rfr · GU0WRFR7 · 2007-07-09 00:00:00 — Vid finns inte någon förteckning över vilka UD- tjänstemän som ingår i expertgrupper inom biståndsområdet eller andra områden som har anknytning till utvecklingsbiståndet. Sida har däremot en förteckning över vilka Sidatjänstemän som ingår i kommissionens expertgrupper. Vid intervju uppger företrädare för Sida att man inte känner till vilka UD- tjänstemän som deltar i expertgrupper inom biståndsområdet. Den bristfälliga överblicken över vilka svenskar som deltar i kommissionens expertgrupper gäller för flera områden inom det svenska EU-samarbetet. Enligt muntliga uppgifter från Statsrådsberedningen gjordes ett försök med att upprätta en förteckning av vilka svenskar som ingår i kommissionens expertgrupper. Arbetet föranledde en betydande arbetsinsats, och på grundval av dessa erfarenheter fanns inga planer på att upprätta en sådan förteckning. När det gäller expertgrupper inom biståndsområdet har en tjänsteman vid den svenska representationen i samlat alla inbjudningar från kommissionen om att delta i expertgrupper samt enstaka e-brev från Sida med uppgifter om Sidatjänstemän som deltar i expertgrupper inom biståndsområdet. Representationen är dock osäker på om man har en fullständig bild över vilka svenskar som ingår i expertgrupperna eftersom det förekommer att kommissionen skickar sina inbjudningar direkt till personer som har deltagit i tidigare möten utan att kopia har sänts till representationen. redovisar att man kommer att ta fram en förteckning över de svenskar som ingår i expertgrupperna.173 173 Uppgifter från vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast. 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING 6.4 Instruktioner till svenska företrädare När det gäller svenska ståndpunkter som rör förslag som hör till EG, dvs. inom den första pelaren, framgår av gällande riktlinjer att kraven på tidiga ställningstaganden och ett väl fungerande samråd inom är särskilt höga på detta område eftersom samarbetet har överstatliga inslag. EG:s biståndspolitik ingår, som tidigare nämnts, inom första pelar-samarbetet. Av gällande riktlinjer för EU-samarbetet framgår att inför möten i såväl rådsarbetsgrupper som genomförandekommittéer ska ansvarigt departement, efter gemensam beredning, lämna en instruktion till den som ska företräda Sverige.174 Ansvarigt departement ska svara för att en svensk ståndspunktspromemoria tas fram. Det finns även anvisningar för hur sådana ska utformas. Expertgrupperna är kommissionens instrument för att på ett tidigt stadium få medlemsländernas synpunkter på frågor som är föremål för beredning inom kommissionen. Det innebär att expertgrupperna kommer in i ett tidigt stadium i policyprocessen. Resultatet av expertgruppernas arbete leder ofta till att kommissionen presenterar policyförslag som sedan skickas till rådet för behandling. En Sidatjänsteman som deltar i en expertgrupp betecknar expertgrupperna som tunga och menar att de har ett stort inflytande vid kommissionens beredning av olika frågor. Det finns en oklarhet när det gäller om medlemsstaternas företrädare i expertgrupperna deltar i personlig kapacitet eller om de företräder regeringen. Vid intervju med företrädare för kommissionen, vice generaldirektören vid GD Utveckling, framgår att kommissionen utgår från att deltagare i expertgrupperna företräder sin regering när de framför sina synpunkter. Detta gäller även om deltagarna kommer från medlemsstaternas statsförvaltningar. Företrädaren för den svenska representationen i anser att det är oklart om deltagare ingår i expertgruppen i personlig kapacitet eller företräder regeringen. Företrädare för i menar att de i huvudsak deltar i personlig kapacitet. Oklarheten om vem de svenska företrädarna representerar gör att det är svårt att bedöma om gällande riktlinjer för beredning av EU-frågor kan tilllämpas eller inte. Enligt uppgifter från företrädare för Statsrådsberedningen ska riktlinjerna omfatta de svenska företrädarna i expertgrupperna om tjänstemannen företräder som land. I dessa fall bör instruktioner beredas och återrapporteras på samma sätt som för rådsarbetsgrupper och genomförandekommittéer. Av gällande riktlinjer framgår följande: 174 Cirkulär 3, Riktlinjer för beredning i av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. Cirkulär 5, Riktlinjer för handläggning av frågor som rör EG:s genomförandekommittéer. 