prop · GU03128 · 2007-06-19 00:00:00 — Kommissionen skall då underrätta den berörda medlemsstaten om detta. 15.4.4Undantag för konkurrensutsatt verksamhet Regeringens förslag: Tilldelning av kontrakt som syftar till att medge utförandet av en verksamhet som omfattas av försörjningslagen, men som av Europeiska kommissionen har fastställts vara direkt konkurrensutsatt på marknader med fritt tillträde, omfattas inte av lagen. En upphandlande enhet får själv begära att kommissionen fastställer att förutsättningarna för undantag är uppfyllda. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: och anser att det tydligt bör framgå om en möjlighet att få frågan om undantag prövad direkt av nationell myndighet finns. Om möjligheten finns bör det även framgå vilka nationella myndigheter som är behöriga att fatta sådana beslut. Om företag kan begära att en sådan prövning bör även detta framgå av lagen. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna reglerna underlättar väsentligt möjligheterna att undanta sådana verksamheter från direktivets tillämpningsområde som på grund av konkurrens rätteligen inte skall omfattas. Enligt försörjningsdirektivet får en enskild upphandlande enhet begära att Europeiska kommissionen skall besluta om undantag för viss verksamhet om enhetens nationella lagstiftning innehåller en sådan rätt. En sådan ordning med rätt för de upphandlande enheterna själva att ansöka om undantag är enligt regeringens mening praktisk genom att enheten själv bäst kan ta fram det underlag som krävs för kommissionens beslut. En upphandlande enhet bör därför ha rätt att själv hos kommissionen ansöka om fastställelse av undantag. Någon möjlighet att hos en svensk myndighet få en begäran om undantag prövad medges inte enligt direktivet. Om villkoret om fritt tillträde är uppfyllt för en viss verksamhet med stöd av bestämmelserna i . 2006/07:128 bilaga XI i direktivet och om en behörig myndighet fastställt att förutsättningarna för undantag föreligger, skall verksamheten, om kommissionen underlåtit att meddela beslut inom den stadgade fristen, betraktas som undantagen. Vilken myndighet som kan fatta ett sådant beslut är beroende av vilken verksamhet som ett sådant beslut gäller. Kommissionen har antagit ett beslut med föreskrifter beträffande förfarandet enligt artikel 30: Kommissionens beslut av om tillämpningsföreskrifter för det förfarande som föreskrivs i artikel 30 i och rådets direktiv /17/EG om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (2005/15/EG). Beslutet innehåller utförliga bestämmelser om vilka uppgifter en ansökan skall innehålla, regler om offentliggörande av ansökan och av förlängning av kommissionens tidsfrist för behandling av ansökan samt mallar för meddelanden om ansökan. Det kan mot den bakgrunden inte anses nödvändigt att meddela särskilda föreskrifter om vilka uppgifter en ansökan skall innehålla. 16 Offentlighet och sekretess Såväl det klassiska direktivet som försörjningsdirektivet innehåller bestämmelser om upphandlande myndigheters och upphandlande enheters skyldighet att lämna ut olika slag av uppgifter avseende upphandlingen. När denna informationsskyldighet fullgörs skall enligt direktiven vissa skyddsintressen beaktas. Dessa bestämmelser, som innebär begränsningar i vilka uppgifter som får eller bör lämnas ut, saknas till stor del i tidigare direktiv och . Däremot motsvaras de av bestämmelser i sekretesslagen (1980:100), som ofta är tillämplig i upphandlande myndigheters och upphandlande enheters verksamhet. Dessutom gäller lagen (1990:409) om företagshemligheter för såväl offentlig verksamhet som i det privata näringslivet. I detta avsnitt behandlas frågor om offentlighet och sekretess vid upphandling. 16.2Offentlighet, sekretess och företagshemligheter 16.2.1 Bestämmelser tillämpliga i det allmännas verksamhet Offentlighetsprincipen innebär att myndigheters verksamhet, till skillnad mot vad som är fallet för privat verksamhet, så långt det är möjligt skall ske i öppna former. Kärnan i offentlighetsprincipen utgörs av den s.k. handlingsoffentligheten. Denna ger varje svensk medborgare rätt att ta del av sådana handlingar som betecknas som allmänna handlingar, se 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF). Vad som är en allmän handling regleras också i 2 kap. TF. Med handling förstås framställning i skrift Prop. 2006/07:128 eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och anses inkommen eller upprättad där (2 kap. 3 § TF). En tävlingsskrift, anbud eller annan sådan handling som enligt tillkännagivande skall avlämnas i förseglat omslag anses inte inkommen före den tidpunkt som har bestämts för