rfr · GV0WRFR5 · 2007-11-01 00:00:00 — inleddes därför ett nytt tillsynsärende, vars huvudsakliga syfte var att kontrollera om kommunikationsnäten, trots alla provisoriska lagningar, uppfyllde lagen om elektronisk kommunikations krav på god funktion m.m. under återställningsarbetet. Återuppbyggnadsarbetet var i allt väsentligt avslutat 19 Heter numera . 6 DATA- OCH TELEKOMMUNIKATIONER 2007/08:RFR5 PTS har bedömt att detta varit en rimlig tidsåtgång mot bakgrund av skadornas omfattning. Tillsynsärendet avslutades och föranledde ingen kritik mot Sonera (PTS 2007e). 6.3 Insatser för att minska sårbarheten Krav på funktion och säkerhet Enligt lagen om elektronisk kommunikation ska den som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster se till att verksamheten uppfyller rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet samt på uthållighet och tillgänglighet vid extraordinära händelser i fredstid. PTS har möjlighet att meddela närmare föreskrifter om på vilket sätt de skyldigheter operatörer har enligt lagen om elektronisk kommunikation ska uppfyllas.21 gav PTS ut allmänna råd om god funktion och teknisk säkerhet samt uthållighet och tillgänglighet vid extraordinära händelser i fredstid (PTS 2007a). De innehåller ingen precisering av vad som avses i lagen om elektroniska kommunikationer med att uppfylla rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet samt på uthållighet och tillgänglighet vid extraordinära händelser i fredstid. Myndigheten har utrett möjligheterna att sätta upp säkerhetsnivåer och måttbestämda mål. Eftersom marknaden för elektronisk kommunikation utvecklas snabbt och består av många olika aktörer, tjänster och tekniker har PTS bedömt att detta är mindre lämpligt (PTS 2007b). PTS har valt att inrikta de allmänna råden mot att beskriva vilka åtgärder som man anser är viktiga att vidta för att uppnå rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet samt uthållighet och tillgänglighet vid extraordinära händelser (PTS 2006c). Enligt PTS bör den som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster bedriva ett kontinuerligt och systematiskt säkerhetsarbete. PTS anger vilka delmoment som bör ingå i detta arbete samt preciserar även vad som avses med de olika momenten i de allmänna råden. Följande delmoment bör ingå i säkerhetsarbetet. Planering för avbrott och störningar Uppföljning av inträffade avbrott och störningar. 20Enligt uppgifter från Sonera var av stationsområdena återuppbyggda vid slutet av 2006. Detta innebar att 932 av 945 stationsområden var återuppbyggda den . De kvarvarande stationsområdena bestod av sådana områden där det är aktuellt med samförläggning med elbolag eller där bolaget erbjudit kund migrering till ett s.k. Fastmobilabonnemang och avvaktat kundens betänketid. 21En sektorsmyndighets föreskrifter kan liknas vid en precisering av lagstiftningen på området med en skyldighet för berörda aktörer att efterleva föreskrifterna. Allmänna råd är ett förtydligande av lagstiftningen. De är inte bindande. Avvikelser från de allmänna råden kan dock leda till kritik eller åtgärder i samband med tillsyn. 2007/08:RFR5 6 DATA- OCH TELEKOMMUNIKATIONER Finansiering av investeringar för ökad robusthet Det är operatörerna som i huvudsak finansierar säkerhetshöjande åtgärder i sina egna nät. Nivån på investeringarna bestäms utifrån kommersiella överväganden och lagstiftningens krav. PTS har inte tillgång till uppgifter om hur stora ekonomiska resurser operatörerna lägger på säkerhetshöjande åtgärder (PTS 2005). Det är först när åtgärderna förväntas svara upp mot totalförsvarets behov som staten vidtar kompletterande investeringar. Statens investeringar finansieras via avgifter från operatörerna och via försvarsanlaget. Den statliga finansieringen sker via anslag 7:5 Krisberedskap. Anslaget delas upp i flera anslagsposter, varav anslagsposterna 1 och 2 helt respektive delvis finansierar åtgärder som ska göra de elektroniska kommunikationerna mer robusta. Anslagspost 1 