rfr · GU0WRFR7 · 2007-07-09 00:00:00 — konstaterar utskottet att det har, med utgångspunkt i överenskommelsen om EU:s utvecklingspolitik, lagts fram en rad förslag som syftar till att öka effektiviteten i genomförande. Medelstilldelningen utgör ett viktigt steg i sammanhanget. 2005/06:1 utg.omr. 115Dessa områden är: handel och regional integrering, miljön och hållbar förvaltning av naturresurser, infrastruktur, kommunikationer och transport, vatten och energi, landsbygdsutveckling, fysisk planering, jordbruk och tryggad livsmedelsförsörjning, samhällsstyrning, demokrati, mänskliga rättigheter och stöd till ekonomiska och institutionella reformer, konfliktförebyggande och svaga stater, mänsklig utveckling samt social sammanhållning och sysselsättning. 2006/07:RFR7 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK I flera betänkanden har utskottet berört frågan om budgetstöd via den svenska biståndsbudgeten.116 Utskottet konstaterar att det i samarbetet med några av världens fattigaste länder finns grundläggande problem som rör kapacitetsbrist, svaga institutioner och regeringar, korruption, svag demokrati och bristande respekt för de mänskliga rättigheterna. Allt detta ställer, enligt utskottet, särskilda krav på analys och väl avvägda bedömningar av risker och potentiella fördelar med budgetstöd i jämförelse med andra samarbetsformer. Av särskild vikt är analys av den ekonomiska politiken, strategin för fattigdomsminskning och de offentliga finansiella styrsystemen. En bedömning ska också göras av hur samarbetspartnerns kapacitet ska kunna stärkas. Utskottet framhåller att resonemanget även är tillämpligt vid beslut om huruvida budgetstöd ska lämnas via gemenskapens utvecklingsbistånd. Slutligen uppmärksammas att när det gäller utvecklingssamarbete ägnar utskottet stort intresse åt frågor om uppföljning och utvärdering. Detta har kommit till uttryck bl.a. i budgetbetänkanden (se exempelvis utrikesutskottets betänkande Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd) och i utskottets uppföljning av politik för global utveckling.117 Utskottet konstaterar att det i EU:s överenskommelse om utvecklingssamarbete anges att man tagit lärdom av en utvärdering av förklaringen om Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik och dess effekt på gemenskapsbiståndet. Utskottet ser positivt på att det i överenskommelsen om EG:s utvecklingssamarbete anges att kommissionen bör utarbeta mätbara mål för genomförandet. Där anges också att kommissionen i sin årsrapport om genomförande av gemenskapens utvecklingspolitik regelbundet bör bedöma måluppfyllelsen. Utskottet anser att indikatorer kan vara ett sätt att underlätta bedömning av måluppfyllelsen och vill i övrigt framhålla att det är viktigt att årsrapporten blir tydlig och informativ. Stöd från gemenskapen kommer även i fortsättningen att lämnas till globala fonder och initiativ som är tydligt kopplade till millenniemålen och till gemensamma globala nyttigheter. Åtagandena om bättre samstämmighet i utvecklingspolitiken ska komma till uttryck i ett rullande program som utarbetas av kommissionen och medlemsstaterna. Utskottet har i det ovan angivna betänkandet understrukit att uppföljning och utvärdering av de svenska bidragen till de multilaterala organen behöver stärkas. I nu aktuellt sammanhang förespråkar utskottet att regeringen verkar för uppföljning och utvärdering av gemenskapens bidrag till multilaterala fonder och program. 116Bland annat bet. 2005/06:UU2. 2005/06:UU2. 