öppnandet (2 kap. 6 § andra stycket TF). En myndighet vars verksamhet omfattas av handlingsoffentlighet skall pröva en begäran att få ta del av en allmän handling skyndsamt. Enligt 2 kap. 12 § TF skall uppgifterna lämnas ut genast eller så snart det är möjligt med hänsyn till arbetets behöriga gång. Detta innebär att de i normalfallet skall lämnas ut genast om begäran framställs vid besök hos myndigheten eller om begäran framställs per telefon eller brev. Om myndigheten först måste pröva om handlingen är hemlig enligt någon bestämmelse i sekretesslagen, utgör det skäl att dröja något med att lämna ut den. Offentlighetsprincipen gäller inte utan begränsningar. Av 2 kap. 2 § första stycket TF följer att rätten att ta del av allmän handling får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i bestämmelsen angivna intressen, däribland skyddet för det allmännas ekonomiska intresse och skyddet för enskildas ekonomiska förhållanden. I andra stycket anges att begränsning i rätten att ta del av allmän handling skall anges noga i en särskild lag eller i annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lagen är sekretesslagen (1980:100). Sekretess innebär förbud att röja uppgift, oavsett om detta sker muntligen eller genom att en allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt. Sekretesslagen innehåller således en gemensam reglering av s.k. handlingssekretess och tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. Det finns några enstaka bestämmelser i sekretesslagen som innebär att sekretess gäller utan undantag, s.k. absolut sekretess. De flesta bestämmelserna i lagen innebär dock att sekretess endast gäller när det finns risk för skada om en uppgift lämnas ut. Sekretessens styrka anges med hjälp av skaderekvisit, som består av två huvudtyper det raka skaderekvisitet och det omvända skaderekvisitet. Det raka skaderekvisitet innebär att det finns en presumtion för att uppgiften skall vara offentlig och att sekretess normalt bara gäller om uppgiften är av sådant slag att ett utlämnande typiskt sett kan medföra skada. När fråga är om det omvända skaderekvisitet är det i stället en presumtion för att sekretess skall gälla för uppgiften och uppgiften kan lämnas ut endast om det står klart att den kan röjas utan att det aktuella sekretessintresset skadas. Det är enligt 20 kap. 3 § förenat med straffansvar att lämna ut uppgifter i strid med sekretesslagen. Vilka omfattas av offentlighetsprincipen och sekretessbestämmelserna Varken i TF eller i sekretesslagen definieras begreppet myndighet, utan begreppet har samma betydelse som i RF. Handlingsoffentlighet och sekretess gäller hos myndigheter. I detta sammanhang skall och beslutande kommunala församlingar jämställas med myndighet (jfr 2 kap. 3, 5 och 17 §§ TF och 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen). Även vissa statliga bolag, som anges i bilagan till sekretesslagen (se hänvisningen i 1 kap. 8 § andra stycket), skall jämställas med myndighet såvitt avser den verksamhet som särskilt anges i bilagan. Enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen skall reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess också vara tillämpliga hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Kommuner och landsting anses enligt samma lagrum utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om de ensamma eller tillsammans 1.äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, 2.har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller 3.utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag. Av det sagda framgår att offentlighetsprincipen och sekretesslagen gäller i det allmännas verksamhet i vid bemärkelse. I avsnitt 6.2 redogörs för begreppen upphandlande myndighet och upphandlande enhet i de nya upphandlingslagarna. En jämförelse av dessa begrepp med tillämpningsområdet för sekretesslagen ger vid handen att det finns organ som omfattas av de nya upphandlingslagarna och som inte omfattas av sekretesslagens bestämmelser. Dessa organ är främst statliga bolag, med de få undantag som anges i bilagan till sekretesslagen, samt de privata bolag för vilka bestämmelser i försörjningslagen kan bli tillämpliga. Vidare kan det under begreppet offentligt styrda organ i de nya upphandlingslagarna förekomma bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser över vilka kommun eller landsting utövar ett visst inflytande men inte på sådant sätt att de jämställs med myndigheter enligt sekretesslagens bestämmelser. Sekretessbestämmelser till skydd för det allmänna I upphandlingsverksamhet blir handlingar, t.ex. anbudshandlingar, som ges in till myndigheter och andra verksamheter som omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet, att betrakta som allmänna handlingar. I 6 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen finns en särskild bestämmelse till skydd för det allmännas ekonomiska intressen i upphandlingsverksamhet, den s.k. upphandlingssekretessen. Av 6 kap. 2 § första stycket sekretesslagen följer att sekretess gäller för uppgifter som hänför sig till ärenden om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. inte tjänst som avser arbete som för myndighets behov utförs av dess Prop. 2006/07:128 egen eller annan myndighets personal, om det är fråga om ett arbete som en myndighet i konkurrens med andra myndigheter eller enskilda erbjuder sig att utföra. Enligt 6 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen råder i ärenden om upphandling s.k. absolut sekretess för uppgifter som rör ett anbud. Bestämmelsen innehåller inget skaderekvisit, vilket innebär att myndigheten inte behöver pröva om det allmännas ekonomiska intresse kan lida skada av att uppgifterna lämnas ut. Uppgifterna omfattas alltså alltid av sekretess. Den absoluta sekretessen infördes i syfte att förhindra anbudskarteller (prop. 1937:107 s. 91 och 96) och gäller uppgifter som ger upplysning om ett visst anbud har infordrats eller avgetts. Även uppgifter i arbetspromemorior och andra handlingar som har upprättats av myndigheten beträffande anbud omfattas av sekretessen. Den absoluta anbudssekretessen består tills ett beslut tas att tilldela en viss ett kontrakt i upphandlingsärendet. tidigarelades genom en lagändring som trädde i kraft . anbudssekretessen i stället först när avtal slutits (jfr prop. 2001/02:142 s. 52 ff.). För det fall anbuden offentliggörs vid en anbudsöppning blir dock alla anbud offentliga på en gång. Anbuden blir offentliga också om det beslutas att någon upphandling inte skall äga rum. Enligt 6 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen gäller absolut sekretess även för ett med anbud motsvarande erbjudande som lämnas av en enhet till en annan inom en och samma myndighet eller mellan statliga Skulle en upphandlande myndighet anta ett internt erbjudande som innebär att verksamheten utförs i egen regi, avbryts upphandlingen och reglerna i är inte längre tillämpliga. Sekretessen i nu aktuella fall gäller i fråga om uppgift i allmän handling i högst . Är det en handling som innehåller villkoren i ett slutet avtal gäller dock sekretessen normalt längst till dess har förflutit från det avtalet slöts. Hos statliga affärsverk, Försvarets materielverk och i affärsverksamhet är tidsgränsen i stället från det avtalets slöts. Sedan den absoluta anbudssekretessen enligt 6 kap. 2 § tredje stycket hävts kan uppgifterna komma att vara fortsatt sekretessbelagda med tillämpning av första stycket i nu nämnd bestämmelse om man vid en prövning finner att det kan antas att det innebär skada för det allmänna om uppgifterna lämnas ut. Sekretess till skydd för det allmänna kan även gälla enligt andra bestämmelser i sekretesslagen, t.ex. 6 kap. 1 § om sekretess i myndighets affärsverksamhet och 2 kap. 2 §, den s.k. försvarssekretessen. Sekretessbestämmelser till skydd för enskild Anbudssekretessen enligt 6 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen är avsedd att skydda det allmännas ekonomiska intresse. sekretessen är absolut skyddas fram till offentliggörande eller tilldelningsbeslut emellertid automatiskt även uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden genom bestämmelsen. bestämmelse får enskilds affärs- eller driftförhållanden inte lämnas ut om det av särskild anledning kan antas att det är till skada för den enskilde. Regeringen får dock, enligt tredje stycket i samma bestämmelse, för särskilda fall förordna om undantag från sekretessen, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. Även här gäller för uppgift i allmän handling sekretess i högst . Är det en handling som innehåller villkoren i ett slutet avtal gäller dock sekretessen längst till dess har förflutit från det avtalet slöts, eller högst när fråga är om en sådan handling hos ett statligt affärsverk, eller i en affärsverksamhet. Leverantörernas rätt att ta del av uppgifter i ett upphandlingsärende I ett upphandlingsärende som företas i det allmännas verksamhet kan en leverantör alltid få ta del av allmänna handlingar hos den upphandlande myndigheten eller den upphandlande enheten i den utsträckning sekretesslagen medger detta. En leverantör som vill ta del av ytterligare information än den som lämnats ut av en upphandlande myndighet eller en upphandlande enhet kan således begära att få ut fler uppgifter med stöd av