prop · GU03119 · 2007-06-01 00:00:00 — Förutom PTS finns det andra myndigheter med ansvarsområden som även omfattar området för elektronisk kommunikation. Sådana myndigheter är främst Datainspektionen, , och Radio- och , vars verksamhet grundas på annan lagstiftning, såsom personuppgiftslagen (1998:204), konkurrenslagen (1993:20) eller marknadsföringslagen (1995:450). Den nuvarande myndighetsorganisationen beskrevs i propositionen Lag om elektronisk kommunikation, m.m. (prop. 2002/03:110 s. 322 ff.) där regeringen bedömde att PTS skulle utföra samtliga uppgifter enligt LEK. Att dela upp uppgifterna mellan olika myndigheter ter sig således mindre lämpligt, bl.a. med hänvisning till effektivitetsskäl och önskemål om en tydlig myndighetsstruktur. Någon uppdelning av myndighetsuppgifterna avseende olika funktioner är inte heller påkallat. Däremot bör myndigheten se till att internt vara organiserad så att normerande, verkställande och dömande uppgifter skiljs åt. Detta kan ske genom att tillstånd, tillsyn, tvistlösning och föreskriftsarbete sköts på olika enheter eller avdelningar inom myndigheten. Regeringen kommer att ta initiativ till en avstämning med analys av hur den föreslagna ordningen har fungerat. Detta kommer att ske efter det att lagen trätt i kraft, dvs. .----Vid avstämningen bör det följas upp hur myndighetsstrukturen har fungerat. Skulle det därvid konstateras att ett behov av förändringar föreligger bör frågor som en funktionsuppdelning kunna övervägas. Vid en sådan avstämning bör särskilt de olika samrådsförfarandena analyseras. Det bör även vara möjligt att då se över om regelverket är utformat så att en effektiv, rättssäker och ändamålsenlig myndighetsstruktur främjas. Utredningens bedömning är att den nuvarande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna fungerar tillfredställande och att den inte bör ändras. PTS har haft en funktionsuppdelad verksamhet. Utredningen konstaterar vidare att funktionsuppdelningen mellan olika verksamheter inom PTS inte är meningsfull. Ett av skälen till detta är bland annat att 2006/07:119 14 alla beslut fattas av samma personer, trots att ärendena handläggs vid olika enheter. Mot bakgrund av den avstämning som gjorts bedömer regeringen att det inte finns skäl att ändra den nuvarande ansvarsfördelningen mellan de berörda myndigheterna. Regeringen delar vidare utredningens bedömning avseende funktionsindelning. Då det inte finns något formellt krav på funktionsuppdelning kan PTS bestämma sin organisation i enlighet med de förutsättningar som ges i verksförordningen (1995:1322). De flesta europeiska regleringsmyndigheter har en sakfrågeindelad organisation. Myndigheten har påbörjat en omorganisation i enlighet med utredningens slutsatser. Vissa frågor i det fortsatta konkurrensfrämjande arbetet Utredningen har analyserat PTS konkurrensfrämjande arbete dels inom ramen för utredningens myndighetsöversyn men också i anslutning till de olika förslag som utredningen presenterat. Med anledning av myndighetsöversynen konstaterar utredningen att samarbetet mellan PTS och () bör öka. Detta föreslås bland annat ske genom ett fördjupat samråd myndigheterna emellan angående förslag om skyldigheter för SMP-operatörer och genom utarbetande av en långsiktig strategi för sektorn elektronisk kommunikation. Tanken med det utökade samarbetet är bl.a. att det skall syfta till att främja en långsiktigt fungerande konkurrens och leda till förbättrade skyldighetsbeslut. Utredningen har vidare konstaterat att en bidragande orsak till de många överklagandena har varit att de konkurrensfrämjande besluten inte varit klart preciserade. Detta synes till viss del ha berott på att PTS efter lagens ikraftträdande, skulle fatta ett flertal beslut om skyldigheter enligt LEK. Regeringen överväger att vidta åtgärder som ligger i linje med utredningens slutsatser. 