prop · GU03110 · 2007-04-10 00:00:00 — Regeringens bedömning: Punkt 2 om uppmuntran till frivillig rapportering behöver inte få någon särskild reglering då enskilda alltid har rätten och möjligheten att informera berörda myndigheter om gjorda iakttagelser. Promemorians förslag: överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I punkt 1 anges vilka personer inom civilflyget som skall vara skyldiga att anmäla händelser som inträffar. Flygplatser som omfattas av rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen kan i princip ersättas med flygplatser som är öppna för kommersiell lufttrafik. Det är ett åläggande för enskilda 2006/07:110 25 personer att göra saker , och bestämmelsen bör därför genomföras i i lagbestämmelse. Härvid skall dock följande beaktas. Det är en förhållandevis omfattande förteckning över olika personer som har vissa kontrollmöjligheter av luftfartyg eller har sådana arbetsuppgifter att de förhållandevis lätt kan notera anmärkningsvärda avvikelser, brister eller liknande företeelser som bör föranleda en rapport. Det ligger också i sakens natur att denna förteckning kan komma att justeras när mera erfarenhet erhållits från tillämpningen av regelverket. Detta sammantaget indikerar att lagformen är mindre lämplig i detta sammanhang. I denna proposition föreslås därför att regeringen bemyndigas att i förordning ange vilka personer som skall omfattas av en skyldighet att rapportera händelser. Just detta bemyndigande föreslås inte kunna föras vidare till någon myndighet. Rapporteringsskyldigheten omfattar turbindrivna luftfartyg samt luftfartyg som används inom det allmänna transportväsendet. Med denna avgränsning gäller direktivets bestämmelser alla jetflygplan, turbopropflygplan och turbindrivna helikoptrar samt alla andra sorters luftfartyg som används inom det allmänna transportväsendet. För begreppet ett luftfartyg inom det allmänna transportväsendet varierar språkbruket i olika språkversioner av direktivet. Den tyska texten använder begreppet Verkehrsluftfahrzuegs vilket närmast motsvaras av trafikluftfartyg på svenska. På engelska används a public transport aircraft, på franska un aéronef de transport public och på danska et luftfartøj till offentlig transport. En sannolik tolkning är att alla luftfartyg som används för transporter av allmänheten mot betalning skall omfattas. Därmed faller luftfartyg som används för privat bruk, av flygskolor, för s.k. aerial work (kraftledningsinspektioner, bogsering, flygfotografering och liknande) utanför direktivets obligatoriska tillämpning. Dessutom faller historiska luftfartyg utanför liksom ultralätta flygplan, deltavingar och liknande. Det kan sättas i fråga om en sådan begränsning är önskvärd och om det svenska regelverket skall vara begränsat till enbart vad som följer av direktivets regler. I varje fall bör alla luftfartyg som drivs med motor och som används på något sätt yrkesmässigt omfattas. Statistiken över olyckor och tillbud inom civil luftfart visar på att säkerheten generellt är god, men är sämst för privatflyget. Detta talar för att eventuella begränsningar i rapporteringsskyldigheten skall göras så att de flesta luftfartyg som används av privatflyget omfattas av rapporteringsskyldigheten. I denna proposition föreslås därför att rapporteringsskyldigheten skall gälla alla motordrivna luftfartyg. Det finns också ett behov för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av bestämmelserna, exempelvis föreskrifter med exempel på sådana avvikelser från det normala som skall medföra att en händelse rapporteras. Som Lagrådet framhållit är ett bemyndigande från inte nödvändigt för att det skall vara möjligt att meddela de avsedda föreskrifterna. Bestämmelsen har inte heller syftet att vara ett formenligt bemyndigande för regering och berörda myndigheter, utan har tagits in i lagen för att den har ett betydande informationsvärde för både rättstillämpande organ och