reglerna om handlingsoffentlighet. Om leverantören nekas detta kan avslagsbeslutet överklagas enligt 15 kap. 78 §§ sekretesslagen. En leverantör som är part i ett överprövningsmål i anledning av en upphandling har rätt att ta del av allt material i målet. Motsvarande rätt har en leverantör som är part i ett skadeståndsmål. Det innebär att en leverantör, som inte anser sig ha fått tillräckligt med uppgifter om ett tilldelningsbeslut eller ett beslut att ingå ramavtal, som part i ett mål normalt kan få tillgång till material som är sekretessbelagt för andra än parten. Detta följer av reglerna i förvaltningsprocesslagen respektive samt 14 kap. 5 § sekretesslagen. Bestämmelsen i 14 kap. 5 § sekretesslagen har en begränsning, nämligen att handling eller annat material inte ens får lämnas ut till en part i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Begränsningen är självfallet avsedd att tillämpas restriktivt. En domstol som använder sig av den är dessutom skyldig att på annat sätt lämna parten upplysningar om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta tillvara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda (se även prop. 2001/02:142 s. Inskränkningar i enskilds rätt att förfoga över uppgifter som lämnas ut Det finns ingen allmän bestämmelse i sekretesslagen om tystnadsplikt för enskilda som tar del av hemliga handlingar eller som på annat sätt får del av sekretessbelagda uppgifter. En myndighet har emellertid möjlighet att med ett förbehåll inskränka rätten för en mottagare av uppgifter att förfoga över dessa med tillämpning av 14 kap. 9 eller 10 § sekretesslagen. Ett sådant förbehåll skall meddelas genom ett formligt Genom förbehållet uppkommer en tystnadsplikt för den person som förbehållet är avsett för. Förbehållet kan t.ex. avse ett förbud att Prop. 2006/07:128 sprida innehållet i handlingen eller mot att publicera hemliga uppgifter ur Genom detta s.k. förbehållsinstitut finns det möjlighet att eliminera skada eller men som enligt en sekretessbestämmelse utgör förutsättning för att en uppgift skall hållas hemlig. Förbehållet kan alltså användas endast vid sekretess som omfattar någon form av skaderekvisit. Anbudssekretess enligt 6 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen kan därmed inte förenas med förbehåll. Förbehåll kan även ställas upp i situationer där det är aktuellt att muntligen lämna ut uppgift som omfattas av sekretess. Ett förbehåll skall rikta sig till enskild. Det innebär att myndigheten måste ange vem som förbehållet riktar sig till, t.ex. en person i ett företag eller en annan organisation. Myndigheten skall vidare ta ställning till om ett förbehåll skall meddelas i varje enskilt fall. Det går därför inte att meddela förbehåll i förväg för en viss typ av information. Ett förbehåll kan inte heller tidsbegränsas. Överträdelse av meddelat förbehåll kan medföra straffansvar enligt 20 kap. 3 § . 16.2.2 Bestämmelser tillämpliga både i det allmännas verksamhet och i det privata näringslivet Bestämmelserna om skydd för företagshemligheter gäller såväl i det privata näringslivet som i det allmännas verksamhet (se 1 § lagen (1990:409) om företagshemligheter och 1 kap. 12 § sekretesslagen). Lagen om företagshemligheter är dock för myndigheter och organ som omfattas av TF och sekretesslagen subsidiär i förhållande till dessa. Med företagshemligheter avses sådan information om affärs- eller driftförhållanden i en näringsidkares rörelse som näringsidkaren håller hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada för honom i konkurrenshänseende (1 § lagen om företagshemligheter). bl.a. att den som obehörigen utnyttjar eller röjer en företagshemlighet hos en näringsidkare som han i förtroende har fått del av i samband med en affärsförbindelse med näringsidkaren är skadeståndsskyldig gentemot honom (6 §). Lagen innehåller alltså en på visst sätt föreskriven tystnadsplikt och regler om skadeståndsskyldighet. Informationen skall röra affärs- eller driftförhållanden i en Begreppet näringsidkare skall fattas i vidsträckt bemärkelse och inbegriper varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art. Detta innebär att inte bara statliga, kommunala och privata företag utan också de affärsdrivande verken är näringsidkare i lagens bemärkelse. gäller andra myndigheter i den utsträckning de bedriver För att information skall kunna vara en företagshemlighet krävs att näringsidkaren håller informationen hemlig. I detta ligger att informationen inte får vara tillgänglig för envar som kan ha intresse av att ta del av den. Inom företag kan information rent allmänt sägas vara hemlig om den inte får yppas till andra än