prop · GU03133 · 2007-09-11 00:00:00 — Som huvudregel är så fallet för uppgifter som lämnas till domstol med anledning av åtal. Hur kan en underrättelse innebära att gällande sekretess eftersätts? Särskilt i fråga om olika slag av organiserad brottslighet är de brottsbe- kämpande myndigheternas verksamhet inte avgränsad till enstaka förun- dersökningar. Myndigheternas verksamhet är ständigt pågående och rik- tad mot främmande makter, kriminella nätverk, grupperingar och organi- sationer. Även om en underrättelse om att ett hemligt tvångsmedel har använts inte längre skulle skada en viss bestämd förundersökning, så skulle den fortsatta verksamheten, både i stort och med avseende på möjligheten att inleda framtida förundersökningar, skadas redan om den främmande maktens, nätverkets, grupperingens eller organisationens medlemmar mera allmänt upplystes om att och på vilket sätt myndighe- terna intresserar sig för dem. Ytterligare skada skulle det naturligtvis in- nebära om personer som är aktiva i kriminalitet av detta slag mer i detalj underrättas om vilket brott de är eller har varit misstänkta för och vilka konkreta teleadresser och platser som de brottsbekämpande myndighe- terna har avlyssnat och övervakat. En underrättelse skulle i situationer som dessa alltså innebära ett eftersättande av utrikes- och försvarssekre- tess eller sekretess till skydd för att fortsatt kunna förebygga och beivra brott. En underrättelse skulle även kunna innebära att sekretess till skydd för enskild eftersätts. En underrättelse till innehavaren av en teleadress kan röja för denne att teleadressen har använts av en anhörig eller kollega som har varit misstänkt för t.ex. sexualbrott mot barn. En underrättelse kan även innebära att sekretesskyddet för brottsoffren, t.ex. barn som har utsatts för sexuella övergrepp, riskerar att urholkas. Visserligen skulle inte alltid själva underrättelsen röja sekretessbelagda uppgifter. Underrättelsen skulle emellertid kunna få till följd att krimi- nella försöker få ut ytterligare uppgifter från myndigheterna och, när myndigheterna inte lämnar ut uppgifterna, med hot och andra medel an- sätter informatörer och andra källor eller andra personer som befaras ha varit myndigheterna behjälpliga. Även säkerheten för poliser och andra tjänstemän som arbetar i skydd av en kvalificerad skyddsidentitet, och därmed också säkerheten för deras anhöriga, skulle på motsvarande sätt kunna äventyras genom en underrättelse. En möjlighet att skjuta upp eller underlåta en underrättelse Mot den i föregående avsnitt redovisade bakgrunden anser vi att någon underrättelse inte bör lämnas så länge som sekretess gäller för en uppgift. Underrättelsen bör därför skjutas upp så länge som det behövs för att sekretess enligt 2 kap. 1 och 2 §§, 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretessla- gen inte skall eftersättas. Utredningen har föreslagit att även sekretess enligt 5 kap. 7 § sekre- tesslagen vid rättsligt samarbete på begäran av annan stat eller mellan- folklig domstol bör utgöra grund för att skjuta upp underrättelsen. Emel- lertid ger den bestämmelsen, som ovan har redovisats, inte något skydd för uppgifter i en svensk brottsutredning utan enbart för uppgifter i en utländsk brottsutredning i ärende i vilket en utländsk myndighet har be- gärt rättslig hjälp. Bestämmelsen blir därför inte relevant i det nu aktuella sammanhanget. Vi återkommer i avsnitt 5.10 till frågor om i vilken ut- sträckning underrättelser bör ske vid internationell rättslig hjälp och vilka sekretessregler som därvid gör sig gällande. En annan fråga är vad som bör gälla när sekretess för en uppgift i en underrättelse gör sig gällande . Utredningen har föreslagit att någon underrättelse inte skall lämnas om den på grund av sekretess inte har kunnat lämnas till den enskilde från det att förunder- sökningen avslutades. för Mänskliga Rät- tigheter har menat att denna tidsfrist är alltför snäv. Vi menar dock att en ordning, där underrättelsefrågan hålls öppen , skulle bli orimligt resurskrävande för de rättsvårdande myndigheterna. Det skulle bli nödvändigt att inom åklagarväsendet bygga upp en förhållandevis omfattande administration med fortlöpande prövningar av sekretessfrå- gorna. Värdet av en underrättelse torde dessutom avklinga ju som har förflutit. Tidsfristen får emellertid inte heller vara så kort att sek- retessbehov som endast är temporära leder till att någon underrättelse aldrig lämnas. Vi anser därför att den föreslagna tidsgränsen är lämplig och ändamålsenlig. Bestämmelsen bör emellertid inte utformas så att det