inte minst allmänheten om att regering och myndigheter kan komma att meddela närmare föreskrifter som rör det område som anges i paragrafen (jfr , Normgivnings Prop. 2006/07:110 26 makten enligt regeringsform, tredje upplagan, 1999, s. 145). Regeringen anser att informationsbestämmelser av detta slag, som från strikt juridisk synpunkt kan anses överflödiga, ger upplysningar till allmänheten inte bara om regeringens föreskriftsrätt utan också om att det kan finnas bestämmelser som rör det aktuella ämnet i andra typer av författningar. Det bör däremot klart framgå av lagen att det inte är frågan om ett formellt bemyndigande. Punkten 2 om att uppmuntra frivillig rapportering från andra personer än dem som räknas upp i punkten 1, kräver ingen speciell lagstiftningsåtgärd. För svensk del finns inget större intresse att vidta åtgärder för att uppmuntra detta. Däremot kan man ta denna punkt till intäkt för att det är tillåtet enligt direktivet att ge de bestämmelser som genomför punkten 1 en delvis vidare ram genom att de blir tillämpliga på alla motordrivna luftfartyg. En myndighet kan inte heller hindra enskilda från att ta kontakter och lämna rapporter. I dessa fall får sådana rapporter eventuellt granskas något mera ingående, och om man kan konstatera att det är en självständig händelse som täcks in av direktivets bestämmelser kan den registreras i systemet som andra rapporter. Någon särskild ordning för detta krävs inte. Artikel 5 Insamling och lagring av information 1. Medlemsstaterna skall utse en eller flera behöriga myndigheter som skall inrätta ett system för att samla in, utvärdera, bearbeta och lagra information om händelser som rapporterats i enlighet med artikel 4. Följande myndigheter som arbetar opartiskt kan anförtros detta ansvar: a) Den nationella civila luftfartsmyndigheten, och/eller b) det utredningsorgan eller utredningsinstitut som inrättats i enlighet med artikel 6 i direktiv /56/EG, och/eller c) ett annat oberoende organ eller institut som har tilldelats denna funktion. Om en medlemsstat utser mer än ett organ eller institut, skall den utse ett av dessa som kontaktpunkt för det informationsutbyte som nämns i artikel 6.1. De behöriga myndigheterna skall lagra de insamlade rapporterna i sina databaser. Haverier och allvarliga tillbud skall också lagras i dessa databaser. Regeringens bedömning: Regeringen avser att peka ut Luftfartsstyrelsen som huvudansvarig myndighet för händelserapporteringen. Detta kan ske i förordningsform. Bestämmelser om lagring av händelserapporter liksom uppgifter om haverier och allvarliga tillbud kan också meddelas i förordningsform. Promemorians bedömning: överensstämmer med regeringens bedömning. 2006/07:110 27 Remissinstanserna: Luftfartsstyrelsen anser att styrelsen tydligt skall pekas ut som ansvarig myndighet för händelserapporteringen och kontaktpunkt för informationsutbytet. Skälen för regeringens bedömning: I artikeln anges vilken myndighet eller vilka myndigheter i som kan komma i fråga att hantera frågor om händelserapportering. Myndigheten eller myndigheterna skall arbeta opartiskt. För svensk del är det enligt punkten 1 a Luftfartsstyrelsen, enligt punkten 1 b eller enligt punkten 1 c en annan myndighet som kan pekas ut av regeringen. är en liten myndighet med mycket speciell verksamhet, och framstår av rent praktiska skäl som mindre lämpad att få huvudansvaret för händelserapporteringen. Luftfartsstyrelsen är beredd att ta på sig detta huvudansvar och är i övrigt lämplig för denna uppgift. Luftfartsstyrelsen hanterar för övrigt ett stort antal händelser som rapporteras in utan att det finns formella lagbestämmelser om detta. Några planer att tillskapa en ny myndighet finns inte. Regeringen avser därför att låta Luftfartsstyrelsen bli huvudansvarig myndighet. Det bör också bli Luftfartsstyrelsen som skall pekas ut som kontaktpunkt för informationsutbyte. Punkterna 2 och 3 kan också genomföras genom