eunbil · GV0N10044 · 2007-12-14 00:00:00 — Rådets möte (miljö) Förslag till och rådets direktiv om ändring av direktiv /87/EG så att luftfartsverksamhet införs i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen Dokument: 5154/07 ENV 7 15 MI 7 IND 3 8 CODEC 11, 15993/07 ENV 677 216 MI 325 IND 126 307 CODEC 1388 + ADD 1 dokument: 12790/05 ENV 433 133 + ADD1, KOM(2005)459, Fakta-PM 2006/07:FPM43 behandlad vid samråd med : och . Bakgrund presenterade Kommissionen ett meddelande om att minska flygets klimatpåverkan. antog slutsatser där Kommissionen uppmanades att utarbeta ett direktivförslag för att inkludera flyget i utsläppshandeln. Kommissionen lade fram ett förslag till direktiv om att ändra direktiv /87/EG för att inkludera flyget i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Förslaget har därefter förhandlats inom Rådet. röstade om förslaget och kräver på flera punkter en väsentlig modifiering av Kommissionens förslag. Rättslig grund och beslutsförfarande Förslaget bygger på artikel 175 (1) i EG-fördraget. Det innebär att beslutet i Rådet sker med kvalificerad majoritet. Dessutom ska direktivet tas i medbeslutandeförfarande med enligt artikel 251. Svensk ståndpunkt Övergripande ståndpunkt är att stödjer ambitionen att nå en politisk överenskommelse . Inkluderande i det befintliga handelssystemet är positivt till att inkludera luftfarten i EU:s befintliga system för handel med utsläppsrätter. anser att utsläppshandelssystemet är ett ekonomiskt och miljömässigt effektivt sätt att begränsa flygets klimatpåverkan. Principen att luftfarten ska inkluderas i det befintliga handelssystemet har inte ifrågasatts inom Rådet. Startår och omfattning ser helst att alla flygningar inom och till/från EU omfattas . Med hänsyn till tredje lands motstånd mot handelssystemet kan dock en kompromiss gentemot tredje land vara acceptabel som innebär att intra-EU-flygningar inkluderas 2011 eller, i andra hand, 2012 och flygningar till/från EU 2013. Många medlemsstater anser att intra-EU och flyg till/från EU ska inkluderas först och majoritetsförhållandena i Rådet är oklara. bör i det längsta verka för att flyget inom EU inkluderas i utsläppshandeln under andra handelsperioden, dvs. anser vidare att EU-bolag och tredjelandsbolag ska likabehandlas samt att in- och utrikesflyg ska ingå i utsläppshandeln på samma villkor. Klimatpåverkan utöver koldioxid Förutom utsläpp av koldioxid beror flygets klimatpåverkan även på bildandet av kväveoxider (NOx), vattenånga och partiklar samt kondensstrimmor. anser att det är viktigt att hantera flygets totala klimatpåverkan men att utsläppshandeln till en början ska fokusera på koldioxid. motsätter sig införandet av en multiplikator eftersom sådana gör handelssystemet mindre transparent och dessutom saknar vetenskaplig grund. Det finns också ett potentiellt problem i att optimering av motorprestanda avseende koldioxid kan leda till ökade utsläpp av NOx. NOx och annan klimatpåverkan från flyget bör hanteras genom separat lagstiftning. Denna linje förespråkas av en majoritet i Rådet. Tilldelning av utsläppsrätter anser att tilldelningen av utsläppsrätter till luftfarten ska vara harmoniserad på EU-nivå. stödjer Kommissionens förslag att Kommissionen får en samordnande roll i en harmoniserad tilldelning. Totala tilldelningen anser att tilldelningen bör vara av historiska medelutsläpp t.o.m. den tredje handelsperioden. En för restriktiv tilldelning bidrar ytterligare till den oro som finns från den energiintensiva industrin om för höga utsläppsrättspriser. En för generös tilldelning minskar klimatnyttan och kommer också att underminera systemets trovärdighet. Eftersom internationell luftfart ej omfattas av Kyotoprotokollet finns inget internationellt mål för utsläppsminskning från luftfarten. Kommissionen föreslår att snittet av ska utgöra den totala tilldelningsnivån för utsläppsrätter till luftfarten och för all tid framöver. Nivån ses som en avvägning mellan flygsektorns starka tillväxt (utsläpp från flyget har ökat och förväntas fördubblas ) och behovet av att begränsa koldioxidutsläppen. En majoritet i Rådet stöder nivån av utsläppen t.o.m. den tredje