prop · GU03127 · 2007-08-28 00:00:00 — Tillgång till personliga föremål är därför en betydelsefull beståndsdel i en human kriminalvård. Å andra sidan kan innehav av personlig egendom utgöra problem i olika hänseenden. Viss egendom kan motverka en pågående behandling eller utgöra en säkerhetsrisk, försvåra visitation och användas som betalningsmedel eller för att fortsätta begå brott under verkställigheten. Målsättningen att verkställigheten ska vara säker innebär bl.a. att brott och ordningsstörningar i anstalt inte är acceptabelt. Brottslig verksamhet och ordningsstörningar försvårar också det åter- fallsförebyggande arbetet med påverkan och behandling av de intagna. Av praktiska skäl är det inte heller möjligt att tillåta att de intagna har med sig personlig egendom annat än i begränsad omfattning. Vissa begränsningar måste därför göras när det gäller vilken egendom som intagna får lov att ta emot och inneha i anstalten. Reglerna om vilken personlig egendom den intagne får inneha måste bli tydligare Begränsningar i rätten till innehav av egendom finns redan i 24 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL). Enligt denna bestämmelse får en intagen, i den utsträckning det kan ske utan olägenhet, inneha personliga tillhörigheter samt skaffa sig eller motta böcker, tidskrifter, tidningar och annat som kan bereda honom sysselsättning . Vad som avses med att egendom får innehas i den utsträckning det kan ske utan olägenhet är inte klart. Med undantag för bestämmelser om innehav av datorutrustning och användning av telefonutrustning saknas föreskrifter om bestämmelsens tillämpning på viss slags egendom. Det innebär att Kriminalvården, varje gång det är aktuellt att förbjuda en intagen att inneha viss egendom, måste göra en individuell prövning av Prop. 2006/07:127 om anstaltens olägenheter väger tyngre än den intagnes intresse av att Det är en ordning som skapar frustration bland de intagna. Det är också en mycket resurskrävande ordning eftersom det leder till att många beslut måste fattas. Besluten överklagas dessutom ofta i flera instanser, vilket medför en belastning även för domstolarna. Kommittén konstaterar att regelverket innebär stora problem för Kriminalvården och att anstalterna tillämpar regeln på olika sätt. Kommittén föreslår därför att intagna som huvudregel inte ska få disponera någon annan egendom än sådan som tillhandahålls av Kriminalvården. Om vissa omständigheter är uppfyllda ska emellertid privat egendom av enkelt slag få innehas. I likhet med några remissinstanser anser regeringen att kommitténs förslag är alltför långtgående. Utgångspunkten bör även fortsättningsvis vara att intagna ska ha rätt att inneha personlig egendom. Regeringen delar dock kommitténs bedömning att det finns skäl att tydliggöra under vilka omständigheter som personlig egendom får innehas och när den kan förbjudas. Ur såväl ordnings- och säkerhetssynpunkt som ur effektivitetssynpunkt är rådande ordning mindre lämplig. Det är viktigt att regelverket är tydligt och förutsebart för såväl de intagna som för personalen som ska tillämpa det. En tydlig reglering minskar risken för godtycke och ökar på så sätt rättssäkerheten för de intagna. Därigenom minskar även risken för konflikter mellan intagna och personalen. I det följande redogör regeringen för hur bestämmelserna bör utformas. Böcker, tidningar och tidskrifter Flera remissinstanser har påpekat att begränsningar av rätten att inneha egendom som hänför sig till informationsfriheten, t.ex. böcker, måste ske i lag. När det gäller informationsfriheten finns det skäl att framhålla att det av 14 § KvaL framgår att intagna i den utsträckning det lämpligen kan ske bör få möjlighet att genom tidningar, radio och television följa vad som händer i omvärlden. Denna bestämmelse reglerar dock inte vilken egendom som den intagne har rätt att ta emot eller inneha i sitt