urf · GUA5URF2 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt genomförandegruppens mening kan det förvisso finnas anledning att låta en tjänsteman ha huvudansvaret för behandlingen av EU- frågorna inom utskottskansliet, särskilt för samordningsfrågor med andra berörda utskott, och samordningsfunktionen inom kammarkansliet liksom med . ligger det enligt genomförandegruppens mening i de nya arbetsrutinerna att samtliga föredragande får bevakningsansvaret för EU-frågor inom sina respektive sakområden. Det bör också utvecklas rutiner för att den föredragande som är ansvarig för en viss sakfråga i utskottet följer med denna till behandlingen i . De närmare formerna för detta bör utvecklas av den breddade genomförandegrupp som föreslås bli inrättad (se avsnitt 10). 5 Subsidiaritetskontroll i enlighet med gällande fördrag Den i artikel 5 i EG-fördraget intagna s.k. subsidiaritetsprincipen har följande lydelse. På de områden där gemenskapen inte är ensam behörig skall den i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. I det konstitutionella fördraget, för vilket ratificeringsprocessen nu avstannat, föreslås de nationella parlamenten få möjlighet att granska kommissionens förslag till lagstiftning utifrån subsidiaritetsprincipen enligt en i det föreslagna fördraget särskilt angiven ordning. Eftersom det konstitutionella fördraget inte trätt i kraft har det inte funnits skäl för att nu förelägga sådana förslag till ändringar i riksdagsordningen som är knutna till fördraget. Som framgått ovan utgör subsidiaritetsprincipen en del av gällande gemenskapsrätt. Cosac får enligt protokollet till dagens EU- och EG- fördrag om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen till , rådet och kommissionen överlämna alla bidrag som man finner lämpliga när det gäller unionens lagstiftande verksamhet, bl.a. vad gäller tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Frågan om de nationella parlamentens möjligheter till subsidiaritetskontroll var föremål för överväganden inom ramen för Cosac. gjorde också kommissionen ett åtagande att göra alla nya samrådsdokument och lagförslag tillgängliga för de nationella parlamenten. I ordförandeskapets slutsatser från uppmuntrades de nationella parlamenten att stärka samarbetet inom ramen för Cosac när de övervakar subsidiariteten. I slutsatserna från följdes detta upp. Talmännen föreslog att Cosac överväger diskussion om att stärka samarbetet. Avsikten med de av antagna förslagen är att utskottens roll i arbetet med EU-frågorna skall stärkas. anser att det därigenom kommer att finnas ökat utrymme för utskotten att aktualisera subsidiaritetsfrågor (RS3 s. 53). Det är önskvärt att utskotten utnyttjar de möjligheter som står till buds, t.ex. vid utlåtande över en vitbok, i kontakter med företrädare för regeringen eller genom att utnyttja sin initiativrätt. Även KU pekar på de möjligheter till subsidiaritetskontroll som står till buds redan inom ramen för gällande fördrag (KU21 s. 33). Genomförandegruppen föreslår att utskotten skall beakta subsidiaritetsprincipen vid behandlingen av samtliga relevanta EU-dokument inom sitt ansvarsområde; frågan kan uppkomma i alla stadier av behandlingen av ett 5 SUBSIDIARITETSKONTROLL I ENLIGHET MED GÄLLANDE FÖRDRAG 2006/07:URF2 I de fall frågan uppkommer i samband med behandlingen av en grön- eller vitbok eller annat strategiskt EU-dokument skall det av utlåtandet framgå att utskottet gjort en sådan prövning och resultatet av denna. Om utskottet finner att ett förslag i ett dokument som inte är föremål för ett utlåtande strider mot subsidiaritetsprincipen bör detta antecknas i utskottets protokoll. För det fall ett utskott funnit att ett förslag står i strid med subsidiaritetsprincipen bör uppgiften om detta spridas till andra nationella parlament inom ramen för IPEX-systemet. Genomförandegruppen har också diskuterat möjligheterna för att uppmärksamma kommissionen på utskottets slutsatser. Detta behandlas närmare under avsnitt 9.2 möjligheter att lämna synpunkter direkt till kommissionen. Det kan i sammanhanget tilläggas att kammarkansliet har uppmanat att i berörda faktapromemorior redovisa sin bedömning av dels kommissionens förslag till rättslig grund, dels dess slutsatser om subsidiaritetsprincipens tillämpning. 