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING Riktlinjerna behandlar inte kommissionens s.k. expertgrupper och vetenskapliga kommittéerna etc. där ledamöter deltar på kommissionens uppdrag i deras egenskap av experter.175 Av gällande , som dock enbart omfattar , framgår att de experter som inbjuds att delta förväntas vara väl bekanta med medlemsstaternas officiella hållning i de frågor som berörs, även i de fall då de inbjuds att delta i personlig kapacitet.176 Som tidigare framgått deltar flera Sidatjänstemän i kommissionens expertgrupper inom biståndsområdet. Företrädare för uppger vid intervju att man inte tar fram instruktioner till svenskar som ingår i expertgrupper inom biståndsområdet. Skälet var att departementet betraktade dem som kommissionens instrument för att ta fram ett första underlag för beredning. Från svenskt håll vill man inte kortsluta systemet genom att utfärda instruktioner till de experter som kommissionen har inbjudit att delta i personlig kapacitet eller som har blivit utsedda att delta av departementet. Vid intervjuer med företrädare för Sida och framgår dock att det förekommer att underlag som ska behandlas av en expertgupp blir föremål för beredning. Ett sådant exempel rörde ett planerat meddelande från kommissionen om jämställdhetsintegrering som expertgruppen Gender skulle behandla. Före frågans behandling i expertgruppen skickade Sidatjänstemannen sina kommentarer på kommissionens förslag till den jämställdhetsansvarige tjänstemannen vid för synpunkter. Utrikedepartementet har utfärdat riktlinjer som avser expertgrupperna. De innebär att vid behov kommer departementet att utarbeta instruktioner för de svenska deltagarna i expertgrupperna. (Se bilaga 5.) I Coreper ΙΙ ingår medlemsstaternas ständiga representanter och företräds av ambassadören vid ständiga representation i . Coreper ΙΙ förbereder möten i rådet för allmänna frågor och yttre förbindelser där man behandlar biståndsfrågor. Statsrådsberedningen bereder instruktioner till den svenske företrädaren i Coreper. Denna process är strikt formaliserad enligt uppgifter som har lämnats vid intervjuer med företrädare för den svenska representationen. Processen innebär att den som är ansvarig vid den svenska representationen för en punkt som ska behandlas av Coreper skriver måndagsnoter, dvs. ett underlag med en kort beskrivning av bakgrund, beredningsläge, förslag till svensk handlingslinje samt i förekommande fall behov av agerande i Antici, som förbereder möten i Coreper ΙΙ. Anticigruppen möts dagen före Coreper och där ger medlemsländernas företrädare signaler om på vilket sätt man kommer 175Cirkulär 5, Riktlinjer för handläggning av frågor som rör EG:s genomförandekommittéer. 176Regeringskansliet, , . 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING att agera i Coreper. Måndagsnoten sänds till den svenska Anticiföreträdaren och ambassadören som företräder i Coreper och blir deras underlag inför det första förmötet på representationen, oftast 10.00, före Anticimötet som brukar börja . Underlaget skickas till Corepersamordnarna i och utgör underlag för den instruktion som sedan lämnas till representationen om Corepermötet går av stapeln . Före Corepermötet genomförs ett ytterligare förmöte för att man ska gå igenom svenskt agerande med anledning av instruktionen. Varje ansvarig handläggare skriver måndagsnot, föredrar sitt ärende vid förmötena och deltar tillsammans med ambassadören vid . Beredningen av de svenska ståndpunkterna sker således snabbt. De frågor som ska behandlas i Coreper har tidigare avhandlats i en eller flera rådsarbetsgrupper. När det gäller