rfr · GU0WRFR7 · 2007-07-09 00:00:00 — Frågor som ligger tidigare i processen och som inte är avsedda att bli föremål för beslut vid det stundande rådsmötet bör inte behandlas i . Fokus bör, enligt betänkande, ligga på eventuella förhandlingsstrategiska överväganden eftersom aspekterna i sakfrågor har behandlats i utskotten. Den exakta avgränsningen mellan utskotten och får, i likhet med dagens ordning, utvecklas i praxis.90 Re- geringens skyldighet att samråda med inför Europeiska rådets möten har införts genom en uttrycklig bestämmelse i riksdagsordningen.91 underströk emellertid i sitt betänkande att ett kammarbeslut i anslutning till behandlingen av de aktuella EU-dokumenten inklusive utskottets utlåtande inte i någon rättslig mening binder regeringen eller eller något av organ. Således överträder inte regeringen någon bestämmelse i grundlag eller allmän lag om den t.ex. vid ett rådsmöte skulle företräda en ståndpunkt som står i strid med vad kammaren har uttalat vid behandlingen av en grönbok. Inte heller utskott eller gör sig skyldiga till någon sådan överträdelse genom att vid samråd med regeringen medge en avvikelse från den av uttalade ståndpunkten. Den beslutade ändringen av riksdagsordningen syftar till att i ett tidigt skede av beslutsprocessen inom EU skapa debatt kring och förankra EU-frågor i . ska, enligt beslutet, ha en central uppgift i hanteringen av EU-frågor. EU-frågorna är en viktig del av den politiska verkligheten, vilket också bör avspeglas i arbete. Förändringen syftar vidare till att skapa en ökad öppenhet vid beredning av EU-frågor. Överläggningarna i utskotten och samrådet i ska kunna ske offentligt efter det att det berörda utskottet eller fattat ett särskilt beslut om detta. De bestämmelser som gällde tidigare innebar att utskottens ärendeberedning och samrådet med bara kunde ske bakom stängda dörrar. påpekar i sitt betänkande att möjligheterna att få relevant och förtrolig information kan vara större om överläggningarna och samrådet sker inom stängda dörrar. Bedömningen av om ett sammanträde bör vara offentligt får göras av det berörda utskottet eller i varje aktuellt fall. Vidare understryks att det finns ett stort värde av debatter om EU-frågor i kammaren, både om arbetsprogram och om andra frågor. 2005/06:KU21. 91Riksdagsordningen, 10 kap, 6 §. 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK 2006/07:RFR7 Erfarenheter av regeringens samråd med inrättades i samband med att blev medlem inom EU och nämnden började verka . Före ändringen av riksdagsordningen var regeringen skyldig att informera om alla frågor som skulle upp på rådets sammanträden. Dessutom skulle regeringen rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skulle föras inför beslut som regeringen bedömde var betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämde. Regeringen hade således ett stort inflytande när det gällde samrådet med nämnden om betydelsefulla frågor. Efter ändringen av riksdagsordningen ska alla beslutspunkter bli föremål för överläggning oavsett om regeringen har bedömt dem som betydelsefulla eller inte. Vid nämndens sammanträden ska stenografiska uppteckningar föras.92 Ef- ter justeringen blir uppteckningarna allmänna handlingar och publiceras på hemsida. Vidare publiceras även delar av underlaget som ska behandlas vid nämndens sammanträden, t.ex. den kommenterade ministerrådsdagordningen. Hanteringen med offentliggörandet av de stenografiska uppteckningarna har beskrivits i en nyligen publicerad avhandling på följande sätt:93 Efter nämndens sammanträde skickas ett exemplar av de fullständiga uppteckningarna till det berörda statsrådet. Statsrådet kan kommentera eventuella oklarheter och ge sin syn på vad som bör sekretessbeläggas. Enligt avhandlingen blir den absoluta merparten av innehållet i uppteckningen offentligt. Av det totala antalet samråd finns sekretessbelagt material i av samråden . Det är framför allt frågor som behandlas av rådet för allmänna frågor och yttre förbindelser där