prop · GU03129 · 2007-06-27 00:00:00 — JO uttalade därvid att bestämmelsen i 11 kap. 6 § tredje stycket regerings- formen enligt JO:s mening inte kan ges annan innebörd än att stadgandet tar sikte på hela handläggningen av ett ärende. Beredningen av och beslutet i ärendet måste i princip anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift. Om ärendet (förvaltningsuppgiften) innefattar myndighetsutövning ansåg därför JO att socialnämnden inte kan överlämna handläggningen till ett privaträttsligt subjekt utan stöd i lag härför. JO fann i ärendet att det inte var möjligt att överlämna utred- ningar enligt vad som är 11 kap. 1 § SoL till ett privaträttsligt subjekt. I 11 kap. 1 § SoL stadgas att socialnämnden utan dröjsmål skall inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Placering av barn kan göras i hem som särskilt föreslagits av föräld- rarna eller andra vårdnadshavare eller i hem som inte särskilt föreslagits av sådana personer. Familjehem är enskilda hem som, ibland i ett tidigare skede än när frå- gan om en placering av ett visst barn aktualiserats, utretts och ansetts lämpliga att ta emot barn för stadigvarande vård och fostran. Sådana ut- Prop. 2006/07:129 redningar kan inte helt jämställas med dem som berörs i 11 kap. 1 § SoL och det kan möjligen ifrågasättas om utredningen av ett hem redan innan frågan om placering av ett visst barn aktualiserats är så nära förbunden med myndighetsutövandet att den skall ses som en från myndighetsutöv- ningen oskiljaktig förvaltningsuppgift. Detta kan ha bidragit till den tveksamhet kommittén redogjort för beträffande vem som skall utreda familjehem. I fall där särskilt utpekade hem skall utredas inför socialnämndens be- slut om medgivande är det dock fråga om ett visst barn och utredningen görs inför medgivandet. Mycket starka skäl talar därför för att utredningen i dessa fall skall betraktas som en förvaltningsuppgift oskiljaktig från myndighetsutövningen och att det därför står helt klart att uppgiften att utreda hemmet inte kan anförtros åt ett privaträttsligt sub- jekt. Det är viktigt att de hem som kan komma ifråga för stadigvarande vård och fostran av barn efter medgivande från socialnämnden eller beslut om vård blir utredda. Att utredningarna är fullständiga och rättvisande krävs för att barn skall få en så bra och trygg uppväxtmiljö som möjligt. Det är därför enligt regeringens mening särskilt angeläget att det inte föreligger några tveksamheter beträffande utredningsansvaret för hemmen. Det skulle leda till gränsdragningsproblem och tillämpningssvårigheter att behandla situationen där ett hems allmänna lämplighet utreds annor- lunda än situationen där ett hems lämplighet att ta emot ett visst barn utreds. Utredningarna bör därför inte i någotdera fallet kunna utföras av någon annan aktör än en socialnämnd. Däremot bör de socialnämnder som så önskar kunna använda utredningar som gjorts av en socialnämnd i en annan kommun, t.ex. den kommun där familjehemmet är beläget eller en kommun som tidigare placerat ett barn i det tilltänkta hemmet. Detta förutsätter givetvis en överenskommelse mellan socialnämnderna om att den placerande nämnden får använda sig av den andra nämndens utred- ning. Enligt kommunallagen (1991:900) kan kommunerna organisera sina nämnder som de själva önskar och de behöver därför inte ha en nämnd som benämns socialnämnd. De är däremot skyldiga att utföra myndig- hetsutövning inom område och detta sker vid en eller flera nämnder. I SoL används genomgående ordet socialnämnd om dessa nämnder oavsett vilken benämning de har i de enskilda kommunerna. Lagtexten bör därför kompletteras med en upplysning om att social- nämnden inte får lämna medgivande eller fatta beslut om vård utan att förhållandena i den enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda av socialnämnd. En utredande socialnämnd har möjlighet att anlita uppdragstagare som är fysiska