rfr · GV0WRFR2 · 2007-11-01 00:00:00 — En grundläggande uppdelning kan här göras mellan å ena sidan partnerskap som syftar till framtagande av policy eller strategier, å andra sidan partnerskap som syftar till att tillhandahålla en produkt eller tjänst. De policy- och strategiorienterade partnerskapen har som utgångspunkt att samla berörda aktörer för att på så sätt formulera idéer som är bättre och mer förankrade och därmed lättare att implementera. De produkt- och tjänsteorienterade partnerskapen syftar till tillhandahållande av offentliga produkter eller service till medborgare och näringsliv. På basis av litteraturen anser vi att tre huvudsakliga dimensioner bör lyftas fram för att typologisera partnerskap. För det första, syftet med partnerskapet som lyfts fram av McQuaid. För det andra, graden av formalisering som lyfts fram av och och och . För det tredje en uppdelning i enlighet med Klijn och Teisman utifrån om relationen mellan aktörerna bäst kännetecknas som principalprincipal eller principalagent. Typologi över OPS-projekt. Enligt denna indelning kan OPS- projekt delas in efter syfte, grad av formalisering samt om samverkan kännetecknas av principal-agent eller principalprincipal struktur. Om dessa tre dimensioner läggs samman får vi ett familjeträd som delar in partnerskap i åtta huvudtyper. De typer som vi betraktar i fortsättningen av denna översikt är markerade i figuren. Vi fokuserar alltså på partnerskap som syftar till att leverera en offentlig tjänst eller produkt (t.ex. en väg eller järnväg), som har en formell organisatorisk struktur baserad på kontraktsrelationer mellan inblandade aktörer, samt som kan vara av både principalprincipal eller principalagent karaktär. Konkret kan dessa typer av OPS definieras som en form av strukturerat samarbete mellan offentliga och privata aktörer för planering, byggande och utnyttjande av en infrastrukturanläggning, i vilken partnerna delar eller fördelar risker, kostnader, nyttor, resurser och ansvar (Koppenjan 2005:137, egen översättning). Exempel på principalprincipal projekt är s.k. projektallianser. är ett sådant exempel. Denna motorväg, inklusive 14 broar, trafikplats och betalstation, färdigställdes till en kostnad av 196 miljoner A$ (ca 1,2 mdr SEK). Den offentliga aktören, Motorways, ansvarade tillsammans med ett antal företag inom ramen för en gemensam organisation för planering, projektering, byggnation och drift av vägen. Den springande punkten i denna modell är att aktörerna ingår i en gemensam organisation (jointventure) och därigenom på ett tydligt sätt har ett gemensamt ansvarar för genomförandet. öppna böcker så att transparens råder mellan parterna om vad som gjorts och till vilka kostnader. Partnerna delar på kostnader och intäkter utifrån en på förhand specificerad modell. OPS-projekt av principalagent typen är betydligt vanligare. Ett svenskt exempel är naturligtvis . Ett annat är det norska E 18 GrimstadKristiansand som omfattar fyrfältsväg i delvis ny, delvis befintlig sträckning. Fem större broar och sju tunnlar omfattas av projektet vars anläggningskostnad uppgår till ca 3 mdr NKR. Det norska Vegvesendet ansvarade för relativt långt framskriden planering (ungefär motsvarande en svensk arbetsplan) och upphandlade ett privat konsortium som ansvarade för projektering, byggande, finansiering och framtida drift/underhåll (s.k. DBFO-modell) (2006). Det som är utmärkande för denna typ av partnerskap är den förhållandevis strikta uppdelningen mellan den offentliga beställaren och den privata utföraren. När ett privat konsortium väl upphandlats är det offentligas roll i huvudsak att övervaka att kontrakten efterlevs samt att utbetala ersättning till det privata konsortiet utifrån en på förhand uppgjord betalmodell. Till skillnad från projekt av principalprincipal typ skapas ingen gemensam organisation för arbetet. Huvudfokus i denna översikt är projekt av den sistnämnda kategorin, främst för att det är denna form som är