underlag hemligstämplas. Enligt avhandlingen rör det sig ofta om enstaka ord som medlemsländernas namn, enstaka meningar eller att kortare stycken sekretessbeläggs. Av avhandlingen framgår att kvaliteten på regeringens information till har ökat , men den varierar mellan olika departement. De departement som främst har blivit föremål för kritik för att lämna bristande underlag till nämnden är och Utrikesdepartement. svarar för att lämna information om frågor som hanteras av medan ansvar omfattar rådet för allmänna frågor och yttre förbindelser. Enligt avhandlingen är det särskilt olyckligt att får ett bristande underlag till möten i dessa två rådskonstellationer eftersom de ofta har möten, en gång . Denna kritik har, enligt avhandlingen, framkommit i såväl utvärderingar som vid nämndens sammanträden. Regeringens bristande information som gäller rådet för allmänna frågor och yttre förbindelser kan, enligt avhandlingen, förklaras 92Riksdagsordningen, 10 kap, 9 §. 93Hans Hegeland, Nationell EU-parlamentarism arbete med EU- frågorna 2006. 2006/07:RFR7 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK av att utrikespolitik av tradition bedrivs av regeringen och det finns således en ovana kanske till och med en ovilja mot att blanda in riksdagen.94 I denna uppföljning kan konstateras att det finns exempel på att det saknas dokumentation om att regeringen har samrått med i en fråga som rör EU:s biståndspolitik, nämligen införlivandet av den Europeiska utvecklingsfonden () i den allmänna budgeten. I regeringens proposition 2002/03:122 Gemensamt ansvar politik för global utveckling framhålls att ska verka för att Europeiska utvecklingsfonden () ska införlivas i EU-budgeten och att detta ska ske i samklang med principerna i . Vid utskottsbehandlingen av regeringens proposition uttalade utrikesutskottet att den Europeiska utvecklingsfonden bör inlemmas i EU-budgeten och att arbetet med budgeten effektiviseras och öppenheten värnas samt att samarbetet med enskilda länder och regioner präglas av den syn på utveckling och mångfald och samstämmighet som kännetecknar Cotonouavtalet95 Vid förhandlingarna om det nya finansiella perspektivet för 20072013, som brukar benämnas EU:s långtidsbudget, aktualiserades frågan om att budgetisera . Detta gjordes bl.a. genom ett inspel från kommissionens ordförande som också informerades om vid ett samråd med regeringen. Regeringens representant, statssekreterare , kommenterade detta med att regeringen tidigare uppgivit att man stöder en budgetisering av EUF.96 När det brittiska ordförandeskapet lade fram sitt förslag till förhandlingsbox innebar förslaget i praktiken att en tionde utvecklingsfond skapades. fick information av regeringen om förhandlingsboxen vid sitt möte , men en genomgång av de stenografiska uppteckningarna från mötet ger vid handen att frågan om utvecklingsfonden inte berördes av regeringens representant.97 Det framgår inte heller av regeringens eget underlag för mötet, t.ex. den kommenterade dagordningen, att en ny utvecklingsfond kommer att tillskapas som en konsekvens av ordförandeskapets förslag.98 Det finansiella perspektivet för 2007-2013 antogs av . Beslutet innebar bl.a. att en tionde utvecklingsfond skulle behöva inrättas, och att finansieringen av AVS-samarbetet således inte skulle integreras i EU:s budget. Vid en genomgång av de stenografiska uppteckningarna från inför och under det aktuella mötet i saknas en bekräftelse på att regeringen har informerat 94Hans Hegeland, Nationell EU-parlamentarism arbete med EU- frågorna, 2006. 2003/04:UU3, s. 155. 96EU-nämndens stenografiska uppteckningar. 2005/06:9. 97EU-nämndens stenografiska uppteckningar. 2005/06:14. Kommenterad dagordning till INFÖR MINISTERKONKLAVEN . 