6 En effektivare domstolsprocess för mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation 6.1 Behovet av reformer Regeringens bedömning: Beslut enligt lagen om elektronisk kommunikation bör även fortsättningsvis överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Åtgärder bör vidtas inom ramen för förvaltningsprocessen för att förkorta handläggningstiden och effektivisera processen hos förvaltningsdomstolarna. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Länsrätten i , , , och delar utredningens uppfattning att mål enligt 2006/07:119 15 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) även fortsättningsvis skall avgöras av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Länsrätten menar att behovet av åtgärder för att korta handläggningstiderna i domstol har minskat och att genomförandet av förslagen möjligen bör vänta något tills regelverket hunnit tillämpas i sin helhet. Regeringsrätten anser att det finns skäl att förutsättningslöst överväga om inte vissa mål enligt LEK hellre bör prövas i annan ordning än i allmän förvaltningsdomstol. I avvaktan härpå bör specialregler för förvaltningsprocessen inte införas. JO anser att utredningen har anfört goda skäl för en ändrad instansordning. anser att instansordningen enligt LEK bör samordnas med den som gäller enligt konkurrenslagen (1993:20). anser att målen i första hand bör prövas av eller en annan ny specialdomstol. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 8 kap. 19 § LEK gäller att en myndighets beslut enligt lagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Samma ordning gällde även tidigare för beslut enligt telelagen (1993:597). Den EG-rättsliga regleringen på området för elektronisk kommunikation har som övergripande målsättning att åstadkomma ett harmoniserat regelverk för elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster. De mål och principer som skall uppnå är att främja dels konkurrensen på området, dels den inre marknaden och dels slutanvändarnas intressen. EG-direktiven på området har huvudsakligen genomförts genom LEK. En av de viktigaste förändringarna i och med att LEK ersatte telelagen (1993:597) är att många av de generella skyldigheter som tidigare framgick direkt av lagen nu åläggs operatörer genom förvaltningsbeslut av tillsynsmyndigheten (). Syftet med förändringen är att ge en mer flexibel reglering, där PTS kan ålägga skyldigheter för de aktörer som bedöms ha ett betydande marknadsinflytande, efter en analys av konkurrenssituationen på de delmarknader som definierats som relevanta. På så sätt skall myndigheten kunna skräddarsy regleringen så att man ålägger rätt skyldigheter på de marknader där det behövs, utan att tynga hela sektorn med reglering. En effekt av detta blir emellertid att en mycket stor del av marknadsregleringen nu också är möjlig att överklaga eftersom den fastställs genom enskilda myndighetsbeslut. Det har visat sig att det nya regelsystemet har fört med sig att beslut enligt LEK överklagas i ovanligt hög grad. Utredningen har också funnit att det ofta blir en utdragen skriftväxling hos förvaltningsdomstolarna. Detta tycks bero på att möjligheterna att komma in med kompletterande uppgifter under handläggningen är stora och att detta kan användas för att fördröja avgörandet av LEK-målen. Därtill kommer att dessa mål ofta är omfattande och tekniskt och ekonomiskt komplicerade. När målen väl är färdiga för slutligt avgörande avgörs de dock relativt snabbt av förvaltningsdomstolarna. Tiden fram till ett slutligt avgörande för mål enligt LEK är i sig inte anmärkningsvärt lång jämfört med tiden det tar att avgöra andra mål av liknande omfattning och komplexitet i de allmänna förvaltningsdomstolarna. 