de anställda som behöver den Prop. 2006/07:128 för att fullgöra sitt arbete. När spridning av information går utanför företaget får den inte vara allmän och okontrollerad. För att bibehålla sin status av hemlig får informationen alltså inte spridas utanför en krets som åtminstone i princip är identifierbar och sluten (prop. 1987/88:155 s. 35). En näringsidkare kan legalt, exempelvis genom licens- eller samarbetsavtal, ha tagit emot en annan näringsidkares företagshemlighet. Det kan också vara så att en näringsidkare i egenskap av konsult har fått inblick i hemlig information hos en annan näringsidkare. Det är emellertid inte nödvändigt att parterna har träffat ett bindande avtal för att lagen skall bli tillämplig. Redan under ett förhandlingsskede kan mottagaren ha fått del av en företagshemlighet på sådant sätt att ett förtroendeförhållande får anses föreligga, t.ex. kan ett anbud innehålla förtroliga uppgifter (a. prop. s. 42). När det är fråga om upphandlingsverksamhet, skulle det även kunna vara fråga om en situation där förfrågningsunderlaget innehåller företagshemligheter, om förfrågningsunderlaget sprids inom en sluten och identifierbar krets. Det skall alltså vara fråga om en uppgift som någon har fått del av i förtroende. Så kan anses vara fallet endast när mottagaren inser eller bör inse att det är en förutsättning för att han skall få del av uppgiften att han inte obehörighen utnyttjar eller röjer den. Bevisbördan för att någon fått en viss uppgift i förtroende ligger på den som lämnat ut uppgiften. Lagen innehåller ingen särskild begränsning av den tid under vilken mottagaren av företagshemligheter inte får utnyttja eller röja denna. Bundenheten kvarstår i allmänhet så länge som ett röjande av informationen är ägnat att medföra skada för näringsidkaren. Talan om skadestånd får dock avse skada endast innan talan väcktes (10 §). Bestämmelserna om skydd för företagshemligheter gäller som nämnts inte bara inom det privata näringslivet utan äger också tillämpning inom det allmännas verksamhet. I sekretesslagen finns en erinran om detta i 1 kap. 12 §. Bestämmelsen innebär att om det finns sekretess hos en myndighet för en uppgift som enligt lagen om skydd för företagshemligheter även utgör en företagshemlighet, skall den lagens bestämmelser om skadestånd (7 §) tillämpas om en offentlig funktionär utnyttjar eller röjer uppgiften. I förarbetena till bestämmelsen i sekretesslagen har anmärkts att en uppgift hos en myndighet kan utgöra en företagshemlighet endast så länge som sekretess gäller för uppgiften (a. prop. s. 54). Såväl det klassiska direktivet som försörjningsdirektivet innehåller en i förhållande till de tidigare direktiven ny generell bestämmelse om I det klassiska direktivet föreskrivs i artikel 6 följande under rubriken Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i detta direktiv, särskilt bestämmelserna om upplysnings- och informationsskyldigheter i fråga om ingångna kontrakt och gentemot anbudssökande och anbudsgivare enligt artikel 35.4 och artikel 41, och i enlighet med den nationella lagstiftning som gäller för den upphandlande Prop. 2006/07:128 myndigheten, får denna inte offentliggöra uppgifter som lämnats in och förklarats sekretessbelagda av de ekonomiska aktörerna. Sådan information omfattar i synnerhet tekniska hemligheter, affärshemligheter och konfidentiella aspekter i anbuden. Artikel 13.2 i försörjningsdirektivet innehåller en motsvarande bestämmelse. Utöver dessa bestämmelser innehåller direktiven särskilda sekretessbestämmelser. I det klassiska direktivet är det följande bestämmelser: 4 andra stycket andra strecksatsen c (om ramavtal): Anbuden skall lämnas skriftligen och innehållet i dem skall vara hemligt tills den angivna svarstiden har löpt ut. Artikel 35.4 femte stycket: Viss information om tilldelning av kontrakt eller ingående av ett ramavtal behöver inte offentliggöras, om detta skulle hindra tillämpning av lag, strida mot allmänintresset, skada offentliga eller privata ekonomiska aktörers berättigade kommersiella intressen eller motverka en sund konkurrens dem emellan. Artikel 41.3 (om information till anbudssökande och anbudsgivare): En upphandlande myndighet får emellertid besluta att inte lämna ut viss information som anges i punkt 1 som rör kontraktstilldelning, ingående av ett ramavtal eller tillträde till ett dynamiskt inköpssystem, om detta skulle hindra tillämpning av lag, strida mot allmänintresset, skada berättigade kommersiella intressen för offentliga eller privata ekonomiska aktörer eller motverka en sund konkurrens dem emellan. Artikel 69.2 andra stycket (om projekttävlingar på tjänsteområdet):