prop · GU03110 · 2007-04-10 00:00:00 — På grund av säkerhetsinformationens känsliga natur är insamlingen av den beroende av att sekretessen garanteras, att källan skyddas och att förtroendet hos den personal som arbetar inom den civila luftfarten upprätthålls. Allmänheten bör dock ha tillgång till allmän information om säkerhetsnivån inom luftfarten. Lämpliga åtgärder bör därför vidtas för inrättande av system för konfidentiell rapportering. Vidare framgår det av ingressen att de tekniska rapporteringskraven skall överensstämma med dem som utarbetats av JAA (de gemensamma luftfartsmyndigheterna) och Eurocontrol (den europeiska organisationen för säkrare flygtrafiktjänst). Arbetet inom dessa två europeiska organisationer bör beaktas vid upprättandet av förteckningen över händelser som skall rapporteras. Utvecklingen inom ramen för (Internationella luftfartsorganisationen, ett FN-organ) bör också beaktas. Rapporteringskravet skall också omfatta luftfartyg som är registrerade i en medlemsstat eller handhas av ett företag som är etablerat i en medlemsstat när händelsen inträffar utanför gemenskapens territorium. För att informationsutbytet mellan medlemsstaterna och kommissionen skall fungera bör alla använda lämplig programvara. 4.2 Kort om direktivets bestämmelser Artikel 1, syfte I artikeln anges syftet med direktivet att vara att bidra till att förbättra flygsäkerheten genom att säkerställa att relevant säkerhetsinformation rapporteras, samlas in, lagras, skyddas och sprids. Det enda syftet med rapportering av händelser är att förebygga olyckor och tillbud, och inte att fastställa skuld- eller ansvarsfrågor. Artikel 2, definitioner I artikeln definieras händelse och anonymisering. Med händelse avses driftsavbrott, defekt, fel eller annan onormal omständighet som har eller kan ha inverkat på flygsäkerheten men inte har lett till haverier eller allvarliga tillbud enligt definitionerna i artikel 3 a och k i direktiv /56/EG. 2006/07:110 16 Men anonymisering avses avlägsnande från inlämnade rapporter av alla personuppgifter angående uppgiftslämnaren liksom tekniska detaljuppgifter som kan få till följd att uppgiftslämnarens, eller tredje parts, identitet röjs. Artikel 3, räckvidd I artikeln anges att direktivet skall tillämpas på händelser som utgör en fara eller som, om de inte åtgärdas, skulle utgöra en fara för luftfartyget, ombordvarande eller andra personer. En förteckning över exempel på sådana händelser återfinns i två bilagor till direktivet. Kommissionen får i enlighet med ett visst förfarandet som anges i artikel 10.2 besluta att ändra bilagorna för att utöka eller ändra exemplen. Vidare återfinns i artikeln sedvanliga bestämmelser om direktivets tillämpning på flygplatsen i . Artikel 4, obligatorisk rapportering I artikeln anges vilka funktionärer inom den civila luftfarten som skall vara skyldiga att rapportera händelser till de behöriga myndigheterna. Det är 1. operatören eller befälhavaren, 2. den tillverkar eller reparerar luftfartyg eller utrustning för dessa, 3. den som undertecknar ett intyg om verkstadsrevision eller idrifttagande av ett luftfartyg eller av dess utrustning, 4. den som utövar en funktion för vilken det krävs trafikledartillstånd eller tillstånd att hantera flyginformation, 5. den som är chef vid en flygplats som är öppen för kommersiell trafik, 6. den som utövar en tillsynsfunktion av flygnavigationsanläggningar, 7. den som utövar en funktion som har samband med luftfartygets hantering på marken. Kortfattat kan man sammanfatta dessa funktionärer som personer som antingen har en faktisk kontroll över ett luftfartyg eller har sådan funktion inom luftfarten att han eller hon lätt kan upptäcka förhållanden som skall rapporteras. I punkt 2 öppnas en möjlighet för medlemsstaterna att uppmuntra frivillig rapportering av händelser från andra personer som utövar funktioner som liknar dem som räknats upp ovan. Artikel 5, insamling och lagring av information Medlemsstaterna skall utse en eller flera behöriga myndigheter som skall inrätta ett system för att samla in, utvärdera, bearbeta och lagra information om händelser som rapporterats. En sådan myndighet skall arbeta opartiskt. För svensk del är det i första hand Luftfartsstyrelsen eller som kan komma i fråga. Om en medlemsstat utser mer än ett organ eller institut, skall den utse ett av dessa som kontaktpunkt för det informationsutbyte som skall förekomma mellan medlemsstaterna och kommissionen. 