urf · GUA5URF5 · 2007-01-01 00:00:00 — Konsekvenserna av kostnadsersättningens avskaffande Riksdagstryckeriet, , 2007 beslöt att tillsätta en utredare att se över konsekvenserna av kostnadsersättningens avskaffande m.m. I samma beslut förordnades jag som utredare för uppdraget. Jag får härmed överlämna utredningen med mina förslag. Uppdraget är därmed slutfört. Även om numera tagit över en stor del av de kostnader som ledamotsuppdraget för med sig och som kostnadsersättningen var avsedd att täcka återstår vissa kostnader som ledamöterna själva står för. Det rör sig om kostnader inom sju områden. Det förtjänar påpekas att ingen av dessa rör teknisk utrustning. Även om det varit svårt att bedöma de uppgifter jag fått vid mina kontakter med företrädare för riksdagspartierna eller vid mina samtal med enskilda ledamöter är det uppenbart att kostnaderna varierar stort mellan ledamöterna både vad gäller vilka olika kostnader man har och hur stora belopp det rör sig om. Utvecklingen visar vidare att de kostnader ledamöter har i sitt uppdrag förändras. Utredningen visar att ledamöterna har kostnader inom följande områden: fortbildning/externa kurser och konferenser serviceavgifter till partikanslier/partigrupper. Att ledamöternas tjänsteställe är förlagt till bostaden är en bärande del i hela synen på ledamöternas rätt till stöd för utgifter som uppkommer vid arbete i bostaden. Vad beträffar portokostnader föreslår jag en rätt för ledamöterna att använda tjänstekuvert för de skrivelser som skickas inom ramen för ledamotsuppdraget. Vid ett införande av en sådan rätt är det nödvändigt att en tydlig avgränsning mot otillåten användning görs. För att den ska fungera är det nödvändigt att samtliga riksdagsledamöter är införstådda med vilka regler som gäller. Jag föreslår att rätten regleras genom att ett tillägg införs i ersättningslagen och att det kompletteras genom tilläggsföreskrifter och eventuellt också med förtydligande information till dessa. I betänkandet redovisas för tydlighets skull samtliga de områden där ledamöterna har eller har haft kostnader i uppdraget, alltså även de områden som ingår i den tekniska utrustningen eller andra områden där numera tillhandahåller utrustning eller på annat sätt svarar för kostnaderna. Mitt uppdrag har enligt direktiven (233-1481-06/07) varit att undersöka vilka kostnader ledamöterna har i uppdraget och som inte ingår i den tekniska utrustning tillhandahåller eller på annat sätt ersätts av riksdagsförvaltningen. Vidare ska jag också föreslå eventuella åtgärder som kan föranledas av de slutsatser jag kommer fram till. Under utredningens gång har jag deltagit i ett sammanträde med Rådet för ledamotsnära frågor för att höra ledamöternas erfarenhet av att kostnadsersättningen avskaffats. Ledamöterna har dessutom lämnats tillfälle att inkomma med skriftliga synpunkter efter att ha samrått med partigruppen. Jag har vidare samrått med administrative chefen och enhetschefen vid enheten för ledamotsnära frågor samt intervjuat enhetschefen vid kammarkansliet , personalchefen , chefen för ekonomienheten och överbibliotekarie . Vidare har jag med hjälp av () följt upp den utredning som genomfördes av angående parlamentsledamöters villkor i , , och . Slutligen har jag haft underhandskontakter med skattedirektören rörande vissa frågor av skatterättslig natur. infördes de första reglerna om ersättning till ledamöter för de kostnader som uppdraget förde med sig. Det gällde då kostnader för boende i pågick för de ledamöter som var bosatta i landsorten. erhöll dessa ett högre arvode än de som var bosatta i . Ersättningsreglerna har därefter förändrats ett flertal gånger. De har tagits bort och återinförts. I takt med samhällsutvecklingen, den tekniska utvecklingen och att riksdagsarbetet blivit alltmer komplext, har kraven på ledamöterna förändrats och ökats avsevärt. har de kostnader som följer av uppdraget förändrats och ökat. Det förhållandet att ledamöternas tjänsteställe är förlagt till bostaden har