en bestämmelse i förordning. Rent praktiskt betyder de att Luftfartsstyrelsen och måste ha gemensamma databaser eller i varje fall tillgång till varandras databaser. Värt att notera är att när det i direktivet talas om haverier och allvarliga tillbud i punkten 3 så ryms detta i begreppet olyckor och tillbud som används i författningarna om undersökning av olyckor. Luftfartsstyrelsens synpunkt får beaktas i det kommande arbetet med att ta fram erforderliga förordningar. Artikel 6 Informationsutbyte 1. Medlemsstaterna skall delta i ett informationsutbyte, vilket innebär att all relevant säkerhetsinformation som lagras i de databaser som avses i artikel 5.2 skall ställas till förfogande för de behöriga myndigheterna i andra medlemsstater och för kommissionen. Databaserna skall vara kompatibla med den programvara som beskrivs i punkt 3. Den behöriga myndighet, som utsetts i enlighet med artikel 5.1, som tar emot en rapport om en händelse skall lägga in den i databaserna och när det är nödvändigt underrätta den behöriga myndigheten i den medlemsstat där händelsen ägde rum, där luftfartyget är registrerat, där luftfartyget är tillverkat och/eller där operatören har behörighet. Kommissionen skall utveckla särskild programvara för detta direktiv. Kommissionen skall därvid ta hänsyn till behovet av kompatibilitet med befintlig programvara i medlemsstaterna. De behöriga myndigheterna får använda denna programvara för sina egna databaser. Kommissionen skall i enlighet med det förfarande som anges i artikel 10.2 vidta lämpliga åtgärder för att underlätta det informationsutbyte som avses i punkt 1. 2006/07:110 28 Regeringens bedömning: De delar av artikeln som måste genomföras i gäller deltagande i ett informationsutbyte mellan medlemsstaterna och kommissionen. Detta kan regleras i luftfartsförordningen. Promemorians bedömning: överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Av denna artikel är det bara punkterna 1 och 2 som berör . Punkterna 3 och 4 riktar sig till kommissionen. En av de grundläggande tankarna bakom EG-direktivet är att bygga upp en stor omfattande kunskapsbank där olika händelser finns noterade. Genom denna gemensamma kunskapsbank kan haveriutredare i olika medlemsstater få kännedom om tidigare noterade svagheter eller brister som kanske bara ger sig till känna vid sällsynta tillfällen. Därigenom kan de säkerhetsrekommendationer som haveriutredningarna ibland leder fram till grunda sig på ett mera gediget material . Dessutom skall en medlemsstat informera andra om rapporterade händelser där andra medlemsstater kan beröras. Bestämmelserna riktar sig till myndigheterna, i första hand Luftfartsstyrelsen, och kan därför tas in i luftfartsförordningen. Artikel 7 Spridning av information 1. Det organ som ålagts uppdraget att reglera säkerheten och att utreda haverier och tillbud inom den civila luftfarten i gemenskapen skall ha tillgång till sådan information om händelser som samlats in och utbytts i enlighet med artiklarna 5 och 6, så att de kan dra lärdom av de händelser som rapporterats för att förbättra säkerheten. Utan att det påverkar allmänhetens rätt att få tillgång till kommissionens handlingar enligt och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar, skall kommissionen på eget initiativ och i enlighet med förfarandet i artikel 10.2 besluta om åtgärder och därtill hörande villkor för att sprida den information som avses i punkt 1 till berörda parter. Dessa åtgärder, som kan vara allmänna eller avse ett enskilt fall, skall grunda sig på behovet att förse personer och organisationer med den information de behöver för att förbättra säkerheten inom civil luftfart, att begränsa spridningen av information till vad som är absolut nödvändigt för användarens ändamål i syfte att säkerställa lämplig sekretess för denna information. Utan att det påverkar bestämmelserna i artikel 8 skall beslutet att sprida information enligt denna punkt