blir omöjligt att lämna en underrättelse efter denna tidpunkt. I stället bör det föreskrivas att underrättelsen efter det att tiden har löpt ut får underlåtas om sekretess fortfarande gäller. förutses att sekretessen kommer att bortfalla bör Prop. 2006/07:133 frågan om underrättelse hållas öppen. I en del fall kommer det redan från början vara ganska klart att sekre- tessen kommer att bestå . Någon möjlighet att redan från början besluta om att någon underrättelse inte behöver lämnas bör dock inte finnas. Som utredningen har anfört skulle det inte inge allmänt för- troende att direkt fatta ett sådant beslut, även om det i efterhand kan visa sig att det skulle ha varit riktigt. Under ettårsfristen bör således endast uppskjutande av underrättelsen komma i fråga. har menat att underrättelseskyldigheten bör upphöra automatiskt när tiden har löpt ut. Vi anser dock att det skall ske en avslutande prövning av sekre- tessfrågan. Svenska avdelningen av har menat att underrättelseskyldigheten bör bestå till dess att allt utred- ningsmaterial har förstörts. Vi anser att en sådan ordning inte är ända- målsenlig. har ansett att såväl Säkerhets- och integri- tetsskyddsnämnden som det offentliga ombudet skall informeras när en underrättelse underlåts. Vad gäller nämnden gör vi ingen annan bedöm- ning. Vi avser att reglera denna fråga i förordning. Vi ser däremot inte något skäl att föreslå bestämmelser om att det offentliga ombudet skall informeras om en underlåten underrättelse. Ett offentligt ombud företrä- der inte någon särskild person utan enskilda i allmänhet. Någon möjlig- het till överklagande kommer inte att finnas. En underrättelse till det of- fentliga ombudet om underlåtna underrättelser skulle därför inte fylla någon egentlig funktion. 5.6Undantag för Säkerhetspolisens brottsutredningar Regeringens förslag: Underrättelseskyldigheten skall inte gälla för brottsutredningar inom verksamhetsområde när det gäller utredningar om sabotagebrott, brott mot rikets säkerhet samt ter- roristbrott. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. har dock menat att den föreslagna brottskatalogen är alltför vid och bör begränsas till brott hänförliga till terrorism, spionage och författnings- hotande verksamhet. har ansett att förslaget inte är godtagbart. Skälen för regeringens förslag Enligt vår mening bör en skyldighet att lämna underrättelse inte gälla på områden där den på grund av sekretess i stort sett alltid skulle behöva skjutas upp för att sedan underlåtas. En motsatt ordning skulle knappast vara förtroendeingivande och dessutom innebära administrativt merar- bete som inte skulle fylla något egentligt syfte. Mot den bakgrunden finns det anledning att överväga om användning- en av hemliga tvångsmedel på Säkerhetspolisens område bör omfattas av reglerna om underrättelseskyldighet. Säkerhetspolisens uppgift är att inom leda och bedriva polisverksamhet bl.a. för att förebygga och avslöja brott mot rikets sä- kerhet samt när det gäller terrorismbekämpning (2 § förordningen [2002:1050] med instruktion för Säkerhetspolisen). Inom Säkerhetspoli- sen finns särskilda enheter för kontraspionage, kontraterrorism och författningsskydd. Kontraspionageverksamheten skall förebygga och av- slöja spioneri och olovlig underrättelseverksamhet. I verksamheten ingår att förebygga och utreda handel med produkter som kan användas för massförstörelsevapen. Kontraterrorismverksamheten skall bekämpa yttringar av internationell terrorism samt förebygga och avslöja flykting- spionage och annan förföljelse av utlänningar i från utländska regimer och organisationer som förknippas med politiskt motiverat våld. Författningsskyddsverksamheten skall förebygga och avslöja brott mot rikets inre säkerhet. Det handlar om olaglig verksamhet som syftar till att med våld, hot eller tvång ändra statsskicket, förmå beslutande organ eller myndigheter att fatta beslut i viss riktning eller att hindra den enskilde medborgaren att utöva sin grundlagsfästa fri- och rättigheter. Inom denna verksamhet förekommer även visst arbete som avser terrorismbekämp- ning. I fråga om rikets inre och yttre säkerhet finns straffbestämmelser i 18 och 19 kap. . Vid misstanke om brott enligt 18 kap. 1 och 3 5 §§ samt 19 kap. 113 §§ skall brottsutredningen alltid utföras av Säkerhetspolisen eller under medverkan av Säkerhetspolisen. Misstanke om allmänfarligt brott i 13 kap. kan utgöra hot mot rikets säkerhet. Vid misstanke om brott enligt 13 kap. 15 b och 7 8 §§ skall brottsutredningen efter särskilt beslut av Säker- hetspolisen hanteras av Säkerhetspolisen eller