biståndsfrågor är det främst Statsrådsberedningen och som berörs. För att Statsrådsberedningen ska kunna koordinera det svenska arbetet behöver man ha överblick över samtliga frågor som ska behandlas i Coreper. Av intervjuer med en företrädare för den svenska representationen framgår att Statsrådsberedningen därigenom kan avgöra om det finns skäl till att i diskussioner med andra medlemsstater förhandla om de svenska positionerna för att få igenom ståndpunkter som särskilt prioriterar. ständiga representation i företräder i rådsarbetsgrupperna allmänna biståndsgruppen och AVS-gruppen. Frågor som rör biståndsområdet avhandlas huvudsakligen inom dessa grupper och vid representationen är två tjänstemän ansvariga för var sin grupp. Se även kapitel 2 för en mer utförlig redovisning om rådsarbetsgrupper inom biståndsområdet och kopplingar till övriga rådsarbetsgrupper. Instruktioner inför möten i rådsarbetsgrupperna grundas bl.a. på den löpande rapporteringen som genomförs av de svenska företrädarna i respektive rådsarbetsgrupp. Återrapporteringen från möten sänds bl.a. till som på grundval av rapporteringen utarbetar en instruktion, som bereds med berörda departement och myndigheter. När det gäller biståndsfrågor är det framför allt länderansvariga vid de geografiska enheterna vid och Sida som berörs. EU- samordningsgrupp för biståndsfrågor (UD-MU/EU) samordnar beredningen för allmänna biståndsgruppen och AVS-gruppen. Instruktioner till övriga rådsarbetsgrupper som t.ex. olika GUSP-grupper som behandlar EU:s relationer till olika länder och regioner inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik samordnas däremot inte av UD-MU/EU utan av de geografiska enheterna. Exempelvis samordnar Afrikaenheten GUSP-gruppen COAFR som svarar för relationerna till . Under beredningen lämnar också den ansvariga tjänstemannen vid representationen information om vilka ståndpunkter som andra länder kommer att 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING inta för att underlätta bedömningar om möjligheter till att skapa allianser med andra medlemsländer. Även Statsrådsberedningen deltar i beredningen. Vid intervju med företrädare för Statsrådsberedningen har dock framkommit att det är ovanligt att man har några synpunkter när det gäller de frågor som behandlas i AVS- gruppen och allmänna biståndsgruppen eftersom man menar att de ofta är av biståndsteknisk natur. Sådana exempel är hur kommittéväsende ska organiseras och olika budgetlinjer för insatserna. Däremot har Statsrådsberedningen haft synpunkter på institutionella frågor, t.ex. om den tionde europeiska utvecklingsfonden skulle integreras i EG:s budget eller inte. Genomförandekommittéernas uppgifter är framför allt att behandla och godkänna kommissionens förslag till landstrategier, indikativa program och enskilda projekt. Genomförandekommittéerna hanterar således både frågor av policykaraktär och konkreta insatser. (Se kapitel 2 för beskrivning av genomförandekommittéerna). Som framgått av kapitel 4 har Sida ofta företrätt i genomförandekommittéerna inom biståndsområdet. Av intervjuer med svenska företrädare i sex kommittéer framgår att beredningen av instruktioner för de svenska företrädarna i genomförandekommitté- erna varierar. Ofta utarbetas instruktionen av den person som företräder , men i vilken utsträckning är inblandat i framtagningen av instruktionen varierar. I , där företräder och Sida bisitter, tar man fram underlag till instruktioner genom att den ansvarige tjänstemannen vid svarar för kontakter med kommissionen, andra huvudstäder och övriga departement inom . Före ett kommittémöte skickas allt underlag ut till berörda departement för synpunkter, vanligtvis , och och berörda myndigheter under dem samt ansvarig landhandläggare vid . UD-MU EU och UD-EU får också underlaget, men enligt uppgift vid intervju har ansvariga vid dessa enheter inte haft några synpunkter på de frågor som ska behandlas av kommittén. Sidas ansvar är att inhämta synpunkter från representationer i fält och inom Sida . På grundval av lämnade synpunkter utarbetar en skriftlig instruktion före mötet. De svenska företrädarna i framhåller att de har ett nära samarbete som fungerar väl. I uppföljningen har vi tagit del av samtliga instruktioner för de möten som skedde i kommittén och vissa möten . Instruktionerna överensstämmer överlag med vad som sedan har framförts vid respektive möte enligt återrapporteringen från den svenska företrädaren. 