2006/07:119 16 Sektorn för elektronisk kommunikation förändras kontinuerligt och snabbt, framför allt beroende på en snabb teknisk utveckling och en växande konvergens mellan olika infrastrukturer och olika tjänster. Marknaden för elektronisk kommunikation har en sådan karaktär att redan etablerade operatörer ofta har en stor fördel i förhållande till nya företag. Förseningar i genomförandet av en konkurrensskapande reglering kan leda till negativa effekter som består även efter det att regleringen trätt i kraft. En annan effekt av fördröjningar i regleringen är att nya aktörer riskerar att avskräckas från att göra investeringar för att ta sig in på marknaden. Den långa tidsåtgången och den osäkerhet som därigenom skapas på marknaden kan missgynna nya aktörer som riskerar att slås ut från marknaden redan i ett inledningsskede. Därigenom skapas nya inträdesbarriärer, trots att regelverket syftar till att eliminera sådana. Marknaden för elektronisk kommunikation har stor betydelse för svensk ekonomi. Det finns dessutom ett starkt allmänt intresse av väl utvecklade och fungerande elektroniska kommunikationer med så stort utbyte som möjligt i fråga om urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt dessas pris och kvalitet. Vidare är det så att besluten ofta har stor ekonomisk betydelse för marknadsaktörerna. Det finns därför ett incitament för den som anser sig negativt påverkad av ett beslut att överklaga det. Det finns inte något sanktionssystem mot illojal processföring. En part har därför sällan något att förlora på ett överklagande. För marknaden i stort blir däremot konsekvenserna ofta att det dröjer innan regleringsbesluten vinner laga kraft. Enligt 8 kap. 22 § LEK gäller visserligen beslut som huvudregel , men i praktiken har det visat sig att många beslut om konkurrensfrämjande åtgärder har inhiberats av förvaltningsdomstolarna. En direkt effekt av detta kan bli att konkurrensen på marknaden fungerar sämre under processen, även om domstolen sedermera fastställer det överklagade beslutet. Mot den nu angivna bakgrunden är det viktigt att handläggningen hos PTS och förvaltningsdomstolarna inte drar ut . Med beaktande av den snabba marknadsutvecklingen inom tillämpningsområdet för LEK står det klart att de många överklagade besluten och de nuvarande handläggningstiderna innan mål enligt lagen blir slutligt avgjorda innebär ett stort problem. Det framstår som att det har varit alltför lätt att inom ramen för befintliga processrättsliga regler äventyra effektiviteten av konkurrensfrämjande åtgärder enligt LEK. Om inte åtgärder vidtas för att förkorta handläggningstiderna hos PTS och förvaltningsdomstolarna finns det en klar risk att den konkurrensskapande regleringen blir ineffektiv eller fördröjd. Detta får konsekvenser för den långsiktiga utvecklingen på marknaden, bl.a. genom att investeringar som skulle kunna bidra till ökad konkurrens och komma enskilda och myndigheter till godo inte genomförs. Detta försvårar uppnåendet av målen för LEK. En väl fungerande reglering är avgörande för en positiv utveckling av de olika marknaderna. Även från det allmännas sida finns det ett starkt intresse av att marknadsregleringen inte förhindras eller försenas. Om inte marknaderna utvecklas får det negativa effekter för enskilda och samhället i stort. För att syftet med regleringen skall kunna uppnås är det alltså på detta område särskilt viktigt att marknadsaktörerna får snabba beslut som de kan inrätta sig efter. 2006/07:119 17 Utredningen har övervägt huruvida vissa av målen enligt LEK i stället borde kunna överklagas till som första och enda instans. Genom en sådan förändring skulle det enligt utredningen gå att uppnå en skyndsammare överklagandeprocess. Utredningen konstaterar dock att det finns en upparbetad kompetens i de allmänna förvaltningsdomstolarna när det gäller att hantera målen enligt LEK. Utredningen konstaterar vidare att en överflyttning av vissa LEK-mål skulle kräva att tillförs ekonomiska och personella resurser, eftersom målen från PTS skulle utgöra en högst påtaglig utvidgning av domstolens nuvarande arbetsuppgifter. Slutligen konstaterar utredningen att ett snabbare förfarande kan uppnås även genom förändringar inom den nuvarande ordningen. Regeringens bedömning är sammanfattningsvis att det är uppenbart att det finns ett behov av att skynda på överklagandeprocessen och att det bör vidtas åtgärder för att åstadkomma detta . Enligt regeringens mening finns det inte skäl att nu överväga en annan ordning för domstolsprövning av beslut som fattats av PTS. Åtgärder som behövs för att effektivisera förfarandet vid handläggningen av LEK-mål bör således vidtas inom ramen för processen i de allmänna förvaltningsdomstolarna. 