vanligast förekommande och som mest varit föremål diskussion i . Det är i huvudsak denna modell vi avser när vi i den fortsatta framställningen talar om OPS. Vi kommer dock i vissa sammanhang att lyfta fram även den förstnämnda kategorin eftersom den mer markant skiljer sig från traditionellt utförande och därför ställer vissa frågor på sin spets. B2.3 Frågor i fokus Ett antal frågeställningar är återkommande i litteraturen. En sådan fråga är varför OPS ses som ett populärt instrument och varför så är fallet just . Rationella och instrumentella förklaringsfaktorer dominerar. Boardmann, Poschman och Vining (2005) anger ett antal sådana instrumentella drivkrafter, t.ex. att OPS kan ge lägre kostnader, att budgetrestriktioner kan undvikas samt att brukaravgifter enklare kan införas än vad som är fallet vid traditionellt utförande. Ett annat perspektiv lyfter fram icke-rationella förklaringsfaktorer. och (2006:24f) menar att man inte kan bortse från att partnerskap utgör en globalt spridd modell som närmast kan betecknas som en trend eller ett mode. (1999:49) menar att OPS-begreppet i många sammanhang verkar fungera som en eufemism, dvs. en förskönande omskrivning, för privatisering. Teisman och Klijn (2002:197) hävdar på liknande sätt att talet om OPS i den politiska debatten är mer retorik än innehåll och åtnjuter popularitet i första hand av symbolpolitiska skäl. En annan återkommande fråga handlar om hur partnerskapen fungerar på såväl policysom projektnivå. Koppenjan (2005) har grundligt studerat nio holländska OPS-projekt i formeringsfasen. Att många OPS-initiativ misslyckas är enligt Koppenjan ett resultat av bristande interaktion mellan aktörerna. Många partnerskapsinitiativ är dessutom dåligt förankrade i en bredare beslutsfattande kontext. Baserat på ett antal australiensiska fallstudier menar (2004:45f) att OPS i första hand handlar om hantering av risk. De affärsmässiga riskerna i de projekt han studerat hanterades väl, men politiska risker gavs inte tillräckligt utrymme. De offentliga aktörerna i partnerskapet var mer fokuserade på relationen till sina privata affärspartner än till medborgarna. Snabb implementering prioriterades före vederbörlig förankrings- och beslutsprocess. En tredje fråga fokuserar på vilka effekter OPS får såväl för de problem de är skapade att lösa, som i ett bredare perspektiv för samhället och demokratin. I detta sammanhang lyfts naturligt fram frågor som rör effektivitet, makt, styrning och möjlighet till ansvarsutkrävande. Flertalet forskare uttrycker skepticism kring användandet av OPS, först och främst för att OPS anses innebära en konflikt mellan effektivitetsvärden och demokrativärden. Flinders (2005) menar t.ex. att OPS kan liknas vid en slags Faustiansk uppgörelse som möjliggör effektivitetsvinster inom vissa policyområden till priset av påtagliga demokratiska och politiska kostnader. Kortsiktiga vinster av OPS överskuggas av ett flertal långsiktiga problem (Flinders 2005:216). Coghill och (2005:92) menar att det för staten, entreprenörer och konsulter av olika slag finns vinster att hämta i OPS, men att nyttan för allmänheten i stort är mindre uppenbar. Även de reser frågan om ekonomiska motiv ska gå före demokratiska. Flyvbjerg, och (2003:139) ger en delvis annorlunda och mer positiv bild. De menar att det inte finns fog för påståendet att effektivitet och demokrati nödvändigtvis står i motsatsförhållande till varandra, snarare tvärtom. Genom att involvera privata aktörer kan beslutsprocessen bli mer transparent, vilket är nyckeln till mer kvalificerad riskbedömning och därmed ett bättre slutresultat. (2005:226) menar utifrån brittiska erfarenheter att jämfört med de relativt dåliga resultat som traditionellt utförande levererat är OPS ett steg i rätt riktning. OPS-projekt blir t.ex. klara och håller budget i högre utsträckning än projekt som genomförs enligt traditionell modell. I det följande avsnittet kommer vi att mer utförligt fokusera på frågan