rfr · GV0WRFR2 · 2007-11-01 00:00:00 — deltagande fungerande också som en garanti för andra långivare att inte skulle ändra policy efter det att projektet färdigställts. Avsikten med M 1/M 15-projektet var att skapa nytta för skattebetalare, och så blev också fallet i flera avseenden: Projektet byggdes färdigt (1996) och inom budget. Drift och underhåll av den färdiga vägen höll god standard. trafikanter kunde dra nytta av en bra väg efter det att gränsen mot väst öppnats utan att behöva ha betalat för dess konstruktion. 16 Exemplet är hämtat från (2007). 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER 2007/08:RFR2 Det visade sig emellertid kort efter det att vägen tagits i bruk att de prognoser som gjorts hade varit överoptimistiska. Trafiken det år som vägen öppnades för trafik, liksom trafikökningen , var i själva verket långt under vad som hade beräknats i förväg. Tullintäkterna räckte därför inte till för att betala räntorna på den skuld man hade. Tullen framstod också som den högsta i , beräknat per km väg, vilket resulterade i att koncessionären stämdes inför domstol för att utnyttja sin dominerande position. Efter hårda förhandlingar accepterade den ungerska staten att ta över ansvaret för upptagna lån. Den nya vägen medgav relativt små tidsvinster jämfört med de vägar som fanns , och trafiken kom därför att bli större på dessa sämre vägar än på den nya. En resa tur och retur från mot gränsen motsvarade en kostad om av minimilönen . När avgiften reducerades från mellan 1 600 och 1 800 Ft till 750 Ft ökade också trafiken från ca 5 000 till ca 6 500 fordon per dag; avgiften kom sedermera att helt tas bort. Exemplet illustrerar några viktiga principer som kommer att diskuteras ytterligare i avsnitt 4.1 En (hög) tull kommer att tränga undan trafik och innebär att den nya förbindelsen underutnyttjas medan existerande, sämre väger underutnyttjas. En investering måste föregås av en samhällsekonomisk kalkyl som bl.a. utgår från seriösa trafikprognoser. Kalkylen måste visa på utfallet både med och utan tullfinansiering. inledde 1997 ett antal investeringar i nya motorvägar som skulle betalas med skuggtullar; programmet går under akronymen SCUT. Som ett resultat av utbyggnadsprogrammet kom statens årliga kostnad för skuggtullar att öka . Man gjorde bedömningen att och därefter skulle staten tvingas betala i storleksordningen för drift, underhåll och för att betala skuggtullar till koncessionsföretagen. Kostnaden för skuggtullar skulle då i realiteten göra det omöjligt att genomföra några nya investeringar , och också anslaget för drift och underhåll skulle påverkas. omförhandlades därför tre av de sju SCUT- koncessionerna. Detta innebar att skuggtullen ersattes av en faktisk tull, dvs. det blev från denna tidpunkt användarna i stället för skattebetalarna som fick stå för kostnaden för dessa vägar. De tre kontrakt som omförhandlades avsåg motorvägar i regioner med högre medelinkomst än landet i övrigt, och trafikanterna hade också tillgång till alternativ till den tullbelagda vägen. 17 Exemplet baseras på Box 3.1 i 2007. 2007/08:RFR2 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER Dessa erfarenheter ledde också fram till en räcka institutionella förändringar. Budgetlagen anger exempelvis numera ett antal analyssteg som ska leda fram till ett fullödigt beslutsunderlag innan man tar ställning till nya projekt; bedömningen var att man på ett tidigt stadium borde ha insett konsekvenserna av en övergång till avbetalningsfinansiering. Man ställer numera också krav på att kostnaden för ett traditionellt genomfört projekt (jfr. diskussionen om Public Sector Comparator) ska tas fram så att beslutsfattarna kan göra en bedömning av tänkbara besparingar. I beslutsunderlaget måste också en långsiktig redovisning finnas av vilka budgetkonsekvenser den föreslagna finansieringslösningen får. är det enda som genomförts i . Därutöver deltar den svenska staten i två avgiftsfinansierade broprojekt, broarna över och . Inget av de senare projekten är emellertid OPS