6.2 Särskilda ledamöter i förvaltningsdomstolarna Regeringens förslag: Särskilda ledamöter skall delta när länsrätten och kammarrätten avgör mål om identifiering av företag med betydande inflytande på en fastställd marknad, mål om fastställande av särskilda skyldigheter för dessa företag samt tillsyns- och tvistlösningsmål som grundar sig på sådana särskilda skyldigheter. De särskilda ledamöterna skall vara ekonomiska experter. De skall vara svenska medborgare och får inte vara underåriga eller i konkurstillstånd eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Länsrätten skall avgöra sådana mål med två lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter. Länsrätten skall dock vara domför med en lagfaren ledamot ensam vid avgörandet av mål av enkel beskaffenhet samt vid beredningsbeslut och beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål. Kammarrätten skall vid avgörandet av dessa mål bestå av tre lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter. Vid avgörande av frågor om prövningstillstånd, och frågor som behandlas i samband därmed, skall dock kammarrätten vara domför med två lagfarna ledamöter och en ekonomisk expert. Kammarrätten skall vara domför utan ekonomiska experter vid prövning som inte innebär att målet slutligt avgörs, vid beslut under beredningen av mål samt vid beslut som innebär att domstolen skiljer sig från målet utan att detta prövas i sak. Slutligen skall kammarrätten vara domför med en lagfaren ledamot vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse och med två lagfarna ledamöter, om de är ense om slutet, vid avvisning av för sent inkomna överklaganden. Om förordnandet för en ekonomisk expert löper ut under pågående handläggning av ett mål skall förordnandet ändå gälla med avseende på målet. 2006/07:119 18 Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Förslaget omfattade dock inte tillsyns- och tvistlösningsmål. Utredningen föreslog inte heller särskilda domförhetsregler för mål av enkel beskaffenhet och för beslut på beredningsstadiet samt inte för vissa avskrivnings- och avvisningsbeslut. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Länsrätten i , , , , , , och tillstyrker förslaget. , och ifrågasätter hur det rent praktiskt kommer att säkerställas att experterna har tillräckliga kunskaper och tillräcklig branschkännedom. Länsrätten i och menar att ekonomiska experter bör delta i fler avgöranden än vad utredningen föreslår. Länsrätten i föreslår också att domstolen ges möjlighet att själv avstå från sådant deltagande i mål av enklare beskaffenhet. menar att det bör övervägas om särskilda ledamöter skall delta även när länsrätt och kammarrätt avgör tillsyns- och tvistlösningsmål. menar att särskilda ledamöter bör delta även i tillsyns- och tvistlösningsmål, om det inte är uppenbart att behovet saknas. menar att länsrätten, efter att ha hört parterna, bör avgöra om särskilda ledamöter skall delta i avgörandet. Ett sådant beslut bör inte få överklagas särskilt. Om särskilda ledamöter inte deltagit i länsrätten, bör detsamma gälla i kammarrätten. Har däremot särskilda ledamöter deltagit i länsrätten bör detsamma gälla i kammarrätten. Regeringsrätten ifrågasätter behovet av ekonomiska experter. Skälen för regeringens förslag Bakgrund Enligt 17 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (LAFD) är länsrätt som huvudregel domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna ledamöter utökas med en. Detsamma gäller i fråga om antalet nämndemän. Enligt 18 § LAFD är länsrätt domför med en lagfaren domare ensam i vissa fall. Såvitt avser mål enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) gäller det