rfr · GU0WRFR7 · 2007-07-09 00:00:00 — För frågor som rör EU:s biståndspolitik är departementet främst involverat i frågorna inom ramen för sitt ansvar för EG:s budget. I EU-arbetet inom biståndsområdet svarar för rådsarbetet medan Sida ofta har företrätt i genomförandekommittéer. Vidare ingår Sidatjänstemän i flera expertgrupper. Det är okänt i vilken mån tjänstemän vid ingår i expertgrupper som behandlar frågor inom biståndsområdet eller områden som har anknytning till utvecklingssamarbetet eller det humanitära biståndet. Sidatjänstemän som tjänstgör vid ambassaderna svarar för kontakter och samråd med kommissionens delegationer i fält. Vid finns två aktörer som ansvarar för att samordna departementets EU-frågor. Den ena aktören är en särskild EU-grupp inom enheten för multilateralt utvecklingssamarbete (UD-MU/EU) som främst samordnar arbetet inom de två rådsarbetsgrupperna, allmänna biståndsgrup- 12B10 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER pen och AVS-gruppen som hanterar frågor som rör länderna i , och . EU-gruppen samordnar beredningen av instruktioner till förhandlarna inför möten i dessa rådsarbetsgrupper. Respektive geografisk eller funktionell enhet inom departementet har ett sakansvar för beredning av de frågor som ska behandlas i rådsarbetsgrupperna. Den andra aktören är en särskild enhet som dels ska samordna interna beredning av EU-frågor, dels bistå Statsrådsberedningen med kontaktmannaskap (UD-EU). UD-EU samordnar dock inte frågor som rör EU:s biståndspolitik. Enligt uppgift från Sida har dock en tjänsteman från UD-EU deltagit vid de regelmässiga möten som Sida har med departementets EU-grupp. EG-biståndet klassificeras som multilateralt bistånd, men det finns skillnader mellan EU-samarbetet och övrigt multilateralt samarbete. Bidragen till EG utgör en del av medlemsavgiften, och bidragen till utvecklingsfonden utgår från en särskild fördelningsnyckel. Det finns därför ingen möjlighet för att avgöra EU-bidragens storlek till skillnad från bidrag till t.ex. Beredningen av frågor som rör EU:s biståndspolitik torde därför skilja sig åt jämfört med beredningen av bidrag till övriga multilaterala organisationer även om det finns kopplingar till resultat av EU-samarbetet som innebär att gemensamt utformade ståndpunkter förs fram i FN eller andra multilaterala organ. Detta förhållande kan väcka frågor om organisation, dvs. med två samordningsfunktioner för EU-frågor inom departementet i kombination med att sakansvaret för frågorna finns vid funktionella eller geografiska enheter, är ändamålsenlig för samordningen av politiken. Trots att både Statsrådsberedningen och två enheter inom samordnar de svenska ställningstagandena när det gäller EU:s biståndspolitik saknas ett samordningsansvar för frågor som behandlas i genomförandekommittéer och expertgrupper. Det innebär att det inom varken har funnits någon överblick över det arbete som bedrivs inom expertgrupperna, som ofta är av policykaraktär, eller av planer och insatser som bereds och beslutas av genomförandekommittéer inom biståndsområdet. I den av regeringen beslutade strategin för multilateralt utvecklingssamarbete föreslås en översyn av arbetsfördelningen mellan och Sida vad gäller det multilaterala utvecklingssamarbetet. Mot bakgrund av att det saknas en överblick över EU-samarbetet inom biståndsområdet torde det vara betydelsefullt att frågor som rör ansvarsfördelningen och samordningsansvaret inom belyses i detta sammanhang. har regeringens krav på uppgifter som Sida ska utföra inom EU-samarbetet varierat. Regeringen har, enligt sitt regleringsbrev för Sida 2007, för avsikt att precisera Sidas uppgifter i EU- samarbetet. Vi har erfarit att ett sådant arbete har påbörjats. har bl.a. fastställt riktlinjer som rör departementets och Sidas ansvar när det gäller genomförandekommittéer och expertgrupper. 