prop · GU03133 · 2007-09-11 00:00:00 — Vid övervakning eller avlyssning av bostäder och lokaler och liknande utrymmen kan man normalt utgå från att platsens innehavare eller någon denne närstående blir föremål för övervakningen eller avlyssningen. Det är då rimligt att innehavaren, i vart fall som huvudregel, i efterhand får en underrättelse om övervakningen eller avlyssningen. Ett tillkommande skäl för detta är att det vid hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning i flertalet fall torde vara nödvändigt att montera in utrustning i innehava- rens egendom. Vi bedömer inte heller att en ordning där innehavaren av platsen underrättas om övervakningen eller avlyssningen skulle leda till några mera påtagliga tillämpningsproblem. Vi ansluter oss därför i denna del till utredningens förslag. Det kan dock tilläggas att vi i det följande föreslår att en underrättelse inte skall behöva lämnas om den är uppen- bart utan betydelse. En sådan bestämmelse kommer att ge ett visst ut- rymme för att underlåta en underrättelse i sådana fall som Justitieom- budsmannen har berört, dvs. där det står klart att en underrättelse inte fyller någon funktion. har efterfrågat en precisering av vem som är innehavare av en plats. Enligt vår mening är det inte lämpligt med en sådan precisering i lag. Vilken eller vilka personer som är att betrakta som innehavare av en teleadress eller plats måste avgöras i den praktiska rättstillämpningen utifrån de faktiska omständigheterna i det enskilda fallet. Utgångspunk- ten bör vara det civilrättsliga besittningsbegreppet. Självklart kan inne- havaren av en telefon eller en fastighet vara någon annan än abonnenten avseende teleadressen respektive ägaren av fastigheten. Som exempel kan nämnas att det normalt är den som hyr och bebor ett enfamiljshus som innehar detta, inte husets ägare. I fråga om en teleadress i form av en vanlig telefon är det normalt hyresgästen som är innehavare av teleadres- sen, även om abonnemanget har tecknats av husets ägare. När det gäller allmänna transportmedel, t.ex. bussar, tåg och flygplan i allmän samfärdsel, finns det knappast något nämnvärt integritetsintresse för innehavaren av sådana transportmedel att bevaka. Detsamma gäller om avlyssningen eller övervakningen avser en allmän eller allmänt till- gänglig plats, t.ex. ett torg eller en park eller platser i naturen. Syftet med de nya bestämmelserna om underrättelser är att värna det som sägs eller görs i sådana utrymmen eller på sådana platser där den enskilde kan förvänta sig att andra personer inte kan höra eller iaktta det. Enligt vår mening bör därför underrättelser inte skickas till innehavare av of- fentliga byggnader, transportmedel i allmän samfärdsel eller andra allmänna eller på annat sätt allmänt tillgängliga platser. Övriga personer som har berörts av tvångsmedelsanvändningen Vi har ovan bedömt att den särskilda underrättelseskyldigheten bör om- fatta dels personer som är eller har varit misstänkta för brott, dels inne- havare av den teleadress eller plats som den hemliga avlyssningen eller övervakningen har avsett. Svenska avdelningen av Internationella Jurist- kommissionen har menat att personkretsen bör vidgas så att den omfattar också andra personer som mer kontinuerligt utsätts för hemliga tvångs- medel. Personer som kan komma att mer varaktigt utsättas för hemliga tvångsmedel är emellertid typiskt sett just brottsmisstänkta personer som redan omfattas av den föreslagna underrättelseskyldigheten. Det kan visserligen inträffa att en mer långvarig avlyssning eller övervakning kan komma att omfatta t.ex. anhöriga eller kolleger till den brottsmisstänkte, vilka är ovidkommande för brottsutredningen. Av de skäl som vi angett ovan innebär emellertid en underrättelseskyldighet beträffande ovid- kommande personer betydande praktiska problem. Den skulle också typiskt sett innebära att integritetskränkningen för dem skulle kunna öka. Även om det inte skulle innebära några större svårigheter för myndighe- terna att t.ex. identifiera kollegerna till den misstänkte, så innebär såväl själva identifieringen som den granskning av kommunikationen eller bildupptagningen som måste föregå underrättelsen en ytterligare integri- tetskränkning för dessa personer. för Mänskliga Rättigheter har ändå menat att just den och andra människo- rättsorganisationer alltid bör underrättas om de har kontaktat eller blivit kontaktade från en avlyssnad eller övervakad teleadress. Vidare menar kommittén att personer som trots allt är identifierade alltid skall under- rättas. Men även i