urf · GUA5URF2 · 2007-01-01 00:00:00 — för behandlingen i av EU-frågor och IPEX Riksdagstryckeriet, , 2006 Ny ordning för behandling av grön- och vitböcker och andra Samråd mellan regering och riksdag .......................................................... Subsidiaritetskontroll i enlighet med gällande fördrag............................. EU-debatter i kammaren .......................................................................... Utbildning i de nya arbetsformerna.......................................................... Vissa övriga frågor................................................................................... Organisatoriska och ekonomiska konsekvenser....................................... Det fortsatta arbetet.................................................................................. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen................................... Bilaga 2: Genomförandegruppens sammansättning, m.m. ............................ Bilaga 3: Ny ordning för behandling av grön- och vitböcker och andra strategiska EU-dokument processchema ..................................... Bilaga 3a: Checklista I EU-dokument m.m. ................................................ Bilaga 3b: Checklista II källor till information............................................. Bilaga 3c: Checklista III uppgifter att uppge/granska .................................. Bilaga 3d: för utlåtande........................................................................... Bilaga 4: Samråd mellan regering och riksdag processchema.................... Bilaga 5: IPEX förslag till handlingsplan ................................................... Bilaga 6: Plan för utbildning i IPEX för utskottens och Bilaga 7: IT-upphandling för stöd till IPEX .................................................. Bilaga 8: Plan för utbildning i EG-rätt m.m. för riksdagsförvaltningen ........ Bilaga 9: Underlag till riksdagsförvaltningens beredning av Bilaga 10: Prioriteringar ............................................ Bilaga 11: Prioriteringar precisering....................... har haft i uppdrag att förutsättningslöst pröva formerna för arbete med EU-frågor och föreslå de organisatoriska och författningsmässiga förändringar kommittén finner nödvändiga för att skall kunna delta i EU-samarbetet på ett effektivt och ansvarsfullt sätt. Kommittén har haft att finna former för behandling av och beslut om EU-samarbetets olika dimensioner. Som ett led i detta arbete har också ingått att pröva formerna för kontakterna med regeringen. Slutligen har det stått fritt att pröva andra EU-frågor av vikt för riksdagsarbetets utveckling . Utgångspunkten för arbetet har varit att EU-frågorna så långt möjligt skall integreras i det sedvanliga riksdagsarbetet, att alla ledamöter skall ha möjlighet att sätta sig in i och följa EU-frågorna, att tydliggöra roll och stärka inflytande i EU-samarbetet samt att EU-arbetet i skall präglas av öppenhet med goda möjligheter till insyn för medborgarna. lade fram sina förslag i framställningen i en ny tid (2005/06:RS3). antog de av föreslagna riktlinjerna för arbete med EU- frågor (bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333). Dessa innebär att en ny ordning för behandling av grön- och vitböcker och andra strategiska EU- dokument kommer att genomföras. Vidare innebär riktlinjerna förändringar i samrådet mellan regering och riksdag. Samrådet i skall gälla enbart frågor som är föremål för beslut inför det stundande rådsmötet medan andra frågor avses bli behandlade i utskotten. Vidare betonas det önskvärda i att utskotten utnyttjar de möjligheter som står till buds att aktualisera subsidiaritetsfrågor, understryks behovet av debatter om EU-frågor i kammaren, betonas vikten av kontakter med andra parlament samt att kontakterna mellan ledamöter och de svenska Europaparlamentarikerna utvecklas. De förändrade arbetsformerna medför ändringar i riksdagsordningen. I de delar dessa berör riksdagsordningens