med den definition som här används. baseras på ett avtal mellan representanter för staten och ett konsortium bestående av svenska, franska och engelska företag som tecknades 1993. I detta gavs projektbolaget rätt att bedriva trafik mellan och från det att trafiken påbörjades . Man har rätt att själv bestämma priset på en resa och att köra sex tåg . Vidare har man rätt att kräva ersättning från andra trafikoperatörer som eventuellt vill bedriva kompletterande eller konkurrerande trafik till och från . Konsortiet bekostade ca. två tredjedelar av anläggningskostnaderna med en blandning av eget kapital och kommersiella banklån. Man har också finansierat leasingen av de tågsätt som används. Den återstående tredjedelen av investeringskostnaden bekostas av ett s.k. villkorslån från staten. Lånet har lägre prioritet än de kommersiella lånen men är placerat före konsortiets riskkapital i prioriteringshänseende. Konsortiet betalar ingen ränta förrän de kommersiella lånen har slutbetalats. Avtalskonstruktionen innebär att det privata konsortiet bär all intäktsrisk och merparten av kostnadsrisken i projektet. Den kraftiga nedgången av resandet slog mycket hårt mot verksamhetens resultat. Först har intäkterna räckt för att påbörja avbetalningen av de lån som tagits upp. Det finns flera samhällsekonomiskt relevanta slutsatser att dra av projektet. En sådan är att den finansieringskonstruktion som valts innebär att statens risk begränsas till det villkorslån som lämnats. Man har också lyft över en betydande kostnadsbörda från offentlig till privat sektor, vilket betyder en minskning av de samhällsekonomiska kostnaderna för skattefinansiering. En baksida av avtalskonstruktionen är att det tycks vara svårt att få till stånd 18 Redovisningen baseras på et al. (2007). 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER 2007/08:RFR2 samhällsmotiverad trafik till , trots att det fortfarande torde finnas en betydande överkapacitet på infrastrukturen. Erfarenheterna från den processmässiga hanteringen av är också ett exempel på hur man kan organisera verksamheten för att få en fungerande implementeringsprocess. I det fallet etablerades en styrgrupp bestående av centralt placerade statssekreterare från samtliga partier i den dåvarande borgerliga regeringen. Man använde sig vidare av en särskilt utsedd förhandlare med lång erfarenhet av komplicerade avtal kring långsiktiga projekt. Denne hade också ett litet kansli till förfogande. Ett sådant kansli kan i sin tur använda sig av trafikverken och av konsulter för att hantera många av de rutinfrågor som dyker upp. Vad som också var betydelsefullt var att man hade ett starkt mandat i genomförandet av de olika förhandlingssteg som upphandlingsprocessen innebär. Den dåvarande regeringen hade endast förbehållit sig rätten att ta ställning i en enda fråga: Att som ett sista steg säga ja eller nej till det färdiga förslag som kommer fram från upphandlings- och förhandlingsprocessen. I frånvaro av ett sådant mandat vet aldrig de kommersiella företagen om man slutförhandlar eller bara diskuterar designfrågor på ett principiellt plan. Den centrala styrningen av genomförandeprocessen har flera viktiga motiv. Ett är att skapa tydliga mandat för politiskt stöd i en politiskt känslig fråga. Man kan på detta sätt också etablera och behålla kunskap på politiskt central nivå, något som ökar möjligheterna för enhetlighet i statliga åtaganden om liknande modeller prövas inom andra sektorer. Det är också lätt att påbörja en standardiseringsprocess av förfarandet som när tillräckliga erfarenheter vunnits kan överföras till den ansvariga sektorsmyndigheten. Man ska inte heller underskatta den centrala politiska nivåns betydelse för att genomföra genomgripande förändringar av förvaltningskulturen. Många aspekter på upphandlingsproblematiken går tillbaka på förfaranden som förfinats av vunna erfarenheter. De principiella förändringar av angreppssätt etc. som OPS innebär gör att många sådana erfarenheter kan behöva omprövas i grunden, något som kan vara