personer och som knyts till nämnden på ett sådant sätt att de kan anses delta i nämndens verksamhet för att utföra utredningen. En sådan uppdragstagare står under nämndens arbetsledning och utför arbetsuppgifter som normalt ankommer på en anställd. Grundläggande bestämmelser som de om sekretess, tjänstefelsansvar och tillsyn blir därmed tillämpliga beträffande det arbete som utförs. Regeringens förslag: skall inte få placera ett barn i ett sådant enskilt hem som vid upprepade tillfällen tar emot barn för till- fällig vård och fostran (jourhem) om inte förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i det är utredda av en social- nämnd. Om det inte finns särskilda skäl skall ett barn få vårdas i ett jourhem efter det att socialnämndens utredning enligt 11 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) om ingripande till bar- nets skydd eller stöd avslutats. befogenhet att vid länsrätt ansöka om flyttnings- förbud skall inte utökas till att avse även barn som vårdas i jourhem. Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig är i stort posi- tiva till förslaget. () menar att det bör över- vägas om inte bestämmelsen borde utformas så att det tydligare framgår att en placering i ett jourhem inte får ske om det inte har gjorts en utred- ning som mer allmänt har rört hemmets lämplighet som jourhem. Social- styrelsen (SoS) avstyrker förslaget om en tvåmånaders tidsgräns. Det finns, enligt SoS, inget belägg för att det är skadligt för ett barn att börja rota sig i en familj som fungerar väl även om barnet sedan måste flytta. Det absolut avgörande måste vara barnets behov och att stressa fram en flyttning av ett barn p.g.a. att det finns en tidsgräns kan bli för- ödande för barnet. Den kunskap som finns om jourhem är att det är låg sammanbrottsfrekvens och att många som placeras i jourhem är nöjda med det omhändertagande som ges. i län och i för fram att om jourhemsplaceringar skall kunna förlängas utöver föreslagen tid maximalt efter avslutad utredning endast efter särskilda skäl, bör nämnden ha skyldig- het att fatta ett särskilt beslut om förlängning där dessa skäl anges. anser att de särskilda skälen bör förtydligas. Kommuner och Landsting påpekar att jourhem ofta bedrivs gemensamt mellan flera kommuner. Det bör, enligt förbundet, klargöras att det är socialnämnden i jourhemskommunen som skall ansvara för utredningen. Skälen för regeringens förslag medgivande krävs endast om ett barn skall tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne. medverkar dock ofta till att barn tas emot även tillfälligt- vis i andra hem än det egna. Vad som skall anses vara ett jourhem finns inte särskilt reglerat men begreppet används allmänt och brukar avse ett enskilt hem som vid upprepade tillfällen , ej stadig- varande, tar emot barn för akuta placeringar på uppdrag av socialnämn- den. Större kommuner eller kommuner i samverkan har ofta kontrak- Dessa är beredda att ta emot barn vid akuta placeringar . Familjerna utreds i många fall på samma sätt som familjehem och förutsätts ofta klara av att ta emot barn och familjer i kris. De skall också orka med och klara av att hantera uppbrott när bar- nen flyttar. Det förekommer dock att jourhem inte alltid är utredda innan placeringen görs. Barn som placeras i jourhem befinner sig ofta i en akut stressande situation. De tas från sin hemmiljö och placeras i ett hem som är helt främmande för dem. Detta sker för barnets bästa, men kan ändå upplevas som en traumatisk händelse. Det ställs således mycket höga krav på jour- hemmen. För att säkerställa att jourhemmen kan tillgodose de krav som ställs på kvalitet och säkerhet i vården föreslår regeringen att social- nämnden skall ha en skyldighet att utreda förhållandena och förutsätt- ningarna för vård även i jourhem innan placeringar av barn görs där. Omfattningen av den utredningsskyldighet som regeringen föreslår är i enlighet med den som redan