2006/07:110 17 De myndigheter som utses skall lagra insamlade rapporter i sina databaser. Haverier och allvarliga tillbud, dvs. sådana tilldragelser som utreds av , skall också lagras i dessa databaser. Artikel 6, informationsutbyte Medlemsstaterna skall delta i ett informationsutbyte, vilket innebär att all relevant säkerhetsinformation som lagras i databaserna skall ställas till förfogande för de behöriga myndigheterna i andra medlemsstater och för kommissionen. Databaserna skall vara kompatibla med en programvara som skall utvecklas av kommissionen för att underlätta genomförandet av direktivet. Kommissionen skall också i enlighet med ett kommittologiförfarande vidta lämpliga åtgärder för att underlätta detta informationsutbyte. Artikeln innehåller också en bestämmelse om att den behöriga myndighet, som tar emot en rapport om en händelse skall lägga in den i databaserna och när det är nödvändigt underrätta den behöriga myndigheten i den medlemsstat där händelsen ägde rum, där luftfartyget är registrerat, där luftfartyget är tillverkat och där operatören har behörighet. Artikel 7, spridning av information Enligt punkt 1 skall det organ som ålagts uppdraget att reglera säkerheten och att utreda haverier och tillbud inom den civila luftfarten i gemenskapen ha tillgång till sådan information om händelser som samlats in och utbytts så att de kan dra lärdom av de händelser som rapporterats för att förbättra säkerheten. För svensk del skall alltså Luftfartsstyrelsen och ha full tillgång till den databas där svenska händelser registreras och genom vilken man kan få tillgång till andra medlemsstaters noteringar. Enligt punkt 2 skall kommissionen på eget initiativ besluta om åtgärder och därtill hörande villkor för att sprida den information som avses i punkt 1 till berörda parter. Innan kommissionen beslutar om sådana åtgärder och villkoren skall samråd ske med en rådgivande kommitté. Dessa åtgärder, som kan vara allmänna eller avse ett enskilt fall, skall grunda sig på behovet att förse personer och organisationer med den information de behöver för att förbättra säkerheten inom civil luftfart, att begränsa spridningen av information till vad som är absolut nödvändigt för användarens ändamål i syfte att säkerställa lämplig sekretess för denna information. Beslutet att sprida information enligt denna punkt skall begränsas till vad som är absolut nödvändigt för användarens ändamål. Av punkt 3 följer att för att informera allmänheten om säkerhetsnivån inom civil luftfart får medlemsstaterna minst en gång offentliggöra en säkerhetsöversikt som omfattar information om de typer av händelser som anmälts inom ramen för deras nationella system för obligatorisk rapportering av händelser. Medlemsstaterna får också offentliggöra anonymiserade rapporter. 2006/07:110 18 Artikel 8, skydd av information Som redovisats ovan är ett syfte med det aktuella direktivet att få berörd personal att rapportera en mängd slags händelser, däribland även händelser som orsakats av personalens och luftfartsföretagets egna tillkortakommanden. Det finns därför ett antal bestämmelser som begränsar användningen av insamlad information. Sålunda måste medlemsstaterna, i enlighet med sin nationella lagstiftning, vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa lämplig sekretess för den information som de erhåller. De får endast använda denna information i enlighet med syftet med direktivet. Oavsett vilken typ av händelse och olycka eller allvarligt tillbud det är fråga