rfr · GU0WRFR7 · 2007-07-09 00:00:00 — Sidas kritik när det gällde årsrapporten , som presenterades 2005, rörde också att få resultat från utvärderingar hade presenterats i rapporten, vilket Sida ansåg var uppseendeväckande.210 Användningen av projektresultaten , , innebär, enligt Sida, att läsarna inte får någon relevant information om projekten lyckades väl eller inte. Innebörden av Sidas kritik är att när man slår samman olika indikatorer och redovisar medeltal av projekt kan vissa indikatorer, t.ex. relevans och hållbarhet, dölja de värden som mäter resultat, dvs. påverkan, genomslagskraft och prestation. Sida ger också exempel på att så är fallet när man utifrån kommissionens redovisning kunde härleda de medeltal som redovisas till ett särskilt projekt. Vidare anser Sida att måttet hållbarhet är hypotetiskt. Under pågående projekt går det inte att mäta i vilken omfattning resultat ger bestående effekter. Uppgifterna har dessutom en framträdande plats i kommissionens rapporter. Därutöver lämnade Sida ytterligare kommentarer om att rapporten inte behandlade riskanalyser, att det saknades uppgifter om hur kommissionen säkerställer att lärdomar från projekt tas till vara, kommentarer om givarsamordningen på samt specifika synpunkter på några geografiska och tematiska program. Resultatet av Sidas granskning av kommissionens årsrapporter har lämnats till i samband med att departementet utarbetade en instruktion för förhandlingar i rådsarbetsgruppen då årsrapporten skulle behandlas. Inom denna uppföljning har vi särskilt studerat i vilken utsträckning dessa frågor har tagits upp i instruktioner till den svenska förhandlaren och dennas återrapportering. Av en instruktion framgår att tog upp frågan om att man önskade sig en mer analytisk rapportering som avsåg vad som har gått bra respektive dåligt i biståndsverksamheten och skälen därtill. framförde vidare att den tillämpade metoden för utvärdering av programmen i EG:s utvecklingssamarbete () bör ses över då den är problematisk i flera avseenden. Därutöver tog upp frågor om mainstreaming och millenniemålen.211 Sidas övriga kommentarer fanns med som tillägg som kunde framföras vid behov, vilket förhandlaren inte gjorde. Enligt den svenska förhandlarens återrapportering berörde inte kommissionens företrädare i sitt svar vid mötet de frågor som hade uppmärksammat, t.ex. behovet av en analytisk rapportering och ROM-metodens relevans.212 Ordföranden redovisade att kommissionen hade börjat fundera över hur nästa årsrapport skulle se ut. Vidare inbjöds medlemsstaterna att lämna skriftliga kommentarer om vad som skulle inkluderas i rådsslutsatserna. Enligt lämnade inte någon medlemsstat in kommentarer om innehållet i rådsslutsatser. Utkast till rådsslutsatser hade informellt diskuterats med det brittiska ordförandeskapet. 210Sida, Kommentarer till , . 211Utrikesdepartementet, Årsrapporten över EG:s utvecklingssamarbete , . 212Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen, Rapport från möte i Allmänna biståndsgruppen (dvgen) . Totalt utfärdade departementet instruktioner till sex möten där årsrapporten behandlades. 2006/07:RFR7 9B7 DEN SVENSKA PÅVERKAN Av de antagna rådsslutsatserna framgår att rådet välkomnade kommissionens förbättringar av årsrapporten jämfört med tidigare årsrapporter. Exempelvis nämns den ökade inriktningen på resultat och på bistånd för att nå millennieutvecklingsmålen. Rådet noterade att av de pågående projekten bedöms ge önskade verkningar. Rådet uppmanade dock kommissionen att inrikta sina utvärderingsinsatser på att, efter det att projekten har slutförts, analysera tillförlitligheten för de nuvarande indikatorerna för att förutse åtgärdernas följder och hållbarhet.213 uppger att året innan hade de likasinnade givarländerna gjort en rejäl satsning på innehållet i årsrapporten och utformat ett gemensamt papper om denna som lämnades till kommissionen. hade svarat för att samordna insatsen och hållit i pennan. Vidare pekar departementet på att