disponeras av KBM som lämnar bidrag till PTS för att finansiera åtgärder för att tillgodose samhällets behov av elektroniska kommunikationer vid svåra påfrestningar och höjd beredskap, underhåll och modernisering av teleanläggningar för att tillgodose skydd av elektroniska kommunikationer vid svåra påfrestningar. har avsatts på det anslag som PTS disponerar (anslagspost 2). Anslaget finansieras via avgifter från ägare av allmänna kommunikationsnät. uppgick PTS totala kostnader för åtgärder avseende robusta kommunikationer till . Motsvarande summa 2005 var 180 miljoner kronor.22 Ökningen berodde bl.a. på att gav PTS ett större bidrag från anslagspost 1 under anslag 7:5 jämfört för att säkerställa redundans till kommunhuvudnoder inom ramen för den pågående bredbandsutbyggnaden (PTS 2007c).23 Enligt PTS är myndighetens investeringar för att uppnå ökad robusthet på väg att minska till följd av ändrade prioriteringar inom ramen för krishanteringssystemet. budget har KBM minskat sitt bidrag (från anslagspost 1) till PTS . Detta har enligt PTS fått som konsekvens att arbetet med att uppnå redundans i bredbandsnätet inom ramen för bredbandsutbyggnaden i det närmaste upphört. PTS uppger att KBM har för avsikt att reducera anslaget med och att det i det närmaste ska upphöra. PTS bedömer att det kan bli svårt för staten att fortsätta att ställa krav på att globala privata aktörer ska fortsätta att via avgifter bidra till att finansiera förstärkningsåtgärder (anslagspost 2) i den samhällsviktiga infrastrukturen om staten inte skattefinansierar delar av dessa åtgärder . Myndigheten har i en skrivelse till KBM redovisat vilka konsekvenser man bedömer att den ändrade medelsfördelningen kan få, bl.a. 22Kostnaderna finansieras via anslag 6:7.5 Krisberedskap, ap.2 Åtgärder för att skydda elektroniska kommunikationer mot allvarliga hot och påfrestningar och via bidrag från KBM. 23Med nod avses en knutpunkt inom eller mellan olika kommunikationsnät. Redundans betyder att det finns ett antal olika möjliga alternativ som t.ex. reservkapacitet i form av en alternativ anslutning eller dubblerad utrustning. 6 DATA- OCH TELEKOMMUNIKATIONER 2007/08:RFR5 anges att det kan leda till att påbörjade långsiktiga robusthöjande åtgärder inte kan slutföras (PTS 2007d och ). Inriktning på investeringarna för ökad robusthet Fungerande telekommunikationer har varit en central del i det svenska totalförsvaret. Investeringar har gjorts i bl.a. bergrum för att skydda strategiska delar av telenätet, som t.ex. större växlar, från flyganfall. Inledningsvis gällde detta Soneras nät. I takt med utvecklingen på teleområdet har fler och fler operatörer bedömts som samhällsviktiga, och delar av deras verksamhet har därför förlagts till skyddade bergrum (PTS 2006a). har de statliga investeringarna inriktats mot att förstärka reservkraftsförsörjningen och redundansen i nätet. Förstärkt redundans innebär att fler förbindelser skapas i näten, vilket gör det möjligt att koppla förbi skadade delar av näten. Myndigheten har tillsammans med Sonera skapat redundans i samtliga landets kommunhuvudorter i bolagets nät. PTS har tillsammans med näringslivet gemensamt finansierat 2 300 fasta och mobila reservelverk, 50 mobila basstationer för mobiltelefoni samt genomfört investeringar för att vidmakthålla och utveckla centrala knutpunkter i telenätet. När det gäller bredbandsutbyggnaden har PTS, utifrån kommunernas IT- infrastrukturplaner finansierat den merkostnad som uppkommit vid anläggande av redundanta förbindelser i 16 län (PTS 2006b, 2006c och 2007d). Åtgärder har vidtagits för förbättrad tillgänglighet i de mobila näten vid elavbrott. Sonera har vidtagit omfattande åtgärder i området med omnejd, norra samt . Vad gäller övriga operatörer är åtgärder vidtagna främst genom mobila reservelverk, vilka kan nyttjas även i andra områden. I ett pressmeddelande angav Sonera att de planerade att investera ca i sitt GSM-nät för att få ett robustare nät med bättre täckning och högre kapacitet. Delar