om, och hur den klassificeras, får enskilda personers namn och adress aldrig registreras i den databas som nämnts ovan om artikel 5. I punkt 3 stadgas att medlemsstaterna skall avstå från att inleda rättsliga förfaranden rörande oöverlagda eller oavsiktliga lagöverträdelser som de får kännedom om endast på grund av att de rapporterats inom ramen för det nationella systemet för obligatorisk rapportering av händelser, utom i de fall det rör sig om grov oaktsamhet. Denna bestämmelse gäller inte straffrättsliga förfaranden. I punkt 4 finns ett krav på arbetsrättsligt skydd för den personal som rapporterar om tillbud som de kan känna till. Slutligen finns i punkten 5 en föreskrift om att denna artikel inte skall påverka tillämpningen av nationella bestämmelser om rättsliga myndigheters tillgång till information. Artikel 9, frivillig rapportering Utöver det system med obligatorisk rapportering som fastställs i artiklarna 4 och 5 får medlemsstaterna utse ett eller flera organ med uppgift att inrätta ett system med frivillig rapportering för att samla in och analysera information om observerade brister i luftfartssystemet vilka inte behöver rapporteras enligt systemet med obligatorisk rapportering, men som uppgiftslämnaren har uppfattat som en faktisk eller potentiell risk. Om en medlemsstat väljer att inrätta ett system med frivillig rapportering, skall den fastställa villkoren för hur det eller de organ som den har utsett skall anonymisera de frivilliga rapporter som läggs fram i enlighet med detta system. Medlemsstaterna skall se till att relevant anonymiserad säkerhetsinformation som härrör från analysen av den konfidentiella rapporteringen lagras och finns tillgänglig för alla parter så att den kan användas för att öka luftfartssäkerheten. Artikel 10, kommitté I artikeln finns sedvanliga formella bestämmelser om den kommitté som skall biträda kommissionen inför vissa beslut. Kommissionen skall biträdas av den kommitté som inrättats genom artikel 12 i rådets förordning (EEG) nr 3922/91 av om harmonisering av tekniska krav och administrativa förfaranden inom området civil luftfart. Artiklarna 5 och 7 i rådets beslut /468/EG av om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens Prop. 2006/07:110 19 genomförandebefogenheter skall tillämpas, med beaktande av bestämmelserna i artikel 8 i beslutet. Den tid som avses i artikel 5.6 i beslut /468/EG skall vara . Kommittén skall själv anta sin arbetsordning. Artikel 11, genomförande Enligt direktivets bestämmelser skall medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv före . Detta har inte hunnits med i . 5 En språkfråga Regeringens förslag: För att motverka begreppsförvirring ersätts ordet händelse i luftfartslagen (1957:297) och i lagen (1990:712) om undersökning av olyckor med olycka eller tillbud i motsvarande form när oklarhet kan uppstå. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att man genomgående byter ut händelse mot allvarlig händelse. Remissinstanserna: ombudsmän anför att man utan att göra något ingrepp i lagen om undersökning av olyckor bör kunna ange de händelser som skall rapporteras utifrån den föreslagna 11 kap. 8 § andra stycket luftfartslagen. Luftfartsstyrelsen ifrågasätter om utbytet av händelse till allvarlig händelse kan innebära mer än en redaktionell ändring. Detta eftersom 3 § lagen om undersökning av olyckor inte enbart tar sikte på tillbud av allvarligare slag utan sådana olyckor och olyckstillbud där en undersökning är påkallad av säkerhetssynpunkt. Vidare påpekas att den i promemorian återgivna lydelsen av 4 § inte överensstämmer med den lydelsen bestämmelsen har efter . Skälen för regeringens förslag: Det nu aktuella direktivet använder ordet händelse för att beteckna tillbud av mindre allvarligt slag. I lagstiftningen om undersökning av olyckor regleras hur olyckor och allvarligare tillbud skall utredas ur säkerhetssynpunkt. I lagen (1990:712) om undersökning av olyckor och förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor används ordet händelse som samlingsbegrepp för olyckor och tillbud. Ordet händelse finns också med denna betydelse i 11 kap. 7 § luftfartslagen (1957:297) och 116 § luftfartsförordningen (1986:171). Med det nu aktuella direktivet om rapportering av händelser i betydelsen mindre allvarliga tillbud finns det en påtaglig risk för begreppsförvirring. För att motverka detta bör ordet händelse i lagstiftningen om undersökning av olyckor m.m. bytas ut och ersättas med något annat ord eller uttryck som kan fungera som samlingsbegrepp. I sammanhanget skall särskilt beaktas att bestämmelserna om undersökning av olyckor 2006/07:110 20 och rapportering av händelser riktar sig till en förhållandevis stor krets av personer, varav många utan speciell juridisk skolning. Med hjälp av synonymlexikon m.m. har följande ord som kan fungera som alternativ till händelse hittats. Synonymer för olycka och tillbud tas också med. Olycka: missöde, kalamitet, olyckshändelse, olycksfall, katastrof, tragedi, haveri, krasch, missöde, tillbud, tillbud: incident, hotande händelse, varning, liten olycka, skrämskott, hot, ansats, förebud, varsel, alarm, incident, händelse: tillfälle, företeelse, tilldragelse, skeende, begivenhet, historia, fall, episod, intermezzo, handling, fenomen. Som tänkbara alternativ till händelse i detta sammanhang kan tilldragelse och intermezzo komma i fråga. Inget av dessa alternativ är dock någon lyckad lösning. I stället föreslogs i promemorian att ordet händelse byts ut mot allvarlig händelse. I lagen om undersökning av olyckor kan en oklarhet uppkomma såsom Luftfartsstyrelsen påpekat om ett sådant utbyte sker. Därför föreslås att händelse tas bort som samlingsbegrepp och att man i stället upprepar olyckor eller tillbud i olika böjningsformer där händelse återfinns i dagens regelverk. Samordning med prop. 2006/07:45 Regeringen beslutade propositionen Andra järnvägspaketet fortsatt EU-harmonisering av järnvägslagstiftningen (prop. 2006/07:45). I den propositionen återfinns bl.a., liksom i denna proposition, förslag till ändring i 4 och 9 §§ lagen (1990:712) om undersökning av olyckor. Lagförslagen i förstnämnda proposition föreslås träda i kraft , dvs. före det att lagförslagen i förevarande proposition föreslås träda i kraft (). När det gäller 4 § föreslås i prop. 2006/07:45 ett nytt, tredje stycke där ordet händelse används. Regeringen föreslår nu att ordet ersätts med olycka eller ett tillbud, i enlighet med de principer som redovisas i denna proposition. I den redan lämnade propositionen finns också ett förslag till ny lydelse av 2 § lagen om undersökning av olyckor, där ordet händelser används. Regeringen bedömer att det inte är behövligt att nu ändra ordet händelser, då ordet i den paragrafen används på ett sådant sätt att det inte får en karaktär av samlingsbegrepp. 2006/07:110 21 6 Hur skall direktivet genomföras i ? 6.1 Allmänna tankar Regeringens förslag: Händelsedirektivet genomförs huvudsakligen genom att nya bestämmelser införs i luftfartslagen (1957:297) och i sekretesslagen (1980:100), och i ett senare skede i luftfartsförordningen (1986:171). Promemorians förslag: överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte närmare kommenterat detta. Skälen för regeringens förslag: Vissa av direktivets bestämmelser är sådana att de kräver lagform, bl.a. bestämmelserna om ett arbetsrättsligt skydd för den som rapporterar händelser. För luftfartsbestämmelser med anknytning till flygsäkerhet finns många bemyndiganden till regeringen och Luftfartsstyrelsen. Man skulle kunna genomföra huvuddelen av lagstiftningsarbetet i form av att ändra lagen (1990:712) om undersökning av olyckor. Det finns gemensamma nämnare i sakfrågorna, och skall ha tillgång till uppgifter om rapporterade händelser för att kunna beakta dessa i samband med utredningar av olyckor och allvarliga tillbud. Mot en sådan lösning talar att den nuvarande lagen om undersökning av olyckor just riktar in