prop · GU03102 · 2007-04-16 00:00:00 — Det nya pensionsavtalet (KAP-KL) började gälla 2006 vilket innebar att både rätten till den förmånsbestämda pensionen och gränsen för avgiftsnivå över respektive under tak för den avgiftsbestämda premien knyts till inkomstbasbeloppet i stället för som tidigare till det förhöjda prisbasbeloppet. För att undvika att pensionsskulden skulle bli för lågt värderad /07 rekommenderade Kommuner och Landsting en sänkning av diskonteringsräntan från till . Sänkningen av räntan ledde till en engångsökning av såväl pensionsskulden bokförd i balansräkningen som pensionsåtagandet i ansvarsförbindelsen. Avsättningen till pensioner uppgick till nära inklusive löneskatt, vilket var en ökning med jämfört med . Den genomsnittliga avsättningen uppgick till nära per invånare. Ansvarsförbindelser, dvs. pensionsförpliktelser som inte redovisats som skuld eller avsättning i balansräkningen, uppgick till , en ökning med jämfört med året innan, vilket mest troligt berodde på sänkningen av diskonteringsräntan. Enligt preliminära uppgifter uppgick den genomsnittliga avsättningen till ca per invånare. 2006/07:102 14 Kommunernas skuldsättning och soliditet Den totala skuldsättningen i kommunerna ökade liksom föregående år. De kortfristiga skulderna ökade med nära en procent och de långfristiga skulderna ökade med . I genomsnitt uppgick de kortfristiga skulderna till per invånare och de långfristiga skulderna till nära per invånare. redovisade 21 kommuner inga långfristiga skulder, vilket var 2 kommuner fler än året innan. För att ge en bild av kommunens ekonomiska styrka används ofta ett mått som beaktar både tillgångs- och skuldsidan, soliditetsmåttet. Soliditeten anger hur stor andel av tillgångarna som är finansierade med eget kapital och är ett uttryck för kommunernas betalningsförmåga på lång sikt. uppgick soliditeten i genomsnitt till , vilket var i nivå med soliditeten året innan. Sättet att organisera verksamheten påverkar såväl skulderna som tillgångarna och försvårar därmed jämförelser mellan kommunerna. De flesta kommuner bedriver sin verksamhet främst i förvaltningsform. Andra kommuner har valt att lägga större delar av verksamheten i företagsform. Stora budgetavvikelser i kommunerna För att nå en god ekonomi är det viktigt att lägga realistiska budgetar och att dessa följs . Uppstår avvikelse måste åtgärder vidtas. Bland kommunerna finns stora skillnader när det gäller avvikelser mellan budgeterat resultat och utfall. Eftersom kommunernas storlek varierar är det intressant att studera budgetavvikelsen i förhållande till nettokostnaden. hade av kommunerna en budgetavvikelse som uppgick till +/-vilket visas i diagram 2.3. Den genomsnittliga avvikelsen var . Diagram 2.3 Budgetavvikelser i kommunerna 2006 Procentuell avvikelse i förhållande till nettokostnaderna ---0 50 100 150 200 250 Källor: och . 2006/07:102 15 Landstingens ekonomi Till skillnad från kommunerna förbättrade landstingen inte sina resultat jämfört med . Det samlade resultatet före extraordinära poster uppgick till för landstingen, vilket kan jämföras med 2005. Resultatet 2006 påverkades dock av ett antal tillfälliga faktorer som försvårar jämförbarheten , såsom det nya kommunala pensionsavtalet och sänkningen av diskonteringsräntan som används vid beräkning av pensionsskulden. Enligt Kommuner och Landsting påverkade dessa tillfälliga poster resultatet negativt med ca . Inkluderas andra jämförelsestörande poster uppgick beloppet till . Rensat för jämförelsestörande poster skulle resultatet före extraordinära poster således uppgått till . För att god ekonomisk hushållning skall anses vara uppnått brukar i likhet med vad som gäller för kommunerna tumregeln om ett resultat motsvarande av skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning användas. För landstingen uppgick detta nyckeltal i genomsnitt till en procent. Spridningen mellan landstingen visade att nyckeltalet som högst uppgick till och som lägst till nära minus . Ett landsting höjde landstingsskatten 2006. Resultatets spridning mellan landstingen har minskat Landstingens resultat före extraordinära poster varierade mellan drygt minus per invånare till nära per invånare vilket, jämfört med , innebär en minskning i spridning av resultatet. Åtta landsting hade bättre resultat före extraordinära poster 2006 jämfört med och två landsting hade negativa resultat före extraordinära poster. Större landsting hade inte bättre resultat före extraordinära poster än mindre landsting. 