rfr · GU0WRFR7 · 2007-07-09 00:00:00 — I exempelvis , hade och övriga medlemsstater kritiska synpunkter på kommissionens sektorsval i planeringen inför 10. och övriga medlemsländer ansåg inte att kommissionen borde genomföra insatser inom utbildningssektorn. Huvudstäderna i de länder som hade fört fram kritiska synpunkter skickade ett gemensamt brev till kommissionen i . Därefter presenterade kommissionen ett nytt utkast vilket, enligt uppgifter vid intervjun, var betydligt bättre. I samverkar man numera vanligtvis med en större krets av länder än den traditionella likasinnade givargruppen. 6.6 Beredning i genomförandekommittéerna har tidigare särskilt studerat kommittologin, dvs. systemet med att kommissionen fattar genomförandebeslut under kontroll av kommittéer. Av utrikesutskottets rapport framkom bl.a. att både forskning och praktisk erfarenhet visar att arbetet i kommittéerna präglas av konsensus mellan kommissionen och medlemsstaternas representanter. Detta gäller oavsett vilket förfarande som föreskrivs, dvs. om kommittén är rådgivande, förvaltande eller föreskrivande. Skälet till detta anses vara att genomförandet av politiken blir bättre om man är någorlunda överens. Av rapporten framgick vidare att kommissionens uppgift som ordförande är viktig för att skapa en miljö som främjar diskussion och kan lotsa igenom frågorna mot beslut. Kommissionens framgång i att leda kommittéarbetet kan variera mellan olika kommittéer, ofta beroende på vilken person som leder arbetet. revisorer redovisade i en granskning att Sida hade riktat kritik mot arbetet i genomförandekommittéerna. Kritiken avsåg bl.a. att diskussionerna i kommittéerna fördes på ett så sent stadium i beredningsprocessen att det var svårt för medlemsstaterna att påverka projektens utformning. Av rapporten framgår även att Sida ansåg att kommittéerna borde ägna sig mer åt diskussioner på en övergripande nivå och strategier än åt tidskrävande projektgranskning på en detaljerad nivå. Resultat från denna uppföljning, som grundas på dels en genomgång av rapporteringen från kommittémöten , dels intervjuer med 179 , EU:s kommittologi arbete, omfattning och framtid, 2005. 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING de svenska företrädarna, bekräftar i stort de iakttagelser som utrikesutskottet har gjort och i viss mån resultat från revisorernas granskning. Befintlig rapportering från kommittémöten visar att endast har det skett en omröstning vid ett möte. Frågan gällde huruvida ECHO skulle genomföra en planerad insats i eller inte. , som svarar för genomförandet av kommissionens humanitära bistånd, godkände insatsen med siffrorna: 253 för och 68 nedlagda röster. (Se kap. 2 för regler om röstförfarande i genomförandekommittéer). Av Sidas återrapportering framgår att delade ECHO:s försiktigt positiva ansats och röstade inte emot förslaget.180 Merparten av de ärenden som kommittéerna behandlar utgörs fortfarande av projektgranskning, men de hanterar också mer övergripande frågor om strategier och planer. I , behandlas huvudsakligen olika typer av program, t.ex. årliga och regionala program. Vidare arbetar kommittén även med utvärderingar. (Se även kap. Genom att kommissionen har decentraliserat både strategiarbete och projekthantering har kommittéarbetet delvis förändrats. Med undantag för HAC- och NGO-kommittéerna innebär arbetet inom kommittén, enligt uppgifter vid intervjuer, att de svenska företrädarna i kommittéerna främst bevakar att de synpunkter som fältet har framfört till kommissionens delegation på plats också har beaktats av kommissionen. Det är, enligt samstämmiga uppgifter från intervjuerna, svårt att göra några större förändringar i kommissionens förslag vid kommittémöten. Vid ett kommittémöte går det i allmänhet inte att t.ex. föreslå att ett projekt ska slopas. I stället handlar det om att göra smärre justeringar i kommissionens förslag. ECHO samverkar inte med medlemsstaterna i fält på samma sätt som kommissionen på plats gör i de övriga kommittéerna. I