sig på undersökningen och rättigheter respektive skyldigheter som är knutna till sådana undersökningar. Systemet med att rapportera händelser skall normalt sett inte medföra att en särskild undersökning inleds, utan att man samlar på sig en faktabank om olika förhållanden där saker och ting inte fungerat på ett optimalt sätt. De åtgärder som vanligen kan bli aktuella är att komplettera lämnade uppgifter så att rapporten blir av god kvalitet. Det tilltänkta förfarandet har vissa likheter med statistikinsamling. Detta talar för att direktivet om händelserapportering huvudsakligen genomförs i en annan ordning än som en ändring av regelverket kring undersökning av olyckor. Ett lämpligare alternativ är att komplettera luftfartslagen (1957:297) och luftfartsförordningen (1986:171). I båda dessa författningar finns ett antal lediga paragrafer på lämpligt ställe. Det gäller paragrafer som upphävts tidigare. Denna proposition utgår från en sådan lösning. 6.2 Hur direktivets bestämmelser kan genomföras i svensk lagstiftning I det följande återges den svenska lydelsen för varje artikel samt lämnas ett förslag om hur bestämmelsen skall genomföras. 2006/07:110 22 Artikel 1 Syfte Syftet med detta direktiv är att bidra till att förbättra flygsäkerheten genom att säkerställa att relevant säkerhetsinformation rapporteras, samlas in, lagras, skyddas och sprids. Det enda syftet med rapportering av händelser är att förebygga olyckor och tillbud, inte att fastställa skuld- eller ansvarsfrågor. Artikel 2 Definitioner I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges: 1. UhändelseU: driftsavbrott, defekt, fel eller annan onormal omständighet som har eller kan ha inverkat på flygsäkerheten men inte har lett till haverier eller allvarliga tillbud enligt definitionerna i artikel 3 a och k i direktiv /56/EG (nedan kallade "haverier eller allvarliga tillbud"). UanonymiseringU: avlägsnande från inlämnade rapporter av alla personuppgifter angående uppgiftslämnaren liksom tekniska detaljuppgifter som kan få till följd att uppgiftslämnarens, eller tredje parts, identitet röjs. Regeringens förslag: Artiklarna genomförs i en ny 11 kap. 8 § luftfartslagen där det införs en skyldighet för personer inom luftfarten att rapportera händelser. Promemorians förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag. Ett förtydligande om syftet med händelserapporterna fanns inte med i promemorians förslag. Remissinstanserna: har pekat på att det enda syftet med rapportering av händelser är att förebygga olyckor och tillbud och inte att fastställa skuld eller ansvar. Detta bör återspeglas tydligare i lagtexten. Skälen för regeringens förslag: Syftet med direktivet, som återfinns i artikel 1, bör återspeglas i en inledande paragraf i ett nytt avsnitt i luftfartslagen (1957:297), 11 kap. 8 §. Som påpekat kan syftet tydliggöras bättre. Även Lagrådet har framfört synpunkter på hur paragrafen skall utformas, och regeringen följer Lagrådets förslag. Som Lagrådet noterat, att även om det sägs att syftet med rapporterna inte skall vara att fastställa skuld- eller ansvarsfrågor, kan det knappast uteslutas att uppgifterna kan få betydelse även i sådana sammanhang. Det är då värt att framhålla att en myndighet inte får grunda ingripanden enbart på uppgifter som lämnats i en händelserapport. Det måste i så fall finnas andra uppgifter tillgängliga som ger anledning för en myndighet att påbörja ett förfarande som kan leda fram till ett ingripande av något slag. 2006/07:110 23 Av de två definitionerna som återfinns i artikel 2 i direktivet finns behov att ta med definitionen av händelse i 11 kap. 8 § andra stycket luftfartslagen. Däremot behöver inte ordet anonymisering användas i någon svensk författningstext, och kan därför bortses från i detta sammanhang. Artikel 3 Räckvidd 1. Detta direktiv skall tillämpas på händelser som utgör en fara eller som, om de inte åtgärdas, skulle utgöra en fara för luftfartyget, ombordvarande eller andra personer. En