svårt i en förvaltande organisation. Det statliga garantilånet utgör således en tillgång för statskassan. Utöver detta lån lämnades också en statlig garanti för den leasing av rullande materiel som det vinnande konsortiet tecknade. Inköpen kostade ca , och illustrerar svårigheten att finansiellt redovisa vilket risktagande staten därmed sitter med. Om företaget går i konkurs måste staten ta över ansvaret för leasingavtalet. Följande aspekter påverkar hur stora kostnader som staten i så fall sitter med: Om trafikföretaget skulle gå i konkurs torde en del av kapitalkostnaden vara betald, och statens nettoåtagande har på så sätt minskat. Trafiken kan också vid en eventuell konkurs fortsätta att bedrivas med tillgängliga tåg, och man kommer också fortsättningsvis att få in biljettintäkter som kan bidra till att betala för leasingavtalet. 2007/08:RFR2 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER Slutligen har tågen sannolikt ett visst andrahandsvärde. Det skulle därför under alla omständigheter vara möjligt att betala för delar av garantin genom att sälja tillgången. innebär sammanfattningsvis att staten har en tillgång i form av en fordran villkorslånet på OPS-företaget. Denna fordran redovisas också i redovisning av statens tillgångar och skulder. Staten har därutöver ett garantiåtagande för en leasing, och resonemanget illustrerar svårigheten att på ett korrekt sätt redovisa detta. Som framgått av genomgången i detta avsnitt är det med den norska rapporten samt uppföljningarna i och som undantag svårt att finna uppföljningar av OPS-projekt som systematiskt klarlägger vilka effekter denna avtalsform har gett. Specifikt är det svårt att finna belägg för kostnadsbesparingar. Det finns emellertid en systematisk kostnadsuppföljning som indikerar att OPS innebär väsentligt högre byggkostnader än traditionella entreprenadformer. Ekonomer på Europeiska investeringsbanken (EIB) har i en välgjord studie systematiskt jämfört kostnadsutfallet för projekt som genomförts som OPS med projekt som genomförts som traditionell entreprenad (se Blanc-Brude et al. Över 200 vägprojekt som genomförts med hjälp av finansiering från den Europeiska investeringsbanken, varav ungefär en tredjedel genomförts som OPS och övriga på traditionellt vis, har studerats. Analysen visar att anbudspriserna allt annat lika är högre för OPS-projekt än för traditionellt upphandlade projekt. Man pekar på flera möjliga skäl till de högre kostnaderna: högre byggkvalitet, större riskpremier samt högre transaktionskostnader. De högre kostnaderna för OPS motsvarar också storleken på de kostnadsöverdrag som traditionella entreprenader ofta drabbas av. Man drar därför slutsatsen att det högre priset för OPS-projekt skulle kunna avspegla det pris den offentliga sektorn får betala för att undvika kostnads- och byggtidsöverskridanden. En alternativ förklaring är att de högre anbudspriserna beror på att man bygger med högre och därmed dyrare kvalitet än i projekt som upphandlats på traditionellt sätt. Detta skulle i så fall kunna reducera de framtida drift- och underhållskostnaderna. Man finner emellertid inga belägg för en sådan hypotes. Det är viktigt att framhålla att studien inte säger någonting om vilken metod som kommer att generera lägre livscykelkostnader. 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER 2007/08:RFR2 3.13 En sammanfattning av erfarenheter från OPS Även om det finns länder som använt OPS är det vanskligt att dra långtgående slutsatser på basis av de erfarenheter som redovisats. Det finns åtminstone tre skäl till varför det är så. Det första skälet har att göra med OPS-kontraktets beskaffenhet. Eftersom dessa kontrakt vanligtvis är för ett fast pris för byggande, underhåll och drift, får man inte med automatik någon information om hur stor kostnaden kom att bli i förhållande till det anbud som lämnades. I själva verket kan man i branschen anse sig ha anledning att hålla inne med sådan information, inte minst för att minska risken för att få en diskussion om för höga