prop · GU03129 · 2007-06-27 00:00:00 — I nuvarande lagstiftning finns bestämmelser i 7 kap. 5 § SoL och 23 c § LSS som särskilt reglerar möjligheten att i vissa fall omhänderta person- akt i enskild verksamhet. En sådan situation är t.ex. att den enskilda verksamheten upphör. i framför att det krävs ett förtydligande av hur dokumentation avseende barn som place- rats och avseende ett representativt urval av personer för forskningens behov skall hanteras när en enskild verksamhet upphör. Detta gäller oav- sett om beslutar att omhänderta personakterna med stöd av 7 kap. 5 § SoL eller 23 c § LSS eller om inget sådant beslut fattas. I förarbetena anges att frågan om ett säkert förvarande av person- akterna närmast är en tillsynsfråga och att det därför bör vara en naturlig uppgift för såsom regional tillsynsmyndighet för social- tjänsten att handha frågor som gäller hanteringen av personakter hos den som bedriver enskild verksamhet (prop. 1996/97:124 s. 155 f. och prop. 2006/07:129 2004/05:39 s. 40 ff.). Regeringen har inte för avsikt att ändra detta. Allmänt bör beaktas att dokumentationen i enskilda verksamheter givetvis även är en fråga som kommunerna också har ett ansvar för och att dessa borde ha ett intresse av att se till att dokumentationen förvaras på ett tillfredsställande sätt. Kommuner har ansvaret för att en verksam- het som har lagts ut på entreprenad kontrolleras och följs upp. Sådan kontroll kan ske t.ex. genom att i entreprenadavtalet närmare reglera dokumentationen i den enskilda verksamheten. I ovan nämnda bestämmelser anges att personakter som har tagits om hand skall förvaras avskilda hos arkivmyndigheten i den kommun där akterna omhändertagits och att personakterna skall bevaras från det att de kom in till arkivmyndigheterna (tredje styckena i 7 kap. 5 § SoL eller nuvarande 23 c § LSS). Regeringen anser att sådan doku- mentation som föreslås undantas från gallring i enskild verksamhet av hänsyn till rättssäkerhetsskäl och forskningens behov inte heller bör få gallras hos arkivmyndigheten. Regeringen föreslår därför ändring i 7 kap. 5 § SoL och nuvarande 23 c § LSS som innebär att sådana handlingar inte får gallras hos arkivmyndigheten. FN:s konvention om barnets rättigheter () uttrycker att barn och unga skall komma till tals, att deras åsikt skall respekteras och att de skall ha inflytande över sin situation. Som ett led i arbetet med att genomföra i den sociala barn- och ungdomsvården har barnperspektivet inom , särskilt , lyfts fram i länsstyrelsernas tillsyn av , inklusive den sociala barn- och ungdomsvården. Tillsynsrapporterna visar att utveck- lingen går framåt, men att förhållandena är ojämna över landet. Höga krav måste ställas på insatsernas säkerhet och kvalitet liksom på rätts- säkerheten i handläggning och dokumentation inom den sociala barn- och ungdomsvården. Det är inom dessa områden som ofta får kritik i samband med länsstyrelsernas tillsyn. I regleringsbrevet för fick länsstyrelserna ett särskilt tvåårigt uppdrag rörande tillsynen inom den sociala barn- och ungdomsvården. För att uppnå den förstärkning av tillsynen som bedömdes nödvändig kopplades uppdraget till en tvåårig arbetsmarknadspolitisk satsning på länsstyrelserna med bl.a. extra tjänster för tillsyn och ärendehandlägg- ning. Uppdraget skall redovisas . I uppdraget ingår att särskilt utöva strukturerad och operativ tillsyn över samtliga enskilda och offentliga verksamheter där barn och unga ges insatser av social- tjänsten. Tonvikten skall ligga på kvalitet och säkerhet samt att brister skall åtgärdas, granska kommuners hantering av familjehemsärenden och familje- hemsplaceringar, granska dokumentation och handläggning av utredningar i länets Prop. 2006/07:129 samtliga kommuner och se till att hanteringen är rättssäker samt att barn kommer till tals, påverka kommuner att aktivt planera för de resurser som behövs för att barn och unga skall få den vård, omsorg och