rfr · GV0WRFR2 · 2007-11-01 00:00:00 — Offentlig-privat samverkan kring infrastruktur en forskningsöversikt Riksdagstryckeriet, , 2007 beslutade vid sammanträde att ta fram en forskningsöversikt om offentlig-privat samverkan (OPS). Syftet med forskningsöversikten är i första hand att utskottet ska kunna ta del av de erfarenheter och forskningsrön som finns av genomförda OPS-projekt inom väg- och järnvägsområdet inför beslut om infrastrukturinvesteringar . Det uppdrogs åt () att genomföra en forskningsöversikt. I denna rapport redovisas resultatet av deras arbete. Forskningsöversikten har utarbetats av forskningschefen och forskaren . I appendix till rapporten finns även en forskningsöversikt av statsvetenskaplig forskning om offentlig-privat samverkan inom infrastrukturområdet. Denna forskningsöversikt har utarbetats av doktorand och docent , statsvetenskapliga institutionen vid . Utvärderaren på utvärderings- och forskningsfunktionen vid har bistått utskottet i arbetet med att ta fram forskningsöversikten. 1 Författarna står för innehållet i forskningsöversikten, medan VTI som forskningsinstitut garanterar arbetets vetenskapliga kvalitet. 2 Centrala .........................................................................................begrepp Det transportpolitiska målet och samhällsekonomisk Definition av OPS och av olika entreprenadformer 3 Situationen ..................................................................i några olika länder Finansiering av det italienska motorvägsnätet : motorvägsprojektet M 1 /M 15 3.12 ............................................................................EIB:s uppföljning 3.13 .................................En sammanfattning av erfarenheter från OPS 4 Konsekvenser ........................av OPS för samhällsekonomisk effektivitet Vilka projekt ska byggas? Tullar eller skatter? 5 Drivkrafter ..............................................................................bakom OPS 6 Finansiella .......................................................................aspekter på OPS Argument för och emot att särbehandla investeringar i Betala nu eller senare? 7 OPS ....................och den demokratiska styrningen av infrastrukturbeslut Den svenska långsiktiga planeringen och OPS Kriterier för tillämpning av OPS Avtalsvillkor ........................................................för ett finskt OPS-projekt A1 ...................................................................Utbetalning av ersättning A5 Kompensation för snabb trafiktillväxt................................................ Statsvetenskapliga perspektiv på offentlig-privat samverkan en Statsvetenskaplig forskning om OPS.................................................. Drivkrafter och motkrafter.................................................................. Konsekvenser för effektivitet och demokrati...................................... En övergång från dagens modell för infrastrukturfinansiering dvs. att statsbudgeten belastas det år en investering genomförs till offentlig-privat samverkan (OPS), och därmed en avbetalningslösning, skapar ett budgetutrymme med det nya förfarandet. Möjligheten att bygga nya projekt minskar emellertid när avbetalningarna växer. OPS utgör därför inte en ny källa för finansiering av infrastrukturbyggande. Rätt utformat kan däremot OPS skapa drivkrafter till nya och mer effektiva lösningar i en sektor av ekonomin med svag produktivitetsutveckling. De få uppföljningar av OPS som genomförts pekar på tidsbesparingar och färre kostnadsöverskridanden, medan det varit svårt att påvisa faktiska kostnadsbesparingar. I rapporten redovisas ett antal aspekter som bör beaktas då sådana avtal mellan offentliga beställare och privata utförare ska utformas. Syftet med denna rapport är att redogöra för de kunskaper om offentlig-privat samverkan (OPS) som finns i forskningsvärlden och i form av erfarenheter från olika länder. Närmare