rfr · GU0W2x2 · 2007-01-01 00:00:00 — och miljö- och jordbruksutskottets offentliga utfrågning om en gasledning i fakta om projektet internationell rätt tillvägagångssätt vid tillståndsprövning Riksdagstryckeriet, , 2007 UTRIKESUTSKOTT OCH MILJÖ- OCH JORDBRUKS- UTSKOTT och miljö- och jordbruksutskottet anordnade en offentlig utfrågning om en gasledning i : fakta om projektet, internationell rätt och tillvägagångssätt vid tillståndsprövning. Utfrågningens första del leddes av (), ordförande i . (), ledamot i utrikesutskottet, ledde utfrågningens andra del. Inbjudna medverkande var följande: , teknisk direktör, , rättschef, , ämnesråd, rättssekretariat , kansliråd, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementets rättsenhet Utskotten bedömer att vad som framfördes under utfrågningen är av allmänt intresse och därför bör göras tillgängligt för en vidare krets. Därför publiceras här en utskrift från utfrågningen. Kanslichef i miljö- och jordbruksutskottet Stenografisk utskrift från utrikesutskottets och miljö- och jordbruksutskottets offentliga utfrågning om en gasledning i fakta om projektet internationell rätt tillvägagångssätt vid tillståndsprövning Ordförande under utfrågningens första del var (), ordförande i . Ordförande under utfrågningens andra del var (), ledamot i utrikesutskottet. Bilder som visades under utfrågningen återfinns i bilagor. : Jag vill börja med att hälsa alla välkomna till den här offentliga utfrågningen, som arrangeras av utrikesutskott och miljö- och jordbruksutskott. Jag heter och är ordförande i i , och jag ska tillsammans med från utrikesutskottet, som sitter bredvid mig, försöka leda er igenom den här offentliga utfrågningen. Jag skulle också vilja hälsa , teknisk direktör från Nord Stream, välkommen som vår förste talare. , : Herr ordförande! Mina damer och herrar! Låt mig först tacka er för att ha gett mig möjlighet att å Nord Streams vägnar presentera vårt projekt och också få tillfälle att lära mig lite mer om svenska frågor och lyssna på era kommentarer och frågor så att jag också får möjlighet att se till att man får med detta i det här projektet. Jag kommer att gå igenom bakgrunden till projektet, energibakgrunden så att säga, och sedan kommer jag också att gå igenom själva projektet. Jag kommer också att säga något om tillståndsprocessen här i , men inte så mycket eftersom flera talare kommer att tala om det . Först och främst har vi frågan om varför vi har det här projektet. Den bild ni ser här visar energikonsumtion och utvecklingen . ser ni att av hela energikonsumtionen utgjordes av naturgas, och den här andelen kommer att växa till en tredjedel . kommer den totala energikonsumtionen att öka från till . Ökningen från till gäller alltså som helhet. Vi ser stora skillnader mellan de olika EU-länderna vad gäller energi. I till exempel utgörs av naturgas och av kärnkraft. I kommer av energikonsumtionen från naturgas och från kärnkraft. Det betyder alltså att vi ser ett växande behov av gas i . 2005 var behovet varav importerades till EU och härrörde från inhemsk produktion i EU. Den kom från , samt och även . tionen kommer att till 2015 växa . minskar de inhemska resurserna, och vi kommer att inom EU stå inför en situation där det bara är som kommer från inhemsk produktion och från import. Hur får vi då den här ytterligare kapaciteten till EU? Vi talar om en klyfta gas . Olika projekt planeras. Vi ser till exempel på den bild som visas nu att kommer från . Vårt projekt, Nord Stream, står för . Sedan har vi i och dessutom gas från och . Energi kommer att importeras, och det kommer att ske även till . Vad kan då gasen komma ifrån? På nästa bild ser ni de olika gasreserver som finns runtom i världen. Här ser ni att det är som står för den största andelen med en känd gasreserv . kommer därefter och sedan andra länder. Därför är det lämpligt att importera gas från våra grannar, alltså från . Nord är faktiskt i linje med EU:s målsättningar. EU har deklarerat att det här