som årsrapporten förhandlas, , skulle dels EU:s policy om utvecklingspolitiken, dels successivt de nya finansieringsinstrumenten förhandlas. Enligt uppgifter vid intervju med företrädare för den svenska representationen påpekas att rådets behandling av årsrapporten är inriktad på policyfrågor. Men man menar att det finns anledning att uppmärksamma frågan mer än vad som görs. Erfarenheter från genomförandekommittéerna och fältet Enligt uppgifter från de svenska företrädarna i både genomförandekommitté- erna och på fältet har frågan om uppföljning och utvärderingar av EG:s bistånd ibland uppmärksammats. I några fall uppgavs att det kan vara svårt att få del av uppföljningar och utvärderingar som genomförs av kommissionen. De svenska företrädarna menar att kommissionen är känslig för kritik. Av denna anledning kan det vara svårt att få till stånd en konstruktiv diskussion om resultat av uppföljningar och utvärderingar, så att såväl medlemsstater som kommissionen kan dra lärdomar av de resultat som framkommer. Som tidigare framgått av kapitel 2 ska kommissionen presentera resultat från utvärderingar för genomförandekommittéerna. Det finns dock underlag som visar att både har påverkat innehållet i utvärderingar och sedan använt resultatet för att påverka kommissionens insatser. Av en promemoria från i framgår att i samband med att kommissionen 2004 utvärderade dels CARDS-programmet, dels Europeiska återuppbyggnadsbyrån (EAR) bidrog aktivt med att lämna principiella synpunkter till utredarna vid ett flertal tillfällen.215 Utvärderingarnas analyser och resultat gav starkt stöd åt de synpunkter som hade framfört. Därefter använde resultatet från utvärdering vid möten 213Europeiska unionens råd, allmänna frågor och yttre förbindelser, Pressmeddelande från det 2690:e mötet, . 214Uppgifter från vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 215Sveriges ambassad i , CARDS- och EAR-arbetet inom ambassadens verksamhetsområde, telefax . 9B7 DEN SVENSKA PÅVERKAN 2006/07:RFR7 i och i samband med att de nya årsprogrammen utarbetades. De svenska företrädarna grundade sin argumentation på de rekommendationerna som hade lämnats i de ovannämnda utvärderingarna.216 Av de återrapporteringar från möten i genomförandekommittéer som vi har granskat framgår att det är sällsynt att kommittéerna behandlar resultat från utvärderingar och uppföljningar. Det finns däremot några exempel på att de svenska företrädarna har väckt frågor om utvärderingar i genomförandekommittéerna. I tog man från svenskt håll initiativ till att man tillsammans med , , och skickade ett brev till kommissionen där man begärde att en utvärdering som rörde länderna på västra skulle presenteras för kommittén.217 I hade den svenska företrädaren uppmärksammat att en halvtidsöversyn som hade gjorts av MEDA-programmet inte hade omfattat en samlad resultatbedömning.218 Den svenska företrädaren i genomförandekommittén hade med stöd av en tjänsteman från Sida (avdelningen för utvärdering och revision) lyft fram att det var av största vikt att effekter och effektivitet beaktades i enlighet med stadgarna. MEDA-programmet är ett 10-årigt program vars kostnader hade uppgått till , då kommittén behandlade frågan.219 Med anledning av en granskningsrapport från revisionsrätten om MEDA- programmet behandlade rådsarbetsgruppen frågan.220 Rådsarbetsgruppen föreslog vissa ändringar som bl.a. innebar ett en resultatutvärdering ska genomföras . Rådet har därefter antagit de föreslagna ändringarna, och enligt beslutet ska en resultatutvärdering genomföras . Ett ytterligare exempel rör där man från svensk sida begärde att en oberoende utvärdering av ECHO som omfattade perioden 2005 skulle behandlas mer utförligt vid ett senare tillfälle.221 Enligt UD- tjänstemannen, som representerade vid mötet, borde rapporten bli föremål för fortsatta diskussioner eftersom den innehöll både intressanta och oroande slutsatser. Kommissionens ordförande godtog förslaget. Av rapporteringen från övriga kommittéer framgår att det har hänt att man från svensk sida har tagit upp frågan om hur man tillvaratar resultat från uppföljning och utvärdering i samband med att nya projektförslag behandlas.222 216Sveriges ambassad i , CARDS- och EAR-arbetet inom ambassadens verksamhetsområde, . 