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK 2006/07:RFR7 3.4 inflytande på EG:s biståndspolitik är den enda direktvalda EU-institutionen. Av kapitel 2 framgår att parlamentet har olika sätt att utöva inflytande på EU:s politik, och att graden av inflytande varierar mellan olika politikområden. Parlamentet har inflytande på biståndspolitiken både genom sina lagstiftande befogenheter, genom att parlamentet antar EG:s budget och genom sina möjligheter att kontrollera kommissionen. Inom biståndspolitiken har parlamentet också blivit mer involverat i det arbete som sker i kommissionens genomförandekommittéer. fick ett ökat inflytande över EG:s biståndspolitik i och med att , som trädde i kraft , inrättade en särskild avdelning för utvecklingssamarbete i EG-fördraget. Avdelningen omfattades av det nya medbeslutandeförfarandet, som gav parlamentet samma inflytande på beslutsprocessen som ministerrådet när EG antar sekundärrättsakter (t.ex. förordningar, beslut och direktiv). Det innebär att parlamentet kan föreslå ändringar i kommissionens förslag till geografiska och tematiska biståndsinstrument, och att parlamentets godkännande krävs för antagande. Flertalet av de nya biståndsinstrument som började gälla antogs genom medbeslutandeförfarandet, t.ex. utvecklingsinstrumentet (DCI), grannskaps- och partnerskapsinstrumentet och stabiliseringsinstrumentet. Parlamentet drev igenom omfattande ändringar i flera av dem. I kommissionens ursprungliga förslag till generellt utvecklingsinstrument ingick både samarbete med utvecklingsländer och med industrialiserade länder. Förslaget avslogs av parlamentet bl.a. eftersom man ansåg att detta riskerade att motverka EU:s mål för utvecklingssamarbete, som inte gavs tillräcklig tyngd i förslaget. Kommissionen svarade på kritiken genom att lägga fram två separata instrument, ett för utvecklingsländerna och ett för de industrialiserade länderna. Det nya förslaget innehöll också många andra ändringar för att tillgodose parlamentets synpunkter. Förslaget var nu tydligt kopplat till millenniemålen och EU:s biståndspolicy, och innehöll ett mer detaljerat finansiellt ramverk jämfört med kommissionens tidigare förslag. Inför parlamentets antagande av DCI:n konstaterade rapportören i utskottet för utveckling att den slutliga rättsakten skilde sig i mycket hög grad från kommissionens ursprungliga förslag. När det gäller utvecklingsinstrumentet har man gjort mycket stora framsteg som en följd av de utdragna och svåra förhandlingarna de facto har framstegen varit så stora att den slutliga förordningen kommer att vara oigenkännlig för dem som utarbetade det ursprungliga förslaget.118 118 European Parliament. RECOMMENDATION FOR SECOND READING on the Council common position for adopting a regulation of Parliament and of the Council establishing a financing instrument for development cooperation. A6- 0448/2006. 2006/07:RFR7 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK Parlamentet fick även kommissionen att lägga fram ett separat instrument för demokrati och mänskliga rättigheter, som i kommissionens ursprungliga förslag endast var ett tematiskt program som skulle integreras i de övriga instrumenten. Även detta instrument behandlades genom medbeslutandeförfarandet. Parlamentet har mindre inflytande på de rättsakter som antas med rättslig grund i avdelningen om ekonomiskt, finansiellt och tekniskt samarbete med tredje land. I denna avdelning används samrådsförfarandet för beslut, varför parlamentet endast kan inkomma med ett yttrande till rådet. Ett exempel på ärende som behandlades genom samrådsförfarandet är det nya instrumentet för föranslutningsstöd genom vilket länder som kandiderar för EU- medlemskap ska få stöd för EU-anpassningen. När det gäller partnerskaps- eller associeringsavtal med tredjeländer eller grupper av tredjeländer, t.ex. , associeringsavtalen med MEDA- länderna och stabiliserings- och associeringsavtalen med länderna på västra , krävs parlamentets godkännande för att rådet ska kunna ingå avtalen. Det innebär att parlamentet inte kan ändra i själva avtalstexten, men har vetorätt mot ingåendet av avtalet. Parlamentet kan dock försöka påverka avtalsförhandlingar genom att utfärda resolutioner som uttrycker parlamentets ståndpunkt. Förutom att anta lagstiftning kan parlamentet försöka påverka EG:s biståndspolitik genom att anta resolutioner som svar på kommissionens meddelanden och anta resolutioner på eget initiativ. Ett specialfall är antagandet av EU:s biståndspolicy Europeiskt samförstånd för utveckling