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK 2006/07:RFR7 Att en tionde utvecklingsfond skulle skapas nämns överhuvudtaget inte.99 Regeringen har dock vid ett senare möte med kommenterat dagordningen med på följande sätt: fattade beslut om att en tionde europeisk utvecklingsfond skall tillskapas, och att denna liksom tidigare skall placeras utanför den reguljära EU-budgeten. konsulterades inför Europiska rådet.100 Den tionde europeiska utvecklingsfonden uppgår till . andel är , vilket motsvarar . Utskottets hantering av EU-frågor Utskotten hade redan före ändringen av riksdagsordningen rätt att få information från regeringen och förvaltningsmyndigheter i EU-frågor. har utskotten haft en skyldighet att följa arbetet i EU inom sina respektive beredningsområden. Den information som regeringen lämnar till utskotten om EU-frågor har , i likhet med information inom andra områden, inte dokumenterats i detalj som vid sammanträden. har normalt fått samma skriftliga information inför möten i rådet som . Vidare behandlar utskottet löpande frågor som rör EU inom sitt beredningsområde. Praktiskt taget alla utrikesutskottets betänkanden har EU- anknytning. Utskottet följer EU-frågorna genom att fortlöpande ta del av dokumentation som inkommer från olika EU-organ. Vidare får utskottet muntliga föredragningar av statsråd, statssekreterare eller tjänstemän i samband med sin beredning av ärenden. Detta innebär att de synpunkter som utskottets ledamöter för fram kan beaktas i den fortsatta beredningen av ärenden. Det förekommer även att utskottet för diskussioner med EU- kommissionärer och andra aktörer inom Europeiska unionen, t.ex. ministerrådets sekretariat. Utskottets resor och kontakter med övriga parlament har vidare betydelse för utskottets information när det gäller EU:s utvecklingssamarbete. Ur ett generellt perspektiv påpekas i den ovan refererade avhandlingen att muntlig information från i synnerhet statsråd ökar utskottens möjligheter att 99http:///Webbnav/index.aspx?nid=3751&doktyp=eunprot&rm=200 5/ 06&bet=16&dok_id=GT0A16 (samråd med den ), 5/06&bet=17&dok_id=GT0A17 (samråd med den 15 dec 5/06&bet=19&dok_id=GT0A19 (samråd med den per telefon från toppmötet), 5/06&bet=20&dok_id=GT0A20 (samråd med från toppmötet per telefon den ). 100 Regeringens samråd med , , Kommenterad dagordning, sammanträdesdokument inför möte /06:29. 2006/07:RFR7 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK utöva inflytande över politik inom EU. Vid sittande bord kan ett statsråd meddela att regeringen ska beakta de synpunkter som nämndens eller utskottets ledamöter har fört fram. Tjänstemän har inte samma möjligheter att göra sådana utfästelser. I avhandlingen redovisas även hur många tillkännagivanden som rör EU som har beslutat om de tre senaste mandatperioderna.101 Av redovisningen framgår att miljö- och jordbruksutskottet har föreslagit flest tillkännagivanden. Därefter följer utrikesutskottet som tvåa när det gäller föreslagna tillkännagivanden. Dessa utskott tillhör de utskott som hanterar många EU-frågor. Två tillkännagivanden har särskilt noterats. I ett tillkännagivande uppmärksammande behovet av en mer utförlig redovisning av brister i offentlighetsregler vid EU:s institutioner i regeringens skrivelser . beslutade om tillkännagivandet på grundval av ett motionsyrkande som behandlades i utrikesutskottets betänkande om verksamheten inom Europiska unionen under 2002.102 I regeringens skrivelser om verksamheten i Europeiska unionen respektive 2004 finns även en redogörelse om öppenhetsfrågor i unionens institutioner. I skrivelsen som avser 2005 saknas emellertid en sådan redovisning. På förslag från riksdagsstyrelsen beslutade att regeringen bör redovisa för en förteckning över kommissionens expert- och verkställighetskommittéer.103 Regeringen har emellertid inte gjort någon sådan redovisning för när det gäller expertgrupper. För genomförandekommittéer översänds en förteckning till men underlaget publiceras inte i offentligt tryck eller på annat sätt. (Se även kap. Faktapromemorior är en annan form för (alltså inte regeringen) att informera om bl.a. kommissionens förslag till viktigare rättsakter. Utskotten har emellertid inget beredningstvång för faktapromemorior till skillnad från vad som gäller för propositioner och skrivelser. Enligt såväl utvärderingar som den ovan refererade avhandlingen föranleder faktapromemoriorna sällan någon åtgärd från utskottens sida som innebär att man försöker påverka regeringen. Promemoriorna anmäls i ansvarigt utskott och läggs till handlingarna. I en del fall inhämtar utskottet muntlig information från regeringen. En slutsats som framkommer i avhandlingen är att utskotten, enligt den ordning som gällde fram till , inte har utnyttjat sina möjligheter att påverka regeringen i EU-frågor fullt ut. 1011994/951997/98, 1998/992001/02 och 2002/03 /05. 