rfr · GV0WRFR2 · 2007-11-01 00:00:00 — Denna osäkerhet skulle kunna avhålla företaget från att genomföra investeringen, medan en intäktsgaranti från beställaren eliminerar osäkerheten och gör att man vågar investera. Om trafikutvecklingen visar sig vara tillräcklig så kommer statens garanti aldrig att utlösas. Det är därför endast under vissa olyckliga omständigheter som garantin omvandlas till en faktisk utbetalning. (2007) redovisar flera exempel på projekt där statens kostnader denna väg har visat sig bli 6 FINANSIELLA ASPEKTER PÅ OPS mycket höga, och likartade sydamerikanska erfarenheter redovisas av Guasch (2004). Oavsett om det är rätt eller fel att utfärda garantier av olika art är det inte helt enkelt att åstadkomma en tydlig redovisning av storleken på gjorda åtaganden. Den ställda garantin omvandlas uppenbarligen till en faktisk kostnad endast under vissa förutsättningar. Det är uppenbarligen svårt att i förhand bedöma hur trolig en sådan utveckling är. Statens kostnader för gjorda åtaganden av denna art är därför en svårbehandlad storhet. Den slutsats som dras i litteraturen är att staten bör göra tydlig redovisning i varje års statsbudget av de åtaganden av denna art som gjorts. Man får på så sätt en redovisning av konsekvenserna av de mest olyckliga omständigheterna och vad detta skulle betyda för statsbudgeten. Man kan komplettera en sådan sammanställning med en bedömning av hur stor risken för olyckliga utfall är. Som framgår av avsnitt 3.11 kom man i arbetet med att utveckla ett avtal för att utforma vissa låne- och garantiformer för att kunna genomföra projektet. Sammanfattningsvis innebär avtalet att staten har en tillgång i form av en fordran villkorslånet på OPS-företaget. Denna fordran redovisas också i redovisning av staten tillgångar och skulder. Staten har därutöver ett garantiåtagande för en leasing av rullande material. Detta utfaller i form av en kostnad för statsbudgeten endast om projektet kommer på allvarligt obestånd. 7 OPS och den demokratiska styrningen av infrastrukturbeslut Två centrala slutsatser av genomgången i denna rapport är dels att OPS inte annat än tillfälligt tillför nya resurser till investeringsbudgeten, dels att OPS kan utgöra ett sätt för att förbättra effektiviteten i genomförandet av infrastrukturinvesteringar. Det är uppenbart att de intressegrupper som driver på för att införa OPS i betydande omfattning styrs av önskemål om en utökad investeringsbudget. Oavsett om man bör eller inte bör spendera mer på att bygga ny infrastruktur är syftet att i detta avslutande avsnitt i korthet beröra hur OPS kan påverka den process som leder fram till beslut om vilken infrastruktur som ska byggas. Investeringar i infrastruktur beslutas närmare bestämt under en lång planeringsprocess där både riksdag, regering och myndigheter är inblandade. I avsnitt 7.1 summeras några centrala delar av denna process liksom vilka effekter som OPS kan få för beslutsfattandet. Avsnitt 7.2 behandlar därefter ett antal tänkbara principer som kan styra hanteringen av OPS som en del av den övergripande processen. 7.1 Den svenska långsiktiga planeringen och OPS Den långsiktiga infrastrukturplaneringen bedrivs som ett samspel mellan riksdag, regering och de myndigheter som har ansvar för planeringen av infrastrukturen. Formellt sett består processen av några separata steg: Regeringen uppdrar åt myndigheterna att ta fram underlag; myndigheterna lämnar olika planförslag; regeringen lämnar en inriktningsproposition till ; regeringen fastställer den plan som ska gälla för de kommande årens investeringar; tar i de årliga budgetbesluten slutlig ställning till vilka medel som ska avsättas för infrastrukturåtgärder. Mer substantiellt kan planeringsprocessen sägas innehålla följande centrala delar. Processen är utformad för att ska kunna ta ställning till övergripande mål och principer. På grundval av detta ställningstagande delegeras utformningen av planerna till regering och myndigheter. Myndigheternas arbete ska i hög grad präglas av öppenhet och förankring. Det innebär att det ska vara möjligt att genomskåda hur olika kriterier har tillämpats i de prioriteringar som görs och att olika intressenter ska ha möjlighet att upptäcka brister och rena fel i beslutsunderlaget. Beslutsunderlagen för enstaka projekt kan åtminstone i princip kombineras för att belysa de samlade konsekvenserna av hela paket av investeringar, s.k. systemeffekter. 