rfr · GU0WRFR7 · 2007-07-09 00:00:00 — Coreper är det högsta av alla rådets förberedande organ och har till skillnad från övriga en helt horisontell funktion eftersom det förbereder samtliga rådsmöten. Kommittén består av medlemsländernas EU-ambassadörer (Coreper II) eller av deras ställföreträdare (). Coreper II förbereder rådet för allmänna frågor och yttre förbindelser, rådet för rättsliga och inrikes frågor och . Biståndsfrågorna bereds därför av Coreper II. Coreper sammanträder och förbereder då rådsmötena för . Alla ärenden som ska upp på rådsdagordningen måste åtminstone formellt passera Coreper, även om en överenskommelse redan har nåtts på lägre nivåer. (representant i Coreper II är ambassadör .) Corepers möten förbereds av de s.k. Mertens- och Anticigrupperna (Mertensgruppen förbereder mötena i Coreper I och Anticigruppen mötena i Coreper II). Gruppernas uppgift är att förbereda Corepers dagordning, att avgöra vissa procedurfrågor och att flagga för de positioner som kommer att intas av EU-ländernas ambassadörer i Coreper. Vid sidan av Coreper finns ett antal kommittéer som har till uppgift att förbereda rådets arbete inom vissa sakområden. Kommittéerna består i allmänhet av tjänstemän på hög nivå, och även om frågorna formellt måste passera även Coreper innan de tas upp i rådet så hanteras den sakmässiga beredningen av kommittén. Exempel på kommittéer är och säkerhetspolitik (KUSP) och 133-kommittén. KUSP behandlar inte biståndsfrågor i sig, men EU:s utrikespolitiska agerande kan förstås ha betydelse för biståndspolitiken i vissa fall. 133-kommittén behandlar frågor som rör handelspolitiken, och enligt EG-fördraget ska kommissionen sköta förhandlingar om handelsavtal i samråd med kommittén. Under Coreper finns ett stort antal arbetsgrupper som behandlar olika sakfrågor. Arbetsgrupperna består av tjänstemän från medlemsländerna som 53 Ett tredje kriterium är att den kvalificerade majoriteten ska representera av unionens befolkning, vilket kan kontrolleras på begäran av ett medlemsland. 4B2 EU:S BISTÅNDSPOLITIK EN ÖVERSIKT vanligtvis är stationerade vid landets permanenta representation i . Arbetsgrupperna är ofta medlemsländernas första formella möjlighet att reagera på kommissionens förslag, även om de kan ha lämnat informella synpunkter tidigare, t.ex. inom ramen för en expertgrupp. Eftersom frågor som en arbetsgrupp når konsensus kring sällan rivs upp på högre nivåer, dvs. Coreper eller rådet, är det viktigt för ett medlemsland att redan i arbetsgruppen driva de frågor som man anser vara viktiga. På biståndsområdet kan särskilt nämnas arbetsgruppen för utvecklingssamarbete, som brukar benämnas allmänna biståndsgruppen eller DEV- GEN eller CODEV, och AVS-gruppen. Allmänna biståndsgruppen behandlar dels alla övergripande frågor som rör EG:s bistånd, t.ex. horisontella styrdokument och de nya biståndsinstrumenten, dels frågor som rör EU-ländernas eget bistånd, t.ex. hur EU-länderna ska samordna sitt bistånd med varandras och EG:s. AVS-gruppen behandlar frågor om utvecklingsbistånd till AVS-länderna inom ramen för . AVS-gruppen förbereder även EU:s deltagande i . Dessutom finns det en särskild arbetsgrupp för livsmedelsbistånd och en arbetsgrupp för förberedande av internationella utvecklingskonferenser. Däremot finns ingen arbetsgrupp för humanitärt bistånd.54 Av arbetsgrupperna på biståndsområdet är det allmänna biståndsgruppen och AVS-gruppen som möts mest frekvent. Vid en intervju med företrädare för den svenska representationen i har det framkommit att allmänna biståndsgruppen behandlar många frågor som, när de är antagna, gäller även för AVS-biståndet utan att dessa diskuteras i AVS-gruppen. Det kan t.ex. gälla allmänna riktlinjer och policy för biståndspolitiken, som Europeiskt samförstånd om utveckling. AVS-gruppen behandlar endast frågor som specifikt rör utvecklingssamarbetet med AVS- länderna som bygger på . Gruppen har t.ex. inte mandat att diskutera biståndsprogram för AVS-länder som