tillsyn som de behö- ver, se till att barn och unga inte hamnar mellan stolarna när förvaltningar inom en och samma kommun, kommuner eller olika huvudmän tvis- tar, granska hur kommuner hanterar anmälningar om barn som far illa samt åtgärda eventuella brister. har därutöver för åren 20072008 beslutat att förstärka resurserna för länsstyrelsernas tillsyn av den sociala barn- och ungdoms- vården med . Förstärkningen gör det möjligt för länsstyrelserna att utöva tillsyn av samtliga enskilda hem för vård eller boende för barn och unga samt för barn och familj . Länsstyrelserna skall redovisa omfattningen och resultatet av denna tillsyn, antingen samlat i samband med att det pågående uppdraget om tillsyn av den sociala barn- och ungdomsvården redovisas, eller senast i årsredovisningen . Utredningen om en stärkt och tydligare tillsyn inom område (S 2004:12) har ett omfattande uppdrag att se över tillsynen inom områden. Bl.a. skall utredaren se över och överväga för- ändringar i organisationen av och ansvarsfördelningen avseende den statliga tillsynen inom område. Utgångspunkten i analy- sen skall vara att tillsynsansvaret skall stärkas och göras tydligare, att sårbarheten i tillsynsfunktionen skall minska samt att tillsynen skall fun- gera samordnat, strukturerat och effektivt med ett tydligt jämställdhets- perspektiv. Ansvaret för tillsynen av Statens institutionsstyrelses institu- tioner behöver ses över och utredaren skall analysera de problem som finns samt lämna förslag på hur tillsynen av verksamheten kan organiseras. Utredningen skall redovisa sitt uppdrag . För att ytterligare stärka barnperspektivet inom den sociala tillsynen har ut- redningen fått tilläggsdirektiv. De innebär att utredaren inom ramen för sitt huvuduppdrag skall överväga och föreslå åtgärder som särskilt stär- ker tillsynen över barns och ungas rättigheter inom olika områden. har vidare fått regeringens uppdrag att, i enlighet med tillkännagivande (2005/06:SoU31, rskr. 2005/06:332), påtala vikten av att tillsynsmyndigheter uppmärksammar och följer upp hur verksamheter med anmälningsskyldighet enligt 14 kap. 1 § socialtjänst- lagen (2001:453) kan bli bättre på att upptäcka och anmäla misstanke om barnmisshandel. Uppdraget skall redovisas i årsredovisningen . 12.1Omedelbart förbud mot fortsatt verksamhet vid ett hem för vård eller boende Regeringens förslag: Om det vid ett hem för vård eller boende före- kommer ett så allvarligt missförhållande att det föreligger fara för barns liv, hälsa eller personliga säkerhet skall , utan före- gående föreläggande, få förbjuda fortsatt verksamhet vid annat hem för vård eller boende än sådant som avses i 6 kap. 3 §. Kommitténs förslag: Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Som kommitténs förslag till lagtext utformats finns dock ingen begränsning till verksamhet i form av hem för vård eller boende. Kommitténs redogörelse för skälen till förslagen, där andra verk- samheter än hem för vård eller boende inte nämns, måste dock tolkas som att en sådan begränsning är avsedd. Remissinstanserna: Bland de remissinstanser som yttrat sig i frågan är samtliga positiva till förslaget utom i som anser att förslaget om förbud mot fortsatt verksamhet behöver utre- das ytterligare. Skälen för regeringens förslag: kan enligt 13 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL), om det förekommer något miss- förhållande i annat sådant hem än som avses i 6 kap. 3 §, förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Om miss- förhållandet är allvarligt och föreläggande inte följs, får förbjuda fortsatt verksamhet. Hem som avses i 6 kap. 3 § är hem som drivs av och avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 22 och 23 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall Såväl som de flesta länsstyrelser och Riksrevisions- verket har i rapporter och till utredningen påtalat att det är otillfredsstäl- lande att länsstyrelserna saknar