varit och är alltjämt en bärande del i hela synen på ledamöternas rätt till stöd för utgifter som uppkommer vid arbete i bostaden och har därför påverkat regelsystemets utformning. avskaffades den då utgående skattefria ersättningen som ledamöternas arvode höjdes väsentligt från /år till /år och ett skattefritt traktamente för ledamöter boende mer än från infördes. återinfördes kostnadsersättningen, nu som en skattepliktig ersättning, och den har därefter gällt i huvudsak i samma form fram till dess att den avskaffades . Utvecklingen var att ersättningen regelbundet höjdes genom olika riksdagsbeslut. beslutade , på förslag av riksdagsförvaltningen, om en sänkning av ersättningen. Utvecklingen hade då inneburit att i allt större utsträckning övertagit delar av de kostnader för enskilda ledamöter som uppdraget för med sig. Enligt då gällande regler bidrog bl.a. till enskilda studieresor och till utrikesresor via stödet till partigruppen. bekostade också en del av ledamöternas språkutbildning och svarade för kostnader för viss teknisk utrustning i ledamöternas bostäder och för abonnemangsavgiften för personsökare och mobiltelefoner. Ledamöterna svarade själva för inköpskostnader för fax i bostaden och för mobiltelefon samt för driftskostnader för fax och mobiltelefon, portokostnader, representation, kostnader för vissa tidningar, tidskrifter och litteratur, studieresor, konferenser och serviceavgifter till kanslier. Enligt förvaltningskontorets förslag borde tillhandahålla den tekniska utrustning som krävdes för att ledamöterna skulle kunna utföra sitt uppdrag på ett effektivt sätt. borde därför svara för inköp av persondator och telefax i bostaden och för anslutnings-, abonnemangs- och samtalsavgifter för ett därtill knutet telefonabonnemang. borde vidare bekosta inköp och abonnemangsavgifter för mobiltelefon och personsökare. Kostnader för samtalsavgifter för mobiltelefoner skulle enligt förslaget stanna på ledamöterna själva. 3 BAKGRUND 2006/07:URF5 Mot bakgrund av de föreslagna ändringarna föreslog förvaltningskontoret att kostnadsersättningen fortsättningsvis skulle utgå av prisbasbeloppet i stället för som tidigare , vilket innebar en sänkning av ersättningen från /månad till /månad. Sedan tillstyrkt beslutade i enlighet med förslaget (1995/96:RFK4, KU26, rskr. Ersättningen sänktes ytterligare fr.o.m. efter en översyn av den gällande ordningen för att fastställa riksdagsledamöternas arvoden av den särskilde utredaren . Denne konstaterade bl.a. att den då gällande kostnadsersättningen om av prisbasbeloppet/månad kunde anses för hög mot bakgrund av att övertagit en allt större andel av de kostnader som riksdagsuppdraget förde med sig. För många ledamöter kunde därför delar av ersättningen i realiteten betraktas som arvode. Kostnadsersättningen kunde också ifrågasättas på grund av de skillnader som skattemyndigheternas hantering förde med sig. Sammanfattningsvis ansåg att kostnadsersättningen borde finnas kvar men sänkas till ett lägre belopp. borde dock arvodet höjas med motsvarande belopp. Visserligen skulle detta medföra en förstärkning av det underlag som låg till grund för ledamöternas pensioner och för underlaget för sjukpenning inom den allmänna försäkringen. Förändringen skulle dock enligt uppfattning öka tydligheten i ersättningssystemet då kostnadsersättningen, för en övervägande del av ledamöterna, var väsentligt högre än de kostnader som den var avsedd att täcka. Kostnadsersättningen sänktes med /månad till av prisbasbeloppet och arvodet höjdes med motsvarande belopp (1998/99:RFK2, RFK3, KU1, rskr. På förslag av (bet. 2004/05:URF2) beslöt att avskaffa kostnadsersättningen fr.o.m. . Förslaget motiverades av att utvecklingen alltmer gått i riktningen att tagit på sig kostnader som tidigare ansetts böra täckas av kostnadsersättningen. Framför allt gällde det kontorshjälp och teknisk utrustning. Vidare hade stödet till partigruppernas kostnader för politiska sekreterare utökats successivt. Kommitténs utredning