2007/08:RFR2 7 OPS OCH DEN DEMOKRATISKA STYRNINGEN AV INFRASTRUKTURBESLUT Processen kan användas för att skapa en rättvis fördelning mellan landets olika delar. Det sker bl.a. genom att företrädare för de olika länen ges en del av planeringsramarna för att de själva ska kunna prioritera investeringar på länsnivå. Sammanfattningsvis kan därför de beslut som fattas om infrastrukturprojekt sägas vara beredda under en lång process som kännetecknas av stor öppenhet och av att olika parter får föra fram sina synpunkter under processen. Vad händer om man infogar OPS i en sådan process? En indirekt påverkan kan ske genom att balansen i själva planeringsarbetet påverkas av att projekten bekostas via lån i stället för direkt via statsbudgeten. Det betyder att ett projekt, som under en ordinarie process skulle ges en relativt låg prioritet med hänsyn till att man inte uppfyller de mål som ställts upp, tack vare den extraordinära finansieringen ges ökad tyngd. Det är givetvis möjligt för offentliga beslutsfattare att fritt välja vilka projekt av denna art som man vill genomföra, dvs. att låta sig påverkas av genomförandeformen i den prioritering som görs. Så länge som besluten tillgodoser de kriterier som behandlades ovan, framför allt vad avser transparens, kan man knappast hävda att processen förändras på ett avgörande sätt av OPS. Om det dessutom är så att OPS-projekt delvis finansieras vid sidan av statsbudgeten kan detta i sig ge upphov till ökad samhällsekonomisk effektivitet (se 1990 för en analys av frivillig medfinansiering av infrastruktur). Men utfallet av planeringsprocessen kan också påverkas om projekt förs in från sidan, dvs. utan att tidigare ha diskuterats. Man kan också tänka sig att projekt som under processen förkastats till förmån för andra, mer angelägna satsningar senare förs fram som OPS-projekt. Det uppstår då ett demokratiskt dilemma om detta sker utan ytterligare diskussion, dvs. att nyttan av det nya projektet inte vägs mot nyttan av andra projekt som under processens gång funnits vara så viktiga att de ges en plats i den prioriterade projektlistan. Sådana OPS-projekt kan sägas smita före i kön. Ett införande av OPS behöver emellertid inte med automatik innebära att syftet med eller grundstrukturen i planeringsprocessen förändras. kan också fortsättningsvis ange verksamhetens övergripande inriktning, och myndigheterna kan instrueras att ta fram underlag för de olika projekt som övervägs. Det kan också fortsatt vara så att regeringen fastställer en investeringsplan och begär godkännande av de projekt man finner lämpliga att genomföra i den årliga budgetpropositionen. Det finns också åtminstone två olika sätt på vilket dessa projekt kan hanteras i statsfinansiellt hänseende. Ett sätt är att regeringen ger ett underlag där man föreslår ett antal OPS-projekt som ska startas under budgetåret. Till detta underlag fogas en beskrivning av hur varje projekt enskilt kommer att öka statens skuld- och avbetalningsbörda som det föreslagna kontraktet omfattar. Detta skulle kunna ske utan att någon juster- 7 OPS OCH DEN DEMOKRATISKA STYRNINGEN AV INFRASTRUKTURBESLUT 2007/08:RFR2 ing görs av de anslag som därutöver ges för investeringar, dvs. godkänner då en utökning av budgeten för infrastrukturinvesteringar. Ett andra sätt skulle kunna innebära att regeringen utöver att föreslå de OPS-projekt som ska startas i motsvarande utsträckning justerar ned anslagen till de projekt som ligger i en beslutad plan. På så sätt minskar de totala utgifterna med samma belopp som kostnaderna för OPS-projekten