gäller för enskilda hem som tar emot barn för stadigvarande vård och fostran. Regeringen har således beaktat JO:s påpekande om behovet av en mer allmän utredning av hemmets lämplig- het. Det är självklart att utredningen av hemmen i båda fallen tar sikte på deras lämplighet att ta emot barn. Liksom förslaget beträffande utred- ningsansvaret avseende hem som tar emot barn för stadigvarande vård och fostran skall detta åvila socialnämnd, se avsnitt 8.4.1. Det är den socialnämnd som beslutar om en placering av ett barn som ansvarar för att ärendet är så utrett som dess beskaffenhet kräver. Om den så önskar kan den dock som underlag för beslutet använda en utredning av hemmet som gjorts av en annan socialnämnd, t.ex. nämnden i den kommun där jourhemmet är beläget. Att hemmet på ett allmänt plan anses lämpligt att ta emot barn är dock inte detsamma som att det passar ett visst barn som kanske har särskilda behov. Inför en placering är det nödvändigt att den placerande socialnämnden tar hänsyn till det enskilda barnets behov. I bestämmelsen anges att det skall röra sig om mottagande av barn vid upprepade tillfällen för att en utredningsskyldighet skall föreligga. Om t.ex. en nära anhörig eller god vän vid ett enstaka tillfälle vårdar ett barn , dvs. barnet vårdas i en familj som det känner väl , föreligger inte behov av att utreda hemmet på samma sätt som ett för barnet främmande hem, eftersom påfrestningarna då kan antas vara mindre på såväl barnet som familjen. Regeringen vill ändå understryka vikten av att även ett sådant hem skall vara lämpligt för bar- net att vistas i. Om socialnämnden har anledning att misstänka att det är olämpligt för barnet att vistas i hemmet bör nämnden naturligtvis inte medverka till att barnet placeras där utan att förhållandena först utreds och hemmet konstateras vara lämpligt. I bestämmelsen förutsätts också att hemmet tar emot flera olika barn för att det skall betraktas som ett jourhem. Att t.ex. morföräldrar efter socialnämndens medverkan vid upprepade tillfällen vårdar ett eller några barnbarn medför alltså inte att morföräldrarnas hem skall betraktas som ett jourhem. Om ett hem däremot t.ex. kontrakteras för att vid upprepade tillfällen ta emot för hemmet främmande barn skall det redan innan den första placeringen skett betraktas som ett jourhem och därför utredas. Hur länge ett barn blir kvar i ett jourhem varierar. Det finns dock upp- gifter som tyder på att barn blir kvar i jourhem under allt . Utvecklingen beror, enligt kommittén, sannolikt på att det tar tid att rekrytera familjehem. Även om det, som påpekar, inte är direkt skadligt för ett barn att börja rota sig i en god miljö, bör det, enligt regeringens uppfattning, framförallt ur barnets perspektiv vara angeläget att en tillfällig placering i ett jourhem inte blir annat än tillfällig. Ett barn som placerats i ett jourhem får i samband med placeringen veta att pla- ceringen skall pågå medan det utreds var barnet skall bo mer permanent. Ett barns tillvaro måste vara förutsägbar och han eller hon behöver få veta vad som skall hända. En alltför lång väntan på en permanent lösning kan påverka barnet negativt. är det, som påpekar angeläget att en mer permanent placering inte stressas fram, eftersom det kan innebära risk för sammanbrott i place- ringen. För att komma till rätta med alltför långvariga placeringar i jourhem föreslår regeringen en bestämmelse om att ett barn inte får vårdas i ett jourhem än räknat från den tidpunkt då nämndens utredning om behovet av ingripande till barnets skydd eller stöd avsluta- des, om inte särskilda skäl föreligger. Särskilda skäl kan t.ex. vara att en process om vården av barnet pågår vid förvaltningsdomstol eller att det saknas ett lämpligt familjehem eller annan lämplig placeringsform där barnet kan placeras för stadigvarande vård och fostran. Det kan också handla om att barnet kan komma att flytta hem inom , att