dessa fall skulle enligt vår mening integritetskränk- ningen typiskt sett öka och inte minska om myndigheterna skulle vara skyldiga att närmare granska just denna kommunikation fastän detta inte påkallas av brottsutredningen. Övervägande skäl talar därför för att inte ytterligare utvidga den personkrets som skall omfattas av underrättelse- skyldigheten. Fysiska och juridiska personer I vårt land kan endast fysiska personer lagföras för brott. Underrättelse- skyldigheten kan därför, såvitt gäller brottsmisstänkta, omfatta endast fysiska personer. Emellertid kan även juridiska personer vara innehavare av teleadresser eller platser som avlyssnas eller övervakas. Inte sällan torde det då vara den juridiska personens ställföreträdare som drabbas av det integritetsintrång m.m. som typiskt sett drabbar innehavaren av den teleadress eller plats som det är fråga om. Vi anser därför att underrät- telse bör skickas även till sådana innehavare av teleadresser och platser som är juridiska personer. Fall då underrättelse uppenbart saknar betydelse Om underrättelseskyldigheten utformas som vi har föreslagit ovan, kommer den att innefatta fall där det är uppenbart att det inte behövs nå- gon underrättelse om att ett hemligt tvångsmedel har använts. Som vi tidigare berört är så fallet om en brottsmisstänkt person redan innan underrättelseskyldigheten har inträtt har fått kännedom om att tvångsmedlet har använts och de övriga uppgifter om denna användning som en underrättelse skall innehålla. Det tydligaste fallet är när han eller hon redan har fått del av uppgifterna enligt bestämmelserna i 23 kap. 18 § . En misstänkt kan även vid förhör ha fått konkret information om vilket tvångsmedel som har använts mot honom eller henne och när det har skett. Det kan också på andra sätt stå klart att den misstänkte redan känner väl till att tvångsmedlet har använts och när det skett. Även när det gäller en person som innehar en teleadress eller plats som omfattas av avlyssning eller övervakning kan förhållandena vara sådana att det är uppenbart att någon särskild underrättelse inte behöver lämnas. Innehavaren har kanske bistått de brottsbekämpande myndigheterna, som målsägande eller av annan orsak. Ett exempel på en sådan situation är när hemlig teleavlyssning avser en operatörs telefonautomat som används av Prop. 2006/07:133 den misstänkte. Att skicka en särskild underrättelse till operatören, som ju redan känner till avlyssningen genom sitt biträde vid verkställigheten av avlyssningen, fyller naturligtvis inget syfte. Slutligen kan förhållandena vara sådana att det är uppenbart att inne- havaren av en plats rimligen inte kan behöva underrättas, eftersom hans eller hennes integritetsintressen eller andra intressen inte kan anses ha kränkts eller påverkats på något vis eller endast i mycket begränsad ut- sträckning. Om övervakningen har avsett en trappuppgång i ett flerfa- miljshus, som ägs av ett stort bostadsbolag, torde det som regel vara up- penbart att en underrättelse till bolaget inte har något värde från integri- tetssynpunkt. Sammanfattningsvis anser vi att en underrättelse bör kunna underlåtas om en sådan med hänsyn till samtliga omständigheter är uppenbart utan betydelse. 5.3Vad skall underrättelsen innehålla? Regeringens förslag: En underrättelse skall innehålla uppgifter om vilket hemligt tvångsmedel som har använts, vilken teleadress eller plats som avlyssningen eller övervakningen har avsett samt under vil- ken tid tvångsmedlet har riktats mot eller berört den person som skall underrättas. Är eller har den person som skall underrättas varit miss- tänkt för brott som har föranlett eller som upptäckts i samband avlyss- ningen eller övervakningen, skall han eller hon dessutom upplysas om vilken brottsmisstanke det har varit fråga om. Den som inte har varit misstänkt för brott skall upplysas om detta. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. har menat att även personer som inte är misstänkta bör underrättas om vilken brotts- misstanke som har legat till grund för användandet av ett hemligt tvångsmedel, medan har ansett att den som under- rättas utan att vara eller ha varit misstänkt för brott bör underrättas om just detta förhållande. Skälen för regeringens förslag: När man tar ställning till vilka upp- gifter som skall lämnas i en underrättelse, måste särskild hänsyn tas till i vilken utsträckning de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet riskerar att skadas av underrättelsen. Om det lämnas för många uppgifter, kommer det att bli möjligt för personer som ägnar sig