i huvudsak vid avgörande av mål av enkel beskaffenhet och när åtgärder för beredning av mål vidtas, liksom vid beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål. Utredningen har funnit att länsrätten vid avgörande av mål enligt LEK normalt har förstärkt sammansättning på så sätt att rätten består av två lagfarna ledamöter och tre nämndemän. Enligt 12 § LAFD är kammarrätt domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra lagfarna ledamöter får inte ingå i rätten. Beslut om utpekande av operatörer med betydande inflytande på en marknad (s.k. SMP-beslut) fattas utifrån konkurrensrättsliga principer och med hjälp av konkurrensrättslig metodik (jfr prop. 2002/03:110 s. 275). Den analys som behöver göras i ärenden som mynnar ut i SMPbeslut, och eventuellt följande beslut om särskilda skyldigheter enligt 4 Prop. 2006/07:119 19 och 5 kap. LEK, uppvisar stora likheter med de överväganden som behöver göras inom ramen för den allmänna konkurrensrätten. Behovet av särskild kompetens Det kan konstateras att de bedömningar som måste göras i ärenden enligt LEK såväl av PTS som av domstolarna är komplicerade på flera sätt, inte minst ekonomiskt. Det har riktats kritik mot att metoderna för att göra marknadsanalyser och sättet att motivera beslut i sådana mål inte är utvecklade. Vidare har domstolarnas överprövning av definitioner av relevanta marknader och av skyldighetsbeslut kritiserats. Det har därvid hävdats att domstolarna inte besitter tillräcklig kunskap i de frågeställningar som aktualiseras. De flesta remissinstanser som uttalat sig i frågan är i huvudsak positiva till utredningens förslag att särskilda ledamöter skall delta även vid prövning i länsrätten och kammarrätten av mål enligt LEK. Att särskilda ledamöter deltar i avgörandet av vissa mål i länsrätten och kammarrätten är ingen nyhet. Enligt 13 a och 17 a §§ LAFD skall särskilda ledamöter med god kännedom om verksamhet ingå i rätten vid kammarrättens och länsrättens behandling av mål enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) och mål enligt 22 kap. kyrkolagen (1992:300). Vidare skall det vid länsrättens och kammarrättens prövning av vissa fastighetstaxeringsmål ingå värderingstekniska ledamöter med sakkunskap i fråga om fastighetsvärdering, se 21 kap. 8 §, 22 kap. 4 §, 29 kap. 1 § och 30 kap. 1 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152). Vid kammarrättens prövning av mål enligt lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram skall särskilda ledamöter med särskilda kunskaper om film respektive beteendevetenskap ingå i rätten, se 22 § i lagen. Enligt regeringens mening är det mycket viktigt att förvaltningsdomstolarna i mål om överklagade och om överklagade skyldighetsbeslut har tillgång till såväl ett tillfredsställande underlag för sina avgöranden som tillräcklig kunskap i sakfrågorna. Avgörandena har stor betydelse för samhällsekonomin och främjandet av konkurrens på de aktuella marknaderna. Ett system med experter som deltar i avgörandena tillför värdefull sakkunskap på ett område som är ekonomiskt komplicerat. Visserligen har domstolarna enligt 24 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) möjlighet att inhämta yttranden från sakkunniga. Ett sådant förfarande är dock tidsödande. Det kommer inte heller att i praktiken kunna förenas med det krav på skyndsam handläggning av mål som regeringen föreslår i avsnitt 5.4. Möjligheten att inhämta sakkunnigyttranden är alltså inte tillräcklig. Ekonomiska experter bör därför ersätta nämndemän som ledamöter av rätten vid vissa av länsrättens avgöranden av mål enligt LEK. 2006/07:119 20 Vilka måltyper skall omfattas Ekonomiska experter bör till en början delta i avgöranden som rör överklagande av SMP-beslut samt beslut om åläggande av skyldigheter med stöd av 4 kap. 4 § och 5 kap. 13 och 14 §§ LEK. Flera remissinstanser har dessutom anfört att de särskilda ledamöterna även bör delta vid avgörandet av tillsyns- och tvistlösningsmål. Det har hävdats att