prop · GU03119 · 2007-06-01 00:00:00 — Det viktigaste problemet är att besluten inte anses vara tillräckligt tydliga vad gäller att klargöra vilka skyldigheter SMP-företagen har, för att detta sedan skall kunna läggas till grund för affärsmässiga överenskommelser mellan företagen. Detta är givetvis något som leder till stor osäkerhet på marknaden. Enligt utredningens bedömning finns det goda förutsättningar för att mer precisa skyldighetsbeslut av PTS skulle minska tidsåtgången för utredningar och mildra konflikter mellan marknadsaktörerna. Utredningen föreslår därför en markering av hur viktigt det är med en precisering genom att ett sådant krav införs i bestämmelsen om skyldighetsbesluten i 8 kap. 6 § LEK. Det avgörande bör vara att besluten är så klara och tydliga att den förpliktade och den berättigade vet sina rättigheter och skyldigheter. Syftet med ett sådant krav är att ytterligare understryka att besluten, så långt möjligt, direkt bör kunna ligga till grund för överenskommelser mellan den förpliktade och de berättigade. Ett förslag till att skapa en ytterligare drivkraft för PTS att precisera sina skyldighetsbeslut är att regeringen i regleringsbrevet för PTS kräver att myndigheten redovisar den genomsnittliga tidsåtgången från beslut till tillämpning för samtliga meddelade skyldighetsbeslut. Enligt utredningen är en åtgärd för preciserade skyldigheter att det införs civilrättsliga verkningar av skyldighetsbesluten. Möjligheten att kräva skadestånd kommer enligt utredningen att rikta operatörernas uppmärksamhet på vikten av att PTS precisera skyldigheterna. Utredningen föreslår därför att det införs en regel som säger att om ett företag med uppsåt eller av oaktsamhet vidtar en åtgärd som strider mot, eller försummar att vidta en åtgärd som är nödvändig för att följa, en skyldighet som meddelats enligt 4 kap. 4 § eller 5 kap. 1314 §§ LEK eller som följer av 5 kap. 12 § samma lag, skall företaget ersätta den skada som därmed uppkommer. Enligt utredningen bör regeringen ge en oberoende expert i uppdrag att analysera hur utformat motiveringarna av sina marknads- och skyldighetsbeslut, hur besluten eventuellt skulle kunna utvecklas och vilka eventuella lagändringar som kan behövas för att den önskade utvecklingen skall komma till stånd. För att åstadkomma en tydlig formell åtskillnad mellan skyldighetsbeslut och tvistlösning föreslår utredningen att det bör klargöras att skyldighetsbesluten inte får gälla förhållandet mellan vissa parter; de skall gälla allmänna skyldigheter för den förpliktade adressaten, som de även gäller till förmån för var och en som enligt lagstiftningen ingår i Prop. 2006/07:119 Bilaga 1 57 den krets för vilken beslutet innebär en rättighet. Då blir gränsen mellan tillsyn och tvistlösning tydligare, eftersom tillsynen dels handlar om huruvida den förpliktade efterlever skyldigheterna, dels kan resultera i ett föreläggande att följa lagen eller skyldighetsbesluten. Tvistlösning, däremot, handlar om att klargöra vilka villkor som skall gälla mellan två parter med anledning av skyldigheter enligt lagen eller beslut som meddelats med stöd av lagen. Förslaget kan leda till tydligare skyldighetsbeslut, eftersom det blir klart att skyldighetsbesluten skall vara mer preciserade och att det således inte kan påföras något utöver dessa skyldigheter genom tvistlösning. När det gäller tillsyn är detta uppenbart, eftersom tillsyn måste gälla just efterlevnaden av en förpliktelse av något slag. Utredningen föreslår därför att det klargörs i 8 kap. 6 § LEK att en skyldighet inte får begränsas till att avse förhållandet mellan ett företag med betydande inflytande på en fastställd marknad och en eller vissa motparter, utan den skall gälla allmänt i förhållande till alla som blir berättigade tack vare beslutet. Tvistlösningen Utredningens uppfattning är att förslaget om att skyldighetsbeslut skall preciseras leder till att färre tvister blir föremål för tvistlösning. kommer därigenom att renodlas, eftersom