217Utrikesdepartementet, Rapport från i , telemeddelande (A) mnr UD-2/20060613-16. 218Sida, Deltagande vid i , beslut . 219Sweden´s Comments on Mid-term evaluation of the II-programme. 220Revisionsrätten, Särskild rapport nr 5/2006 om MEDA-programmet. 221Utrikesdepartementet, Rapport från 95:e mötet med EU:s humanitära biståndskommitté, HAC, , Arbetspapper . 222Sida, , beslutsnr . 2006/07:RFR7 9B7 DEN SVENSKA PÅVERKAN har över tiden inom EU-samarbetet förespråkat höjda biståndsvolymer. I om EU framhöll regeringen att aktivt har stött kommissionen när det gällde nya gemensamma ODA-nivåer för EU inklusive delmål för biståndsvolymerna för att uppnå slutmålet om av BNI till 2015. Det innebar att även individuella mål för medlemsländerna fastställdes. Enligt var beslutet en stor framgång för och likasinnade givarländer. Sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR) Från den svenska representationen i framhåller man i ett underlag som tagits fram på begäran av den dåvarande utrikesministern att har drivit frågor som rör sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter.223 Enligt underlaget lyckades tillsammans med och synliggöra SRHR-frågorna och kvinnors villkor och rättigheter i arbetet med millennieutvecklingsmålen bl.a. genom att man kunde nå en EU-position inför högnivåmötet i om att skapa ett särskilt delmål och en indikator rörande universell tillgång till reproduktiv hälsa under millennieutvecklingsmål 5 om förbättrad mödrahälsa och minskad mödradödlighet. Av regeringens rapportering i budgetpropositionen uppmärksammas insatser såväl inom EU som i andra sammanhang när det gäller SRHR-frågorna.224 Dessa uppgifter saknas dock i regeringens skrivelse som avser EU-arbetet . Av budgetpropositionen framgår att har lyft fram SRHR- frågorna vid generaldirektörsmötet i . Enligt regeringen har både bidragit till och stött ett danskt initiativ som innebär att man ska framhålla SRHR-frågorna och slå vakt om befintliga EU-överenskommelser vilket även innefattar politiska överenskommelser i frågan. 7.6 Genomförandet av kommissionens insatser Regeringens skrivelser och rapporteringen i budgetpropositionen belyser inte erfarenheter från EU-samarbetet i fält. Övrig dokumentation av hur samarbetar med EU i fält saknas i stor utsträckning. Undantagen är dels en promemoria som belyser hur har påverkat EG-biståndet på , dels en enkät till ambassaderna 2002. Resultat från enkätsvaren redovisas i avsnitt 7.3. 223Vad bra saker har gjort i EU, . 2005/06:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 7. 9B7 DEN SVENSKA PÅVERKAN 2006/07:RFR7 Exempel på erfarenheter från fältet I en promemoria från den svenska ambassaden i till redovisas hur man från svensk sida har påverkat EG-biståndet på Balkan.225 Enligt promemorian har påverkan på EG:s bistånd ökat genom samordnat svenskt uppträdande, en tydlig inriktning på vissa profilfrågor samt en kontinuerlig uppföljning av EG-biståndet. är en av de mest aktiva medlemsstaterna i . Detta har även resulterat i att effektivitet i det svenska bilaterala biståndet har ökat. Av underlaget framgår att knappa personalresurser vid den svenska ambassaden i satte gränser för att aktivt bevaka och påverka kommissionens biståndsarbete. När ambassaden fick en tjänst för handläggning av bilateralt stöd, som sedan utökades till att omfatta en funktion som regional EU-rådgivare, ökade möjligheterna att bevaka och fördjupa kontakterna med kommissionens delegation på plats. Det fanns, enligt promemorian, behov av en mer aktiv dialog med kommissionens lokalkontor för att öka det svenska inflytandet inom de sektorer där genomförde insatser. För att effektivisera det bilaterala biståndet och för att påverka kommissionens