bestämt jämförs tre olika sätt att genomföra projekt: Traditionell upphandling i form av utförareentreprenader omfattar endast byggnation av ett projekt och kännetecknas av att beställaren inte bara beskriver hur en väg eller bana ska se ut, utan också bestämmer hur arbetet ska utföras. Funktionsupphandling omfattar både byggnation av ett nytt projekt och drift och underhåll . Uppdraget preciserar vilken funktion som beställaren vill köpa i stället för hur arbetet med projektet ska utformas. Offentlig-privat samverkan utgår från en fuktionsentreprenad men innebär också att entreprenören förväntas låna upp medel för att genomföra projektet. Dessa medel betalas tillbaka , endera i form av ersättningar från statskassan eller som avbetalningar från statsbudgeten. Den akademiska litteraturen fokuserar i första hand på möjligheterna att med stöd av funktionsupphandling och OPS bygga lika bra eller bättre vägar och järnvägar till lägre kostnader än med traditionell upphandling. Det finns åtminstone två viktiga källor till effektivisering: den ena att utföraren ges ökad frihet att genomföra uppdraget på det sätt man finner lämpligt, och den andra att man ges möjlighet att minimera projektens kostnader i ett livscykelperspektiv genom ett långt avtal. Den ökade friheten att utforma objekten, liksom det ökade ansvaret för underhåll och drift innebär också ökade risker för utföraren. Detta kan i sin tur SAMMANFATTNING 2007/08:RFR2 öka beställarens kostnader genom att utföraren i sitt anbud lägger in en riskpremie. Därför är det viktigt att beställaren väljer precis vilket ansvar, och därmed vilka risker, som utföraren ska bära. Rapporten innehåller en genomgång av aspekter som måste beaktas i de avtal som tecknas mellan beställare och utförare för att säkerställa dessa kostnadsbesparingar. Det finns åtminstone två argument för att utvidga funktionsentreprenader till att bli OPS-projekt, dvs. för att utföraren ska finansiera investeringen och få betalt , snarare än att låta beställaren betala : (1) Tack vare att externa långivare granskar projektets olika delar för att minimera risken för att man inte får betalt för sina lån (s.k. due diligence kontroll) minskar risken för kostnadsöverskridanden. (2) Risken minskar för att utföraren efter trafikstart tvingar fram omförhandlingar, jämfört om utföraren inte sitter med en fordran på beställaren . Det visar sig att relativt få uppföljningar gjorts av genomförda OPS- projekt. Ingen sådan uppföljning har heller kunnat genomföras av ett helt slutfört OPS-projekt till följd av de långa avtalstiderna. De uppföljningar som ändå gjorts pekar på att OPS-projekt färdigställts enligt uppgjord tidtabell eller till och med före avtalad öppnandetidpunkt, liksom att man får färre kostnadsöverskridanden än traditionellt upphandlade avtal. Däremot har det varit svårt att belägga kostnadsbesparingar, något som kan ha olika förklaringar: (1) Man bygger dyrare nu för att få lägre underhållskostnader senare, som de framtida besparingarna inte hunnit materialiseras i samband med utvärderingen. (2) Anbud på innehåller en hög premie för att gardera utföraren för den ökade risk man tar på sig. (3) Trots att ska ge utföraren stor frihet i beslut om hur projekten ska genomföras fortsätter beställaren att detaljstyra utförandet. Det betyder i så fall att det är svårt att pröva nya byggmetoder. (4) OPS leder i själva verket inte till några kostnadsbesparingar. En viktig drivkraft bakom många OPS-projekt har varit att skapa en ny finansieringskälla. OPS har också erbjudit en möjlighet att kringgå statliga budgetrestriktioner, exempelvis manifesterade i Maastrichtkriterierna. En enkel jämförelse mellan direktavskrivning och avbetalning visar att OPS möjligen kan skapa nytt finansieringsutrymme under en övergångsfas: Det är endast i samband med att man byter från att direkt betala för alla investeringar över det årliga anslaget till att utnyttja lånefinansiering som man kan frigöra medel. På lång sikt, när avbetalningarna tar successivt allt större budgetutrymme, är däremot direktavskrivning och lånefinansiering statsfinansiellt ekvivalenta. Genomgången av erfarenheter visar att insikten om att också OPS-projekt måste betalas, och därmed inte innebär att nya medel kan göras tillgängliga, successivt har ökat. Vissa länder har emellertid fått betala dyrt för att de inte har genomskådat detta förhållande redan från början. 