urf · GUA5URF3 · 2007-01-01 00:00:00 — som utskottet gett i uppdrag att ta fram underlag till uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Tre utskott har haft en fast uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Positiva erfarenheter redovisas av att ledamöterna medverkar i uppföljnings- och utvärderingsarbetet, bl.a. skapas förutsättningar för att utskottsrelevanta frågeställningar ska belysas i arbetet med att ta fram underlag. Erfarenheter har visat att detta ökar förutsättningarna för att resultatet av en uppföljnings- och utvärderingsinsats ska användas i utskottsarbetet. Underlag till uppföljningarna har tagits fram av tjänstemän vid riksdagsförvaltningen samt forskare och andra experter. Det finns inte några uppgifter om omfattningen av den tid som utskottskanslierna arbetar med uppföljning och utvärdering. Det kan konstateras att utskottskanslierna på ett eller annat sätt medverkar i att ta fram underlag i samtliga projekt. Insatserna kan bestå av en rad olika aktiviteter. Av det femtiotal projekt som antingen pågår eller som har avslutats svarar utskottskanslierna utan medverkan från andra utförare för framtagandet av underlag till utskotten i ett tjugotal projekt. Uppföljnings- och utvärderingsfunktionen samt olika sektioner inom utredningstjänsten har bistått utskotten och medverkat i diskussioner om projektupplägg, gett stöd i samband med upphandling av externa utförare samt utfört eget utredningsarbete som underlag till utskotten i ett tjugotal projekt. I ungefär ett tiotal av projekten har extern kompetens använts. Det anses ofta lämpligt att anlita externa utförare när det saknas interna utredarresurser inom riksdagsförvaltningen eller när utredningsarbetet kan sägas vara för omfattande eller för specialiserat för att kunna genomföras internt inom riksdagsförvaltningen. Användning av t.ex. högt meriterade forskare ger även hög legitimitet åt underlagen. En jämförelse av i hur många uppföljnings- och utvärderingsprojekt som utskotten upphandlat externa utförare visar att antalet upphandlade utförare minskat . har riksdagsförvaltningens interna resurser för bl.a. uppföljning och utvärdering förstärkts stegvis. Av kartläggningen framgår att flera har pekat på fördelar med att ta fram underlagen internt inom riksdagsförvaltningen, bl.a. att det går snabbt att komma i gång och att kunskapen stannar kvar inom . Interna projekt underlättar även kontakterna med utskottsledamöterna. Det kan i sammanhanget nämnas att de särskilda medlen för utskottens uppföljning och utvärdering har använts i begränsad utsträckning. Detta berörs närmare i avsnittet om ekonomiska konsekvenser (avsnitt 4.2). uppföljning av beslut om nationella minoriteter och minoritetsspråk (bet. 2005/06:KU19) är ett exempel på ett tematiskt projekt där ledamöternas värdering av verksamhetens resultat redovisades i ett betänkande på grundval av den resultatinformation som samlades in. I ett första steg genomförde utskottet en förstudie med hjälp av tjänstemän inom riksdagsförvaltningen. Därefter genomfördes en huvudstudie med hjälp av forskare och tjänstemän inom förvaltningen, bl.a. om vilka resultat som uppnåtts inom minoritetspolitiken. Till projektet knöts en referensgrupp be- 3 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 2006/07:URF3 stående av ledamöter från alla partier. Huvudstudiens resultat publicerades i en rapport i och därefter anordnades två seminarier med bl.a. forskare och företrädare för de nationella minoriteterna. Utskottet tog sedan ställning i ett betänkande där ett stort antal motionsyrkanden rörande de nationella minoriteterna behandlades. I det brittiska parlamentet finns, vid sidan av de lagstiftande utskotten, särskilda granskande utskott för varje departementsområde. Utskottens uppgifter innefattar bl.a. att kontrollera utgifter, styrning och förvaltning. De granskande utskotten producerar mellan två och tio rapporter. Alla uppföljnings- och utvärderingsinsatser resulterar dock inte i en rapport. Förutom att granska enskilda