myndigheten genom tvistlösningen kan fastställa vilka villkor som skall gälla mellan vissa bestämda parter. För att åstadkomma goda förutsättningar för en väl fungerande marknad är det väsentligt att LEK tillämpas på ett rättssäkert sätt. Det är därför, enligt utredningen, viktigt att de skyldigheter som åläggs enligt lagen beslutas i enlighet med det förfarande som gäller skyldighetsbesluten vad gäller samråd med marknadens aktörer, andra myndigheter och Europeiska gemenskapernas kommission inte i någon annan form. Det är därför viktigt att tvistlösningen enligt LEK innebär en rättssäker uttolkning av dessa skyldighetsbeslut. Det måste stå fullständigt klart att det inte kan bli fråga om att tillföra några nya eller utvidgade skyldigheter i samband med tvistlösning. När det gäller PTS utformning av sitt inre arbete i förhållande till bl.a. tvistlösningsärendena anser utredningen att det saknas skäl för att ställa krav på PTS att upprätthålla en organisatorisk uppdelning mellan de olika funktionerna inom myndigheten. PTS bör i stället kunna organisera sig på det sätt som myndigheten finner lämpligast för att genomföra sitt uppdrag. Däremot föreslår utredningen att det, för att garantera en rättssäker tvistlösning, alltid skall krävas att ärenden om tvistlösning skall avgöras av en lagfaren tjänsteman. I tvister som prövas enligt LEK är det vanligt att PTS måste pröva frågan om vilken dag tvisten uppkommit när en part begär att avgörandet skall gälla förfluten tid, dvs. innan begäran inkom till myndigheten. Det är då inte ovanligt att PTS beslut innebär att tvisten prövas från den dag när tvistlösning begärdes vid myndigheten. Enligt PTS tillämpning av lagen förutsätts alltså en tvist ha uppkommit när begäran om tvistlösning gjordes vid myndigheten. Är parterna ense om att tvisten uppkommit vid Prop. 2006/07:119 Bilaga 1 58 en tidigare tidpunkt godtar PTS detta. Är de däremot oense om detta måste den som begär tvistlösning från ett tidigare datum bevisa att tvisten uppkommit redan då, vilket i många fall är svårt. Det finns en fara med en sådan tillämpning, eftersom den riskerar att leda till att parterna skyndar sig att begära tvistlösning vid PTS, innan man har tömt ut möjligheterna att lösa tvisten genom kommersiella förhandlingar. Utredningen föreslår därför att det regleras särskilt i LEK att prövningen av en tvist får omfatta tiden innan ansökan kom in till myndigheten, om sökanden begärt förhandlingar med motparten om saken men sådana antingen inte har kommit till stånd eller inte har lett till att något avtal har kunnat träffas om saken. Prövningen får då omfatta tiden från den dag när det begärda avtalet eller villkoret skulle ha börjat gälla, dock tidigast från den dag när en begäran om förhandlingar gjordes. Utredningen konstaterar att PTS oftast förmår meddela beslut i tvistlösningsärenden inom den lagstadgade fyramånadersfristen. Det förekommer dock att denna tidsfrist överskrids p.g.a. tvisternas komplexitet och omfattning. För dessa fall finns dock möjlighet till undantag från fristen enligt lagen. En vanligare orsak till tidsåtgången verkar dock vara att parterna ändrar sina yrkanden eller framställer nya yrkanden på ett sent stadium av handläggningen. Det är inte heller ovanligt att parterna begär upprepade anstånd för att skicka in sina yttranden; det kan inte uteslutas att detta sker med syftet att försöka förhala ärendet. I sammanhanget är det en väsentlig faktor att motparten i ett tvistlösningsärende ofta inte har något att vinna på en snabb handläggning, utan att detta främst ligger i sökandens intresse. För att styra upp tvistlösningsförfarandet enligt LEK krävs att förfarandet regleras med hänsyn till att det är fråga om ett förfarande med motstående enskilda intressen. Utredningen föreslår därför att det införs bestämmelser i om förfarandet vid tvistlösning. Ett problem i ett tvistlösningsärende kan vara att PTS inte får in det underlag från parterna som behövs. Enligt utredningen ger de befintliga