6 EU-debatter i kammaren understryker värdet av särskilda debatter om EU-frågor i kammaren, både om arbetsprogram och om andra frågor. Regeringen kan t.ex. lämna information i kammaren om sitt arbetsprogram inför ett nytt ordförandeskap. En debatt om kommissionens lagstiftningsprogram ligger väl i linje med både tidigare uttalanden av och med diskussionerna på europeisk nivå (RS3 s. 55). EU-debatter i kan både vara återkommande och ske ad hoc. Enligt genomförandegruppens mening bör en återkommande debatt hållas med anledning av kommissionens årliga politiska strategi som presenteras . Genom att ta upp strategin skulle debattera frågorna i ett tidigt skede, tidigare än då lagstiftningsprogrammet presenteras. Det får också förutsättas att regeringen är företrädd i debatten, och kan ta intryck av denna vid utformningen av sitt kommande arbetsprogram. Andra återkommande debatter som bör äga rum är i samband med regeringens återrapporteringar från Europeiska rådets möten. Genomförandegruppen anser det viktigt att understryka att de vanliga debattformerna också kan användas för EU-frågorna. Det innebär bl.a. att möjligheterna till aktuell debatt föreligger. Syftet med är att stödja interparlamentariskt samarbete i EU genom att erbjuda en plattform för elektroniskt utbyte av EU-relaterad information mellan parlamenten. IPEX är tillgängligt för alla nationella parlament i medlemsstaterna, anslutnings- och kandidatländerna samt för . Genomförandegruppen har upprättat ett förslag till handlingsplan rörande IPEX, se bilaga 5, som överlämnats till styrgruppen. Vad har hänt ? IPEX öppnades officiellt på EU-talmansmötet (). påbörjade dock registreringen i IPEX enligt steg 1 i handlingsplanen . har dokument på IPEX-sidan och den svenska nationella sidan uppdaterats fortlöpande med uppgift om ansvarigt utskott, ankomstdatum samt en länk till EU-upplysningen. Av IPEX (EU- ärenden) framgår hur långt ett ärende kommit i behandlingen i EU, om regeringen lämnat en faktapromemoria eller om behandlat ärendet. I de fall kammarkansliet har information om att ett kommissionsdokument eller en faktapromemoria behandlats i ett utskottsbetänkande har även betänkandet lagts upp på den nationella sidan. IPEX-korrespondenten anges som kontaktperson för samtliga uppdaterade dokument och är den som genomfört samtliga registreringar i IPEX. bjöd riksdagsdirektören in till en presentation av IPEX för tjänstemän och fick utskottens och EU-nämndens kanslier tillgång till en inloggning i IPEX. skickades en informationsbroschyr på svenska med följebrev ut till samtliga tjänstemän i utskott och . Genomförandegruppen har gjort en första utvärdering av vilka uppgifter som bör registreras, se bilaga 5. Utbildning för utskottskanslierna och För att IPEX redan från början skall få genomslag fullt ut är det viktigt att arbetet decentraliseras i riksdagsförvaltningen. Eftersom det inte heller är önskvärt med dubbelarbete är det naturligt att utskotten ansvarar för uppgifter om sina dokument. Det är också viktigt att kvalitetssäkra arbetet som görs på webbplatsen och följaktligen måste det ställas höga krav på användarna. Genomförandegruppen har mot denna bakgrund föreslagit att IPEX- ansvarig på utskottskansliet skall utses av kanslichefen. För att utskotten skall kunna dra maximal nytta av IPEX genomförs en grundlig introduktion och utbildning enligt en särskild utbildningsplan för utskottens och EU-nämndens kanslier, se bilaga 6. Kanslierna i utskott och övertar ansvaret för uppdateringen i IPEX Samtliga utskott har redan ett eget konto att logga in med. Till detta konto kan, efter genomförd utbildning, knytas behörighet att uppdatera