prop · GU03117 · 2007-05-30 00:00:00 — Det nu aktuella förslaget skall inte ses som en isolerad åtgärd utan ingår som en del i en uppsättning av åtgärder som syftar till att stärka arbetslinjen och att minska sjukfrånvaron. En möjlighet att på ett smidigt och snabbt sätt begära läkarintyg, när särskilda skäl motiverar det, har naturligtvis också som tidigare nämnts en preventiv effekt med avseende på överutnytt- jande av sjuklönesystemet. Enligt bör myndighetens möjlighet att besluta om läkarintygsföreläggande enligt lagen om sjuklön tas bort. Regeringen anser dock att möjligheten bör behållas för de arbetsgivare som föredrar att göra en framställning hos . En arbetsgivare kan beroende på t.ex. förhållanden på arbetsplatsen ha intresse av att kunna vända sig till . Regeringen anser vidare att denna möj- lighet också kan reducera den risk för konflikter på arbetsplatserna som LO, TCO och HTF befarar att förslaget kan ge upphov till. Dessutom bör behålla möjligheten till sådant åläggande på eget initiativ. Enligt kommer den minskade arbetsbelast- ningen till följd av färre beslut om läkarintygsförläggande att vara mar- ginell. Även mot denna bakgrund saknas det skäl att ta bort Försäkrings- kassans möjlighet till läkarintygsföreläggande enligt lagen om sjuklön. Några remissinstanser anser att det aktuella förslaget medför en för- skjutning av maktförhållanden på arbetsplatserna i och med att arbets- givarens begäran inte kan överklagas. Enligt ordföranden i FUT-delega- tionen bör möjligheterna till omprövning av en begäran om läkarintyg regleras. Det kan härvid dock nämnas att den nu föreslagna ordningen med rätt för arbetsgivare att begära intyg motsvarar vad som godtagits av arbetsmarknadens parter i ett flertal kollektivavtal och att företeelsen redan tillämpas. I de fall det uppkommer tvist om sjuklön i samband med sjukfrånvaro finns det möjlighet att använda sig av sjuklönegarantin enligt de förutsättningar som anges i 20 § SjLL. Förutsättningarna för arbetsgivare att begära läkarintyg som avser tid före den sjunde kalenderdagen efter sjukanmälningsdagen bör lämpligen motsvara vad som gäller vid föreläggande att lämna läkarintyg för tid före den sjunde kalenderdagen. I likhet med vad som föreskrivs i 10 § SjLL bör det därför krävas särskilda skäl för att arbetsgivaren skall kunna begära att arbetstagaren lämnar läkarintyg som avser en tidigare tidpunkt än vad som annars skulle vara fallet. Ett sådant särskilt skäl kan föreligga när det exempelvis finns speciella rehabili- teringssynpunkter att beakta. Begäran bör på motsvarande sätt som För- säkringskassans läkarintygsföreläggande vidare kunna avse både pågående sjukperioder liksom framtida. Vad gäller det senare fallet bör begäran kunna innebära att arbetstagaren med intyg skall styrka nedsätt- ningen av arbetsförmågan från och med i varje kom- mande sjukperiod. En sådan begäran bör dock inte få avse än . Ett intyg som skall lämnas på begäran av en arbetsgivare kommer i allt väsentligt även det att motsvara de intyg som lämnas efter Försäk- ringskassans läkarintygsföreläggande enligt 10 §. Detta innebär bl.a. att intyget inte behöver innehålla närmare uppgift om vilken sjukdom arbetstagaren lider av. Enligt bör dock intyget inne- hålla sådan uppgift. Närmare uppgifter om enskilda personers sjukdoms- tillstånd anses emellertid generellt så känsliga att de omgärdas av sekre- tesskydd. Enligt regeringens uppfattning talar därför redan integritetsskäl mot att arbetsgivarna genom intyget skall få tillgång till uppgifter om arbetstagarnas sjukdomsförhållanden. Härtill kommer att en arbetsgivare allmänt sett inte har något större behov av att känna till själva sjukdoms- diagnosen. Det väsentliga är i stället den intygsskrivande läkarens bedömning av arbetstagarens arbetsförmåga. Länsrätten i anför i sitt remissyttrande att begäran om läkarintyg bör gälla även intyg av tandläkare. Regeringen är här av samma uppfattning och anser att den föreslagna