finansieras genom tematiska biståndsinstrument. Det är däremot inte ovanligt att frågor bereds både i allmänna biståndsgruppen och rådsarbetsgrupper inom andra områden när en fråga tangerar flera sakfrågor (t.ex. miljö, handel eller säkerhetspolitik). Ett särskilt exempel på detta är arbetsprogrammet för koherens i utvecklingspolitiken som behandlades i alla de rådsarbetsgrupper och kommittéer som ansvarar för de politikområden som berörs av programmet. Det händer också att två arbetsgrupper som behandlar samma fråga har gemensamma möten, vilket t.ex. AVS- gruppen och 133-kommittén har haft när det gäller förhandlingarna om handelsavtal (EPA, Economic Partnership Agreements) med AVS-länderna. Därutöver finns ett antal s.k. GUSP-grupper som behandlar EU:s relationer till olika länder och regioner inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP). Exempel på GUSP-grupper är COAFR (relationerna 54 möts ibland informellt för att diskutera övergripande policyfrågor. I den informella representeras av UD. 4B2 EU:S BISTÅNDSPOLITIK EN ÖVERSIKT till ), COASI (relationerna till ), COWEB (relationerna till västra ) och COEST (relationerna till och ). I GUSP-grupperna diskuteras i huvudsak utrikespolitiska frågor, men även biståndsfrågor kan aktualiseras t.ex. i situationer när biståndet till ett land i hög grad är politiskt känsligt. Vid en intervju med en företrädare för den svenska representationen i har det framkommit att sanktioner genom att avbryta av bistånd till AVS-länder i enlighet med artikel 96 sker i ett samspel mellan AVS-gruppen och COAFR. AVS-gruppen har ansvar för frågor som regleras av medan mandatet för den politiska dialog som ska föras i enlighet med artikel 96 måste ges av COAFR eftersom utrikespolitiska relationer faller under EU:s andra pelare. Det är också vanligt att EU:s övergripande strategier mot länder och regioner t.ex. innehåller både biståndspolitiska och utrikespolitiska inslag och därför behandlas parallellt i flera arbetsgrupper. består av 785 ledamöter som väljs i allmänna val i medlemsländerna för en period av . I väljs 19 av parlamentets ledamöter. Den nuvarande mandatperioden löper från 2004-2009. Till parlamentets verksamheter hör att granska och fatta beslut om förslag från kommissionen och medlemsländerna, granska kommissionen, anta EU:s budget och behandla framställningar från EU-medborgare. Parlamentet måste även godkänna avtal som innebär en associering till EU, liksom nya EU- medlemmar. Parlamentets inflytande på lagstiftningsprocessen beror på vilken beslutsprocedur som används. I många frågor har parlamentet samma inflytande som rådet, och de två institutionerna måste då komma överens för att ett förslag ska kunna antas. I andra frågor kan parlamentet endast yttra sig över lagförslag. Se vidare i avsnitt 2.10. Parlamentets arbete förbereds i 20 ständiga utskott. När ett nytt förslag kommer till parlamentet utses ett utskott som ansvarigt för ärendet. Fler utskott kan ombes yttra sig i ärendet. Utskotten utser bland sina ledamöter en rapportör. Rapportören skriver ett betänkande som sedan blir föremål för omröstning i utskottet tillsammans med ändringsförslag från övriga ledamöter. När det ansvariga utskottet röstar om betänkandet inkluderas även ändringsförslag från de utskott som avgivit yttranden. Det antagna betänkandet går sedan till behandling i kammaren. I kammaren kan ytterligare ändringsförslag läggas fram av det ansvariga utskottet, av en politisk grupp eller med stöd av minst 40 ledamöter. Efter att ändringsförslagen och utskottets betänkande behandlats antar parlamentet en lagstiftningsresolution som skickas till rådet och kommissionen. Flera utskott är inblandade i frågor som rör det externa biståndet. Utskottet för utveckling () är ansvarigt för EG:s utvecklingssamar- bete, bl.a. politisk dialog med utvecklingsländerna och bistånd, och för partnerskapet med AVS-länderna. 