webbplatsen, s.k. utökad behörighet. Det finns dock inte olika nivåer i den utökade behörigheten, vilket innebär att de som ansvarar för att uppdatera dokumenten på utskotten kommer att ha samma behörighet som korrespondenten. Det innebär således att det måste finnas tydliga riktlinjer för vem som gör vad. Varje akt som påbörjats måste också avslutas när ärendet är färdigbehandlat, men även ändras om tillståndet för ärendet förändras eller ny information tillkommer. Detta ansvar kan komma att delas mellan korrespondenten och utskottstjänstemannen, oberoende av hur man löser ansvaret för uppdatering av akter. Målet med uppdateringen är att den skall vara omedelbar, dvs. ske med så små dröjsmål som möjligt. Genomförandegruppen har i de schematiska uppställningarna för samrådet mellan regering och riksdag samt för behandlingen av grön- och vitböcker och andra strategiska EU-dokument angett när en registrering bör ske i IPEX och även vem som bör göra den, kammarkansliet eller utskottskansliet/. Korrespondenten bör även fortsättningsvis vara den som sköter kontakterna med IPEX-supporten och med de andra korrespondenterna i frågor som rör webbplatsen, funktionalitet m.m. Däremot är det lämpligt att utskottens respektive EU-nämndens kanslier kontaktar både korrespondenter och eventuella handläggare i andra parlament direkt när det gäller sakfrågor. Enligt den genomförandeplan som finns i avsnitt 11 har genomförandegruppen planerat in att utskottskanslierna och efter utbildningarna skall överta ansvaret för registreringar i IPEX . Upphandling av en förstudie för IT-stöd I genomförandegruppens uppdrag ingår bl.a. att utarbeta förslag till nya rutiner för behandlingen av EU-frågor och IPEX, hitta former för samverkan mellan förvaltningens olika delar och föreslå åtgärder för att höja kunskapsnivån på EU-området. På alla dessa områden kan användning av IT bidra till att arbetsuppgifter utförs effektivare och resurser utnyttjas bättre. I gruppens uppdrag ingår att föreslå en plan för hur IT-stödet kan utvecklas för att stödja EU-arbetet i . För att få fram ett bra underlag för beslut och planering för det framtida IT-stödet har genomförandegruppen i sin handlingsplan för IPEX föreslagit att arbetet på detta område bör inledas med en förstudie. I budgetunderlaget har gruppen också föreslagit att medel skall avsättas för att anlita en konsult för detta. Genomförandegruppen har mot denna bakgrund utarbetat ett förslag till en upphandling av en förstudie för IT-stöd som överlämnades till styrgruppen, se bilaga 7. 8 Utbildning i de nya arbetsformerna För att genomförandet av de nya arbetsformerna skall kunna ske i nära anslutning till ikraftträdandet föreslås att följande genomförs. EU-utbildning för nya ledamöter och (inom ramen för introduktionsutbildningen). En upprepad information om syftet med reformen samt information om det praktiska genomförandet lämnas till partikanslierna och gruppledarna . kompletteras med de nya arbetsformerna och rutinerna för EU-ärenden. Utskottskanslierna och informerar ledamöterna i utskotten respektive om nya handläggningsrutiner samt om IPEX . Kammarkansliet, utskottskanslier och ges en grundlig introduktion och utbildning i behandlingen av IPEX. Närmare om detta, se avsnitt 7 samt bilaga 6. En plan för utbildningar i EG-rätt och andra EU-frågor återfinns i bilaga 8. En heldagsutbildning ges om de nya arbetsformerna och rutinerna samt om innebörden av subsidiaritetskontroll . Genomförandegruppens rapport omarbetas till en handbok, som synkroniseras med övriga relevanta handböcker i . Avslutningsvis vill genomförandegruppen också peka på det allmänna behov av utbildning och kompetensutveckling som kommer att föreligga i och med att EU-frågorna integreras i det dagliga riksdagsarbetet. I underlaget till riksdagsförvaltningens beredning av budgetförslag för har genomförandegruppen föreslagit att medel skall avsättas för detta, se bilaga 9. För att få en bild av dagens kunskapsnivåer och behov av olika utbildningsinsatser föreslår genomförandegruppen att en sådan inventering inleds . 