rfr · GV0WRFR5 · 2007-11-01 00:00:00 — Uppföljning av hur stormen hanterats inom transport- och kommunikationsområdet Riksdagstryckeriet, , 2007 behandlade trafikutskottet fem motioner med 16 motionsyrkanden i betänkandet Åtgärder inom kommunikationsområdet med anledning av stormen över . Vidare togs ett utskottsinitiativ till en ändring av lagen om elektronisk kommunikation. beslutade vid sitt sammanträde att följa upp de insatser som genomförts inom transport- och kommunikationsområdet efter stormen . I enlighet med trafikutskottets beslut har en studie gjorts av de olika åtgärder som vidtagits för att säkra transport- och kommunikationsinfrastrukturen. Syftet med uppföljningen har varit att översiktligt följa upp de åtgärder som vidtogs inom kommunikationsområdet med anledning av stormen undersöka om infrastrukturen har återställts och undersöka om infrastrukturen blivit mindre sårbar för liknande händelser. Underlagen till uppföljningen har tagits fram av utvärderaren på utvärderings- och forskningsfunktionen vid i samarbete med kanslichef vid trafikutskottets kansli. I arbetet har även utvärderaren deltagit. Insatser för att minska stormens skadeverkningar....................................... Omhändertagandet av stormfällt virke ............................................... Statens insatser för att minska stormens skadeverkningar.................. Framtida hot enligt Klimat- och sårbarhetsutredningen ..................... Transporter av stormfällt virke med lastbil ........................................ Reparationer av vägnätet.................................................................... Transporter av stormfällt virke med järnväg ...................................... Reparationer av järnvägsnätet ............................................................ Transporter av stormfällt virke med fartyg......................................... Data- och telekommunikationer.................................................................. Stormens konsekvenser för data- och telekommunikationerna .......... Reparationer av data- och telekommunikationsnätet.......................... Insatser för att minska sårbarheten..................................................... Iakttagelser och bedömningar ..................................................................... Stormens omfattning och dess konsekvenser ..................................... Statens insatser för att underlätta virkestransporter............................ Återställandet av skadad infrastruktur................................................ Åtgärder för att minska infrastrukturens sårbarhet............................. drabbades av stormen i vilken skog motsvarande av en årsavverkning föll. Vägar blockerades och järnvägen och infrastrukturen för data- och telekommunikation fick omfattande skador vilket medförde betydande problem för privatpersoner såväl som för industrin och olika samhällsviktiga funktioner. stormen ställdes 4 300 tågavgångar in och den internationella godstågstrafiken stod stilla . Samtliga banor i den västra banregionen var återställda , och var alla banor i den södra banregionen i drift. efter stormen kunde mer än en kvarts miljon abonnenter inte använda sin telefon. Stormen innebar bl.a. att nödnumret 112 överbelastades och att många trygghetslarm slogs ut. Drygt efter stormen saknade fortfarande vissa abonnenter fast telefoni. bröt stormen ut som, näst efter stormen , förorsakade de största stormskadorna . Stormen visade att järnvägens och telekommunikationernas problem med att stå emot svåra stormar kvarstod. beslutade vid sitt sammanträde att följa upp de insatser som vidtagits inom kommunikationsområdet efter stormen . Syftet med uppföljningen har varit att följa upp de åtgärder som vidtagits för att underlätta transporter av stormfällt virke, i vilken utsträckning infrastrukturen återställts samt undersöka om infrastrukturen blivit mindre sårbar för liknade händelser. Åtgärder för att underlätta