som antogs som en gemensam förklaring av , rådet, EU-länderna och kommissionen. Kommissionen presenterade det ursprungliga förslaget i form av ett meddelande. I parlamentet behandlades meddelandet av utskottet för utveckling, som utsåg till rapportör. I betänkandet kritiserades kommissionens förslag på flera punkter, bland annat för att förslaget inte var tillräckligt tydligt när det gällde att fattigdomsbekämpning var det prioriterade målet för EU:s utvecklingspolitik. Parlamentet framhöll även att policyn tydligare skulle identifiera EG:s komparativa fördelar som givare, och ha tydligare skrivningar om horisontella frågor som jämställdhet och miljö och om nödvändigheten av samstämmighet mellan utvecklingspolitiken och andra politikområden som jordbruk, handel och fiske. Vid intervju med , som deltog i förhandlingarna med rådet och kommissionen om texten, framkom att parlamentet fick gehör för många av sina synpunkter, och fick uppdraget att skriva ett utkast till avsnittet om kommissionens uppgifter inom biståndspolitiken. Det innebar, enligt honom, att parlamentet i hög grad påverkade vilka områden som EG ska prioritera inom biståndspolitiken (se avsnitt 2.2). Inom biståndspolitiken, som hör till EU:s första pelare, är det kommissionen ensam som har rätten att lägga förslag till rättsakter. Parlamentet kan dock anmoda kommissionen att lägga fram lämpliga förslag som krävs för att fördraget ska kunna genomföras. 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK 2006/07:RFR7 Parlamentet har även ett inflytande på biståndspolitiken genom att parlamentet antar EG:s budget tillsammans med rådet. Utvecklingspolitiken hör till de s.k. icke-obligatoriska utgifterna där parlamentet har sista ordet, med undantag för utgifter som följer av avtal som EU slutit med tredjeland och bidrag till internationella organisationer och institutioner. Parlamentet har här en möjlighet att indirekt påverka genomförandet av biståndspolitiken. Parlamentet kan t.ex. öka eller omfördela anslagen till olika budgetlinjer, eller dela upp föreslagna budgetlinjer i flera mer specificerade budgetlinjer och därmed detaljstyra biståndet i större utsträckning. Vid behandlingen av budget ökade parlamentet bl.a. de totala anslagen för EU:s yttre åtgärder, som inkluderar biståndspolitiken, och skapade en särskild budgetlinje för (som bröts ut ur budgetlinjen för utvecklingssamarbete med ). Parlamentet specificerade också anslaget för social och mänsklig utveckling på underrubrikerna hälsa, utbildning och genderfrågor. Efter varje budgetår ska parlamentet bevilja kommissionen ansvarsfrihet för genomförandet av budgeten. Beslutet tas på rekommendation av rådet och på grundval av kommissionens redovisning och Revisionsrättens årsrapport och förklaring om räkenskapernas tillförlitlighet. Parlamentet har olika möjligheter att kontrollera och granska kommissionen. Parlamentet måste godkänna rådets förslag till kommissionens ordförande och även kommissionen i sin helhet innan den kan tillträda. Som förberedelse till parlamentets beslut hålls utfrågningar av de nominerade kandidaterna där de olika utskotten har möjlighet att ställa frågor till sina kommissionärer om hur de ser på sitt politikområde och EU:s framtida arbete inom området. anordnade t.ex. utskottet för utveckling en utfrågning av de nominerade kommissionärerna för utveckling och humanitärt bistånd, handel respektive yttre förbindelser. Parlamentet kan även tvinga kommissionen att avgå genom att anta ett misstroendevotum med en majoritet av två tredjedelar av de avgivna rösterna och med majoritet av parlamentets ledamöter. Något misstroendevotum har aldrig antagits, men avgick kommissionen frivilligt då det stod klart att det fanns en majoritet i parlamentet för ett misstroende. Bakgrunden var bl.a. en rapport från en kommitté av oberoende experter om allvarliga missförhållanden inom kommissionen. Granskningen rörde bl.a. förvaltningen av biståndsprogram (MED-programmen) och det humanitära biståndet (den