projektet ska vara en del av något som heter Energy . Det sade man , och detta bekräftades på nytt . Detta betyder att Nord Stream är ett projekt som är av europeiskt intresse. Det ligger i linje med EU:s övergripande energipolitiska syften, och det handlar om hållbarhet, konkurrenskraft och säker försörjning. Det kommer att stödjas av EU:s medlemsstater. Jag ska tala något om själva projektet. På nästa bild ser ni först och främst de sträckningar som vi redan har när det gäller att försörja med gas. Den första gasledning som bygges är den gasledning som går via , och in i och . Den här gasledningen har varit i gång i ungefär , och gasen kom först från och alltså från . byggde man Jamalgasledningen via och in i . Den tredje sträckningen, som vi vill utveckla och bygga, är alltså vårt projekt som går genom från via och ned till . Nästa bild visar att det inte bara är en gasledning i . Vi ser också . Det är väldigt många gasledningar. Det vi föreslår här är alltså inget nytt. Vi vill använda den tillgängliga tekniken och åstadkomma något som redan ofta görs i till exempel . Det finns också redan en gasledning i , och det var en enorm utmaning. Detta är verkligen en fantastisk ny teknik, och med den vill vi göra samma sak i . Den nya gasledningen skulle alltså koppla ihop med via . Detta är också något som kopplar ihop de integrerade nätverken. i kopplas alltså ihop med olika gasförsörjningsmöjligheter och gastransmissioner i det europeiska nätverket, alltså från till och från till , och det täcker hela . Därför är det verkligen ett europeiskt projekt inte ett ryskt projekt eller ett tyskt projekt utan ett europeiskt projekt. Många länder har redan köpt upp gas från den här gasledningen, till exempel , där man redan håller på att förhandla med om uppköp av gas via den här gasledningen. Med är det samma sak. Där vill man också få gas via den här gasledningen eftersom den inhemska produktionen kommer att minska. Gasledningen är alltså och går genom . Man kommer att kunna leverera av det ökade behovet av importerad gas till EU. kommer, som jag sade tidigare, kapaciteten att vara . Sträckningen har vi valt utifrån en kombination av tekniska, miljömässiga och ekonomiska aspekter. Den har grundats på integrerade studier som genomfördes och har uppdaterats . Förslaget var det som bedömdes vara mest genomförbart. Vi vet att den här sträckningen kommer att gå över vissa dumpningsplatser för ammunition. Detta är ett problem det är vi mycket medvetna om. När studierna utfördes fick man titta särskilt på dessa dumpningsplatser. Tyvärr måste jag trots detta säga att vi inte har lyckats helt och hållet med detta. Innan vi lägger gasledningen måste vi alltså göra ytterligare fältstudier med all tillgänglig teknik och till exempel använda manometer, magnetometer och akustisk profilograf. Vi kommer också att behöva ta prover av bottensedimentet och vattnet nära bottnen för kemisk analys. Vårt mål är naturligtvis först och främst att undvika dessa dumpningsplatser. Om vi inte lyckas med det måste vi göra någonting annat i stället, till exempel förflytta ammunitionen, förstöra den eller göra något annat. Men vad vi än gör så kommer vi att göra det i nära samarbete med de myndigheter som hanterar detta. Vi kommer att samråda med dem, och vi ska komma fram till en procedur. Kemiska dumpningsplatser och så vidare hör inte till vårt kunskapsområde, och därför anser jag att det här handlar om nationella intressen. Därför måste vi alltså komma överens med de berörda myndigheterna i , , och så vidare. När det gäller själva gasledningen kommer det alltså att handla om två rörledningar som byggs parallellt. Den första kommer att bli helt klar och den andra 2012. Gasledningarna kommer att ha en yttre diameter och kommer att kunna motstå tryck på upp till 220 bar. Vi kommer att ha en gasledning utan kompression mitt på sträckan. En serviceplattform kommer att byggas nära . Vi har redan varit på och talat med människor där. Serviceplattformen ska användas