reglerna inte PTS tillräcklig befogenhet för att begära in de upplysningar och underlag som krävs i ärendet. Utredningen föreslår därför att PTS skall ges möjlighet att förelägga en part att komma in med nödvändigt underlag. Föreläggandet skall kunna förenas med vite. Överklagandeprocessen En viktig fråga är självklart varför domstolsprocesserna tar så . Utredningen drar slutsatsen att det är skriftväxlingen och handläggningen som drar ut ; när målen väl är färdiga för slutligt avgörande, så avgörs de relativt snabbt i domstolarna. Utredningen anser inte att de resurser som förvaltningsdomstolarna avsatt för att hantera mål från PTS är bristfälliga. Det förefaller i stället som om dessa mål i någon mån är prioriterade i förhållande till andra mål som inte med stöd av lag skall hanteras med förtur. Detta gäller särskilt Länsrätten i och den där inrättade PTS-enheten. 2006/07:119 Bilaga 1 59 Utredningen har övervägt huruvida målen från PTS i stället borde kunna överklagas till som första och enda instans. Genom en sådan förändring skulle det gå att uppnå en skyndsammare överklagandeprocess. En ytterligare fördel med att flytta över mål till skulle vara att ekonomiska experter därmed deltar i avgörandena, och av förarbeten till LEK framgår att SMP-besluten skall fattas utifrån konkurrensrättsliga principer och med hjälp av konkurrensrättsliga metoder (prop. 2002/03:110, s. 275). Enligt utredningen är dock ett av de starkaste skälen för att behålla målen från PTS i de allmänna förvaltningsdomstolarna att det där finns en upparbetad kompetens för sådana mål. Det är dessutom så att det normalt bör kunna anföras starka skäl för att ändra en rådande ordning, särskilt om inkörningsproblemen med en nyordning kan förväntas motverka målet att snabba på överklagandeprocessen. Även om utredningen är övertygad om att en förändring med som första och enda instans ger ett snabbare förfarande än , så kan detta uppnås även genom förändringar inom den nuvarande ordningen. Dessutom är en förändring inom den nuvarande ordningen betydligt enklare att genomföra än om man skulle flytta över målen till . Sammantaget anser utredningen att målen från PTS även fortsättningsvis skall överklagas till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Färre domstolsinstanser Utredningen anser att rättssäkerheten kan bibehållas för målen från PTS även om kammarrätten är sista instans. Att minska antalet överklagandeinstanser kan förkorta tiden till dess att beslut enligt LEK vinner laga kraft. Utredningen föreslår därför att möjligheten att överklaga PTS beslut ända upp till Regeringsrätten tas bort, och att kammarrätten i stället utgör sista domstolsinstans för samtliga mål från PTS. Kammarrätten skall kunna ta upp ett mål till prövning enligt samma dispensgrunder som gäller . Särskilda ledamöter föreslår att särskilda ledamöter (ekonomiska experter) skall delta när länsrätt och kammarrätt avgör frågor om identifiering av företag med betydande inflytande på en fastställd marknad och frågor om fastställande av särskilda skyldigheter för sådana företag. Tidsfrister för handläggning och avgöranden För att påskynda det slutliga avgörandet av PTS beslut om konkurrensfrämjande frågor bör domstolarna ges möjlighet att driva på avgörandet. En sådan möjlighet skapas om domstolarna har en tidsfrist för när mål skall vara avgjorda, kombinerat med tidsfrister för när skriftväxlingen skall vara avslutad. Utredningen föreslår att det införs en regel som säger att överklagade beslut enligt 8 kap. 6 § LEK skall vara avgjorda i länsrätten eller kam Prop. 2006/07:119 Bilaga 1 60 marrätten från det att tiden för överklagande gick ut. Om det finns synnerliga hinder för ett avgörande kan dock tidsfristen förlängas. Skriftväxlingen i länsrätten skall anses vara avslutad efter att tiden för överklagande gick ut. I kammarrätten skall skriftväxlingen anses avslutad från det att domstolen tagit ställning till frågan om prövningstillstånd. Dessa tidsfrister kan förlängas