9 Vissa övriga frågor 9.1 Kontakter mellan svenska Europaparlamentariker och ledamöter har framhållit hur värdefullt det är med goda kontakter mellan svenska Europaparlamentariker och ledamöter. Enligt kommittén finns det anledning att ytterligare utveckla kontakterna. Enligt genomförandegruppens mening utgör kontakterna med de svenska Europaparlamentarikerna ett viktigt led i utskottens behandling av sakfrågorna. Vissa utskott har bjudit in de parlamentariker som arbetar med motsvarande frågor i , vilket är ett sätt att utveckla kontakterna och utbyta information. För att man ska kunna följa svenska Europaparlamentarikers arbete bör även fortsättningsvis en lista med uppgifter om svenska rapportörer och vilka rapporter de ansvarar för spridas genom den föreslagna förstärkta samordningsfunktionen. 9.2 möjligheter att lämna synpunkter direkt till kommissionen har uttalat (RS3 s. 43) kan EU:s institutioner förväntas ha intresse av att ta del av utlåtanden. erinrar i sammanhanget om att utlåtandena kommer att göras tillgängliga för det interparlamentariska samarbetet genom IPEX. För det fall ett utskott finner att ett förslag från kommissionen står i strid med subsidiaritetsprincipen har genomförandegruppen föreslagit att utskottet skall ta upp detta i ett saksamråd med regeringen samt sprida informationen till övriga nationella parlament genom IPEX (se avsnitt 5). I detta sammanhang har genomförandegruppen även diskuterat möjligheterna att överlämna ett utlåtande eller protokollsutdrag åtföljt av ett följebrev av talmannen respektive utskottsordföranden direkt till kommissionen för att uppmärksamma denna på utskottets bedömning. Diskussioner har förts också mot den bakgrunden att kommissionen har uppmanat de nationella parlamenten att inkomma med kommentarer i samband med nya lagförslag och samrådsdokument, något som välkomnats av . Inledningsvis vill genomförandegruppen peka på vad framhållit i sitt betänkande över det nu aktuella ärendet, nämligen att när det gäller verkningarna av vad ett utskott har gett uttryck för vid överläggningar enligt den föreslagna ordningen är det viktigt att slå fast att endast kammare kan uttala sig på vägnar. Uttalanden av utskott eller är således inte bindande för hela . Sådana meningsyttringar kan dock i likhet med ett kammarbeslut enligt den före- 9 VISSA ÖVRIGA FRÅGOR 2006/07:URF2 slagna ordningen för behandlingen av grön- och vitböcker vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i . Frågan om utskottens eller möjligheter att lämna synpunkter direkt till kommissionen väcker en rad frågor kring grundlagsreglering och konstitutionell praxis. Det är enligt genomförandegruppens mening inte möjligt att överblicka vilka konsekvenser en sådan möjlighet skulle medföra. Frågan bör enligt genomförandegruppens mening beredas i ett mer övergripande sammanhang med utrymme för att göra sådana överväganden. I sammanhanget kan nämnas att organ i några nationella parlament har tillskrivit kommissionen direkt. Ett exempel är parlamentariska , som delgav kommissionen sina synpunkter på ett förslag om straffrättsliga åtgärder till skydd för immateriella rättigheter; enligt utskottets mening strider förslaget mot subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. 9.3 Uppdateringar av vissa handledningar m.m. Genomförandegruppen vill i detta sammanhang peka på ett antal handledningar m.m. som kräver revidering med anledning av att de nya arbetsformerna och rutinerna införs . Detta gäller bl.a. följande. -cirkulär 2: Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor, -EU-arbetet i en vägledning, -PM om riksdagsförvaltningens stöd till ledamöter i . Genomförandegruppen anser att EU-samordningen bör initiera sådana revideringar. 