rfr · GV0WRFR2 · 2007-11-01 00:00:00 — Man kan återkoppla detta resonemang till det avtal som skrevs för . När trafikprognoserna av kom på skam kom Express i ett besvärligt läge med mycket dålig intjänande- 2007/08:RFR2 4 KONSEKVENSER AV OPS FÖR SAMHÄLLSEKONOMISK EFFEKTIVITET Sannolikt var konkursen nära . Läget har förbättrats avsevärt och framtidsutsikterna ser väsentligt ljusare ut. Vad som är betydelsefullt för våra resonemang här är emellertid att om Ex- press hade gått i konkurs så hade detta i första hand drabbat de privata finansiärerna. Investeraren skulle förlora sitt eget kapital på kanske , och banker och staten skulle sitta på en fordran. Trafiken skulle kunna fortsätta oavsett en konkurs, och en förhandling mellan fordringsägarna skulle äga rum. Det avtal som skrevs innebär att utföraren tvingas bära de fulla konsekvenserna av det åtagande man gjort på ett helt annat sätt än med en utförande- eller funktionsentreprenad. En viktig insikt från de internationella erfarenheter som redovisats och från den akademiska forskningen har att göra med de avtal som ingås mellan representanter för offentlig sektor och en kommersiell utförare: För att ett OPS-projekt över huvud taget ska ha förutsättningar att bidra till förbättrad samhällsekonomisk effektivitet måste det kontrakt som skrivs mellan parterna vara väl genomtänkt. Framför allt det faktum att avtalen normalt omfattar mycket innebär att många oförutsedda händelser kommer att kunna inträffa . Otillräckligt genomtänkta kontrakt riskerar att skapa en obalans då avtal ska omförhandlas och kan medföra betydande merkostnader för skattebetalarna jämfört med de avtal som ingås i samband med traditionella avtal. Väl utformade överenskommelser mellan parterna är därför en absolut förutsättning för att OPS ska vara motiverade. Vi har i avsnitt 4.3 beskrivit ett antal aspekter på sådana avtal. OPS skapar av flera skäl mycket starkare drivkrafter att reducera kostnaderna än traditionella entreprenadformer. Detta ger starka argument för uppfattningen att effektiviteten i produktionen kommer att öka. Incitamenten att minska kostnader skulle kunna bli så starka att de sker på bekostnad av servicekvaliteten. Det finns dock goda skäl att tro att detta nu kan hanteras avtalsvägen och kanske t.o.m. innebära en ökad kvalitet via lämpliga utformningar av funktionskraven. Den överföring av risk från den offentliga beställaren till den privata entreprenören som OPS innebär har en prislapp som sannolikt inte är obetydlig. Allt annat lika, innebär detta en merkostnad för det offentliga med OPS visavis traditionella modeller. En central fråga är därför att finna en optimal fördelning av risk mellan parterna. En ytterligare effektivitetsvinst av OPS är att byggtiderna förkortas och anläggningarna kan börja nyttjas tidigare. OPS innebär också en möjlighet till ökad dynamisk effektivitet. Både produkt- och processinnovationer kan förväntas öka. Potentialen för detta är dock sannolikt avhängig hur mycket designfrihet som lämnats åt entreprenören och utformningen av funktionskrav. 4 KONSEKVENSER AV OPS FÖR SAMHÄLLSEKONOMISK EFFEKTIVITET 2007/08:RFR2 Av detta följer att designfrihet och funktionskrav är en viktig fråga i utformningen av en praktisk OPS-modell. Vi har också pekat på att avtalen ställer nya och svårare krav på att beställaren kan mobilisera de drivkrafter och den kompetens som krävs för att kontraktsprocessen för OPS ska leda till ett lyckat resultat för de offentliga beställarna. 