frågor granskar utskotten årliga rapporter från departementen. Ett utskott har till uppgift att bl.a. ta ställning till generella frågor som rör utskottens uppföljning och utvärdering. Underhuset har bedrivit ett moderniseringsarbete som bl.a. har gått ut på att etablera gemensamma mål och huvuduppgifter för arbetet i de granskande utskotten. En årsrapport ges ut där både resultaten av utskottens uppföljning och utvärdering beskrivs och hur det övergripande utvecklingsarbetet fortlöper. Till stöd för utskottens uppföljning och utvärdering finns förutom utskottskanslierna även en s.k. granskningsenhet som bildades . Bildandet av enheten var ett steg i det reformarbete som beslutats för att systematisera utskottens arbete med uppföljning och utvärdering. Även det nederländska parlamentet arbetar med undersökningar, uppföljning och utvärdering på olika sätt, både genom att tillfälliga utskott med egna utskottskanslier bildas för att genomföra stora undersökningsprojekt och genom att projekt som initieras av ledamöter eller utskott utförs med hjälp av parlamentets egen undersökningsfunktion och eventuella konsulter. Det finns en stor bredd vad gäller innehållet i och storleken på projekten. När det gäller projektens genomförande så kan det sägas att initieringsfasen betonas. Bland annat är det kammaren som fattar beslut om ett projekt ska genomföras. I projekten betonas ofta kontrollaspekten. En mer löpande del i den utredande verksamheten, som har rönt uppskattning bland ledamöterna, är den s.k. verifiering av utredningar från ministerierna som parlamentets undersökningsfunktion genomför (se bil. Vid finns 20 ständiga utskott som handhar ärendeberedningen. Parlamentet lägger allt större fokus på uppföljning av både budget och lagstiftning. Utskotten arbetar på olika sätt med att följa upp och utvärdera. Parlamentets uppföljning och utvärdering handlar till stor del om tillsyn, men har alltmer också börjat handla om att belysa parlamentsbeslutens effekter. En del av arbetet är knutet till utvecklingsarbetet kring förbättringen av lagstiftningen. , kommissionen, rådet och har vidtagit åtgärder i syfte att förbättra reglerna inom EU. riktade vid ett möte i en uppmaning till kommissionen, parlamentet och rådet att avtala med varandra om arbetet med regelförbättring. Ett interinstitutionellt avtal för bättre lagstiftning in- 2006/07:URF3 3 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING gicks och ratificerades . Det innehåller bestämmelser om bl.a. samråd och konsekvensanalyser samt ett utkast till det som kallas för ett snabbspår för förenklad lagstiftning. Som en följd av det interinstitutionella avtalet har en för rådet, och kommissionen gemensam ansats för konsekvensanalyser antagits . Som ett led i parlamentets arbete med att förbättra lagstiftningen arbetar parlamentets legislativa samordning för att föra in en bredare syn på lagstiftningsprocessen i utskottens rutiner: Slutet på lagstiftningsprocessen är inte publiceringen av den färdiga lagstiftningen, utan transponeringen till nationell lagstiftning och därefter utvärderingen av lagens effekter. Början på lagstiftningsprocessen är att utgå från hur den nuvarande lagstiftningen har fungerat. följer bl.a. upp kommissionen och hur lagstiftningen transponeras och implementeras i medlemsländerna. Som stöd har utskotten egna kanslier. Dessutom finns tillbaka tre utredningsenheter som bistår utskotten och deras ledamöter med analyser och fördjupad granskning av olika ämnesområden och frågor kring de lagstiftningsförslag som utskotten ansvarar för. I det arbetet uppstår automatiskt en granskning av hur lagstiftning har fungerat i form av uppföljningar. När det gäller uppföljnings- och utvärderingsverksamheten inom EU bör även nämnas att det har skett en väsentlig utveckling av kommissionens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet . Inom kommissionen genomförs utvärderingar inom ett antal politikområden, framförallt biståndet, forskningen och den regionala utvecklingspolitiken. beslöts