bestämmelsen om begä- ran att lämna läkarintyg, i likhet med övriga bestämmelser om intyg i SjLL, även skall omfatta intyg av tandläkare. För att motverka att en arbetstagare underlåter att lämna läkarintyg i enlighet med arbetsgivarens begäran, bör sådan underlåtenhet medföra att arbetsgivaren inte är skyldig att betala sjuklön för den återstående delen av sjuklöneperioden. En liknande ordning gäller enligt 8 § tredje stycket SjLL med avseende på beslut om före- läggande att lämna intyg enligt 10 §. I syfte att undvika oskäliga konse- kvenser bör vad som angetts om skyldigheten att betala sjuklön gälla endast om arbetstagaren utan godtagbart skäl har underlåtit att lämna intyg i enlighet med begäran. Enligt Länsrätten i bör det sistnämnda gälla även vid läkarintygsföre- läggande. Regeringen har dock inte funnit att några behov av en sådan ordning har framkommit. I sammanhanget kan nämnas att Försäkrings- kassans beslut om läkarintygsföreläggande kan omprövas och när det gäller kommande sjukperioder också överklagas. lands- ting anser att det inte tydligt framgår av de föreslagna bestämmelserna att sjuklön skall utgå, om arbetstagaren senare i sjuklöneperioden styrker sin nedsatta arbetsförmåga. Regeringen anser att den föreslagna bestämmel- sen om sjuklön efter begäran om läkarintyg därför skall förtydligas så att det framgår att rätt till sjuklön i aktuella fall bortfaller endast för den del av en sjuklöneperiod för vilken det saknas intyg som visar nedsättning av arbetsförmågan. anser vidare att samspelet mellan arbetsgivarna och intygsutfärdande läkare måste förbättras och att någon form av avtal dem emellan krävs för att garantera tillgängligheten när anställda vänder sig till vårdgivaren för intyg. TCO anser att det krävs garantier för att varje arbetstagare skall kunna få läkarintyg den första sjukfrånvarodagen. Regeringen bedömer dock att ökningen av arbetstagare, som kommer att söka sig till hälso- och sjukvården den första sjukfrånvarodagen för att få ett intyg, inte torde få sådan omfattning att det påverkar möjligheten att få intyg med kort varsel. Det finns som tidigare nämnts i många fall möjlighet att kräva intyg för första sjukdagen. Belastningen på primärvården torde således bli begränsad. Enligt kan förslaget medföra att patienter med större behov kan få stå tillbaka för konsultationer. Regeringen vill dock påpeka att förslaget inte innebär några förändringar i den prioriterings- ordning som gäller för sjukvården. Det bör även finnas möjlighet att genom kollektivavtal reglera frågor rörande arbetsgivares begäran om läkarintyg. Den uppräk- ning som finns i 2 § SjLL om i vilka hänseenden det genom kollektiv- avtal får göras avvikelser från SjLL bör mot denna bakgrund komplette- ras. Arbetsdomstolen framför att det med hänsyn till ändringen i 2 § sak- nas behov av den i promemorian föreslagna bestämmelsen i 10 a § tredje stycket. Regeringen anser emellertid att det tydligt bör framgå att den i 10 a § andra stycket föreslagna bestämmelsen om sjuklön vid under- låtenhet att lämna läkarintyg inte heller skall tillämpas, om ett kollektiv- avtal innehåller föreskrifter om arbetsgivares begäran om läkarintyg för tid före den sjunde sjukfrånvarodagen. Detta bör gälla oavsett om avtalet utgör någon avvikelse från bestämmelsen om arbetsgivares begäran om sådant intyg. I annat fall skulle de nya bestämmelserna kunna inverka på tillämpningen av redan förekommande kollektivavtal. För att, såsom Lagrådet har anfört, undvika tvekan om vad som gäller i en sådan situa- tion, bör varken bestämmelsen om rätt att begära intyg eller bestämmel- sen om sjuklön vid underlåtenhet att lämna begärt intyg vara tillämplig om en arbetsgivares rätt att begära sådant intyg regleras genom kollek- tivavtal. En bestämmelse av denna innebörd bör finnas i 10 a §. Förslaget innebär inga förändringar vad gäller vem som skall betala patientavgifterna i samband med läkarintyg som avser tiden före den sjunde dagen