huvudbestämmelser är beslutet vilande och förutsätter ett nytt beslut efter riksdagsvalet . Bestämmelserna finns intagna i bilaga 1. De nya riktlinjerna för arbetet med EU-frågor i skall tillämpas fr.o.m. den tidpunkt då ändringarna i riksdagsordningen träder i kraft, vilket de föreslås göra . med förslagen till ändrade arbetsformer godkände vad som i framställningen anförts om erforderliga resurser för att genomföra förslag. Framför allt handlar det om en förstärkning av resurserna på EU-området, i första hand inriktad på gemensamma funktioner inom beslutsprocessen. Uppdraget för genomförandegruppen för behandling av EU-frågor och IPEX har varit att utarbeta rutiner och rekommendationer i syfte att underlätta genomförandet av de av beslutade riktlinjerna för arbetet med EU- frågor. Genomförandegruppens arbete bör enligt uppdraget utmynna i en genomförandeplan i vilken bör ingå förslag om rutiner, resurser, tekniska lösningar, informationsåtgärder och former för samverkan mellan förvaltningens olika delar. I enlighet med uppdraget inriktades arbetet i första hand på att planera vilka åtgärder som bör vidtas och att identifiera vilka resursfrågor som borde tas upp i samband med riksdagsförvaltningens beredning av budgetförslaget för . överlämnade genomförandegruppen också ett underlag till riksdagsförvaltningens beredning av budgetförslag för , vilket genomförandegruppen återkommer till i avsnitt 10. höll genomförandegruppen informations- och samrådsmöten med vissa berörda grupper inom riksdagsförvaltningen (utskottens och EU-nämndens kanslichefer, föredragandena, assistenterna i utskotten och samt utredarna inom utredningstjänsten). remitterades ett utkast till rapport till samtliga i dessa grupper. Genomförandegruppen vill framföra sitt tack till alla för det arbete som har lagts ned; inkomna synpunkter har i hög grad beaktats i denna slutliga version. Gruppen konstaterar att detta samrådsförfarande har kommit att utgöra en process i sig såsom en inledning till den nya ordning för arbete med EU-frågor som träder i kraft . Det går inte att på förhand förutse samtliga de frågeställningar som kan uppkomma med anledning av de nya arbetsformerna. Det kommer därför att finnas behov av att diskutera arbetsformer och erfarenheter också framöver. Genomförandegruppen föreslår därför att gruppen breddas och får utgöra ett forum för att diskutera bl.a. handläggningsfrågor. I den breddade genomförandegruppen bör ingå representanter för den förstärkta samordningsfunktion i kammarkansliet som genomförandegruppen föreslår (se avsnitt 10), för utskottskanslierna, , utredningstjänsten och EU-upplysningen. Gruppen bör träffas regelbundet och ta upp sådana frågeställningar som uppkommer i samband med handläggningen av EU-ärenden enligt den nya ordningen. Genomförandegruppen skulle enligt uppdraget ha avslutat sitt arbete innan öppnade . Mot bakgrund av att ändringarna i riksdagsordningens huvudbestämmelser tas upp till nytt beslut efter riksdagsvalet har tiden för genomförandegruppens uppdrag förlängts. Genomförandegruppen överlämnar härmed sin rapport till styrgruppen. I bilaga 2 finns en redogörelse för genomförandegruppens sammansättning och arbetets genomförande. 3 Ny ordning för behandling av grön- och vitböcker och andra strategiska EU-dokument Genom beslut införs en ny ordning för behandling av grön- och vitböcker och andra strategiska EU-dokument. Syftet är att redan i ett tidigt skede av beslutsprocessen inom EU skapa debatt kring och förankra EU- frågorna i . Efter anmälan av talmannen skall kammaren remittera vissa EU-dokument till ansvarigt utskott (10 kap. 4 § riksdagsordningen). Någon motionsrätt kommer inte att föreligga. Utskottet skall granska dokumentet och därefter redovisa resultatet av sin granskning i ett utlåtande till kammaren. Behandlingen i kammaren, som kan inbegripa en debatt, avslutas med att kammaren lägger utlåtandet till handlingarna. Ett utlåtande föranleder inte någon riksdagsskrivelse (RS3 s. 43). Det