visade att ledamöterna fortfarande hade vissa kostnader men att dessa varierade kraftigt mellan olika ledamöter. För flertalet var de inte av sådan omfattning att de enligt kommitténs uppfattning motiverade att behålla kostnadsersättningen som en särskild ersättningsform. Kommittén ansåg vidare att kostnaderna för mobiltelefonsamtal och andra sådana kostnader i samband med riksdagsuppdraget så långt det är praktiskt möjligt borde ersättas av . Riksdagsstyrelsen, som tillstyrkte förslaget, förordade i sin framställning till att flera kostnader skulle bäras av , bl.a. samtalsavgiften för mobilsamtalen. Ansvaret för bredbandsuppkopplingar borde enligt riksdagsstyrelsen föras över till den enskilda ledamoten och i stället skulle en ordning där ledamoten fick ekonomisk ersättning för att han eller hon använder eget bredband i uppdraget införas. Lagändringarna trädde i kraft (framst. 2005/06: RS4, bet. 2005/06: KU33, rskr. Utvecklingen visar att de kostnader ledamöter har i sitt uppdrag förändras. Vissa kostnader minskar medan andra ökar eller tillkommer. Nedanstående redovisning av ledamöternas kostnader är därför en redovisning av läget . En löpande uppföljning av hur kostnadsbilden förändras sker bl.a. genom det samrådsförfarande som äger rum inom ramen för Rådet för ledamotsnära frågor och den omfattande enkätundersökning som riksdagsförvaltningen, med undantag för valår, genomför bland ledamöter och som syftar till att ta reda på hur de anser att uppfyller den service och de åtaganden har gentemot dem. Kostnadsersättningen användes bl.a. till kostnader för sekreterarhjälp, sådan teknisk utrustning som ansågs nödvändig för arbetets utförande och som inte tillhandahölls av , vissa studieresor, tjänstesamtalsavgifter för mobiltelefon, porton, tidningar och tidskrifter, litteratur som inte finns i , fortbildning, serviceavgift till riksdagsgruppens kansli samt representation. Av nedanstående redovisning framgår inom vilka områden ledamöterna har kostnader i uppdraget som inte ingår i den tekniska utrustning som tillhandahåller eller på annat sätt ersätts av . För fullständighetens skull omfattar redovisningen också de kostnader, främst beträffande den tekniska utrustningen, som övertagit. Att redovisa några belopp har inte ingått i uppdraget och är heller inte möjligt ens med lågt ställda krav på precision. Med syftet att förbättra ledamöternas arbetssituation beslutade 1999 om viss reformering av det offentliga stödet till partigrupperna och ledamöterna i . Grundtanken med reformen var att stödet inte som tidigare skulle användas för att ge administrativ avlastning, utan i stället inriktas på att bekosta handläggarhjälp i form av politiska sekreterare åt ledamöterna. Vid en utvärdering av reformens första del som genomfördes konstaterade utredaren sammanfattningsvis att reformen så långt haft avsedd effekt. Av en enkät som riktade sig till ledamöterna framgick att flertalet av dessa använde sig av de politiska sekreterarna och upplevde att det var lätt att få hjälp. För ledamöternas arbetssituation hade sekreterarna inneburit en positiv förändring som underlättade deras arbete. En majoritet av ledamöterna stödde en vidare utbyggnad av stödet. Ledamotsstödet har därefter successivt byggts ut och motsvarar från kostnaden för en politisk sekreterare per riksdagsledamot. 4 LEDAMÖTERNAS KOSTNADER 2006/07:URF5 Ledamöternas behov av sekreterarhjälp är väl sörjt för och några kostnader för den enskilda riksdagsledamoten förekommer inte. 4.2 Tidningar och tidskrifter För att kunna utföra sitt uppdrag har ledamöterna behov av att hålla sig informerade om frågor som rör olika delar av samhällslivet såväl på riksplanet som i den lokala valkretsen. För att kunna göra det är det bl.a. nödvändigt att ha tillgång till flera dagstidningar, det gäller såväl rikstäckande som lokal press och de viktigaste utländska dagstidningarna samt aktuella tidskrifter rörande olika samhällsområden. I det så kallade klubbrummet på finns tillgång till