under medverkan av Säkerhetspolisen under förutsättning att fara har framkallats för rikets försvar eller landets säkerhet i övrigt eller om brottet har innefattat an- vändning av våld, hot eller tvång för politiska syften. Misstankar om andra brott enligt än de som omfattas av 13, 18 eller 19 kap. kan utredas av eller under medverkan av Säkerhets- polisen förutsatt att Säkerhetspolisen fattar särskilt beslut om det och att våld, hot eller tvång har använts för politiska syften eller det annars finns särskilda skäl. Säkerhetspolisen utreder även misstankar om terroristbrott och brott avseende finansiering av särskilt allvarlig brottslighet. Enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott kan den som begår vissa särskilt allvarliga brott dömas för terroristbrott om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och avsikten med gärningen är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Försök, Prop. 2006/07:133 förberedelse och stämpling till terroristbrott samt underlåtenhet att av- slöja terroristbrott är också straffbart. I lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. finns be- stämmelser som gör det straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa skall användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet. Behovet av ett undantag på Säkerhetspolisens område Säkerhetspolisens verksamhetsområde är som framgår av redovisningen i föregående avsnitt genomgående av ett särskilt känsligt slag. Inom ramen för Säkerhetspolisens verksamhet pågår också regelmässigt långvariga utredningar som inte avgränsas av enskilda förundersökningar. Detta innebär att de föreslagna möjligheterna att skjuta upp underrättelser och att därefter underlåta underrättelserna skulle komma att tillämpas med ytterst få undantag. En underrättelseskyldighet på Säkerhetspolisens verksamhetsområde skulle således knappast tjäna något egentligt syfte. Den skulle även avsevärt försvåra Säkerhetspolisens deltagande i inter- nationellt samarbete. Som utredningen har redovisat har flera tidigare utredningar kommit till likartade slutsatser. Bland annat framhöll att Säkerhetspolisens verksamhet skulle allvar- ligt försvåras om en underrättelseskyldighet omfattade de ärenden som förekommer där. Även ansåg att en möjlighet till undantag från underrättelseskyldigheten skulle få en särskild betydelse i fråga om förundersökningar inom ansvarsområde, dvs. utredningar om brott som rör rikets säkerhet eller är av allmänfarlig natur (jfr avsnitt 4.2). Vi föreslår därför att Säkerhetspolisens verksamhetsom- råde avseende förundersökningar om sabotagebrott, brott mot rikets inre och yttre säkerhet samt terroristbrott undantas från underrättelseskyldig- heten. Undantaget bör lämpligen anknyta till de straffbestämmelser som Säkerhetspolisens verksamhetsområde angår. Bör undantag göras också på den öppna polisens område? När det gäller den öppna polisens område har, som utredningen framhål- lit, den grova, organiserade och kvalificerade brottsligheten ökat väsent- ligt . Sådana förhållanden som, i enlighet med vad som redovisats i föregående avsnitt, har gällt på Säkerhetspoli- sens område förekommer därför numera även på den öppna polisens om- råde. Det förekommer även kopplingar mellan de båda områdena. Terro- ristorganisationer har kontakter och samarbete med annan grov krimina- litet. Kriminella motorcykelgäng och narkotikasyndikat uppträder orga- niserat och i nätverk. Brottslighet av detta slag bedrivs kontinuerligt. Det förhållandet att en enskild förundersökning avslutas behöver alltså inte innebära att brottsbekämpningens intresse för den brottsliga gruppe- ringen kan röjas. Detta innebär att myndigheterna en underrättelse aktualiseras kan ha svårt att överblicka de konsekvenser en underrättelse kan ha och vilka befintliga och framtida utred- ningar som kan komma att påverkas. Frågan är om det kan finnas behov av ett undantag från underrättelse- skyldigheten också på den öppna polisens verksamhetsområde. Vi anser dock att ett allmänt undantag från en underrättelseskyldighet endast bör göras på Säkerhetspolisens huvudsakliga verksamhetsområde. Visserli- gen har de senaste årens snabba utveckling av organiserad och kvalifice- rad brottslighet inneburit att även den öppna polisen och har påtagliga behov av att undvika att röja verksamhetsin- riktning och arbetsmetoder. Det är emellertid på detta område inte möj- ligt att knyta an ett undantag från underrättelseskyldigheten till specifika straffbestämmelser så som det är beträffande Säkerhetspolisens huvud- sakliga verksamhetsområde. Vilka brott