likhet med övriga kommittéer anser den svenska företrädaren i att det är svårt att genomföra förändringar i ECHO:s förslag i kommittén. Enligt uppgift vid intervju har arbetet inom karaktären av att mer långsiktigt påverka ECHO att genomföra förändringar, på grundval av medlemsstaternas synpunkter, i framtida insatser. Invändningar från medlemsstaterna kan, enligt den svenska företrädaren, i praktiken enbart leda till att insatsen försenas . Det har, enligt uppgift vid intervju, inte förekommit att kommittén har motsatt sig ett förslag från kommissionen om insatser. Genomgången av rapporter från möten i de kommittéer som ingår i uppföljningen visar att så även är fallet med övriga kommittéer. Om vill förändra kommissionens förslag är det, enligt uppgifter vid flera intervjuer, viktigt att skapa allianser, ofta med likasinnade givarländer, för att skapa ett tryck på kommissionen att genomföra de önskade förändringarna i förslaget. I kommittéarbetet är det väsentligt med expertkunskap enligt ett par svenska företrädare i kommittéerna. 180 Sida, Rapport från det 82:a ECHO/i , Beslut nr 2005-3270. 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING I anslutning till ett kommittémöte är det är också vanligt att den svenska företrädaren kommer överens med företrädare från andra medlemsstater om vem som ska ta upp olika invändningar, i syfte att sprida kritiska synpunkter. Detta sker ofta vid ett förmöte med den likasinnade givargruppen, som träffas kvällen före ett kommittémöte. Av såväl rapporter från kommittémöten som intervjuer framgår att det är vanligt att skriftliga synpunkter till kommissionen överlämnas vid mötet. Företrädare för uppger att förslag till skrivningar ofta översänds till kommissionen. Det är lättare att få till stånd förändringar i kommissionens förslag om konkreta ändringsförslag finns. 6.7 Samverkan mellan grupperna och mellan grupperna och fältet Av intervjuer med de svenska företrädarna i fält, expertgrupper, genomförandekommittéer och rådsarbetsgrupper framgår att informationsutbytet mellan dem varierar. Information från expertgrupperna till övriga grupper är begränsad enligt vad som framkommit vid intervjuerna. Ett undantag från detta förhållande är om frågan ska bli föremål för rådsbehandling. uppger att rapporteringen från ett antal expertgrupper fungerar i sådana sammanhang. Vid intervju med en tjänsteman som tidigare hade ansvar för dylika frågor framkom att det ibland har uppstått problem på grund av bristande informationen från svenska deltagare i expertgrupper inom biståndsområdet. Det finns exempel på att policyförslag som har tagits fram i expertgrupperna har inte varit förankrade inom departementet, vilket i sin tur ledde till att förhandlingsarbetet i rådet försvårades. Resultat från intervjuer visar att det i stor utsträckning saknas kunskap om vilka expertgrupper som finns och vad de gör. Detta gäller både genomförandekommittéer och den svenska representationen i fält. Från ett fältkontor beskriver man ett eventuellt informationsflöde från expertgrupperna på följande sätt: dyker det upp rapporter i olika frågor från olika diplomater som sitter i olika grupper, men i allmänhet har man inte helt klart för sig exakt vilka sammanhang det rör sig om. Kanske har en del av detta material tagits fram i kommissionens expertgrupper, kanske inte. Den svenska fältrepresentationen lämnar, som framgått i tidigare avsnitt, underlag till den svenska representanten i genomförandekommittén före kommittémöten. Fältrepresentanter har ibland deltagit i kommittémöten när särskilda frågor har behandlats. Det sker inte någon regelmässig samverkan mellan de svenska företrädarna i rådsarbetsgrupperna och på fältet. Det förekommer att de svenska fältföreträdarna kallas till för att redogöra för vissa frågor. 