åt organiserad eller annars kvalificerad brottslighet att använda sig av underrättelserna för att kartlägga polisens och de övriga brottsbekämpande myndigheternas verksamhetsinriktningar och arbetsmetoder. Redan en underrättelse som enbart anger vilket tvångsmedel som har använts samt tid och teleadress eller plats för avlyssningen eller övervakningen kommer att kunna ge kriminella kretsar en kunskap som kan skada de brottsbekämpande myn- digheternas verksamhet. De kommer också att få kunskap om vilka andra av de teleadresser och platser som de använder som sannolikt inte har blivit föremål för avlyssning eller övervakning. Även en på så sätt be- Prop. 2006/07:133 gränsad underrättelse kan således allvarligt skada brottsbekämpningen. avsnitt 5.5 återkommer vi därför till frågan om vilka möjligheter det bör finnas att skjuta upp eller underlåta en sådan underrättelse. Underrättelser bör enligt vad vi har föreslagit i föregående avsnitt läm- nas till personer som är eller har varit misstänkta för brott samt till inne- havare av den teleadress eller plats som avlyssningen eller övervak- ningen har avsett. Beträffande bägge dessa kategorier av personer bör en underrättelse innehålla uppgift om vilket hemligt tvångsmedel som har använts och vilken teleadress eller plats som åtgärden avsåg. Dessutom bör det anges tvångsmedlet har berört den som skall un- derrättas. Den underrättade får på så sätt möjlighet att bedöma graden av intrång i den personliga integriteten. Underrättelsen bör däremot inte in- nehålla uppgift om i vad mån tvångsmedlet har omfattat andra personer än den underrättade själv, eftersom detta skulle innebära både ett onödigt intrång i dessa övriga personers integritet och ökade möjligheter att kartlägga de brottsbekämpande myndigheternas arbetsmetoder. Av samma skäl bör innehavare av teleadresser och platser som är föremål för avlyssning eller övervakning underrättas om avlyss- ningen eller övervakningen har pågått men inte om vilka misstänkta eller andra personer som har kommit att omfattas av avlyssningen eller över- vakningen. En underrättelse till den som har varit misstänkt för ett brott som har föranlett eller upptäckts vid avlyssningen eller övervakningen skall upp- lysa om vilken brottsmisstanke det har varit fråga om. Uppgift bör alltså lämnas såväl angående brottsmisstankar som har legat till grund för till- ståndet att använda det hemliga tvångsmedlet som om sådana misstankar som uppkommer först därefter och som leder till att en ny förundersök- ning inleds. Vi delar däremot inte uppfattning att en icke brottsmisstänkt person skall underrättas om vilket brott som den brotts- misstänkte är misstänkt för. Däremot kan myndigheterna självfallet på begäran lämna ut sådan information om den inte omfattas av sekretess. Som har påpekat bör underrättelsen till en person som inte är eller har varit misstänkt för brott utformas så att detta förhål- lande framgår. Detta bör också anges uttryckligen i lagen. 5.4När skall underrättelsen lämnas? Regeringens förslag: En underrättelse om att hemliga tvångsmedel har använts skall normalt lämnas så snart det kan ske utan men för den brottsutredning i vilken tvångsmedlet har använts, dock senast inom en månad från det att förundersökningen avslutades. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. har dock menat att tidsfristen på en månad är alltför snäv. har ansett att det bör övervägas att anknyta underrättelsetidpunkten till tvångsmedelsanvändningens upphörande i stället för till förundersök- Prop. 2006/07:133 ningens avslutande. Skälen för regeringens förslag: Vi anser att tidpunkten för underrät- telsen som huvudregel bör vara densamma som tidpunkten för underrät- telse om vissa andra tvångsmedel enligt , dvs. så snart det kan ske utan men för den brottsutredning i vilken tvångsmedlet har använts (se t.ex. 27 kap. 11 § ). Det innebär att en un- derrättelse med få undantag kan lämnas tidigast när användandet av hemliga tvångsmedel har upphört. En underrättelse som lämnas tidigare än så skulle innebära att den fortsatta användningen av det hemliga tvångsmedlet i utredningen omöjliggjordes. Om en brottsutredning inte leder till åtal och förundersökningen läggs ned, kan det ändå hända att brottsspaning fortsätter, riktad mot t.ex. nå- gon som inte har varit aktuell i den tidigare förundersökningen. I sådana fall kan det inte uteslutas att en underrättelse skulle kunna vara till men för den fortsatta brottsutredningen. Det finns då anledning att dröja med underrättelsen till den som är misstänkt. Det bör dock sättas