vinster. För att få fram information om det faktiska kostnadsutfallet som kan jämföras med den ursprungliga bedömningen krävs i själva verket att särskilda överenskommelser görs med utföraren redan då avtalet skrivs på. För det andra måste en bedömning av OPS göras utifrån ett livscykelperspektiv. Det är först när ett tillräckligt stort antal OPS-projekt gått i mål som det är möjligt att slutligt bedöma om dess fördelar överväger nackdelarna. Det är också först då som det är möjligt att utvärdera OPS mot traditionella upphandlingsformer. Eftersom OPS-projekt innebär avtalstider på , och för att flertalet projekt ännu inte löpt linan ut, är det här kriteriet inte uppfyllt. Ett tredje skäl är bristen på utvärderingar eller kvaliteten på de få utvärderingar som genomförts. Med de undantag som här redovisats finns det få utvärderingar av OPS-projekt att tillgå. Detta gör det givetvis svårt att uttala sig om effekterna av OPS. Trots den begränsade förekomsten av systematiska uppföljningar finns det anledning att sammanställa ett antal generella erfarenheter som kan göras från användningen av OPS i olika länder. Användningen av utförandeentreprenader kan förklara en långsam produktivitetsutveckling Med stöd av nationalräkenskaperna kan man beräkna produktivitetsutvecklingen i landet som helhet och i olika delar av ekonomin. Det framgår då att produktion per arbetad timme har ökat för industrin som helhet . har bygg- och anläggningsbranschen inte uppvisat någon produktivitetsutveckling alls.19 Det finns säkert många förklaringar till denna iögonfallande skillnad i produktivitetsutveckling. En delförklaring kan vara den avtalsform som tillämpas för många bygg- och anläggningsprojekt.20 Som framgick av avsnitt 19Siffrorna baseras på . Man kan välja andra tidsperioder för jämförelsen utan att huvudslutsatsen påverkas. Exempelvis konstaterade man i SOU 2002:115 att bygg- och i synnerhet anläggningsbranschen på ett iögonfallande sätt släpar efter andra delar av näringslivet med avseende på produktivitetsutveckling. 20Man gör normalt en åtskillnad mellan byggande av bostäder och andra fastigheter och anläggningsprojekt, dvs. byggande av vägar, järnvägar etc. 2007/08:RFR2 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER 2 är utförandeentreprenaden det i särklass vanligaste sättet att skriva avtal för infrastrukturbyggande . Av beskrivningen framgick också att denna avtalsform ger mycket begränsat utrymme för att entreprenören ska kunna pröva nya lösningar på gamla problem. Ett argument för OPS-projekt kan därför vara att man med denna avtalsform tar bort en del av trögheterna i dagens verksamhet. OPS är ett led i att utveckla tillvägagångssättet i byggande av nya projekt, bort från styrning via normer och regler i riktning mot delegering av ansvar. Det saknas belägg för att OPS inneburit minskade kostnader för staten Det florerar i olika sammanhang uppgifter om att OPS blir billigare för det offentliga jämfört med traditionella upphandlingsmetoder. Siffror som nämnts är 520 procents minskning av beställarens kostnader jämfört med traditionella entreprenadmodeller. De analyser som finns i den akademiska litteraturen, och de (få) uppföljningar som gjorts av offentliga tillsynsmyndigheter saknar emellertid underlag för sådana slutsatser. Man bör hålla i minnet att kostnadsminskningar mycket väl kan ha skett men att det saknas belägg. OPS kräver längre och mer kostsamma förberedelser Erfarenheten från flera länder är att det tar att förbereda upphandlingarna och att kostnaderna för att förbereda kontrakten är höga. Det finns uppskattningar från som pekar på att transaktionskostnaderna vid OPS kan vara upp till högre än vid traditionella entreprenadformer. Detta har att göra med de långa avtalstiderna, de mer komplicerade finansieringsstrukturerna samt den annorlunda riskfördelningen. finns det anledning att hålla i minnet att vid OPS görs bara en enda upphandling som avser . En traditionell utförandeentreprenad kan föranleda fyra till sex upphandlingar, först för att