2006/07:102 16 Diagram 2.4 Resultat före extraordinära poster 2005 och 2006 i enskilda landsting Kronor per invånare -800 -600 -400 -200 0 200 400 600 800 1 000 1 200 S t o c kh ol m U pp sa l a S ö d er m an l a n d Ö s t er gö t l an d* J ö nk öp i n g K r o no b er g K a l m a r B l ek i nge S kå n e H a l l a nd V äs t r a G ö t al a nd V är m l an d Ö r eb r o V ä st m an l a nd D al ar na G ä v l e b or g V äs t e r n or r l an d J äm t l an d V ä st er bo t t e n N or r b o t t e n 2005 2006 * Resultatet är beräknat med fullfondering av pensioner Källa: Kommuner och Landsting och . Största överskottet i kronor per invånare redovisade . Störst underskott i kronor per invånare redovisade . Nettokostnadernas utveckling Nettokostnaderna ökade i genomsnitt med jämfört med året innan. Spridningen av nettokostnadsförändringen låg på en ökning mellan till . Flertalet av landstingen hade en nettokostnadsförändring mellan . Nyckeltalet nettokostnadernas andel av skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning visar, som tidigare nämnts, om skatteintäkterna, generella statsbidrag och utjämning täcker kostnaderna för den löpande verksamheten. Antalet landsting som redovisade en andel högre än uppgick till 2006. Landstingens avsättningar och ansvarsförbindelser Den sänkta diskonteringsräntan vid pensionsskuldsberäkningen medförde en kraftig engångsökning av såväl den i balansräkningen för landstingen bokförda pensionsskulden, avsättningen, som av pensionsåtagandet i ansvarsförbindelsen. Totalt uppgick avsättningarna till , en ökning jämfört med . Genomsnittskostnaden per invånare uppgick till nära . Den del av pensionerna som redovisades som ansvarsförbindelse uppgick totalt för landstingen till , en ökning jämfört med . Genomsnittskostnaden per invånare uppgick till per invånare. 2006/07:102 17 Landstingens skuldsättning och soliditet Den långfristiga skuldsättningen för landstingen minskade med jämfört med . Landstingens långfristiga skulder uppgick i genomsnitt till per invånare. Det var sju landsting som 2006 liksom 2005 inte hade någon långfristig skuld. Den genomsnittliga soliditeten uppgick till vilket är en svag minskning jämfört med . Soliditeten i enskilda landsting varierade mellan -och . Stora budgetavvikelser i landstingen Resultatet före extraordinära poster var för landstingen , vilket var sämre än budgeterat resultat och motsvarade en avvikelse på -. Eftersom landstingens storlek varierar är det intressant att studera budgetavvikelsen i förhållande till nettokostnaden, vilket redovisas i diagram 2.5. Diagram 2.5 Budgetavvikelser i landstingen 2006 Procentuell avvikelse i förhållande till nettokostnaderna --0 5 10 15 20 Källor: Kommuner och Landsting och . Avvikelserna varierar mellan knappt -och . Drygt hälften av landstingen hade en positiv avvikelse. För sju landsting var budgetavvikelsen negativ, dvs. budgeterade resultat var mer optimistiska än utfallen. De stora avvikelserna beror främst på effekterna av det nya kommunala pensionsavtalet, den sänkta diskonteringsräntan, förändring av livslängdsantagande vid beräkning av pensionsskulden samt extra pensionsavsättningar. 2.4 God ekonomisk hushållning gäller nya regler i kommunallagen (1991:900) kring god ekonomisk hushållning. Kommuner och landsting skall i budgeten ange mål och riktlinjer för att uppnå god ekonomisk hushållning. Det skall finnas såväl finansiella mål som mål och riktlinjer för verksamheten. 