innebär en ökad utgift. Dessa båda sätt att föra in OPS skapar olika drivkrafter för dem som önskar driva fram ny infrastruktur. Det första sättet innebär att om ett projekt ges OPS-formen får de som önskar just denna nya bit infrastruktur sitt projekt utan att någon annan behöver avstå på kort sikt. Det andra sättet innebär att varje nytt OPS projekt kräver samma prioritering som de sedvanliga anslagsfinansierade projekten. I realiteten kan man givetvis tänka sig en blandning av de två principerna. Oavsett vilket tillvägagångssätt man väljer kan besluta om vilka resurser som ska avsättas för infrastrukturbyggande oavsett vilken modell man väljer. OPS påverkar därmed inte möjligheten att genomskåda de beslut som fattas under förutsättning att besluten infogas i ett regelverk som klargör dess konsekvenser. Det finns avslutningsvis också anledning att beröra en annan kritik som riktas mot OPS. Påståendet är att man med ett avtal mellan staten och ett kommersiellt projektbolag ikläder sig ett betalningsansvar som sträcker sig långt fram i tiden. På så sätt kommer de beslut som fattas också att påverka förutsättningarna för framtida beslutsfattande. Detta beskrivs som att den framtida handlingsfriheten begränsas. Men också ett väg- eller järnvägsprojekt som bekostas via traditionella avtal innebär att man binder upp sig för att ta hand om den anläggning som färdigställs. Det krävs kostnader för drift och underhåll också med en väg som administreras av eller en bana som handhas av . Skillnaden är möjligen att betalningen till ett projektbolag regleras av ett privaträttsligt avtal medan år kan ändra de beslut som tidigare fattats. Detta betyder att man med OPS får minskat utrymme att hålla igen på budgeten för drift och underhåll till förmån för andra prioriteringar. Det torde först och främst vara i denna del som möjligheten att ändra framtida beslut påverkas. 7.2 Kriterier för tillämpning av OPS I en departementspromemoria (Ds 2000:65) som förordade tillämpning av OPS i , behandlades bl.a. frågan om hur sådana projekt ska hanteras i beslutsprocessen. Man föreslog ett antal kriterier som skulle vara uppfyllda för att projekt skulle kunna accepteras som OPS. Med utgångspunkt från dessa resonemang skisseras här några kriterier för processen med utgångspunkt från den genomgång som gjorts i vår rapport. 2007/08:RFR2 7 OPS OCH DEN DEMOKRATISKA STYRNINGEN AV INFRASTRUKTURBESLUT 1.De projekt som är aktuella för OPS ska bidra till att uppfylla de transportpolitiska målen. Specifikt måste sådana projekt uppvisa en tillfredsställande samhällsekonomisk lönsamhet. 2.Projektet som finns med i myndigheternas flerårsplaner ska endast genomföras om planeringsarbetet inte gått för långt. Även om man kan påbörja sådana projekt med kort varsel är det svårt för anbudsgivarna och för det framtida projektbolaget att pröva nya tekniska lösningar. En stor del av den potentiella nyttan av OPS går då förlorad. 3.Om man väljer att genomföra projekt som inte ingår i planerna så ska detta (a) förutsätta medfinansiering från olika intressenter och (b) endast avse projekt som är samhällsekonomiskt lönsamma. 4.OPS-projekt ska vara väl avgränsade och medge en entreprenad av byggande, drift och underhåll. En avtalstid , i särskilda fall längre än så, kan vara lämplig. 5.Projekten ska vara av en sådan storlek att de effektiviseringsvinster som nås kan motivera de ökade upphandlingskostnaderna. Den anbudsförfrågan som görs ska också kunna locka till sig utländska budgivare. 6.Beslut om att projekt ska genomföras som OPS ska föregås av ställningstagande. I underlaget för sådana beslut ska ett antal förhållanden redovisas: a.De statsfinansiella konsekvenserna av den föreslagna lösningen. kan på detta sätt ta ställning till valet mellan att låta OPS- projekt ersätta projekt i plan eller bli ett komplement dvs. valet mellan en eller utökad investeringsbudget görs på ett medvetet sätt. Man kan också besluta hur ett sådant projekt kan tillåtas påverka statsfinansiella målparametrar (utgiftstak respektive överskottsmål). b.De beräknade kostnaderna för att genomföra ett projekt som OPS respektive den bästa gissningen av hur mycket det skulle kosta om man väljer att genomföra det på traditionellt sätt. c.En icke teknisk bedömning av de risker som kan förknippas med projektet och hur dessa hanterats. 