s.k. ECHO-affären). När som helst kan parlamentet eller dess ledamöter ställa frågor till kommissionen som kommissionen måste besvara. Skriftliga frågor, som besvaras skriftligt, kan ställas av enskilda ledamöter. Muntliga frågor, som besvaras muntligt och kan debatteras, kan ställas av ett utskott, en politisk grupp eller minst 40 ledamöter. ställdes 130 muntliga och 2006/07:RFR7 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK drygt 5 000 skriftliga frågor till kommissionen. Det saknas statistik för hur många av dessa som berörde biståndsfrågor. Exempel på frågor som parlamentariker har ställt till kommissionen om biståndsfrågor rör EU:s bidrag till millenniemålen vad gäller utbildningsfrågor, bristande samråd med enskilda organisationer vid programplaneringen av biståndet och om miljökonsekvensbedömningar av biståndsprojekt. kan på begäran av en fjärdedel av sina ledamöter tillsätta en tillfällig undersökningskommitté för att granska påstådda överträdelser och missförhållanden vid tillämpning av gemenskapsrätten, såvida inte de påstådda missförhållandena är föremål för en domstolsprövning. Kommittén ska upplösas när den har överlämnat sin rapport. Sedan denna möjlighet fördragsfästes i och med har två sådana kommittéer tillsatts som har undersökt gemenskapens transiteringssystem respektive BSE-krisen. De närmare befogenheterna för undersökningskommittéerna att bedriva sin verksamhet slås fast i ett interinstitutionellt avtal mellan parlamentet, rådet och kommissionen. Parlamentet kan även inrätta tillfälliga utskott för olika frågor. Tillfälliga utskott är betydligt vanligare än undersökningskommittéer, bl.a. eftersom de inte är begränsade till att undersöka överträdelser av EG-rätten. Exempel på frågor som behandlats av tillfälliga utskott är ECHELON, humangenetik, mul- och klövsjuka och CIA:s transporter av misstänkta terrorister. har inga utskott inrättats för att behandla biståndsrelaterade frågor. De tillfällen då parlamentet kan utöva inflytande över biståndspolitiken via lagstiftningsmakten har minskat drastiskt genom att det nya utvecklingsinstrumentet (DCI) har ersatt 13 tidigare geografiska och tematiska förordningar. Nästa gång parlamentet kan få anledning att utöva sina medbeslutandebefogenheter på området är i samband med den översyn av DCI:n som ska göras 2010, och därefter när ett nytt instrument ska antas för att ersätta DCI:n när denna löper ut . Utskottet för utveckling har därför börjat rikta in sig på att granska biståndspolitikens genomförande. Som framgått av kapitel 2 har parlamentet endast begränsad insyn och inflytande i genomförandekommittéerna. Inför antagandet av DCI:n fick parlamentet, genom en skriftväxling med kommissionen, en försäkran om att få inflytande på kommittéförfarandet genom en dialog med kommissionen. Enligt den nya ordningen ska kommissionen skicka förslag till landstrategier och indikativa program till parlamentet som dessa skickas till medlemsländerna. Utskottet för utveckling har sedan ca en månad på sig att lämna synpunkter på förslagen till kommissionen. Kommissionen ska också delta vid mötena med utskottets arbetsgrupper som granskar förslagen i syfte att främja en öppen dialog kring förslagen. Enligt uppgift från intervju med en tjänsteman vid en av parlamentets partigrupper kommer landstrategierna att granskas främst utifrån deras överensstämmelse med FN:s millenniemål, med Europeiskt samförstånd för utveck- 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK 2006/07:RFR7 ling och med DCI:n. Mindre allvarliga synpunkter avser utskottet att förmedla via brev till kommissionen, men om utskottet anser att ett förslag strider mot kommissionens genomförandebefogenheter kan utskottet ta initiativ till en resolution som antas i plenum. Kommissionen är då skyldig att ompröva sitt förslag och informera parlamentet om på vilket sätt den avser att rätta sig efter resolutionen.119 antog parlamentet en första sådan resolution angående förslagen till landstrategier för , och . I resolutionen menar