rfr · GV0WRFR2 · 2007-11-01 00:00:00 — VfM är ett vidare begrepp än kostnadseffektivitet och syftar på att maximal nytta fås för det mål man vill uppnå givet en viss mängd satsade resurser. Därför kan en dyrare tjänst ge mer VfM än en billigare med samma påstådda syfte om den ger mera nytta. indikerade undersökningen att kostnaderna för ett antal aktiviteter ökade med OPS. Detta gällde själva genomförandet av upphandlingen, uppföljningen av det avtal som ingåtts, försäkringskostnader och kostnader för ändringsbeställningar. Beställarna bedömde i regel att det hade funnits tillräcklig konkurrens för projekten. I genomsnitt fanns det 9 bud i upphandlingarna. Det saknas emellertid enkla kriterier för vad som ska avses med tillräcklig konkurrens. I et al. (2005) görs bedömningen att det kan behövas 56 konkurrenter för att konkurrensen ska fungera väl (s. 87). CEPA finner att upphandlande myndigheter och utförare uppger att konkurrensen avtagit . Man pekar på att det också finns anekdotiska belägg för att konkurrensen avtagit. Detta sammanfaller med de engelska iakttagelserna. CEPA understryker vikten vid att upprätthålla konkurrens. I likhet med NAO:s iakttagelser för finner CEPA att upphandling av OPS-projekt verkar ta än konventionell upphandling. I de undersökta projekten tog upphandlingen , vilket är 6 må- 2007/08:RFR2 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER nader mindre än genomsnittet för . De uppnådda upphandlingstiderna är 4 månader längre än den övre gränsen som föreslagits av . Den faktiska kostnaden, dvs. de betalningar som görs till det kommersiella konsortiet, låg i genomsnitt närmare det ursprungligen avtalade beloppet i OPS-projekt än i konventionellt upphandlade projekt. Denna jämförelse baseras på NAO:s studie och inte på direkt jämförbara kontrakt. Trots detta ökade kostnaderna till följd av att beställaren gjorde tilläggsbeställningar i mer än hälften av de studerade fallen. CEPA menar vidare att det vid studier av OPS är viktigt att skilja på i) effekter av den specifika upphandlingsformen (t.ex. designfrihet, kontraktslängd och ersättningsform) och ii) effekter av förbättrad hantering av en given form, t.ex. genom förstärkt beställarkompetens. OPS uppfattades av beställarna som något bättre än konventionellt upphandlade projekt med avseende på konstruktion och design. Detta tolkar CEPA som ett resultat av att utförarna var involverade i beslut om hur projekt skulle konstrueras och utformas. Beställarna var mindre nöjda med hur innovativa utförarna egentligen varit, dvs. man hade i betydande omfattning använt samma metoder för genomförandet som traditionellt används. Man finner inga belägg för att OPS-projekten är vare sig bättre eller sämre än traditionella projekt med avseende på drift och underhåll. Projektens tillgänglighet får höga betyg medan småreparationer och felavhjälpning är en källa till frustration. OPS-kontrakten uppfattas som mindre flexibla än konventionella kontrakt. Därför är det viktigt att undvika ändringar och tilläggsbeställningar i förhållande till det ursprungliga avtalet. Många svarande i CEPA:s enkät uppgav att projektet inte skulle kunna ha genomförts utan OPS. Dessa lokala beslutsfattare uppfattar därför förloppet som om de lyckats tidigarelägga projekten eller att den tillgängliga budgeten utvidgats. CEPA:s intervjuer indikerar att flertalet av dem som tillfrågats bedömde att riskerna hade fördelats rätt mellan parterna. Det är kanske inte helt förvånande att offentliga och privata chefer inte underkänner sitt eget arbete. En särskild lag Fernstrassenbauprivatfinanzierungsgesetz stiftades 1994 för att möjliggöra nya upphandlingsformer för vägar i . Lagen specificerar två olika modeller som båda innebär att den privata partnern bär ansvaret för delar av planeringsarbetet, liksom för konstruktion, finansiering och drift av vägar . Modellerna innebär emellertid olika typer av brukarfinansiering. Den s.k. F-modellen möjliggör brukarfinansiering, dvs. de som använder en väg betalar för detta. I den alternativa A-modellen betalar staten till projektbolaget i proportion till antalet brukare, dvs. A-modellen baseras på s.k. 10 Avsnittet baseras delvis på (2007). 