skall vara möjligt för kammaren att votera mellan alternativa skrivningar i utlåtandet, men utlåtandet kan inte innehålla något förslag till tillkännagivande avseende regeringens agerande. Ett kammarbeslut i anslutning till behandlingen av EU-dokumenten kommer inte att i någon rättslig mening binda regeringen eller eller något av organ (KU21 s. 29). Utlåtandet får betraktas som preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbindande karaktär. Det kan dock ses som uttryck för rådande åsiktsförhållanden i och därmed erbjuda en möjlighet för regeringen att stämma av om dess ståndpunkter är förankrade i . Samtliga grön- och vitböcker kommer att bli föremål för den nya ordningen. När det gäller övriga handlingar skall talmannen efter samråd med gruppledarna avgöra vilka dokument, vissa dock undantagna, som skall bli föremål för den nya ordningen. Inledningsvis bör indelningen av behandlingen av EU-frågor i å ena sidan grön- och vitböcker och andra strategiska EU-dokument och å andra sidan samråd mellan regering och riksdag kommenteras något. Till grund för behandlingen av ett ärende i EU ligger alltid ett dokument. Det är vanligtvis antingen ett samrådsdokument (t.ex. grön- eller vitbok eller meddelande) eller ett förslag till rättsakt från kommissionen (t.ex. till förordning, direktiv eller beslut). Båda typerna av dokument ingår i . I de fall medlemsstaterna har initiativrätt omfattas även dokument med sådana förslag av de nya rutinerna. Till skall samtliga dokument översändas. Det förutsätts att berört utskott prövar varje dokument som inkommit till utskottet, oavsett om dokumentet remitterats av kammaren eller 3 NY ORDNING FÖR BEHANDLING AV GRÖN- OCH VITBÖCKER OCH ANDRA STRATEGISKA EU-DOKUMENT I förekommande fall bör eller vid remittering skall utskottet inleda en granskning av dokumentet. Som ett led i den granskningen kan utskottet påkalla överläggningar (saksamråd) med regeringen. Detta innebär alltså att både prövning av dokument (genom utlåtande eller på annat sätt) och samråd kan utföras som ett led i utskottets behandling av ett och samma ärende. I bilaga 3 beskriver genomförandegruppen den nu föreslagna ordningen schematiskt och kommenterar i förekommande fall de aktuella händelserna. Här bör dock nämnas att de nu föreslagna arbetsformerna förutsätter att utskottskanslierna fortlöpande inte bara bevakar utan också planerar utskottets verksamhet med utgångspunkt i bl.a. EU-institutionernas planeringsdokument. En förteckning över sådana planeringsdokument bör föras, i vilken anges när de kan förväntas inkomma till . 4 Samråd mellan regering och riksdag Genom beslut införs i 10 kap. 1 § riksdagsordningen en hänvisning till regeringens generella informationsskyldighet enligt 10 kap. 6 § regeringsformen. Där stadgas att regeringen fortlöpande skall informera om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Enligt 4 kap. 11 § riksdagsordningen har regeringen skyldighet att lämna upplysningar och avge yttrande i fråga om arbetet i EU då utskottet begär detta. Enligt dessa regler har utskotten ibland genom arbetsgrupper fått information inför rådsmöten. Genom de föreslagna ändringarna skall regeringen överlägga med utskotten i de frågor rörande arbetet i EU som utskotten bestämmer (10 kap. 3 § riksdagsordningen). Syftet med ändringarna är att stärka utskottens roll i arbete med EU-frågor (KU21 s. 30). Det nya samrådsinstitutet gäller således utöver regeringens generella informationsskyldighet. innebär att ett utskott kan fatta beslut om överläggning, dvs. saksamråd, i ett eller flera ärenden som regeringen lämnar information i angränsande eller andra EU-frågor. Det formella samrådet om regeringens position inför beslut i ministerrådet och givande av det slutliga förhandlingsmandatet skall alltjämt ske i . I praktiken innebär detta att samrådet i enbart skall gälla de frågor som är föremål för beslut inför det stundande rådsmötet (10 kap. 6 § riksdagsordningen och KU21 s. 30). Andra frågor avses bli behandlade