om drivkrafter för OPS för att därefter titta närmare på möjliga konsekvenser. B3 Drivkrafter och motkrafter är det land som mest konsekvent satsat på OPS. av de offentliga investeringarna i landet kommer till stånd genom samverkan med privata aktörer (Pollitt 2005:207). OPS har, om än i mindre skala, tillämpats även i många andra länder. Trots allt utgör OPS en högst begränsad del av världens samlade infrastrukturinvesteringar. Men många såväl offentliga som privata aktörer, t.ex. regeringar, , regioner och kommuner, konsulter, entreprenadföretag, intresseorganisatio- ner, driver på för att OPS ska användas i ökad utsträckning. Denna forskningsöversikt fokuserar på drivkrafter för de aktörer som i slutändan har att fatta politiska beslut om OPS ska tillämpas eller inte. För större infrastruktursatsningar rör det sig oftast om nationella parlament och regeringar. Offentliga reformer kan ses som medvetna försök att förändra offentliga organisationers strukturer och processer med ett uttalat syfte att få dem att fungera bättre (Pollitt & Bouckhart 2000:26 f). Varför och hur reformer kommer till stånd är en återkommande fråga inom statsvetenskaplig forskning. Pollitt & Bouckhart (2000:26) har utvecklat en modell för att förklara reformer (se figur 2). Reformer i offentlig sektor kan enligt denna modell förstås som ett resultat av komplexa samband mellan socioekonomiska krafter, nya idéströmningar bland politiska aktörer, krav från medborgare och särintressen samt hur eliter i politik och förvaltning uppfattar vilka reformprogram som är önskvärda och möjliga att genomföra. Modell för att förklara förvaltningspolitiska reformer (Pollitt & Bouckhart 2000:26f) Socioekonomiska drivkrafter (box A) behandlas inte nämnvärt i den statsvetenskapligt orienterade OPS-litteraturen. I andra sammanhang är detta dock en huvudfråga. t.ex. konstaterar att den snabba ekonomiska utveck- lingen i världen kombinerat med ökad handel gör att investeringsbehovet i infrastruktur är enormt (2007:4). medför en åldrande befolkning och stora välfärdsåtaganden i de flesta industrialiserade länder att offentliga budgetar kommit att bli alltmer pressade. Anslagen till transportinvesteringar har ansetts förhållandevis enkla att skära i eftersom det sällan får direkta, kortsiktiga effekter och inte skapar den negativa opinion som följer på nedskärningar i välfärdsprogrammen (Banister 2002:232, Vickerman 2004:5). gör den globala konkurrensen att det inte längre anses möjligt att använda skattehöjningar som en generell lösning på allmänhetens krav om mer och bättre offentlig service. Dessa faktorer påverkar såväl hur beslutsfattande eliter (box I) inom offentlig sektor ser på vilka reformer som är önskvärda, som medborgares och företags krav på offentlig service i form av fungerande transportinfrastruktur (box H). En annan kraft i modellen utgörs av det politiska systemet (box E). Utöver krav från medborgare och företag omfattar detta bl.a. nya idéer om management (box F). OPS är uppenbart en sådan idé. Grunddragen bakom idén är att OPS skapar bättre incitament för innovativa lösningar och kostnadsbesparingar än vad som är fallet vid traditionellt utförande (Boardman m.fl. 2005:163). En grundtanke är att ska baseras på ett s.k. livscykelperspektiv som ger aktörerna incitament att göra optimala avvägningar mellan investering i byggnationsfasen och kostnader för drift och underhåll. En annan grundtanke är riskdelning mellan offentliga och privata partner, så att den part som bäst kan hantera en risk också ska ta ansvaret för den. På så sätt för en mer effektiv hantering av de många risker stora infrastrukturprojekt med nödvändighet för med sig. Även inslag av privat finansiering är grundläggande, då privata aktörer anses bättre på att förvalta sitt kapital än offentliga aktörer är på att hantera skattemedel (Flyvbjerg et al. 2003: passim). En annan idé med OPS är att man med alternativ finansiering på kort sikt kan få till stånd fler