urf · GUA5URF1 · 2007-01-01 00:00:00 — Arbetsgruppen för genomförande av förslag Riksdagstryckeriet, , 2006 överlämnade huvudbetänkandet i en ny tid. I det föreslår kommittén vissa ändringar i riksdagsordningen liksom att ska anta riktlinjer för arbete på olika områden. Ändringarna föreslås träda i kraft . Enligt kommittén bör en arbetsgrupp under ledning av riksdagsdirektören få riksdagsstyrelsens uppdrag att bereda resursfrågorna m.m. vidare. överlämnade riksdagsstyrelsen förslag till för bedömning och beslut (framst. 2005/06:RS3). I avvaktan på beslut och riksdagsstyrelsens uppdrag och utan att föregripa beslut tillsatte riksdagsdirektören en organisation i syfte att förbereda det praktiska genomförandet av förslag. Arbetet leds av riksdagsdirektören i egenskap av ordförande i en styrgrupp. Under styrgruppen har tre arbetsgrupper tillsatts för att arbeta med kommitténs förslag om motionshanteringen, hanteringen av EU- frågor och IPEX respektive forsknings- och framtidsfrågor samt uppföljning och utvärdering. Arbetsgrupperna har fått i uppdrag att utarbeta rutiner och rekommendationer i syfte att underlätta genomförandet av kommitténs förslag inom respektive område. Arbetsgruppernas arbete ska utmynna i en genomförandeplan i vilken bör ingå förslag om rutiner, resurser, tekniska lösningar, informationsåtgärder och former för samverkan mellan förvaltningens olika delar. Riksdagsdirektören har därefter beslutat att i arbetsgruppen för motionshanteringen ska ingå kanslicheferna (sammankallande) och , biträdande kammarsekreteraren , föredragandena , , och samt byråassistenten . Som sekreterare till arbetsgruppen förordnades föredraganden och som biträdande sekreterare byråassistenten . förslag och beslut .................................. Något om förenklad motionsberedning i utskotten.................................... Kriterierna för förenklad beredning..................................................... Förenklad motionsberedning i utskotten.............................................. Frågans förankring i utskottet principbeslut ................................... Beredningen i utskotten ..................................................................... Arbetsgruppens avslutande kommentarer................................................ Motionsrätten på skrivelser och redogörelser................................................ Arbetsgruppens kommentarer och rekommendationer............................ har behandlat ett antal frågor som gäller motionsinstitutet. Enligt kommittén finns det många problem förknippade med detta. Under den allmänna motionstiden måste t.ex. partigruppernas arbete med motioner såväl med som utan anknytning till budgetpropositionen koncentreras till i inledning. Ett annat problem är det stora antalet motioner som då väcks vilket har besvärande konsekvenser för utskottens arbetssituation. För utskottens del tillkommer att motionsbehandlingen riskerar att tränga undan arbetet med andra, delvis nya, uppgifter för utskotten när det gäller uppföljning och utvärdering och bevakning av EU-frågor. Vid behandlingen av motionsinstitutet har kommittén kommit in på frågan om när fristående motioner ska få väckas. Olika lösningar har prövats, men kommitténs slutsats är att trots sina brister är nuvarande ordning ändå att föredra framför andra övervägda alternativ. I den delen har kommittén alltså inte lämnat något förslag. Kommittén har också tagit upp frågan om motionsrätten på skrivelser och redogörelser och kommit till slutsatsen att den generella motionsrätten bör avskaffas. I stället ska kammaren besluta för varje skrivelse och redogörelse om den ska föranleda motionsrätt. Beslutet ska fattas på förslag av talmannen som samrått med gruppledarna. Kommittén förutsätter att en praxis kommer att utbildas för vilken typ av skrivelser och redogörelser som ska föranleda motionsrätt. Den mest prövade linjen för att minska utskottens arbete med motioner går, skriver kommittén, ut på att