5 Drivkrafter bakom OPS Det finns flera skäl till att OPS växt fram som alternativ till traditionella sätt att finansiera, bygga och driva offentlig infrastruktur. Detta avsnitt sammanfattar de viktigaste argumenten, baserat i första hand på genomgången i (2007). Ökad effektivitet och lägre kostnader för staten Dessa argument förekommer, som exempelvis i där man genomfört tre projekt med det utsagda syftet att undersöka om OPS kan bidra till ökad kostnadseffektivitet och lägre kostnader för beställaren. I den mån argumentet åberopas i andra sammanhang är det företrädesvis som en principiell möjlighet snarare än på grundval av påvisade erfarenheter, vilket har framgått av genomgången i kapitlen 3 och 4. De EU-länder som är medlemmar av den monetära unionen etablerade de s.k. reglerna för att säkerställa sunda offentliga finanser. I korthet innebär dessa regler att de statliga budgetunderskotten inte får överstiga och att offentliga sektorns skuldsättning inte får överstiga av BNP. Många länder har emellertid ansträngda statsfinanser med både ett löpande underskott i betalningarna och en stor och växande låneskuld. Införandet av reglerna skapade drivkrafter att finansiera stora kapitalintensiva infrastrukturprojekt på ett sätt som inte påverkar möjligheten att tillgodose dessa krav i en situation där man fortfarande vill bygga ny infrastruktur. OPS- projekt kom att bli ett instrument i denna strävan eftersom man med privat finansiering inte påverkar statsbudgeten på kort sikt och inte heller att man tar på sig en ökad skuldsättning.21 Sådana projekt har därför kommit att bli ett attraktivt alternativ för de länder som har svårigheter att uppfylla valutaunionens budgetkrav. är inte medlem i valutaunionen, och skulle i själva verket utan problem kunna bli medlem i unionen om man ser till kriterierna. har emellertid skapat egna finanspolitiska regler, dels vad gäller ett överskott i statsbudgeten på över en budgetcykel, dels i form av begränsningar av utgiftsbudgeten. OPS-finansiering skulle kunna användas som ett instrument för att komma runt också dessa regler. 21 Som framgår av diskussionen i avsnitt 5 nedan innebär ett betalningsåtagande gentemot ett projektbolag i realiteten samma sak som att man ökar statens skuldsättning. Till följd av regelverket redovisas emellertid inte detta åtagande som en skuld, vilket därmed skapar en möjlighet att tillgodose kriterierna. 5 DRIVKRAFTER BAKOM OPS 2007/08:RFR2 Möjligheten att erhålla fondmedel från EU En särskild drivkraft har varit en uppmuntran från att pröva OPS. Detta har bl.a. skett i samarbete med EIB som är en betydelsefull finansiär i många OPS-projekt. Det har också skett via inrättandet av olika s.k. strukturfonder. Speciellt har den s.k. sammanhållningsfonden () vars inriktning är transportsektorn, spelat en betydelsefull roll och används som finansiering av OPS-projekt i bl.a. , och . En drivkraft av mer ideologisk karaktär är en förvaltningspolitisk skola som går under samlingsnamnet . Med detta avses en rad uppfattningar om förvaltningspolitiska frågor som innebär att det offentliga åtagandet renodlas och där ökad samverkan med den privata sektorn bl.a. via konkurrensutsättning är ett centralt inslag. Avsikten för är att åstadkomma en effektivare offentlig sektor. OPS är ett tänkbart instrument i en sådan utveckling. De skäl som redovisats innebär att det av olika skäl kan finnas ett intresse för OPS från den centrala statsmakten. Men OPS har också kommit att bli ett instrument för olika intressegrupper i samhället. Inte minst finns det på lokal och regional nivå önskemål om att kunna bygga mer infrastruktur än vad som ryms inom de ekonomiska ramar som staten ställer upp. Man har då föreslagit att OPS kan vara en möjlighet att få till stånd ett genomförande som inte kostar statskassan direkt utan som innebär avbetalningar under en följd av år. Det skulle så att säga bli möjligt att bygga mycket mer infrastruktur på kort sikt för att först senare börja med betalningarna på den skuld som byggs upp. Det finns således flera, delvis inbördes beroende skäl, till att OPS växt fram som alternativ till traditionella sätt att finansiera, bygga och driva offentlig infrastruktur. Det är förmodligen korrekt att säga att betydelsen av dessa drivkrafter har skiftat något . då det statsfinansiella läget i flera europeiska länder var betydligt besvärligare än var OPS en stark lockelse för att kringgå Maastrichtkriterierna. Men argumentet att staten behöver privata lån