12B10 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER Inom Sida bedrivs vidare ett utvecklingsarbete när det gäller att integrera EU-arbetet inom myndigheten. Av instruktion framgår att ett departementsbeslut ska fattas när det gäller representanter i kommittéer under kommissionen. Departementsbeslut som rör tillsättningen av svenska representanter ska innehålla uppgifter om genomförandekommitténs namn, rättsakten där genomförandekommitténs mandat nämns samt namnen på de svenska representanterna och anställningsmyndighet. uppger att beslutsrätten har varit delegerad till ansvarig chef som avgör vem som representerar vid möten. I denna uppföljning har vi inte fått del av något skriftligt underlag som avser sådana beslut eller någon fastställd delegationsordning. 10.5 Beredning och återrapportering I har en samordnad och väl förankrad politik i EU-samarbetet betonats. har framhållit vikten av samstämmighet i agerande inom EU. Det är, enligt utskottet, väsentligt att det gör i ett sammanhang måste stämma med svenskt agerande i ett annat. Samstämmighet ökar också effektiviteten genom att kunskaper från olika områden tas till vara genom att olika insatser kan förstärka i stället för att motverka varandra. För att åstadkomma ett samstämmigt svenskt agerande torde en väl fungerande beredning och återrapportering vara väsentliga delar. När det gäller frågan om hur EU-frågor inom biståndsområdet bereds och återrapporteras saknas uppgifter för att kunna bedöma i vilken mån uppvisar ett samstämmigt agerande vid deltagande i kommissionens arbetsgrupper. Regeringen har inte ställt några generella återrapporteringskrav på Sida om att redogöra för sitt deltagande i kommissionens arbetsgrupper. Detta förhållande ändrades genom att regeringen i sitt regleringsbrev för Sida 2006 ställde krav på att Sida skulle rapportera om sitt deltagande i genomförandekommittéer och expertgrupper. Sidas rapportering till regeringen i sin årsredovisning är dock ofullständig. För genomförandekommittéer saknades uppgifter om Sidas deltagande i en kommitté. Därutöver nämns endast 2 av totalt 17 expertgrupper där Sidatjänstemän ingår. Generellt var återrapporteringen i årsredovisningen inte resultatorienterad. beslutade om ett tillkännagivande som innebar att regeringen skulle redovisa en förteckning över kommissionens expertgrupper och genomförandekommittéer. En sådan förteckning saknas för expertgrupperna. Detta gäller för såväl flera departement inom som specifikt för . uppger att man har för avsikt att upprätta en förteckning över expertgrupperna. Sida har en lista över vilka Sidatjänstemän som ingår i kommissionens expertgrupper men uppger att man inte har kunskap om vilka tjänstemän från 12B10 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER som ingår i övriga expertgrupper inom biståndsområdet eller expertgrupper som har anknytning till området. Enligt EU:s policy , Europeiskt samförstånd om utveckling, ska EU ta hänsyn till målen för utvecklingssamarbetet inom alla politikområden som kan påverka utvecklingsländerna. Det kan därför vara väsentligt att det finns kunskap om samtliga expertgrupper och svenska tjänstemän som deltar i dessa grupper inom övriga politikområden för att redan på policyplanet kunna bevaka att så också sker. Regeringen har emellertid en förteckning över genomförandekommittéerna, vilken har översänts till . Den senaste uppdateringen genomfördes . Vad gäller kommittéerna inom biståndsområdet framgår att regeringens förteckning innehåller vissa fel. En kommitté saknas i förteckningen. Dessutom är uppgifterna om vilka förfaranden som används i flera kommittéer, dvs. om kommittén är föreskrivande, förvaltande eller bådadera, felaktig på ett antal punkter. har inte lämnat någon förklaring till de uppmärksammade felaktigheterna eller den bortglömda kommittén. Den ofullständiga kunskapen om kommittéernas rättsliga grund och mandat kan i förlängningen leda till att de svenska företrädarna inte fullt ut tar till vara de möjligheter som finns att påverka kommissionens genomförande genom att delta i kommittéarbetet. Detta behöver inte innebära att det arbete som utförs inom enskilda kommittéer är bristfälligt, men en ökad