4B2 EU:S BISTÅNDSPOLITIK EN ÖVERSIKT stånd för utveckling, och det nya utvecklingsinstrumentet (DCI). Utskottet har 34 ledamöter varav en svensk, (jl), och 34 suppleanter varav en svensk, (). Utskottet för utrikesfrågor (AFET) är bl.a. ansvarigt för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, för fördjupning av EU:s relationer till tredje land, särskilt i EU:s närhet, t.ex. genom associerings- och partnerskapsavtal, för samarbete med FN och andra internationella organisationer och för MR- frågor. Av de nya biståndsinstrumenten behandlade utskottet instrumentet för främjande av demokrati och mänskliga rättigheter i hela världen, stabilitetsinstrumentet, föranslutningsinstrumentet och grannskaps- och partnerskapsinstrumentet. Utskottet har 85 medlemmar varav en svensk, () och 86 suppleanter varav en svensk, (). Utskottet för internationell handel () är ansvarigt för genomförandet av EG:s handelspolitik och externa ekonomiska förbindelser. Utskottet behandlade bl.a. de tidigare TACIS-, MEDA- och CARDS-förordningarna och behandlar beslut om makrofinansiellt bistånd. Kommittén har 33 medlemmar varav en svensk, () och 32 suppleanter varav två svenskar, () och (). Det är de politiska grupperna som bestämmer vilka ledamöter som ska sitta i vilka utskott, men personliga önskemål har ganska stor betydelse. Ofta kan en ledamot som inte får bli medlem i det utskott som är ledamotens förstahandsval få bli suppleant i detta utskott i stället.55 En mer detaljerad beskrivning av parlamentets inflytande på EU:s biståndspolitik finns i kapitel 3. Europeiska investeringsbanken (EIB) är en självständig EU-institution som inrättades 1958 i och med . Den har rättslig grund i artiklarna 266 och 267 i dagens EG-fördrag. Bankens huvudsakliga uppgift är att bidra till en balanserad regional utveckling inom EU genom att finansiera ekonomiskt sunda investeringar i eftersatta regioner. Bankens utlåning sker på strikt marknadsmässiga villkor. Lånen kan ges till både offentliga och privata aktörer. Bankens kapital är uppbyggt av inbetalningar från EU:s medlemsländer som bidrar med en kapitalinsats i relation till sin ekonomiska styrka vid tiden för EU-inträdet. EIB:s kapital uppgår totalt till ca , varav står för , vilket motsvar en andel på . En del av EIB:s verksamhet består av att finansiera investeringar i länder utanför EU som EU har någon form av samarbete med. EIB har ett antal s.k. externa mandat som styr bankens verksamhet för olika grupper av tredjeländer. I förhållande till AVS-länderna och har EIB möjlig- 55 Corbett, och , 2005, s. 122-123. 4B2 EU:S BISTÅNDSPOLITIK EN ÖVERSIKT het att ge subventionerade lån och riskkapital som finansieras av Europeiska utvecklingsfonden respektive EU:s budget. Besluten att finansiera investeringar till AVS- och bereds i två kommittéer, respektive . Kommittéerna är rådgivande till som fattar de formella besluten, men i vissa fall krävs kommittéernas godkännande för att styrelsen ska kunna fatta beslut. I allmänhet hålls mötena i de båda kommittéerna på , ungefär en gång . EIB svarar för kommittéernas sekretariat. investeringsfacilitet () bygger på artikel 29 i EU-ländernas interna avtal om finansiering och administration av EG- biståndet inom ramen för . Kommittén består av företrädare för medlemsländerna och en företrädare för kommissionen, som dock inte har rösträtt i kommittén.56 Beslut fattas med kvalificerad majoritet enligt samma röstfördelning som för EUF-kommittén.57 Kommittén yttrar sig över bankens förslag till finansiering av investeringar, både de som sker från investeringsfaciliteten (IF) och de som sker från bankens egna medel med räntesubvention från EUF.58 Utlåningen sker på marknadsmässiga villkor, men räntesubventioner kan tillämpas i vissa fall. Utlåningen från IF kan genomföras under större risk, t.ex. genom att tillhandahålla riskkapital, eftersom den är helt finansierad av . Utlåning från bankens egna resurser ges endast när utlåningen har låg kreditrisk. EU-länderna står som garanter för denna utlåning. Kommittén ska godkänna de övergripande riktlinjerna