i utskotten. De svårigheter som kan uppstå när det gäller att dela upp ministerrådets dagordningar mellan utskott och förutsätts lösas i praxis och genom att rutiner skapas som underlättar denna uppdelning. Vid bristande överensstämmelse mellan ministerrådets dagordningar och utskottens beredningsområden skall ges möjlighet att påkalla överläggningar med regeringen i utskotts ställe (10 kap. 6 § andra stycket riksdagsordningen och KU21 s. 30). Detsamma gäller exempelvis under en viss begränsad tid, t.ex. i . När det gäller samrådet mellan regering och utskott förutsätts detta ske redan när frågorna behandlas i rådets arbetsgrupper och i Coreper. Den föreslagna nya bestämmelsen i riksdagsordningen innebär även en skyldighet för regeringen att överlägga med utskott i frågor rörande regeringskonferenser (KU21 s. 15). Härutöver bör utskotten känna ansvar för kommittologin och dess verksamhet (KU21 s. 30). Resultatet från överläggningarna bör dokumenteras och redovisas i en bilaga till utskottets sammanträdesprotokoll eller i anteckning i protokollet. När det gäller verkningarna av vad ett utskott gett uttryck för vid överläggningarna framhålls att det endast är kammare som kan uttala sig på vägnar. 4 SAMRÅD MELLAN REGERING OCH RIKSDAG 2006/07:URF2 Det formella samrådet om regeringens position inför beslut i ministerrådet och givandet av det slutliga förhandlingsmandatet bör som ske i (RS3 s. 7). Här diskuteras det slutliga förhandlingsmandatet för rådsmötet och besluten kan avse exempelvis en politisk överenskommelse eller antagande av en rapport eller av riktlinjer. Frågor som ligger tidigare i processen och som inte är avsedda att bli föremål för beslut på rådsmötet bör inte behandlas i . Fokus i nämnden kommer således att ligga på eventuella förhandlingsstrategiska överväganden eftersom sakaspekterna behandlats i utskotten (s. 15). Vidare införs en uttrycklig bestämmelse i riksdagsordningen om skyldighet för regeringen att rådgöra med inför möten i . Den nya ordningen för samråd mellan regering och riksdag medför särskilda rutiner för arbetet. I bilaga 4 beskriver genomförandegruppen schematiskt vilka åtgärder utskotten respektive bör vidta i olika situationer. I det följande utvecklas huvuddragen närmare. En utgångspunkt för beslut är att stärka inflytande i EU-samarbetet. Det förutsätts att på ett tidigt stadium får insyn i vilka frågor som behandlas inom EU. Enligt genomförandegruppens mening bör det därför vara de inkommande dokumenten, och inte rådsdagordningarna, som skall ligga till grund för bedömningen av om utskottet skall begära ett samråd med regeringen. Rådsdagordningen kan i ett senare skede användas för att stämma av att samråd skett i samtliga för utskottet relevanta frågor. Lika viktigt som att komma in tidigt i processen är det att utskotten löpande följer ärendena i såväl rådet som . Utskottskanslierna bör därför följa var i förhandlingsprocessen ett ärende befinner sig och bevaka rådsdagordningarna så att utskotten har möjlighet att begära samråd och framföra synpunkter också i slutfasen av förhandlingarna. Regeringens skyldighet att fortlöpande informera om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU kvarstår. Härutöver skall regeringen således genom de föreslagna ändringarna överlägga med utskotten i de frågor rörande arbetet i EU som utskotten bestämmer. Ansvarigt statsråd och/eller statssekreterare bör samråda med utskottet. Resultatet från överläggningarna med utskotten bör dokumenteras och redovisas i en bilaga till utskottets sammanträdesprotokoll eller i anteckning i protokollet (KU21 s. 15). Genomförandegruppen föreslår att ledning tas i EU- nämndens praxis. Utskottets ordförande bör sålunda, i slutet av varje punkt som är föremål för samrådet, sammanfatta om regeringen har utskottets stöd eller inte i en viss fråga, vilket antecknas i protokollet. Har majoriteten en annan uppfattning än regeringen bör denna uppfattning redovisas, liksom en minoritets hållning som tas in i en avvikande