2006/07:102 18 att målen skall få betydelse i beslutsprocessen krävs att de stäms av, följs upp och utvärderas kontinuerligt. I förvaltningsberättelsen skall därför en utvärdering genomföras i samband med delårs- och årsbokslut. Vilka finansiella mål, verksamhetsmål och riktlinjer som skall anges i budgeten regleras inte i lagen utan det är upp till varje enskild kommun respektive varje enskilt landsting att precisera detta utifrån sina egna förutsättningar. De kommunala revisorerna har fått uppgiften att bedöma om resultaten i delårsrapporten och årsbokslutet är förenliga med de mål fullmäktige beslutat om i budgeten och planen för ekonomin . Avsikten är att en praxis för hur lagen tillämpas skall utvecklas i kommunsektorn. Enligt det balanskrav som infördes skulle negativa ekonomiska resultat återställas , såvida fullmäktige inte kan anföra synnerliga skäl för att inte göra så. har tiden för återställande förlängts till . En annan förändring, som infördes , är att kommuner och landsting kan besluta om att underbalansera en budget om det finns synnerliga skäl för detta. Studie av budgetdokument Kommunforskning i (KFi) har genomfört en studie (God ekonomisk hushållning en praxisstudie av riktlinjer och mål av betydelse för god ekonomisk hushållning, ) åt Föreningen för att kartlägga hur kommuner och landsting i budgetdokumentet beskriver mål och riktlinjer av betydelse för god ekonomisk hushållning. Ett urval av 65 kommuner och 5 landsting i hela landet utgjorde underlaget för kartläggningen. Finansiella mål I sina budgetdokument redovisade, enligt studien, alla utom två av de undersökta kommunerna och landstingen finansiella mål. Av dessa definierade drygt hälften i sina budgetdokument på något sätt vad som anses vara god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv. Jämfört med en liknande studie som gjordes 2003 har antalet kommuner och landsting som fastställer finansiella mål i budgeten ökat betydligt. De finansiella målen utformades dock på många olika sätt. De vanligaste målen var resultatrelaterade finansiella mål. Vanligen anges att resultatet skall uppgå till en viss andel av skatteintäkterna eller nettokostnaderna. En del kommuner anger även att resultatet skall uppgå till en viss nominell nivå. En annan grupp var investeringsrelaterade mål som reglerar storleken och/eller finansieringen av investeringarna. Vanligast förekommande var mål som anger att investeringar skall finansieras med antingen skatteintäkter eller egna medel. Skillnaden mellan dessa är oftast inte tydlig men med begreppet egna medel innefattas troligen, enligt KFi, även intäkter från realisationsvinster vid försäljningar av tillgångar. En tredje grupp av finansiella mål som förekommer relativt ofta är de som mäter långsiktigt finansiellt handlingsutrymme eller betalnings Skr. 2006/07:102 19 beredskap. Det vanligaste målet i denna grupp var att soliditeten ska hållas oförändrad eller öka. Andra förkommande mål var relaterade till låneskuld eller pensionsskuld i kommunen eller . Bland övriga finansiella mål som förekommer mer sällan fanns t.ex. de som beskriver och mäter kortsiktig betalningsberedskap, dvs. likviditetsnyckeltal samt mål för skattesatsen. Verksamhetsmässiga mål och riktlinjer Verksamhetsperspektivet tar sikte på kommunens eller förmåga att bedriva sin verksamhet på ett kostnadseffektivt och ändamålsenligt sätt. Det fanns två dominerande inriktningar vid tolkningen och beskrivningen av god ekonomisk hushållning ur ett verksamhetsperspektiv. Den första var de kommuner och landsting som lade tyngdpunkten på att lyfta fram att kommunens eller resurser skall används kostnadseffektivt och ändamålsenligt i verksamheten. Den andra var de kommuner och landsting som ansåg att god ekonomisk hushållning ur ett verksamhetsperspektiv är att verksamhetsmålen uppnås. Den stora utmaningen på detta område är enligt KFi att formulera mål för verksamheterna som på något sätt anknyter till kravet på god ekonomisk hushållning. av