infrastrukturinvesteringar än vad som annars vore fallet. I det långa perspektivet skapar dock inte OPS med självklarhet mer utrymme för investeringar. Inte desto mindre är idén spridd och förankrad. En grundtanke är att OPS möjliggör mer investeringar eftersom kostnaderna initialt bekostas av privat kapital och inte utgör en omedelbar belastning på statsbudgeten. Kostnaden för statsbudgeten uppstår i stället i takt med att den privata entreprenören ersätts för den tjänst som tillhandahålls. Därmed undviks institutionella hinder i beslutsprocessen som t.ex. budgetrestriktioner i form av utgiftstak och de gränser EMU:s konvergenskriterier sätter för möjligheten att låna till offentliga utgifter. En annan möjlighet att utöka investeringsutrymmet är att trafikanterna själva betalar för infrastrukturen genom t.ex. vägavgifter. Sådana avgifter är dock i allmänhet impopulära bland väljarkåren och därför tämligen svåra att genomföra. I princip finns inget självklart samband mellan OPS och avgiftsfinansiering. Boardman m.fl. (2005:163) hävdar dock utifrån nordamerikanska erfarenheter att OPS-projekt framstår som mer privata och att acceptansen för vägavgifter därför är större än vid traditionellt utförande. I finns tecken på liknande idéer då inslag av såväl lokal och regional medfinansiering som brukaravgifter betonas som viktiga komponenter vid införandet av en svensk OPS-modell (prop. 2007/08:23). En kraft att räkna med i det politiska systemet är idéer som formuleras i politiska partier (box G). Flinders (2003: passim) beskriver utifrån ett brittiskt perspektiv hur OPS formades som politisk strategi av Tories under ledning men togs över och delvis ändrade skepnad under New Labour. För och innebar OPS en viktig komponent för att tvätta bort partiets stämpel som oansvarigt med statens finanser (Flinders 2003:217). Labour har fört fram OPS som framgångsfaktor för att nå en effektiv offentlig service som svarar mot medborgarnas behov och som möjliggör kostnadsbesparingar jämfört med traditionellt utförande (Falconer och 2000:123f). Socioekonomiska faktorer och idéer i det politiska systemet formar enligt modellen hur beslutsfattande eliter inom offentlig sektor, dvs. ledande politiker och högre tjänstemän, ser på dels önskvärdheten (box I), dels möjligheten (box J) att implementera OPS. Självklart drar inte alla åt samma håll. Det är t.ex. uppenbart att OPS inte värderas på samma sätt mellan eller ens inom partier. Även bland tjänstemän varierar uppfattningen. En publicerad studie av det svenska visar att revirstrider mellan olika departement ökat i omfattning under (Premfors och 2007:173). Den dominerande synen i litteraturen är att de beslutsfattande eliterna gör sina överväganden baserat på rationell kalkylering. De länder som valt att tillämpa OPS som metod för tillhandahållande av infrastruktur gör detta som resultat av en rationell kalkyl som ger vid handen att de positiva effekterna av OPS överstiger de negativa. Positiva effekter handlar främst om förväntade effektivitetsvinster, men också om att på kort sikt kunna få till stånd mer investeringar än vad som vore fallet med den traditionella modellen. Negativa effekter handlar främst om den privata sektorns högre upplåningskostnader samt de relativt höga transaktionskostnader som OPS innebär. Länder som inte tillämpar OPS har enligt samma logik valt att avstå på grund av att kalkylen gett motsatt resultat, dvs. de negativa effekterna dominerar. Inom statsvetenskap och organisationsteori har en insikt växt fram under att politik ofta sker med symboliska, snarare än rationella förtecken. Detta s.k. mytperspektiv lyfter fram drivkrafter som framhäver anpassning till rådande uppfattningar och värderingar i omgivningen snarare än rationellt baserade kalkyler (m.fl. 2005:25). En myt kan alltså ses som ett legitimerat recept på hur verksamheten bör utformas. Recepten stöds ofta av en vetenskapsliknande argumentation som syftar till att bevisa att de