro- positionen. Enligt den utvärdering som genom- förts av effekterna av omläggningen av budget- processen har budgetrelaterade arbete sammantaget minskat (prop. 2006/07:1 Förslag till statsbudget, finans- plan m.m. avsnitt 4.8). Den samlade bedömning i utvärderingen är att ramarna för utgiftsområdena i den ekonomiska vårpropositionen i allt mindre utsträckning har blivit styrande för de slutliga ramar som föreslås i budgetpropositionen. Detta tyder på att fastheten i regeringens interna budgetprocess i detta avseende har försvagats. Förändringen har skett successivt och någon tydlig koppling kan därmed inte göras till omlägg- ningen 2002. Vidare konstateras i utvärderingen att tids- perspektivet i finansplanen i den ekonomiska vårpropositionen inte förlängdes på det sätt som var en förutsättning för de ändringar som beslutades i . Snarare har det förkortats på ett sätt som knappast motsvarar medellång sikt genom att förslag och beräkningar omfattat endast ett till . Förslagen till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken har därmed fått motsvarande tidsmässiga begränsning. Det medelfristiga perspektivet har i stället främst upprätthållits i budgetpropositionen genom de prognoser och medelfristiga kalkyler som redovisats där. I Det makroeko- nomiska underlaget i budgetpropositionerna (RiR 2006:23) rekommenderas bl.a. att de medelfristiga kalkylerna byggs ut liksom även bedömningen av osäkerheter och risker när det gäller de offentliga finanserna och de takbegrän- sade utgifterna. Skälen för regeringens bedömning: Utgifts- taket har tillämpats och utgör en etablerad och central del i det finanspolitiska ramverket som bidrar till att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Beslutet om utgiftstaket utgör ett självständigt beslut som tas med utgångspunkt i tillgängligt ekonomiskt utrymme. Enligt regeringen bör därför en bedömning av utgiftstaket för statens utgifter avseende det tredje tillkommande året utgöra en del av riktlinjerna för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken som ingår i den ekonomiska vårpropositionen. Att utgiftstaket presenteras som en övergripande restriktion kan även bidra till att stärka fastheten i regeringens interna budgetarbete och därmed trovärdigheten i regeringens finanspolitik. För att kunna upprätthålla en fortsatt stramhet i budgetprocessen som ger förut- sättningar för en stabil utgiftsutveckling är det av stor vikt att ramverket utgår från ett medelfristigt perspektiv. En fortsatt användning av tidsperspektiv som endast omfattar ett till innebär en alltför kortsiktig politik och regeringen anser därför att förslag till utgiftstak alltid bör lämnas för det tredje tillkommande året. Om utgiftstak för det tredje tillkommande året presenteras i den ekonomiska vårpro- positionen stärks även förutsättningarna att upprätthålla ett tidsperspektiv som avser medellång och lång sikt, vilket var den uttalade och grundläggande utgångspunkten för riks- dagens beslut om omläggningen av budget- processen. Som en följd av detta anser reger- ingen att tydliga beskrivningar och riskanalyser avseende de medelfristiga makroekonomiska kalkylerna, som bl.a. efterfrågas av Riksrevi- sionen, huvudsakligen bör redovisas i den ekonomiska vårpropositionen. Regeringen avser därför att regelmässigt redovisa en bedömning av utgiftstaket för det tredje tillkommande året i den ekonomiska vårpropositionen som en väsentlig del i riktlinjerna för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Den bedömda nivå på utgiftstaket som redovisas i den ekonomiska vårpropositionen kommer normalt att ligga fast och föreslås i den därpå följande budgetproposi- tionen. Styrkan i det finanspolitiska ramverket skulle öka om ett krav på ett obligatoriskt utgiftstak och ett medelfristigt perspektiv reglerades i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen). Regeringen avser att göra översyn av budget- lagen för att pröva om det finns behov av ändringar med anledning av de erfarenheter som vunnits under de som gått sedan lagen infördes. I en sådan samlad översyn bör det ingå att pröva om utgiftstaket bör göras obligatoriskt, om tidsperspektivet bör bestäm- mas till samt om det bör regleras att förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året skall lämnas i den ekonomiska vårpropositionen. 4.1.7Principer för budgetering och redovisning av statens utgifter Regeringens bedömning: Statsbudgeten bör ut- formas på ett sätt som är förenligt med de grundläggande principerna om fullständighet och bruttoredovisning. Om avsteg görs från dessa principer bör tydliga motiv anges och möjlighet till jämförbarhet säkerställas. Tekniska justeringar av utgiftstaket bör göras med anledning av ändrad institutionell avgräns- ning och ansvarsfördelning inom den offentliga sektorn samt vid budgettekniska omläggningar. Vid tekniska justeringar kommer en redovisning att lämnas som möjliggör jämförbarhet vid budgetering och uppföljning av de takbegränsade utgifterna. Bakgrund: är fullständighets- principen vägledande för utformningen av statsbudgeten. Fullständighetsprincipen innebär att statsbudgeten bör omfatta all statlig verksamhet och ange alla de medel som beräknas inflyta till eller utbetalas från statliga myndig- heter eller andra statliga organ. Nära samband med denna princip har bruttoprincipen, enligt vilken för varje verksamhet samtliga utgifter och inkomster skall framgå i budgeten. Genom avsteg från dessa principer före- kommer emellertid vissa former av utgifter som inte avspeglas på statsbudgeten. Undantag från fullständighetsprincipen innebär att inkomster uppbärs och tas i anspråk för särskilda ändamål helt utanför statsbudgeten. Ett exempel är det allmänna tjänstepensionssystemet. Genom nettoredovisning görs undantag från brutto- principen. Nettoredovisning innebär t.ex. att inkomster i en verksamhet dras från utgifterna innan anslaget budgeteras och redovisas på statsbudgeten. Det har aldrig varit möjligt att undantagslöst hävda fullständighetsprincipen för stats- budgetens del, inte heller bruttoprincipen. Medel behöver av praktiska skäl kunna tas i anspråk för särskilda ändamål utan att föras upp på statsbudgeten. Det är emellertid sak att bestämma när detta skall förekomma. Regeringsformen innehåller i 9 kap. 2 § en bestämmelse som möjliggör undantag.