av de stormdrabbade länen skulle prioriteras i samband med utbyggnaden (Sonera 2005b). Samverkan för bättre krishanteringsförmåga bildades Nationella Telesamverkansgruppen (NTSG) som är ett frivilligt samarbetsforum med syfte att stödja återställandet av den nationella infrastrukturen för elektroniska kommunikationer vid extraordinära händelser i samhället.24 Gruppens arbete bygger på frivillighet och varje deltagare representerar sin egen organisation. Gruppen väljer ordförande. PTS innehar ordföranderollen och myndigheten bistår med administrativt stöd. Personal ur bistår med administrativt stöd vid längre kriser. 24 ingår telenät, Försvarsmakten, PTS, , , , TDC-Song, Tele 2 , Sonera, och , Hi 3 G i nätverket. 2007/08:RFR5 6 DATA- OCH TELEKOMMUNIKATIONER PTS bedriver ett samverkansprojekt med operatörerna inom sektorn, vars mål är att skapa ett system, Gemensam lägesuppfattning (GLU), som stöd för NTSG:s arbete vid kriser. Det övergripande syftet med systemet är att minimera avbrottstiderna i sektorn för elektronisk kommunikation. En delfunktion i systemet är att visuellt ge en gemensam lägesuppfattning av störningar inom sektorn. Detta ska också kunna nyttjas av andra aktörer, såsom SOS Alarm, länsstyrelser, kommuner, elsektorn, myndigheter, medier och allmänheten. En prototyp av systemet prövades i samband med sektorsövningen Telö 07. Under övningen gjordes en omfattande utvärdering av funktionalitet, tillgänglighet och användarvänlighet. Baserat på denna utvärdering kommer systemet att vidareutvecklas. Delar av systemet väntas vara i drift av 2007. Utvecklingen av de elektroniska kommunikationernas robusthet har PTS i sina årsredovisningar gjort bedömningen att de elektroniska kommunikationernas förmåga att motstå svåra påfrestningar i fredstid inte är helt godtagbar. De allvarligaste hoten anser myndigheten är omfattande och långvariga elavbrott och kabelavbrott i kommunikationssystemens centrala delar. Det faktum att det ständigt pågår ett arbete med att öka robustheten betyder, enligt myndigheten, att tele- och datakommunikationerna i vissa avseenden är mer robusta nu än före stormen. Samtliga investeringar leder dock inte till en högre säkerhetsnivå eftersom det även krävs insatser för att vidmakthålla säkerheten i näten. Enligt PTS har branschen gjort vissa satsningar som innebär att telekommunikationerna blivit mer robusta jämfört med före stormen . Vidare ersätts luftledningar efterhand med radiolösningar och nedgrävda kablar, vilket minskar känsligheten för väderstörningar. I budgetpropositionen skriver regeringen att de olika projekt som PTS bedrivit i samverkan med olika aktörer avseende upphandling av robusthetshöjande åtgärder medfört att sårbarheter kunnat byggas bort och att återställningsarbeten som orsakats av bl.a. extremt väder kunnat hanteras på ett bättre sätt . Som exempel på effekter av detta arbete redovisas att vitala delar av de elektroniska kommunikationerna fungerade i stormdrabbade områden i samband med stormen 2005 och i samband med stormen 2007 (prop. 2007/08:1). Strategi för att minska konsekvenserna av svåra påfrestningar lämnade PTS en rapport till regeringen med förslag till en strategi för ett säkrare Internet i . Förslaget bygger på den inriktning som pekas ut i regeringens proposition 2004/05:175 Från IT-politik för samhället till politik för IT-samhället. Strategin innehåller bl.a. en handlingsplan och förslag på en ansvarsfördelning för åtgärderna i handlingsplanen. Strategin omfattar de delar av infrastrukturen som är unika för Internet. En viktig del i strategin avser skydd av Internets fysiska struktur (PTS 2006f). 