för underhåll av gasledningen. I den första fasen diskuterade vi om vi skulle ha kompression eller inte mitt på sträckan, men efter en dialog förstod vi att en kompressorstation vid verkligen var en fråga för offentligheten. Därför kände vi att vi inte behövde göra det. Den totala investeringen för hela projektet ligger på . Vad gäller serviceplattformens storlek kan vi göra en jämförelse här. På nästa bild ser vi först ett vindkraftverk som kommer att bygga till havs vid , och det jämförs med i mitten av bilden och sedan plattformen längst till höger. Som ni ser är plattformen rätt liten. På de följande bilderna ser ni plattformen , och slutligen . Man kan faktiskt fortfarande se en liten svart punkt då, men på den här bilden ser man ingenting. Men plattformen kommer inte alls att synas eftersom den då kommer att ligga under horisonten. Själva serviceplattformen kommer inte att vara bemannad. Vi kommer alltså inte att ha permanent bemanning. Men om ni till exempel från ert håll känner att man måste ha den bemannad på grund av säkerheten så får vi diskutera det. Plattformen kommer att lokaliseras vid mitten av gasledningen, efter . Det finns två lokaliseringar, och båda dessa har vi valt ut eftersom de ligger i områden som inte är så djupa. Djupet är vid respektive lokalisering, och det underlättar också byggandet och själva konstruktionen. Jag ska också säga någonting kort om tidsplanen. Som jag sade tidigare utförde vi många miljöstudier. Sedan har vi fortsatt och tittat mer i detalj. har vi påbörjat nästa fas. Jag har träffat många här redan under tillståndsprocessen, som alltså redan har börjat, liksom processen för att göra en miljökonsekvensbeskrivning. Den första gasledningsdelen kommer att läggas under 20082010, och sedan hoppas vi att kunna leverera gas . Efter det kommer vi att lägga den andra rörledningen , och den kommer då att vara i drift . När det gäller tillståndsprocessen måste vi ha en hög miljöstandard. Vi kommer att utföra omfattande miljökonsekvensbeskrivningar. Vi har redan påbörjat en intensiv dialog med allmänheten eftersom allmänheten oroar sig över detta. Vi har också underrättat berörda myndigheter i enlighet med Es- bokonventionen. Vad gäller den nationella samrådsprocessen tror jag nog att det finns mer kompetenta talare här i salen som kommer att berätta mer för er om . När det gäller miljökonsekvensbeskrivningen och den processen är det så, precis som jag nämnde tidigare, att vi befinner oss mitt i samrådsprocessen med berörda myndigheter, frivilligorganisationer och även allmänheten. Se- dan kommer vi att vara tvungna att utföra kompletterande miljöundersökningar och skriva en rapport, och sedan hoppas vi få de tillstånd och licenser som krävs. Vi kommer också att ha miljöövervakning efter detta för att se vilka de verkliga konsekvenserna blir och om det finns ytterligare sätt att undvika negativ miljöpåverkan. Mina slutsatser är då att Nord Stream är ett viktigt projekt för att säkerställa energiförsörjningen i . Projektet är en del av för att bygga transeuropeiska nätverk. Produktionen och driften av gasledningen är ett kommersiellt projekt, och vi välkomnar en öppen och konstruktiv dialog om projektets alla aspekter. Det vi gör nu är att vi genomför en grundlig, heltäckande och transparent miljökonsekvensbeskrivning. , rättschef, : Herr ordförande! Jag har blivit ombedd att komma hit och belysa de olika rättsliga aspekter som den här viktiga frågan reser. Förhoppningsvis kan vi i hantera detta och ge frågan en så allsidig belysning som möjligt. Jag vill till att börja med understryka att jag själv kommer att uppehålla mig helt och hållet vid de folkrättsliga aspekterna på gasledningsprojektet, och den redovisning som jag lämnar är helt oberoende av hur man ser på önskvärdheten av projektet från miljömässiga, näringspolitiska och andra aspekter. Jag har med mig bland annat folkrättsrådgivaren jur. doktorn , som sitter här framför mig, som är en av våra ledande experter på havsrätten