begränsas till vad som är absolut nödvändigt för användarens ändamål. För att informera allmänheten om säkerhetsnivån inom civil luftfart får medlemsstaterna minst en gång offentliggöra en säkerhetsöversikt som omfattar information om de typer av händelser som anmälts inom ramen för deras nationella system för obligatorisk rapportering av Prop. 2006/07:110 29 händelser. Medlemsstaterna får också offentliggöra anonymiserade rapporter. Regeringens bedömning: Denna artikel behandlar hur insamlad och lagrad information skall användas och spridas. I den utsträckning artikeln berör svenska myndigheter kan den genomföras genom förordning. Promemorians bedömning: överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: har inte behandlat denna del. Skälen för regeringens bedömning: För svensk del betyder punkt 1 att Luftfartsstyrelsen och skall ha tillgång till här i landet registrerade händelser liksom händelser som registrerats i andra medlemsstater. Luftfartsstyrelsen har uppdraget att reglera säkerheten inom civil luftfart här i riket, och har uppdraget att utreda haverier och tillbud inom civil luftfart. Luftfartsstyrelsen utreder också vissa mindre allvarliga incidenter. På gemenskapsnivå finns inget organ som utreder haverier och tillbud. Europeiska byrån för luftfartssäkerhet, , är under uppbyggnad och det pågår ett arbete med att lägga allt fler arbetsuppgifter på den. Av andra punkten följer att kommissionen skall informera om sådana inrapporterade händelser som kan läggas till grund för säkerhetshöjande åtgärder och liknande. Information som lämnas med stöd av denna punkt skall vara restriktiv. Denna punkt riktar sig inte till medlemsstaterna och behöver således inte genomföras här i landet. Intressant är dock att kommissionen kan sprida viss information som omfattas av sekretess i kommissionen, och därför bör omfattas av sekretess även här. För att tillgodose allmänhetens intresse att följa säkerhetssituationen inom civil luftfart får varje medlemsstat ställa samman översikter över inrapporterade händelser. Sådana översikter bör ske på sådant sätt att man inte kan identifiera enskilda företag eller befattningshavare. En medlemsstat får också anonymisera lämnade rapporter och offentliggöra dessa. Denna punkt genomförs lämpligen genom en bestämmelse i luftfartsförordningen. Artikel 8 Skydd av information 1. Medlemsstaterna skall i enlighet med sin nationella lagstiftning vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa lämplig sekretess för den information som de erhåller i enlighet med artiklarna 6.1 och 7.1. De får endast använda denna information i enlighet med syftet med detta direktiv. Oavsett vilken typ av händelse och olycka eller allvarligt tillbud det är fråga om, och hur den klassificeras, får enskilda personers namn och adress aldrig registreras i den databas som avses i artikel 5.2. Utan att det påverkar tillämpningen av tillämpliga straffrättsliga bestämmelser, skall medlemsstaterna avstå från att inleda rättsliga för 2006/07:110 30 faranden rörande oöverlagda eller oavsiktliga lagöverträdelser som de får kännedom om endast på grund av att de rapporterats inom ramen för det nationella systemet för obligatorisk rapportering av händelser, utom i de fall det rör sig om grov oaktsamhet. Medlemsstaterna skall, i enlighet med sin nationella lagstiftning och praxis, se till att personal som rapporterar om tillbud som de kan känna till inte blir föremål för efterräkningar från arbetsgivarens sida. Denna artikel påverkar inte tillämpningen av nationella bestämmelser om rättsliga myndigheters tillgång till information. Punkten 1 om sekretess behandlas i nästa avsnitt. Regeringens förslag: Punkten 4 genomförs genom befintliga regler i lagen (1982:80) om anställningsskydd och genom att det i luftfartslagen införs en ny paragraf, 11 kap. 10 §, som anger att en arbetsgivare vid skadeståndsansvar inte får utsätta en arbetstagare som rapporterar