förenkla beredningen. Alltfler utskott har börjat arbeta på ett nytt sätt med motionerna från den allmänna motionstiden. Man upprättar fleråriga planer för motionsberedningen, fördjupar beredningen av motionerna och förenklar dessemellan beredningen av motionerna. Även om erfarenheterna av förenklad motionsberedning är blandade anser kommittén att utskotten bör gå vidare på denna väg. Kommittén förordar att ett standardiserat förfarande införs för utskottens arbete med förenklad motionsberedning. I betänkandet föreslås också att ska godkänna vissa riktlinjer för förenklad motionsberedning. Kommittén framhåller vidare att utskotten har problem med att hinna behandla alla motioner som hänvisas till dem. Särskilt gäller det motioner som väcks mot slutet av valperioden. För att lösa problemet med arbetssituationen våren före ett val föreslår kommittén att en möjlighet införs för utskotten att avstå från att lämna betänkanden i alla ärenden. har på förslag från i sak ställt sig bakom förslag. har således godkänt de föreslagna riktlinjerna för förenklad motionsberedning samt antagit vissa ändringar i riksdagsordningen som innebär att den generella motionsrätten på 2006/07:URF1 MOTIONSINSTITUTET skrivelser och redogörelser slopats och att det införts en möjlighet för utskotten att avstå från att lämna betänkanden i alla ärenden. Lagändringarna träder i kraft (bet. 2005/06:KU21, rskr. Arbetsgruppens uppdrag har varit att utarbeta rutiner och rekommendationer som underlättar genomförandet av förslag om motionshanteringen. I enlighet med detta behandlas i det följande de tre förslag som kommittén fört fram och som ställt sig bakom. Det är frågor som rör förenklad motionsberedning, motionsrätten på skrivelser och redogörelser samt behandlingstvånget. I promemoria lämnar vi inledningsvis förslag på hur ett utskott kan göra om det väljer att bereda motioner förenklat. Våra förslag syftar till att lägga fast en gemensam ram för förenklad motionsberedning i . Förslagen gör inte anspråk på att vara uttömmande eftersom arbetsformer och ärendenas art skiljer sig åt mellan utskotten. Därefter lämnar vi vissa kommentarer och rekommendationer avseende motionsrätten på skrivelser och redogörelser samt behandlingstvånget. Genom riksdagsbeslut och 1998 rekommenderades utskotten att planera arbetet för hela valperioden med fördjupning på vissa områden under olika år. Genomslaget för detta arbetssätt blev dock inte speciellt stort. I syfte att uppnå det rekommenderade arbetssättet beslutade , i enlighet med förslag, att godkänna vissa riktlinjer för förändringar av utskottens arbete. Enligt var frågan om motionernas behandling av stor vikt för riksdagsarbetet, och utredningsarbetet skulle därför fortsätta (förs. 2000/01:RS1, KU23, rskr. Riktlinjerna innebär bl.a. att utskotten ska planera mer långsiktigt och mer tematiskt. Varje ämnesområde inom ett utskotts beredningsområde bör behandlas minst två gånger , första gången under det första och under något av de följande riksmötena. Efter genomgången av utskottets hela beredningsområde 1 av valperioden ska utskottet göra en planering för resten av valperioden. Minst en behandling under det andra, tredje eller fjärde bör vara mer ingående och innehålla inslag av uppföljning/utvärdering och EU-bevakning. riktlinjer innebär också att utskotten vid behov ska kunna bereda motioner förenklat. Förfarandet kan användas vid det första och vid de övriga riksmöten då utskottet inte bestämt sig för att ha en fördjupad ärendeberedning. Vid förenklad beredning kan ett utskott utan ytterligare beredning avstyrka motionsförslag som avser frågor där beslutanderätten enligt utskottets uppfattning bör ligga kvar hos regeringen, en förvaltningsmyndighet eller hos kommunerna. I fråga om motionsförslag som upprepas bör vid förenklad beredning utskottet hänvisa till tidigare ställningstaganden. Något om förenklad motionsberedning i utskotten Förenklad motionsberedning är inte något nytt. Vissa utskott har använt