bostadsrum eller i ett besöksrum. Informationsinhämtningen enligt 14 § KvaL kan ske i ett för intagna gemensamt dagrum på avdelningen. Frågan om att förbjuda innehav och mottagande av böcker, tidskrifter och tidningar är av sådan karaktär att regleringen ska ske i lag. Tillgång till böcker, tidskrifter och tidningar är viktig inte bara ur humanitär synpunkt, utan också för att den intagnes anpassning till samhället ska underlättas. Utgångspunkten bör därför vara att sådana föremål får innehas, men att de kan förbjudas om vissa i lag angivna förutsättningar är uppfyllda. Lagrådet har anfört att det hade varit värdefullt med en analys av grundlagsenligheten av förslaget i vad det avser möjligheten att förhindra att en intagen tar emot eller innehar böcker, tidskrifter och tidningar. Lagrådet har i sammanhanget väckt frågor som rör informationsfriheten, rätten att inneha tryckta skrifter och spridningsrätten. Mot bakgrund av detta utvecklar regeringen dessa frågor i det följande. Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad informationsfrihet, det vill säga frihet att inhämta och motta upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Informationsfriheten får enligt 2 kap. 12 § RF, i likhet med flertalet övriga grundlagsskyddade fri- och rättigheter, begränsas genom lag. En sådan begränsning får göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. De ändamål som får läggas till grund för inskränkningar i informationsfriheten anges i 2 kap. 13 § RF. Bland dem nämns allmän ordning och säkerhet och förebyggandet av brott. Utöver de särskilt angivna ändamålen får begränsningar av informationsfriheten göras endast om det finns särskilt viktiga skäl för det. Rätten att inneha tryckta skrifter Lagrådet har hänvisat till ett uttalande i prop. 1997/98:43 s. 60 av vilket framgår att utan att det uttryckligen anges i bl.a. tryckfrihetsförordningen (TF), bygger denna grundlag på förutsättningen att rätten att inneha tryckta skrifter, filmer och ljudupptagningar inte får begränsas annat än av ordnings- och säkerhetsskäl på sådana institutioner som till exempel sjukhus, militärförläggningar och kriminalvårdsanstalter. Detta uttalande måste emellertid ses i sitt sammanhang. Enligt regeringens mening får rätten till innehav av tryckta skrifter begränsas inte endast av ordnings- och säkerhetsskäl utan även av andra tungt vägande skäl (jfr prop. 1990/91:64 s. 77). Detta är en rimlig ståndpunkt. Ett innehav av tryckta skrifter måste anses knyta nära an till informationsfriheten, som regleras i RF. Ändamålshänsyn talar för att till exempel förebyggandet av brott bör innefattas i uttrycket ordnings- och säkerhetsskäl e.d. (se prop. 1990/91:64 s. 77), som medför att rätten till innehav av tryckta skrifter kan begränsas för intagna i anstalt. Informationsfriheten får alltså begränsas om det är nödvändigt med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att innehavet av tryckta skrifter kan begränsas med hänsyn till ordning och säkerhet i anstalt. Lagtexten bör utformas så att det framgår att intagna inte har rätt att ta emot och inneha böcker, tidskrifter och tidningar som kan äventyra ordningen och säkerheten i anstalten. Detta är endast ett förtydligande av vad som gäller inom . Exempel på böcker, tidningar och tidskrifter som kan anses äventyra ordningen och säkerheten i en anstalt är sådana som uppmanar till brott eller som innehåller beskrivningar av hur man tillverkar föremål som kan användas Prop. 2006/07:127 som brottsverktyg (jfr JO 1986/87 s. 124). Härutöver finns det ett behov av att kunna förbjuda böcker, tidskrifter och tidningar som kan antas motverka den behandling som den intagne genomgår. Som ett led i det återfallsförebyggande arbetet erbjuder Kriminalvården ett antal olika behandlingsprogram. Det finns särskilda program som riktar sig till exempelvis drogmissbrukare, personer med kriminella