7.Samtliga OPS-projekt ska underställas ett väl strukturerat uppföljnings- och utvärderingssystem. Vetskapen om att sådana uppföljningar kommer att göras stärker normalt drivkrafterna att göra rätt från början. Man kan på detta sätt också dra lärdom av de erfarenheter som görs för framtida beslut, exempelvis på det sätt som illustreras av den norska uppföljning som redovisades i avsnitt 3.1. I departementspromemorian föreslogs att OPS-projekt ska omfatta minst 1 miljard. Argu-mentet för att OPS-projekt behöver vara av en viss minsta storlek baseras på att transaktionskostnaderna kan vara större än för traditionellt upphandlade och kontrakterade projekt. Som tidigare framförts kan detta mer än något annat avspegla en lärprocess, där man lärt sig hantera de speciella förutsättningar som är för handen vid OPS-projekt. De norska erfarenheterna har pekat i denna riktning. 7 OPS OCH DEN DEMOKRATISKA STYRNINGEN AV INFRASTRUKTURBESLUT 2007/08:RFR2 Det finns därför mycket som talar för att den storlek som krävs för att effektiviseringsvinsterna ska kunna väga upp ökade kontrakteringskostnader kan variera mellan olika projekt och att därför individuella bedömningar behöver göras från fall till fall. I en genomgång av färdigställda projekt framgår också att och planerar och genomför relativt få projekt av denna storleksordning. Kravet på en absolut beloppsgräns riskerar därför att leda till att projekt görs större än vad som är lämpligt. Arnek, M., L. , M. Trollius (2007), En svensk modell för offentlig-privat samverkan vid infrastrukturinvesteringar. Rapport framtagen av en för , och gemensam arbetsgrupp. Tryckt som VTI-Rapport 588. Branc-Brude, F., H. Goldsmith and T. Välilä (2006), The PPP Premium in European Road Construction, Economic and Financial Report 2006/01. Branc-Brude, F., H. Goldsmith and T. Välilä (2006), Public-Private Partnerships in Europe: An Update, Economic and Financial Report 2007/03. European In- vestment Bank, . Bundesministerium für Verkehr, und Stadtentwicklung (2007), Erfahrungsbericht Öffentliche-Private-Parnerschaften in . () (2005), Public private partnerships in Evaluation of Performance, beställd av Scottish Executive. (2003), Delivering better value for money from the Initiative (HC 764), Session 2002-2003. Ds 2000:65, Alternativ finansiering genom partnerskap. , P., Shaoul, J., Stafford, A., Arblaster, L. (2004) Evaluating the operation of PFI in roads and hospitals. , E., R. and A. Galetovic (2003), Privatizing Highways in Latin : Fixing What Went Wrong. Economia, Fall 2003. Flyvberg, B., Skamris , M.K., Buhl, S. (2002), Underestimating Costs in Public Works Projects: or ? 68, no. 3, Summer 2002, pp. Guasch, J.L. (2004), Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions. Doing it Institute Development Studies. , , DC. , O. (2003), Ownership: Remarks, and an Application to Public-Private Partnerships. , 113, , C69-C76. (utan datum), Value in Roads, , T., Polackova Brixi, H., Budina, N. (2005), Public-Private Parnerships, Fiscal Risks, and Fiscal Institutions in the EU8. (2007), Government Guarantees. Allocating and Valuing Risk in Privately Financed Infrastructure Projects. (2007), Konjunkturläget. REFERENSER 2007/08:RFR2 Laffont, J-J, J. Tirole (1993), A Theory of Incentives in Regulation and Procurement, . , O.I., Rekdal, J. (2000), Evaluering av den svenske inrettningsplanleggingen Strategiske analyser og beslutningsunderlag for tiltak. TØI notat 1154/2000. Lauridsen, H. och Ravlum, I-A. (2000), Evaluering av prosessen i den svenske innretningsplanleggingen. TØI rapport 469/2000. Lauridsen, H. och Ravlum, I-A. (2001), Transportplanlegging i og