177 CARDS-, ALA-, MED- och upphörde . 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING I de kommittéer där Sidatjänstemän representerar är inte regelmässigt inblandat i framtagningen av en instruktion för ett kommittémöte, enligt uppgifter vid intervjuer. Ett undantag är när projekt eller frågor är politiskt känsliga eller rör politiskt känsliga länder och områden. Exempel från senare tid är /och . I sådana fall vänder sig Sidas tjänsteman till den sakansvarige tjänstemannen vid för att få vägledning om svenska ståndpunkter. När inte har varit inblandat i utformningen av instruktionen förekommer, enligt Sidatjänstemän, inget informationsutbyte före ett kommittémöte. Sidas tjänstemän tar fram underlag före ett kommittémöte på grundval av information från Sida i och från representationer i fält. Om den ansvariga kommittén exempelvis ska behandla ett landsbygdsutvecklingsprojekt i tar den svenska företrädaren i kommittén ofta kontakt med den ansvarige vid dels regionavdelningen för , dels ämnesavdelningen Naturresurser och miljö samt biståndskontoret i . När det gäller det humanitära biståndet, som hanteras av , följer arbetsfördelningen mellan Sida och i stort samma mönster som i . Sidatjänstemannen skickar före ett möte allt underlag till berörda personer vid Sida och . Departementets handläggare svarar för att inhämta synpunkter från främst den humanitära gruppen vid säkerhet. Vid behov efterfrågar departementets handläggare synpunkter från representation i och . Sammantaget används sedan synpunkterna som underlag för den svenska företrädarens anförande vid kommittémötet. Merparten av alla intervjuade personer understryker vikten av att få synpunkter från fältet före ett kommittémöte. De svenska fältrepresentanterna har vanligtvis lämnat synpunkter på landstrategierna eller de planerade projekten till kommissionens delegation på plats innan kommittén ska behandla förslagen. När det gäller är dock förhållandena annorlunda. Enligt den svenska företrädaren i har ECHO:s personal på plats inte någon dialog med medlemsstaternas eventuella fältrepresentanter i samband med att förslag ska behandlas i genomförandekommittén. Det är vidare ovanligt att det finns en svensk representation i de länder som är föremål för ECHO:s insatser. I som svarar för frågor som rör enskilda organisationer företräder Sida . Vid saknas en naturlig kontaktpunkt eftersom ansvaret för enskilda organisationer, enligt uppgift vid intervju, är fördelat på många personer. Endast vid ett fåtal tillfällen har den svenska företrädaren, , haft kontakt med inför möten i . En fråga som har föranlett en dialog mellan Sidatjänstemannen och var förändringar av kommissionens budgetlinje för NGO. (Se även kapitel 9.) 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING Den svenska representationen i fält Det saknas instruktioner eller riktlinjer för det svenska samarbetet med EU i fält. Enligt en rapport från Statskontoret hade Sida fastställt instruktioner för ambassadernas samråd med kommissionens delegationer på plats.178 In- struktionerna omfattade, enligt rapporten, åtgärder för att effektivisera samrådet med kommissionens delegationer i fält och Sida i . För att uppnå detta mål skulle följande åtgärder vidtas: Sida skulle verka för att dels förbättra informationskanalerna så att information når berörda instanser , dels regelmässigt informera ambassaderna om förändringar av riktlinjer för biståndssamordningen. Svenska ambassader skulle tillsammans med andra medlemsländer (likemindedgruppen) ta initiativ till samordning i syfte att