bistånd krävdes därför en aktiv bevakning av kommissionens planer och genomförande. Det svenska budskapet koncentrerades, enligt promemorian, till ett fåtal svenska profilfrågor, främst mottagarlandets ägarskap i projekten, insatsernas hållbarhet, hänsyn till jämställdhets- och miljöfrågor, givarsamordning och bättre riskanalyser. Såväl kommissionens strategiska årliga indikativa program och årsprogram som specifika projektdokument granskades utifrån hur dessa principiella frågor beaktades. Som tidigare framgått bidrog aktivt med synpunkter vid utvärderingen av CARDS-programmet och EAR, och de svenska synpunkterna fick stöd av utvärderingsresultatet. Av underlaget framgår att kommissionen har varit tacksam för konkreta insatser från medlemsstaterna eftersom dess resurser är begränsade. har också tillsammans med planerat och genomfört ett seminarium om givarsamordning. Kommissionen har lovat att genomföra en uppföljning av seminariet.226 Arbetet med att påverka kommissionen i har ur ett svenskt perspektiv lett till en god kunskap om både samarbetsmöjligheter och potentiella överlappningar med svenska projekt. Det förbättrade samarbetet kring kommissionens bistånd har, enligt underlaget bidragit till att stärka och göra den svenska hållningen i biståndsfrågor på mer slagkraftig. Vidare framhålls vidare betydelsen av ett bra och smidigt samarbete med (UD-EC), Sida (SEKA) och Belgrad-ambassadernas kontor på fältet. Konceptet att väva samman såväl utrikespolitiska som biståndspolitiska frågor på policynivå med konkreta 225Sveriges ambassad i , CARDS- och EAR-arbetet inom ambassadens verksamhetsområde, telefax . 226Uppgifter från vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 2006/07:RFR7 9B7 DEN SVENSKA PÅVERKAN biståndserfarenheter från fältet har, varit framgångsrikt. konstateras att framgången på policynivå måste i ännu högre utsträckning än vad som är fallet följas upp i dialog med kommissionen på plats och med mottagaren. Feed-back från fältet bör återkopplas effektivare till policynivån. påpekar vid faktakontroll av utredningstjänstens utkast att departementet har lagt ned ett stort arbete med att koppla policyarbetet till fältet . Exempelvis nämns att Sida och tillsammans med DFID i har genomfört ett seminarium för fältpersonal från Sida och DFID. Framtagandet av strategidokument för IPA har vidare involverat såväl som Sida i och på fältet.227 Regeringen begärde i regleringsbrevet för Sida 2006 att Sida skulle återrapportera om sitt deltagande i expertgrupper och genomförandekommittéer. Sida skulle bl.a. bedöma resultatet när det gällde möjligheter att få genomslag för sina ståndpunkter. I Sidas årsredovisning nämns fem av sex kommittéer där Sidas tjänstemän representerar Sverige.228 Sida uppger att deltagandet har lett till positiva effekter i fyra kommittéer. Vidare redovisar Sida vilka frågor som man har drivit i respektive kommitté. För en kommitté saknas både en redogörelse för vilka frågor som drivit och effekterna av arbetet. Redovisningen omfattar dock inga konkreta exempel på beslut som har fattats av kommittéerna som belyser den svenska påverkan på resultatet. Utöver denna redovisning uppmärksammas ytterligare tre kommittéer där Sidatjänstemän har deltagit som bisittare till UD-tjänstemän. Med undantag för två kommittéer framhåller Sida betydelsen av att de svenska ambassaderna lämnar skriftliga synpunkter före kommittémötena. Enligt rapporteringen åtnjuter stor respekt i kommittéerna genom att synpunkter från medarbetare på fältet är av god kvalitet. har prioriterat att lämna synpunkter på förslag till stöd i de länder som är svenska samarbetsländer. Vidare framgår att innan möten hålls i flera kommittéer deltar Sida i informella möten med de likasinnade länderna. Därigenom kan få gehör hos andra medlemsstater för svenska ståndpunkter, och omvänt kan stödja dem. På detta sätt har, enligt redovisningen, möjlighet att påverka beslut förstärkts. Enligt Sida bör denna samarbetsform utvecklas. I återrapporteringen uppmärksammar Sida problem eller farhågor som rör arbetet inom tre kommittéer. Ett sådant exempel är att medlemsländerna i en kommitté är oroliga för att de inte får tillräcklig insyn i användningen av de medel som har avsatts för god samhällsstyrning. 