för IF:s verksamhet, t.ex. operativa riktlinjer, investeringsstrategier och årsrapporter. Kommittén yttrar sig vidare över alla förslag till subventionerade lån från IF och bankens egna medel. Kommitténs godkännande krävs för alla beslut om subventionerade lån och för all utlåning från IF som kommissionen har avstyrkt. representeras av en tjänsteman från som ordinarie ledamot och en tjänsteman från Sida som ersättare. Enligt vad som framkommit vid intervju med en tjänsteman från bereds svenska ståndpunkter gemensamt mellan och Sida. kontaktar också , t.ex. om det projekt som ska finansieras antas kunna vara politiskt kontroversiellt. är upprättad genom artikel 14 i MEDA-förordningen om stöd till partnerskapsländerna kring Medelhavet.59 Kommittén består av 56Kommissionens roll är bl.a. att se till att EIB:s verksamhet stämmer överens med EG:s utvecklingssamarbete med landet, t.ex. landstrategin. 57Se avsnitt 2.9 Genomförandekommittéer på biståndsområdet. 58Se vidare avsnitt 2.8 Europeiska utvecklingsfonden. 59MEDA-förordningen är ersatt av grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (ENPI). fortsätter dock att verka eftersom det fortfarande finns riskkapital som anslagits genom MEDA-förordningen. 4B2 EU:S BISTÅNDSPOLITIK EN ÖVERSIKT representanter för medlemsländerna samt en representant från kommissionen, som dock inte har rösträtt i kommittén.60 Beslut fattas med kvalificerad majoritet enligt samma regler som för beslut i . Större delen av EIB:s utlåning till sker med bankens egna medel. Med stöd i MEDA-förordningen kan dock medel från EU:s budget anslås för riskkapital och räntesubventioner, de senare för projekt på miljöområdet. För var öronmärkta för riskkapitaloperationer. har räntesubventioner för ca utgått. Kommittén ska yttra sig över alla förslag som rör subventionerade lån och riskkapital. Besluten kan antingen röra enskilda projekt eller finansieringsplaner . Beredningen av svenska ståndpunkter sker enligt en likartad procedur som inför möten. Genom inrättades ett antal gemensamma institutioner mellan EU och AVS-länderna. Institutionerna har olika uppgifter när det gäller att genomföra avtalets bestämmelser. består av ledamöterna i , samt en regeringsledamot från varje AVS-land. möts normalt och har bl.a. till uppgift att föra den politiska dialogen mellan EU- och AVS-länderna, anta de policyriktlinjer och de beslut som krävs för att genomföra , särskilt rörande utvecklingsstrategier, undersöka och lösa problem som riskerar att stå i vägen för ett effektivt genomförande av avtalet. kan därmed ta beslut som kan påverka inriktningen på biståndet till AVS-länderna, motsvarande den övergripande nivå på vilken biståndet är reglerat i avtalet. Det kan t.ex. handla om att fördela reserver i Europeiska utvecklingsfonden på olika anslagsposter eller att omfördela tidigare anslagna medel. tog t.ex. ministerrådet beslut om att kanalisera outnyttjade medel som tilldelats de afrikanska AVS-länderna till African Peace Facility eftersom det inte fanns några outnyttjade medel i anslaget för regionalt samarbete. att använda dessa resurser är . Formerna för att därefter anslå kapital från ENPI är ännu inte beslutade. (Uppgifter i e-brev från , FEMIP- samordnare vid EIB, .) 60 Kommissionens roll är bl.a. att se till att EIB:s verksamhet stämmer överens med EG:s utvecklingssamarbete med landet, t.ex. landstrategin. 4B2 EU:S BISTÅNDSPOLITIK EN ÖVERSIKT fattar beslut i samförstånd. Hälften av ledamöterna i , en kommissionär och två tredjedelar av ledamöterna från AVS- länderna måste vara närvarande för att beslut ska kunna fattas. består av EU-ländernas ständiga representanter, en företrädare för och chefen för samtliga AVS-länders delegationer till EU. Kommitténs uppgift är att förbereda ministerrådets möten och fullgöra de uppgifter som delegerats till kommittén av ministerrådet. Den parlamentariska församlingen består av ledamöter och lika många ledamöter från AVS-ländernas parlament. Församlingen är ett