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING De svenska företrädarna i rådsarbetsgrupperna har däremot kontakter med representanter i genomförandekommittéerna. De försöker träffas när kommittén sammanträder i . När det gäller EUF-, ALA- och MED- kommittéerna får de svenska representanterna i rådsarbetsgrupperna del av den svenska företrädarens instruktion för mötet. Generella återrapporteringskrav från regeringen när det gäller Sidas deltagande i EU-samarbetet ska framgå av regleringsbrevet. För de olika arbetsgrupperna anges sådana i riktlinjer för beredningen av EU-frågor, där det finns tydliga krav på återrapportering för Coreper, rådsarbetsgrupper och genomförandekommittéer. har det saknats generella återrapporteringskrav från regeringen om Sidas deltagande i arbetsgrupper som rör EG:s utvecklingssamarbete och humanitära bistånd. I regleringsbrevet anger regeringen att Sida ska återrapportera till om sitt deltagande i expertgrupper och genomförandekommittéer. Sida ska i sin rapportering göra en bedömning av resultatet av deltagandet, bl.a. gällande möjligheter att få genomslag för sina ståndpunkter. ska Sida vidare redovisa det samlade resultatet av genomförandet av Parisdeklarationen. I ett tidigare regleringsbrev angav regeringen att Sida skulle hålla en aktuell förteckning över de verkställighetskommittéer och expertgrupper inom EU där Sida deltar.181 ställde regeringen inte sådana krav. När det gäller Sidas återrapportering till regeringen i sin årsredovisning kan konstateras att det enbart finns sporadiska kommentarer om Sidas deltagande i EG:s utvecklingssamarbete. Det saknas uppgifter om att Sidatjänstemän deltar i både genomförandekommittéer och expertgrupper samt omfattningen av Sidas deltagande. Totalt deltog ca. 25 Sidatjänstemän i genomförandekommittéer, expertgrupper och övriga grupper enligt en förteckning som har redovisats till uppföljningen. Därutöver deltar företrädare för representation i fält främst i samarbetet med kommissionens delegationer i fält, men det händer även att de deltar vid kommittémöten i likhet med övriga anställda vid . Av Sidas årsredovisning framgår att Sida, i enlighet med regeringens återrapporteringskrav, rapporterar om sitt deltagande i expertgrupper och genomförandekommittéer. Sidas rapportering från expertgrupperna avser dock inte samtliga grupper. Rapporteringen omfattar 2 av totalt 17 expertgrupper där en eller flera Sidatjänstemän ingår enligt Sidas förteckning av 181 , Regleringsbrev för avseende , Regeringsbeslut III:8. 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING deltagare i kommittéer och expertgrupper 2006. I kapitel 7 redovisas de bedömningar som Sida har gjort med anledning av regeringens återrapporteringskrav om att Sida ska göra en bedömning av deltagandes resultat vad gäller bl.a. möjligheter att få genomslag för svenska ståndpunkter. Det är oklart vilka krav på skriftlig rapportering från expertgrupperna som har gällt innan departementet tog fram riktlinjer i frågan. Enligt uppgifter från Sida har man efter inrådan från infört krav på återrapportering från expertgrupperna. Detta skedde i mitten av 2006. Skälet är att underlätta för att på ett tidigt stadium fånga upp frågor som senare kan bli föremål för behandling i rådsarbetsgrupperna. Återrapporteringen ska lämnas till Sidatjänstemannens avdelning, Policy- och metodenheten vid Sida, den svenska representationen i samt EU-gruppen vid enheten för multilateral samverkan och ämnesansvariga vid . Av intervjuer med företrädare för framgår att det inte har funnits något system för att tillvarata resultat från expertgrupperna eftersom departementet har betraktat expertgrupper som kommissionens samrådsorgan. har beslutat om riktlinjer som syftar till att råda bot på detta förhållande. (Se bilaga 5.) Underlag från intervjuer visar att det förefaller vara skillnad mellan olika expertgrupper om man rapporterar resultat från möten i expertgrupper. I en expertgrupp, Gender secretariat, där en företrädare för Sida ingår tillsammans med jämställdhetsrådgivare från övriga medlemsstater, sker återrapportering till såväl EU-samordnare på Sida som till ansvarig jämställdhetshandläggare vid . Motsatsen till detta