9.4 Inbjudningar till konferenser Det samordnande och övergripande ansvaret för inbjudningar till konferenser inom EU bör även fortsättningsvis ligga på EU-samordningen i kammarkansliet. Genomförandegruppen anser dock att frågan om rutinerna för handläggningen av inbjudningarna, liksom rutiner för hur ledamöterna skall erhålla nödvändig information inför konferensen m.m. bör diskuteras vidare. 10 Organisatoriska och ekonomiska konsekvenser lämnade genomförandegruppen ett underlag till riksdagsförvaltningens beredning av budgetförslag för . I detta budgetunderlag har genomförandegruppen beskrivit sådana organisatoriska förändringar som behövs för att kunna genomföra beslut samt i övrigt vilka ekonomiska konsekvenser som förslaget förväntas medföra. För en mer detaljerad beskrivning hänvisas till bilaga 9. Uppmanad härtill har genomförandegruppen i en promemoria till riksdagsförvaltningens ledningsgrupp redogjort för vilka prioriteringar som bör göras i resurshänseende . I en PM från kompletterades denna med ytterligare uppgifter till stöd för genomförandegruppens bedömningar. Båda promemoriorna finns intagna som bilagor till denna rapport, se bilagorna 10 och 11. I det följande sammanfattas huvuddragen i budgetunderlaget samt föreslår genomförandegruppen även vissa andra förändringar för att genomföra beslut. Genomförandegruppen anser det vara nödvändigt med en särskild samordningsfunktion för EU-frågorna. En sådan finns till vissa delar inom kammarkansliet med en biträdande kammarsekreterare, en byrådirektör på deltid samt representant vid EU:s institutioner. Mot bakgrund av innehållet i de tillkommande arbetsuppgifterna anser genomförandegruppen att samordningsfunktionen även fortsättningsvis bör vara placerad i kammarkansliet. I sitt underlag till riksdagsförvaltningens beredning av budgetförslag för har genomförandegruppen gjort bedömningen att det inte finns något egentligt utrymme för att utföra uppgifterna inom ramen för den nuvarande organisationen. Enligt genomförandegruppens mening bör den förstärkta samordningsfunktionen ha ansvaret för den breddade genomförandegrupp som föreslås nedan. Genomförandegruppen föreslår därför att det inrättas ytterligare en årsarbetskraft en kvalificerad EU-handläggare inom kammarkansliet för samordning av EU-frågorna. För att genomföra de nya arbetsuppgifter som blir följden av förslag samt för att möta kommitténs krav på en ambitionshöjning i EU-frågorna gör genomförandegruppen bedömningen att det kommer att krävas ytterligare tio föredragandetjänster inom utskottsorganisationen. I bilaga 11 beskrivs de tillkommande arbetsuppgifterna närmare. 10 ORGANISATORISKA OCH EKONOMISKA KONSEKVENSER 2006/07:URF2 När det gäller frågan om placeringen av de nya tjänsterna vill genomförandegruppen särskilt peka på att arbetsbelastningen på utskotten kan komma att variera, bl.a. beroende på vilka arbetsområden som blir föremål för samrådsdokument och hur arbetet med det konstitutionella fördraget utvecklar sig. Att binda upp föredraganderesurser till särskilt angivna utskott är därför en mindre bra lösning. Genomförandegruppen förespråkar bl.a. mot denna bakgrund en mer flexibel utskottsorganisation, med möjlighet att fördela föredragandetjänsterna mer efter arbetsbelastning än efter indelning i utskott. Detta är emellertid en fråga av mer övergripande organisatorisk natur som ligger utanför genomförandegruppens uppdrag. Med nu gällande organisation bör tjänsterna fördelas på de utskott som har den största mängden EU-ärenden. spelar en central roll när det gäller att förse ledamöter och partikanslier med utredningar i olika EU-frågor. Genomförandegruppen gör bedömningen att förslag kommer att innebära ett ökat antal utredningsuppdrag i EU-relaterade frågor till och att nuvarande personalresurser inte räcker till. Erfarenheterna från utredningstjänstens arbete med EU-frågor visar att den sakområdeskompetens som alla utredare skall besitta behöver kompletteras med specialistkompetens på de övergripande institutionella och EG-rättsliga områdena. Specifik EU-kompetens är även viktig för det