6 DATA- OCH TELEKOMMUNIKATIONER 2007/08:RFR5 fick PTS i uppdrag av regeringen att redovisa en strategi för arbetet med att minska konsekvenserna av svåra påfrestningar på samhället i fred för elektroniska kommunikationer samt arbetet med att öka beredskapen inför höjd beredskap och krig. Uppdraget redovisades i rapporten elektroniska kommunikationer strategi för åren 20032005. fastställde generaldirektören för PTS en motsvarande strategi för åren 2006 2008. Strategin består av nio olika områden där myndigheten anser att det är angeläget att genomföra insatser för att nå ökad robusthet i de elektroniska kommunikationerna. Nedan redovisas vad PTS avser att göra inom de olika områdena. Ökat användaransvar inom elektroniska kommunikationer PTS ska verka för att samhällsviktiga verksamheter själva ska vidta åtgärder för att säkerställa tillräcklig robusthet för sina behov. Genom information och rådgivning uppmärksammas samhällsviktiga funktioner på vilka möjligheter de har att själva gardera sig mot kommunikationsstörningar. Det kan t.ex. göras genom att man ställer krav på tillgänglighet i avtal med operatörer eller genom att anskaffa reservalternativ. Robustare elförsörjning och fördjupat samarbete med elsektorn I samband med stormen visade det sig tydligt att elektronisk kommunikation är beroende av en fungerande elförsörjning, som behovet av en fungerande telefon ökar för många samhällsviktiga funktioner vid ett längre elavbrott. Detta ömsesidiga beroende mellan el- och telesektorn kräver, enligt PTS, att samarbetet fördjupas och utvecklas mellan ansvariga myndigheter och operatörer. PTS ska verka för att skapa gemensamma strukturer för informationsutbyte och utveckla formerna för ett effektivt utnyttjande av reservkraft. PTS bedömer att behovet av investeringar kommer att öka för att man ska uppnå en robustare elförsörjning för de elektroniska kommunikationerna. Ökad redundans och flexibilitet i nätverk Detta åtgärdsområde innefattar både investeringar och utvecklingsarbete för att utnyttja befintlig infrastruktur bättre vid kriser. Investeringarna avser byggnation av extra noder och redundanta förbindelser. Sådana investeringar kan göras efter gemensamma analyser av nätägare och PTS. Enligt strategin är det viktigt med en fungerande offentlig-privat samverkan för att PTS och nätägarna ska kunna vidta kostnadseffektiva robusthetsåtgärder. När det gäller att utnyttja befintlig infrastruktur bättre utreder PTS vilka möjligheter det finns att prioritera samhällsviktiga användare om kapacitetsbrist uppkommer vid en krissituation. PTS har tillsammans med , Tele 2, Sonera och Hi 3 G tagit fram en överenskommelse och tekniska förutsättningar som gör det möjligt att införa en krisroamingfunktion i de mobila näten i . 2007/08:RFR5 6 DATA- OCH TELEKOMMUNIKATIONER att ett begränsat antal med roamingfunktion kommer att finnas tillgängliga och med kort varsel kunna delas ut till berörda länsstyrelser. Korten kan skickas ut efter beslut av PTS. Systemet beräknas vara i drift / 08. Följa utvecklingen av nätens robusthet Den tekniska utvecklingen är snabb inom området elektroniska kommunikationer. Det ställer krav på en kontinuerlig utvärdering av vilken robusthet som faktiskt uppnåtts i näten. PTS insatser syftar till att utveckla kunskap och förståelse för den komplexa utveckling som sker och kan bestå i tester av uthållighet och tillförlitlighet samt i att medverka i uppföljningar som operatörer genomför efter inträffade störningar. Utveckla samverkansförmågan inom och utanför sektorn Många samhällsviktiga aktörer är beroende av information från sektorn elektronisk kommunikation om statusen i kommunikationssystemet vid krissituationer. Även internt har sektorn behov av snabb och tillförlitlig information om krisförloppet för att kunna vidta åtgärder för att upprätthålla de elektroniska kommunikationerna. En del i detta arbete utgörs av arbetet med att utveckla det ovan beskrivna systemet Gemensam lägesuppfattning. Inriktningen på PTS åtgärder består i att genomföra övningar och seminarier. Myndigheten samarbetar med , operatörer, branschföreträdare, statliga myndigheter, kommuner och flera andra aktörer för att utveckla en struktur för ömsesidigt informations- och erfarenhetsutbyte. Förbättra förmågan till krishantering Åtgärderna inom detta område syftar till att förbättra förmågan