flertalet dagstidningar i landet liksom till ett stort antal tidskrifter. Sammanlagt finns det 141 svenska dagstidningar, 38 av de viktigaste utländska dagstidningarna samt 68 svenska och utländska tidskrifter. Dessutom finns de större rikstäckande svenska dagstidningarna tillgängliga i sin helhet i en digital version på interna nät. pågår också arbetet med att lägga ut mellan 40 och 50 svenska landsortsdagstidningar i en s.k. webbversion i form av en PDF-fil på det interna nätet. Webbversionen återger det väsentligaste innehållet i tidningarna. Ledamöternas behov av att ha tillgång till svenska och utländska dagstidningar och tidskrifter är således mycket väl tillgodosett de arbetar i . Parallellt med att tillgången i väsentlig grad har ökats under en följd av år har ledamöternas kostnader för tidningar och tidskrifter minskat. Flera ledamöter uppger dock att de på grund av sitt uppdrag har större kostnader för tidningsprenumerationer på hemorten där de vistas och utför en stor del av sitt arbete. Det kan gälla såväl rikstäckande tidningar som ibland flera lokaltidningar. Åtminstone en del av kostnaderna för sådana prenumerationer bör ses som nödvändiga kostnader i uppdraget. i har på min begäran gjort en datakörning av 100 slumpvis utvalda riksdagsledamöters avdrag vid taxering för dagstidningar. Av den framgår att 43 ledamöter yrkat avdrag och att det genomsnittligt yrkade beloppet uppgår till . Beloppet är jämnt fördelat mellan ledamöterna. Ledamöternas tillgång till tidningar och tidskrifter är omfattande och fungerar mycket väl vid deras arbete i . Vissa kostnader för tidningsprenumerationer på hemorten förekommer. 2006/07:URF5 4 LEDAMÖTERNAS KOSTNADER I samlingar finns enligt dess hemsida ca 700 000 böcker, 4 000 tryckta och elektroniska tidskrifter och ett 50-tal databaser inom följande områden: publikationer från statliga myndigheter utländskt parlamentstryck och utländska lagsamlingar dokument från EU, FN och ett flertal andra internationella organisationer. har dessutom möjlighet att snabbt låna in den eventuella litteratur som efterfrågas men inte finns tillgänglig. Vissa partikanslier har också ett eget litet bibliotek med den vanligast anlitade litteraturen och tidskrifterna. Ledamöternas möjligheter att kunna ta del av facklitteratur är således mycket väl täckt genom . Vissa ledamöter uppger sig dock ha behov av ett mindre antal egna böcker inom det område där de huvudsakligen är verksamma. Även om facklitteratur ofta är ganska dyr rör det sig totalt sett om mindre kostnader. Ledamöternas tillgång till facklitteratur är omfattande och fungerar mycket väl vid deras arbete i . Vissa kostnader för egna exemplar av enstaka facklitteratur förekommer dock. Ledamöternas behov av att hålla sig informerade om utvecklingen och stämningarna i samhället och att föra ut information om den förda politiken förutsätter bl.a. omfattande kontakter med olika samhällsfunktioner. Det kan ske genom att de träffar företrädare för myndigheter, kommuner och landsting, näringsliv, fackliga organisationer, sjukvårds- och utbildningsväsende, ideella organisationer m.fl. har också antalet internationella kontakter ökat. Av tidsskäl sker sådana träffar inte sällan på kvällstid eller i samband med lunch. Det är enligt min uppfattning därför rimligt att ledamöter har ett visst ekonomiskt utrymme för representation. Samtliga partier som kommit in med synpunkter uppger att ledamöterna har kostnader för representation. Däremot råder det delade meningar om vilken omfattning och vilka former representationen har liksom vilka den riktar sig till. Enligt uppgift är det mycket vanligt att ledamöter bjuder på fika eller luncher i samband med besök i . Annan representation som förekommer sker också på hemorten och i samband med resor. 