227Uppgifter från vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 228Sida, Årsredovisning . 9B7 DEN SVENSKA PÅVERKAN 2006/07:RFR7 I årsredovisningen kommenterar 2 expertgrupper av totalt 17 expertgrupper där Sidatjänstemän ingår enligt Sidas förteckning över sitt deltagande i expertgrupper. För 1 expertgrupp, EU:s energiinitiativ, EUEI, har, enligt årsredovisningen, en representant för Sida deltagit i möten för att utforma faciliteten. EUEI ska kanalisera till projekt för ökad tillgång till modern energi i AVS-länderna. Svenska ståndpunkter som fått gehör har gällt ägarskap, samordning med givare som är aktiva i respektive länder samt utformningen av utvärderingskriterierna. I exempelvis har bidragit som samordnare för kommissionens räkning. Därutöver uppger Sida att en Sidatjänsteman deltagit i kommissionens expertgrupp i transportfrågor. 8 Jämställdhet i utvecklingssamarbetet Detta kapitel innehåller en översikt över jämställdhetsintegreringen i EU:s utvecklingssamarbete i förhållande till de svenska insatserna inom området. Utgångspunkten för redovisningen är främst mål och arbetet när det gäller jämställdhetsfrågor i utvecklingssamarbetet. Av uppföljningen framgår bl.a. att: Främjande av jämställdhet mellan män och kvinnor har varit en viktig fråga för utvecklingssamarbete . har varit tydlig och konsekvent i sina beslut och uttalanden när det gäller vikten av att arbetar med ett tydligt jämställdhetsperspektiv i utvecklingssamarbetet. har även genomfört en utvärdering av jämställdhetsarbetet i utvecklingspolitiken. (Avsnitt 8.4.) Utvärderingar av såväl multilateralt utvecklingssamarbete, inklusive EG:s bistånd, som olika länders bilaterala utvecklingssamarbete visar att jämställdhetsintegrering är en bra strategi för att uppnå ökad jämställdhet, men att den inte har tillämpats på ett framgångsrikt sätt. (Avsnitt 8.9.) Jämställdhetsfrågorna har varit en del av EG:s biståndspolitik då en resolution antogs. har verktyg utvecklats och utbildningsinsatser vidtagits för att genomföra jämställdhetsintegreringen. (Avsnitt 8.3.) Jämställdhet är ett av de områden som regeringen har prioriterat i utvecklingssamarbetet . Det pågår vidare ett arbete inom för att integrera jämställdhetsperspektivet i alla verksamheter och processer inklusive EU-samarbetet. Resultat av arbetet när det gäller EU:s biståndspolitik har inte ännu redovisats av . (Avsnitt 8.6.) Ansvarsfördelningen för att driva frågor om jämställdhetsintegreringen inom EU:s biståndspolitik i samt mellan och Sida är oklar. (Avsnitt 8.5.) Dokumentationen av genomförda insatser för jämställdhet i utvecklingssamarbetet vid har brister. Departementet redovisade för 2003 att en policy för jämställdhet mellan män och kvinnor i utvecklingssamarbetet hade tagits fram. saknas kunskap vid departementet om att en sådan policy finns eller har funnits. (Avsnitt 8.4.) Jämställdhetsfrågorna har traditionellt ansetts vara viktiga i det svenska utvecklingssamarbetet. har strävat efter att ett jämställdhetsperspektiv ska genomsyra hela det svenska utvecklingssamarbetet. 10B8 JÄMSTÄLLDHET I UTVECKLINGSSAMARBETET 2006/07:RFR7 Även i multilaterala sammanhang har varit en stor bidragsgivare i organisationer som verkar inom områden som främjar jämställdhetsintegrering i utvecklingssamarbetet. Exempel på sådana organisationer är () och () där var den femte största bidragsgivaren 2004 respektive 2003.229 Enligt var den näst största givaren i UNIFEM 2006. Kommissionen och EU:s medlemsländer är viktiga aktörer för att integrera jämställdhet i utvecklingssamarbetet inte minst mot bakgrund av att EU:s bistånd svarar för mer än hälften av världens bistånd. 