handelsperioden. Tilldelningsmetod auktionering i första hand anser att tilldelningen till flygoperatörerna bör ske mot betalning i form av auktioner som harmoniseras på EU-nivå. Enligt Kommissionens konsekvensbedömning bedöms flygoperatörerna till stor del, eller i sin helhet, kunna övervältra sina kostnader för utsläppsrätter till kund genom biljettpriset. En auktion tar hänsyn till tidigt vidtagna åtgärder för effektivisering och utsläppsminskning samt behandlar nya deltagare på samma sätt som befintliga. Genom en auktion tillämpas också principen om att förorenaren betalar. Genom en auktion undviks en diskussionen om otillbörliga vinster om flygoperatörerna skulle ha fått utsläppsrätterna gratis och sedan ändå tar ut kostnaden av kund. anser att andelen auktion bör vara så hög som möjligt och har som enda medlemsstat drivit . I frånvaron av stöd för bör förespråka den av föreslagna nivån fram t.o.m. och i andra hand en så hög andel som möjligt. bör begära att det av direktivet ska framgå att auktionsandelarna för handelsperioderna ska ökas. auktionsintäkterna Kommissionen föreslår att auktioneringen genomförs av medlemsstaterna på ett harmoniserat sätt som regleras av Kommissionen samt att intäkterna från auktioneringen ska öronmärkas till att finansiera åtgärder inom klimatområdet. Kommissionen gör tolkningen att öronmärkning krävs för att undvika att auktionsintäkten definieras som en skatt som strider mot överenskommelser. motsätter sig principiellt denna öronmärkning av den nationella budgeten eftersom den strider mot den nationella suveräniteten och nationella budgetprinciper där den generella ståndpunkten är att skatte- och avgiftsintäkter bör användas där de gör mest nytta. Den svenska positionen i denna fråga delas av flera andra medlemsstater och majoritetsförhållandena i Rådet är oklara. gratis tilldelning baserad på riktmärken i andra hand Eftersom det saknas majoritet inom rådet för en fullständig auktion accepterar en initial tilldelning som delvis baseras på riktmärken. stödjer revenue tonne kilometre (RTK) som riktmärkesmodell eftersom denna tar hänsyn till kapacitetsutnyttjande vilket available tonne kilometre (ATK) inte gör. kan acceptera, men förordar inte, att ett tillägg till storcirkelavståndet görs om detta maximalt uppgår . Ett sådant tillägg motiveras av att den verkliga flygsträckan är längre än storcirkelavståndet mellan start- och landningsflygplats. är flexibelt gällande standardvärde för passagerare med bagage (mellan och ). Värden högre än motiveras av att passagerarflygplan medför utrustning i form av säten, toaletter, elektronik, syrgas m.m. som inte finns i motsvarande fraktflygplan. anser att riktmärket ska vara enkelt, långsiktigt förutsägbart och transparent. bör därför motsätta sig framtagandet av ett riktmärke som försöker möta alla medlemsstaters olika särintressen. Den linje förespråkar gällande riktmärken bedöms ha majoritet i Rådet. Reserv för nya deltagare och tillväxt Vissa medlemsstater framför starka önskemål om att en reserv för nya deltagare och operatörer med stark tillväxt etableras. och flera andra medlemsstater är skeptiska till en reserv för nya deltagare och operatörer med stark tillväxt då en sådan reserv avsevärt minskar systemets transparens och kan ge upphov till ej avsedda konsekvenser såsom konkurrenssnedvridning. I ljuset av de starka önskemålen om en reserv som finns kan ändå acceptera en reserv om en överenskommelse kan träffas om övriga kvarvarande förhandlingsfrågor. Startåret och andelen auktion är frågor som ser som kopplade till frågan om reserv. bör verka för att reservens storlek blir begränsad och att tilldelning ur reserven endast medges för den del av tillväxten som överstiger tröskelvärdet för att minimera konkurrenssnedvridning. Tillgång till JI och CDM För att uppnå maximal kostnadseffektivitet bör tillgången till billigare åtgärder genom CDM och JI vara helt öppen. Kyotoprotokollets supplementaritetsprincip innebär dock att en betydande del av partens ansträngningar att nå sitt utsläppsåtagande ska göras inhemskt. Principen är inte närmare definierad. För att uppfylla denna princip har EU satt ett tak för CDM och JI i sitt