möjlighet att , utan föregående föreläggande, förbjuda fortsatt verksamhet vid hem för vård eller boende när det föreligger allvarliga missförhållanden. skall i sam- band med sin tillsyn uppmärksamma allvarliga brister och kontakta de socialnämnder som placerat barn vid hemmet för att påtala bristerna och därmed ge nämnderna en möjlighet att placera barnen i ett annat hem. Även om detta har gjorts kan socialnämnder, som är ovetande om bris- terna placera nya barn i ett sådant hem. Regeringen anser att länsstyrel- sen skall ges möjlighet att förbjuda fortsatt verksamhet utan föregående föreläggande om missförhållandena i hemmet för vård eller boende är så allvarliga att barns liv, hälsa eller personliga säkerhet är i fara. Det är så viktigt att regler för att öka barns säkerhet i detta avseende införs att eventuella förslag från Utredningen om tillsynen inom (S 2004:12) inte bör avvaktas. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse som ger möjlighet att för- bjuda fortsatt verksamhet införs i 13 kap. 6 § SoL. För att skall kunna utnyttja denna möjlighet krävs att faran beror på något miss- förhållande i hemmet för vård eller boende. Såväl fysisk som mental hälsa och säkerhet avses. Bestämmelsen är avsedd att användas i fall då missförhållandena i hemmet är så allvarliga att de inte kan åtgärdas eller det klart framgår att huvudmannen inte har för avsikt att åtgärda dem. beslut om att förbjuda fortsatt verksamhet vid hem för Prop. 2006/07:129 vård eller boende kan överklagas enligt 16 kap. 4 § SoL oavsett om för- budet föregåtts av ett föreläggande eller inte. Länsstyrelserna har inte tillsynsansvar över och, som nämnts ovan, inte heller möjlighet att efter föreläggande förbjuda fortsatt verksamhet vid hem för vård eller boende som avses i 6 kap. 3 § SoL. Statens institu- tionsstyrelse (SiS) utövar nu kontroll över sådana hem för vård eller boende. Utredningen om tillsynen inom har i uppdrag att lämna förslag till hur tillsynen av SiS verksamhet kan organiseras (dir. 2004:178). 12.2Ett förtydligat tillsynsansvar av vård enligt LVU och LVM Regeringens förslag: Länsstyrelsernas tillsynsuppdrag avseende tvångsvård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga skall förtydligas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Länsrätten i , , , i , Västra , och Kommuner och Landsting tillstyrker utredningens förslag. Justitie- ombudsmannen (JO), Länsrätten i , Statens institutions- styrelse, i och kommun m.fl. påtalar att utredningens arbete endast avsett tillsynen när det gäller miss- brukarvård men att den föreslagna bestämmelsens ordalydelse avser lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) i dess helhet. uppfattning är att den föreslagna lagtekniska lösningen inte bidrar till det önskade förtydligandet. En alternativ lösning skulle kunna vara att se över hela paragrafen som reglerar länsstyrelser- nas tillsyn över . Regeringen skulle också kunna överväga att föra in särskilda bestämmelser om tillsyn i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och LVU. i tillägger att utredningens motiv att markera tillsynens fokus på pågående ärenden inte kan utläsas i lagförslaget. i menar att förslaget kan medföra att länsstyrelserna inte kommer att upp- fatta sig ha ett liknande mandat för tillsyn enligt annan lagstiftning. i ifrågasätter om en lagändring är rätt väg att gå och menar att styrning via regleringsbrev skulle vara mer ändamåls- enlig. kommun anser att den föreslagna lagändringen är onödig. kommun påtalar värdet av en tillsyn som kan se till hela vårdkedjan för den enskilde missbrukaren oavsett vilken huvudman som ger vården, särskilt för personer med psykiskt funktionshinder och miss- bruk. Skälen för regeringens förslag Ansvaret för vård enligt LVM och LVU Ansvaret för missbrukarvården ligger på kommunerna och landstingen inom ramen för respektive hälso- och sjukvården. Staten har ansvar för tvångsvården enligt lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall (LVM) och missbrukar- och beroendevården inom kriminalvården. Staten ansvarar för att driva särskilda ungdomshem. Landstingen svarar för bl.a. abstinensbehandling, psykiatrisk vård för personer med missbruksproblem som också har psykiska problem samt läkemedelsassisterad behandling för både alkohol- och narkotikamiss- bruk. Det yttersta ansvaret för vården av unga ligger hos kommunen. Tillsynsansvaret när det gäller tillämpningen av socialtjänstlagen (2001:453, SoL), LVM och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) regleras i SoL. har tillsyn över i landet och skall följa och vidareutveckla . Till ledning för tillämpningen av lagen utfärdar bl.a. allmänna råd. har tillsyn över den socialtjänst som kommunerna i länet ansvarar för. Det innebär att skall följa socialnämndernas tillämpning av lagen, informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör , biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på område mellan kommunerna och andra samhällsorgan, verka för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose framtida behov av t.ex. bistånd i form av hemtjänst och boende i vissa former. Länsstyrelserna skall även i övrigt se till att socialnämn- derna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Länsstyrelsernas sociala tillsyn styrs på ett övergripande plan av lag- stiftning samt av regleringsbrev och specifika regeringsupp- drag. Den styrs även av det pågående samarbetet mellan och länsstyrelserna inom ramen för ett nationellt program. utövar tillsyn både efter anmälningar från enskilda och på eget initiativ. Tillsynen är och regeringens viktigaste instrument för att se till att lagar och förordningar genomförs och efterlevs. Det är därför vik- tigt att tillsynen fungerar effektivt och att den ger märkbara och långsik- tiga effekter. Tillsynen är även ett verktyg för att bevaka den enskildes rättssäkerhet och lagligheten i verksamheter samt till att uppnå en likvärdig tillämpning över hela landet av lagstiftningen. Det har hos många länsstyrelser skett en förändring i synen på vilket mandat har vid tillsyn. Flera länsstyrelser anser sig inte kunna göra en självständig bedömning i det aktuella ärendet utan har i likhet med JO mer inriktat tillsynen på hur har handlagt ärendet. De anser också att tillsynen skall ske i efterhand, vilket medför att inte genom tidiga påpekanden om felaktigheter eller tveksamheter bidrar till att kan undvika felaktiga beslut och att enskilda lider skada genom detta. Enligt uppfattning kan göra en prövning Prop. 2006/07:129 av den bedömning som socialnämnd och socialtjänst gör eller har gjort i ett ärende som rör huruvida LVM eller LVU är tillämplig eller inte. Detta till skillnad från sådana ärenden enligt SoL där socialnämndens bedöm- ning kan bli föremål för prövning i högre instans genom överklagande och där inte skall överpröva socialnämndens beslut. I prak- tiken har det vid vissa länsstyrelser skett en utveckling som innebär att de inte anser sig kunna uttala sig ifråga om kommunen skall utreda behovet av och eventuellt ansöka om vård enligt LVU eller LVM utan att det föreligger speciella skäl. Det är vanligt att som tillsynsmyndighet inte uttalar sig om kommunens biståndsbedömning i ärenden som kan överklagas till förvaltningsdomstol såvida inte domstolen begär att yttrar sig. Tillsynen över tillämpningen av LVM och LVU behandlas av vissa länsstyrelser på samma sätt. Det mandat har vid tillsyn enligt socialtjänstlagen är om- fattande och innebär att genom påpekanden kan låta en socialnämnd få ta del av uppfattning i ett enskilt ärende även innan handläggningen avslutats. bör vid sin bedöm- ning väga in råd. Det är viktigt att påpeka att ingen myn- dighet får bestämma hur kommunen skall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag (jfr. 11 kap. 7 § regeringsformen). Socialkonsulenterna hos länsstyrelserna har dock stor kompetens