förhållande är utvärderingsgruppen där ingen återrapportering sker inom vare sig Sida eller till . Skälet till detta är, enligt den svenske deltagaren, att det inte är någon som har efterfrågat en rapportering. I expertgruppen ingår cheferna för medlemsstaternas utvärderingsfunktioner. Enligt uppgift vid intervju med företrädare för Sida framgår att det är tveksamt om gruppen ska ses som en expertgrupp eftersom en företrädare för kommissionen ingår i gruppen och att gruppen vill vara en självständig aktör i förhållande till kommissionen. Återrapporteringen från Coreper genomförs av den sakansvarige handläggaren vid representationen för de frågor som behandlas vid och denne skriver en rapport efter behandlingen av frågorna. Den ansvarige handläggaren ska enligt gällande riktlinjer efter mötet, timmar, skriva en mer omfattande rapport. Anticihandläggaren skriver översiktsrapporter. 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING Av rapporter från Coreper framgår såväl som övriga medlemsstaters ståndpunkter och den fortsatta hanteringen av ärendet, dvs. om och var ärendet ska behandlas samt om det är en A- eller B-punkt vid rådets behandling. A-punkter går direkt till beslut i rådet, medan B-punkter kräver överläggningar. Den svenska rapporteringen från Coreper tillställs ansvarig EU-sam- ordnare vid Statsrådsberedningen med kopia till berörda enheter inom . Återrapportering ska ske från de svenska företrädarna i rådsarbetsgrupper och genomförandekommittéer. Det är i princip samma återrapporteringskrav som gäller för dem som för återrapporteringen från Coreper, dvs. att en skriftlig återrapportering ska ske efter mötet. Alla rapporter ska inledas med en sammanfattning som dels redovisar de viktigaste resultaten, dels är operativt framåtblickande.182 Återrapporteringen från allmänna biståndsgruppen och AVS-gruppen sker alltid till bl.a. , enligt uppgift vid intervjuer med företrädare för såväl som svenska representationen i . När det gäller återrapporteringen från den svenska företrädaren i allmänna biståndsgruppen har vi följt ett ärendes gång i samband med behandling av kommissionens årsrapport (se kap. Av rapporteringen framgår att det finns ett samspel mellan rapportering från de svenska företrädarna och nästa instruktion. Förhandlingsprocessen i rådsarbetsgruppen innebär att en fråga ofta behandlas . Både och övriga medlemsstaters synpunkter återges i rapporteringen i syfte att avspegla hur förhandlingsprocessen framskrider. Vid intervjuer har framkommit att en rapport efter möten inom rådsarbetsgrupper delges alla berörda inom , Sida, de svenska representationerna i och m.fl. Återrapporteringen för genomförandekommittéer preciseras dessutom i särskilda riktlinjer. I bilaga till riktlinjerna finns även förslag på mall för hur återrapporteringen ska genomföras. I ingår vissa uppgifter om formalia om kommittén och den svenska representanten, t.ex. kommitténs namn, rättsliga grund, kommittétyp, namn på den svenska representanten osv. 182 Cirkulär 3, Riktlinjer för beredning i av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING re ingår uppgifter om svenska inlägg och ståndpunkter, frågor att beakta till nästa möte och uppföljning av mötet.183 I uppföljningen har vi undersökt återrapporteringen från de genomförandekommittéer som ingår i studien och efterfrågat rapporteringen från samtliga kommittémöten som har ägt rum . Genomgången visar att det inte skedde en återrapportering från samtliga kommittémöten . Det är dock ett mindre antal rapporter som saknas, men det är endast en kommitté som har redovisat alla rapporter. I ett fall hade återrapportering inte skett på grund av tidsbrist. I ett par fall lämnades ingen förklaring till att rapporteringen inte hade genomförts. I de flesta fall kunde man inte hitta återrapporteringen. Av de rapporter som redovisats till oss behandlas dagordningspunkter och inlägg från såväl som andra medlemsstater. Ofta redovisas även kommissionens svar på medlemsländernas synpunkter. Den