s.k. länkdirektiv, som reglerar hur anläggningar i handelssystemet kan använda sig av krediter från CDM och JI. Internationellt flyg omfattas inte av Kyotoprotokollet och därmed inte heller av supplementaritetsprincipen. Eftersom flygsektorn inkluderas i ett gemensamt handelssystem kommer dock import av CDM- och JI-krediter leda till en minskad efterfrågan på utsläppsrätter. Detta minskar trycket på utsläppsrättspriset vilket gynnar den energiintensiva industrin. En majoritet i Rådet kan ställa sig bakom en nivå på CERs och ERUs (projektkrediter från Kyotoprotokollets flexibla mekanismer CDM och JI). ser gärna att flygoperatörer får använda en högre andel CERs och ERUs men kan acceptera då det inte verkar vara möjligt att få bred uppslutning bakom en högre nivå. Handel mellan flygsektorn och övriga sektorer Varje utsläppsrätt som utfärdas till sektorer i det befintliga handelssystemet från och med kommer kopplas till en s.k. tilldelad utsläppsenhet (AAU, assigned amount unit). Vid överlåtelse av utsläppsrätter från ett företag i en medlemsstat till ett företag i en annan medlemsstat överförs även AAU från den första medlemsstatens register till den andras. Eftersom internationell luftfart inte omfattas av åtaganden i Kyotoprotokollet får utsläppsrätter utfärdade till flygsektorn ingen koppling till AAU. Majoriteten i Rådet bedöms stödja semi-open trading vilket innebär att flyget kan köpa utsläppsrätter från befintliga handelssystemet men inte sälja. anser att handel bör vara möjlig i båda riktningarna mellan flyget och stationära anläggningar så länge interaktionen med Kyotoprotokollet kan säkerställas. är därför principiellt positiva till en s.k. slusslösning. Även Kommissionen har indikerat att man kan gå med på en slusslösning. Frågan om slusskonstruktionen bör kunna hanteras med kommittologi. inställning har utsett den tyska ledamoten () till rapportör. röstade om Kommissionens direktivsförslag och föreslår betydande ändringar av det ursprungliga förslaget, bland annat: Startår och omfattning föreslår att flygningar inom EU och till/från EU inkluderas i handelssystemet . Klimatpåverkan utöver koldioxid anser att en multiplikator för NOx ska tillämpas tills annan lagstiftning för att begränsa flygets NOx-utsläpp finns på plats. Total tilldelning Gällande total tilldelning föreslår nivån av medelutsläppen initialt. Nivån ska sedan reduceras i kommande handelsperioder. Auktion anser att auktion är lämplig andel fram men att den därefter bör ökas. förespråkar öronmärkning av auktionsintäkter till klimat- och miljöåtgärder. vill etablera en reserv för nya deltagare. Förslaget Kommissionen föreslår att luftfarten omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter . I ett första steg omfattas flygningar inom EU och omfattas alla flygningar till och från flygplatser inom EU. Kommissionen föreslår en tilldelningsmetod som är en kombination av gratis tilldelning baserad på riktmärken och tilldelning mot betalning genom ett auktionsförfarande. Andelen auktion understiger enligt den beräkningsformel som föreslås. För tilldelningen används utsläppsdata från 2004-2006. Tilldelningen ska vara harmoniserad inom EU. Kommissionen föreslår att flygsektorn ska kunna tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från de projektbaserade mekanismerna gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling (JI respektive CDM) i motsvarande utsträckning som övriga sektorer inom handelssystemet. Även utsläppsrätter från det befintliga handelssystemet får användas av flygsektorn. Kommissionen föreslår också regler för övervakning och rapportering av luftfartens utsläpp. Endast koldioxidutsläpp omfattas och utsläppsrapportering ska ske . För att hantera andra gaser ska Kommissionen föreslå åtgärder för att minska utsläpp av kväveoxid i ett separat förslag senast . Flygoperatören anses vara den handlande enheten. Från systemet undantas bland annat flygningar vid statsbesök och dylikt, militära flygningar, flygningar som utförs uteslutande med visuellflygregler och flygning med luftfartyg vars högsta tillåtna startmassa är lägre än . Varje flygoperatör ska samla sin administration hos en utsedd