om det finns särskilda skäl för detta. Utredningen föreslår även att särskilda preklusionsregler införs i 8 kap. LEK för handläggningen i länsrätt och kammarrätt. I länsrätten skall nya omständigheter eller ny bevisning få åberopas efter att gått från tiden för överklagande gick ut endast om parten gör sannolikt att han inte kunnat åberopa omständigheten eller beviset tidigare. I kammarrätten får nya omständigheter eller nya bevis åberopas endast om det finns synnerliga skäl för detta. Utredningen föreslår att en domstol som prövar en framställan om inhibition av ett beslut som fattats enligt LEK särskilt skall ta hänsyn till syftet med lagen, så som det framgår av lagens portalparagraf i 1 kap. 1 §. Länsrätten och kammarrätten skall vara skyldiga att ange skälen för ett beslut om att PTS avgörande tills vidare inte skall gälla. anser att den nuvarande ansvarsfördelning mellan myndigheterna när det gäller det konkurrensfrämjande arbetet på området för elektronisk kommunikation fungerar tillfredsställande och därför inte bör ändras. Däremot bör samarbetet mellan PTS och öka för att främja en långsiktigt fungerande konkurrens och minska regleringsosäkerheten genom förbättrade skyldighetsbeslut. När det gäller samråd mellan PTS och i SMP-ärenden föreslår utredningen att PTS skall begära in ett skriftligt yttrande från i frågor som avses i 2122 §§ FEK, dvs. när det gäller förslag om skyldigheter mot ett företag med ett betydande inflytande på en fastställd marknad. Samrådet skall gälla ett upprättat förslag till beslut. Ett beslut som avviker från yttrande skall innehålla skälen till varför yttrandet inte har följts. Utredningen föreslår också att PTS skall samarbeta med om en långsiktig strategi. PTS inre organisation anser att PTS är en väl fungerande myndighet med hög kompetens inom det området man ansvarar för. Utredningen har fått kännedom om att många aktörer anser att kravet på PTS att upprätthålla en funktionsuppdelning mellan normgivning, tillsyn och tvistlösning leder till merarbete och ineffektivitet. Dessa aktörer förordar i stället en sakfrågeindelade organisation vid PTS. Andra aktörer menar dock att det inte är lämpligt att en och samma myndighet utövar alla dessa funktioner, bl.a. från rättssäkerhetssynpunkt. Utredningen gör samma bedömning som vid tvistlösning när det gäller frågan om funktionsuppdelning mellan de normativa besluten och till Prop. 2006/07:119 Bilaga 1 61 synsbesluten enligt LEK. Med hänsyn till att samma personer fattar beslut i ärendena fyller funktionsuppdelningen inte något syfte. För att möjliggöra en ökad effektivitet genom nyttjandet av samordningsfördelar anser utredningen att PTS inte behöver upprätthålla en organisatorisk uppdelning mellan de olika funktionerna inom myndigheten. PTS bör i stället kunna organisera sig på det sätt som myndigheten finner mest lämpat, för att genomföra sitt uppdrag i dessa delar. Utredningen anser dock att det finns anledning att ställa tydligare krav på PTS i några hänseenden. Regeringen bör t.ex. ge myndigheten i uppdrag att föreslå kvantitativa indikatorer med vilka man kan redovisa den årliga utvecklingen av övergripande måluppfyllelse, konsumentklagomål, fördröjning mellan beslut och tillämpning samt kvaliteten i besluten. Det är utredningens bedömning att det också behövs nya strukturella grepp för att öka tydligheten och förutsägbarheten i PTS agerande. Det bör därför ställas krav på en långsiktig strategi för området för elektronisk kommunikation. Utredningen föreslår därför att regeringen ger PTS uppdraget att, i samråd med , utarbeta en långsiktig strategi på området för elektronisk kommunikation minst . Strategin bör utgöra dels en grund för arbetet med marknads- och skyldighetsbesluten enligt LEK, dels ett underlag för politikutformningen på området både nationellt och inom EU. Strategin skall ha en siktlängd och den skall prövas översiktligt . Utredningen anser att PTS och verksamhet på området för elektronisk kommunikation även fortsättningsvis