mening till protokollet. En förutsättning bör vara att utskottet fått ett utförligt skriftligt underlag, t.ex. en 2006/07:URF2 4 SAMRÅD MELLAN REGERING OCH RIKSDAG faktapromemoria, från regeringen av vilket framgår regeringens ståndpunkt i de aktuella frågorna. En protokollsanteckning kan ha följande innehåll. Statsrådet, åtföljd av statssekreteraren, departementsrådet osv., samtliga från departementet, informerar och samråder om Ordföranden konstaterar att det finns stöd för regeringens position inför de fortsatta förhandlingarna. Statsrådet, åtföljd av , samtliga från , informerade och samrådde om: Meddelande från kommissionen om en strategisk plan för laglig migration 5052/06 MIGR 1 SOC 1 ECOFIN 1 + ADD 1 Meddelande från kommissionen om en gemensam politik om olaglig invandring PM Ju2006/443/EU punkt 5 Ordföranden konstaterade såvitt gällde en strategisk plan för invandring att det fanns stöd för regeringens position inför de fortsatta förhandlingarna men ansåg beträffande den gemensamma politiken om olaglig invandring att regeringen borde verka för att kommissionen får i uppdrag att göra en jämförande studie av (alt. avstod från att nu ta ställning till regeringens position beträffande meddelandet om en gemensam politik om olaglig invandring alt. konstaterade att regeringen inte hade stöd för sin ståndpunkt beträffande en gemensam politik om olaglig invandring). Förslag till och rådets förordning om en viseringskodex för gemenskapen, KOM(2006)403 Saksamråd i utskottet har senast skett PM Ju2006/443/EU punkt 5 Statsrådet förtydligade att regeringens ståndpunkt är att Ordföranden konstaterade att det fanns stöd för regeringens nu preciserade position inför de fortsatta förhandlingarna. 4 SAMRÅD MELLAN REGERING OCH RIKSDAG 2006/07:URF2 För det fall regeringen ännu inte tagit ställning i en fråga bör detta sakförhållande kunna noteras i protokollet. Oavsett vad som antecknas i protokollet gäller att det endast är kammare som kan uttala sig på vägnar. Uttalanden av utskott eller eller dess ledamöter är inte bindande för . Sådana meningsyttringar kan dock i likhet med ett kammarbeslut enligt den föreslagna ordningen för behandlingen av grön- och vitböcker vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i (KU21 s. 31). En protokollsanteckning över ett saksamråd skall justeras av utskottet i förekommande fall och därefter expedieras till och med kopia till kammarkansliet. Vid utformningen av protokollsanteckningen bör en viss försiktighet iakttas, speciellt i de fall beredningen befinner sig på ett tidigt stadium i beslutsprocessen, eftersom det i vissa fall kan vara olämpligt att offentliggöra en preliminär ståndpunkt i en fråga. Denna situation torde kunna bli aktuell såväl för regeringen som för utskottet. För EU-nämndens del innebär den nya arbetsformen att regeringens samråd med nämnden begränsas till beslutsärenden på kommande rådsmöte. Detta innebär att behöver informeras om vad som förevarit under utskottens behandling av dessa ärenden. Vad gäller handläggningen och behandlingen av dessa ärenden i sker inte några förändringar mot vad som gäller . Den nya ordningen med saksamråd innebär vidare att regeringen skall överlägga med i andra frågor (än besluten i rådet) rörande arbetet i EU när nämnden av särskilda skäl påkallar sådan överläggning. Motivet härtill har angetts vara att förebygga tänkbara svårigheter som kan uppkomma i form av t.ex. bristande överensstämmelse mellan rådsdagordningar och utskotts beredningsområden. Bestämmelsen gör det också enligt KU möjligt för att träda in i ett utskotts ställe under en viss begränsad tid, exempelvis under kammarens sommaruppehåll. Det är inte någon oinskränkt möjlighet för att träda in i utskotts ställe vid överläggningar med regeringen, och det skall i förhållandet mellan utskott och råda en samsyn kring vilka förutsättningar som gäller för utövande av dessa befogenheter. Som genomförandegruppen konstaterat torde regeringens överläggningar med utskotten i allmänhet