värderingar, sexualbrottsdömda, spelmissbrukare och personer som är dömda för våldsbrott. En förutsättning för att Kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete ska ge effekt är självfallet att reglerna om innehav av egendom inte motverkar detta arbete. Den nuvarande bristen på uttalat lagstöd för förbud av innehav av vissa typer av tryckta skrifter har medfört att JO när det gäller tidskrifter om droger gjort bedömningen att ett omhändertagande aldrig kan ske endast av det skälet att tidskriften bedöms som olämplig på grund av att en däri framförd åsikt anses förkastlig. Enligt JO gäller detta även om åsikten går stick i stäv med något viktigt behandlingsintresse (se JO 1986/87 s. 124). I Regeringsrättens mål nr 2195-06 (dom meddelad ) var frågan om en man som är dömd för sexualbrott och som i kriminalvårdsanstalt är placerad på en avdelning för sexualbrottsdömda har rätt att ha tidningar med pornografiskt innehåll i sitt bostadsrum på anstalten. I målet åberopade sammanfattningsvis att innehav av pornografiska tidskrifter på en sexualbrottsavdelning utgör en olägenhet enligt 24 § KvaL, med hänsyn både till ordningen och säkerheten i anstalten samt till det brotts- och återfallsförebyggande arbetet och terapiframgången. Regeringsrätten gjorde bedömningen att de omständigheter som Kriminalvården åberopade i målet inte gav tillräckligt stöd för slutsatsen att ett bifall till den intagnes ansökan om att få inneha tidningar med pornografiskt innehåll i sitt bostadsrum på anstalten kunde leda till sådan olägenhet som avses i 24 § KvaL. Enligt den nuvarande lagstiftningen torde det således inte vara möjligt att neka innehav av böcker, tidskrifter och tidningar med hänvisning till att det kan antas att egendomen motverkar den behandling som den intagne genomgår. Det är enligt regeringens bedömning rimligt att intagna inte ska tillåtas inneha egendom som motverkar den grundläggande målsättningen med verkställigheten, dvs. att förebygga återfall i brott. Det får anses ligga i sakens natur att utrymmet för frihetsinskränkningar är större inom kriminalvården än i samhället i övrigt. 2005/06:195 om elektroniska kommunikationstjänster m.m. inom psykiatrisk tvångsvård anförde regeringen att patientens integritet och rättigheter när det gäller möjligheterna att kommunicera eller att inhämta eller ge ut information i vissa fall måste stå tillbaka när detta inverkar negativt på vården eller innebär att någon annan lider skada (prop. 2005/06:195 s. 23). Regeringen anser att samma bedömning bör göras när det gäller möjligheten att begränsa intagnas rätt att ta emot och inneha böcker, tidskrifter och tidningar som antas motverka den behandling som den intagne genomgår. anser regeringen att begränsningen är förenlig med RF. Informationsfriheten får begränsas inte endast med hänsyn till bl.a. allmän ordning och säkerhet utan också med hänsyn till förebyggandet av brott eller av annat särskilt viktigt skäl. 2006/07:127 Enligt regeringens bedömning tillgodoser den föreslagna begränsningen av informationsfriheten ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen står vidare i proportion till dess syfte och är även i övrigt i enlighet med de förutsättningar som upptas i 2 kap. 12 § RF. Lagtexten bör förtydligas så att det klart framgår att böcker, tidskrifter och tidningar som kan antas motverka den behandling som den intagne genomgår inte får tas emot eller innehas. Med en sådan reglering kan exempelvis vapenkataloger eller tidskrifter som uppmanar till brott eller som innehåller beskrivningar av hur man tillverkar föremål som kan användas som brottsverktyg förbjudas. Vidare kan personer som är dömda för sexualbrott hindras att inneha pornografiska tidskrifter. Den som är placerad på en behandlingsavdelning i syfte att bli fri från sitt narkotikamissbruk kan hindras att ha tillgång till böcker och tidskrifter som