händelser för repressalier. Regeringens bedömning: Punkten 2 förbjuder registrering av enskilda personers namn och adress i aktuella databaser, vilket kan genomföras genom förordning. Punkten 3 säger att medlemsstaterna i vissa fall skall avstå från att inleda rättsliga förfaranden för olika överträdelser om man endast har fått kännedom om dessa genom en händelserapport. Denna punkt kan genomföras genom förordning. Punkten 5 om rättsliga myndigheters tillgång till information täcks redan av gällande bestämmelser i 14 kap. sekretesslagen (1980:100). Promemorians förslag: överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: ombudsmän anser att regler om arbetsrättsligt skydd passar mindre bra i luftfartslagen, samt att det inte framgår av promemorian om det föreligger något behov av särskild reglering utöver det skydd som arbetsrätten ger. har framfört synpunkter på utformningen av 11 kap. 10 §. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Punkt 2 är tämligen lätt att genomföra. Det kan ske genom en ny bestämmelse i luftfartsförordningen. Det är särskilt svårt att försöka omsätta punkten 3 till begripliga och tillämpbara svenska regler. Först görs ett undantag från bestämmelsens tillämpning, nämligen att gällande straffrättsliga regler skall gälla även fortsättningsvis. Sedan sägs att medlemsstaten skall avstå från att inleda rättsliga förfaranden rörande oöverlagda eller oavsiktliga lagöverträdelser som den får kännedom om endast på grund av att de rapporterats inom ramen för bestämmelserna om rapportering av händelser inom civil luftfart. Undantag görs för de fall då lagöverträdelsen skett av grov oaktsamhet. Detta måste tolkas på följande sätt. En händelse som rapporteras in kan ha berott på en åtgärd, en underlåtelse eller en felaktighet som inte är straffsanktionerad. Skulle den vara straffsanktionerad är punkten inte tillämplig enligt inledningen. Det finns åtskilliga moment inom den civila luftfarten som skall utföras på visst sätt enligt regelboken, men som inte är straffsanktionerade. Då måste man under Prop. 2006/07:110 31 söka vilka rättsliga förfaranden vid sidan av straffrättsliga reaktioner som skulle kunna bli aktuella i detta sammanhang. En näraliggande reaktion är att ifrågasätta innehavet av ett certifikat eller tillstånd till viss verksamhet. Sådana reaktioner skall alltså inte vara tillåtna för myndigheterna att vidta om den enda grunden för ifrågasättandet är den rapporterade händelsen. Skulle myndigheterna däremot få kännedom om samma händelse även på annat sätt finns inget hinder mot att man inleder ett förfarande mot den försumlige. Ett annat rättsligt förfarande skulle kunna vara ett skadeståndskrav på grund av att en händelse i ett luftfartyg gett upphov till åtgärder på en flygplats, och dessa åtgärder förorsakat flygplatshavaren extra kostnader. Verkligheten är ofta sådan att det kan uppkomma andra situationer som är svåra att förutse, men där myndigheterna skulle kunna inleda rättsliga förfaranden utifrån gällande svenska regler. Värt att notera är att det är medlemsstaten som skall avstå från att inleda rättsliga förfaranden. Exempelvis faller skadeståndskrav från privata personer utanför denna bestämmelses tillämpningsområde. Det sista undantaget i punkten 3 utom i de fall det rör sig om grov oaktsamhet gäller fall av grov vårdslöshet. I sådana fall får rättsliga förfaranden inledas. I punkten 4 finns ett krav på skydd mot efterräkningar från arbetsgivarens sida för personal som rapporterar in händelser. ombudsmän anser att regler om arbetsrättsligt skydd passar mindre bra i luftfartslagen samt att det inte framgår av promemorian om det föreligger ett behov av särskild reglering utöver det skydd som arbetsrätten ger. Regeringen delar delvis denna uppfattning. Lagen (1982:80) om anställningsskydd får anses ge ett fullgott skydd mot uppsägning eller avsked i dessa fall. Det kan nämligen inte anses vara saklig