transporter av stormfällt virke fattade riksdag och regering samt berörda myndigheter ett antal beslut som syftade till att minska de ekonomiska skadorna för skogsägarna genom att bl.a. underlätta transporterna av den stormfällda skogen. uppföljning visar att representanter för skogsindustrin anser att staten sammantaget har hanterat de behov som uppstod efter stormen på ett bra sätt, men kritik har riktats mot att det tog innan åtgärderna trädde i kraft. Uppföljningen av de åtgärder som vidtagits för att underlätta virkestransporter visar att beslutet att tillåta utländska lastbilar att delta i transportarbetet, undantagen från lastbilstrafikens kör- och vilotidsregler samt dispenserna för icke EES-flaggade fartygs transporter av stormfällt virke har haft störst inverkan på transportsystemets totala kapacitet. Övriga åtgärder, dvs. möjlighet till dispens för ökad maxvikt vid lastbilstransporter samt sänkta järnvägs- och farledsavgifter, har haft liten eller begränsad inverkan på transportsystemets kapacitet. 2007/08:RFR5 SAMMANFATTNING Totalt beräknas stormen ha givit upphov till långväga transporter1 motsvarande . , lastbil och sjöfart stod för ungefär en tredjedel vardera av transportarbetet räknat i antal transporterat ton virke. Därtill kommer kortväga transporter med lastbil motsvarade . Polisen har konstaterat att det förekommit omfattande överträdelser av trafiklagstiftningen i samband med virkestransporterna. kan erfarenheterna av transporarbetet efter stormen leda till ökade järnvägstransporter. Enligt flera bedömare har medvetenheten om järnvägens styrka när det gäller skogstransporter ökat inom skogsnäringen. Återställandet av skadad infrastruktur I huvudsak är infrastrukturen återställd från de skador som stormen och det efterföljande transportarbetet förorsakat. Vägnätet i den stormdrabbade regionen anses i stort ha en normal förslitning. Lokalt förekommer dock kraftiga förslitningar. Transporterna av stormfällt virke på järnvägsnätet har inneburit ett ökat slitage på i det stormdrabbade området. Sonera har inte reparerat alla skador som uppstod i det fasta telenätet eftersom bolaget bedömt det som alltför kostsamt att återställa vissa fasta förbindelser. Berörda abonnemang har sagts upp och kunderna har i stället erbjudits en trådlös förbindelse genom ett fast mobilabonnemang vilket i princip fungerar som ett fast abonnemang. hade 288 fasta abonnemang ersatts med trådlös förbindelse som en följd av de skador som uppstod under stormarna och . hade 50 abonnemang sagts upp utan att kunden accepterat en övergång till en ny abonnemangsform. har betalat ut i bidrag för de kostnader som svenska staten har haft för att återställa vägar och järnvägar från de skador som uppstod under stormen. Ersättning har inte utgått för förslitningsskador orsakade av virkestransporter. Teleoperatörerna har inte fått något bidrag från eftersom fonden endast finansierat den offentliga sektorns kostnader. () bedömer att operatörernas kostnader för att återställa skadad infrastruktur uppgått till ca . har omorganiserat sin verksamhet och inrättat funktioner för krisledning och krishantering. Vidare har verket tagit fram en plan för att avverka skog som riskerar att falla över järnvägen vid en storm. Det s.k. trädsäkringsprogrammet sträcker sig utmed bana och är tänkt att genomföras till en beräknad kostnad på . De åtgärder har vidtagit talar för att verket är bättre förberett att hantera de problem som uppstår vid en omfattande storm 1 Med långväga transporter avses transporter längre än . SAMMANFATTNING 2007/08:RFR5 Det är dock först när trädsäkringsprogrammet genomförts som järnvägens sårbarhet för stormar på allvar kan sägas ha minskat. Tele- och datakommunikationssystemen är i huvudsak uppbyggda på samma sätt som när stormen bröt ut. Därmed skulle det sannolikt initialt uppstå stora kommunikationsproblem, framför allt på mindre orter och på landsbygden, om en storm av omfattning på nytt bröt ut. Telebolagen har gjort