särskilt innehållet i kostnadsmodeller kräver kunskap i ekonomiska frågor som en domstol normalt saknar. Regeringen instämmer i bedömningen att det, av de av remissinstanserna anförda skälen, är värdefullt att ekonomiska experter deltar även i tillsyns- och tvistlösningsmål, om det överklagade beslutet grundar sig på ett beslut om särskilda skyldigheter enligt LEK. Det finns dock inte behov av särskilda ledamöter i alla typer av mål. Som Länsrätten i har påpekat bör det vid länsrätten finnas möjlighet för en lagfaren domare ensam att avgöra mål av enklare beskaffenhet. Även beslut under beredningsstadiet bör kunna fattas av en lagfaren domare. Kompetensfrågor och sammansättningsregler Det är viktigt att de särskilda ledamöter som skall delta i prövningen av mål enligt LEK i domstol har rätt kompetens, som de inte får vara knutna till PTS eller till någon av operatörerna på marknaden för elektronisk kommunikation. Den kompetens som efterfrågas synes vara allmän ekonomisk kompetens, snarare än särskild kompetens när det gäller elektronisk kommunikation. De företagsekonomer och nationalekonomer som förordnats att tjänstgöra i och i mål enligt konkurrenslagen (1993:20) bör kunna förordnas att tjänstgöra även vid förvaltningsdomstolarna i målen enligt LEK. De lagfarna ledamöterna bör utgöra majoriteten i domstolen, såväl i länsrätten som i kammarrätten. De aktuella målen avgörs normalt i förstärkt sammansättning i länsrätt på så sätt att två lagfarna ledamöter deltar i avgörandet. Enligt regeringens mening bör det vara så även i fortsättningen. Denna princip bör lagfästas. Förutom de två lagfarna ledamöterna bör två ekonomiska experter delta i avgörandena. I kammarrätten bör utgångspunkten vara att kammarrätten utöver sin normala sammansättning med tre lagfarna ledamöter tillförs två ekonomiska experter. Om en av de ekonomiska experterna får förhinder vid länsrättens eller kammarrättens behandling av ett mål bör det inte hindra att beslut fattas. Däremot bör förhinder för någon av de lagfarna ledamöterna utesluta domförhet. Enligt 12 § LAFD gäller för frågor om prövningstillstånd att kammarrätten är domför med två lagfarna ledamöter, om de är ense om slutet. Detta bör vara huvudregel även i fortsättningen, med det tillägget att en ekonomisk expert bör delta i avgörandet, om inte målet är av enkel beskaffenhet. Vidare bör kammarrätten liksom vid andra typer av mål vara domför med en lagfaren ledamot vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse liksom vid åtgärder som endast avser beredandet av mål samt med två lagfarna ledamöter, om de är ense, vid beslut om avvisning av för sent inkomna överklaganden, jfr 12 § femtesjunde styckena LAFD. 2006/07:119 21 De ekonomiska experterna bör utses av regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, . Den som är ekonomisk expert skall vara svensk medborgare och inte vara underårig eller i konkurstillstånd eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Om det under handläggningen av ett mål inträffar en omständighet som medför att ett förordnande för en ekonomisk expert skall upphöra att gälla, bör förordnandet fortsätta att gälla med avseende på målet. Lagrådets synpunkter i denna del har därmed tillgodosetts. 6.3 Prövningen av inhibitionsfrågor Regeringens förslag: En bestämmelse införs som lyfter fram betydelsen av att en domstol som prövar en begäran om inhibition av ett beslut som fattats enligt lagen om elektronisk kommunikation särskilt skall beakta syftet med lagen, så som det framgår av lagens inledande bestämmelse. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Regeringsrätten och Länsrätten i avstyrker förslaget. anför att större hänsyn måste tas till de allmänna intressen som ligger bakom regleringen och är tveksamma till om förslagen är tillräckliga och får de önskvärda effekterna. , och avstyrker förslaget. och , och söker en tydligare definition i lagen vad som ska utgöra skäl för inhibition. Motsvarande synpunkter framförs från och ().