i sjuklöneperioden. anser att arbetsgivaren bör stå för kostnaden för intyg för att på så vis förebygga ett slentrianmässigt utnyttjande av möjligheten att begära läkarintyg. Regeringen anser dock att vilka förmåner en anställd skall ha rätt till från sin arbetsgivare ytterst bör avgöras av arbetsmarknadens parter. Enligt regeringens mening är det dock rimligt att arbetsgivaren betalar patient- avgiften i detta sammanhang. Särskilt i de fall arbetsgivaren vill att arbetstagaren skall vända sig till en viss angiven läkare kan det vara lämpligt att arbetsgivaren åtar sig att svara för patientavgiften. Beträf- fande arbetsgivarens möjligheter att anvisa läkare förekommer det att detta regleras i kollektivavtal. Något förslag om lagreglering i denna fråga, såsom och Företagarna föreslår, bör däremot inte läggas fram. Med hänsyn till de konsekvenser som en begäran om läkarintyg har och kan få och för att undvika missförstånd bör det införas en uttrycklig bestämmelse om att arbetsgivarens begäran om intyg skall vara skriftlig. Den föreslagna ordningen kan lämpligen börja tillämpas . Emellertid bör de nya bestämmelserna inte kunna tillämpas på en sjuklöneperiod som börjar före ikraftträdandet, eftersom en begäran om läkarintyg inte bör kunna få framställas i efterhand. Socialförsäkringsnämnderna inrättades då de ersatte tidigare pensionsdelegationerna och försäkringsnämnderna. Regeringens motiv för en ordning där förtroendemän avgör enskilda socialförsäkringsären- den var bl.a. att förtroendemännens praktiska erfarenheter och kunskaper från olika områden skulle nyttjas som komplement till tjänstemännens kunskaper om försäkringens regler och att förtroendemännens kännedom om specifika lokala förhållanden borde tas tillvara vid bedömningen av enskilda ärenden (prop. 1985/86:73). Enskilda socialförsäkringsärenden avgörs av antingen tjänsteman hos eller av socialförsäkringsnämnd. Nämnden är en del av och fattar, liksom tjänsteman, beslut i Försäk- ringskassans namn. Socialförsäkringsnämnderna består av sju ledamöter och kan avgöra ärenden om minst fyra av dessa är närvarande. Fem av ledamöterna nomineras av de politiska partier som är representerade i och två av de organisationer på arbetsmarknaden som finns inom verksamhetsområde. finns det totalt 190 socialförsäkringsnämnder i landet med drygt 1 300 ledamöter. Merparten av dessa fattar beslut i samtliga ärendeslag som enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) eller annan författning skall avgöras av nämnd. har dock i vissa fall valt att koncentrera beslutsfattandet i vissa typer av ärenden till Vilka ärenden avgörs av socialförsäkringsnämnd? beslutar i ärenden som har väsentlig betydelse för den enskilde ur försörjningssynpunkt. skall ärendet innehålla utrymme för bedömning. derna fattar beslut i följande ärenden: ärenden om sjukersättning/aktivitetsersättning, dock med vissa undantag (18 kap. 6 § AFL), ärenden om rätt till handikappersättning och vårdbidrag (21 § lagen [1998:703] om handikappersättning och vårdbidrag), ärenden om livränta, dock med vissa undantag (8 kap. 4 § lagen [1976:380] om arbetsskadeförsäkring), ärenden om rätt till assistansersättning (13 § lagen [1993:389] om Ärenden i en socialförsäkringsnämnd skall avgöras efter föredragning. Föredragandens uppgift gentemot nämnden är att vara expert på de mate- riella och formella regler som gäller och ge nämnden den information som nämnden behöver i beslutsfattandet. Ledamot av nämnd och före- Prop. 2006/07:117 dragande tjänsteman har rätt, och indirekt en skyldighet, att anmäla avvi- kande mening i de fall de inte ställer sig bakom beslutet i ett specifikt ärende. har också rätt, och indirekt en skyl- dighet, att återremittera beslut i ett specifikt ärende för ytterligare utred- ning om beslutsunderlaget inte är tillräckligt. Hanteringen av ett socialförsäkringsnämndsärende kan samman- fattande beskrivas enligt följande: 1.En ansökan kommer in till . 