en tidsgräns, inom vilken, som huvudregel, underrättelsen alltid skall lämnas. Utredningen har föreslagit att denna gräns sätts till efter det att den förundersökning där tvångsmedlet använts har avslutats, dock att underrättelsen skall kunna skjutas upp om det gäller sekretess för uppgifterna. har invänt mot förslaget och menat att det finns en risk för att de brottsutredande myndigheterna underlåter att avsluta förundersökningen för att undgå kravet på underrättelseskyldig- het. Samfundet har ansett att det i stället bör övervägas att anknyta under- rättelseskyldigheten till den tidpunkt då tvångsmedelsanvändningen upphör. Enligt vår mening saknas det skäl att befara att myndigheterna kommer att missbruka reglerna om när förundersökning skall avslutas i syfte att kringgå underrättelseskyldigheten, särskilt som den hemliga tvångsmedelsanvändningen enligt vårt förslag kommer att omfattas av löpande tillsyn utförd av den fristående och självständiga . Vi kan inte heller se några egentliga fördelar med att knyta underrättelseskyldigheten till den tidpunkt då tvångsme- delsanvändningen upphör. Det skulle i så fall ändå ofta bli nödvändigt att med hänsyn till rådande sekretess skjuta underrättelsen . har å sin sida menat att den föreslagna tidsfristen är alltför snäv. Även har ansett att det kan vara svårt att efter förundersökningens avslutande fullt ut förutse vilka konsekvenser som en meddelad underrättelse kan få för t.ex. andra brottsutredningar. Vi anser dock att det är nödvändigt med en klart angi- ven tidsfrist som utgångspunkt för en reglering. Det är dessutom nödvän- digt att denna tidsfrist inte blir alltför lång. Vi ansluter oss därför till ut- redningens förslag i denna del. har påpekat att det inom den föreslagna tidsfristen inte alltid kommer att vara möjligt att beakta händelseutvecklingar på lägre sikt. Problem av det slaget torde emellertid som regel kunna hanteras med hjälp av de bestämmelser om att skjuta upp och underlåta underrättelser på grund av sekretess som vi föreslår i följande avsnitt. Hur påverkas utformningen av underrättelseskyldig- heten av sekretess? Regeringens förslag: Om det gäller sekretess för en uppgift som skall ingå i en underrättelse, skall underrättelsen skjutas upp. Kan det på grund av sekretess inte lämnas någon underrättelse till den enskilde från det att förundersökningen avslutades, får underrättel- sen underlåtas. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot utredningens förslag. har dock me- nat att regleringen och dess anknytning till sekretessbestämmelserna inte är lättillgänglig. har ansett att både och, i förekommande fall, det offentliga ombudet bör informeras när en underrättelse har underlåtits. för Mänskliga Rättigheter har ansett att den före- slagna ettårsfristen är alltför snäv och Svenska avdelningen av Interna- har menat att underrättelseskyldigheten bör bestå till dess att allt utredningsmaterial har förstörts. Skälen för regeringens förslag Som vi redan har varit inne på i avsnitt 5.3 skulle den brottsbekämpande verksamheten skadas om underrättelser om hemlig tvångsmedelsanvänd- ning utan undantag lämnas till brottsmisstänkta men även till andra per- soner. En underrättelse med de uppgifter som den innehåller kan göra det möjligt för kriminella personer att kartlägga de brottsbekämpande myn- digheternas pågående och framtida åtgärder. Av utredningens genom- gång framgår att detta har kommit att bli ett allt större problem i andra länder som har medfört att betydande undantag har införts i deras be- stämmelser om underrättelseskyldighet. Det är enligt vår mening nöd- vändigt att bestämmelser om underrättelseskyldighet angående hemliga tvångsmedel också i vårt land förses med undantag som tillvaratar de sekretessintressen som finns i brottsbekämpningen. Det är från rättssäkerhetssynpunkt av största vikt att undantagsbe- stämmelserna utformas så att de förutsätter en noggrann prövning i varje enskilt fall och att det i efterhand är möjligt att kontrollera om det har varit korrekt att göra undantaget. Utredningen har föreslagit att undanta- gen preciseras genom att de knyts direkt till befintliga sekretessbestäm- melser. har menat att en sådan reglering blir svår att tillägna sig. Vi anser för vår del att utredningens förslag är ändamålsenligt utfor- mat. Sekretessbestämmelserna tillämpas mer eller mindre av de brottsbekämpande myndigheterna och några tillkom- mande svårigheter att tillämpa dem i fråga om uppgifter i detta samman- hang kan inte förutses. Det finns för övrigt förfarandebestämmelser i som