sig av mer eller mindre långtgående former för förenklad beredning. Det har t.ex. gjorts i anslutning till beredningen av propositioner och skrivelser då motioner från allmänna motionstiden har fått en mer översiktlig beredning i betänkandena. Inom utskotten har olika metoder utvecklats för förenklad beredning av motioner. När motioner från allmänna motionstiden bereds förenklat i samband med t.ex. en proposition brukar utskotten avstyrka motionerna i en särskild förslagspunkt sist i betänkandet. I rena motionsärenden finns det två etablerade metoder för förenklad beredning. Den ena innebär att utskotten tar upp motioner till såväl traditionell som förenklad behandling i samma betänkande. De motioner som bereds 2006/07:URF1 FÖRENKLAD MOTIONSBEREDNING förenklat behandlas då oftast sist i betänkandet och avstyrks i en särskild förslagspunkt. Denna metod överensstämmer alltså med den som används vid förenklad beredning i anslutning till en proposition. Den andra metoden innebär att utskotten i ett motionsärende gör två betänkanden. I det ena betänkanden bereds motioner traditionellt och i det andra förenklat. I sitt huvudbetänkande skriver att även om erfarenheterna av förenklad motionsberedning är blandade bör utskotten gå vidare på denna väg. Enligt kommittén torde mycket vara att vinna om förfarandet i utskotten standardiseras. Fördelarna med en standardisering är att förfarandet blir enhetligt i utskotten och att den form som visat sig vara bäst används. Kommittén föreslog därför att skulle godkänna vissa riktlinjer för förenklad motionsberedning baserade på de erfarenheter som gjorts. Som redovisats ovan beslutade i enlighet med förslag (framst. 2005/06:RS3 avsnitt 5.3.6). Enligt riktlinjerna ska förenklad beredning liksom i första hand kunna tillämpas på två typer av motionsförslag, nämligen dels sådana som till sin huvudsakliga innebörd överensstämmer med tidigare behandlade motionsförslag, dels sådana som berör förhållanden där enligt gällande ordning beslutanderätten inte ligger hos . I båda fallen handlar det, enligt kommittén, om objektiva kriterier som i princip ska vara lätta att tillämpa. I riktlinjerna slås också fast att riksdagsordningens beredningskrav är uppfyllt om utskottet har gett kammaren ett förslag till beslut beträffande motionsförslag. Någon form av sakligt övervägande måste naturligtvis, skriver kommittén, ligga bakom varje sådant förslag. Av hittillsvarande tillämpning framgår att det främst är de två formella skäl som redovisats ovan som angetts för att förenkla beredningen av vissa motioner. Enligt måste båda dessa skäl anses uppfylla saklighetskravet. utesluter inte att även andra kriterier av liknande slag ska kunna användas av utskotten. Av riktlinjerna framgår vidare att beslut i frågor om förenklad motionsberedning normalt ska fattas av utskottet i konsensus. I de slås också fast att endast särskilda yttranden bör förekomma i förenklade motionsbetänkanden. Av riktlinjerna framgår också att det är utskotten själva som avgör när förenklad beredning av motioner ska användas. Kommittén hänvisar i detta sammanhang till sitt tidigare uttalande att varje ämnesområde inom utskottets beredningsområde bör behandlas minst två gånger , första gången för en allmän genomgång under det första och under något av de följande riksmötena. Minst en behandling under det andra, tredje och fjärde bör vara mer ingående och innehålla inslag av uppföljning/utvärdering och EU-bevakning. FÖRENKLAD MOTIONSBEREDNING 2006/07:URF1 övrigt behandlar motioner kan en förenklad beredning komma i fråga (se förs. 2000/01:RS1 s. 159 f.). Kriterierna för förenklad beredning Vi vill understryka att utskotten i varje enskilt fall naturligtvis måste pröva om förenklad beredning är lämplig eller ej. Hänsyn bör bl.a. tas till frågans aktualitet och andra politiska omständigheter. Förenklad motionsberedning kan underlätta ärendehanteringen, men det är utskotten som avgör när och om denna behandlingsform är lämplig. Generellt