och jämn kunskap om den rättsliga grunden för kommittéarbetet borde vara ett ytterligare redskap för att granska och påverka kommissionens förslag. Exempelvis styrs arbetet med utvärderingar av EG:s bistånd av de översyns- och utvärderingsklausuler som finns i budgetinstrument och landstrategier. I vissa fall ska resultatet av översynen överlämnas till ansvarig genomförandekommitté för yttrande. har det framkommit att kommissionen i vissa fall är ovillig att diskutera resultat från utvärderingar i genomförandekommittéer. Eventuellt kan kunskap om såväl rättslig grund som budgetinstrument användas för att utöva en påtryckning på kommissionen i sådana frågor. De tjänstemän som är utsedda för att företräda i olika arbetsgrupper inom EU för den talan oavsett om de arbetar vid en myndighet eller inom . Av denna anledning finns det bestämmelser om att instruktioner till de svenska företrädarna ska tas fram och hur dessa instruktioner ska beredas inom . Det finns även bestämmelser om hur det svenska deltagandet i arbetsgrupperna ska återrapporteras. Den svenska representationen i uppmärksammade 2002 att beredningen av EU-frågor när det gällde utvecklingssamarbetet vanligtvis inte skedde i enlighet med EU-cirkulären. Resultat från denna uppföljning visar att denna iakttagelse fortfarande äger giltighet. Det finns skilda uppfattningar inom om huruvida dessa bestämmelser är tillämpliga för expertgrupperna som vanligtvis behandlar policyfrågor. En expertgrupp har ofta inflytande på beslutsprocessen i EU 12B10 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER genom att den är aktiv på ett tidigt stadium i policyprocessen, medan kommissionen fortfarande bereder en fråga. Enligt muntliga uppgifter från företrädare för Statsrådsberedningen ska gällande riktlinjer tillämpas om tjänstemannen är utsedd av regeringen. Av riktlinjerna framgår dock att riktlinjerna inte gäller för expertgrupperna. Vidare finns det också olika uppfattningar mellan kommissionen, och den svenska representationen i om medlemsstaternas företrädare i expertgrupperna deltar i personlig kapacitet eller om de företräder medlemsstaten. Vice generaldirektören vid GD Utveckling framhåller att kommissionen utgår från att deltagare från medlemsländernas statsförvaltningar representerar sina regeringar. anser att de i huvudsak deltar utifrån personlig kapacitet medan den svenska representationen i anser att det är oklart. Det finns därför ett behov av att i dialog med kommissionen klara ut i vilken egenskap enskilda tjänstemän ingår i expertgrupperna. har inte tagit fram instruktioner för deltagare i expertgrupperna eller begärt återrapportering av resultat. I mitten av införde Sida, efter uppmaning från , återrapporteringskrav för de Sidatjänstemän som ingår i expertgrupperna. beslutade om riktlinjer för expertgrupperna som bl.a. innebär att resultat ska återrapporteras. Förekomsten av instruktioner till och återrapportering från företrädare i rådsarbetsgrupper och genomförandekommittéer varierar trots att gällande interna riktlinjer inom stipulerar att instruktioner ska tas fram av ansvarigt departement och att resultat ska återrapporteras. För rådsarbetsgrupperna förefaller det som att riktlinjerna följs. Departementet tar däremot inte regelmässigt fram instruktioner för de svenska företrädarna i genomförandekommittéer. Endast i en av de totalt sex kommittéer som ingår i uppföljningen har utarbetat instruktioner före kommittémöten. I den aktuella kommittén företrädde en UD-tjänsteman . För övriga kommittéer, där Sidatjänstemän har representerat , har det varit upp till respektive företrädare att stämma av med departementet före möten. När kommittéerna behandlade insatser till politiskt känsliga länder eller i övrigt politiskt känsliga frågor har Sidatjänstemannen på eget initiativ vänt sig till sakansvarig vid för att få vägledning om svenska ståndpunkter. Därmed har respektive Sidatjänsteman fått göra bedömningar om huruvida frågor är politiskt känsliga eller inte. Undantaget från detta