för att realisera eller tidigarelägga projekt är fortsatt ett viktigt tema i retoriken kring OPS. Det finns dock en tendens till ökad försiktighet med OPS. En viktig anledning till detta är en växande insikt om att de långsiktiga statsfinansiella konsekvenserna av OPS inte får underskattas. Denna insikt väcktes sannolikt andra hälft när OPS började användas i större skala. Det är lätt att inse varför. Som närmare beskrivs i avsnitt 6.2 påminner OPS om att köpa en vara eller tjänst på avbetalning. Man får tjänsten på en gång och betalar av med små belopp . Det är då lätt att dra på 2007/08:RFR2 5 DRIVKRAFTER BAKOM OPS sig för stora utgifter som sedan blir betungande på grund av att fulla kostnaden underskattas vid investeringstillfället. När skuldbetalningarna växer minskar handlingsutrymmet för framtida politiska beslutsfattare. En ökande andel av budgetutrymmet måste då användas för att betala av skulder som ackumulerats av tidigare regeringar, medan utrymmet för nya initiativ begränsas. erfarenhet av silting up, där en betydande andel av de årliga anslagen till vägsektorn går åt till avbetalningar för OPS-projekt (se beskrivningen i avsnitt 3.10), ger en fingervisning om problematiken. Argumenten för OPS i kännetecknas snarare av att det behövs mera infrastruktur än att med detta instrument öka effektiviteten. Ett skäl till detta kan vara att de som mest ivrigt driver OPS är de som har mest att vinna på att projekten blir av, t.ex. representanter för kommuner och regioner, byggföretag och finansföretag. Ett annat skäl kan vara att det i stort sett saknas övertygande empiriska belägg för att OPS verkligen leder till bättre utbyte för de offentliga beställarna. OPS fortsätter också att fungera som ett retoriskt redskap för olika intressenter som vill driva enskilda projekt och därmed kortsiktigt utvidga investeringsramar. Neutrala bedömare tenderar att vara försiktiga med att oreserverat förorda OPS. Man pekar i stället på potentialen för ökad effektivitet, men framhåller riskerna och betonar att framgång måste vara förknippad med noggrann specificering och administration av avtalen (se exempelvis et.al. 2005 och 2007). Mintz och Smart (2006) konstaterar att om motivet för att använda OPS är att undvika finansiella begränsningar så finns risken att beställarna inte lägger ned tillräcklig omsorg på kontrakten för att de effektivitetsvinster som kan nås faktiskt säkerställs. En ogenomtänkt implementering av OPS leder därför också till risker för att projekten blir en dålig affär för beställaren. 6 Finansiella aspekter på OPS Den diskussion som fördes i avsnitt 4, och som resulterade i ett antal rekommendationer för hur OPS bör utformas, väljer vi att kalla en ekonomisk analys. I detta avsnitt fokuseras i stället de finansiella aspekterna på OPS. Skillnaden ligger i att vi nu i första hand intresserar oss för hur statens finansiella saldo påverkas, medan vi tidigare också vägt in konsekvenser för andra delar av offentlig sektor liksom för företag och privatpersoner. Inledningsvis behandlas vissa generella aspekter på hur staten kan hantera sina investeringar. Avsnitt 6.1 redovisar den argumentation som finns för att särbehandla investeringar i statsbudgeten. I ljuset av denna allmänna diskussion behandlas i avsnitt 6.2 konsekvenserna av OPS för statens betalningsströmmar och statsskulden. Slutligen behandlas i avsnitt 6.3 vad som ibland kallas gråzonsfinansiering, dvs. situationer då staten påverkar de finansiella förutsättningarna för ett projekt utan att detta manifesteras i form av statens skuldsättning. 