2007/08:RFR2 SAMMANFATTNING Vinnare och förlorare i samhällsekonomin OPS ger utförarna större handlingsfrihet i genomförandet av ett projekt och ökar på så sätt företagets kontroll över projektet på bekostnad av de statliga beställarrepresentanterna. Även om man inte har observerat lägre kostnader för staten finns det en del som talar för att utförarna gör större vinster tack vare att man är villig att ta på sig en större risk. Effekter för demokratisk och finansiell styrning Beslut om infrastrukturinvesteringar fattas inom ramen för en omfattande planeringsprocess med deltagande av riksdag, regering och myndigheter. Beroende på hur regelverket för OPS tillämpat på transportinfrastruktur utformas kan man skapa olika starka drivkrafter för att uppnå de effektiviseringsvinster som är önskvärda. I rapporten diskuteras olika tillvägagångssätt för att säkerställa att OPS görs till en mekanism för att genomföra projekt, vars samhällsekonomiska nytta granskats under planeringsprocessen. I avslutningsavsnittet skisseras också ett antal tänkbara beslutsregler som kan skapa ett ramverk för de beslut som ska fattas för OPS. Vår huvudslutsats är att det med ett sådant enkelt regelverk är fullt möjligt att ta ställning till offentlig-privat samverkan på ett sätt som säkerställer högt ställda krav på demokratiskt inflytande och transparens i beslutsprocessen. Betydelsen av utvärdering och ansvarsutkrävande bör fastställas i inledningsfasen på en process som innebär en ökad användning av OPS. I har tre OPS-projekt genomförts med det uttalade syftet att studera värdet av detta avtalsförfarande. En avslutad utvärdering har också uttalat att erfarenheterna så långt är goda. Uppföljningen av OPS-projekt underlättas om man från början utformar krav på beställare och utförare att tillhandahålla den information som krävs. Flera studier visar att OPS kräver längre och mer kostsamma förberedelser för både beställare och utförare än konventionell upphandling. Erfarenheterna från många länder visar emellertid att det har varit svårt att mobilisera tillräckliga incitament och tillräcklig kompetens för de offentliga beställarna att åstadkomma goda resultat. Inte sällan beror misslyckanden på otillräckliga förberedelser från beställarens sida. VTI har av trafikutskott fått i uppdrag att ge en översikt över kunskapsläget i frågor som berör offentlig-privat samverkan (OPS). I flera länder, kanske framför allt , används OPS i många delar av samhället. Här har emellertid genomgången avgränsats till transportområdet. Kartläggningen ska enligt uppdraget behandla frågor om effektivitet, kostnadskontroll och effekter för samhällsekonomin liksom för den demokratiska och finansiella styrningen av resursanvändningen. Den ska även jämföra OPS med traditionella upphandlingsmodeller och med funktionsupphandling. Såväl teoretiska förutsättningar för att nå effektivitet som undersökningar av faktiskt uppnådda effektiviseringar ska redovisas. Vidare ska översikten behandla vad som finns att vinna respektive förlora ur ett samhällsekonomiskt perspektiv av att tillämpa OPS. Därvid ska också uppföljningar av faktiska konsekvenser av OPS-projekt redovisas, exempelvis vad avser kostnadskontroll. Denna rapport innehåller vår redovisning av uppdraget. VTI har deltagit i flera projekt som behandlar OPS, och detta ger utgångspunkten för genomgången. Särskilt bör två nu avslutade projekt nämnas. Under ordförandeskap av VTI:s generaldirektör