att utvärdering ska ske inom alla politikområden där det förekommer finansiering med medel från EU-budgeten. Som en del i reformeringen av kommissionen utökades detta till att omfatta alla politikområden och även lagstiftning. Enligt uppgift från DG Budget utvärderas nu alla EU-program, men ännu inte resultaten av alla insatser som görs inom olika politikområden. Kommissionen uppges dock vara på väg mot detta. Kommissionens utvärderingsverksamhet har olika inriktning. Den kan dels avse effekter, dels vara kontrollinriktad, dels avse den interna administrationen inom kommissionen. Utvärderingsverksamheten kan till stor del sägas vara institutionaliserad, dvs. den regleras genom lagar, cirkulär och budgetförordningen m.m. Varje generaldirektorat genomför utvärderingar och DG Budget samordnar samt medverkar i olika nätverk. De flesta generaldirektorat har en utvärderingsenhet. Mellan 2 och 15 personer arbetar med utvärdering på de olika generaldirektoraten. Varje generaldirektorat ska ta fram en utvärderingsplan. Utvärderingarna ska ha en tydlig koppling till beslutsfattandet. Vi menar att det är viktigt att på ett tydligare sätt ytterligare involvera utskottets ledamöter i uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Den tidigare refererade kartläggningen visar att i drygt hälften av utskottsprojekten har ledamöterna i utskottet ansvarat för uppföljningarnas genomförande med bistånd från tjänstemän inom riksdagsförvaltningen eller ingått i 3 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 2006/07:URF3 referensgrupper till utföraren. Erfarenheterna av att ledamöter medverkar i utredningsarbetet är enligt kartläggningen positiva. Vi vill därför betona att mycket talar för att riksdagsförvaltningen bör arbeta för att närmare engagera ledamöterna i det tematiska uppföljnings- och utvärderingsarbetet, t.ex. inom ramen för en arbetsgrupp i utskottet. Detta gör att ledamöterna känner att det är utskottets egen uppföljningsverksamhet som de själva kan vara med och utforma och påverka. Ledamöterna kan påverka inriktningen av kunskapsinsamlingen och få fördjupade kunskaper i den fråga som undersöks. Detta arbetssätt liknar det sätt på vilket en parlamentarisk kommitté arbetar. Tjänstemän, ibland med stöd av extern kompetens, tar fram underlag till ledamöterna som efter diskussioner, kompletteringar och korrigeringar ställer sig bakom texterna. Därefter behandlas uppföljningsrapporten av utskottet i sin helhet. Utskottets värdering av resultaten och slutsatserna utifrån detta redovisas i ett utskottsbetänkande. Enligt kartläggningen ökar detta förutsättningarna för att resultatet av en uppföljningsinsats faktiskt används i utskottsarbetet. Ett annat sätt att tydligare engagera utskottets ledamöter i uppföljnings- och utvärderingsarbetet kan vara att ledamöter ingår i en referensgrupp till den som bistår utskottet med att ta fram underlag på utskottets uppdrag. Detta innebär att ledamöterna får möjlighet att hålla sig informerade om hur arbetet med att ta fram underlagen fortskrider. Det innebär även att den tjänsteman eller forskare som tar fram underlagen till utskottet kan stämma av olika frågor direkt med ledamöterna. För att öka intresset för uppföljningarna hos ledamöterna bör de frågor som följs upp ha aktualitet. En fråga som gruppen vill uppmärksamma, och som även betonas i andra parlament, är planeringen av uppföljningarna och hur de kommer in i ärendeberedningen. Tidsaspekten i utskottens uppföljning och utvärdering är ofta avgörande för att utskotten ska kunna använda uppföljningsresultaten i beredningsprocessen. När det gäller valet av uppföljnings- och utvärderingsprojekt vill gruppen peka på att det är viktigt att riksdagsförvaltningen i sitt stöd till utskotten även framhåller vikten av att det är tydligt vilket riksdagsbeslut som ska följas upp eller utvärderas. Vi vill även peka på de goda erfarenheter som finns av att utskotten med förvaltningens stöd anordnar seminarier eller utfrågningar i anslutning till uppföljningsarbetet. Dessa