bygga ett projekt och därefter för att med mellanrum upphandla drift, underhåll och nya beläggningar. I ett livscykelperspektiv är därför troligtvis skillnaderna i transaktionskostnader inte så stora mellan OPS och traditionella entreprenadformer. Vidare finns det anledning att tro att de högre transaktionskostnaderna åtminstone till en del utgör en läroprocess. Exempelvis indikerar den norska studie som refererades i avsnitt 3.1 att det gick väsentligt lättare för både beställare och utförare att upphandla det tredje projektet än det första av de tre prövoprojekten. OPS bidrar till kortare byggtider och minskade kostnadsöverdrag En generell iakttagelse från genomförda OPS-projekt är att byggtiden, dvs. den tid det tar från det att man börjar bygga en anläggning till det att anläggningen är klar att tas i drift, minskar betydligt med OPS jämfört med traditionella entreprenadformer. På så sätt kommer också nyttan av ett projekt att 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER 2007/08:RFR2 kunna realiseras tidigare än vad som annars vore möjligt, dvs. trångsektorer och olycksdrabbade delar av trafiksystemet kan snabbare elimineras. En del av den kortare genomförandetiden har kopplingar till den offentliga budgetprocessen, och det är inte uppenbart att denna vinst direkt kan hänföras till OPS. Låt oss anta att det idealt skulle ta att genomföra ett stort byggprojekt med ett traditionellt förfarande. Till följd av budgetrestriktioner i samband med årsskiften måste emellertid arbetet sträckas ut ; pengarna under vart och ett av åren räcker helt enkelt inte till utan man måste kanske avbryta arbetet före varje årsskifte. Med OPS slipper man denna restriktion eftersom utförarens ersättning betalas ut först när projektet öppnas för trafik, och eftersom man därför har all anledning att bli färdig så fort som möjligt. Man bör emellertid komma ihåg att planeringen av infrastrukturbyggande görs med flera mål i sikte. Hela portföljen av utbyggnader planeras för att nå uppfyllelse av det transportpolitiska målet. Detta innebär t.ex. att en balans mellan olika regioner eftersträvas. försöker man beakta konjunkturläget i anläggningsbranschen. Alla dessa överväganden innebär att fler projekt startas än vad som skulle vara optimalt ur ett snävt bygghastighetsperspektiv. När det sedan visar sig att projekt blir dyrare måste och använda andra projekt som stötdämpare genom att skjuta upp dem eller tillfälligt lägga dem på is. På det sättet kan ett budgetutrymme skapas för att ta hand om kostnadsökningarna. Om man därför skulle undanta vissa projekt från att behöva skjutas upp eller läggas på is betyder det rimligen bara att andra projekt måste hindras än mer. Därför är det viktigt att ha ett perspektiv på hur hela portföljen av projekt som är på väg att startas påverkas av en åtgärd och inte bara just det projektet. Denna argumentation innebär inte att det inte kan vara befogat att prioritera att ett projekt blir klart snabbt. kan en oväntat snabb trafiktillväxt göra det särskilt lönsamt att snabbt bygga ny kapacitet. Då kan det självklart vara motiverat med snabba insatser, och i sådana situationer är naturligtvis OPS särskilt intressant. är det naturligtvis möjligt att i både utförandeentreprenaden eller funktionsentreprenaden lägga till särskilda bonusar för ett snabbt färdigställande. Det kan också vara möjligt för beställaren att prioritera handläggning av tillståndsprövning m.m. Betydelsen av konkurrens i upphandlingen Vi har pekat på betydelsen av konkurrens i upphandlingen, men det finns anledning att särskilt lyfta fram denna aspekt som en central slutsats. I frånvaro av faktisk konkurrens är risken att de besparingar som görs i första hand tillfaller utföraren, och att kostnaden för skattebetalarna är oförändrad. Det finns också en risk för att behovet av att utveckla produktionstekniken minskar med endast några få företag på marknaden. 