är effektiva medel för att uppnå uppställda mål. Entydiga empiriska bevis saknas dock allt som oftast. Oavsett bristen på bevis tas myter för givna som det moderna och effektiva sättet att organisera en verksamhet på (m.fl. 2005:77) Nästa avsnitt belyser konsekvenser av OPS för effektivitets- och demokrativärden. B4 Konsekvenser för effektivitet och demokrati Ekonomisk effektivitet är OPS primära raison dêtre. Genom OPS antas infrastruktur kunna tillhandahållas mer kostnadseffektivt än vad som är fallet vid traditionellt utförande. Grundtanken är att OPS ska utformas så att inblandade aktörer får incitament att hålla nere kostnader samt söka innovativa lösningar. Effektivitet uppnås dels genom att nya och bättre produkter utvecklas (s.k. produktinnovation), dels genom nya och bättre former för att organisera produktionen (s.k. processinnovation) (och 2007:5). En viktig aspekt i OPS är att produktionen inte bara avser byggfasen utan även omfattar drift och underhåll under anläggningens livslängd. En huvudfråga i den statsvetenskapliga litteraturen handlar om huruvida OPS-projekt verkligen lever upp till påståendena om ökad ekonomisk effektivitet. Litteraturen ger en splittrad bild, men domineras av forskare som inte anser sig kunna finna empiriska belägg för att så är fallet. Hodge och anser att det är förvånande hur svag bevisföring det verkar finnas för effektivitetsvinster i den befintliga OPS-litteraturen, särskilt med tanke på de omfattande finansiella åtaganden som görs i OPS-projekt runtom i världen (Hodge och 2007:549). Ett generellt akademiskt problem med reformer inom offentlig förvaltning är dock att de är förhållandevis svåra att utvärdera, både vad gäller deras avsedda och oavsiktliga effekter för samhället (2003:30). Så verkar vara fallet även med OPS. En av de mest kritiska forskarna är Shaoul (2005). Med utgångspunkt i brittiska erfarenheter kritiserar hon främst hur idén om riskdelning tillämpas i praktiken. I för allmänheten viktiga projekt sitter staten ofta i slutändan med svartepetter om något går snett, trots att en av grundidéerna med OPS är att privata aktörer ska bära risk och också får betalt för att göra det. Tunneln under engelska kanalen utgör ett exempel där staten fått träda in för att rädda viktiga offentliga värden. Shaoul menar att privata intressenter gör stora vinster i OPS-projekt när de går bra, utan att ta konsekvenserna då något går snett. Hon menar vidare att den metod finansministeriet i tillämpar för att avgöra om ett projektgenomförande med OPS ger mervärde jämfört med traditionellt utförande, s.k. Public Sector Comparator (PSC), inte kan ses som ett neutralt verktyg då det konsekvent favoriserar privata alternativ (ibid. s. 193). Även Corner (2005:50) som generellt intar en mer positiv inställning till OPS, menar att PSC-instrumentet är trubbigt och att viljan att visa på fördelarna med OPS leder till att man manipulerar med siffrorna. Shaoul anser att erfarenheter från OPS inte överensstämmer med de positiva påståenden som präglar mycket av den praktiska debatten: I bästa fall har OPS visat sig bli väldigt dyrt, vilket ofrånkomligen får konsekvenser för tillhandahållandet av offentlig service. Men då något går snett, vilket inte varit ovanligt, har kostnaderna spridits ut på den offentliga sektorn i stort, en travesti på risköverföring (Shaoul 2005:202, egen översättning). Boardmann, Poschmann och Vining (2005) manar till en nykter syn på OPS. I en studie av nordamerikanska OPS-projekt, bl.a. betalmotorvägar, konstaterar de att projekten verkar ha betydande svårigheter att leverera effektivitetsvinster. De fall man studerat visar att byggrisker är kontrollerbara, men att det finns stor osäkerhet i trafikprognoser, vilket gör intäktssidan sårbar. Infrastruktur som är tänkt att finansieras med brukaravgifter är därför ofta förknippad med stor osäkerhet. Privata partner kommer på ett eller annat sätt att försäkra sig om att få betalt för denna