svenska företrädaren i gör en omfattande återrapportering som förutom en rapport från mötet innefattar skriftligt lämnade svenska synpunkter, dagordning för mötet samt kommissionens svar på medlemsländernas frågor och synpunkter. Omfånget på rapporteringen kan då uppgå till 3040 sidor. Återrapporteringen från övriga kommittéer omfattar vanligtvis 47 sidor. Mottagarna för återrapporteringen från de svenska företrädarna i genomförandekommittéerna varierar beroende på vilken kommitté som avses. Det är värt att notera att inte någon särskild enhet eller handläggare vid får samtliga rapporter från alla genomförandekommittéer som ingår i uppföljningen. Det är således handläggare vid den funktionella eller geografiska enheten inom departementet som får del av resultatet från kommittén. När det gäller svarar tjänsteman för återrapporteringen inom . Sidas representant i kommittén svarar för vidare spridning inom Sida i . Berörda ambassader får som regel återrapporteringen. I viss utsträckning finns den svenska representationen i med på sändlistan. När det gäller skickas även rapporten till den svenska representationen i och . Inom Sida skickas däremot alla rapporter till EU- samordnaren som är sammanhållande för Sidas . När det gäller genomförs både en skriftlig och en muntlig återrapportering från mötena. Den muntliga informationen lämnas vid möten i samrådsgruppen för humanitärt bistånd där både företrädare för och Sida ingår. Den svenska representationen i fält För fältorganisationen saknas återrapporteringskrav som avser erfarenheter eller resultat av EU-samarbetet. 183 Cirkulär 5, Riktlinjer för handläggning av frågor som rör EG:s genomförandekommittéer, bilaga 4. 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING har den svenska representationen i fält på eget initiativ informerat både och Sida om sina erfarenheter av kommissionens biståndsinsatser. Det har t.ex. rört särskilda insatser, principiella frågor eller projekt. Ett sådant exempel rör en tillfällig internationell mekanism (Mechanism, ), som är ett internationellt stöd till det palestinska folket. Arbetet är en del i ansträngningarna för att motverka en humanitär katastrof i området. Ett annat exempel är en rapportering av mer teknisk art som skedde för ett omfattande och kostsamt brobygge över och som EG, och samfinansierar. Ett tredje exempel är att biståndskontoret i informerade och Sida om en överenskommelse som hade träffats mellan medlemsstaterna och kommissionens delegation i fält om hur biståndsmottagningen skulle organiseras vilket inte hade nått kommissionen i som ville organisera detta på ett annorlunda sätt. Därutöver har den svenska ambassaden i i en promemoria redogjort för hur man från svensk sida har påverkat EU-biståndet på Balkan.184 Innehållet i denna promemoria redovisas i kapitel 7. 184 i , CARDS- och EAR-arbetet inom ambassadens verksamhetsområde, telefax . 7 Den svenska påverkan Detta kapitel syftar till att redogöra för vilken påverkan har haft inom EU:s biståndspolitik. ses som en stor aktör inom biståndsområdet med lång erfarenhet av biståndsarbete. Av kapitlet framgår följande: Det är svårt att redogöra för faktiska påverkan på EU:s biståndspolitik. Med undantag från bedömningar av och Sida om resultatet saknas i hög grad underlag som belyser frågan. (Avsnitt 7.1.) anses ha stort genomslag för sin politik särskilt när det gäller policyfrågor. Det finns exempelvis stora likheter mellan den av beslutade politiken för global utveckling och EU:s policy. Enlig och Sida finns vissa problem med att policydokument inte alltid omsätts i praktiken. (Avsnitt 7.2.) har prioriterat kvalitets- och effektivitetsfrågorna i EG:s bistånd. Att EG införde en programplanering som grundades på landstrategier anses vara ett resultat av strategiskt arbete från svensk sida. Sida har bistått kommissionen med att utveckla programmeringen. (Avsnitt 7.3.) har inom EU-samarbetet förespråkat höjda biståndsvolymer. Beslutet om nya gemensamma ODA-nivåer för EU med delmål för