har institutet som svenska representanter deltagit i ett forskningsprojekt för den ekonomiska samarbetsorganisationen . Arbetet har gett unika möjligheter att granska OPS med utgångspunkt från internationella erfarenheter och aktuell forskning. Arbetet slutredovisas i rapporten (2007) som publiceras . Tillsammans med och fick VTI i uppdrag av att utreda förutsättningarna för att genomföra OPS-projekt i . I uppdraget ingick också att lämna förslag till hur en svensk OPS-modell skulle kunna utformas. Den resulterande utredningen lämnades till och har sedermera tryckts som Arnek et al. (2007). Det finns en liten men växande akademisk litteratur om OPS som kommer från flera olika discipliner, främst nationalekonomi, företagsekonomi och statsvetenskap. Den nationalekonomiska litteraturen omfattar främst en teoretisk analys av olika tänkbara effekter av att tillämpa OPS-kontrakt. Den statsvetenskapliga litteraturen behandlar bl.a. hur beslutsfattande kring OPS- projekt berör den politiska processen. De uppföljningar av OPS-kontraktens effekter som refereras kommer främst från olika statliga organ, framför allt revisionsmyndigheter. Det finns också en mängd publikationer från olika lobbyorganisationer som argumenterar kring OPS-projektens effekter som endast i begränsad utsträckning granskats. Resten av rapporten har följande uppläggning. Inledningsvis preciseras i avsnitt 2 några av de centrala begrepp som återkommer i diskussionen kring Detta avser dels innebörden av målet om effektiv resursanvändning, dels en definition av vad som här avses med OPS. Avsnitt 3 innehåller en redovisning av erfarenheter från ett antal länder som använt OPS. I avsnitt 4 diskuteras OPS och effektivitet. Syftet är att närmare precisera vad som krävs i utformningen av avtal mellan en statlig beställare och en privat utförare för att öka sannolikheten för att man med detta instrument bidrar till bättre projekt till lägre kostnad. I realiteten tycks inte strävan efter att uppnå ökad effektivitet vara huvudskälet till att användningen av OPS ökar i vår omvärld. Avsnitt 5 diskuterar vilka andra drivkrafter som kan förklara den utveckling som pågår i ett antal länder. Avsnitt 6 behandlar statsfinansiella aspekter på OPS medan avsnitt 7 sätter in ställningstagande till OPS i förhållande till den generella planeringsprocess som leder fram till prioritering av infrastrukturinvesteringar. I bilaga A redovisas de funktionskrav som formulerats i ett finskt OPS- kontrakt. Bilaga B innehåller en statsvetenskaplig problembeskrivning av OPS som vi under projektets gång fått tillgång till, och vars slutsatser hanterats i huvudtexten. Det finns en rad frågor med stor betydelse för hur väl OPS-projekt kan lyckas men som av utrymmesskäl inte behandlas här. Exempel på detta är frågor med koppling till konkurrensen i samband med att OPS-projekt upphandlas, de djupare frågorna kring fördelning av risk mellan parterna samt den tekniska utformningen av funktionskrav. Samtliga dessa aspekter diskuteras i såväl (2007) som Arnek et al. (2007). Syftet med detta inledande avsnitt är att precisera vad som avses med vissa begrepp som används i diskussionen om OPS. Inledningsvis behandlas innebörden av begreppet effektivitet, och en kort diskussion förs kring hur detta mål förhåller sig till övriga mål för transportpolitiken (avsnitt 2.1). OPS kan tolkas som en form av avtal för upphandlade infrastrukturprojekt, och därför definieras ett antal olika entreprenadformer i avsnitt 2.2. 