2002/03:UU10. 1032000/01:RS1 inför 2000-talet, bet. 2000/01:KU23. 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK 2006/07:RFR7 får även viss information direkt från EU:s institutioner. Kommissionen skickar alla KOM-dokument direkt till , inklusive bifogade SEK-dokument. skickar förteckningar på antagna resolutioner. Årsrapporter inkommer också från Revisionsrätten och EU- ombudsmannen. Därutöver har en tjänsteman som är stationerad i , som har till uppgift att bevaka vad som händer inom EU:s institutioner och hålla informerad. 3.3 behandling av frågor som rör EU:s utvecklingssamarbete har berett frågor som rör EU:s biståndspolitik framför allt på grundval av dels avtal där EG och medlemsländerna är parter, dels regeringens redovisning i sin skrivelse om EU Berättelse om verksamheten inom Europeiska unionen. har även behandlat dessa frågor i samband med den ordning som gällde före ändringen av riksdagsordningen som avsåg regeringens samråd med . Som tidigare framgått behövs godkännande för vissa avtal. har utrikesutskottet behandlat stabiliserings- och associeringsavtal mellan dels Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater och f.d. jugoslaviska republiken ,104 dels Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater och Kroatien105 samt Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater och Albanien.106 Utskottet tillstyrkte att godkände avtalen. Därutöver har utskottet följt utvecklingen inom det tidigare Lomésamarbetet och det nuvarande . Detta har skett inom såväl utskottets EU-bevakning som beredningsarbete. Vid sin behandling av regeringens proposition om partnerskapsavtalet med staterna i , och , dvs. , tillstyrkte utskottet att godkänner partnerskapsavtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater och AVS-staterna samt de två interna avtalen om finansieringen och förvaltningen av biståndet respektive åtgärder och förfaranden för genomförandet av partnerskapsavtalet. Slutligen har utskottet också godkänt de avtal som ligger till grund för samarbetet med olika Medelhavsländer. Exempel på avtal som utskottet har 2001/02:UU14. 2002/03:UU3. 2006/07:UU5. 2006/07:RFR7 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK behandlat och godkänt är avtalen med , och Libanon.107 Regeringen ska enligt riksdagsordningen lämna en skrivelse till med berättelse över verksamheten i Europeiska unionen. I arbete med den årliga skivelsen om verksamheten inom EU har utrikesutskottet både en sammanhållande uppgift och ett ansvar för att bereda frågorna inom sitt ansvarsområde. har uttalat att man anser att regeringens information till behöver förbättras när det gäller EU-frågor.108 I samband med utrikesutskottet behandling av regeringens skrivelse gjorde utskottet en analys av EU:s utvecklingssamarbete i förhållande till den svenska politiken för global utveckling.109 Denna analys är utgångspunkten för redovisningen i detta avsnitt som även innehåller vissa kompletterande uppgifter från utskottets behandling av skrivelsen för 2004.110 När det gäller EU:s biståndspolitik konstaterade utskottet vid sin behandling av regeringens skrivelse att det har varit ett händelserikt år när det gäller förslag och beslut kring EU:s utvecklingssamarbete. Utskottet refererar även till de faktapromemorior som regeringen har redovisat om centrala frågor när det gäller utvecklingssamarbetet.111 Muntlig information från regeringen Av betänkandet framgår att utskottet, efter föredragningar av dåvarande statsrådet , dåvarande statssekreterare samt tjänstemän i , fortlöpande har lämnat synpunkter inför viktigare beslut rörande unionens utvecklingssamarbete. EU:s åtgärder för att stärka utvecklingssamarbetet Utskottet ser positivt på dels de beslut som har fattats , dels de åtgärder som har vidtagits för att stärka EU:s utvecklingssamarbete. Följande beslut refereras: 2001/02:UU9, bet. 2002/03:UU17, bet. 2003/04:UU7. 