att uppnå slutmålet av BNI till 2015 framhålls som en framgång för och likasinnade givarländer. (Avsnitt 7.4.) skulle, enligt den svenska strategin , verka för att kommissionen stärkte utvärderingsverksamheten. Sida har uppmärksammat att kommissionens årsrapport inte innehåller sådan information att resultat av programmen kan bedömas. Det finns exempel på att svenska företrädare i genomförandekommittéer har använt resultat från utvärderingar för att påverka kommissionen att genomföra förbättringar i programmen. Resultat från utvärderingar behandlas dock inte regelmässigt av genomförandekommittéerna. (Avsnitt 7.4.) Det saknas ett samlat underlag om EU-samarbete i fält. Ett exempel visar att det är viktigt med ett bra och smidigt samarbete mellan departementet, Sida och fältorganisationen för att påverka EG:s bistånd. (Avsnitt 7.5.) Sidas rapportering om sitt deltagande i EU-samarbete i årsredovisningen är inte komplett och resultatorienterat. (Avsnitt 7.5.) Underlag som avser vilka frågor har drivit inom EU redovisas av regeringen främst i den årliga skrivelsen, om EU Berättelse om 9B7 DEN SVENSKA PÅVERKAN 2006/07:RFR7 verksamheten i Europiska unionen och i budgetpropositionerna. I uppföljningen har vi granskat regeringens redovisning . har EU:s biståndspolitik varit föremål för en omfattande reformprocess som fortfarande pågår. Regeringens redovisningar i skivelserna och budgetpropositionerna innehåller framför allt en beskrivning av EU:s biståndspolitik, dvs. vilka beslut som har fattats och som avser att beslutas. Det saknas i hög grad underlag från forskning som belyser vilket inflytande har haft när det gäller utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet. Avsaknaden av en gällande strategi eller skriftlig dokumentation om mål för sitt agerande och planerade åtgärder för att nå målen innebär att det inte går att göra jämförelser om t.ex. mål i förhållande till bedömningar om uppnådda resultat. Av tidigare kapitel har det framgått att de svenska företrädarna i genomförandekommittéer och expertgrupper inte regelmässigt återrapporterar från möten. Vidare har framkommit att förekommande samverkan mellan likasinnade givarländer kan resultera i att man inom gruppen fördelar de kritiska synpunkter som man framför när det gäller kommissionens förslag. Det är inte givet att en efterföljande dokumentation återspeglar detta förhållande. är en av de 27 medlemsländerna inom EU som tillsammans ska dels enas om hur EU som helhet ska leva upp till FN:s millennimål om att utrota fattigdomen och de åtaganden som följer av detta, dels övervaka kommissionens genomförande av biståndspolitiken. kan inte på egen hand åstadkomma resultat utan måste som i alla multilaterala organisationer samverka med andra länder och tillsammans med medlemsstaterna utforma politiken och påverka dess genomförande. Det saknas även i hög grad offentligt publicerat underlag från kommissionen som gör det möjligt att identifiera vilka frågor som medlemsländerna har uppmärksammat inom EU-samarbetet. Kommissionen har endast offentliggjort protokoll från möten i en genomförandekommitté av dem som ingår i uppföljningen där det framgår att någon särskild medlemsstat har haft synpunkter i en viss fråga.185 Medlemsstaternas representanter i genomförandekommittéer har emellertid tillgång till kommissionens databas, , där underlag inför kommittémöten och protokoll publiceras. I den av antagna propositionen politik för global utveckling framhålls bl.a. att bör vara fortsatt pådrivande i arbetet med att stärka kvaliteten och effektiviteten i EU:s utvecklingssamarbete.186 Framställningen i detta kapitel koncentreras därför till de frågor som , enligt regeringen, har drivit för att främja kvalitet och effektivitet i biståndet. Redovisningen grundas på underlag från och Sida som har kompletterats med muntliga uppgifter från intervjuer. 185http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/recherche.cfm?CL=sv 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04 112.