aktiviteter kan antingen vara interna eller öppna för allmänheten. Utfrågningar kan både fungera som ett sätt för ledamöterna att samla in underlag till uppföljningen och som en form av remissbehandling av en redan färdig uppföljningsrapport från utskottet. Genom offentliga seminarier kan även utskottens uppföljningar få uppmärksamhet utanför . Enligt riksdagsordningen ska uppföljning och utvärdering ingå i utskottens beredning av ärenden. Utskottskanslierna har en central roll när det gäller att föra upp frågan om uppföljning och utvärdering på utskottets dagordning, på samma sätt som kansliet i andra sammanhang tar ansvar för att utskottet förses med relevanta beslutsunderlag. Vi föreslår att det tydliggörs att det är en uppgift för utskottskansliet att söka föra upp frågan om utskottets uppföljning och utvärdering på utskottets dagordning. Det är vidare en uppgift för ut- 2006/07:URF3 3 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING skottskansliet att på egen hand eller med stöd från uppföljnings- och utvärderingsfunktionen ta fram erforderliga underlag inför utskottsbehandling. Un- derlagen omfattar bl.a. en beskrivning av det riksdagsbeslut som ska följas upp, vad som redan har gjorts och vad som pågår inom området, hur uppföljningens resultat kan komma in i ärendehanteringen etc. Utskottskansliet har även en nyckelroll när det gäller att bistå utskottet i genomförandet och avslutningen av uppföljnings- och utvärderingsinsatserna. Det är en uppgift för uppföljnings- och utvärderingsfunktionen att ge stöd till utskottet och utskottskanslier i de olika delarna av detta arbete. Funktionens stöd kan omfatta olika insatser, bl.a. stöd i metodfrågor och upphandling samt framtagande av underlag. Vi föreslår vidare att utskottskanslierna bör ge stöd till utskotten i syfte att integrera löpande och tematisk uppföljning och utvärdering. På så sätt ges förutsättningar för utskotten att på ett mer naturligt sätt föra in uppföljning och utvärdering i både mål- och resultatstyrningen (budgetberedningen) och i lagstiftningsprocessen. Det är viktigt att se båda processerna som en kedja där uppföljning och utvärdering är naturliga länkar, både i början och slutet av processerna (se bil. Det är en uppgift för uppföljnings- och utvärderingsfunktionen att ge stöd till utskott och utskottskanslier i de olika delarna av detta arbete. Detta bör genomföras stegvis . Vi har i en promemoria pekat på vikten av att det finns särskilda medel till utskottens förfogande för att bl.a. kunna upphandla externa utförare som ska ta fram underlag till utskottens uppföljning och utvärdering. Vi återkommer till denna fråga i ett senare avsnitt i denna promemoria. Vi vill i detta sammanhang dock peka på att användningen av de särskilda medlen inte har varit så hög och att det har funnits en viss försiktighet när det gäller frågan om hur mycket av de särskilda medlen som bör läggas på utskottens uppföljning och utvärdering. Att anlita framstående forskare för att utvärdera t.ex. en lagstiftnings konsekvenser på medborgarnivå eller att upphandla ett undersökningsföretag för att genomföra en enkätundersökning innebär att resurser måste tas i anspråk. Vi vill betona att uppföljnings- och utvärderingsverksamhet av hög kvalitet måste få kosta. har anslagit medel för detta syfte och det är därmed en uppgift för riksdagsförvaltningen att bistå utskotten med att använda anslagna medel på bästa möjliga sätt. Vi kan konstatera att uppföljnings- och utvärderingsfrågor har behandlats i begränsad utsträckning på en utskottsövergripande nivå. Olika frågor med anknytning till utskottens uppföljning och utvärdering har under den senaste mandatperioden behandlats på ordförandekonferensen, där ordföranden för olika utskott möts. Det har både lagts upp så att tjänstemän inom förvaltningen har föredragit olika frågor och att ordförandena har fått diskutera egna erfarenheter av uppföljningsarbetet. På tjänstemannanivå har frågorna behandlats på kanslichefsmöten samt på interna och externa