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER 2007/08:RFR2 Medlen för att betala ut skuggtullen tas från de intäkter som staten får från kilometerskatten för tunga fordon, en skatt man betalar för att använda . Det tyska federala ministeriet för trafik, byggande och stadsutveckling publicerade 2007 en så kallad erfarenhetsredogörelse (Bundesministerium für Verkehr, und Stadtentwicklung 2007). I denna redovisas främst den utveckling som skett av principerna för, och tillämpningen av OPS i . Antalet tecknade sägs bl.a. ha fördubblats jämfört innan. Man gör bl.a. bedömningen att korrekt utformade OPS-projekt kan bidra till att öka effektiviteten i offentliga projekt. Man bedömer dock inte att OPS är lämpligt för alla projekt. Några egentliga effekter eller resultat redovisas inte. Vi har sökt efter referenser till sådana uppföljningar men inte funnit några. Två av de projekt som genomförts på grundval av den nya lagstiftningen är Warnowtunneln i och Travetunneln i . En kort beskrivning görs i det följande av det första av dessa projekt. Tunneln passerar under floden , ungefär halvvägs mellan och Warnemunde, där floden flyter ut i . Tunneln är , har två körfält i vardera riktning och omfattar också anslutningsvägar. När tunneln öppnades för trafik var det den första tullfinansierade tunneln i . Ett projektkonsortium, . KG, vann den upphandling som ledde fram till utveckling, konstruktion, underhåll och finansiering av projektet. Konsortiet äger inte den färdiga anläggningen utan har ett avtal som (från början) omfattade efter trafikstart. I konsortiet ingår ett franskt byggföretag () och Macquarie Infrastructure, en australisk investeringsbank (av aktiekapitalet).12 Det avtal som tecknades med konsortiet innehöll bl.a. följande klausuler: Avtalet kunde avbrytas av stad om man så önskade. Det pris som staden i så fall skulle betala till konsortiet skulle avgöras av hur stora intäkter man beräknade för resterande av det ursprungliga avtalet. Koncessionären skulle kunna bryta kontraktet om man inte hade fått erforderliga bygglov etc. efter det att avtalet ingåtts. Om så var fallet skulle man ersättas för upplupna kostnader med maximalt . Koncessionären hade också rätt att avsluta kontraktet om det skulle visa sig att tillståndshandlingar etc. skulle öka konstruktionskostnaderna med 11Denna beskrivning baseras på Baltic Gateway (2007). 12Macquarie Bank äger också Express och man är ägare till ett stort antal andra infrastrukturprojekt av likartad natur runtom i världen. 2007/08:RFR2 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER Alternativt skulle man kompenseras av beställaren för sådana kostnadsökningar. Koncessionären skulle i princip bära risken för de byggarbeten som skulle göras, men med vissa undantag: o Beställaren skulle betala för de kostnader som skulle uppstå om man fann ammunition som inte hade exploderat. o Parterna skulle dela på kostnaden för förorenad jord eller kostnadsökningar som kan hänföras till force majeure. o Alternativt kunde man välja att hantera sådana kostnadsökningar genom att förlänga kontraktet till . Koncessionären fick bära den fulla efterfrågerisken. Beställaren utfärdade exempelvis inga garantier för de trafikprognoser som gjorts. Man gav heller inga löften om att avstå från att bygga infrastruktur som skulle kunna leda bort trafik från tunneln. Projektets finansiering framgår av tabell 1. Den ursprungliga kostnadsbedömningen visade sig huvudsakligen korrekt med undantag för vissa överskridanden till följd av utgrävningar och förvaring av fyllnadsmassor. Finansiering av Warnowtunneln (från Baltic Gateway 2007) EU (TEN) anslag Andra tillskott från anslag 2006 kostade det för personbilar (2,) och för lastbilar () att använda tunneln. Konsortiet har inte rätt att fritt sätta avgifter, vilket framgår av diskussionen nedan. Det har varit