rådgivande organ som ska främja den demokratiska processen genom dialog och samråd, diskutera utvecklingsfrågor och frågor som rör partnerskapet i allmänhet och anta resolutioner och rekommendationer till ministerrådet.61 bl.a. till uppgift att främja policyutveckling och institutionell kapacitetsutveckling hos organisationer för jordbruksutveckling i AVS-länderna. fungerar som tillsynsmyndighet för centrumet. Centrumet har även en rådgivande kommitté bestående av en representant för varje EU-land samt motsvarande antal för AVS- länderna. representeras av en Sidatjänsteman. När EU ska anta nya rättsakter eller formulera en policy inom biståndsområdet används EU:s vanliga beslutsprocess. Beslutsprocessen regleras i huvudsak genom fördragets bestämmelser och genom överenskommelser mellan institutionerna. 1.Kommissionen lägger fram förslag. Både förslag till rättsakter och meddelanden och andra samrådsdokument publiceras som s.k. KOM- dokument. Innan kommissionskollegiet fattar beslut om att anta dokumentet har ärendet först beretts på ansvarigt generaldirektorat och därefter beretts gemensamt med övriga generaldirektorat. Det ansvariga generaldirektoratet kan ha tagit en eller flera expertgrupper till hjälp för att 61 För mer information, se församlingens webbplats: 4B2 EU:S BISTÅNDSPOLITIK EN ÖVERSIKT inhämta nödvändig expertkunskap eller för att få preliminära reaktioner från medlemsländerna. 2.Europaparlamentet behandlar ärendet. Dokumentet remitteras till ansvarigt utskott, där en av ledamöterna utses till rapportör. Rapportören skriver ett förslag till betänkande som behandlas och beslutas av utskottet tillsammans med ändringsförslag från utskott som inkommit med yttranden. Därefter går betänkandet till kammaren för behandling. Kammaren antar en lagstiftningsresolution på grundval av betänkandet. Ofta sker många förändringar av betänkandet både under utskottets och kammarens behandling. 3.Ministerrådet behandlar ärendet. De inledande förhandlingarna mellan medlemsländerna sker i en rådsarbetsgrupp, ofta allmänna biståndsgruppen. kan flera rådsarbetsgrupper vara inblandade, t.ex. om ärendet rör en speciell geografisk region (då det också kan behandlas i den aktuella GUSP-gruppen) eller ett särskilt tematiskt område (t.ex. miljö). Efter arbetsgruppens behandling går ärendet vidare till Coreper, som ofta förhandlar om utestående frågor av mer politisk karaktär som inte fått någon lösning i arbetsgruppen. När Coreper är färdig med en fråga går den till ministerrådet för diskussion och beslut. Mer komplicerade ärenden t.ex. rättsakter är ofta uppe på ministerrådets bord, och varje gång sker en förberedande behandling i Coreper. Om förslaget gäller en rättsakt som ska antas med medbeslutandeförfarandet måste parlamentet och rådet bli överens i frågan. Om rådet inte godtar parlamentets första lagstiftningsresolution antar rådet en s.k. gemensam ståndpunkt som skickas tillbaka till parlamentet för en andra behandling. Om parlamentet inte kan godta den gemensamma ståndpunkten utan har nya ändringsförslag går ärendet tillbaka till rådet för dess andra behandling. Om institutionerna fortfarande inte är överens tillsätts en förlikningskommitté där representanter från parlamentet och rådet förhandlar fram en kompromiss. Kommissionen kan när som helst ingripa i processen t.ex. genom att lägga fram ett ändrat förslag, eller genom att helt dra tillbaka förslaget. Kommissionen har också att genomföra rättsakten när den väl är antagen. Fyra av de nya biståndsinstrumenten instrumentet för utvecklingssamarbete, grannskaps- och partnerskapsinstrumentet, instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter och stabilitetsinstrumentet antogs genom medbeslutandeförfarandet. Om förslaget gäller en rättsakt som ska antas med samrådsförfarandet, är det rådet ensamt som beslutar. Parlamentets lagstiftningsresolution är då ett yttrande som rådet har att beakta. Genomförandet av rättsakten är delegerat till kommissionen. Det nya föranslutningsinstrumentet antogs genom samrådsförfarandet, eftersom den rättsliga grunden är artikel 181 a som avser ekonomiskt, finansiellt och tekniskt samarbete med tredjeland. 