osäkerhet. Även risk som man får betalt för söker privata aktörer ofta att ta sig ur, särskilt om denna risk har att göra med nyttjandet av anläggningen. En stor utmaning för offentliga aktörer är därför att se till att kontrakten utformas på ett sätt som säkerställer att de privata aktörerna verkligen i slutändan bär den risk som de får betalt för. Om man inte lyckas med det kommer OPS inte att medföra en effektiv allokering av resurser (Boardmann, Poschmann och Vining 2005:186). De amerikanska forskarna menar sammanfattningsvis att det finns potentiella fördelar med OPS men att staten bör se på dessa möjligheter med en försiktig och realistisk attityd (ibid. s. 185). Pollitt (2005), som studerat den engelska kontexten, gör den mest positiva bedömningen, även om han betonar att det finns betydande skillnader mellan olika projekt och infrastrukturområden. Från transportområdet finns generellt positiva erfarenheter där OPS medfört att projekt kunnat genomföras som sannolikt inte kommit till stånd lika säkert eller snabbt om traditionellt utförande tillämpats. Jämfört med traditionellt utförande framstår OPS-projekt som framgångsrika då de bättre håller tidplaner och budgetramar samt effektivt fördelar ansvar och bidrar till tekniska och finansiella innovationer (Pollitt 2005:226). Corner, även han från , menar att OPS inte helt kan bedömas på egna meriter, utan måste ställas i relation till de inte alltför positiva erfarenheter som finns av traditionellt utförande. Enligt Corner har OPS medfört ökat fokus på riskhantering (Corner 2005:59f). Ett annat viktigt värde i förvaltningspolitiken är effektiv styrning. Politisk styrning handlar om medvetna åtgärder för att omsätta politiska beslut i praktisk handling (jfr. Den traditionella modellen för styrning utgår från den hierarkiskt uppbyggda styrkedjan som bygger på en tydlig delegering av makt från folket till (via obundet mandat), vidare över regeringen och slutligen till förvaltningen, dvs. Styrningen kan ta sig flera olika former. En viktig distinktion kan göras mellan direkt och indirekt styrning (1992:70f). Direkt styrning, som kan sägas utgöra grunden i den traditionella förvaltningsmodellen, sker genom utfärdande av specifika order eller regler. Även indirekt styrning har förekommit traditionellt men i mindre omfattning (2001: passim). Exempel på indirekt styrning är hur stora anslag en viss verksamhet får, hur myndighetschefer och annan personal rekryteras, samt hur man väljer att organisera den offentliga sektorn (1992:79). Indirekt styrning har ökat väsentligt i omfattning i de flesta industrialiserade länder i och med att den traditionella hierarkiskt baserade modellen utmanats av () och governance-influerade idéer. NPM betonar ett ökat användande av marknadsbaserade lösningar och fokuserar på effektivitet och resultat. Problemet med traditionell offentlig sektor enligt NPM, är att den baseras på stora monopoldrivande myndigheter som är dåligt rustade för att anpassa verksamheten till medborgarnas (kundernas) behov. Bidragande orsak är hierarkiskt uppbyggda organisationer som förlitar sig på formella regler och formell auktoritet som styrande principer för verksamheten (2001:32f). NPM förespråkar i stället mer manöverutrymme åt tjänstemännen enligt devisen: Let the managers manage! Innebörden är att politiker ska överlåta detaljstyrning av offentlig verksamhet åt professionella administratörer för att i stället fokusera på övergripande strategier och policy samt efterhandskontroller. Denna form av mål- och resultatstyrning är utbredd. Även s.k. organisationsstyrning har varit populärt som metod för att bryta ned statliga byråkratier. Främst har detta skett genom att man skapat semiprivata organisationer (ibland även kallade hybrider) för att utföra offentlig service eller genom att lägga ut verksamhet på helt privata aktörer (2001:34). Även idéer om governance har, om än i mindre utsträckning, inneburit en förändrad syn på politisk styrning.