svårt att få tillgång till de trafikprognoser som gjordes innan investeringen genomfördes och den faktiska trafiken efter trafiköppning. Enligt vissa uppgifter trodde man på ett tidigt skede att tunneln skulle utnyttjas av 40 000 fordon per dag om man inte skulle ta ut någon tull och av 25 00030 000 fordon med en tull. En förhandsbedömning gav vid handen att det skulle vara tillräckligt att ta ut per personbil för att täcka konstruktionskostnaderna . Kontakter med ger däremot vid handen att företaget prognostiserade 15 00020 000 fordon per dag med nuvarande avgiftsnivåer. var emellertid trafiken i genomsnitt 10 300 fordon per dag. Det kan finnas flera förklaringar till att trafiken och därmed tullintäkterna inte nått upp till de nivåer som förutspåddes: Den traditionella tunga industrin öster om floden har minskat i betydelse jämfört med när tunneln ursprungligen planerades, vilket har konsekvenser för den trafikpotential som finns. 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER 2007/08:RFR2 Avgifterna kan vara för högt satta. Det finns attraktiva och avgiftsfria alternativ till tunneln även om dessa delvis är förenade med trängselproblem. När avtalet mellan parterna utformades var avsikten att fastställa en avgiftsstruktur som utgick från ett finansiellt perspektiv, dvs. för att säkerställa en acceptabel intäktsnivå för konsortiet. Man tänkte sig därför att börja med en låg avgiftsnivå som successivt skulle tillåtas öka . Kort innan tunneln öppnades för trafik togs emellertid beslut om den lag som beskrevs ovan. En konsekvens av lagen var att den planerade strategin med successiva avgiftsökningar inte längre blev möjlig. En utgångspunkt för den nya lagen är således att de tullar som tas ut ska baseras på genomsnittliga bokföringsmässiga kostnader, och att en linjär avskrivning ska väljas för att beräkna anläggningens årliga värdeminskning. Avgifterna kan justeras, men endast , och alla användare ska hanteras likvärdigt (det är oklart hur detta definieras). Sammantaget innebär den nya lagen att vare sig konsortiet eller stad har full kontroll över avgiftsuttaget. Det blir på så sätt också svårt att justera avgifterna för att beakta de konsekvenser som höga eller låga avgifter har för användningen, och det är inte möjligt att anpassa avgifterna till den specifika trängselsituationen. hamnade konsortiet i finansiella problem till följd av den otillräckliga intäktsnivån. Som ett resultat av detta tycks ägarna ha skrivit av som förluster och lånen har omförhandlats till att omfatta . stad har också gått med på att förlänga kontraktet i stället som ursprungligen var avsikten. Omförhandlingarna förorsakade en intensiv politisk debatt, och det tycks också vara den känsliga politiska situationen som gjort det svårt att få information om avtalet och de problem som uppstått. Ett motiv för staden att acceptera en förlängd avtalsperiod var att alternativet var betydligt sämre: Om konsortiet hade gjort konkurs och staden tvingats ta över anläggningarna hade man enligt den nya lagen inte haft möjlighet att fortsätta med uttag av tullavgifter. Kostnaden hade då fått betalats med skatter och fått betydande konsekvenser för övrig skattefinansierad verksamhet. Detta kan också vara en del av bakgrunden till ljumma inställning till den planerade och beslutade bron över bält. Trafikriskerna är med denna typ av projekt betydande och som en konsekvens tycks den fulla trafikrisken för den nya dansk-tyska förbindelsen tas av . 