komma att äga rum på ett tidigare stadium inför rådsarbetsgrupp och/eller Coreper än då frågorna skall behandlas på rådets möten. I dessa fall torde det knappast finnas anledning för utskottet att inte påkalla samråd bara av den anledningen att frågan rör flera utskott. Snarare bör det huvudansvariga utskottet kunna genom kanslikontakter förvarna också övriga berörda utskott. Om berört/berörda utskott av någon anledning (t.ex. sommaruppehåll) inte anser sig kunna hålla sådana överläggningar som utskottet/utskotten i och för sig ansett angelägna bör detta förhållande om möjligt komma till uttryck på något sätt. En möjlighet är att utskottet vid ett sammanträde beslutar att i en 2006/07:URF2 4 SAMRÅD MELLAN REGERING OCH RIKSDAG viss fråga bestämma att regeringen inte skall överlägga med utskottet. I samband därmed bör i protokollet antecknas att beslutet skall delges övriga berörda utskott och . Det är dock tveksamt om de frågor som uppkommer i rådsarbetsgrupper och Coreper och i vilka utskottet skulle vilja hålla saksamråd kan identifieras redan vid utskottets sista sammanträde . Det kan också tänkas att ett utskott skulle vilja bestämma att överläggning skall ske om vissa frågor på en förestående rådsdagordning men av någon anledning (se ovan) inte anser sig kunna hålla sådana överläggningar. Liksom i ovan angivna fall kan detta komma till uttryck genom att utskottet beslutar att inte hålla saksamråd med regeringen i aktuella icke beslutsfrågor på rådets dagordning. I samband därmed kan i protokollet antecknas att beslutet skall delges övriga berörda utskott och . När det gäller rådsmöten torde det finnas viss möjlighet att med hjälp av de preliminära rådsdagordningar som ordförandeskapet distribuerar i samband med sitt tillträde förutse vilka frågor som kommer upp . Rådsdagordningen kommer emellertid inte in till förrän tidigast före rådsmötet. kan alltså påkalla överläggning med regeringen om andra frågor än besluten i rådet. Förutsättningen är att det finns särskilda skäl. En samsyn mellan utskott och nämnd skall råda. I de fall då enligt ovan delges utskottsbeslut om att inte hålla saksamråd får särskilda skäl anses föreligga. Det kan tänkas att inte anser att det förhållandet att ett utskott beslutat att inte hålla saksamråd skall medföra att nämnden påkallar samråd. Saken kan ju ha utvecklats på sådant sätt efter utskottets beslut att det inte finns särskild anledning att hålla saksamråd. Detta måste avgöras i varje enskilt fall. I övrigt får det förutsättas att angelägna frågor på olika stadier kan identifieras och att det faktum att ett utskott i en sådan fråga inte har hållit saksamråd medför att det kan bli aktuellt för att hålla saksamråd. Naturligtvis måste i alla fall kontakter ske mellan utskott och , både på presidienivå och kanslinivå. När det avslutningsvis gäller arbetsformerna i utskotten kan genomförandegruppen konstatera att det är önskvärt att behandlingen av EU-frågorna sker på ett likartat sätt. Genomförandegruppen har emellertid avstått från att lämna förslag till hur arbetet med EU-frågor bör organiseras i utskotten. Ett skäl är att det finns olika och väl fungerande former för att bereda EU-frågorna i utskotten: information från regeringen lämnas till utskottet i dess helhet, till en i utskottet särskilt utsedd EU-grupp eller till grupper av utskottets ledamöter för behandling av vissa sakfrågor. Det finns enligt genomförandegruppen i och för sig inte något som hindrar att utskotten väljer olika lösningar. vill genomförandegruppen peka på att en av intentionerna med beslut är att alla ledamöter skall ha möjlighet att sätta sig in i och följa EU-frågorna. På samma sätt har utskottskanslierna ibland beroende av utskottets arbetsformer olika lösningar för bevakningen av EU-ärenden. 4 SAMRÅD MELLAN REGERING OCH RIKSDAG 2006/07:URF2 en föredragande att vara ansvarig för denna. En målsättning med det arbete som genomförs är att EU-frågorna så långt möjligt skall integreras i det dagliga arbetet.