TØI rapport 536/2001. Leahy, P. (2005), Lessons from the Private Finanance Initiative in the . EIB Papers Volume 10. n°2/2005. Mintz, J. Smart (2006), Incentives for under Fiscal Rules. Working Paper 3860, . National Audit Office (2003), PFI: Construction Performance. Report by the Comptroller and Auditor General. National Audit Office (2007), Improving the PFI tendering process. Report by the Comptroller and Auditor General. (1990). Private Funding of . A Case of a Voluntarily Funded Public Road, and policy, . , J-E, M. , R. Pyddoke (2005), Den svåra beställarrollen. Om konkurrensutsättning och upphandling i offentlig sektor. , J-E., A. His, L. , L.G. Wågberg (2006), Funktionsupphandling. Sammanfattning av kunskapsläge och rekommendationer för fortsatt forskning. , J-E., L. and U. (2007), Link. Lessons Learned from a Swedish PPP project. Forthcoming in Re- view of Network Economics (2007), : Options for Efficiency. Pakkala, P., W.M. de , J. Äojö (2007), International overview of innovative contracting practices for roads. (Tiehallinto), Perée, E., T. Välilä (2005), Fiscal Rules and . , Economic and Financial Report 2005/02. , K., H. , G. Steenberg, T. Sunde, K-E (2007), Evaluering av OPS i vegsektoren. TØI rapport 890/2007. (2002), Metoder och riktlinjer för bättre samhällsekonomiskt beslutsunderlag. (2002), Inriktningsplaneringen. Utvecklingsförutsättningar på kortare och . 2007/08:RFR2 REFERENSER SOU 2002:115, Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn. Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. SOU 2007:72, kompetens i utveckling. , B. red. (2002), Skattemiljarder i trafikpolitiken Till vilken nytta? En granskning av infrastrukturproposition. VTI (2007), Baltic Gateway arbetsmaterial. Avtalsvillkor för ett finskt OPS-projekt23 A1 Utbetalning av ersättning Ersättningen till projektbolaget utgör en betalning dels för den ursprungliga investeringen, dels för de årliga drift- och underhållskostnaderna. Detta innebär att entreprenören står för upplåningen av erforderligt kapital och att den årliga ersättningen också måste inkludera en ersättning för dennes räntekostnader. I det avtal som tecknas mellan beställare och utförare fastställs en årlig ersättning (Payment) som också räknas om till en dagsersättning (Payment). För de fortsatta räkneexemplen antas att ersättningen uppgår till per dag. En särskild klausul reglerar en årlig indexuppräkning av ersättningens storlek. Detta innebär att beställaren bär risken för såväl generella prisnivåstegringar som de strukturella förändringar av kostnadsnivån som kan inträffa för olika komponenter i kostnadsmassan för ett 21-årigt avtal. Utbetalningen varierar i tre avseenden som i det följande kommer att beskrivas närmare: Dels utgår inte hela ersättningen (avsnitt A2), dels kommer ersättningen att villkoras mot att vägen verkligen finns tillgänglig på avsett sätt (A3) och dels kan ersättningen justeras beroende på vägens faktiska standard (A4). Avsnitt A5 beskriver hur ersättningen kopplas till den framtida trafikutvecklingen på vägen, medan avsnitt A6 återger hur trafiksäkerhetsaspekter hanteras. delas in i två faser som utgör ett första och ett andra vägavsnitt. För varje avsnitt görs en skillnad mellan när vägavsnittet öppnas för trafik respektive när avsnittet i sin helhet är färdigt. Av förfrågningsunderlaget framgår att Finnra förutsätter att fas 1 öppnas för trafik och fas 2 . Ersättningen varierar dessutom mellan fem olika betalningsperioder på det sätt som framgår av figur 1. Under betalningsperiod A inleds byggverksamheten och ingen ersättning betalas. Perioden avslutas med att projektets fas 1 öppnas för trafik. En ersättning om av dagersättningen betalas ut under period B. När fas 1 är helt färdigställd ökar ersättningen per dag till av dagersättningen (period C). På motsvarande sätt kommer trafiköppningen av fas 2 att innebära att dagersättningen utgör av totalsumman medan, dagersättningen i sin helhet utgår från det att fas 2 färdigställts. Period