få tidig information om EG-biståndet. Ambassaderna skulle vidare i ett tidigt skede informera EG-delegationerna om det svenska biståndet. Problem i biståndet skulle uppmärksammas och tas upp med berörda tjänstemän både i mottagarlandet och i . En dialog om EU-projekt skulle därför föras mellan ambassaderna och Sida. Berörda ambassader skulle delta i samordningsmöten och uppföljningar av EU-projekt då har anledning att ha synpunkter på projektet. Sida skulle i och genom ambassaderna på fältet fortsätta med att påverka kommissionen i riktning mot en effektivare samordning. Instruktionerna syftade till att formellt uppmärksamma ambassadernas skyldigheter gällande frågor som rörde kommissionens bistånd. Enligt Sida arbetar fältrepresentationen på detta sätt, utom när det gäller kontakten med berörda tjänstemän i . Vid intervjuer med sex biståndsråd vid ambassaderna var det dock ingen av dem som kände till att det fanns några riktlinjer eller instruktioner från Sida eller som avser samrådet och samverkan med kommissionens delegationer på plats. 6.5 Beredning av frågor av svenska företrädare i fält I både skriftligt underlag och vid intervjuer med företrädare för såväl som Sida har det framkommit att ju tidigare man kan påverka kommissionens förslag desto större är möjligheterna att få gehör för sina synpunkter. Reformeringen av kommissionens biståndspolitik innebär bl.a. att genomförandet av kommissionens insatser har decentraliserats till delegationer i fält. Delegationerna ska samråda och samordna sina insatser med medlemsstaterna i fält. Kommissionens delegationer är ansvariga för att dels ta fram förslag till landstrategier och identifiera vilka projekt som ska föreslås, 178 Statskontoret, Hur kan möjligheter att påverka EU:s utvecklingssamarbete förbättras? en förstudie, 1999:52. 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING dels genomföra projekten, vilket innefattar upphandling och utbetalning av medel. Detta innebär således att beredningen i fält är särskilt viktig om man vill påverka kommissionens förslag. Samverkan med kommissionens delegation på plats Vid intervjuer med sex svenska företrädare i fält framgår att samarbetet med kommissionen på plats vanligtvis fungerar väl vid planering, exempelvis i samband med framtagningen av landstrategier. I ett par fall anser man att kommissionens samråd med medlemsstaterna på plats har förbättras avsevärt . Av intervjuerna framgår att de synpunkter man lämnar till kommissionens delegation på plats i samband med planering och genomförande av biståndsinsatser inte generellt blir föremål för avstämning med Sida i . Samverkan och samrådet med kommissionen är förhållandevis likartat i de länderna som ingår i undersökningen. Undantaget är /, där kommissionen inte har tagit fram någon landstrategi beroende på det rådande politiska läget. EU har proklamerat att delegationen på plats inte får ha kontakter på ministernivå med den Hamasledda regeringen. Detta förhållande har inneburit att kommissionens delegation på plats agerar med stor försiktighet vilket påverkar samarbetet med medlemsländerna. I bereds landstrategierna i en särskild givarsamordningsgrupp där företrädare för kommissionen, 16 länder och ingår. Gruppen behandlar även genomförandet och uppföljning av biståndsinsatser. I involverade kommissionen medlemsländerna tidigt i samband med att en ny landstrategi skulle tas fram när den tionde europeiska utvecklingsfonden, 10, som skulle finansiera biståndet, inrättades. Detta skedde vid utvärderingen av den nionde europeiska utvecklingsfonden, 9. Samarbetet fortsatte med att ta fram en ny landstrategi och flera utkast diskuterades. Från svensk sida anses att kommissionen är mottaglig för synpunkter. Kommissionens delegation i samverkade med medlemsstaterna, FN-organ och enskilda organisationer i i samband med landstrategiarbetet. Från svenskt håll menar man dock att samarbetet kunde ha varit bättre när det gällde samverkan med EU:s medlemsstater. Sidas företrädare ansåg att kommissionen