bör omfattas av ett undantag för Säkerhetspolisens verksamhet? Ett undantag från underrättelseskyldigheten bör alltså enligt vår mening knyta an till vissa utpekade straffbestämmelser. En sådan s.k. brottskata- log bör i sin tur knyta an till Säkerhetspolisens verksamhetsområde och avse sabotagebrott, brott mot rikets inre och yttre säkerhet samt terrorist- brott, dvs. sådana brott som omfattas av brottskatalogen i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Vi föreslår sålunda att någon underrättelseskyldighet inte skall gälla vid utredning som avser brott enligt 18 och 19 kap. (dvs. högmålsbrott och brott mot rikets säkerhet). Dessutom bör allmänfarliga brott enligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § omfattas av un- dantaget från underrättelseskyldigheten, om brottet innefattar sabotage enligt 13 kap. 4 § . Också sabotage och grovt sabotage enligt 13 kap. 4 och 5 §§ bör omfattas av undantaget liksom brott som avses i 3 eller 4 kap. om brottet är av det slag som anges i 18 kap. 2 § eller 19 kap. 11 § samma balk. Detsamma gäller brott enlig 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Utredningen har föreslagit att brottskatalogen även skall omfatta till skillnad från brottskatalogen lag brott enligt 3 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. har menat att den föreslagna brottskatalogen är alltför vid och att den inte bör vara mer omfattande än brottskatalogen lag. Syftet med den föreslagna brottskatalogen är emellertid att täcka den del av Säkerhetspolisens verksamhetsområde som avser brott mot rikets yttre och inre säkerhet samt terroristbrott, eftersom det på detta område regelmässigt torde föreligga sekretesshinder mot att lämna underrättelser. Mot den bakgrunden finns det inte anledning att särbe- handla sådana brott som, trots att de ligger inom verk- samhetsområde, inte omfattas av tvångsmedelslag, såsom brott enligt 3 § lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. Brottskatalogen bör alltså omfatta även sistnämnda brott. Den föreslagna brottskatalogen omfattar således samtliga brott som tas Prop. 2006/07:133 upp lag. Det innebär att undantag från underrättelseskyldighe- ten kommer att gälla vid all tvångsmedelsanvändning enligt den lagen. har framhållit att flera av straffbestämmelserna i 18 och 19 kap. är tryckfrihetsbrott enligt tryckfrihetsförord- ningens brottskatalog och att undantaget från underrättelseskyldigheten därför kommer att gälla även i fall då t.ex. hemlig teleavlyssning skulle riktas mot en tidningsredaktions eller journalists teleadress, något som förbundet inte anser vara godtagbart. Vi menar emellertid att det vid ut- redningar om brott av detta slag, dvs. brott mot rikets säkerhet m.m., gör sig gällande en lika stark sekretess vid Justitiekanslerns utredningar om olika slag av tryck- och yttrandefrihetsbrott som vid utredningar på Sä- kerhetspolisens område. Vi anser därför inte att det bör införas en längre gående underrättelseskyldighet i fråga om utredningar om tryck- och ytt- randefrihetsbrott än den som föreslås gälla för andra förundersökningar. 5.7Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll Regeringens bedömning: Underrättelseskyldigheten skall inte om- fatta tvångsmedelsanvändning vid särskild utlänningskontroll. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft någon invändning mot att den särskilda underrättelseskyldigheten inte omfattar tvångsmedelsanvändning på detta område. Skälen för regeringens förslag: Lagen (1991:572) om särskild utlän- ningskontroll medger användning av hemliga tvångsmedel i ett annat sammanhang än i en förundersökning i brottmål. Tvångsmedelsanvänd- ning enligt lag kan enbart avse utlänning som enligt ett redan fattat beslut skall utvisas av hänsyn till rikets säkerhet eller för att det kan befaras att han eller hon kommer att medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Domstol får i sådana fall lämna tillstånd att använda tvångsmedel för att ta reda på om utlänningen eller en orga- nisation eller grupp, som utlänningen tillhör eller verkar för, planlägger eller förbereder terroristbrott. Eftersom lagen angår terroristbrott gör sig samma skäl gällande för att undanta tvångsmedelsanvändningen enligt denna lag från underrättelse- skyldigheten som motiverat att sådana brott bör undantas från underrät- telseskyldigheten vid förundersökningar i brottmål. Den som utsätts för en åtgärd enligt denna lag har inte heller rätt till sådan partsinsyn som gäller i brottmål. Någon underrättelse skulle i praktiken inte kunna läm- nas så länge som den avlyssnade eller övervakade personen finns kvar i landet. Även efter en utvisning skulle det praktiskt taget aldrig vara möj- ligt att lämna några underrättelser. Vi anser därför att tvångsmedelsan- vändning enligt lag inte bör omfattas av bestämmelserna om underrättelse. 