och därmed sammanhängande frågor. Hon kommer att vara beredd att hjälpa till och svara på de frågor som kan komma på det här området från ledamöter och från andra. Mina kolleger från respektive kommer senare att ta upp de rättsliga frågor och den rättsliga reglering som rör deras respektive departements ansvarsområden. Jag vill till att börja med poängtera att regeringen, när den gör en bedömning av en eventuell ansökan om att lägga ut en gasledning i , måste agera inom ramen för våra folkrättsliga förpliktelser liksom inom ramen för våra förpliktelser enligt EG-rätten. När det gäller de folkrättsliga förutsättningarna för det här projektet är det i synnerhet havsrätten och dess regelverk som är relevant. Det kanske viktigaste instrumentet här är , Unclos, eller Havens konstitution, som man ibland brukar kalla den. tillträdde den konventionen 1996. Den har ratificerats av 152 stater, alltså en betydande majoritet av alla världens stater. I den här konventionen regleras vad stater får och inte får göra, bland annat inom territorialhavet, den exklusiva ekonomiska zonen, det fria havet och på havsbottnen. För att förstå havsrättskonventionens regler måste man känna till att konventionen skiljer mellan själva vattnet, vattenpelaren och havsbotten. En stats territorium består av luft, land och hav, och det svenska sjöterritoriet består av det man kallar för inre vatten och territorialhav. Alla havsgränser räknas från så kallade baslinjer, det vill säga en fiktiv linje längs kusten. Inre vatten är det område som ligger innanför de baslinjerna. Större delen av , till exempel, utgörs av inre vatten. är det område som sträcker sig ut till högst från baslinjerna. En kuststat har också en så kallad ekonomisk zon, och den utgörs av det område utanför territorialhavet som sträcker sig ut till högst från baslinjerna. Sedan är det så att eftersom inte medger så breda ekonomiska zoner så sträcker sig den svenska ekonomiska zonen till den så kallade mittlinjen i . De avgränsningar som jag nu har redovisat framgår av den kartöversikt som jag visar här, där det blå fältet markerar territorialgränsen och den röda gränslinjen markerar den ekonomiska zonen. Som vi har sett från de kartor som har presenterats är det tänkt att gasledningen kommer att gå någonstans mellan territorialhavsgränsen och gränsen för den ekonomiska zonen, det vill säga inom den ekonomiska zonen. Om vi nu i stället övergår till själva havsbotten så måste man veta att en kuststats kontinentalsockel också omfattar havsbotten under den ekonomiska zonen. I sammanfaller kontinentalsockelgränsen med den ekonomiska zonens yttre gräns, det vill säga mittlinjen, men det är alltså ett specialförhållande i , som ju är ett litet hav. Här är det viktigt att notera att det i över huvud taget inte finns något fritt hav, utan allt hav delas upp i kuststaternas ekonomiska zoner. Dessutom ligger varje kuststats kontinentalsockel inom respektive stats ekonomiska zon. Om vi sedan går in på havsrättskonventionens innehåll kan man inledningsvis säga att den har ett starkt miljöfokus. Staterna har bland annat en allmän förpliktelse att skydda och bevara den miljön. Man har dessutom en skyldighet att sträva efter att samordna sig när staterna gränsar till ett halvslutet hav, som är. Det betyder bland annat att staterna alltid är skyldiga att göra sina olika ställningstaganden i olika havsrättsliga frågor i ljuset av de här åtagandena. Dessutom syftar konventionens regler till att fördela ansvaret för bevarandet av den miljön, utnyttjandet av havets resurser eller annat utnyttjande av havet såsom rätten att transportera gods mellan olika stater och i förlängningen kommersiella intressenter. Syftet är att upprätthålla en balans mellan de rättigheter och skyldigheter som kuststater, flaggstater och övriga stater har när det gäller bland annat utnyttjandet av havets resurser. Som ni vet har stater alltid ett folkrättsligt ansvar för att uppfylla sina folkrättsliga åtaganden. När det gäller