det finns en tilltänkt familj som kan ta emot barnet vid en något senare tidpunkt eller att behovet av en placering kommit upp i ett sent skede . Beslutet om placeringen kan också ha fattats först när utredningen slutförts och i sådana fall kan vara en allt för att nämnden skall kunna finna en mer varaktig lösning. Regeringen vill understryka att barnets bästa alltid skall vara avgörande i de bedömningar och beslut som görs. Det får förutsättas att socialnämnderna strävar efter att finna ett hem som är lämpligt för barnets stadigvarande vård eller fostran. I 11 kap. 5 § socialtjänstlagen (SoL) stadgas att handläggning av ären- den som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling skall dokumenteras. Med det menas att socialnämnden skall dokumentera beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt omstän- digheter och händelser av betydelse. Redan denna bestämmelse medför en skyldighet för socialnämnden att dokumentera t.ex. att, och varför, ett stadigvarande hem åt barnet inte kunnat ordnas inom den utsatta tiden. En bestämmelse om att socialnämnden i samband med tidsfristens utgång skall vara skyldig att fatta ett nytt beslut om placering i jourhemmet är därför inte nödvändig. Om placeringen överskrider skall socialnämnden enligt 6 kap. 8 § SoL eller 13 § lagen (1990:52) med sär- skilda bestämmelser om vård av unga överväga/ompröva vården. Enligt 16 kap. 3 § SoL kan socialnämndens beslut i fråga om med- givande enligt 6 kap. 6 § överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Den nya styckena i 6 kap. 6 § behandlar inte socialnämndens med- givande och det är därför inte fråga om någon sådan situation som är överklagbar enligt 16 kap. 3 §. medgivande krävs endast när det är fråga om stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av vårdnadshavarna. Vid kortare vistelser i ett annat hem behövs inte socialnämndens medgivande och om socialnämnden Prop. 2006/07:129 placerar ett barn i ett jourhem med stöd av bestämmelserna i sker detta i samförstånd med föräldrarna. Ett jourhem kan inte anses ha något beaktansvärt intresse av att ha möjlighet att få beslut om att inte placera ett visst barn i jourhemmet överprövat. Några överklagandemöjligheter behöver därför inte införas. Om ett barn är placerat för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör en vårdnadshavare kan socialnämnden enligt 24 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) ansöka vid länsrätt om förbud för vårdnadshavaren att ta barnet från detta hem. kan också själv besluta om tillfälligt flyttningsför- bud. Ett sådant förbud skall underställas länsrätten. Bestämmelser om flyttningsförbud har funnits i svensk barnavårdslag- stiftning och infördes i syfte att förhindra olämp- liga förflyttningar av fosterbarn med hänsyn till risken för att barnet kan skadas av att t.ex. hastigt ryckas upp från det hem det känner till. Syftet med bestämmelsen om flyttningsförbud är att se till den unges bästa genom att skydda honom eller henne för skadliga flyttningar. Grunden för flyttningsförbudet är att själva flyttningen av den unge är skadlig. Ett beslut om flyttningsförbud kan därför fattas även om hemförhållandena är utan anmärkning (jfr RÅ 83 2:109). Barn placeras i ett jourhem för att tillfälligt vistas där i avvaktan på att kunna flytta tillbaka till vårdnadshavarna eller i väntan på en mera var- aktig annan lösning. Risken för att ett barn skall skadas av att med kort varsel bryta upp från jourhemmet är därför sannolikt mindre än när det placerats i ett hem för stadigvarande vård och fostran. I fråga om jour- hemsplaceringar finns det följaktligen inte behov av att införa en möjlig- het till flyttningsförbud. Av denna anledning bör en ändring göras i 24 § LVU så att placeringar i jourhem inte kommer att omfattas av möjlig- heten till flyttningsförbud. Det kan naturligtvis förekomma fall där det är olämpligt att barnet flyttar tillbaka till vårdnadshavarna på grund av att det t.ex. brister i omsorgen om barnet i vårdnadshavarnas hem. har då möjlighet att ansöka om att barnet i stället skall vårdas enligt LVU och även att omhänderta barnet. Denna möjlighet finns oavsett om barnet vistas i ett jourhem eller någon annanstans. 