8.2 Internationella dokument några exempel EU:s medlemsstater och samarbetsländer har i likhet med regeringar i hela världen i otaliga deklarationer och konventioner kommit överens om att jämställdhet är en icke förhandlingsbar princip. Några exempel på internationella överenskommelser är konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor CEDAW230 som antogs av 1979. Vid Kairokonferenserna om befolkning och utveckling och 10-årsuppföljningen av konferensen har man i handlingsplaner slagit fast dels kvinnors rätt till abort där abort inte strider mot lagen, dels att kvinnors status i familjen och i samhället måste förbättras. Vid FN:s fjärde kvinnokonferens som anordnades i antogs Pekingdeklarationen som är en handlingsplan med förslag till åtgärder inom tolv strategiska områden i syfte att integrera och öka jämställdheten för flickor och kvinnor. Den strategi som antogs och som ska tillämpas i detta arbete kallas jämställdhetsintegrering. Det innebär att alla insatser, program och projekt ska analyseras ur ett jämställdhetsperspektiv innan de påbörjas. Oavsett vilken insats som ska genomföras, stöd till ett vägbygge, utbildning eller skattelagstiftningen, ska en analys göras för att bedöma hur insatsen påverkar kvinnor respektive män.231 En central internationell överenskommelse om utvecklingssamarbetet är millenniedeklarationen. Vid millennietoppmötet enades världens ledare om att insatser för jämställdhet mellan män och kvinnor är ett effektivt medel för att bekämpa fattigdom, hunger och sjukdomar i världen. Att främja jämställdhet mellan könen och stärka kvinnors ställning är det tredje millennieutvecklingsmålet. En skillnad jämfört med tidigare mål som har fastställts på den globala nivån är att det ska ske en systematisk uppföljning av uppnådda resultat i förhållande till målen. Alla länder ska mäta och rapportera utvecklingen i s.k. millenniemålsrapporter. 2292005/06:RFR6, uppföljning av det multilaterala utvecklingssamarbetet. 230Convention on the Elimination of all forms of Discrimination against Women. 231Sida, Om jämställdhet i utvecklingssamarbetet, Kön spelar roll, 2005. 2006/07:RFR7 10B8 JÄMSTÄLLDHET I UTVECKLINGSSAMARBETET Av den senaste om arbetet med att förverkliga millenniemålen framgår att könsskillnaderna globalt sett är stora på flera områden. Flickor deltar i mindre utsträckning än pojkar i grundskoleutbildning. Kvinnor förvärvsarbetar visserligen i allt större utsträckning men är missgynnade på arbetsmarknaden, dels till följd av löneskillnader och segregering på arbetsmarknaden, dels genom att de i större utsträckning än män är arbetslösa eller är hänvisade till den informella sektorn med låga och osäkra inkomster utan tillgång till sociala skyddsnät.232 8.3 Jämställdhetsintegreringen inom EU Principen om jämställdhetsintegrering är inskriven i EG-fördraget (Artikel 3. har EU:s ordförandeländer tagit initiativ till att integrera ett jämställdhetsperspektiv i ministerrådets olika politikområden. verkade under sitt ordförandeskap för att integrera jämställdhet i utvecklingssamarbetet och i EU:s forskningspolitik. I bildades en högnivågrupp för jämställdhetsfrågor med syftet att integrera jämställdhet i alla politikområden. redogör kommissionen för sina framsteg när det gäller att främja jämställdheten samt riktlinjerna för att införliva jämställdhet i de olika politikområdena.233 Den politiska viljan att främja jämställdhet har avspeglats i EG-fördraget . I gemenskapens regelverk slår man fast att jämställdhet är en av gemenskapens huvuduppgifter, i och med artikel 3.2 som infördes genom Amsterdamfördraget. Jämställdhet ska därigenom bedrivas i alla delar av . Kommissionen antog 1996 en strategi som syftade till att införliva jämställdheten mellan kvinnor och män i gemenskapens hela politik och i samtliga insatser.234 Därefter antog kommissionen ett stödprogram för gemenskapens ramstrategi för jämställdhet som gällde 2005. Programmet syftade till att parallellt med integrering av ett jämställdhetsperspektiv i all politik genomföra särskilda åtgärder.