på ett likartat sätt hänför sig till sekretessbestäm- melser (jfr 5 kap. 1 § ). Vilka slag av sekretess gör sig gällande? I sekretesslagen (1980:100) finns det bestämmelser som syftar till att begränsa spridningen av information som innehas av de brottsbekäm- pande myndigheterna. Hos dessa myndigheter gäller sekretess framför allt med hänsyn till rikets säkerhet och förhållandet till främmande makt, till intresset av att förebygga eller beivra brott och till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. I 2 kap. finns bestämmelser om utrikes- och försvarssekretess. Sekre- tess gäller för uppgift som angår förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, med- borgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs (2 kap. 1 §). Bestämmelsen kan vara tillämplig vid polisoperationer av internationell karaktär. Vidare gäller sekretess för uppgift som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör total- försvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs (2 kap. 2 §). Be- stämmelsen har sin största betydelse i fråga om sådana uppgifter som avser det militära försvaret men har även betydelse på områden som lig- ger vid sidan om det militära försvaret. Uppgifterna måste dock på något sätt röra totalförsvaret för att sekretess skall gälla. Totalförsvar är enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap sådan verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Totalförsvar består av både militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Till det civila försvaret räknas bl.a. befolkningsskyddet, försörjnings- beredskapen och det psykologiska försvaret. Bestämmelserna i 2 kap. är, genom formuleringen uppgift som angår, konstruerade så att de gäller för uppgifterna som sådana, oavsett hos vilken myndighet de förekom- mer och är således tillämpliga inom hela det allmännas verksamhet. I 5 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott. Om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den fram- tida verksamheten skadas om uppgiften röjs, gäller sekretess bl.a. för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål, angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, samt åklagarmyndighets, polismyndighets, Skat- teverkets, eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (5 kap. 1 § första stycket). Vidare gäller sekretess för uppgift som hänför sig till sådan underrättel- severksamhet som avses i 3 § polisdatalagen (1998:622) eller som i annat fall hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas (5 kap. 1 § andra stycket). I 5 kap. 7 § sekretesslagen föreskrivs sekretess även i verksamhet som avser rättsligt samarbete på begäran av annan stat eller mellanfolklig domstol för uppgift som hänför sig till utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, eller angelägenhet som angår tvångsme- Prop. 2006/07:133 del, om det kan antas att det har varit en förutsättning för den andra sta- tens eller den mellanfolkliga domstolens begäran att uppgiften inte skulle röjas. Då det inom det straffrättsliga samarbetet anses vara en självklar utgångspunkt att känsliga uppgifter i en utländsk brottsutredning kan skyddas i den anmodade staten råder trots det raka skaderekvisitet en stark presumtion för sekretess (prop. 1999/2000:61 s. 209 och prop. 2003/04:7 s. 216). Bestämmelsen är emellertid endast tillämplig på så- dana uppgifter som framkommer i ett ärende som har initierats av ut- ländsk myndighet. Den är således tillämplig endast i ärenden om interna- tionell rättslig hjälp men inte i svenska förundersökningar i brottmål. Vi återkommer i avsnitt 5.10 till frågor om underrättelser i ärenden om in- ternationell rättslig hjälp. Enligt 9 kap. 17 § första stycket sekretesslagen gäller som huvudregel sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållan- den, bl.a. i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brott- mål, i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål och i annan verksamhet för att förebygga brott samt i polisens verksam- het i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekretes- sen gäller inte om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den en- skilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Sekretessen hindrar inte att uppgifter lämnas till enskild i vissa särskilt angivna fall, bl.a. enligt vad som föreskrivs i säkerhetsskyddslagen (1996:627), lagen (1998:621) om misstankeregister och polisdatalagen (1998:622). Vidare finns det i 9 kap. 18 § sekretesslagen bestämmelser om att sekretessen enligt 9 kap. 17 § i vissa fall inte gäller.