6.1 Argument för och emot att särbehandla investeringar i statsbudgeten En vanlig uppfattning, inte minst i debatten kring ekonomin i utvecklingsländer, är att investeringar riskerar att prioriteras ned på bekostnad av löpande utgifter. Detta är särskilt bekymmersamt i samband med ekonomiska kriser då fokus riktas mot behovet av att säkerställa att åtminstone de mest oundgängliga behoven i samhället kan tillgodoses. Man menar därför att staten behöver generella principer för att skydda investeringar vars huvudsakliga värde ligger för att på så sätt garantera framtida generationer en acceptabel tillvaro. Man kan också se statens planering av transportinfrastruktur som en del av ett övergripande spel om tillväxt, investeringar och budgetbalans. De institutioner som har att vaka över att staterna har långsiktigt sunda finanser har fört diskussioner om tänkbara principer för att vägleda dessa beslut men också för att vägleda allmänhetens och experternas möjligheter att genomskåda den finansiella situationen och att utkräva ansvar av dem som har att fatta beslut. I en översikt av argumenten och principerna av Mintz och Smart (2006) knyts också möjligheterna att använda OPS till denna diskussion. Man pekar på risker och möjligheter med OPS i perspektivet av allmänna regler för finansiering. Vi ska här inte göra någon längre utvikning kring denna generella diskussion utan endast återge några förhållanden som visar hur OPS kan påverka det övergripande spelet om resurser. Den grundläggande utgångspunkten för resonemang av denna art är att alla kostnader måste betalas. Vill därför staten att en verksamhet ska genomföras 6 FINANSIELLA ASPEKTER PÅ OPS så måste man också ha intäkter att täcka kostnaderna. Om man vidgar detta övergripande synsätt till att ta hänsyn till att somliga verksamheter som genomförs också har (reala) konsekvenser blir den grundläggande tanken något mer komplex. En väg som byggs kommer att användas under en lång följd av år. Frågan är därför om man ska ställa krav på budgetbalans det år vägen byggs, eller ska kravet omfatta ? För att reducera risken för underinvesteringar, exempelvis i infrastruktur, föreslås ofta att investeringar separeras från de löpande utgifterna i budgeten och att investeringsutgifterna undantas från budgettak etc., dvs. att man inför separata utgifts- och kapitalbudgetar. Man kan också tillämpa någon variant av en s.k. gyllene regel vilket innebär att staten endast lånar för att finansiera investeringar. En sådan regel tillämpas exempelvis av . Man skapar på detta sätt särskilda bestämmelser för balansen i de löpande betalningarna respektive investeringsutgifterna. Ett annat sätt att hantera frågan om balans i betalningarna över längre tidsperioder är att skapa särskilda infrastrukturmyndigheter med samlat ansvar både för finansiering och för hur medlen används. Ett nutida exempel är Asfinag i som på detta sätt har ansvar för landets motorvägsnät (se 2007, avsnitt A1.1). Med en sådan myndighet är avsikten att skapa en mer transparent redovisning av den verksamhet som bedrivs i sektorn. En gyllene regel kan således skapa bättre grund för balansen mellan investeringar och konsumtion. pekar erfarenheterna på att detta skapar en konflikt om vad som ska definieras som investering respektive löpande konsumtion. Genom att flytta kostnader från det ena till det andra kontot kan intressenter försöka få igenom den politik som man vill föra på området. Likartade problem uppträder också med en infrastrukturmyndighet med samlat budgetansvar. Som framgår av redovisningen i (2007) av det österrikiska fallet är det också en stor fråga att avgöra hur existerande vägar ska värderas. Likaså visar det sig svårt för finansministeriet att delegera kontrollen över avgiftsuttag till den (förment) oberoende myndigheten. Slutsatsen av denna mycket rapsodiska genomgång är därför att det inte finns några enkla institutionella lösningar för att säkerställa välmotiverade långsiktiga investeringar. Ett skäl till detta är att det är svårt att etablera konsensus om vilka investeringar som är väl motiverade och att alla kapitalformer riskerar att ges manipulerade värderingar. Det är därför svårt att hitta starka argument för separata kapital- och utgiftsbudgetar. Likartade slutsatser redovisas också i en uppsats från Europeiska Investeringsbanken; se Perée and Välilä (2005). 