2.Försäkringsutredaren begär vid behov in kompletteringar och ställer samman en föredragningspromemoria med förslag till beslut. 3.Föredraganden, som är en annan person än försäkringsutredaren, kvalitetssäkrar underlaget. Det kommuniceras därefter med den enskilde. 4.Beslutsunderlaget skickas till ledamöterna i socialförsäkringsnämn- den före sammanträdet. Föredraganden redogör muntligt för omständigheterna i ärendet och skälen för det förslag till beslut som läggs fram i behövlig omfattning. Den försäkrade kan begära att få lämna muntliga uppgifter inför nämnden och nämnden bör så långt som möjligt tillmötesgå en sådan önskan. 6.Nämnden fattar beslut. Föredraganden har rätt att få eventuell avvi- kande mening antecknad. 7.Den enskilde underrättas om innehållet i beslutet och går beslutet den försäkrade emot skall han eller hon också underrättas om hur det kan överklagas. Nämndbeslut omprövas inte av myndigheten utan överklagas direkt till länsrätten. 5.2Överväganden i samband med bildande av I direktiven (dir. 2002:166) för den utredning som låg till grund för bil- dandet av den nya myndigheten gavs utredaren bl.a. i uppdrag att överväga formerna för de förtroendevaldas medverkan och inflytande i bl.a. socialförsäkringsnämnderna. Utredningen antog namnet och presenterade sin slutrapport , den nya myndigheten (SOU 2003:106). I det följande redovisas utredarens resonemang kring hur socialförsäkringsnämnderna skulle organiseras i den nya myndigheten. Utredaren framhöll att det fanns vissa avigsidor med socialförsäkrings- nämndernas konstruktion. Utredaren ansåg att det är en nackdel att det inte ställs krav på att någon som deltar i avgörandet av ärendena skall ha professionell försäkrings- och förvaltningsrättslig kunskap för att kritiskt kunna värdera underlag och förslag till beslut för att avgöra ärendena. Detta innebär bl.a. att förtroendemännen är beroende av den sakkunskap som den föredragande har och kan förmedla som de kritiskt Prop. 2006/07:117 skall granska underlaget och föredragandes förslag till beslut. En överdriven betoning av de förtroendevaldas roll som innehavare av kännedom om lokala och regionala förhållanden kan enligt utredaren även innebära att sådan information tillförs vid beslutstillfället och inte som en del av utredningen. Utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv finns det därmed en risk för att ovidkommande subjektiva faktorer förs in vid bedömningen av frågor som bör bedömas utifrån strikt förvaltningsmäs- siga och försäkringsmässiga kriterier. Utredaren ansåg även att ordningen ställer mycket höga, ibland nästan orimliga, krav på förberedelsetid för ledamöterna. Det kan mer eller mindre ses som en tillfällighet om vissa ärenden blir föremål för närmare överväganden i nämnden, medan de övriga i huvudsak expedieras. Slut- ligen ansåg utredaren att hanteringen i nämnden innebär att handlägg- ningstiderna för dessa ärenden blir längre än om beslut hade fattats inom förvaltningen, vilket är en brist utifrån ett service- och effektivitets- perspektiv. Utredaren framhöll dock även att det fanns vissa fördelar med utform- ningen av socialförsäkringsnämnderna. En fördel med föredragning och att någon annan än den som handlagt ärendet fattar beslutet är, enligt utredaren, att man därmed bygger en metod för att säkra att ett formellt och materiellt riktigt beslut fattas. Det uppfattas också som positivt att de handläggare som svarat för utredningen i ärendet och har kontakt med den försäkrade inte avgör ärendet och inte heller tar det formella ansvaret för det slutliga beslutet. Utredaren noterade även att man i sedvanlig myndighetsutövning där beslut fattas av tjänstemän också i normalfallet fattar beslut efter före- dragning. I detta fall föredras ärendet av en handläggare och beslut fattas av en chefstjänsteman. För att säkerställa kvalitet och att vissa speciella aspekter och kunskaper tillförs ärendet (t.ex. juridisk eller medicinsk) kan myndigheten i sin beslutsordning lägga