seminarier. Vi menar att arbetet med utskottens uppföljning och utvärdering är en fråga som i hög grad är utskottsövergripande, både vad gäller erfarenheter av genomförda projekt och överväganden i det fortsatta utvecklingsarbetet. Enligt riksdagsbeslutet har uppföljnings- och utvärderingsfunktio- 3 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 2006/07:URF3 nen i uppgift att bl.a. vara en motor i det utskottsövergripande utvecklingsarbetet. Den fortsatta utvecklingen av verksamheten bygger på ett ömsesidigt lärande där olika utskott och utskottskanslier har fått olika erfarenheter. Vi menar att erfarenhetsutbytet bör öka, både på ledamotsnivå och på tjänstemannanivå. Uppföljnings- och utvärderingsfunktionen bör fortsatt vara pådrivande i detta arbete. 3.4.3 Uppslag för tematiska uppföljningar Under allmänna motionstiden väcks ett stort antal motioner. Motionerna uppmärksammar inte sällan påstådda missförhållanden och lämnar förslag på tänkbara insatser. Under beredningsarbetet i utskotten ägnas i många fall dessa motioner ett omsorgsfullt arbete där vissa inslag har karaktär av uppföljnings- och utvärderingsarbete. Det händer också att vissa motioner trots sedvanlig avstyrkan i utskottsbetänkanden förenas med mjuka tillkännagivanden om att visst uppföljningsarbete förutsätts göras av regeringen, aktuella kommittéer etc. Exempel finns också på att motioner har inspirerat utskott att själva genomföra egna uppföljningsprojekt. ombudsmän () handlägger ett stort antal ärenden som berör i det närmaste samtliga utskottsområden. I samband med JO- behandlingen görs i flera fall omfattande insatser för att klarlägga olika sakförhållanden. I årsredovisningen finns också en rik provkarta av olika upplevda missförhållanden i samhället som kommentarer förmedlas över JO:s syn på bl.a. ärendehanteringen. lämnar ett antal revisionsrapporter. Uppfattningar har framförts om att inte ägnar tillbörlig uppmärksamhet åt dessa framställningar. finns uppfattningen att alltför ofta riktar sina framställningar till . Vidare anförs att behandling bör anstå till dess regeringen har redovisat sina ställningstaganden i den årliga budgetpropositionen till revisionens framställning. bör användas som en källa för att klarlägga frågor där folkets valda ledamöter ser behov av uppföljningsinsatser. En utmaning är dock att ur den stora mängden förslag utkristallisera väsentliga uppföljningsfrågor som bör ges fördjupad behandling. Genom förenklad motionshantering kan eventuellt ökat utrymme skapas för fördjupad behandling av motionsledes väckta frågor som utskottet bedömer vara väsentliga. I samband med utskottens val av uppföljningsprojekt bör ökad uppmärksamhet riktas mot JO:s årliga redovisning. Diskuteras kan att vid tillfälle inbjuda företrädare för till ett fackutskott för att allmänt redogöra för iakttagelser inom beredningsområdet. Vi vill även peka på att revisionsrapporter från kan utgöra en inspirationskälla i samband med utskottens val av uppföljningsprojekt. 2006/07:URF3 3 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 3.5 Våra överväganden gemensamma frågor 3.5.1 Uppföljning som ett led i ordinarie utskottsarbete Enligt riksdagsordningen ska uppföljning och utvärdering ingå i utskottens beredning av ärenden. Flera utskott arbetar med långsiktig och tematisk verksamhetsplanering där utskottets uppföljning och utvärdering ingår. Som exempel kan nämnas att bostadsutskottet fattade beslut om vissa utgångspunkter för utskottets arbete med uppföljning och utvärdering . Utskottet inrättade även en grupp bestående av presidiet och ytterligare en ledamot för beredning av dessa frågor. Gruppen har sammanträtt per termin. Inför varje sammanträde har kansliet uppdaterat en promemoria där avslutade, pågående och föreslagna nya projekt redovisas. I en bilaga till promemorian förtecknas nya projektidéer på basis av uppföljnings- och utvärderingsgruppens diskussioner, förslag från enskilda ledamöter och på eget initiativ. Beslut om att genomföra ett projekt har fattats av utskottet