vissa satsningar för att göra telekommunikationerna mer robusta. Det faktum att det ständigt pågår ett arbete med att minska sårbarheten betyder, enligt PTS, att tele- och datakommunikationerna i vissa avseenden är mer robusta nu än innan stormen. Jämfört med läget då stormen bröt ut har operatörerna, som en följd av trafikutskottets initiativ till förändring av lagen om elektroniska kommunikationer, en utökad skyldighet att upprätthålla driftssäkerhet i mobiltelefonnäten och vid kommunikation via Internet. beslutade vid sitt sammanträde att följa upp de insatser som gjordes inom transport- och kommunikationsområdet efter stormen . Enligt trafikutskottets beslut ska en studie göras över vilka åtgärder som vidtagits för att säkra transport- och kommunikationsinfrastrukturen. Syftet med uppföljningen har varit att översiktligt följa upp de åtgärder som vidtogs inom kommunikationsområdet med anledning av stormen undersöka om infrastrukturen har återställts och undersöka om infrastrukturen blivit mindre sårbar för liknande händelser. behandlade trafikutskottet fem motioner med 16 motionsyrkanden2 i betänkandet Åtgärder inom kommunikationsområdet med anledning av stormen över (bet. 2004/05:TU17). Vidare togs ett utskottsinitiativ till en ändring av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Förslaget innebar att reglerna om att den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig fast telefonitjänst ska uppfylla rimliga krav på bl.a. god funktion och säkerhet utvidgas till att gälla även annat än telefoni till fast nätanslutningspunkt som mobil telefoni och andra allmänt tillgängliga kommunikationstjänster. Utskottet bedömde att flera av de åtgärdsförslag som förts fram i motioner överensstämde med insatser som regeringen och myndigheter vidtagit eller avsåg att vidta. Utskottet konstaterade att det var nödvändigt att skjuta till medel för att täcka underhållsbehovet av det drabbade vägnätet. Vidare menade utskottet att det krävdes förbättringar av järnvägsnätet på lång sikt för att skapa en mer hållbar infrastruktur. Utskottet förutsatte att regeringen i lämpligt sammanhang skulle återkomma till med en närmare redovisning av vidtagna åtgärder och deras bedömda effekter. Någon sådan redovisning har ännu inte lämnats av regeringen. Utredningsarbetet har till stor del bestått av analyser av rapporter som berörda myndigheter publicerat med information om hur de problem som stormen förorsakat har hanterats. Som ett komplement till denna grundinfor- 2 Motionerna väcktes med stöd av 3 kap. 13 § riksdagsordningen som innebär att motioner med anledning av en händelse av större vikt får väckas gemensamt av minst tio ledamöter, om händelsen inte kunde förutses eller beaktas under den allmänna motionstiden eller någon annan motionstid som anges i tredje kapitlet riksdagsordningen. mation har följande myndigheter och organisationer tillfrågats om sina erfarenheter av stormens konsekvenser, vidtagna åtgärder samt i vissa fall om vilka åtgärder som vidtagits för att åstadkomma en mer robust infrastruktur på sikt:3 , i , , , Skogsindustrierna, Skogsstyelsen, , , , , , , . Berörda myndigheter och organisationer har givits möjlighet att faktagranska de delar av rapporten som de lämnat underlag till. Utredningsarbetet har genomförts av utvärderings- och forskningsfunktionen vid i samarbete med trafikutskottets kansli. 3 bedömde att det var tillräckligt att redovisade sina erfarenheter av stormens konsekvenser och avböjde därför att svara på frågor om stormens konsekvenser för sina medlemmar. 