förhärligar narkotikamissbruk. Bedömningen av om en intagen ska få ta emot och inneha en bok, tidning eller tidskrift bör göras utifrån frågan om själva syftet med behandlingen kan antas motverkas eller inte. Det bör inte krävas någon konkret bevisning för att behandlingen i det enskilda fallet verkligen motverkas, utan det räcker att det kan antas att syftet med behandlingen motverkas. Olika bedömningar av vilken egendom som får innehas kommer att behöva göras beroende på vilken behandling den intagne genomgår. En reglering som innebär begränsningar i de intagnas informationsfrihet måste vara omgärdad av rättssäkerhetsgarantier för att minimera risken för missbruk. Enligt 74 § KvaL får Kriminalvårdens beslut i särskilda fall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Enligt 1 kap. 2 § andra stycket TF är det inte tillåtet för myndigheter att på grund av en skrifts innehåll, genom någon åtgärd som inte har stöd i TF, hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten. Som Lagrådet har påpekat kan en begränsning av rätten att ta emot böcker, tidskrifter och tidningar också innebära ett ingrepp i den rätt att sprida tryckta skrifter som tillkommer varje svensk medborgare och varje svensk juridisk person enligt 6 kap. 1 § TF. I det ovan nämnda JO-utlåtandet var det fråga om att en anstalt av ordnings- och säkerhetsskäl omhändertagit vissa, till intagna ställda tidskrifter för förvaring för dessas räkning. JO uttalade att omhändertagandena inte kan anses ha hindrat distributionen av tidskrifterna; någon inskränkning i rätten att sprida tryckta skrifter var det alltså inte fråga om (JO 1986/87 s. 124). Enligt regeringens uppfattning medför inte det förhållandet att en viss sorts böcker, tidningar och tidskrifter förvaras för intagnas räkning att detta omhändertagande kan anses hindra spridningen av skrifterna i TF:s mening. En intagen skulle, med den föreslagna lydelsen av 24 § KvaL, fortfarande kunna förvärva aktuella skrifter, till exempel fortsätta med en prenumeration på en viss tidning. Men om rekvisiten i paragrafen är uppfyllda får anstalten förbjuda den intagne att ta emot tidningen och Prop. 2006/07:127 inneha den personen i fråga avtjänar sitt straff i anstalten. Kriminalvården under vissa förutsättningar för de intagnas räkning förvarar vissa skrifter kan inte anses utgöra en begränsning av spridningsrätten i TF. När det gäller frågan om vilken övrig egendom som intagna bör få ta emot och inneha bör det avgörande vara att verkställigheten ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Hur verkställigheten av ett fängelsestraff ska ske regleras i KvaL. Alla påföljder ska verkställas på ett både säkert och humant sätt. Ordningen i anstalten ska upprätthållas. Det övergripande målet vid verkställighet av påföljder är att hindra återfall i brott och att återanpassa den intagne till ett laglydigt liv. Det är inte möjligt att i lag i detalj reglera vilken personlig egendom intagna bör få ta emot och inneha. En sådan reglering bör meddelas av Kriminalvården genom föreskrifter. Kommittén föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om vilken egendom som generellt får eller inte får innehas i anstalt av en viss grupp eller vissa grupper intagna. De föreskrifter som kommittén föreslår att regeringen eller, efter delegation, Kriminalvården får meddela omfattas av 8 kap. 3 § regeringsformen (RF). Delegation av sådana föreskrifter kan bara ske med stöd av 8 kap. 7 § RF. Detta innebär att föreskrifter som inskränker intagnas rätt att inneha personlig egendom endast får meddelas om de avser något av de ämnen som tas upp i 8 kap. 7 § RF, t.ex. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. Föreskrifter om vilken egendom intagna i övrigt får inneha, som syftar till något annat, t.ex. främjande av allmän ordning eller förebyggande av brott som rör annat än liv, personlig säkerhet eller hälsa, kan inte meddelas av regeringen eller myndighet. Regeringen föreslår därför att det i 24 § KvaL införs ett stycke enligt vilket det föreskrivs att en intagen i övrigt får ta emot och inneha den personliga egendom som är motiverad med hänsyn till ändamålet med verkställigheten. Enligt 8 kap. 13 § RF får regeringen genom förordning besluta föreskrifter om verkställighet av lag. Regeringen får även i förordning överlåta åt en myndighet under regeringen att meddela bestämmelser om verkställighet av lag. I 43 § förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt (KvaF) anges att Kriminalvården får meddela ytterligare föreskrifter om tillämpningen av KvaL. Kriminalvården har därigenom möjlighet att meddela s.k. verkställighetsföreskrifter om exempelvis vilken slags personlig egendom intagna får ta emot och inneha utifrån vad som är motiverat med hänsyn till ändamålet med verkställigheten. Detsamma gäller vilka sorts böcker, tidskrifter och tidningar som en intagen inte får ta emot och inneha på grund av att de kan äventyra ordningen eller säkerheten eller antas motverka den behandling som den intagne genomgår. Förhållandena skiljer sig åt vid olika anstalter och avdelningar, bl.a. beroende på vilken säkerhetsnivå anstalten eller avdelningen har eller vilken behandlingsinriktning som tillämpas på anstalten eller på avdelningen. Det är därför självklart att reglerna om vilken personlig 20 egendom som är tillåten kan vara olika på olika anstalter eller Prop. 2006/07:127 avdelningar inom en och samma anstalt. självförvaltning tillämpas finns det t.ex. skäl att tillåta fler personliga föremål än på en avdelning av hög säkerhetsklass. Kriminalvården har fått regeringens uppdrag att utarbeta ett system som ökar möjligheterna att uppmuntra och förstärka positivt beteende bland intagna (Ju2006/3916/). Inom ramen för ett sådant system kan det också finnas skäl att tillåta fler personliga föremål vid vissa avdelningar än vid andra. Det måste också finnas utrymme för Kriminalvården att, precis som , frångå meddelade föreskrifter genom beslut i enskilda fall. Kriminalvårdens beslut ska då grundas på de ovan angivna utgångspunkterna, dvs. vad som krävs för att påföljden ska verkställas på ett säkert och humant sätt och för att återfall i brott ska förebyggas. 6 Utökade möjligheter till avskiljande Regeringens förslag: Om det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen eller säkerheten i anstalten får intagna tillfälligt hållas avskilda från varandra. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av 17 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) följer att intagna då sysselsättningen pågår som huvudregel ska vistas tillsammans med andra intagna. gäller att de intagna i den utsträckning de önskar får vistas tillsammans med andra intagna. Möjligheter att avskilja intagna från gemensamheten med hänsyn till förhållandena på anstalten är olika beroende vilken tid det är fråga om. finns en möjlighet att inskränka gemensamheten mellan intagna om det är oundgängligen påkallat med hänsyn till förhållandena på anstalten. Under programtid, dvs. då sysselsättningen ska pågå, är detta endast möjligt om det är fråga om kollektiv arbetsvägran (17 § KvaL). Det finns alltså större möjligheter till avskiljande om upplopp, skadegörelse eller andra incidenter inträffar än om de sker under programtid. Avskiljande på grund av förhållandena på anstalten får dessutom endast ske på slutna anstalter. ombudsmän () har uppmärksammat att den nuvarande lagstiftningen medför problem för Kriminalvården när det gäller att tillfälligt avskilja intagna när det är motiverat av ordnings- och säkerhetsskäl (JO:s beslut , dnr 2751-2003 och , dnr 3628-2004). I det första fallet hade samtliga intagna på en avdelning avskilts sedan larmet på avdelningen för hade lösts ut. I det andra fallet inträffade ett upplopp med omfattande