skall finansieras med avgifter. Beslut om de årliga avgifternas storlek skall fattas av regeringen. PTS skall ta emot avgifterna och självt få disponera över dessa, med undantag för de medel som behöver för sin medverkan vid marknads- och skyldighetsbesluten. Handläggningsavgifter skall även fortsättningsvis beslutas och disponeras av PTS. Regeringen skall besluta om hur mycket av de årliga avgiftsintäkterna som skall få disponera för sin medverkan enligt FEK. Båda myndigheterna skall redovisa sin medelsanvändning till regeringen. Konsekvenser av förslagen En grundläggande tanke bakom de förslag som presenteras i betänkandet är att de sammantaget skall leda till snabbare beslutsprocesser och en mer effektiv myndighetsorganisation. Detta kommer att medföra att regleringsosäkerheten minskar och att tiden kortas fram till dess att PTS beslut kan tillämpas. Detta bör enligt utredningen få positiva effekter på marknadernas funktionssätt. Konkurrensen kommer att fungera bättre och företagens drivkrafter för långsiktiga investeringar kommer att öka. Detta får positiva samhällsekonomiska effekter och bidrar till att förbättra tillgången till elektronisk kommunikation för konsumenterna. Utredningens bedömning av förslagens sammantagna samhällsekonomiska konsekvenser är att PTS och förvaltningsdomstolarna kan minska sina kostnader. Även företagen kommer att behöva lägga ner mindre resurser på rättstvister. , de allmänna domstolarna och får något ökade kostnader. Beslutsprocessen kommer att påskyndas vilket i motsvarande utsträckning bedöms kunna Prop. 2006/07:119 Bilaga 1 62 ge betydande samhällsekonomiska fördelar i form av lägre priser samt ett ökat och bättre tjänsteutbud. De samlade samhällsekonomiska effekterna blir därför enligt utredningen både positiva och betydande. 2006/07:119 Bilaga 2 63 Betänkandets lagförslag Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation dels att 7 kap. 10 § samt 8 kap. 6, 19, 21 och 22 §§ skall ha följande lydelse dels att 12 nya paragrafer, 7 kap. 10 bg och 18 §§ samt 8 kap. 2327 §§, skal föras in i lagen dels att nya rubriker skall föras in före 7 kap. 10 b, d och f §§ samt 8 kap. 23, 26 och 27 §§. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 kap. 10 § Uppkommer det en tvist mellan dem som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster eller tillhörande tjänster i fråga om skyldigheter som följer av denna lag eller av föreskrifter, tillståndsvillkor eller beslut om förpliktelser som meddelats med stöd av lagen, får en part hänskjuta tvisten för avgörande av tillsynsmyndigheten. Uppkommer det en tvist mellan dem som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster eller tillhörande tjänster i fråga om skyldigheter som följer av denna lag eller av föreskrifter, tillståndsvillkor eller beslut om förpliktelser som meddelats med stöd av lagen, får en part hänskjuta tvisten för avgörande av tillsynsmyndigheten. Myndigheten skall besluta i de frågor som tvisten gäller. Beslutet skall meddelas senast från det att begäran kom in till myndigheten, om inte är nödvändig med hänsyn till tvistens omfattning eller andra särskilda omständigheter. Prövningen får omfatta tiden innan ansökan kom in till myndigheten, om sökanden innan ansökan kom in begärt förhandlingar med motparten om tvistefrågan men förhandlingar inte har kommit till stånd eller inte har lett till att avtal träffats om tvistefrågan. Prövningen får då omfatta tiden från det begärda avtalet eller villkoret skulle ha börjat att gälla, dock tidigast från den dag då begäran om förhandlingar gjordes. Ärendets anhängiggörande 10 b § Ansökan om prövning av tvist enligt 10 § skall ske skriftligen. Den skall innehålla uppgifter om 1. personnummer eller organisationsnummer, 2. postadress, 3. telefonnummer, 2006/07:119 Bilaga 2 64 4. förhållanden i övrigt av betydelse för delgivning med parten, 5. motsvarande uppgifter om motparten. Företräds sökanden av ställföreträdare skall motsvarande uppgifter lämnas även om denne. Har sökanden vidtalat ett ombud att företräda denne, skall ombudets namn, postadress och telefonnummer anges. Ansökan skall även innehålla motsvarande uppgifter om ställföreträdare eller ombud för motparten. Uppgifter om motparten behöver lämnas endast om uppgiften utan särskild utredning är tillgänglig för sökanden. Ändrade förhållanden skall av parten utan dröjsmål anmälas till tillsynsmyndigheten. 