medlemsstat. Kommissionen lämnar också ett ofullständigt förslag om hur interaktionen med Kyotoprotokollet ska hanteras med tanke på att internationellt flyg inte omfattas av Kyotoprotokollets åtaganden för . Särbehandling av flyglinjer till avlägsna eller isolerade, s.k. perifera, regioner som är särskilt beroende av flygförbindelser föreslås hanteras genom befintlig EG-lagstiftning, bland annat rörande allmän trafikplikt. Gällande svenska regler och förslagets effekter på dessa har infört EU:s system för handel med utsläppsrätter i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Den första har inletts och följs av den andra som sammanfaller med Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Handelssystemet omfattar kraft- och värmeverk samt viss energiintensiv industri. Varje verksamhetsutövare som omfattas av systemet måste överlämna utsläppsrätter som motsvarar de faktiska utsläppen. Kommissionens förslag att inkludera luftfarten i EU:s handelssystem kräver en ändring av lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Ekonomiska konsekvenser Enligt förslaget ska administrationen kring tilldelningen av utsläppsrätter till luftfarten hanteras till stor del centralt av Kommissionen. Kommissionen bedömer att detta kan finansieras genom det finansiella instrumentet för miljön (Life+ 2013). Inga ytterligare medel begärs på EU-nivå. Varje flygoperatör ska samla sin administration, såsom rapportering och registerhållning av utsläppsrätter, hos en utsedd medlemsstat. Förslaget innebär därmed administrativa kostnader för de medlemsstater som ska administrera ett antal flygoperatörer. Kostnadens storlek är svår att uppskatta utifrån nuvarande information om systemets utformning. Denna kostnad bedöms dock vara begränsad jämfört med den administration som redan finns inom de myndigheter som administrerar utsläppsrättshandeln, framförallt och . Viss medverkan förväntas även av Luftfartsstyrelsen. Kostnaderna ska finansieras inom budgetram för myndigheterna. Den mängd utsläppsrätter som auktioneras ut kommer att ge medlemsstaten intäkter. Kommissionen föreslår att intäkterna ska öronmärkas till klimatrelaterade åtgärder. och flera andra medlemsstater motsätter sig detta med hänsyn till nationella budgetära regler där statsintäkter inte ska öronmärkas till särskilda ändamål. Auktionsintäktens storlek beror förutom priset även på antalet utsläppsrätter som blir föremål för auktion. För kommuner och landsting som ligger i perifera områden kan det vara känsligt med höjda priser på flygbiljetter. Höjda priser på flygbiljetter i perifera områden berör både medborgare företag och offentlig verksamhet i dessa områden. I övrigt förväntas inga konsekvenser för kommun och landsting. För företagen i flygsektorn innebär förslaget ett nytt styrmedel som ska följas. Flygoperatörerna får en kostnad i form av utsläppsrätter på varje flygning som relateras till koldioxidutsläppen. Flygoperatörerna bedöms till stor del kunna övervältra denna kostnad på kund genom biljettpriset. Enligt Kommissionens konsekvensanalys bedöms effekten på flygbiljettpriset för en tur- och returresa vara i storleksordningen till beroende på flygresans längd. Detta är under antagandet om ett utsläppsrättspris på . Kommissionen bedömer att flygandet fortfarande kommer att öka. För företagen i det befintliga handelssystemet innebär inkluderande av luftfarten att de möter en ökad efterfrågan på utsläppsrätter. Generellt sett bedöms åtgärdskostnaden inom flygsektorn vara högre än åtgärdskostnader vid anläggningar i det befintliga systemet. Därmed förväntas flygsektorn att vara nettoköpare av utsläppsrätter och bekosta åtgärder som genomförs i övriga sektorer. Förslaget kan komma att påverka priset på utsläppsrätter. Prisbildningen på utsläppsrättsmarknaden bestäms av det sammanlagda utbudet och efterfrågan på EU:s marknad för utsläppsrätter. Höga priser på utsläppsrätter kan i sin tur höja elpriset och påverka både energibolagen och den energiintensiva industrin. För den enskilde innebär förslaget att priset på flygbiljetter kommer att öka för att inkludera priset för utsläppsrätterna. Kommissionen bedömer prispåslagen vara enligt ovan.