förhållande är , som hanterar kommissionens humanitära bistånd, där Sidatjänstemannen regelmässigt har samrått med departementet före möten. Inom Sida bereds de frågor som ska behandlas av respektive kommitté. Samtliga svenska företrädare i genomförandekommittéerna, vars frågor har beretts av kommissionens delegationer i fält, har understrukit vikten av att få synpunkter från den svenska representationen i fält inför ett kommittémöte. Arbetet i kommittéerna har till en stor del handlat om att bevaka att kommis- 12B10 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER sionen har beaktat de synpunkter som de svenska företrädarna i fält har fört fram. I genomförandekommittéerna är det för sent att göra några större förändringar av kommissionens förslag. Det saknas riktlinjer för ambassaderna som avser samarbetet och dialogen med kommissionens delegation i fält. har inte återrapporteringskrav om EU-samarbetet eller EG:s bistånd gällt generellt för den svenska representationen i fält. Som tidigare nämnts bereds såväl landstrategier som konkreta insatser i fält. De synpunkter som de svenska representanterna i fält lämnar till kommissionens delegation på plats stäms som regel inte av med Sida i . Vidare har det framkommit att de svenska företrädarna i genomförandekommittéerna inte alltid har återrapporterat resultat från kommittémöten. Det är förvisso ett fåtal rapporter som saknas, men endast en kommitté har kunnat uppvisa att återrapportering har skett från varje möte. Den svenska representationen i påpekade i ett remisssvar att ett närmare samspel och bättre samordning mellan arbetet i expertgrupper, rådsarbetsgrupper och verkställighetskommittéer ytterligare kunde förbättra agerande visavi EU:s utvecklingssamarbete, och främja ett koherent agerande. Resultat från denna uppföljning visar att det fortfarande finns en förbättringspotential när det gäller såväl informationsutbytet som samverkan mellan de olika svenska företrädarna i kommissionens arbetsgrupper och den svenska representationen i fält. Detta förhållande avser framför allt de svenska deltagarna i expertgrupperna. Från expertgrupperna skedde en begränsad och ojämn informationsspridning till de övriga grupperna. Bland merparten av de svenska företrädarna som har ingått i uppföljningen saknades kunskap om vilka expertgrupper som finns och vad de gör. Förhoppningsvis kan förteckning om vilka grupper som finns och vem eller vilka svenskar som ingår i kombination med återrapporteringskrav råda bot på denna brist. 10.6 Den svenska påverkan En bedömning av vilken påverkan har haft när det gäller EU:s biståndspolitik är svår att göra. För att kunna göra sådana bedömningar hade det behövts mål för det svenska arbetet, en redovisning av genomförda åtgärder för att nå dessa mål och en uppföljning av resultatet. Som tidigare framgått saknas sådan information. Underlag från forskning som belyser dessa frågor är vidare begränsat. Därtill kommer att fram /2007 var 1 av 25 medlemsländer inom EU som tillsammans ska dels enas om politiken, dels utöva ett tryck på kommissionen att genomföra åtgärder som gör att politiken omsätts i praktiken. Slutsatserna i detta avsnitt grundas på och Sidas bedömningar av resultatet av den svenska påverkan på EU:s biståndspolitik. Det skulle emellertid behövas ett fördjupat kunskapsunderlag eller ytterligare utvärderingar som omfattar analyser av 12B10 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER övriga medlemsstaters påverkan på EU:s biståndspolitik för att jämföra och bedöma faktiska inflytande på politiken. I den av antagna politiken för global utveckling framhålls bl.a. att bör vara fortsatt pådrivande i arbetet med att stärka kvaliteten och effektiviteten i EU:s utvecklingssamarbete. I uppföljningen konstateras att arbete inom EU:s biståndspolitik har haft en sådan inriktning alltsedan 1996 då den enda svenska strategin som har funnits fastställdes. Generellt anser företrädare för och Sida att över tiden har haft och fortfarande har ett stort genomslag för sina