6 FINANSIELLA ASPEKTER PÅ OPS 6.2 Betala nu eller senare? En central frågeställning vad gäller (den slutliga) betalningen för en infrastrukturinvestering är vem som ska stå för notan. Det finns två, i enstaka fall tre olika egentliga finansiärer: De som använder infrastrukturen och betalar i form av tullar, biljettpriser etc. En intressent som har direkt nytta av en investering som står för ersättningen. I avsnitt 4.1 diskuterades de överväganden som bör styra valet mellan skatte- och avgiftsfinansiering. Man kan notera att också den tredje finansieringslösningen i vissa fall kan ge värdefulla bidrag till att täcka investeringskostnaderna för infrastrukturprojekt. Ett intressant exempel är en utbyggnad av tunnelbana som bekostats genom att staten och staden sålt mark för att bygga nya kontors- och bostadsområden (se Baltic Gateway för en kort beskrivning). Som exemplet antyder är det emellertid endast i vissa udda situationer där en enda fastighetsägare etc. har så stor nytta av en infrastrukturinvestering att det motiverar en direktfinansiering. Denna möjlighet behandlas därför inte ytterligare i denna rapport. Förutom frågan om vem som ska betala finns också frågan om när investeringen betalas; nu eller . Det är lätt att inse att det endast är skattebetalarkollektivet som har finansiell möjlighet att betala hela kostnaden för en investering . Om man väljer att senarelägga betalningen kan endera den framtida skattebetalaren få stå för notan (i form av en eller annan form av avbetalning) eller också de framtida resenärerna i form av tullavgifter eller biljettintäkter. Huvuddelen av de svenska infrastrukturinvesteringarna bekostas med varje års anslag, men också lån spelar en stor roll. Detta framgår av figur 1 där skillnaden mellan det belopp som spenderas på investeringar och myndigheternas anslag utgörs av de lån som man bemyndigas att ta upp. 6 FINANSIELLA ASPEKTER PÅ OPS Utvecklingen av och investeringar respektive anslag för investeringar (hämtat från och årsredovisningar) ro n o r jio n e r Inte sällan används begreppet direktavskrivning för att beskriva det faktum att kostnaden för en investering belastar det år som ett projekt genomförs. Investeringen likställs därmed i realiteten med löpande konsumtion, trots att man betalar för en anläggning som kommer att utnyttjas under en följd av år. Al- ternativet till direktavskrivning är att bekosta investeringen med lån. Vi ska här belysa den finansiella skillnaden mellan tre olika tillvägagångssätt att betala för infrastruktur: traditionell finansiering (direktavskrivning), lån i Riksgälden respektive privat finansiering inom ramen för ett . Med stöd i ett enkelt exempel används figur 2 för att jämföra de tre tillvägagångssätten. Exemplet utgår från en väg eller bana som antas kosta 100 () och som byggs under ett enda år. Projektet antas ha en livslängd om 5 år22 och det kostar 5 () att underhålla anläggningen. Om man väljer en modell med direktavskrivning visar figur 2 a hur statsbudgeten belastas. Figur 2 b visar i stället budgetbelastningen om regeringen 22 Den verkliga livslängden är mycket längre, men den princip som här illustreras påverkas inte av hur lång livslängd som väljs. 6 FINANSIELLA ASPEKTER PÅ OPS väljer att låna upp medel via . Man drar då på sig en skuld om 100 . kommer man att betala av 20 på skulden. Till detta kommer kostnader för underhåll och för ränta på skulden, som i exemplet antas vara . Budgetbelastningen är därför något större än 25 och minskar något vartefter skulden betalas av. Ett tredje tillvägagångssätt är att teckna ett som innebär att den privata parten lånar upp pengarna som sedan betalas via statsbudgeten. Figur 2 c visar att de årliga kostnaderna i detta fall blir 20 i form av en avbetalning, 5 för underhållet och därutöver en räntekostnad som antas till . Normalt får en privat entreprenör betala något mer än staten för att låna upp medlen, och skillnaden antas här vara en procentenhet. Till skillnad från då man tar upp lån i Riksgälden innebär OPS-finansiering att det i