E motsvaras därefter av en och 23 Detta appendix ingår i Ihs, et al. (2007). samma dagersättning med nedan beskrivna avvikelser fram till kontraktperiodens slut. Tanken bakom den successivt stigande ersättningsnivån är att anbudsgivaren med utgångspunkt från av Finnra angiven färdigställandetidpunkt för projektet som helhet lägger upp en tidplan för perioderna AF. Man kan på detta sätt koppla utbetalningar till att vägen verkligen finns tillgänglig för trafik och fokuserar entreprenörernas uppmärksamhet på detta förhållande. Förutom denna grundläggande struktur på ersättningen utgår en bonus respektive ett avdrag om den faktiska öppningstidpunkten avviker från den planerade. Entreprenören får per dag som öppnandetidpunkten för fas 1 kan tidigareläggas, och man får en minskad ersättning med samma belopp om öppnandetidpunkten senareläggs. Med tidigare angivna dagersättning betyder detta att man vid trafiköppning enligt plan får (0,35 * 59 000 = ca ). Bonusen för tidig respektive straffet för försenat öppnande innebär därför att dagersättningen kan öka respektive minska med . Den dagliga bonusen för tidigare- eller senareläggning av trafiköppning av fas 2 är . Ersättningen varierar då med (16 000 / 59 000 =) per dag. Från och med det att vägen är färdigbyggd uppgår alltså ersättningen till per dag. Beloppet är emellertid beroende av om vägen verkligen är tillgänglig och av dess standard. Beräkningen av dessa justeringar av ersättningen beskrivs i det följande. ATillstånd att använda fas 1 BFärdigställande av fas 1 CTillstånd att använda fas 2 DFärdigställande av fas 2 Med tillgänglighet avses att vägen kan användas på avsett sätt, dvs. att trafiken kan bedrivas utan hastighetsnedsättningar eller andra former av restriktioner. Om vägen inte hålls tillgänglig beräknas ett avdrag vars storlek beror på nedanstående fyra parametrar. Man kan notera att nedsatt tillgänglighet till följd av trafikolyckor inte innebär någon minskning av ersättningsnivån; inte heller tillfälliga hastighetsnedsättningar till följd av besvärliga väderförhållanden medför avdrag. Otillgänglighetsfaktor (U) Faktor för att korrigera för tidpunkt då störningen inträffar (TP) Trafikmängd (T) Availability deduction unit () I tabell A1 finns en sammanställning av vad Finnra menar med att vägen inte är tillgänglig liksom av hur stor omräkningsfaktor som används. Man kan notera att en avstängning av ett sidokörfält (shoulder) på en sträcka av åtminstone 500 m innebär att dagersättningen minskar (händelse C). Om avstängningen avser en sträcka på ytterligare multipliceras faktorn med 2 och för varje ytterligare sträcka om som är avstängd ökar multiplikatorn med ytterligare 1. Om av sidofältet är avstängt uppgår därför multiplikatorn till 4 och entreprenörens ersättning är av den ordinarie utbetalningen. Händelse K innebär att hela körbanan i en riktning stängs av och trafiken leds via en av- och påfart över på en parallell väg; ersättningen uppgår då bara till av det normala. Tabell 2 visar att avdragets storlek är beroende av när som en störning inträffar; ju större trafik, desto större avdrag. Konkret betyder detta att avstängningar inte innebär reducerad ersättning. Detta ger entreprenören incitament att bedriva underhållsverksamhet som påverkar framkomligheten . Beräkningen utgår består av tolv tvåtimmarsperioder. För respektive fysisk del av vägen finns en definition av hur varje tvåtimmarsperiod klassificeras beroende på om det är en period med hög trafikbelastning (kategori A), medelbelastning (C) eller låg belastning (C). Tabell 3 visar hur denna uppdelning av dygnet ser ut för en av sträckorna. Tabell 4 visar dessutom att framkomlighetsnedsättningar på en trekilometerssträcka straffas dubbelt så högt som på övriga delar av vägen, sannolikt därför att trafikflödet är högre på denna del av vägen. Avdragets storlek erhålls alltså genom att multiplicera de fyra värdena med varandra. Anta till exempel att en störning av typ G i tabell 1 inträffar.