ståndpunkter när det gäller EU:s utvecklingssamarbete. Även utrikesutskottet har uppmärksammat att EU:s policy, Europeiskt samförstånd om utveckling, som antogs 2005 har stora likheter med den svenska politiken för global utveckling. Det är värt att notera att , i samband med EU- inträde, gjordes analyser som visade på att EG-biståndets mål och prioriteringar i betydande utsträckning stämde överens med de svenska målen. Av både skriftligt och muntligt underlag från regeringen och Sida framgår att de huvudsakliga problemen med EG:s bistånd är att de beslutade policydokumenten inte alltid har omsatts i praktiken, och därmed har önskade resultat inte uppnåtts. Det finns en utbredd uppfattning vid både och Sida att insatser har haft stor betydelse för att kommissionen införde ett planeringssystem som grundades på landstrategier enligt svensk förebild. Från svenskt håll har Sida även bistått kommissionen med att utveckla systemet. Kommissionens decentralisering av uppgifter till delegationerna har inneburit att den svenska representationen i fält samverkar med kommissionen på ett mycket tidigt stadium i processen då landstrategier tas fram och när projekten och programmen sedan genomförs. Svensk fältnärvaro är således central för att tidigt kunna påverka kommissionen och att bevaka att genomförandet sker som avsett. Det finns ett ytterst begränsat underlag som belyser de svenska ambassadernas inflytande på kommissionens planering och genomförande. Sådana uppgifter saknas i regeringens skrivelse om EU, budgetpropositionen och Sidas årsredovisning. I uppföljningen har vi genomfört sex intervjuer med biståndsråd vid ambassaderna, tagit del av dels en promemoria som beskriver hur samarbetet med har utvecklats från svensk synvinkel, dels resultatet av en enkät till ambassaderna 2002. Det sammantagna resultatet visar att de svenska företrädarna anser att de har varit delaktiga i samband med att kommissionen har utarbetat landstrategier och att de har ett inflytande över planeringen. Det finns exempel på att kommissionens delegationer i fält, på ett mycket tidigt stadium i processen, vänder sig till den svenska ambassaden för att efterhöra vilka synpunkter har. Från flera håll anser man att kommissionen är mottaglig för synpunkter. Däremot har man, från svensk sida, som regel ingen samverkan med kommissionen under genomförandet av insatserna. 12B10 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER informationsutbyte förekommer främst när och kommissionens insatser tangerar varandra. Beskrivningen av det svenska samarbetet med visar även att man har utvecklat ett gott samarbete mellan de svenska representationerna i fält, Sida i , ansvarig sakenhet vid och den svenska representationen i . har vidare i samarbete med Stor- genomfört ett seminarium för fältpersonal från DFID och Sida. Som framgått har Sidas EU-samarbete haft en låg priori- tet inom myndigheten. På grundval av detta förhållande är det kanske förvå- nande att de svenska företrädarna vid representationerna har engagerat sig i EU-samarbetet på plats och att de har en sådan positiv bild av samarbetet. En annan väsentlig del för att kunna följa kommissionens genomförande är att ta del av uppföljningar och utvärderingar som speglar resultatet av insat- har särskilt uppmärksammat vikten av att utvärdering- ar genomförs inom det multilaterala utvecklingssamarbetet. Som framgått ovan behandlas ibland uppföljningar och utvärderingar av kommissionens bistånd av genomförandekommittéerna. Detta sker dock inte Det har framkommit att det kan vara svårt för de svenska före- trädarna i genomförandekommittéerna att få ta del av genomförda utvärde- Kommissionen är känslig för kritik och det kan därför vara svårt för medlemsstaternas representanter att få till stånd konstruktiva diskussioner i Samma förhållande gäller för de svenska representationerna i De får i begränsad utsträckning del av resultat och har därför liten kun- skap om resultaten. Allmänna biståndsgruppen behandlar kommissionens årsrapport om