in kravet att vissa experter eller andra befattningshavare inom myndigheten skall delta i handlägg- ningen av ärendet. Utredaren ansåg dessutom att det är en fördel att ären- den avgörs av en grupp i samband med ett specifikt beslutsmöte. Med automatik innebär det att den som föredrar ärendet inför församlingen på ett positivt sätt oftast tvingas vara formell och saklig vid föredragningen av ärendet. En annan fördel med att beslutsfunktionen består av fler än en person var enligt utredaren att det skapar förutsättningar för en bred och kritisk granskning av underlag och förslag till beslut. Nämndledamöterna repre- senterar en stor erfarenhet och klokskap och de kan konstruktivt bidra till att goda beslut fattas. Deras medverkan i beslutet kan också öka beslu- tens legitimitet och minska försäkringstagarnas benägenhet att överklaga. Utredaren ansåg avslutningsvis att något som talar för lekmännens med- verkan i beslutsfattandet är att de primärt har en kontrollerande funktion gentemot förvaltningens hantering av enskilda ärenden. I en situation då det finns tryck på organisationen att producera beslut kan en besluts- funktion med lekmän fungera som en återhållande kraft som ser till att Prop. 2006/07:117 dessa krav inte får konsekvenser på rättssäkerheten. Utifrån de för- och nackdelar som utredaren ansåg fanns med socialför- säkringsnämnderna föreslogs vissa ändringar av formerna för besluts- fattandet. Utredaren ansåg att det fanns behov av professionell juridisk kompetens vid beslutsfattandet. Detta skulle ske genom att en tjänsteman ingick i beslutsgruppen. Utredaren ansåg att beslutsfunktionen i huvud- sak inte skulle bestå av experter utan att de förtroendevalda även i fort- sättningen skulle vara i majoritet. Den grupp som fattade beslut skulle också vara mindre än i de tidigare nämnderna, utredaren ansåg att tre personer varav två förtroendevalda och en expert skulle vara en lämplig storlek. Syftet med en mindre beslutsgrupp var att varje ledamot skulle få mer tid till varje ärende och att det skulle vara möjligt att ställa krav på en formell dragning av varje ärende. I och med utredarens förslag skulle begreppet nämnd, i klassisk mening, utmönstras. Regeringens förslag: Socialförsäkringsnämnderna skall avvecklas . Beslut i ärenden som tidigare avgjorts i socialförsäkringsnämnd skall i stället fattas av en tjänsteman hos Försäk- ringskassan. Ändringar görs i lagen (1962:381) om allmän försäkring, lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, lagen (1984:989) om socialförsäkringsväsen- det under krig och krigsfara, lagen (1993:389) om assistansersättning, lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag och lagen (2000:462) om införande av lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslogs dock ingen ändring i lagen (2000:462) om införande av lagen (2000:461) om efterlevandestöd och efterlevande- pension till barn. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Kammarrätten i , Länsrätten i , Länsrätten i , Dom- stolsverket, , , , och för Trafik, olycksfalls- och polioskadade (RTP) tillstyrker eller har inte något att erinra mot förslaget. Även Statskontoret tillstyrker för- slaget utifrån att en avveckling av socialförsäkringsnämnderna innebär att ansvaret för alla beslut inom verksamhetsområde kommer att ligga hos . Därmed blir det möjligt för regeringen att utkräva ansvar av myndighetsledningen för myndighetens hela verksamhet. () ser positivt på försla- get. Den beslutsordning som har tagit fram kommer enligt HO att innebära att beslutsfattande kan ske på ett kvalitetsmässigt och rättssäkert sätt. anser att den alternativa besluts- ordningen i tre steg ger förutsättningar för en rättssäker och effektiv handläggning som gör att de försäkrade snabbare kan få beslut i sina ärenden. LO och TCO avstyrker förslaget. LO-TCO rättskydd anser att socialförsäkringsnämnderna skall vara kvar, men att deras utformning och sammansättning kan utredas vidare. avvisar