just ansvaret för skyddet av den miljön föreskriver havsrättskonventionen att staterna har såväl ett statsansvar som ett skadeståndsansvar. En stat måste se till att rättsmedel finns tillgängliga i det nationella rättssystemet så att en skadeståndstalan kan föras mot den som orsakar skador på den miljön. Ett så tydligt formulerat ansvar är ovanligt och sänder en stark signal om miljöskyddsambitionen i konventionen. Det kan nämnas att sådana här åtaganden återfinns i en del andra internationella överenskommelser inom ramen för inte minst , . Mina kolleger från de andra departementen kommer också att närmare beskriva de övriga viktiga sektorsöverenskommelser som ingåtts på havsmiljöområdet och som har relevans för gasledningsfrågan, bland annat den så kallade Esbokonventionen. Havsrättskonventionens styrka ligger i att den inte bara skapade moderna regler utan även kodifierade tidigare sedvanerätt på havsrättens område. En annan styrka är att konventionen inte tillåter att staterna reserverar sig mot att tillämpa en eller annan regel. Det betyder att har man en gång tillträtt konventionen är staten förpliktad att följa dess regler fullt ut utan undantag. Vad säger då havsrättskonventionen om de förutsättningar som gäller i det nu aktuella fallet, det vill säga önskemålet om att lägga ut en gasledning på havsbotten och uppföra en fast anläggning för underhåll av ledningen en plattform? Enligt konventionen har stater en långtgående rätt att lägga ut rörledningar på andra staters kontinentalsocklar utanför territorialhavet. Med förbehåll för rätten att vidta skäliga åtgärder för undersökning av kontinentalsockeln, för bearbetning av dennas naturtillgångar och för förhindrande, begränsning och kontroll av förorening från rörledningen ger havsrättskonventionen inte kuststaten stöd för att hindra utläggande eller bibehållande av en rörledning. Däremot måste rörledningens sträckning på sockeln godkännas av kuststaten. Det betyder att en stat kan föreslå en alternativ sträckning om en sådan skulle befinnas lämpligare till exempel från miljö- eller naturvårdssynpunkt. I sådana fall måste emellertid kuststaten agera bona fide, det vill säga: Man kan inte anvisa sträckor som skulle göra det omöjligt att över huvud taget utnyttja rätten att lägga själva rörledningen. I det här sammanhanget vill jag understryka den allmänna förpliktelse som staterna alltså har att skydda och bevara den miljön. I ljuset av detta får kuststaten till exempel anses ha rätt att avgöra vilka krav eller villkor som kan ställas på de skäliga åtgärder som ska kunna vidtas när man tar ställning till utläggningen av en gasledning. Staten får också anses ha rätt att kräva att viss utredning eller underlag läggs fram för att konstatera vilka villkor som i så fall ska ställas. När det sedan gäller enbart den ekonomiska zonen har kuststaten en exklusiv rätt att tillåta och reglera uppförandet, driften och användningen av bland annat anläggningar och konstruktioner för ekonomiska ändamål. Den bestämmelsen gäller just själva underhållsplattformen. Även de här rättigheterna ska utövas i enlighet med konventionens bestämmelser om kontinentalsockeln. Kuststaten måste därför, i den utsträckning jag tidigare beskrev, respektera utövandet av rätten att lägga ut rörledningar när den själv utnyttjar rättigheterna i sin ekonomiska zon. Detta blir särskilt tydligt i där all kontinentalsockel finns inom någon stats ekonomiska zon. Kuststaten har också exklusiv jurisdiktion över anläggningarna och konstruktionerna, inklusive tullar, skatter, hälsa, säkerhet och invandring om det nu skulle bli aktuellt. Det betyder att svensk lagstiftning och rättskipning på dessa områden blir tillämpliga på plattformen. Konventionen föreskriver dessutom att kuststaten ska ha ett regelverk som syftar till att förhindra föroreningar från sådana anläggningar och konstruktioner. Som ni alla vet är det för del den som har att besluta om tillstånd för en eventuell utläggning av gasledningen och