till krishantering hos aktörerna inom sektorn. PTS insatser utgörs av planering, övning, utbildning och införskaffande av reservutrustningar och mobila system som kan användas vid krishantering. Investeringar ska bl.a. göras i s.k. mobila basstationer, som gör det möjligt för mobiloperatörerna att tillfälligt öka kapaciteten och/eller täckning i sitt mobila nät utöver vad som är tekniskt och kommersiellt möjligt . genomfördes krisledningsövningen Telö 07. Övningen, som arrangerades av PTS, är den hittills största övningen inom sektorn elektronisk kommunikation i . Det övergripande scenariot utgjordes av omfattande väderstörningar. En omfattande utvärdering kommer att genomföras, bl.a. ska operatörernas och sektorns samlade krishanteringsförmåga utvärderas. 6 DATA- OCH TELEKOMMUNIKATIONER 2007/08:RFR5 Fördjupa det internationella samarbetet De elektroniska kommunikationerna blir alltmer gränsöverskridande. PTS avser att delta i internationella forum och att utveckla bilaterala kontakter med andra nationer. Förbättrat skydd mot fysiska och elektromagnetiska hot De viktigaste delarna i telekommunikationsnätet har placerats i anläggningar som skyddar mot fysisk och elektromagnetisk åverkan. Dessa ska utvecklas i takt med att nya krav ställs på anläggningarna. Övriga viktiga noder som inte är förlagda till bergrum behöver också skydd mot skador på grund av olyckor och avsiktlig skadegörelse. Ökad kunskap om informationssäkerhet PTS ska i sitt arbete med informationssäkerhet och i samverkan med andra berörda aktörer i samhället beakta angrepp mot de elektroniska kommunikationerna och andra allvarliga störningar som kan förekomma i fred, höjd beredskap och krig. Insatserna omfattar analyser, tekniska tester, information och investeringar för att försvåra kvalificerade informationstekniska angrepp. 7 Iakttagelser och bedömningar I detta avsnitt redovisas de viktigaste iakttagelserna av uppföljningen samt utvärderings- och forskningsfunktionens slutsatser. Inledningsvis redovisas stormens omfattning och dess konsekvenser. Därefter redovisas vilka effekter de åtgärder som vidtogs för att underlätta transporterna av stormfällt virke haft samt hur arbetet med att återställa infrastrukturen från de skador som stormen förorsakade bedrivits. Avslutningsvis redovisas iakttagelser och slutsatser rörande vidtagna åtgärder för att minska infrastrukturens sårbarhet för svåra stormar. 7.1 Stormens omfattning och dess konsekvenser Stormen är den värsta storm som drabbat . Skog motsvarande av en årsavverkning i hela landet blåste omkull i . De hårda vindarna och de omkullfallna träden orsakade mycket stora skador på väg-, järnvägssamt data- och kommunikationsnäten. Detta innebar betydande problem för transportförsörjningen som i vissa fall tog att undanröja. Både gods- och persontransporter drabbades av stormens efterverkningar. Reparationsarbetet efter stormen pågick och 2006. Både vägar och järnvägar blev oframkomliga efter stormen. Ett omfattande röjningsarbete inleddes. Hela huvudvägnätet var röjt och var alla vägar röjda. Vägmärken och viltstängsel förstördes och behövde repareras för att upprätthålla trafiksäkerheten på vägarna. stormen ställdes 4 300 tågavgångar in, och den internationella godstågstrafiken stod stilla . Stormen innebar stora problem för tågresenärerna. Vidare hotades produktionen i många industrier och företag när komponenttillförseln bromsades upp. Inom västra banregionen var alla banor återställda . I den södra banregionen återupptogs genomgående trafik , och fanns tillgång till dubbelspår. Alla banor i regionen var i drift , dvs. en månad efter stormen. Även data- och telekommunikationerna drabbades av omfattande avbrott efter stormen. Det berodde framför allt på omfattande elavbrott och på att träd blåst ned över ledningar och kommunikationsutrustning. efter stormen kunde över en kvarts miljon abonnenter inte använda sin telefon. Både fast och mobil telefoni slogs ut. Stormen fick bl.a. som konsekvens att nödnumret 