förteckning över exempel på sådana händelser återfinns i bilagorna I och II. Kommissionen får i enlighet med förfarandet i artikel 10.2 besluta att ändra bilagorna för att utöka eller ändra exemplen. Detta direktivs tillämpning på flygplatsen i påverkar inte eller rättsliga ställning med avseende på tvisten om överhöghet över det territorium där flygplatsen är belägen. Tillämpningen av bestämmelserna i detta direktiv på flygplatsen i skall uppskjutas till dess att ordningen i den gemensamma förklaring som avgavs av och utrikesministrar har genomförts. När så sker, skall och regeringar underrätta rådet om detta. Regeringens bedömning: Punkt 1 samt bilagorna om vad som skall förstås med händelse genomförs genom att nya bestämmelser tas in i luftfartsförordningen (1986:171) och genom myndighetsföreskrifter från Luftfartsstyrelsen. Övriga punkter i artikeln rör inte och behöver inte genomföras. Promemorians förslag: överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har inte närmare kommenterat detta. Skälen för regeringens förslag: Av de fyra punkterna i denna artikel är det bara den första som behöver beaktas vid det svenska genomförandet, samt punkten 2 till viss del. Förhållandena rörande Gilbraltars flygplats kan lämnas därhän. Förteckningen med exempel på händelser som skall anmälas och som återfinns i bilagorna I och II till direktivet är mycket lång och omfattande. Förteckningarna kan dessutom komma att ändras av kommissionen med kort varsel. Det är därför lämpligt att förteckningarna tas in i en myndighetsföreskrift som Luftfartsstyrelsen kan utfärda. I andra stycket av den föreslagna 11 kap. 9 § luftfartslagen tas in en erinran om möjligheten för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att utfärda sådana föreskrifter. Med denna metod behöver inte kopplas in varje gång kommissionen justerar bilagorna. 2006/07:110 24 Artikel 4 Obligatorisk rapportering 1. Medlemsstaterna skall föreskriva att varje nedan förtecknad person vid utövandet av sina funktioner skall rapportera händelser som omfattas av artikel 3 till de behöriga myndigheter som avses i artikel 5.1: a) Operatören eller befälhavaren på ett turbindrivet luftfartyg eller ett luftfartyg inom det allmänna transportväsendet som används av en operatör för vars verksamhet en medlemsstat ombesörjer säkerhetsövervakningen. b) Den som under övervakning av en medlemsstat bedriver verksamhet avseende konstruktion, tillverkning, underhåll eller modifiering av ett turbindrivet luftfartyg eller ett luftfartyg inom det allmänna transportväsendet, eller av dess utrustning eller delar av denna. c) Den som under övervakning av en medlemsstat undertecknar ett intyg om verkstadsrevision eller idrifttagande av ett turbindrivet luftfartyg eller ett luftfartyg inom det allmänna transportväsendet, eller av dess utrustning eller delar av denna. d) Den som utövar en funktion för vilken det från en medlemsstat krävs trafikledartillstånd eller tillstånd att hantera flyginformation. e) Den som är chef vid en flygplats som omfattas av rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen. f) Den som utövar en funktion som har samband med installation, modifiering, underhåll, reparation, översyn, flygkontroll eller inspektion av flygnavigationsanläggningar som en medlemsstat skall ansvara för. g) Den som utövar en funktion som har samband med luftfartygets hantering på marken, inbegripet bränslepåfyllning, service, iordningställande av lastbesked, lastning, avisning och bogsering vid en flygplats som omfattas av förordning (EEG) nr 2408/92. Medlemsstaterna får uppmuntra frivillig rapportering av sådana händelser som avses i artikel 3.1 från alla personer som inom annan civil luftfartsverksamhet utövar liknande funktioner som de i punkt 1. Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas i 11 kap. 9 § första stycket luftfartslagen att meddela föreskrifter om vilka personer som skall vara skyldiga att rapportera händelser inom civil luftfart.