8.5Hem för vård eller boende 8.5.1Begreppet hem för vård eller boende Regeringens bedömning: Begreppet hem för vård eller boende bör inte ändras. Kommitténs förslag: Kommittén föreslog att begreppet hem för vård eller boende ändras till hem för vård och boende. Remissinstanserna: Många av remissinstanserna ifrågasätter den av Prop. 2006/07:129 kommittén föreslagna definitionen. rätten i , (SoS) och flera länsstyrelser avstyrker förslaget som innebär att det enda som skiljer ett hem för vård eller boende från ett familjehem är att ett hem för vård eller boende måste ha en utbildad föreståndare. SoS föreslår att frågan utreds ytterligare då det är viktigt att frågan om familjehems möjlighet att verka yrkesmässigt löses. i för fram liknande synpunkter. Kommuner och Landsting motsätter sig förslaget då det innebär att definitionen av en vedertagen terminologi ändras. Skälen för regeringens bedömning: Liksom flertalet av remissinstan- serna gör regeringen bedömningen att den definition som kommittén föreslagit inte skapar den tydlighet som kommittén eftersträvar. Den föreslagna definitionen skulle, som och flera länsstyrel- ser påpekar, innebära att det enda som skiljer ett hem för vård eller boende från ett familjehem är att ett hem för vård eller boende har en föreståndare med lämplig utbildning medan ett familjehem inte har det. Regeringen instämmer i bedömning att frågan bör ut- redas ytterligare då det är viktigt att familjehems möjlighet att verka yrkesmässigt löses. Det kan lämpligen göras i samband med att familje- hemmens villkor för arbetslöshets- och socialförsäkring utreds (se vidare avsnitt 8.4). 8.5.2Anmälan till av vissa hem för vård eller boende Regeringens förslag: Kommuner och landsting som driver hem för vård eller boende samt kommuner som genom avtal enligt 2 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) har överlämnat till enskild att driva sådant hem skall anmäla denna verksamhet till . Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommittén föreslog dock att anmälningsskyldigheten skulle re- gleras i förordning och som författningsförslaget utformades omfattades endast kommunerna av anmälningsplikten. Kommittén berörde inte att kommuner genom avtal enligt 2 kap. 5 § SoL kan överlämna till enskilda att driva hem för vård eller boende och att sådana enskilda enligt 7 kap. 1 § tredje stycket inte behöver tillstånd för att driva verksamheten. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig är posi- tiva till att socialnämnden skall anmäla till de hem för vård eller boende som nämnden bedriver. Skälen för regeringens förslag: Kommuner och som kommittén påpekat i viss omfattning även landsting driver ibland hem för vård eller boende. Det har inte ansetts föreligga behov av att införa tillstånds- plikt för offentligt drivna hem eftersom sådana huvudmän förutsätts vara väl förtrogna med de krav som ställs på verksamheten. Eftersom kom- munerna i ett entreprenadavtal, vid en upphandling eller beställning av tjänster kan försäkra sig om att insatserna uppfyller de krav som ställs i lagstiftningen har det inte heller ansetts nödvändigt att enskilda har till- stånd för sådan verksamhet som kommunen genom avtal enligt 2 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL) har överlämnat till dem att utföra. 