2007/08:RFR2 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER Återkommande ekonomiska kriser resulterade i låga investeringsnivåer och otillräckliga anslag för infrastrukturundehåll i många latinamerikanska länder. Som ett resultat kom man att etablera nya strategier med en omfattande användning av det som i kallas OPS. Mer än femtio sådana projekt har genomförts, de flesta i , , , och . Huvuddelen av dessa projekt bekostas med användaravgifter. Enligt et al. (2003) har de förhoppningar som dessa avtal väckte långt ifrån kommit att bekräftas.14 Den viktigaste förklaringen sägs vara de omfattande omförhandlingar som genomförts av de ursprungliga avtalen. Problemet med sådana omförhandlingar är att endera parten kan utnyttja situationen till sin egen fördel. I synnerhet tycks problemet ha varit att företag och konsortier har utnyttjat sina politiska kontakter och på så sätt kunnat begränsa sin egen risk för ekonomiska förluster. Detta har påverkat incitamenten till kostnadseffektivitet på så sätt att det skapats förväntningar att kostnadsöverskridanden kommer att ersättas av staten. I medvetande om att omförhandlingar är vanliga har man också avstått från att vara normalt försiktig i beräkningarna av sina kostnader när man ska lämna anbud i nya upphandlingar. Logiken är att det sannolikt är möjligt att rädda en slarvig kalkyl genom en framtida omförhandling. Författarna noterar att sådana opportunistiska omförhandlingar underlättades av två brister i avtalsutformningen som tycks ha varit gemensamma för flertalet länder i regionen. Ett problem var att man genomförde upphandlingarna enligt principen upphandla , reglera . Eftersom man inte vid avtalets ingående hade regler för vad som skulle ske om olika olyckliga omständigheter inträffar, tvingades man att från fall till fall hitta lösningar när de avtal som ingåtts ledde fram till kostnadsöverskridanden och krav på omförhandlingar. Dessutom var det samma offentliga myndigheter som hade utarbetat avtalen, och som hade att utöva tillsyn över dess genomförande, som fick i uppdrag att omförhandla avtalen med koncessionärerna. För dessa myndigheter mäts framgång i termer av antal projekt som man lyckats få till stånd, medan tillsynsuppgiften hade mindre betydelse. Vår slutsats är att detta visar att problemet kanske främst ligger på den politiska sidan. Om den politiska beställaren främst vill kunna visa på att infrastruktur byggs blir drivkrafterna för att åstadkomma effektivitet svaga. Ett annat huvudproblem var att man normalt ingick fastprisavtal och att koncessionären bar den fulla intäktsrisken. När kostnaderna ökade som trafikutvecklingen inte blev den förväntade växte kraven på subventio- 13Med begreppet koncession avses här ett avtal mellan ett privat företag och staten där företaget får rätt att tillhandahålla en tjänst en väg och finansiera detta med användarintäkter. Motsvarande avtal som bekostas av skuggtullar eller av tillgänglighetsbaserade ersättningar är däremot inte att betrakta som koncessioner. 14En annan referens vad gäller latinamerikanska erfarenheter är Guasch (2004). 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER 2007/08:RFR2 I denna situation var det ofta svårt för regeringarna att hålla emot sådana krav. Detta förstärktes av att man lockades att använda OPS för projekt man på förhand insåg var mindre lämpliga för denna avtalsform. Genom att både beställare och utförare på ett tidigt stadium förstod att det skulle uppstå krav på omförhandlingar var det också svårt att inte medge sådana omförhandlingar när konsortierna faktiskt hamnade i ekonomiska problem. Man menar vidare att de förstudier som genomfördes innan en upphandling påbörjades inte var av tillräcklig kvalitet. Detta bidrog bl.a. till att de vägar som kom att byggas inte var av acceptabel standard, och i själva verket ofta var sämre än de vägar som byggts på traditionellt sätt. Detta pekar också på behovet av att inför en upphandling ha genomfört noggranna förberedelser från den offentliga partens sida. Detaljerna i de avtal som tecknas är avgörande för att verksamheten ska kunna genomföras på avsett sätt. 3.7 Motorvägskoncessioner i Frankrike15 till relativt har det franska motorvägsnätverket karaktäriserats av koncessioner som ges på både kommersiella och mindre kommersiella villkor. Staten har från tid till annan agerat som delägare av motorvägar, man har lämnat kreditgarantier till privata låntagare, man har lämnat bidrag i form av tillgång till billig mark etc. till byggande av motorvägar, man har också gjort det omvända och