kan sägas att motionsförslag kan beredas förenklat vare sig förslaget gäller lagstiftning eller tillkännagivande till regeringen. Motionsförslag som väcks åren 24 och som rör frågor som behandlats 1 bör kunna beredas förenklat även om motionsförslagen åren 24 läggs fram av andra motionärer som representerar andra partier. Motionsförslag som inte bör beredas förenklat är t.ex. sådana motionsförslag där kammarmajoriteten i motsats till utskottsmajoriteten kan förväntas ha en positiv uppfattning, budgetmotioner som avser medelstilldelningen , motioner som rör frågor där förhållandena ändrats på ett avgörande sätt sedan den senaste behandlingen samt motionsförslag som rör frågor som även återfinns i propositioner eller framställningar till . Vad gäller det första kriteriet för förenklad motionsberedning måste utskottet ta ställning till om ett aktuellt motionsförslag rör samma eller i huvudsak samma fråga som behandlats tidigare . Utformningen av kriteriet måste anses innebära att möjligheterna att bereda motioner förenklat på denna grund utvidgats i förhållande till riktlinjer. Så länge utskottet är enigt bör därför enligt vår mening kriteriet kunna ges ett ganska vidsträckt tillämpningsområde. Det andra kriteriet kan, enligt vår mening, komma att få liten betydelse. Om en fråga behandlas 1 kan utskottet vid förenklad beredning åren 24 även avstyrka motionsförslagen med hänvisning till att det är fråga om upprepningar (alltså det första kriteriet). I en del utskott har det nämligen varit lättare att få genomslag för en förenklad beredning om motionerna avstyrks med hänvisning till att de är upprepningar. Förenklad motionsberedning i utskotten Som framgår av riktlinjer ska utskotten fortsätta att utveckla formerna för förenklad motionsberedning och standardisera detta förfarande. 2006/07:URF1 FÖRENKLAD MOTIONSBEREDNING anser därför att det är angeläget att man lägger fast vissa grundläggande principer för förenklad beredning av motioner från allmänna motionstiden. En viktig princip som lagt fast är enligt vår mening att endast särskilda yttranden bör användas i detta sammanhang. En annan princip är att det i betänkandetexten inte ska förekomma någon argumentering i sak vare sig i majoritetstexten eller i minoritetstexten, utan texterna ska begränsas till ett minimum. Dessa båda principer utgör en gemensam grundval för förenklad motionsberedning som vi anser att det är viktigt att utskotten upprätthåller. De situationer där det kan bli fråga om att i någon form bereda motioner förenklat varierar. Det är därför svårt att hitta en metod som fungerar i alla sammanhang. Ett fullständigt standardiserat förfarande ser vi inte heller som nödvändigt. Viktigast är att utskotten när de tillämpar ett förenklat förfarande utgår från de båda grundläggande principer som vi här har lyft fram. Utskotten får därefter själva avgöra hur man bör förfara mer i detalj i det enskilda ärendet. I denna promemoria redovisar vi de båda huvudalternativ för förenklad motionsberedning som utvecklats inom utskottskanslierna. Förslagen gör inte anspråk på att vara uttömmande. Även vissa förslag om betänkandenas utformning lämnas. Frågans förankring i utskottet principbeslut Erfarenheten visar att det är viktigt att ett beslut om att utskottet ska bereda motioner förenklat är väl förankrat i utskottet. Finns en för utskotten gemensamt fastlagd behandlingsform som godkänts av ett enhälligt utskott underlättas den fortsatta hanteringen när förenklade motionsbetänkanden tas upp till behandling. Det har också visat sig vara en stor fördel för utskottskanslierna om det finns ett väldokumenterat underlag i frågan. När frågan om förenklad motionsberedning första gången tas upp med utskottet kan det därför vara lämpligt att kansliet upprättar en promemoria där man t.ex. redovisar beslut och de kommentarer som gjorts i anslutning till detta, vilka ämnen inom utskottets beredningsområde där förenklad beredning kan bli aktuell och en beskrivning av hur den