4B2 EU:S BISTÅNDSPOLITIK EN ÖVERSIKT Om förslaget gäller ingående av ett avtal med tredjeland, ska rådet fatta beslut med kvalificerad majoritet efter ett yttrande från parlamentet. Om avtalet innebär en associering mellan EU och tredjelandet, som t.ex. , krävs enhällighet i rådet och parlamentets samtycke. Om förslaget är ett meddelande eller annat samrådsdokument antar rådet ofta slutsatser om meddelandet. Slutsatser kan bl.a. innehålla uppmaningar till kommissionen eller medlemsländerna att vidta olika åtgärder. Även parlamentet antar en resolution som uttrycker parlamentets åsikt om meddelandet. I dessa fall är dock institutionerna inte beroende av varandras behandling av ärendet. Genomförandet: Från landstrategier till projekt Landstrategier och indikativa program Genomförandet av biståndet styrs av s.k. landstrategier, regionala strategier och indikativa program. Fleråriga landstrategier (CSP, Country Strategy Paper) infördes på ett enhetligt sätt som ett instrument för att planera EG:s bistånd i och med reformen av det externa biståndet som inleddes . Kommissionen tog fram en harmoniserad ram, dvs. en mall, för landstrategier tillsammans med experter från medlemsländerna. Rådet gav kommissionen i uppdrag att börja tillämpa för AVS-, ALA- och MED-länderna och gradvis även för andra länder som får stöd från EU. De första landstrategierna som togs fram enligt den nya började gälla 2001. Den första generationens landstrategier omfattar ungefär som EU:s föregående budgetperiod 2000-2006, med vissa skillnader för olika grupper av länder. För AVS-länderna följer landstrategierna utvecklingsfonderna. De nuvarande landstrategierna gäller för 9, och pågår arbetet med att utarbeta landstrategier för 10. Enligt den gemensamma ska en landstrategi bl.a. innehålla en beskrivning av EU:s/EG:s syfte med samarbetet, landets utvecklingsagenda, analys av den politiska, ekonomiska och sociala situationen, för att möta landets behov samt koherensen med annan EU-politik och andra givare. godkände rådet en ny version av den gemensamma ramen för landstrategier tillsammans med principer för en gemensam flerårig programplanering. Enligt rådets slutsatser ska en gemensam programplanering införas i två etapper. Den första etappen innebär att kommissionen och medlemsländerna gör gemensamma analyser av situationen i landet, och den andra att de även enas om ett gemensamt strategiskt svar.62 Ett nationellt indikativt program (NIP) är ett flerårigt program som konkretiserar landstrategin. Ett indikativt program ska identifiera de konkreta åtgärder som bör genomföras, t.ex. projekt eller budgetstöd inom olika sektorer, och det ska innehålla en finansieringsram för de olika åtgärderna. 62 Rådets dokument 8388/06. 4B2 EU:S BISTÅNDSPOLITIK EN ÖVERSIKT tiva programmet kan ingå som en integrerad del i landstrategin eller vara ett separat dokument som upprättas . Ofta tas även ett årligt indikativt program fram på grundval av det fleråriga programmet.63 Parallellt med landstrategierna finns regionala strategier (RSP, Regional Strategy Papers) som motsvarar landstrategierna på den regionala nivån. Regionala strategier finns t.ex. för , , och . De regionala strategierna kompletteras av regionala indikativa program, som innehåller anslag till regionsövergripande projekt. Regler som styr programplaneringen Hur programplaneringen, dvs. framtagandet av landstrategier m.m., ska gå till styrs dels av bestämmelser i avtal mellan EU och mottagarländer samt av rättsakter och slutsatser som antagits av rådet, dels av dokument som antagits internt i kommissionen. För biståndet till AVS-länderna finns relativt detaljerade föreskrifter i bilaga IV till och i de interna avtalen mellan EU-länderna om finansiering och förvaltning av AVS-biståndet. Det finns separata avtal för 9 och 10.