2006/07:129 emot har länsstyrelserna möjlighet att utöva tillsyn över verksamheten oavsett om den drivs direkt av kommun eller landsting eller av en enskild efter ett avtal med kommunen och kan förelägga den som ansvarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet och, om föreläggandet inte följs, förbjuda fortsatt verksamhet. För att kunna bedöma utvecklingen inom bl.a. den sociala barn- och ungdomsvården och veta vilka verksam- heter som bedrivs för barn och unga eller för missbrukare är det viktigt att det finns uppgifter om vilka och hur många offentligt, eller med stöd av avtal enskilt, drivna hem för vård eller boende som det finns. Mot denna bakgrund är det motiverat att kommuner och landsting åläggs en skyldighet att anmäla sådana verksamheter till . Uppgifterna underlättar dessutom länsstyrelsernas planering av tillsynen av hem för vård eller boende. Samma skäl som åberopas för en anmälningsskyldighet för kommu- nerna gör sig gällande även beträffande landstingen. Regeringen föreslår därför att anmälningsskyldigheten skall gälla både kommuner och lands- ting. Det är uppenbart att förslaget inte skulle nå sitt syfte om inte kommu- nerna har en plikt att anmäla även verksamhet i form av hem för vård eller boende som de genom avtal enligt 2 kap. 5 § SoL har överlämnat till en enskild att utföra. Regeringen föreslår att förslaget skall omfatta även dessa. Kommitténs uppdrag har gällt den sociala barn- och ungdomsvården. Kommitténs författningsförslag omfattar dock även andra hem för vård eller boende än sådana som tar emot barn eller ungdomar. Regeringen konstaterar att det saknas anledning att i det här avseendet skilja mellan hem för vård eller boende som tar emot barn och unga och sådana som tar emot vuxna. I likhet med kommitténs förslag omfattar därför rege- ringens förslag samtliga hem för vård eller boende som drivs av kommu- ner eller landstingskommuner. Kommittén har föreslagit att åliggandet skall regleras i en förordning. Eftersom det rör sig om ett åliggande för kommunerna skall dock, enligt 8 kap. 5 § regeringsformen, bestämmelsen meddelas i lag. 8.5.3Förteckning över hem för vård eller boende Regeringens bedömning: bör få i uppdrag att i sam- råd med länsstyrelserna och upprätta och revidera en förteckning över hem för vård eller boende. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig tillstyrker förslaget. påpekar att ett sådant uppdrag inte ryms inom befintliga medel. påpekar att en sådan förteckning för verkets del är av stor vikt utifrån uppdraget som tillsynsmyndighet för skolverk- samheten. vid för fram att en sådan förteckning är en förutsättning för att bedriva systema- tisk forskning på fältet. Skälen för regeringens bedömning: En förteckning över vilka hem Prop. 2006/07:129 för vård eller boende (även s.k. särskilda ungdomshem omfattas av begreppet) som finns i landet skulle kunna utgöra ett bra redskap för kommunerna när de söker behandlingsalternativ för en pojke eller flicka. En sådan förteckning skulle vidare komma till användning i läns- styrelsernas tillsynsarbete men också i samband med uppföljning och utvärdering av hem för vård eller boende. Därutöver ges möjligheter för staten, kommuner, forskare och andra intressenter till samlad information för att kunna följa utvecklingen av vården och bevaka behov av för- ändringar. Någon sådan förteckning finns inte . Regeringen bedömer det som angeläget att en förteckning över såväl kommunala och statliga som privata hem för vård eller boende upprättas, upprätthålls och görs lätt tillgänglig, t.ex. via hemsida. bör därför få i uppdrag att i samråd med länsstyrelserna och upprätta och revidera en förteckning över hem för vård eller boende. 8.6Insatser för barn som har både sociala och psykiatriska problem Regeringens bedömning: En förutsättning för att pojkar och flickor som har både psykiatriska och sociala problem skall få insatser av god kvalitet är ett förbättrat samarbete mellan den sociala barn- och ung- domsvården och barn- och ungdomspsykiatrin. En nödvändig förut- sättning för ett sådant samarbete är att tillgängligheten till barn- och ungdomspsykiatrin förbättras. Regeringen avser därför att förstärka vårdgarantin inom barn- och ungdomspsykiatrin.