4 LEDAMÖTERNAS KOSTNADER 2006/07:URF5 Ett exempel på representationskostnader som förekommer framgår av Re- geringsrättens dom 1989 ref. 26 där Regeringsrätten prövade i vilken utsträckning riksdagsledamot kunde få avdrag för representationskostnader. Avdraget avsåg arbetsmåltid i bostaden i samband med sammanträde med en kommitté inom en riksdagsgrupp, lunchöverläggning med ett departementsråd, arbetsmåltid med representanter för bl.a. landsting, lunch med en utländsk FN-delegat, del i kostnader för måltid som anordnats för utskottspersonal som tack för goda arbetsinsatser, blommor till skrivpersonal som slutade, blommor till skrivhjälp samt kaffe vid diverse tillfällen. Regeringsrätten konstaterade att representationskostnader som har ett samband med verksamheten som riksdagsledamot är avdragsgilla. Däremot föreligger inte avdragsrätt för kostnader för representation som är uttryck för personlig uppskattning, personlig gästfrihet och liknande. Regeringsrätten vägrade avdrag för kommittémåltiden och blommorna men medgav avdraget i övrigt. Kostnaderna för representation skiljer sig mycket mellan ledamöter som arbetar utåtriktat och andra som har en lägre profil. En normal lunch på riksdagsrestaurangen borde kosta högst inklusive kaffe medan motsvarande lunch på restaurang utanför huset kostar . För en middag utan några extravaganser får man beräkna . Kaffe med bröd för en grupp om tio personer beräknas alltid till . Av en datakörning skattemyndigheten i gjort beträffande 100 slumpvis utvalda ledamöter hade 33 yrkat avdrag för representation vid taxering. Det genomsnittliga yrkandet uppgick till . Avdragen varierade kraftigt mellan ledamöterna. Det högsta yrkade avdraget uppgick till och det minsta till . Även om samtliga partier som yttrat sig i frågan uppger att ledamöterna har kostnader för representation tyder de uppgifter som utredningen fått fram på att det är en mindre del av ledamöterna som har sådana kostnader. Det är dessutom uppenbart att kostnaderna skiljer sig i betydande grad mellan ledamöterna. 4.5 Fortbildning/Kurser/Konferenser Kravet på språkkunskaper har ökat väsentligt . har därför under en följd av år genomfört kurser i de större språken engelska, franska och tyska. Utbildningarna har i stor utsträckning skett i form av intensivkurser som anordnats i respektive land eller i internatform i . tog ut en avgift om vid kurser utomlands och vid kurser i . Vid dessa kurser utbetalades traktamenten. betalar hela kurskostnaden som traktamentet strukits. Utöver detta har ett särskilt årligt bidrag till riksdagspartierna införts för språkutbildning som bedrivs i studiecirkel inom . 2006/07:URF5 4 LEDAMÖTERNAS KOSTNADER Viss fortbildning inom olika ämnesområden sker också inom ramen för de bidrag som ledamöterna inbetalar till partikansliet eller partigruppen. Flera partier har i sina skriftliga synpunkter pekat på de kostnader ledamöterna har för deltagande i olika externa konferenser och seminarier. Kostnaderna för att delta i ett endagsseminarium kan uppgå till och vissa ledamöter har enligt uppgift ganska betydande kostnader för sådan verksamhet. Dock har man avstått från att försöka göra någon närmare uppskattning av i vilken omfattning ledamöterna deltar. Man har på vissa håll märkt en tendens till att ledamöterna, sedan kostnadsersättningen avskaffades, avstår från att delta i konferenser som det borde ha varit angeläget att delta i. Det är i så fall en icke önskvärd konsekvens av kostnadsersättningens avskaffande. Kostnaderna för att delta i externt anordnade konferenser/seminarer eller kurser kan uppgå till ganska betydande belopp. Det har inte varit möjligt att få fram närmare uppgifter i vilken utsträckning ledamöterna deltar. Det är dock, enligt min uppfattning, angeläget att ledamöterna även fortsättningsvis har visst ekonomiskt utrymme för sådan verksamhet. avsätter betydande belopp för att bekosta utrikes resor för ledamöterna. Det allt övervägande antalet resor sker i form av tjänsteresor som sker inom ramen för utskottens verksamhet eller på uppdrag av respektive partigrupp. Vidare kan enskild ledamot efter beslut av förste vice talman företa tjänsteresa som berör frågor med EU-anknytning. Härutöver kan