arbetsgruppens förslag då det innebär en försvagning av det med- borgerliga inflytandet och försvårar insynen. Handikappförbundens sam- arbetsorgan vänder sig på principiell grund mot förslaget som helt avför lekmannainflytandet på socialförsäkringsbeslut. () anser inte att det finns grund för att lägga ned socialför- säkringsnämnderna. NRF anser bl.a. att deltagande av lekmän i besluten skall baseras på erfarenhet och kunskap om olika delar av samhället och vara en balans i beslutstagandet. () anser att det är viktigt att beslut också i fram- tiden fattas av socialförsäkringsnämnd. IFFK anser att de förtroendevalda behövs för att värna och förstärka medborgarnas rättsäkerhet i socialför- säkringen. Skälen för regeringens förslag: handläggning av enskilda ärenden skall vara rättssäker och lagstiftningen skall tillämpas lika i hela landet. Det är ledning som har ansvaret för att så sker. För att regeringen skall kunna utkräva ansvar för verksam- hetens resultat måste myndighetens ledning ha ansvar för hela verksam- heten, inklusive beslutsfattandet. I detta avseende utgör socialförsäk- ringsnämnderna ett hinder för regeringen att utkräva ansvar av myndig- hetsledningen. De ärenden som avgörs i socialförsäkringsnämnd är ärenden som har väsentlig betydelse för den enskildes ekonomi och där det vid avgörandet av rätten till förmånen ingår ett visst inslag av skälighetsbedömning. I dessa ärenden är det av största vikt att den enskilde får en effektiv och rättssäker behandling. Regeringen anser att dagens beslutsform inte är tillräcklig ur ett effektivitets- och rättsäkerhetsperspektiv. Regeringen har därför i budgetpropositionen aviserat att socialförsäkrings- nämnderna skall avvecklas. Det finns en risk att de förtroendevalda i socialförsäkringsnämnderna fattar beslut på svaga grunder. Utredningen om en översyn av processuella regler inom socialförsäkringen m.m. konstaterade i sitt betänkande (SOU 2001:47) att det fanns brister i beslutsunderlag och handläggning av förtidspensionsärenden vilket riskerade att leda till att felaktiga beslut fattades. Detta då antalet ärenden som skulle avgöras i nämnderna var alltför många för att den enskilde ledamoten skulle ha möjlighet att kunna ta ställning till alla ärenden. Detta kommer också till uttryck i att det är ytterst sällan som ett beslut i socialförsäkringsnämnd avviker i förhållande till den föredragandes förslag. Flera av de nackdelar som lyftes fram i talar för att socialförsäkringsnämnderna bör avvecklas. I detta sammanhang bör frå- gan om den lokala anknytningen särskilt lyftas fram. Enligt ANSA-ut- redningen riskerar den nuvarande ordningen med förtroendemän att medföra att ovidkommande subjektiva faktorer förs in vid bedömningen av frågor som bör bedömas utifrån strikt förvaltningsmässiga och försäk- ringsmässiga kriterier. Regeringen anser att detta är ett tungt vägande skäl för att avveckla nämnderna. Vid bedömningen av vilken beslutsord- ning som bör gälla för de ärendena som beslutas i nämnd måste utgångspunkten vara att besluten skall fattas på det sätt som bäst upp- fyller kraven på en likformig, rättssäker och snabb handläggning. Ett antal remissinstanser menar att det är viktigt att det finns förtroen- devalda som deltar i vissa beslut. Regeringen anser dock att det som är av störst betydelse för socialförsäkringens funktion och legitimitet är att besluten fattas korrekt och inom så som möjligt. Enligt regeringens mening bör rättsäkerheten och effektiviteten öka genom att socialförsäkringsnämnderna avvecklas. De ärenden som beslutas av socialförsäkringsnämnd kommer framöver att beslutas av tjänsteman hos . Detta gäller ärendeslagen sjuk- och aktivitetsersättning, handikappersättning, vårdbi- drag, assistansersättning och arbetsskadeersättning. Även bilstöd till per- soner med funktionshinder beslutades tidigare av socialförsäkrings- nämnd. beslutas dock dessa ärenden av tjänsteman hos . 2006/07:10, 2006/07:SfU3, rskr. 2006/07:79).