2.1 Det transportpolitiska målet och samhällsekonomisk effektivitet har hållit fast vid en övergripande målformulering för transportpolitiken: att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet (prop. 2005/06:160 s. 26). En central dimension i det övergripande målet är samhällsekonomisk effektivitet. Vad menas egentligen med detta begrepp? I ett modernt samhälle som det svenska finns det en uppsjö av resurser av olika slag arbetskraft, maskiner, materiel, råvaror, energi, teknologi, knowhow m.m. Sådana resurser kan potentiellt användas för att producera en stor mängd olika varor och tjänster som sedan kan konsumeras av individer, företag eller offentlig sektor. Vid varje given tidpunkt fördelas, eller allokeras, de tillgängliga resurserna mellan ett otal ekonomiska aktiviteter och individer. Det finns många olika sätt att fördela de tillgängliga resurserna. Ett sätt att jämföra dessa olika allokeringar av resurser med varandra är att ställa sig frågan hur effektiva de är. Den mest generella definitionen innebär att en resursallokering är samhällsekonomiskt effektiv om ingen individ i samhället kan få det bättre utan att någon annan individ får det sämre. Effektiva resursallokeringar omöjliggör s.k. vinna-vinna situationer där alla tjänar på att gå från en allokering till en annan: Alla sådana åtgärder är redan uttömda. Detta är emellertid ett abstrakt koncept som med denna formulering är svårt att använda för specifika frågor. Man brukar därför operationalisera det generella effektivitetsbegreppet i följande tre dimensioner. Effektivitet i allokeringen av resurser mellan olika ändamål Denna aspekt på samhällsekonomisk effektivitet innebär att en aktivitet ska genomföras om den samlade värderingen dvs. nyttan eller vinsten av att få till stånd aktiviteten är större än värdet av de resurser som går åt i denna process. Det är t.ex. effektivitetshöjande att bygga en ny väg eller järnväg om den samlade nyttan överstiger kostnaden för de resurser som tas i anspråk för att bygga och driva den nya anläggningen. Effektivitet i användningen av tillgängliga resurser I samhället har man byggt upp en mycket stor mängd kapitalvaror, i infrastruktursektorn i form av vägar, järnvägar, hamnar och flygplatser. Det är viktigt att säkerställa att sådana anläggningar verkligen kommer till sin rätta användning. För detta ändamål bör man se till att priset sätts lika med samhällets marginalkostnader för att använda anläggningarna. Denna tumregel ger därför viktigt stöd för att utforma skatten på drivmedel, för att utveckla en eventuell kilometerskatt och för att beräkna banavgifter osv. Effektivitet i produktionen av varor och tjänster Den tredje dimensionen av begreppet samhällsekonomisk effektivitet säger att en produktionsprocess är effektiv när kostnaden för att producera en viss vara eller tjänst exempelvis kostnaden för att bygga en ny väg eller järnväg är så låg som möjligt. Denna aspekt handlar också om att säkerställa en utveckling av nya och bättre produkter och tjänster (s.k. produktinnovationer) eller nya former för att organisera produktionen av varor och tjänster (s.k. processinnovationer). Den s.k. dynamiska effektiviteten är därför nära kopplad till ekonomisk tillväxt. En ytterligare aspekt av begreppet handlar om att göra lämpliga avvägningar i balansen mellan investerings- och framtida drift- och underhållskostnader: Genom att bygga bättre och dyrare kan man spara på framtida kostnader, och vice versa. För att hitta en samhällsekonomiskt effektiv lösning bör man göra en lämplig avvägning i detta avseende. Det finns avslutningsvis anledning att poängtera att samhällsekonomisk effektivitet långt ifrån är det enda målet för den verksamhet som bedrivs i offentlig sektor. Det finns bl.a. mål vad gäller inkomstfördelning, miljö och hållbar tillväxt osv. Effektiviteten är emellertid betydelsefull för möjligheten att uppnå såväl dessa som helt andra mål. Skälet är att en mer effektiv resursanvändning gör att det finns mer resurser tillgängliga för att uppnå sådana andra mål. Effektivitet gör att den kaka som ska delas blir så stor som möjligt. 