förenklade beredningen kan gå till i praktiken. Av promemorian bör också framgå att de särmeningar som används vid förenklad beredning är särskilda yttranden. Frågan om formerna för den förenklade motionsberedningen bör först diskuteras och förankras i presidiet. Därefter bör en principdiskussion föras på ett utskottssammanträde med utskottets samtliga ledamöter. Promemorian kan användas som diskussionsunderlag vid båda tillfällena. Det kan vara lämpligt att bifoga promemorian om förenklad motionsberedning till sammanträdesprotokollet. FÖRENKLAD MOTIONSBEREDNING 2006/07:URF1 Metoden för förenklad behandling kan användas när motioner från allmänna motionstiden bereds i anslutning till t.ex. en proposition. Den kan också användas i rena motionsärenden där vissa motioner ska ges en traditionell beredning och andra motioner beredas förenklat. Metoden innebär alltså att traditionell och förenklad beredning används i samma betänkande. De motioner som bereds förenklat bör avslås i en förslagspunkt, behandlas sist i betänkandet och utan argumentering i sakfrågan avstyrkas med en mycket kortfattad motivering. Av såväl avsnittets rubrik som rubriken på förslagspunkten bör tydligt framgå att det är frågan om en förenklad motionsberedning. I de förenklade delarna ska som grundregel aldrig några reservationer förekomma utan endast särskilda yttranden. Eftersom utskottet i ett ärende av detta slag förutsätts vara överens om att tillämpa ett förenklat förfarande och då majoriteten inte framfört några argument i sak mot de behandlade motionerna bör inte heller de särskilda yttrandena innehålla någon sådan argumentering. I de särskilda yttrandena bör respektive parti ges möjlighet att framhålla att man står fast vid de uppfattningar som partiet redovisar i motionerna och i de reservationer som återfinns i de betänkanden där motsvarande frågor tidigare behandlats. Betänkandets förenklade delar bör inte föranleda någon debatt i kammaren från utskottets sida. Beredningsformen innebär att ett ärende tas upp i utskottet vid åtminstone två tillfällen. Inför det första beredningstillfället går kansliet igenom samtliga motioner som fördelats på ärendet och delar in dem i motionsförslag som kan beredas förenklat och i motionsförslag som bör ges en traditionell beredning. I en föredragningspromemoria eller motsvarande redovisas eventuell proposition, skrivelse eller liknande och samtliga motioner. För de motionsyrkanden som ska beredas i förenklad form kan redovisningen begränsas till en tabell. Av den bör framgå motionärens/motionärernas namn och partitillhörighet, motionsyrkandets nummer, yrkandets innebörd samt det/de utskottsbetänkanden i vilket/vilka motsvarande förslag senast behandlats. Övriga motionsförslag redovisas på sedvanligt sätt. Presentationen är viktig för att ledamöterna ska få en god överblick över de motionsförslag som ska behandlas i ärendet. Genom underrubriker kan man göra tydligt vilka motionsyrkanden som rör samma fråga. Detta är till stor hjälp för ledamöterna inför deras ställningstagande till kansliets förslag. Vid första beredningstillfället går utskottet igenom eventuell proposition, skrivelse eller liknande samt den gjorda uppdelningen av motionerna och tar ställning till om något eller några motionsförslag ska flyttas från förenklad till traditionell beredning eller tvärtom. För att den förenklade beredningen ska kunna leda till rationaliseringsvinster är det angeläget att det råder enighet i utskottet om att omflyttningar begränsas. Utskottet går på vanligt sätt också igenom de motionsyrkanden som ska ges en traditionell beredning och tar 2006/07:URF1 FÖRENKLAD MOTIONSBEREDNING preliminär ställning till dem, varvid de partier som så önskar anmäler på vilka punkter de har för avsikt att reservera sig. Efter eventuella omfördelningar ligger den gjorda uppdelningen till grund för utskottets fortsatta beredning. Några omfördelningar bör därefter inte göras. Vid det andra beredningstillfället justeras