nationaliserat vägar. Statens agerande har varit en reflektion av den specifika situation som varit vid handen vid olika tillfällen. Policyn har exempelvis varierat mellan perioder av snabb ekonomisk tillväxt respektive vid recessioner eller då exogena chocker har påverkat förutsättningarna för tullfinansierade motorvägar. Dagens situation kännetecknas av att staten vill sälja sina andelar i företag som äger motorvägar. Man vill också upphöra med olika former av stöd och man ämnar ta ut moms av tullföretag på samma villkor som av andra företag. Delvis är detta ett led i ansträngningarna att anpassa sig till . finns ett stort intresse på både central och regional nivå för OPS-projekt. Exempelvis färdigställdes Milleauviadukten på vägen mellan och världens längsta bro som ett OPS-projekt. Ur ett finansieringsperspektiv har dragit nytta av att man redan tidigt började använda sig av tullar för att bekosta motorvägsprojekt. En koncession baseras på avtal som omförhandlas . för en ny förhandling utgår man från det avtal som slår fast målen för en investering och det underhåll som krävs, och man formulerar också krav på trafiksäkerhet liksom på andra förhållanden. Vid omförhandlingstidpunkten kan man bl.a. också få acceptans för att justera avgiftsnivån. De franska erfarenheterna pekar på två viktiga förhållanden. För det första är det sannolikt bara en mindre del av ett lands vägnät som lämpar sig för att 15 Avsnittet baseras på appendix A1.2 i (2007). 2007/08:RFR2 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER genomföra som koncessions- eller . omfattar de statliga vägarna av landets hela vägnät. Resterande vägar tillhandahålls huvudsakligen av regionerna och är vare sig tullbelagda eller handhas som OPS- projekt. För det andra är de statliga vägar där man väljer att använda tullar och koncessioner de allra mest trafikerade avsnitten. av all trafik går på de statliga vägarna och det är på de viktigaste och mest trafikerade vägavsnitten man väljer att använda koncessioner. Som framgår av tabell 2 lägger de företag som driver tullvägarna ned mer resurser på nybyggnation och underhåll än staten. med väl definierade koncessioner kan därför i praktiken få ansvaret för betydande delar av de totala kostnaderna för ett lands infrastruktur. Kostnader för det franska statliga vägnätet efter användning och finansieringskälla 2003 (miljarder euro) Utvecklingen i pekar också på behovet av att i offentlig sektor utveckla en kompetens som gör det möjligt att hantera relationen med kommersiella företag på ett effektivt sätt. Om man inte lyckas med detta blir det också svårt att uppnå de mål som staten ställer upp. Konkret kan det bli svårt att utforma system som reglerar uttaget av vägtullar inom ramen för . Vi har sökt efter referenser som redovisar effekter och resultat från franska OPS, men inte kunnat finna några. Man kan sammanfattningsvis dra följande slutsatser om hur OPS hanterats i : Statens förhållningssätt till OPS kan variera över tiden beroende på variationer i de yttre förutsättningarna. Man har ansett att det är de högst trafikerade delarna av vägnätet som bäst lämpar sig för koncessioner. 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER 2007/08:RFR2 Staten kan behålla sitt inflytande över projekt genom en genomtänkt utformning av uppdraget till koncessionsföretaget och kontinuerliga uppföljningar och justeringar av ingångna avtal. Trots att OPS kan vara betydelsefulla kommer ansvaret för huvuddelen av vägsystemet att ligga kvar hos staten. 