10 c § I ansökan skall anges vad som yrkas samt de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet. Om sökanden yrkar att beslutet skall gälla för tid innan ansökan kom in till myndigheten, skall ansökan även innehålla uppgifter om när förhandling med motparten begärdes och vad begäran omfattade. I ansökan skall även anges om en uppgift i ansökan eller det som hör till den bör omfattas av sekretess enligt sekretesslagen (1980:100). Är ansökningshandlingen så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak, skall tillsynsmyndigheten förelägga sökanden att avhjälpa bristen vid påföljd att ärendet annars inte tas upp till prövning. Detsamma gäller om handlingen inte uppfyller föreskrifterna i 10 b §, såvida inte bristen är av ringa betydelse för frågan om delgivning. 2006/07:119 Bilaga 2 65 Ärendets handläggning 10 d § Ansökningshandlingen och det som hör till den skall, med de begränsningar som gäller enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100), tillställas motparten. Motparten skall föreläggas att svara vid påföljd att ärendet ändå kan komma att avgöras. Motparten skall i svaret ange huruvida denne medger eller bestrider yrkandena i ärendet och, om yrkandena bestrids, skälen för detta. 10 e § skall besluta i de frågor som tvisten gäller. Beslutet skall meddelas senast från det att ansökan kom in till myndigheten, om inte är nödvändig med hänsyn till tvistens omfattning eller andra särskilda omständigheter. Övriga bestämmelser 10 f § Bestämmelserna i 27 och 28 §§ förvaltningslagen (1986:223) om omprövning av beslut skall inte tillämpas på tillsynsmyndighetens avgörande av en tvist. § Om det behövs för utredningen av ett ärende enligt 7 kap. 10 §, får tillsynsmyndigheten förelägga en part att tillhandahålla myndigheten upplysningar och handlingar som avser allmänna skyldigheter som gäller enligt denna lag, villkor som meddelats med stöd av lagen eller skyldigheter som ålagts enligt 4 och 5 kap. Föreläggandet får förenas med vite. Fråga om utdömande av vite enligt första stycket prövas av 2006/07:119 Bilaga 2 66 länsrätt på ansökan av tillsynsmyndigheten. Vid prövning av ansökan om utdömande av vite får även vitets lämplighet bedömas. 18 § Om ett företag uppsåtligen eller av oaktsamhet vidtar en åtgärd som strider mot eller underlåter att vidta en åtgärd som är nödvändig för att efterkomma en skyldighet som meddelats enligt 4 kap. 4 § eller 5 kap. 1314 §§ eller som följer av 5 kap. 12 §, skall företaget ersätta den skada som därigenom uppkommer. Rätten till sådan ersättning faller bort, om talan inte väcks från det att skadan uppkom. är alltid behörig att pröva frågor om skadestånd enligt denna paragraf. 8 kap. 6 § Den myndighet som regeringen bestämmer skall fortlöpande analysera de relevanta marknader som har fastställts enligt 5 §. Därvid skall Europeiska gemenskapernas kommissions riktlinjer för marknadsanalys och bedömning av ett företags betydande inflytande på marknaden beaktas. För varje marknad skall det fastställas om det råder effektiv konkurrens. Om det vid en bedömning enligt första stycket konstateras att det inte råder effektiv konkurrens på en fastställd marknad, skall företag med betydande inflytande på den marknaden identifieras och beslut meddelas om skyldigheter enligt 4 kap. 4 § och 5 kap. 13 och 14 §§. Om det vid en bedömning enligt första stycket konstateras att det inte råder effektiv konkurrens på en fastställd marknad, skall företag med betydande inflytande på den marknaden identifieras och beslut meddelas om skyldigheter enligt 4 kap. 4 § och 5 kap. 13 och 14 §§.