byggande av underhållsplattformen på kontinentalsockeln i vår ekonomiska zon. Mina kolleger från de andra departementen kommer senare att gå in på hur våra folkrättsliga förpliktelser återspeglas i den svenska lagstiftning som styr denna tillståndsgivning. Jag har också blivit ombedd att säga några ord om vad som gäller folkrättsligt om en tvist skulle uppstå med anledning av att regeringen fattar vissa beslut i den här frågan. Om det till exempel skulle uppstå en tvist kring tolkningen av de relevanta bestämmelserna i havsrättskonventionen eller om dessa bestämmelser fullt ut har efterlevts av , till exempel i samband med ett eventuellt avslag på den aktuella ansökan, kan ett tvistlösningsförfarande komma att initieras av någon av de inblandade staterna i enlighet med tvistlösningsbestämmelserna i havsrättskonventionen. Det kan leda till att saken anhängiggörs vid någon internationell instans. En av dessa är i . En annan är i . Havsrättsdomstolen har 21 domare och har sedan den sattes upp avgjort endast tolv mål. Men en dom av den domstolen är slutgiltig, och den är bindande för parterna i tvisten. Havsrättsdomstolen har emellertid ännu inte slutligt avgjort något ärende som skulle ha direkt relevans för de frågor som är aktuella i samband med det här projektet. i är ett av , och dess uppgift beskrivs i . Den domstolen har 15 domare. Även här är domstolens domar bindande för de stater som är parter i tvisten. Enligt havsrättskonventionen kan stat som är part i denna utse forum för tvistlösning. Det kan till exempel noteras att i första hand har valt Havsrättstribunalen. , , och har valt både Havsrättstribunalen och , medan och har valt som forum för lösning av tvister enligt havsrättskonventionen. har för sin del förklarat att man väljer havsrättskonventionens särskilda skiljedomsförfaranden som form för tvistlösning, medan ännu inte angett någon särskild förklaring vad gäller tvistlösningsmekanismer. Inför en tvist kan dock parterna alltid enas om vid vilket forum tvisten ska lösas. Har en part i en tvist inte angivit forum för tvistlösning ska den anses ha godtagit konventionens egna särskilda skiljedomsförfarande. Här måste det också beaktas att EG är part i havsrättskonventionen. EG har införlivat delar av konventionen som EG-rätt. i har också i en uppmärksammad dom slagit fast att en medlemsstat inte har rätt att driva sak som rör EG-rätten mot en annan medlemsstat vid eftersom havsrättskonventionen till del är införlivad i EG-rätt. Vad nu detta innebär för den fråga som vi har att hantera är inte alldeles klart. kompetens torde dock inte sträcka sig också till tvister mellan stater där någon av dem inte är unionsmedlem. Om till exempel skulle vilja ha en eventuell tvist prövad är det högst osannolikt att skulle ha kompetens. Slutligen vill jag nämna att ett eventuellt bifalls- eller avslagsbeslut av regeringen kan, på talan av enskild, bli föremål för rättsprövning enligt rätts- En sådan rättsprövning görs av Regeringsrätten. Vid en sådan prövning granskar Regeringsrätten om regeringens beslut i något hänseende strider mot någon rättsregel. Regeringsrätten kan då upphäva regeringens beslut och kan, om det behövs, återförvisa ärendet till regeringen för ny prövning. Inom ramen för en sådan prövning kan det bli aktuellt för Regeringsrätten att begära förhandsbesked från i den mån tillståndstvisten kan sägas grunda sig också på EG-rättsliga aspekter. Som ni vet är det bara domstolar som kan begära förhandsbesked från , inte regeringen direkt, även om regeringen så att säga har det materiella ansvaret vid tillståndsprövningen. Sammanfattningsvis kan det sägas att enligt havsrättskonventionen är utrymmet för en kuststat att motsätta sig ett önskemål från en annan stat om att dra en gasledning över kuststatens kontinentalsockel begränsat. Såvitt gäller en fast anläggning som planeras i en stats ekonomiska zon i detta fall underhållsplattformen har kuststaten däremot en exklusiv rätt att tillåta och reglera uppförandet.