2 Insatser för att minska stormens skadeverkningar drabbades av en storm som bedömdes vara den värsta i landet . Stormen ledde till omfattande störningar och långvariga avbrott i viktiga samhällsfunktioner, bl.a. när det gäller elkraftsförsörjning samt inom transport- och kommunikationsområdet. efter stormen kunde över en kvarts miljon abonnenter inte använda telefonen. Vägar och järnvägar blockerades av stormfällda träd. stormen ställdes 4 300 tågavgångar in och den internationella godstågtrafiken stod stilla . Stormen skadade runt virke till ett värde av ca i och . Skadorna motsvarar av en normal årsavverkning i hela landet (2007). Virkestransporterna på väg, järnväg och till sjöss ökade kraftigt. Den totala mängden virke som behövde forslas bort från skogen motsvarade 1,6 miljoner billaster (Skogsindustrierna 2007b). En mer utförlig beskrivning av stormens konsekvenser för vägnätet, järnvägen och data- och telekommunikationerna görs i kapitlen 3, 4 och 6. 2.2 Omhändertagandet av stormfällt virke Den första transporten, efter terrängtransporten, av virke ut från skogen utförs i princip alltid med lastbil. Ofta går transporten direkt till industrin. I annat fall görs en omlastning vid lagerterminal eller järnvägs- och hamnterminal. Det är viktigt att virket transporteras ut ur skogen för att den omgivande skogen inte ska drabbas av skadedjursangrepp. Detta innebar initialt en stor efterfrågan på lastbilstransporter. Omhändertagandet av stormfällt virke i skogen, den s.k. upparbetningen, gick snabbare än förväntat, enligt . Vid slutet av 2005 hade av den stormfällda skogen upparbetats (2005). Inom skogsindustrin är produktionen spridd över landet. Eftersom industrin använder olika träslag och kvaliteter måste skogsråvaran transporteras till rätt anläggning, vilket inte alltid är det sågverk eller den massafabrik som ligger närmast. Normalt använder industrin skogsråvara från den omkringliggande regionen. På grund av det kraftiga virkesöverskott som uppstod i efter stormen fraktades virket till andra delar av (främst till ) och utomlands. Vidare krävdes det fler omlastningar, vilket ökat antalet transporter, än vid normalt skogsbruk i och med att det inte var möjligt att frakta skogsråvaran direkt från skogen till industrin. Stora lager för stormfällt virke byggdes upp i den stormdrabbade regionen. 2 INSATSER FÖR ATT MINSKA STORMENS SKADEVERKNINGAR 2007/08:RFR5 Totalt beräknas stormen ha givit upphov till långväga transporter4 av stormfällt virke motsvarande . , lastbilen och sjöfarten stod för ungefär en tredjedel vardera av transportarbetet. Lastbilens kortväga transportarbete motsvarade . Stora delar av virket fanns kvar i den stormdrabbade regionen vid slutet av 2005. hade av det upparbetade virket exporterats eller transporterats till andra delar av . En stor del av transporterna ut ur regionen gjordes med fartyg och järnväg (2006). uppskattar att mellan 9 och 10 miljoner kubikmeter5 av det stormfällda virket hade transporterats ut ur regionen fram till och med och att ca 7miljoner kubikmeter fortfarande fanns kvar i regionen.6 drabbades av stormen . skog föll i stormen. Det är de största stormskadorna, näst efter stormen , som drabbat sedan stormen 1969. Det drabbade området är större än det som skadades av stormen . Stormskadorna finns över hela med en koncentration till området kring , den västra delen av och det inre . Totalt uppskattar att det fanns stormfällt virke från de båda stormarna motsvarande i regionen. Detta motsvarar knappt en tredjedels årsavverkning för hela (2007). 2.3 Statens insatser för att minska stormens skadeverkningar beslutades om flera olika åtgärder för att minska skadeverkningarna av stormen. presenterade den dåvarande regeringen tillsammans med och de gröna ett åtgärdspaket med anledning av stormen. Åtgärderna syftade till att minska de ekonomiska skadorna för skogsägarna genom att på olika sätt underlätta omhändertagandet av den nedfallna skogen. fattades bl.a. beslut om följande stödinsatser.7 Dieselskatten för skogsmaskiner slopades temporärt i det berörda området för att minska fördyringen av avverkningskostnader. Stödet beräknades sammanlagt uppgå till som mest . avsattes till stöd för att underlätta lagring av stormfällt virket. 4Med långväga transporter avses transporter längre än . 5Mängden virke avser förädlingsbar massa under bark (fub.) 6Södra Skogsägarna och Skogsindustrierna uppskattar att fanns fub. kvar i regionen. 