112 överbelastades och att många trygghetslarm slogs ut. Drygt efter stormen saknade fortfarande vissa abonnenter fast telefoni. , , bröt stormen ut som näst efter stormen förorsakade de största stormskadorna . Stormen visade att järnvägens och telekommunikationernas problem med att stå emot svåra stormar kvarstod. I ställdes större delen av tåg- 7 IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR 2007/08:RFR5 Trafiken återupptogs steg för steg som följde efter stormen. bedömde att tågtrafiken i huvudsak skulle kunna köras enligt tidtabell med vissa förseningar efter stormen. Vad gäller telekommunikationerna var ca 10 000 kunder utan fast telefoni som en följd av de skador som uppstod under stormen och de efterföljande ovädren . I samband med ansökan om stöd från uppskattade kostnaderna för de direkta skadorna av stormen till , vilket motsvarade av bruttonationalintäkten (BNI). Skogsbruket står för den absolut största delen av den totala direkta skadan. Något försök att beräkna omfattningen av de indirekta skadorna i form av bortfall av produktion, skatter m.m. gjordes inte i samband med ansökningen om stöd. 7.2 Statens insatser för att underlätta virkestransporter Stormen har inneburit en kraftig ökning av mängden transporterat virke för samtliga berörda transportslag, dvs. lastbil, tåg och fartyg. Det stormfällda virket har genererat fler transporter än vad som krävs vid normalt skogsbruk då en stor del av det avverkade virket går direkt från skogen till industrin för förädling. I och med att skogsindustrin i inte har haft kapacitet att ta hand om virket har stora lagringsplatser byggts upp. Vidare har virket fraktats till industrier i norra och i utlandet, vilket inneburit längre transportavstånd än normalt. Totalt beräknas stormen ha givit upphov till långväga transporter25 av stormfällt virke motsvarande . , lastbilen och sjöfarten stod för ungefär en tredjedel vardera av transportarbetet. Lastbilens kortväga transportarbete motsvarade . fattade riksdag och regering samt berörda myndigheter ett antal beslut som syftade till att minska de ekonomiska skadorna för skogsägarna genom att på olika sätt underlätta omhändertagandet av den nedfallna skogen. De mest omfattande insatserna bestod i ett stöd till skogsägare på motsvarande för att forsla ut virke ur skogen, ett stöd på motsvarande för att underlätta lagringen av virke samt ett slopande av dieselskatten i det stormdrabbade området motsvarande . För att underlätta transportarbetet efter stormen vidtogs följande tidsbegränsade åtgärder: undantag från kör- och vilotidsreglerna för skogsbilstransporter möjlighet att ansöka om dispens för skogsbilar att ta mer last än normalt möjlighet för utländska lastbilar att delta i transportarbetet 25 Med långväga transporter avses transporter längre än . 2007/08:RFR5 7 IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR slopade ban- och sjöfartsavgifter för transporter av stormfällt virke dispenser för icke EES-flaggade fartyg att delta i transportarbetet. har rätt att utfärda undantag från kör- och vilotidsreglerna , därefter krävs ett tillstånd från . Det tog kommissionen knappt att godkänna en begäran från om att få besluta om ett förlängt undantag.26 Detta innebar att undantaget från kör- och vilotidsreglerna gällde den 24 januari24 februari och därefter den 3 juni30 . Enligt skogsindustrin var undantaget viktigt för att öka effektiviteten i transportarbetet. En slutsats som kan dras av detta är att långa handläggningstid inverkade negativt på arbetet med att transportera ut stormfällt virke ur skogen. Perioden då undantag från kör- och vilotidsreglerna inte medgavs inföll då behovet av lastbilstransporter var som allra störst. Totalt fick 315 utländska och svenska lastbilar dispens för högre bruttovikt för virkestransporter till uppläggningsplatser och industrier. Dispenser lämnades från , som är den normala gränsen för vad ett ekipage får väga, upp till beroende på hur stor vikt respektive fordon anses kunna bära.