parlamentet att landstrategiernas inriktning inte ligger i linje med att fattigdomsbekämpning ska vara det främsta målet för EU:s utvecklingspolitik, och att vissa planerade mål och åtgärder inte uppfyller /DAC:s riktlinjer för vad som får räknas som bistånd.120 Eftersom DCI-instrumentet inte omfattar AVS-länderna ingår inte landstrategierna för AVS-länderna i denna granskningsprocedur. Utskottet avser även att börja granska genomförandet av EG:s bistånd i fält genom att, i ett första steg, ge externa konsulter i uppdrag att granska biståndsverksamheten i tre utvalda länder. Studien ska inriktas på biståndets effektivitet och bl.a. beskriva hur givarsamordningen och komplementariteten mellan EG och andra givare har fungerat. Utskottet kan komma att anta ett initiativbetänkande med anledning av studiens resultat. 3.5 Kontakter mellan , andra nationella parlament och riksdagskommitté framhöll värdet av att vidareutveckla goda kontakter mellan svenska Europaparlamentariker och ledamöter, och menade även att utrymme bör skapas för ett fördjupat samarbete mellan de nationella parlamentens fackutskott, t.ex. inom närområdet och inom EU. Kontakter mellan , andra EU-länders nationella parlament och finns i olika former. Den högsta nivån är , som samlar talmännen i EU-ländernas parlament samt . antog talmanskonferensen riktlinjer för kontakter mellan de nationella parlamenten. Av riktlinjer framgår bl.a. att det huvudsakliga syftet för samarbete mellan EU-ländernas parlament och är dels att inhämta information och stärka den parlamentariska kontrollen inom alla , dels att garantera ett effektivt utövande av parlamentariska funktioner i EU-frågor, särskilt vad gäller nationella parlaments subsidiaritetskontroll. har ett övergripande ansvar för samordningen av interparlamentariska EU-aktiviteter. 119Detta förfarande bygger på artikel 8 i rådets beslut /468/EG om de förfaranden som ska tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter. 120Europaparlamentets resolution om kommissionens förslag till beslut om landstrategidokument och vägledande program för , och . P6_TA- PROV(2007)0045. 2006/07:RFR7 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK Den mest institutionaliserade kontakten utgörs av COSAC (Conference of Community and of Union) som är ett organ för samarbete mellan EU-ländernas och . COSAC sammanträder , med maximalt sex delegater från varje parlament. De svenska delegaterna är ledamöter i , och delegationen leds vanligtvis av nämndens ordförande. COSAC är fördragsfäst genom protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen, som fogades till genom Amsterdamfördraget. Enligt protokollet kan COSAC överlämna till parlamentet, rådet och kommissionen alla bidrag som de finner lämpliga som rör unionens lagstiftande verksamhet. Bidrag från COSAC är inte bindande för de nationella parlamenten. Även andra utskott i de nationella parlamenten och möts regelbundet. Flera parlamentsutskott i det land som innehar ordförandeskapet i ministerrådet arrangerar möten med sina motsvarigheter i övriga nationella parlament samt . Dessa möten äger således regelmässigt rum en gång per ordförandeskap, och de kallas på utrikesutskottets område för COFAC121 samt CODAC122. representeras av utrikesutskottets ordförande. Vidare tar utskott i ibland initiativ till möten med sina motsvarigheter i de nationella parlamenten, främst för att diskutera nya lagförslag från kommissionen. Parlamentets biståndsutskott bjöd t.ex. in till ett möte med EU-ländernas biståndsutskott . Mötets huvudtema var samordningen mellan EG:s och medlemsländernas biståndsverksamhet. Förutom ledamöter från 20 EU-länders nationella parlament deltog rådet, kommissionen och ett antal enskilda organisationer (bl.a. CONCORD). Från svensk sida följdes mötet av representant vid EU:s institutioner. På tjänstemannanivå utgörs den främsta kontakten med av representant vid EU:s institutioner, som är stationerad i och har kontor i lokaler. Representanten har uppdrag att följa aktuell EU-politik och hålla informerad om händelseutvecklingen inom olika politikområden. Representanten ska också vara en länk till och till andra nationella parlament med representation vid EU:s institutioner för att lämna uppgifter om EU-arbete och inhämta motsvarande information från dem. EU-ländernas parlament och utbyter även information om behandlingen av EU-ärenden genom webbportalen IPEX (). 