2007/08:RFR2 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER Antalet anbudsgivare förefaller vara lägre när OPS-projekt upphandlas jämfört med då projekt upphandlas på traditionellt vis. En förklaring är de relativt högra transaktionskostnader som följer med OPS. De långa avtalen, det mer omfattande privata åtagandet, finansieringsupplägg m.m. är exempel på faktorer som bidrar till att öka kostnaderna för att förbereda ett anbud. Om antalet anbudsgivare minskar med OPS kan detta inverka negativt på konkurrensen, eftersom det är en viktig medverkande kraft till tillräcklig konkurrens kan det pressa upp priset som det offentliga får betala för den tjänst man köper av det vinnande konsortiet. OPS har sannolikt bidragit till stärkt entreprenörskap inom transportinfrastruktursektorn Det finns tecken på att den växande användningen av OPS inom transportsektorn världen över har skapat en ny typ av företag och konsortier som använder sina kunskaper för att vinna nya affärer i andra länder. Den franska motorvägsoperatören, Cofiroute, är inblandad i OPS-projekt i , , , och . Det spanska företaget genomför OPS- projekt i , , , , och . Andra exempel på företag som genomför OPS-projekt utanför det egna landets gränser är det spanska företaget , de tyska företagen , och från respektive . Till denna grupp hör även de svenska företagen . En konsekvens av denna utveckling är att nya OPS-specialister tenderar att dyka upp på nya marknader. Ytterligare en aspekt på denna utveckling är framväxten av företag, vars huvudsakliga verksamhet tycks vara att äga och driva OPS-koncessioner. En stor aktör är den , som bl.a. äger . Man är också storägare av infrastruktur runtom i . I har man bl.a. ingått ett avtal som innebär att man kontrollerar Skyway och har rätt att ta ut tullavgifter för en period av ; för detta har man betalat en engångssumma. Omförhandlingar av kontraktsvillkoren är vanliga Det finns flera skäl till att omförhandlas. Ett motiv är att produktionskostnaderna blivit högre än förväntat, vilket försätter entreprenören i ekonomiska problem. Ett annat vanligt skäl är att efterfrågan på den tjänst som ska tillhandahållas förändras . En tredje förklaring är att antaganden om framtida resande i efterhand visar sig vara gravt felaktiga. Ett fjärde skäl är helt enkelt de långa avtalstiderna som i sig innebär att viktiga förutsättningar av relevans för avtalet kommer att förändras. Omförhandlingar av villkoren för offentlig-privata samarbetsprojekt är problematiska eftersom man riskerar att förfela hela idén med privat drift, nämligen att det privata företaget genom att ta på sig risken för fördyringar, mindre intäkter m.m. får starka drivkrafter att vara effektiv för att maximera 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER 2007/08:RFR2 Vetskapen om att det går att omförhandla villkoren om det visar sig gå sämre än planerat försvagar naturligtvis incitamenten och ökar sannolikheten för att det faktiskt ska gå dåligt. Inte minst de erfarenheter som redovisats från illustrerar detta fenomen. Omförhandlingar är också problematiska genom att man på detta sätt kan flytta över kostnaden för dåliga utfall på skattebetalarna: Går det bra tjänar det privata konsortiet pengar, går det dåligt får skattebetalarna stå för notan. Vid omförhandlingar har parternas relativa förhandlingsposition förändrats jämfört med situationen då avtalet ursprungligen upphandlades. Skälet är att omförhandlingen inte sker i konkurrens. En av de viktigaste källorna till förhandlingsstyrka är att ha flera alternativ att välja mellan, men vid en omförhandling finns en enda utförare som påtalat behovet av att fastställa nya avtalsvillkor. Det offentliga kommer då att befinna sig i en svagare position vid omförhandlingen, eftersom det enda alternativet är att söka sig ut på marknaden för att genomföra en ny upphandling under nya förutsättningar. Bortsett från alla andra problem kommer en sådan omförhandling att kosta pengar för administration etc. Beställarnas bristande kompetens har varit ett problem När det uppstår problem i samband med OPS-projekt beror detta ofta på att de getts en mindre lyckad utformning.