de studerade kommunerna och landstingen gjorde detta. Däremot fanns mål för verksamheterna redovisade på nämndnivå i av fallen och på kommunövergripande nivå i av fallen. Sammanfattande iakttagelser Det finansiella perspektivet är enligt KFi dominerande i de studerade kommunernas och landstingens budgetar, vilket inte är förvånande eftersom god ekonomisk hushållning tidigare betraktats och definierats enbart ur ett finansiellt perspektiv. används dock finansiella mål som hänger samman med varandra och som inte har någon motivering till att exempelvis en viss resultatnivå skall nås. Det var mycket få kommuner och landsting som gjorde en samlad bedömning av god ekonomisk hushållning såväl ur ett finansiellt som ett verksamhetsperspektiv. Ett viktigt utvecklingsområde vad gäller de finansiella målen är att kunna arbeta både med kortsiktiga och långsiktiga mål. Enligt studien finns en betydande utvecklingspotential vad gäller god ekonomisk hushållning ur ett verksamhetsperspektiv, både beträffande tolkning och beskrivning av själva begreppet och beträffande de mål som väljs under denna kategori. En intressant iakttagelse i studien är att större kommuner och landsting inte är mer framträdande än mindre när det gäller utvecklingen av mål i enlighet med lagens krav. 2006/07:102 20 Mål för kommunala bolag kommunallagen skall kommuner och landsting även ha en god ekonomisk hushållning i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. I förarbetena framhålls att god ekonomisk hushållning ur ett koncernperspektiv bör omfatta en kontinuerlig analys av hur den ekonomiska utvecklingen i företagsdelen påverkar den kommunala ekonomin och att riskanalyser bör göras i de kommunala företagen avseende finansiella och organisatoriska risker och borgensåtaganden (prop. 1999/2000:115). En genomgång av årsredovisningarna för de kommuner vars bolag redovisade ett samlat underskott i den sammanställda redovisningen (ca 45 kommuner) har gjorts av . Genomgången visar att de finansiella mål som satts upp i syfte att uppnå en god ekonomisk hushållning i princip uteslutande rör kommunen och dess verksamhet och inte den samlade verksamheten som helhet eller de kommunala bolagen separat. I två av de studerade kommunerna fanns konkreta finansiella mål för kommunen och dess bolag. Den ena kommunen anger en miniminivå för den samlade verksamhetens soliditet och den andra kommunen anger en miniminivå för den samlade verksamhetens avkastning. I övrigt finns i några fall resonemang och allmänt formulerade riktlinjer, snarare än konkreta målsättningar, för den samlade verksamheten, t.ex. vad avser soliditet och likviditet. av de genomgångna redovisningarna analyseras vilken risk borgensåtaganden gentemot de kommunala bolagen innebär för kommunerna. I några fall görs bedömningen att en inte obetydlig risk föreligger och det handlar då ofta om borgensåtaganden gentemot kommunens fastighetsbolag. Endast i undantagsfall kommenteras eller analyseras situationen att bolagen visar ett samlat underskott. I stället lyfts fram att såväl kommunen som den samlade verksamheten sammantaget visade ett positivt resultat för det aktuella året i de kommuner där så är fallet, vilket är det stora flertalet. Balanskravet och återställandet av underskott Tabell 2.3 visar hur många kommuner och landsting som redovisade underskott åren 2000 samt hur många av dessa som återställde det egna kapitalet inom den angivna tidsfristen . Sammanställningen är baserad på kommunernas och landstingens resultat före extraordinära poster. Någon hänsyn har således inte tagits till den enskilda kommunens eller det enskilda egna balanskravsutredningar. 2006/07:102 21 Tabell 2.3 Antal kommuner och landsting som återställt underskott År Kommuner Landsting Underskott Återställt Underskott Återställt 2000 109 36 14 1 2001 93 30 10 2 2002 112 47 15 2 2003 113 64 12 5 Källor: och . Den positiva ekonomiska utvecklingen i har sannolikt bidragit till att fler kommuner och landsting än tidigare lyckats återställa negativa resultat . 