nationalräkenskaperna inte redovisas en statsfinansiell skuld, trots att man gjort ett betalningsåtagande av samma art som då ett lån tas upp. En omedelbar rekommendation som kan göras med stöd i detta resonemang är att man med en eventuell utökning av de betalningsåtaganden av OPS-format bör hitta ett tillvägagångssätt för att samlat för statsbudgeten redovisa storleksordningen på sådana åtaganden. Av exemplet framgår också att en övergång från en modell med direktfinansiering (figur 2 a) till att ta upp lån (figur 2 b) eller till OPS (figur 2 c) skapar ett statsfinansiellt utrymme. Man slipper under byggåret en kostnad om 100 och i stället sprids betalningarna ut . Detta utrymme kan användas till att öka investeringarna, att öka den löpande konsumtionen eller till att sänka skatter. Men budgetutrymmet frigörs endast . För att illustrera detta kan man utveckla ovanstående exempel något. Anta därför att man under en följd av år investerar 100 i att bygga ny infrastruktur och att man lånar till dessa investeringar. Avbetalningen är då, som framgått av exemplet, 20 . År 2 görs en avbetalning på det första lånet om 20, och en första avbetalning på det andra årets lån som är 20, dvs. budgetbelastningen vad gäller avbetalningar är 40. År 3 är avbetalningen uppe i 60, år 4 i 80 och 5 belastas statsbudgeten med 100 . Därutöver tillkommer en kostnad för räntor och underhåll. En central slutsats av detta enkla exempel är att det i ett fortvarighetstillstånd inte finns någon skillnad i statsfinansiellt hänseende mellan direktavskrivning och avbetalningsfinansiering annat än vad avser räntekostnader. Med andra ord finns det ingen anledning att ta ställning för eller emot en övergång från direktavskrivning till avbetalningsfinansiering på grundval av att man på så sätt kan frigöra budgetmedel. Om man inte är medveten om detta faktum, kan man sitta med en stor skuld och med avbetalningar som tränger undan annan verksamhet. Som framgår av beskrivningen i avsnitt 3.10 inträffade just detta i , där man som en konsekvens gjorde om sin finansieringsmodell . Det faktum att OPS förbättrar statens finansiella saldo jämfört med direktavskrivning ger också bakgrunden till att man 6 FINANSIELLA ASPEKTER PÅ OPS i flera länder använt OPS-modeller som ett sätt att gå runt Maastrichtkriterierna. För svenska förhållanden uppstår motsvarande konsekvenser för statens mål i form av utgiftstak och budgetöverskott. Effekter för statsbudgeten av tre sätt att betala för infrastruktur 2b. Upplåning hos 6 FINANSIELLA ASPEKTER PÅ OPS c. Projektfinansiering via OPS-bolag Det kan avslutningsvis finnas anledning att kommentera OPS som en del av vad som ibland går under beteckningen statlig gråzonsfinansiering. Även om begreppet är svårt att ges en enhetlig tolkning avses här med detta begrepp att staten engagerar sig i en verksamhet på ett sätt som inte syns i form av fordringar eller skulder i en balansräkning. Med denna definition är det åtagande mot ett privat företag som ligger i OPS uppenbarligen att beteckna som gråzonsfinansiering. Det finns också andra viktiga former av gråzonsfinansiering, framför allt i form av olika former av garantier som staten kan utfärda i samband med att privata företag genomför investeringar. I en nyutkommen bok från diskuteras detta fenomen, och hur man kan argumentera för och emot sådana garantier; se (2007). Ett i OPS-sammanhang vanligt exempel på sådana garantier är de utfästelser som staten/beställaren gör visavi projekt med en aktiv intäktssida, dvs. där den private koncessionären ska få täckning för sina investeringskostnader via brukaravgifter. Det finns ett antal exempel på att beställaren i avtalet med ett projektbolag utfärdar inkomstgarantier. Skälet är att man med ett huvudscenario tror att den framtida trafikutvecklingen kommer att vara tillräcklig för att betala tillbaka de investeringar som måste göras. Man är medveten om att trafiktillväxten kan visa sig vara otillräcklig för att generera sådana intäkter.