även borde ha tagit initiativ till ett särskilt möte med medlemsstaterna och inte enbart samrått i en så stor krets. I skickar kommissionen i allmänhet underlagsdokument till fältkontoret, vilka medlemsstaterna kommenterar skriftligt. För att få gehör för sina synpunkter är det viktigt att lämna förslag till skrivningar, i stället för att enbart kritisera existerande skrivningar. Kommissionen i fält är underbemannad och den är därför mottaglig för konstruktiva bidrag i ett tidigt skede. När dokumenten har nått finns ett annat mått av prestige från kommissionens sida, vilket gör att det är svårt att få igenom ändringar. 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING I tog kommissionen 2005 ett initiativ till att kommissionen och medlemsländerna skulle ta fram en gemensam landstrategi. Initiativet fullföljdes emellertid inte, beroende på att medlemsländerna och kommissionen befann sig i olika faser i genomförandet av sina landstrategier. De befintliga landstrategier som medlemsstaterna respektive kommissionen arbetade utifrån var inte tidsmässigt samordnade. Löpande samverkan mellan kommissionen och medlemsstaterna sker vanligtvis en gång med undantag för och /. Givarsamordningsgruppen i sammanträder två till . Därutöver finns en samarbetsgrupp på hög politisk nivå där EU-ländernas ambassadörer och kommissionens delegation ingår. Utöver månatliga möten finns i en grupp som träffas en gång för att behandla det humanitära biståndet. Det svenska generalkonsulatet i svarar för kontakter med den palestinska myndigheten på /. Den samverkan som bedrivs mellan ECHO och generalkonsulatet i är det enda exemplet i undersökningen där den svenska representationen i fält regelmässigt har kontakter med kommissionens humanitära verksamhet på plats. I har den svenska ambassaden sporadiska kontakter med ECHO. I två länder, och , är den lokala samordningsgruppen indelade i undergrupper för olika ämnesområden t.ex. MR-frågor, jämställdhetsfrågor, hälsovård och vatten. Av intervjuerna framgår att utöver ovannämnda samverkan med kommissionen på plats är övrig samverkan adhoc-betonad när det gäller hur man, från svensk sida, följer genomförandet av kommissionens biståndsinsatser efter beslut i genomförandekommittéer. För att undvika dubbelarbete uppmärksammas från svenskt håll vanligtvis de delar av biståndet där kommissionens och utvecklingssamarbete tangerar varandra. När påbörjar en verksamhet hör man med kommissionen huruvida den bedriver någon liknande verksamhet. I vissa fall bedrivs gemensamma projekt och då sker en löpande avstämning. Samverkan med övriga aktörer De svenska representationerna i fält samverkar framför allt med den Sidatjänsteman som representerar i den genomförandekommitté som berörs. I de aktuella fallen samverkar fältkontoren inte med någon annan svensk representation i regionen. Den samverkan som förekommer med likasinnade givarländer i fält varierar, både när det gäller vilka länder som man samarbetar med och omfattningen av denna samverkan. I exempelvis har den svenska ambassaden ett väl fungerande samarbete med , men man har ingen särskild samverkan med de länder som man traditionellt betraktar som likasinnade. Ett annat exempel är där det finns en likasinnad givargrupp, men i denna ingår inte , som ofta har en egen linje i biståndsfrågor rörande , som är en f.d. brittisk koloni. 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING I sker det mest frekventa samarbetet inom en särskild likasinnad givargrupp som träffas en gång . Frågor som behandlas gäller både planering och genomförande. har man ett huvudämne exempelvis säkerhetsfrågor, politisk utveckling i landet, stöd till privata sektorn eller korruption. Därutöver finns som tidigare nämnts den s.k. G 18- gruppen som samordnar alla givare som ger budgetstöd, med ytterligare givare som observatörer. Den vanligaste formen av samverkan med likasinnade givarländer som bedrivs i de studerade länderna sker när det finns behov, och den är därför mer ad hoc-betonad.