en riksdagsledamot få bidrag till en enskild utrikes studieresa under förutsättning att resan bedöms vara av värde för fullgörande av riksdagsuppdraget. Beslut om beviljande av sådant bidrag görs av förste vice talman. Riksdagsstyrelsen fastställer det högsta bidragsbelopp som kan beviljas en enskild ledamot. Under innevarande valperiod är bidragsbeloppet fastställt till . Bidrag beviljas med högst tre fjärdedelar av den beräknade reskostnaden. Beloppet kan delas upp på flera resor. Den ledamot som företagit studieresa med bidrag från riksdagsstyrelsen ska senast efter det att resan avslutats till riksdagsstyrelsen avlämna en kortfattad redovisning över resan. För hela föregående valperiod uppgick kostnader för enskilda studieresor till . Om resebidraget uppgått till tre fjärdedelar av reskostnaden skulle det i runda tal innebära att de totala kostnaderna för ledamöternas enskilda studieresor uppgick till ca varav ledamöterna själva stod för ca . Enligt uppgift från riksdagsförvaltningen beviljades 255 skilda ledamöter resebidrag under kalenderåren 20032006 vilket i stort motsvarar mandatperioden. Det innebär att den 4 LEDAMÖTERNAS KOSTNADER 2006/07:URF5 genomsnittliga kostnaden för de ledamöter som beviljades bidrag för enskilda studieresor i runda tal uppgick till ca eller ca . Det finns uppenbarligen ett stort intresse från ledamöternas sida att företa enskilda studieresor till utlandet. Det förhållandevis stora antalet beviljade bidrag visar också att även har ett stort intresse av att stödja ledamöternas studieresor och att dessa bedöms vara av stort värde för uppdraget som riksdagsledamot. ledamöter ges rätt att använda tjänstekuvert för de brev som skickas inom ramen för uppdraget. Rätten föreslås reglerad genom att ett tillägg införs i ersättningslagen och kompletteras genom tilläggsföreskrifter. ledamöter betalar själva den kostnad för porton som de kan ha på grund av uppdraget och yrkar avdrag för kostnaden i sin självdeklaration. Kostnaden har tidigare täckts av den nu avskaffade kostnadsersättningen. Av de synpunkter från partigrupper och enskilda ledamöter som jag tagit del av framgår att uppskattningen av hur stora kostnaderna för brevporton är varierar i mycket hög grad. En klar majoritet anser att dessa är mycket begränsade eller till och med försumbara medan ett mindre antal ledamöter uppskattar att kostnaderna kan uppgå till . Att uppfattningarna skiljer sig åt i så hög grad kan naturligtvis bero på att man har olika uppfattning om vilka brevförsändelser som skickas och betalas av ledamoten. Det kan röra sig såväl om brev till enskilda adressater av typen svar på frågor som ställts, som massutskick i samband med personvalskampanjer och försändelser med bilagor rörande allmän partiinformation. Det kan också bero på olikheter i arbetssätt eller inställning till modern kommunikationsteknik. Så länge kostnadsersättning utgick som en generell ersättning stod det naturligtvis den enskilda ledamoten fritt att använda den till alla former av portokostnader. En utbredd uppfattning bland ledamöterna är dock att brevväxling numera till största delen sker via e-mejl. I betänkande framfördes bl.a. synpunkten att sådana rörliga kostnader som har ett direkt samband med riksdagsuppdraget borde ersättas av så långt detta är praktiskt möjligt. I enlighet därmed föreslog kommittén att borde stå för de portokostnader som har samband med riksdagsuppdraget. Med det avsåg kommittén utskick till enskilda adressater och inte massutskick av politisk natur. Kommittén ansåg vidare att det borde ankomma på riksdagsförvaltningen att närmare bestämma hur formerna för detta skulle utformas. Jag delar helt kommitténs uppfattning. 2006/07:URF5 4 LEDAMÖTERNAS KOSTNADER Strävan bör naturligtvis vara att i görligaste mån ska svara för de kostnader ledamöterna har inom ramen för sitt uppdrag. Detta bör ske genom så enkla och obyråkratiska system som möjligt utan att för den skull eftersätta rättssäkerheten eller kontrollen över kostnader.