108Bland annat bet. 2005/06:UU10. 2005/06:UU10. 2004/05:UU10. 1112004/05:FPM46 innehåller kommissionens förslag (KOM/2004/269) angående budgetkategori 4 (det utrikespolitiska området), 2005/06:FPM71 angående förslag om EU gemensamt ramverk för utarbetandet av landstrategier och program (KOM/2006/88) samt övriga förslag om effektiviseringen av EU:s bistånd, 2005/06:FPM75 angående de tematiska programmen. 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK 2006/07:RFR7 ställde sig EU bakom Parisdeklarationen om biståndseffek- tivisering och anpassning till partnerländernas prioriteringar och system.112 publicerade kommissionen tre meddelanden om FN:s millenniemål. Detta var ett led i EU:s förberedelser inför i . Ett meddelande behandlade finansiering för utveckling (KOM/2005/133). Ett annat meddelande tog upp behovet av samstämmighet i politiken, bl.a. om att åtgärder behöver vidtas i flera politikområden som inom handel, miljö och jordbruk om millennniemålen ska kunna nås (KOM/2005/134). I ett tredje meddelande föreslogs en utvecklingspolitik inriktad på (KOM/2005/132). antog EU en tidsplan för att medlemsstaterna ska avsätta av BNI till internationellt utvecklingssamarbete , med ett mellanliggande samlat mål på . antog rådet efter förslag från kommissionen en EU- strategi för . Genom den ska EU bättre bidra till att minska fattigdomen och göra det möjligt att uppfylla FN:s millennieutvecklingsmål i tillsammans med afrikanska partner. Strategin syftar också till att politiken ska överensstämma med de behov och prioriteringar som anges av samarbetspartnerna. Den innefattar frågor om fred och säkerhet, utvecklingsbistånd, de mänskliga rättigheterna och samhällsstyrning, hållbar ekonomisk tillväxt, regional integration och handel samt investering i människor. undertecknade rådets och kommissionens ordförande samt talman en förklaring om EU:s utvecklingspolitik, Europeiskt samförstånd om utveckling. Denna förklaring förhandlades fram med utgångspunkt från ett förslag som kommissionen lade fram (KOM/2005/311). När det gäller överenskommelsen om EU:s utvecklingssamarbete, Europeiskt samförstånd för utveckling välkomnar utskottet att det där slås fast att unionens främsta och övergripande mål för utvecklingssamarbetet är fattigdomsutrotning i samband med en hållbar utveckling, bl.a. i syfte att uppnå millennieutvecklingsmålen. Utskottet konstaterar att det finns tydliga beröringspunkter mellan politik för global utveckling och politiken för EU:s utvecklingssamarbete. 112Parisdeklarationen, / FINALPA- RISDECLARATION. 2006/07:RFR7 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK I sitt betänkande uppmärksammar utskottet särskilt frågor dels om samstämmighet inom EU:s biståndspolitik, dels agerande inom EU. När det gäller samstämmigheten i agerande inom EU framhåller utskottet i sitt betänkande att man har understrukit vikten av att det säger och gör i ett sammanhang måste stämma med svenskt agerande i ett annat. Samstämmigheten ökar också effektiviteten genom att kunskaper från olika områden tas till vara och genom att olika insatser kan förstärka i stället för att motverka varandra.113 När det gällde samstämmigheten inom EU konstaterades att EU:s utvecklingspolitik ska samordnas bättre med andra delar av EU:s politik för yttre förbindelser. Vidare syftar även den antagna gemensamma deklarationen till ökad samstämmighet på medlemsstatsnivå och på gemenskapsnivå. Detta väntas leda till en effektivisering av utvecklingssamarbetet. Vid sin behandling av