och åtnjuter stort förtroende hos socialnämnder och kommu- nernas socialtjänst och de kan medverka till att tillämpar SoL, LVM och LVU på ett rättssäkert sätt. Därigenom finns också stora vinster att göra, såväl ekonomiskt som mänskligt, eftersom riskerna för att ärendena hanteras felaktigt minskar. När det gäller tvångsvård av personer finns det särskilda skäl för en mer omfattande tillsyn av enskilda ärenden. Vid anmälningar från anhö- riga och andra är det av stor vikt att genomför en aktiv till- syn i den här typen av ärenden och även har resurser att i förekommande fall göra en egen bedömning av om kommunerna bör utreda behovet av eller ansöka om vård enligt LVU eller LVM. Det är särskilt angeläget eftersom bedömning att avstå från att ansöka om tvångs- vård inte kan överprövas av domstol eller på annat sätt. Även de som saknar anhöriga eller andra som engagerar sig i deras sak måste fångas upp av tillsyn över kommunens verksamhet. Med hänsyn till vad som anförts i betänkandet En bättre tillsyn över missbrukarvården (SOU 2006:57) är det nödvändigt med ett förtyd- ligande av de regler som gäller för tillsyn av hantering av ärenden enligt LVM och LVU. Det handlar om vad tillsynen kan omfatta och möjlighet att uttala sig i olika bedömningsfrågor. Detta kan säkerställa en likvärdig tillämpning mellan länsstyrelserna. mandat och skyldigheter när det gäller tillsyn av miss- brukar- och beroendevård och vad sådan tillsyn skall omfatta måste vara lika över hela landet. Det är en viktig kvalitets- och rättssäkerhetsfråga. Regeringen anser därför att det i SoL bör särskilt anges att länsstyrel- Prop. 2006/07:129 serna skall kontrollera efterlevnaden av LVM och LVU. bär inte någon ändring i sak från vad som gäller , men ett förtyd- ligande av behovet av tillsyn när det gäller frågor som kan medföra tvångsvård. Enligt regeringens mening vore det olyckligt att i detta lagstiftnings- förslag behandla tillsynen över ärenden enligt LVU respektive LVM på olika sätt. Att behandla LVU-ärenden olika beroende på om den unge utvecklat ett missbruk eller inte vore ännu olyckligare. Detta skulle näm- ligen riskera att uppfattas som att tillsynen över tvångsvård av unga är mindre viktig än tillsynen avseende tvångsvård av personer med miss- bruk. Förtydligandet i lagtexten bör därför som utredaren föreslagit om- fatta tillsynen över både LVM och hela LVU. Att tillsynen av missbruks- och beroendevården eftersatts så att det enligt regeringens bedömning nu blivit nödvändigt att särskilt nämna tillsynen över efterlevnaden av LVU och LVM i lagtexten som en påminnelse i denna del medför givetvis inte att länsstyrelserna fråntas ansvaret för att utöva tillsyn över andra områden. Enligt regeringen är det viktigt att länsstyrelserna i sin tillsyn har fokus på pågående ärenden. Det handlar således inte enbart om granskning av ärenden i efterhand. Länsstyrelserna skall vara aktiva och reagera på de klagomål som framförs. Tillsynen skall förbättras och vid tillsynen skall de särskilda omständigheter som reglerna om tvångsvård för med sig beaktas. Den synpunkt som ofta framförs från länsstyrelsernas sida om att tillsyn inte bör innebära en prövning av de bedömningar som social- tjänsten gjort är inte bärande när det gäller frågan om reglerna om tvångsvård enligt LVM eller LVU. Bedömningen att avstå från att ansöka om tvångsvård kan inte överprövas i annan ordning. Länsstyrel- serna har redan dessa befogenheter och någon lagändring i denna del be- hövs således inte. Däremot kan det i många fall vara nödvändigt med ett förändrat arbetssätt. 12.3En samordnad utveckling av den sociala tillsynen Regeringens bedömning: Länsstyrelserna har två uppdrag som avser den sociala barn- och ungdomsvården. Frågor om att stärka tillsyn av verksamheter som vänder sig till barn och unga ingår i uppdraget för Utredningen om tillsynen inom (S 2004:12). Något ytterligare uppdrag bör därför inte ges. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att länsstyrelserna bör ges ett särskilt tillsynsuppdrag med avseende på familjehemsvården och med inriktning på utredning av familjehem och uppföljning av vården. Kom- mittén föreslår att länsstyrelserna skall inspektera nystartade verksam- heter som riktar sig till barn senast från det tillstånd beviljats. Kommittén föreslår vidare att medel tillförs länsstyrelserna för att kunna utföra regelbunden, återkommande tillsyn av verksamheter som de har tillsyn över. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna som uttalar sig i frå- Prop. 2006/07:129 gan är positiva till förslagen. anför att frågor som har samband med tillsyn över behandlas av Utredningen om tillsynen inom (S 2004:12). Skälen för regeringens bedömning: De pågående uppdragen till läns- styrelserna som redovisats i inledning till avsnitt 12 ovan får, enligt regeringen, anses motsvara kommitténs förslag avseende familjehems- vården och för att kunna utföra tillsyn av verksamheter som de har tillsyn över, varför regeringen gör bedömningen att ytterligare uppdrag inom området nu inte bör ges. Ett av uppdragen skall redovisas , det andra senast i samband med årsredovisningen . Kommitténs förslag om att inspektera nystartade verksamheter och en mer långsiktig förstärkning av tillsynen av den sociala barn- och ung- domsvården får anses omfattas av direktiven till Utredningen om en stärkt och tydligare tillsyn inom område (S 2004:12). 13Individuell vårdplan även för vuxna i hem för vård eller boende eller familjehem Regeringens förslag: En vårdplan skall upprättas för vuxna som be- höver vårdas i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget. Länsrätten i län och påtalar att det i 5 kap. 1 a § socialtjänstförordningen (2001:937) närmare bör föreskrivas vad en vårdplan skall innehålla. Föreningen anser att ordet familjehem bör reserveras för barn och unga och att istället ordet familjevård bör användas i den föreslagna bestämmelsen. Skälen för regeringens förslag: När ett barn behöver vårdas i ett annat hem än det egna skall, enligt 11 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL), en plan upprättas för den vård som socialnämnden avser att anordna. Planen skall även uppta åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för. När det i 11 kap. 3 § talas om vård i ett annat hem än det egna avses familjehem eller hem för vård eller boende, jfr 6 kap. 1 § SoL. En individuell vårdplan utgör ett i flera avseenden viktigt dokument. Dels är syftet att underlätta tydlighet och kommunikation mellan social- nämnden och den enskilde, dels utgör den underlag för uppföljning och utvärdering av vårdinsatsen. Den individuella vårdplanen skapar också i förekommande fall tydlighet mellan olika huvudmän då det i planen också redovisas åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för, t.ex. medicinsk behandling. Det är också viktigt att den enskilde inkluderas i vårdplaneringen. Den individuella vårdplanen utgör också ett viktigt dokument, inte minst för den enskilde, för att kunna följa och för- stå syftet med vården. Även för vuxna som av någon anledning behöver vårdas i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem är det viktigt att det upprättas en plan för vården. Regeringen föreslår därför en lagändring i avsikt att en Prop. 2006/07:129 plan skall upprättas även i sådana fall. Eftersom det uttryck som används i 11 kap. 3 § vård i ett annat hem än det egna är språkligt mindre lämpligt vad avser vuxna och inte har något mervärde avseende barnen föreslås det ersättas med vård i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. Detta medför inga ändringar beträffande skyldig- heten att upprätta vårdplaner för barn. I betänkandet Personer med tungt missbruk stimulans till bättre vård och behandling (SOU 2005:82) framförs vikten av att en vårdplan upp- rättas i samråd med den enskilde och att den samordnas med andra huvudmän.