betänkandet och reservationer eller särskilda yttranden avges på vanligt sätt i delar med traditionell beredning. I förenklade delar ska endast särskilda yttranden förekomma. De förenklade delarna bör inte föranleda någon debatt i kammaren. Metoden kan användas i rena motionsärenden och innebär sammanfattningsvis följande. I ett motionsärende upprättas alltså två betänkanden, ett traditionellt och ett där utskottet bereder motionsförslag förenklat. En tydlig åtskillnad görs mellan de båda kategorierna. I betänkande med förenklad behandling avstyrks samtliga motioner i en förslagspunkt med hänvisning till en mycket kortfattad motivtext. Inga reservationer avges utan endast särskilda yttranden. De särskilda yttrandena innehåller inte någon argumentering i sak utan respektive parti ges möjlighet att framhålla att man står fast vid de uppfattningar som partiet redovisar i motionerna och i de reservationer som återfinns i de betänkanden där motsvarande frågor tidigare behandlats. Betänkandet med förenklad motionsberedning bör inte bli föremål för debatt i kammaren. Det traditionella motionsbetänkandet skiljer sig inte från vad som gäller för sådana betänkanden. Beredningsformen innebär att ett ärende med förenklad beredning av motioner tas upp i utskottet vid åtminstone tre tillfällen. Vid första beredningstillfället går utskottet igenom den gjorda uppdelningen av motionerna i enlighet med vad som redovisats ovan under Ett betänkande. Där redovisas också hur en uppdelning av motionerna kan presenteras för utskottet. Någon vecka senare vid det andra beredningstillfället justerar utskottet ett betänkande innehållande de motionsförslag utskottet kommit överens om att bereda förenklat. Endast särskilda yttranden lämnas, inga reservationer. Betänkandet anmäls i kammaren och bör bli ett ärende utan debatt, ett s.k. klubbärende. Ytterligare någon eller vid det tredje beredningstillfället justerar utskottet betänkandet med traditionell motionsberedning. Reservationer och särskilda yttranden avges på vanligt sätt och betänkandet ligger därefter till grund för en debatt i kammaren. FÖRENKLAD MOTIONSBEREDNING 2006/07:URF1 Om utskottet gör ett betänkande bör rubriken utformas på sedvanligt sätt. Gör utskottet två betänkanden måste betänkandena skiljas åt genom någon form av markering i rubriken. Betänkandet med traditionell motionsberedning föreslås få sedvanlig ämnesrubrik, t.ex. Skogsfrågor. I rubriken till betänkandet där motioner bereds förenklat görs en markering genom att man lägger till förenklad motionsberedning i rubriken. När metoden med ett betänkande används bör det framgå av sammanfattningen att betänkandet även innehåller förenklad motionsberedning. Detta kan markeras genom en mening i sammanfattningen, se exemplen 1 och 2. Vissa motioner tar upp samma eller i huvudsak samma frågor som har behandlat tidigare , och dessa behandlas därför förenklat. Vissa motioner rör frågor där enligt gällande ordning beslutanderätten inte ligger hos , och dessa behandlas därför förenklat. När metoden med två betänkanden används kan sammanfattningen i det förenklade betänkandet utformas på sätt som framgår av exemplen 3 och 4. I betänkandet behandlar utskottet ett antal motioner från allmänna motionstiden som rör vissa skogsfrågor. Motionerna tar upp samma eller i huvudsak samma frågor som har behandlat tidigare . Utskottet avstyrker nu samtliga dessa motionsförslag. Betänkandet innehåller fyra särskilda yttranden. Utskottet behandlar ytterligare ett antal motioner om skogsfrågor i betänkande 2005/06:MJU27. 2006/07:URF1 FÖRENKLAD MOTIONSBEREDNING I betänkandet behandlar utskottet ett antal motioner från allmänna motionstiden om infrastrukturåtgärder. Motionerna rör frågor där enligt gällande ordning beslutanderätten inte ligger hos . Utskottet avstyrker nu samtliga dessa motionsförslag. Betänkandet innehåller fyra särskilda yttranden. Utskottet behandlar ytterligare ett antal motioner om infrastrukturåtgärder i betänkande 2005/06:TU14.