7I och med beslut om budgetpropositionen infördes dessutom ett återplanteringsstöd för motsvarande . 2 INSATSER FÖR ATT MINSKA STORMENS SKADEVERKNINGAR avsattes för att återställa skogsbilvägar och skogsmark efter ökade transporter. Ytterligare anslogs i och med beslut om 2007 års vårproposition. Genom en skattereduktion får drabbade skogsägare stöd för att forsla ut virke ur skogen. Totalt avsattes för detta stöd . För att underlätta virkestransporter med lastbil beslutades om följande tidsbegränsade regeländringar: Ändrade vilotidsregler, högre maxvikt för virkesbilar samt möjlighet för utländska lastbilar att delta i transportarbetet (beskrivs mer utförligt i kapitel 3). Ban- och sjöfartsavgifter slopades för transporter av stormfällt virke med järnväg respektive sjöfart åren 20052006 (beskrivs mer utförligt i kapitel 4 och 5). För att finansiera de åtgärder som beslutades i och med vårproposition ökades anslaget 41:2 Insatser för skogsbruket under utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar. Utgiftsökningen finansierades bl.a. genom att anslagen 36:2 Väghållning och statsbidrag och 36:4 : Banhållning och sektorsuppgifter minskades. Hur stor del av utgiftsökningen som finansierades via minskningen av anslagen under utgiftsområdet 22 Kommunikationer framgår inte av propositionen. Skogssektorns övergripande bedömning av statens insatser Skogsindustrierna och bedömer att staten sammantaget har hanterat de behov som uppstod efter stormen på ett bra sätt. Kritik har dock riktats mot att det tog alltför innan åtgärderna trädde i kraft. Vidare konstaterar de att omhändertagande och transport av virket gynnades av att var blöt och av att var mycket sen och kall. Dessa yttre omständigheter bidrog till att hålla nere skadorna på virket och till goda vägförhållanden för virkestransporterna. Vid omvända förhållanden skulle den nu uppnådda framgången i stället kunnat ha vänt till en katastrof (Skogsindustrierna 2007a, ). övergripande bedömning är att statens insatser för att underlätta transporter av stormfällt virke fungerade relativt väl utifrån den kunskap som fanns . I efterhand kan myndigheten se att vissa saker kunde ha gjorts annorlunda. En bättre balans mellan avverkning och vidaretransport hade minskat lagren vid bilväg. Vidare hade en bättre förberedd process avseende lokaliseringen av lagringsplatser underlättat omhändertagandet av virket. I flera fall blev denna beslutsprocess långdragen, särskilt när det gäller lagringen av stormfällt virke i sjöar. konstaterar att det vore värdefullt om kommuner, länsstyrelser och skogsindustrin på förhand enas om lämpliga lagringsplatser för att öka beredskapen inför eventuella nya stormar (2007). 2 INSATSER FÖR ATT MINSKA STORMENS SKADEVERKNINGAR 2007/08:RFR5 har ansökt om och erhållit bistånd från för att täcka delar av de kostnader som stormen medförde. Det beviljade biståndet uppgår till . Ett avtal har tecknats med kommissionen om hur dessa medel ska användas, och regeringen har utfärdat en förordning om vilka åtgärder som berättigar till bidrag. handlägger ansökningar och utbetalning av medlen. För att vara berättigad till stöd från fonden måste landets totala direkta skada uppgå till av BNI, vilket för del motsvarade . I bidragsansökan uppskattades kostnaderna till , varav tre fjärdedelar utgjordes av kostnader för skador på skogen. Något försök till att beräkna omfattningen av de indirekta skadorna i form av bortfall av produktion, skatter m.m. gjordes inte i samband med ansökan om stöd. Bidrag ur fonden utgår endast för det offentligas kostnader för återställande av infrastruktur, räddningstjänst, röjning av katastrofdrabbade områden, etc. Totalt uppskattades de stödberättigande kostnaderna i den svenska ansökan uppgå till . avslutade sin handläggning av bidragsansökningar . Totalt har betalats ut till de drabbade kommunerna och myndigheterna (SJV 2007). Orsaken till att hela biståndet från Solidaritetsfonden