skadegörelse på en anstalt. Intagna på en avdelning bröt sig ut från avdelningen och rörde sig fritt på hela anstaltsområdet. övriga avdelningar fördes tillbaka till sina respektive avdelningar och Prop. 2006/07:127 avskildes. I samband med detta riktade deltagarna i upploppet hot mot Övriga intagna uppmuntrade deltagarna i upploppet och stämningen var mycket laddad på anstalten. Först fick Kriminalvårdens insatsstyrka kontroll på situationen. I båda fallen inträffade ordningsstörningarna under programtid. JO konstaterade i de båda fallen att det inte fanns någon möjlighet till avskiljande på det sätt som Kriminalvården gjort med den nuvarande utformningen av lagstiftningen. JO fann dock inte skäl att kritisera Kriminalvården, utan uppmärksammade i stället på förhållandet. Kommittén föreslog att intagna tillfälligt får hållas helt eller delvis avskilda från varandra, om det är nödvändigt för att upprätthålla ordning och säkerhet. Ingen remissinstans har haft någon invändning mot detta förslag. Det är inte ändamålsenligt att olika regler för avskiljande gäller beroende en incident inträffar. Det är inte heller rimligt att Kriminalvården endast får kollektivt avskilja intagna på grund av arbetsvägran. De ovan beskrivna incidenterna visar med tydlighet att det finns behov av att kunna kollektivt avskilja intagna även på andra grunder. Dessutom sker allvarliga ordningsstörningar inte endast på slutna anstalter. Behov av att kollektivt avskilja intagna finns även på öppna anstalter. Regeringen anser därför, som också kommittén har föreslagit, att Kriminalvården bör få möjlighet att tillfälligtvis kollektivt avskilja intagna om det behövs för att upprätthålla ordningen eller säkerheten i anstalten. Därmed blir det möjligt för Kriminalvården att skilja alla intagna på anstalten åt eller om det är tillräckligt alla intagna på en viss avdelning. Tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen förutsätter inte att den som avskiljs kan knytas till de omständigheter som ligger till grund för avskiljandebeslutet. I en situation när ett larm utlöses eller visar sig ha saboterats kan således de intagna som anstalten anser lämpligt avskiljas från gemensamheten med andra intagna. Det kan innebära att alla intagna i en anstalt avskiljs på denna grund. Avskiljandet kan bestå av olika slags åtgärder beroende på hur risken ur ordnings- och säkerhetssynpunkt ser ut vid det aktuella tillfället. Avskiljande kan också ske på grund av omständigheter som inte har samband med de intagna. Ett avskiljande enligt denna bestämmelse får också ske om det inte går att upprätthålla ordningen eller säkerheten på grund av att elektriciteten, därmed även lås och larmanordningar, slås ut. Bestämmelsen bör gälla vid såväl öppna som slutna anstalter och när som helst när det finns behov av att skilja de intagna åt. Det bör alltså inte vara någon skillnad om incidenten inträffar under programtid eller fritid. Avskiljande bör dock endast vara tillfälligt. Det bör naturligtvis aldrig pågå längre än som är nödvändigt för att Kriminalvården ska kunna hantera situationen, normalt inte eller . 7.1En enhetlig reglering av brevgranskning Regeringens förslag: Enhetliga bestämmelser om brevgranskning införs. Ett brev till eller från en intagen får granskas, om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten. Regleringen ska gälla samtliga intagna. Granskningen ska syfta till att undersöka om brevet innehåller något otillåtet föremål, är ett led i en planerad eller pågående brottslig verksamhet eller i ett planerat avvikande eller något liknande förfarande. Det som är föreskrivet om brev ska gälla även annan försändelse och annat skriftligt meddelande än brev. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. påpekar att det finns behov av att granska brev i syfte att klarlägga att den intagne inte fortsätter med brottslig verksamhet.