2.2 Definition av OPS och av olika entreprenadformer En entreprenad är enligt ett åtagande av ett företag att för beställare utföra visst större arbete, särskilt avseende byggnad eller annan fast anläggning, t.ex. bro. En entreprenad omfattar normalt både arbete och material. Ersättning kan ske till fast pris, eventuellt indexreglerat, eller som arvode plus verkliga kostnader, löpande räkning. I det här avsnittet ges en definition av vad som menas med OPS i denna rapport. Definitionen görs i förhållande till de olika entreprenadformer som används, i och i stora delar av världen i övrigt, vilket innebär att vi ser OPS som ett sätt att ingå ett avtal mellan beställare och utförare. När beställaren har ansvar för detaljprojekteringen och handlar upp en entreprenör för att utföra ett projekt används ofta en utförandeentreprenad.2 Detta har varit, och är , den dominerande entreprenadformen för investeringar i transportinfrastruktur i . Ett centralt inslag i utförandeentreprenaden är att beställaren efterfrågar en input, dvs. att entreprenören utför vissa på förhand bestämda arbetsmoment. Beställaren eller vill ha en väg eller bana mellan punkterna A och B byggd, och man definierar därför anläggningens egenskaper: bredd, linjedragning och andra tekniska specifikationer, ofta specificerat i en detaljritning eller ett projekteringsdokument. Men man specificerar därutöver också hur arbetet ska genomföras. Beställarens förfrågningsunderlag dvs. det dokument som beskriver det projekt man begär in anbud på anger precis vilka arbetsinsatser som kommer att krävas i form av beräknat antal arbetstimmar för olika personalkategorier, för olika arbetsredskap osv. Man preciserar också materialbehov i form av fyllnadsmassa, vilken typ av beläggning som ska användas osv., och man anger massförflyttningar i form av kubikmeter berg som ska sprängas och flyttas, behov av fyllnadsmaterial av olika typer osv. De anbud som lämnas avser därför respektive entreprenörs erbjudande om à-priser för de olika aktiviteter som beställaren beskriver. Genom att multiplicera anbud med kvantiteter beräknas en totalkostnad, och projektet tilldelas den utförare som lämnat det lägsta budet. En renodlad totalentreprenad innebär att beställaren ansvarar för en programhandling och handlar upp en entreprenör som genomför både detaljprojektering och byggande. I jämförelse med utförandeentreprenaden blir entreprenören i betydligt större utsträckning inblandad i planeringsarbetet och kan därmed också påverka utformningen av det arbete som ska bedrivas. Ett avtal om totalentreprenad kan därför skrivas tidigare än ett avtal om utförandeentreprenad eftersom en del av förberedelsearbetet kommer att genomföras av entreprenören. Inom väg- och järnvägssektorn i är renodlade totalentreprenader mindre vanliga.3 2Också utförandeentreprenader kan utformas på olika sätt. Delad entreprenad innebär att beställaren handlar upp de olika delarna var för sig och själv leder och samordnar de olika arbetsuppgifterna. En annan variant är samordnad generalentreprenad, där beställaren handlar upp de olika delarna var för sig men utser en av entreprenörerna att sköta samordningen. En tredje variant är en utförandeentreprenad där beställaren handlar upp en entreprenör som i sin tur handlar upp underentreprenörer. 3I anglosaxisk litteratur går utförandeentreprenaden under akronymen DBB design-bid-build medan totalentreprenaden kallas DB design, build. En funktionsentreprenad påminner i mångt och mycket om totalentreprenad med tillägget att avtalet också omfattar ett underhållsåtagande efter det att anläggningen tagits i bruk. Detta uttrycks ibland som förlängd garantitid och kan ses som ett steg mot livscykeltänkande.4 En central skillnad mot utförandeentreprenaden är betoningen på output i stället för input. Beställaren efterfrågar inte ett visst utförande utan en viss funktion hos den färdiga anläggningen. På så sätt kommer entreprenören att få ta konsekvenserna av den utformning som den nya anläggningen getts: Om man har sparat på investeringskostnader kan detta innebära att underhållskostnaderna blir högre, och vice versa. I har entreprenadformen provats på utanför .