inte har betalas ut är bl.a. att ansökningar gjorts för kostnader som inte är bidragsberättigande och att ansökaren inte kunnat styrka sina kostnader. De tre största bidragsposterna avser kostnader inom transportområdet. Det är bidrag till lagringsplatser för timmer och för sönderkörda enskilda vägar och skogsbilvägar, . Totalt har 71 kommuner och landsting tillsammans fått i bidrag. De kostnader som de fått bidrag för är i första hand kostnader för gator och vägar, upprätthållande av utbildning, räddningstjänst, vård och omsorg samt röjningar i parker och naturområden. Det är framför allt kommuner och landsting som inte fullt ut har beviljats de bidrag de ansökt om. 2.5 Framtida hot enligt Klimat- och sårbarhetsutredningen gavs en särskild utredare i uppdrag att kartlägga det svenska samhällets sårbarhet för globala klimatförändringar. redovisade utredningen sitt slutbetänkande inför klimatförändringarna hot och 2 INSATSER FÖR ATT MINSKA STORMENS SKADEVERKNINGAR möjligheter (SOU 2007:60). Enligt kommittén kommer nederbörden och nederbördsmönstret att förändras på ett sätt som ökar risken för översvämningar, ras, skred och erosion på många håll. Detta kommer att öka sårbarheten i väg- och järnvägsnäten. Det är mer osäkert hur vindar och stormar kommer att påverkas av klimatförändringarna. Kommitténs analysresultat tyder dock på att såväl medelvind som högsta byvind kommer att öka . Detta kommer att öka järnvägens och telekommunikationernas sårbarhet. Det finns, enligt kommittén, en risk att stormar liknande blir värre . Nedan redovisas kommitténs sammanfattning av klimatförändringarnas konsekvenser för vägar, järnvägar, sjöfart och luftfart.8 Konsekvenserna för vägnäten av klimatförändringar kommer att bli betydande. Den ökande nederbörden och ökade flöden innebär översvämningar, bortspolning av vägar och vägbankar, skadade broar samt ökade risker för ras, skred och erosion. En ökad temperatur innebär att skador förskjuts från tjälerelaterade till värme- och vattenbelastningsrelaterade samt minskade underhållskostnader för betongbroar. Klimatförändringarna kan allvarligt påverka järnvägsnätet. Större nederbördsmängder och intensivare nederbörd innebär översvämningar och genomspolning av bankonstruktioner med risk för åtföljande ras och skred. Ökade flöden ger ökad risk för erosion vid brostöd och anslutande bankar. Den ökade temperaturen minskar risken för rälsbrott, medan den innebär ökat underhåll. Kraftigare vindar och ökade risker för stormfällning av skog ger konsekvenser för kraftmatningen. Sjöfarten påverkas inte i någon större utsträckning av klimatförändringarna. En minskad förekomst av havsis, både vad gäller säsong och utbredning, är positivt för sjöfarten. Ett högre vattenstånd kan påverka hamnverksamheten negativt längs sydligaste kuster. En eventuell ökning av extrema vindar skulle kunna medföra problem för sjöfarten. Luftfarten påverkas inte i någon allvarligare grad av klimatförändringarna. Ett varmare klimat kan påverka tjäldjupet med konsekvenser för flygfältens bärighet. Ökade nederbördsmängder belastar flygplatsernas dagvattensystem och kan föranleda en tidigareläggning av planerade ombyggnader. Behovet av avisnings- och halkbekämpningsmedel minskar i de södra delarna av landet, men ökar i stället i norr. Ökade risker för stormfällning påverkar system med luftledningar och även . Luftledningar kommer att finnas kvar under även om utvecklingen går mot radiolösningar och nedgrävning av kablar. De elektroniska kommunikationerna är även kraftigt elberoende. Med hänsyn tagen till både förändringar av klimatet och skogstillståndet samt den pågående ombyggnaden av elsystemet kommer 8 Myndigheterna inom kommunikationssektorn har på uppdrag av kommittén redovisat egna bedömningar av vilka konsekvenser klimatförändringarna kan få för respektive sektor. 2 INSATSER FÖR ATT MINSKA STORMENS SKADEVERKNINGAR 2007/08:RFR5 störningar sannolikt fortsatt att drabba de elektroniska kommunikationerna.