2.5 Anslaget för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting ställdes särskilda medel till regeringens förfogande i syfte att tillfälligt bistå vissa kommuner och landsting. För att erhålla bidrag har det krävts en ansökan. När ansökan kommit in har en bedömning gjorts av den ekonomiska situationen och kommunens eller egen förmåga att kunna komma till rätta med den uppkomna ekonomiska situationen. I diagram 2.6 redovisas utbetalningar från anslaget . De stora utbetalningarna under 20012003 förklaras av särskilda stöd till 36 kommuner och 4 landsting efter beredning av de för ändamålet tillsatta Kommun- och Bostadsdelegationerna. Diagram 2.6 Utbetalningar särskilda insatser i vissa kommuner och landsting 0 500 1000 1500 2000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Källa: . beviljades 2004 ett bidrag med för omstruktureringskostnader och för att nå en ekonomi i balans Skr. 2006/07:102 22 . En första utbetalning skedde . har , efter att ha uppnått villkoren för överenskommelsen med regeringen, erhållit resterande del. beviljades 2000, efter beredning av Kommundelegationen, ett villkorat bidrag för att komma ur en svår ekonomisk situation. Den tidigare regeringen medgav förlängning av avtalstiden t.o.m. bokslut men med reducerat bidrag och med villkor att uppnå positiva resultat både 2005 och 2006. Uppnåddes villkoren för2006 kommer ytterligare att utbetalas . I budgetpropositionen aviserades att av anslaget skulle disponeras för att stimulera utredningar om sammanläggning av kommuner. i inkom för , och kommuners räkning med en ansökan om bidrag till en förstudie om sammanläggning samt till fördjupad samverkan som en del i processen för en eventuell sammanläggning. beviljade regeringen ett bidrag på totalt . Av bidraget har utbetalats . , och kommuner inkom med en ansökan om bidrag för att utreda effekterna av en eventuell sammanläggning. beviljades kommunerna totalt . Av bidraget har utbetalats . Medel från anslaget har även använts för andra insatser. Anslaget för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har upphört . 2.6 Nettokostnader i olika verksamheter Nettokostnaderna utgör den del av kostnaderna som finansieras med skattemedel och generella statsbidrag. För de större verksamheterna redovisas kostnadsutvecklingen mer utförligt i respektive verksamhetsavsnitt. I dessa används i allmänhet kostnader för egen konsumtion (externa bruttokostnader) för respektive verksamhet. Beloppen i detta avsnitt är därför inte jämförbara med verksamhetsavsnittens. De totala nettokostnaderna för kommunerna som redovisas i tabell 2.4 avviker något från de kostnader som redovisas i tabell 2.1 Kommunernas och landstingens samlade resultaträkningar. Det beror på justeringar av bl.a. interna poster i den samlade resultaträkningen. 2006/07:102 23 Tabell 2.4 Nettokostnader i olika verksamheter Miljarder kronor 2001 2002 2003 2004 2005 Förändring 01-05, % Förändring 04-05, % Kommuner: Barnomsorg 34 35 38 39 42 24 6 Utbildning 98 103 107 109 114 16 5 -varav grundskola 70 73 75 76 79 14 5 -varav gymnasiet 24 26 28 29 31 27 7 Äldre- och handikappomsorg 87 94 99 101 103 20 3 -varav handikappomsorg 23 26 29 31 33 41 6 Individ- och familjeomsorg 22 23 24 25 26 14 2 Övrigt 43 45 47 47 49 12 5 Totalt kommuner 284 300 315 323 334 18 4 Landsting: Hälso- och sjukvård* 116 126 133 136 142 23 5 Övrigt landsting 16 15 15 16 16 3 2 Totalt landsting 132 141 149 151 158 20 4 Totalt kommunsektorn 416 441 464 474 492 18 4 * Exklusive kostnader för läkemedelsförmånen Källor: , Kommuner och Landsting och . Kommunernas nettokostnader har ökat med () . Ökade kostnader för löner står för av kostnadsutvecklingen. En fastprisberäkning av kostnadsutvecklingen visar att de reala kostnaderna har ökat inom handikappomsorgen, barnomsorgen, gymnasieskolan och inom hälso- och sjukvården. Däremot har de reala kostnaderna sjunkit något inom individ- och familjeomsorgen, äldreomsorgen