5.8 Propositionen om användning av vissa hemliga Prop. 2006/07:133 tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga Regeringens förslag: Underrättelseskyldighet skall gälla för den öppna polisens användning av tvångsmedel enligt den föreslagna la- gen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Utredningens förslag innebär att underrättelseskyldighet inte skall gälla i fråga om den föreslagna lagen. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte invänt mot utredningens förslag. har dock menat att även användning av hemliga tvångsmedel enligt den före- slagna lagen bör omfattas av underrättelseskyldigheten. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna nya lagen om åtgär- der för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (prop. 2005/06:177) innebär att domstol kan lämna tillstånd till tvångsmedelsanvändning innan det finns förutsättningar att inleda en förundersökning. Tvångsme- delsanvändningen kommer alltså inte att syfta till att utreda begångna brott utan till att förhindra att vissa särskilt allvarliga brott över huvud taget begås (preventiv tvångsmedelsanvändning). Skulle tvångsmedels- användning enligt den föreslagna lagen leda fram till att misstankarna om brott konkretiseras, kan det finnas anledning att inleda en förundersök- ning om brottet. I sådana fall kommer eventuell fortsatt tvångsmedels- användning att omfattas av de bestämmelser om underrättelse som vi föreslår. Men bör en underrättelse lämnas även i de fall en förundersökning inte inleds? har varit inne på kan skälen för en underrättelseskyldighet sägas väga lika tungt vid tvångsmedelsan- vändning enligt den föreslagna lagen som vid en förundersökning i brottmål. Emellertid hör den brottslighet som den föreslagna lagen skall förhindra till den alldeles övervägande delen till Säkerhetspolisens verk- samhetsområde som vi i föregående avsnitt har föreslagit skall undantas från underrättelseskyldigheten vid förundersökning. Till den del tvångs- medel enligt den föreslagna lagen används på Säkerhetspolisens område bör följaktligen någon underrättelseskyldighet inte gälla heller vid tvångsmedelsanvändning enligt den föreslagna lagen. Tillstånd till tvångsmedelsanvändning skall enligt den föreslagna lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott även kunna meddelas om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig brottslig verksamhet som innefattar mord, dråp, grov misshandel, människorov och olaga frihetsbe- rövande. Detta är brott som den öppna polisen normalt skall bekämpa. Tvångsmedlen skall få användas för att förhindra dessa brott, om avsik- ten med brottet kan antas vara att förmå offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd. Ett exempel på en sådan situation är att en riksdagsledamot eller en journalist har ut- satts för dödshot och det finns vissa konkreta omständigheter som talar för att hotet härrör från en viss person och att han eller hon kan komma att realisera det. I dessa fall handlar det alltså om att polisen skall ha goda Prop. 2006/07:133 möjligheter att inom ramen för sin spanings- och underrättelseverksam- het i ett tidigt skede kunna förhindra att mycket allvarliga brott av detta systemhotande slag över huvud taget begås. Vi anser att det inte nu finns skäl att undanta den öppna polisens tvångsmedelsanvändning enligt den föreslagna lagen från underrättelseskyldigheten. Hur bör då underrättelseskyldigheten vara utformad vid preventiv an- vändning av hemliga tvångsmedel? Enligt de föreslagna reglerna om underrättelse till enskild vid förun- dersökning skall den som har varit misstänkt för brott underrättas om tvångsmedelsanvändning som han eller hon har varit utsatt för. Vid pre- ventiv tvångsmedelsanvändning förutsätts dock inte att något brott ännu har begåtts. Underrättelseskyldigheten bör därför gälla med avseende på personer som har utsatts för åtgärder enligt 1 § 6 i den föreslagna lagen. Därtill bör även innehavare av den avlyssnade eller övervakade tele- adressen eller platsen underrättas om tvångsmedelsanvändningen. De föreslagna reglerna om underrättelse vid förundersökning knyter an till tidpunkter vid eller efter förundersökningen. Även vid ärenden angå- ende preventiva tvångsmedel bör en lösning väljas som knyter underrät- telsen till en tidpunkt som är lätt att konstatera.