121Conference of Chairpersons of Foreign Affairs Committees. 122Conference of Chairpersons of Development and Cooperation Committees. 4 Svenska strategier, mål och handlingsplaner Detta kapitel omfattar strategier, mål och riktlinjer för det svenska EU- samarbetet inom biståndsområdet. Uppföljningen visar följande: Aktuella och dokumenterade strategier, mål och handlingsplaner för de svenska prioriteringarna för EU-samarbetet inom biståndsområdet saknas i hög grad. (Avsnitt 4.1.) En strategi för det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet beslutades av regeringen . Den innehåller främst kriterier för att bedöma multilaterala organ. Strategin innehåller vidare förslag om att särskilda strategier för det svenska samarbetet med de viktigaste multilaterala organisationerna. Bland annat uppges att har ansvar för att ta fram en EU-strategi. (Avsnitt 4.1.) Det har tidigare funnits svenska strategier och planer som har återspeglat de svenska prioriteringarna i EU-samarbetet inom biståndsområdet. Det finns positiva erfarenheter av en handlingsplan som har gällt för svenskt agerande inom EU-samarbetet med . (Avsnitt 4.3.) 4.1 Nuvarande strategier, mål och handlingsplaner Regeringen beslutade om en strategi för multilateralt utvecklingssamarbete.123 Strategin innehåller dels kriterier för att bedöma verksamheter och bidrag till multilaterala organisationer, dels former för den strategiska styrningen och påverkan av dessa organisationer. Som tidigare framgått lämnar inga särskilda bidrag till EG:s biståndsverksamhet utan EU:s medlemsstater finansierar biståndet genom medlemsavgiften och medel som utgår till Europeiska utvecklingsfonden enligt en fastställd ordning för fördelningen. Det går därför inte att använda bidragsfördelningen som ett påtryckningsmedel för att få igenom svenska prioriteringar inom EU-samarbetet. Den beslutade strategin är övergripande och utgör inte en operativ vägledning med t.ex. mål eller riktlinjer för det svenska samarbetet med enskilda multilaterala organisationer inklusive EG. Strategin innehåller förslag om att särskilda strategier för de viktigaste multilaterala organen som samarbetar med bör utformas. I sammanhanget nämns att har ansvar för att ta fram en EU-strategi. Vid intervjuer uppger företrädare för Utrikedepartementet och Sida att i EU-samarbetet inom biståndsområdet ska de svenska företrädarna i sitt agerande vägledas av dels politik för global utveckling, dels den fastställda politiken för humanitärt bistånd. Därutöver saknas i hög grad doku- 123 , Protokoll ΙΙΙ:2 UD2007/7290/MU. 2006/07:RFR7 6B4 SVENSKA STRATEGIER, MÅL OCH HANDLINGSPLANER menterade strategier, mål eller riktlinjer för de svenska prioriteringarna i EU- samarbetet som gäller för biståndsområdet. Den svenska representationen i kommenterade i sitt remissvar på utredningen rättvisare värld utan fattigdom (SOU 2001:96) bl.a. frågan om strategier för EU-arbetet. Representationen noterade att inte hade haft en med EG:s utvecklingssamarbete eller strategier för verksamheten.124 Information i policyfrågor om EG-biståndet uppmärksammandes vidare i enkätsvar från ambassaderna i samband med att genomförde en undersökning om kommissionens effektivisering av biståndet och samordningen i fält.125 Enkäten besvarades av drygt 50 utlandsmyndigheter, vilket motsvarade av de tillfrågade. Av enkätsvaren framgår att ambassaderna önskade sig ett tätare samarbete med bl.a. och ökad information i policyfrågor om EG-biståndet. Enligt skulle departementet arbeta vidare med ambassadernas synpunkter exempelvis när det gällde departementets dialog med ambassaderna om policyfrågor.