och . Förklaringen till kostnadsutvecklingen varierar mellan de olika verksamheterna. Demografin har en stark inverkan på utvecklingen inom barnomsorgen, och gymnasiet. Antalet barn och antalet unga i gymnasieåldern har den senaste femårsperioden ökat , medan antalet barn i grundskoleåldern har minskat . Inom barnomsorgen har vidare ett antal reformer genomförts . Exempelvis påbörjades ett arbete med kvalitetsförstärkningar. Den relativt stora nettokostnadsökningen inom utbildningsområdet beror till stor del på en ändrad redovisning av statsbidraget för personalförstärkningar i skolan. Det var tidigare ett specialdestinerat statsbidrag men är det till viss del, , överfört till det generella statsbidraget, vilket leder till en nettokostnadsökning i redovisningen. 2006/07:102 24 Demografin påverkar även kostnadsutvecklingen inom äldreomsorgen, men där har också andra faktorer såsom biståndsbedömning och utveckling av behov en stor effekt på antalet personer som ges insatser. Antalet personer ökade 20012005, men antalet personer med insatser minskade . Inom äldreomsorgen har också strukturförändringar påverkat kostnadsutvecklingen. En mindre andel av de äldre med omsorg bor i särskilt boende, vilket är den mest kostsamma insatsen. Demografin har också en effekt på kostnadsutvecklingen inom hälso- och sjukvården. Historiskt sett har kostnaderna dock ökat betydligt snabbare än vad som följer av den demografiska utvecklingen. Insatser till personer med funktionshinder visar den största nettokostnadsökningen . Insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen (1993:389) om assistansersättning () står för av kostnaderna. Framför allt har kommunernas kostnader för personlig assistans ökat. Kostnadsökningarna beror bl.a. på att fler personer har insatser och att insatsernas omfattning per person har ökat. Inom individ- och familjeomsorgen har kostnadsutvecklingen starkt påverkats av konjunkturen. Fler personer har fått arbete och färre personer har därmed varit beroende av ekonomiskt bistånd. som kostnaderna för ekonomiskt bistånd har minskat har det skett en relativt kraftig ökning av kostnaderna för övrig verksamhet inom individ- och familjeomsorgen. 2.7 Köp av verksamhet Högre andel köp av verksamhet bland kommunerna Den del av kommunernas verksamhet som utfördes av företag och föreningar ökade något 2005. Störst andel köpt verksamhet fanns inom individ- och familjeomsorg. Den största ökningen har skett inom utbildningsverksamheten där andelen mer än fördubblats . Totalt köpte kommunerna verksamhet från företag, föreningar, stiftelser och enskilda för , en ökning med jämfört med året innan. Utbildningssektorn stod för den största delen av köpt verksamhet med . Företag och föreningar utförde verksamhet för inom området för äldre och funktionshindrade samt vardera inom individ- och familjeomsorg samt förskola och skolbarnsomsorg. Privata företag utförde verksamhet inom landstingskommunal hälso och sjukvård för 2005, vilket motsvarar av nettokostnaden. Andelen har ökat i en svag takt . 2006/07:102 25 Diagram 2.7 Andel köpt verksamhet från företag och föreningar, kommuner och landsting Källor: och . Dessutom köpte kommunerna 2005 verksamhet från andra kommuner, landsting, kommunalförbund och kommunägda företag för samt från statliga myndigheter för nästan . Spridningen mellan kommunerna var inte särskilt stor när det gäller köp av verksamhet. I av kommunerna utförde företag och föreningar av verksamheten inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg (se tabell 2.5). Spridningen var ännu mindre när det gäller utbildning samt äldre och funktionshindrade, men något större inom individ- och familjeomsorgen. Det finns dock ett fåtal kommuner i där företag och föreningar utförde majoriteten av verksamheten inom t.ex. förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Några kommuner utförde all verksamhet i egen regi och köpte således inte in någon verksamhet alls från företag och föreningar.