regeringens skrivelse lyfte utskottet fram vikten av att det EU gör och säger i ett sammanhang måste stämma med europeisk politik i ett annat. Den internationella diskussionen om samstämmighet måste, enligt utskottet, drivas vidare med syfte att föra en effektiv och trovärdig politik. Enligt utskottet bör aktivt verka för att samstämmigheten också i EU:s politik i relation till utvecklingsländerna förbättras och att utvecklingsaspekter beaktas inom EU:s samtliga politikområden. Följande år noterar utskottet, vid sin behandling av skrivelsen , att kommissionen betecknat överenskommelsen om utvecklingspolitiken som en nyckelkomponent i EU:s externa politik vid sidan av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och handelspolitiken. Den utgör, enligt kommissionen, också en länk mellan utvecklingspolitik och andra näraliggande områden som migrations-, miljö- och sysselsättningspolitik. Överenskommelsen ger uttryck för att utvecklingssamarbetet behöver omfatta en blandning av bistånd, handel och andra samarbetsformer, utformade efter behoven i varje enskilt partnerskap. I sitt betänkande välkomnar utskottet ett sådant synsätt och konstaterar att den därvidlag uppvisar stora likheter med den svenska politiken för global utveckling. Utskottet pekade på att man tidigare i sitt budgetbetänkande rörande utgiftsområde 7 Internationellt bistånd (bet. 2005/06:UU2) välkomnade att EU- länderna enats om höjda biståndsnivåer. Enligt utskottet mening är det angeläget att även i fortsättningen söker påverka såväl övriga EU-länder som andra biståndsgivare till en mer generös biståndspolitik. Utskottet underströk särskilt denna uppfattning mot bakgrund av att både FN och bedömer att det krävs närmare en fördubbling av de globala biståndsflödena om millennniemålen ska kunna nås. 2005/06:UU10. 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK 2006/07:RFR7 Utskottet understryker vad som anges i Parisdeklarationen om att EU ska främja samordning, harmonisering och anpassning till mottagarens system. Unionen vill medverka till bättre samordning mellan givare genom att söka få till stånd gemensamma fleråriga program som bygger på partnerländernas strategier och processer. I deklarationen slår man fast att EU kommer att spela en ledande roll för att genomföra Parisdeklarationens åtaganden. Utskottet välkomnar denna hållning och konstaterar att det av budgetpropositionen framgår att regeringen står bakom Parisdeklarationen.114 Enligt budgetpropositionen avser regeringen att fortsätta att anpassa biståndet till partnerländernas prioriteringar och system, samordna och förenkla biståndsprocedurer samt arbeta för en bättre redovisning av resultaten av fattigdomsminskning. Principen om koncentration och ägarskap I EU-överenskommelsen anges att principen om koncentration ska vara vägledande för gemenskapen i alla program avseende länder och regioner. Detta innebär att man, i dialog med partnerländer, ska välja ut ett begränsat antal prioriterade områden snarare än att sprida insatserna på alltför många sektorer.115 Inom all verksamhet ska frågor av övergripande karaktär integreras, såsom främjande av mänskliga rättigheter, jämställdhet, demokrati, gott styre, barns rättigheter och ursprungsbefolkningar, miljöhållbarhet och kamp mot hiv/aids. Utskottet konstaterar att de prioriterade områdena i kombination med de övergripande frågorna som ska integreras ligger väl i linje med utskottets tidigare ställningstaganden. understryker utskottet att ägarskap och partnerskap samt prioriteringar i landstrategier är viktiga principer som måste få genomslag. Detta kan påverka vilka områden som väljs ut för gemenskapsinsatser. Utskottet understryker att det är av största vikt att regeringen verkar för att överenskommelsen om EU:s utvecklingspolitik får genomslag såväl i budgetsammanhang som i beslut och genomförande av andra åtgärder. Utskottet vill särskilt framhålla att principerna om fattigdomsutrotning, ägarskap och partnerskap ska komma till tydligt uttryck.