efter förslag från uppföljnings- och utvärderingsgruppen. Under pågående projekt informeras gruppen av kansliet om hur utredningsarbetet utvecklas. Gruppen har därmed haft möjlighet att via kansliet påverka inriktning och genomförande. Även inom socialförsäkringsutskottet bedrivs en utvecklad planering där tänkbara uppföljnings- och utvärderingsinsatser behandlas en gång . Kansliet bearbetar förslagen och utskottet fattar beslut om en systematisk strukturerad plan för uppföljnings- och utvärderingsverksamheten. Planen redovisas därefter på webbplats. I sammanhanget kan även nämnas att har utarbetat en promemoria med ett antal projektförslag. Utskottet fattade därefter beslut om att genomföra fyra av projekten . Kansliet har ansvarat för genomförandet och utskottets motionshantering har samordnats med uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Uppföljning och utvärdering ska vara en naturlig del i det löpande utskottsarbetet. Av riktlinjer framgår att utskottens uppföljning och utvärdering bör användas till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. Återkopplingen till utskottens beredning av propositions- och motionsärenden bör enligt riktlinjerna göras tydligare. Ett sätt att uppnå detta är att uppföljnings- och utvärderingsfrågor ingår som en integrerad del i utskottens verksamhetsplanering. Vi konstaterar att ett antal utskott arbetar med långsiktig verksamhetsplanering, men att merparten utskott ännu inte har en mer utvecklad planering för löpande och tematiska uppföljnings- och utvärderingsinsatser. Detta är i och för sig förståeligt. Med hänsyn till snabbt föränderliga politiska vindar låter sig utskottsarbetet ofta svårligen fångas i långsiktiga planer. 3 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 2006/07:URF3 heterna visar också att det i praktiken ofta är svårt att planera uppföljningsprojekt för en hel mandatperiod, i likhet med vad som gäller för övrig planering inom utskotten. Det kan ibland uppstå oförutsedda behov av en uppföljning för att ge underlag till ett betänkande eller ett yttrande. Trots dessa svårigheter anser vi det angeläget att planeringen av utskottens uppföljnings- och utvärderingsinsatser vidareutvecklas. Målet bör vara att uppföljnings- och utvärderingsfrågor ingår som en integrerad del i verksamhetsplaneringen, både vad gäller den långsiktiga för hela mandatperioden och den kortsiktiga för det aktuella . Det kan även gälla särskilda forskningsinsatser. Utskottens verksamhetsplanering bör om möjligt tydliggöra hur uppföljningsarbetet kommer in som en integrerad del i beredningen av motioner och kommande propositioner. Utskottens verksamhetsplanering kan därmed också underlätta planeringen av hur resurser för uppföljning och utvärdering kan användas på bästa möjliga sätt, både vad gäller det stöd som utskottskanslierna, uppföljnings- och utvärderingsfunktionen samt övriga enheter inom riksdagsförvaltningen kan ge utskotten. Det är enligt vår bedömning särskilt viktigt att uppmärksamma hur de fyra s.k. kombinationstjänsterna, placerade på , i ökad utsträckning kan engageras i utskottens uppföljning och utvärdering. Detta ställer enligt nuvarande organisation på en god samordning mellan utskottskanslierna, utredningstjänsten och PS-gruppen. För att kunna planera behovet av de särskilda medlen för uppföljning och utvärdering menar vi att det vore önskvärt om utskotten utifrån sin verksamhetsplanering söker lämna önskemål om särskilda medel en eller till den instans som beslutar om medlens användning. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 4.3. 3.5.2 Arbetsformer som involverar ledamöterna Erfarenheterna av utskottens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet varierar. Vi kan konstatera att verksamheten har vuxit i omfattning under den senaste mandatperioden och att både tematiska och löpande uppföljningar har gett underlag till ett flertal utskottsbetänkanden. framförs det från olika håll inom förvaltningen att utskottens insatser till stor del är tjänstemannastyrda.