kontinuerliga arbetet med att upprätthålla och utveckla grundläggande EU-kompetens inom hela utredningstjänsten. Genomförandegruppen har därför i sitt underlag inför budgetberedningen föreslagit att det skall tillsättas ytterligare två tjänster (två kvalificerade EU-utredare) vid . Övriga delar av förvaltningen Enligt genomförandegruppens mening krävs en höjning av ambitionsnivån i hela förvaltningen. Genom den ökade aktivitet som förslagen innebär kommer också ökade krav på informations- och kunskapsförsörjning för ledamöter och tjänstemän. Dessutom finns behov av utökad information till allmänheten, både via webbplatsen och genom besvarande av ökat antal frågor från allmänheten och andra. De enheter som främst berörs är EU-upplysningen, informationsenheten och . För att genomföra och utveckla arbete med IPEX gör genomförandegruppen bedömningen att det krävs en årsarbetskraft, som delas mellan kammarkansliet och utskottsorganisationen, samt en konsult för att utreda och genomföra IT-stödet för IPEX. 2006/07:URF2 10 ORGANISATORISKA OCH EKONOMISKA KONSEKVENSER Genomförandegruppen har, som framgått i avsnitt 3, föreslagit att genomförandegruppen skall breddas för att underlätta genomförandet av beslut om nya arbetsformer för EU-frågor. Den breddade genomförandegruppen skall vara ett forum för att diskutera handläggningsfrågor, men även för att utbyta EU-relaterad information. Gruppen blir också ett stöd för EU- samordningens arbete och underlättar kontakterna mellan olika enheter i . I den breddade genomförandegruppen bör ingå representanter för samordningsfunktionen i kammarkansliet, inklusive IPEX, utskottskanslierna och samt utredningstjänsten och EU-upplysningen. Varje enhet avgör vem som deltar i mötena. Det kan vara en och samma person varje gång eller variera beroende på aktuell mötesagenda. representant vid EU:s institutioner bör delta när han är i . Den breddade genomförandegruppen bör ta upp frågor som rör det löpande EU-arbetet, t.ex. följande: -Övergripande planeringsfrågor utifrån arbetsprogram och andra strategiska dokument. -Frågor som uppkommer i samband med handläggningen av EU-ärenden enligt den nya ordningen. (Genomförandegruppen har tidigare i sin rapport hänvisat till rutiner som får utvecklas i praxis.) -Hantering av EU-dokument, bl.a. frågor som rör fördelningen av inkommande dokument mellan utskotten. EU-dokument delas liksom ut till ansvarigt utskott direkt när de kommer in.) -Rutiner vid subsidiaritetskontroll. -Frågor av gemensamt intresse som rör kontakterna med . -Information om arbetet i andra nationella parlament och Cosac. -Önskemål om kompetensutveckling. Mer policybetonade frågor bör tas upp i andra befintliga tjänstemannaforum i , såsom ledningsgruppen, kanslichefsmötet, PS-grupp m.fl., beroende på frågans inriktning. För politisk input finns talmansberedningar, gruppledarmöten och ordförandekonferenser. Gruppen bör träffas regelbundet åtminstone , vilket bidrar till kontinuitet och till att tidsåtgången för varje möte kan hållas nere. EU-beredningen har letts av riksdagsdirektören och i beredningen har deltagit kanslicheferna från kammarkansliet, , justitieutskottet, utrikesutskottet och , företrädare för och samt planeringsdirektören och EU-samordnaren i kammarkansliet. I beredningen diskuteras frågor av mer övergripande karaktär, såsom policyfrågor, inbjudningar till konferenser m.m. 10 ORGANISATORISKA OCH EKONOMISKA KONSEKVENSER 2006/07:URF2 Genomförandegruppen har diskuterat i vad mån frågor med EU- anknytning bör vara föremål för en särskild beredning, och om strävan i stället borde vara att behandla sådana frågor inom ramen för den ordinarie strukturen i , t.ex. i ledningsgruppen och PS-gruppen. En avveckling av EU-beredningen har genomförts med denna inriktning. Slutligen föreslår genomförandegruppen att genomförandet av de nya arbetsformerna och rutinerna redan från början följs och utvärderas. Härigenom kan man också löpande ompröva resursfrågorna.