EG- biståndet som lämnas till rådet. Tillsammans med övriga medlemssta- ter har framfört att rapporten successivt har förbättrats men att det återstår en del att göra när det gäller resultatanalyser av genomförandet. förhållande har Sida uppmärksammat i ett underlag som har lämnats till Utri- Innebörden av Sidas kritik är allvarlig. Sida menar att de resultat som redovisas inte är relevanta för att bedöma om projekten och programmen lyckas eller inte lyckas. Sida har uppmärksammat denna brist När årsrapporten som avsåg 2004 behandlades av allmänna biståndsgruppen påpekade den svenska förhandlaren att kommis- sionens metod för att redovisa resultat var problematisk. uppmanade rådet kommissionen att inrikta sina utvärderingsinsatser på att analysera tillförlitligheten i de nuvarande indikatorerna för att förutse åtgär- dernas följder och hållbarhet. noterade rådet i sina slutsatser att av de pågående projekten bedömdes ge önskade effekter. På grundval av att uppföljningar och utvärderingar inte regelmässigt till- ställs de svenska ambassaderna eller genomförandekommittéerna och att resultatet i kommissionens årsrapport kan ifrågasättas är det svårt att bedöma resultatet av kommissionens insatser. När resultat från uppföljningar och utvärderingar inte presenteras eller när underlag kan ifrågasättas blir det i förlängningen också svårt att identifiera den svenska påverkan i genomföran- 12B10 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER dekommittéer, samspelet mellan kommissionens delegation på plats och de svenska ambassaderna. Flera utvärderingar om jämställdhetsintegrering i utvecklingssamarbetet visar att jämställdhetsintegreringen är en bra strategi men att den inte har implementerats på ett framgångsrikt sätt. Detta förhållande gäller för såväl kommissionens bistånd som övrigt multilateralt bistånd och olika länders bilaterala bistånd. Jämställdhetsfrågorna har varit en del av EG:s biståndspolitik då ministerrådet antog en resolution i frågan. Även handböcker togs fram för att jämställdhetsaspekter skulle kunna beaktas. har tematiska biståndsinstrument, policydokument och handlingsplaner antagits. Kommissionen har även tagit fram metoder och riktlinjer för arbetet inklusive kvalitetssäkring. En omfattande utbildning av personal har vidare genomförts. Det har dock inte gått att nå den högsta ledningen och mellanchefer så att även dessa grupper har kunnat få del av utbildningsinsatsen. Erfarenheter från utvärderingar visar att ledningens stöd är väsentligt för att implementera jämställdhetsintegrering i utvecklingspolitiken. Kommissionen har tidigare haft särskilda medel för jämställdhetsinsatser. För perioden 19992003 uppgick den ekonomiska ramen för dessa medel till i genomsnitt . Motsvarande belopp för åren 20042006 var . I det nya utvecklingsinstrumentet ingår jämställdhetsinsatser som en del i ett tematiskt program, Att investera i människor, och omnämns vidare i de geografiska programmen. Det finns dock inga särskilda medel avsatta enbart för jämställdhet. Jämställdhetsperspektivet ska i likhet med tidigare integreras i alla insatser. I detta sammanhang kan även fortsättningsvis medlemsstaterna i dialogen med kommissionen på plats och i genomförandekommittéer bevaka att jämställdhetsintegreringen sker vid såväl planering som genomförande. Främjandet av jämställdhet mellan män och kvinnor har varit en viktig fråga för bilaterala utvecklingssamarbete . beslutade om ett särskilt mål om jämställdhet 1995. I politiken för global utveckling är jämställdheten en central fråga. Jämställdhet lyfts fram som dels en rättighetsfråga, dels en förutsättning för minskad fattigdom. genomförde 2004 en utvärdering av jämställdheten inom utvecklingspolitiken där det framkom att av många länder betraktas som ett föregångsland när det gäller jämställdhet inom utvecklingspolitiken. har , inte minst , understrukit vikten av att i utvecklingssamarbetet arbetar med ett tydligt jämställdhetsperspektiv inom alla sektorer och program. 12B10 IAKTTAGELSER OCH SLUTSATSER