3.8 Finansiering av det italienska motorvägsnätet är ansvarigt för de motorvägar och andra vägar som bedöms vara av nationellt intresse för . bolagiserades 2002 men ägs till fullo av finansministeriet. Man har till huvuduppgift att besluta om de koncessioner som delas ut och att övervaka det 25-tal företag som har avtal för italienska tullvägar. Koncessioner infördes i . Medan en koncessionär har kunnat vara både offentligt och privat ägd, eller gemensamägd av privata och offentliga huvudmän, är flertalet koncessionärer privata. Det egentliga ägandet av infrastrukturen ligger emellertid kvar i offentlig ägo under kontroll. etablerades Autostrade som ett statligt ägt bolag. Vissa aktieposter såldes och företaget privatiserades . Autostrade har koncession väg, vilket utgör nästan hälften av det italienska motorvägnätet; den andra hälften av motorvägarna är under koncession med andra företag. Exempelvis är Autostrada S.p.A., Autostrade per lItalia S.p.A. och Autostrade Meridionali S.p.A. motorvägar bekostas alltså med tullintäkter. Nivån på tullarna baseras på regler som kodifieras i de avtal som ingås mellan en koncessionär och . Avtalet fastställer projektets syfte, finansieringsplan och de åtaganden som åligger respektive part. Det finns också regler för årliga revisioner av tullarna. Detta baseras på en komplex pristaksmekanism som tar hänsyn till inflation, uppdragets natur och kvaliteten på de tjänster som tillhandahålls. Man har också kopplat möjligheterna till att acceptera högre avgifter om man lägger ned extra stora summor på det löpande underhållet. Avsikten är att tullintäkterna ska täcka kostnaderna för att bygga, underhålla och administrera tillhandahållandet av en viss väg. Koncessionären betalar moms på tullen och åläggs att använda tullintäkten för att täcka kostnader för just den motorväg där tullen tas ut; man lägger också in en marginal för vinst i tullen. Man har inte rätt att låta avgiften variera beroende på trafikbelastning men man kan i koncessionen ha villkor för när och hur en väg ska byggas ut. Koncessionären måste själv ordna finansieringen av den ursprungliga investeringen. På samma sätt som beskrevs för visar det italienska exemplet hur en för landet central resurs kan tillhandahållas av privata företag som staten behåller ägande och det slutliga ansvaret. Man har i etablerat ett särskilt statligt ägt företag som på grundval av ett politiskt uppdrag 2007/08:RFR2 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER har att administrera de olika avtal som sluts med företag som har koncession på de enskilda vägavsnitten. Vi har sökt efter uppföljningar som redovisar italienska OPS, men inte heller här kunnat finna några. 3.9 : motorvägsprojektet M 1 /M 1516 När 1989 öppnade gränsen mot väst blev behovet av en bra motorvägsförbindelse mellan och den österrikiska gränsen uppenbar. Med en stor statsskuld fanns ett intresse för att använda privat finansiering för att bekosta investeringar i infrastruktur. Man kom fram till att det vore möjligt att helt och hållet låta den privata sektorn bygga vägen med egna medel och att bekosta den med tullavgifter. Regeringen bestämde därför 1991 att man skulle lagstifta för att skapa förutsättningar för att bygga motorvägar som sådana koncessioner, att bygga upp en särskild enhet inom transportministeriet som skulle handha statens intressen i upphandlingen av koncessionerna och att påbörja arbetet som skulle leda fram till att bygga den nya motorvägen mot väster. Fyra internationella konsortier lämnade anbud , två av dessa deltog i slutförhandlingarna och ett avtal skrevs på . I avtalet specificerade man bl.a. den tull som skulle få tas ut liksom hur konsortiets mix av eget kapital och kommersiella lån skulle utformas. av investeringen kom att bekostas med kommersiella lån och med aktiekapital. Koncessionären accepterade att fullt ut betala tillbaka lån och riskkapital med framtida tullintäkter. Detta berodde på att beställaren hade angivit detta som ett villkor i upphandlingen. Dessutom konkurrerade flera företag in i det sista i upphandlingen och allt annat är full brukarfinansiering skulle innebära att man diskvalificerades. Slutligen såg de prognoser som gjorts positiva ut. Man tog därför på sig den fulla intäktsrisken och fick i princip rätten att själv bestämma tullens nivå. Det fanns emellertid en bestämmelse i avtalet som reglerade den högsta avgiften som fick tas ut. () deltog i lånefinansieringen vilket innebar att man någonsin kunde teckna ett lån med så långt som löptid.