grund för uppsägning eller avsked att en anställd fullgör sina lagenliga skyldigheter att rapportera inträffade händelser. För att säkerställa direktivets krav på skydd mot andra efterräkningar föreslår regeringen dock att en särskild bestämmelse om skydd mot repressalier från arbetsgivarens sida införs i 11 kap. 10 § luftfartslagen. En sådan bestämmelse bör utformas med förebild i bl.a. 22 § jämställdhetslagen (1991:433), 8 § lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder och 7 § lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. Det innebär att arbetsgivaren inte får utsätta en arbetstagare för repressalier på grund av att arbetstagaren rapporterat en händelse enligt den skyldighet som föreskrivs i luftfartslagen. En arbetsgivare som bryter mot förbudet mot repressalier bör vara skyldig att betala skadestånd till arbetstagaren för den förlust som uppkommer och för den kränkning som repressalierna innebär. Detta överensstämmer med motsvarande reglering i jämställdhetslagen och diskrimineringslagstiftningen. Som ombudsmän påpekat passar arbetsrättsliga bestämmelser mindre väl i luftfartslagen, men i brist på lämpligare alternativ och för att säkerställa att svensk rätt uppfyller direktivets krav stannar regeringen ändå för att föreslå att en sådan bestämmelse införs i luftfartslagen. Bestämmelserna i artikel 8 skall inte påverka tillämpningen av nationella bestämmelser om rättsliga myndigheters tillgång till information Prop. 2006/07:110 32 enligt punkten 5. Denna punkt torde redan vara tillgodosedd genom framför allt bestämmelserna i 14 kap. sekretesslagen. Artikel 9 Frivillig rapportering 1. Utöver det system med obligatorisk rapportering som fastställs i artiklarna 4 och 5 får medlemsstaterna utse ett eller flera organ med uppgift att inrätta ett system med frivillig rapportering för att samla in och analysera information om observerade brister i luftfartssystemet vilka inte behöver rapporteras enligt systemet med obligatorisk rapportering, men som uppgiftslämnaren har uppfattat som en faktisk eller potentiell risk. Om en medlemsstat väljer att inrätta ett system med frivillig rapportering, skall den fastställa villkoren för hur det eller de organ som den har utsett enligt punkt 1 skall anonymisera de frivilliga rapporter som läggs fram i enlighet med detta system. Medlemsstaterna skall se till att relevant anonymiserad säkerhetsinformation som härrör från analysen av den konfidentiella rapporteringen lagras och finns tillgänglig för alla parter så att den kan användas för att öka luftfartssäkerheten. Regeringens bedömning: Artikeln som rör frivillig rapportering behöver och bör inte genomföras i . Promemorians bedömning: överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har inte berört frågan. Skälen för regeringens bedömning: I denna artikel ges möjligheten för medlemsstaterna att inrätta ett särskilt system för frivilliga rapporteringar av händelser, dvs. att andra personer än dem som räknas upp i artikel 4 lämnar rapporter, eller att andra händelser än de som täcks av bilagorna till direktivet rapporteras in. Någon ambition att tillskapa en särskild ordning för frivillig rapportering finns inte . Däremot är det naturligtvis alltid möjligt för en privatperson att redogöra för iakttagelser som man bedömer kan påverka säkerheten hos ett luftfartyg. Artikel 10 Kommitté 1. Kommissionen skall biträdas av den kommitté som inrättats genom artikel 12 i rådets förordning (EEG) nr 3922/91 av om harmonisering av tekniska krav och administrativa förfaranden inom området civil luftfart. När det hänvisas till denna punkt skall artiklarna 5 och 7 i beslut /468/EG tillämpas, med beaktande av bestämmelserna i artikel 8 i beslutet. 2006/07:110 33 Den tid som avses i artikel 5.6 i beslut /468/EG skall vara . Kommittén skall själv anta sin arbetsordning. Artikel 11 Genomförande 1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv före .