rfr · GU0WRFR7 · 2007-07-09 00:00:00 — Enligt uppgifter vid intervju med företrädare för Statsrådsberedningen är avsikten att hålla samman frågor som rör utvecklingssamarbetet och utrikespolitiken och för att åstadkomma ett samstämmigt svenskt agerande inom de olika rådsarbetsgrupper som hanterar dessa frågor. Vid intervjuer har framgått att vid beredningen på tjänstemannanivå är det ovanligt att Statsrådsberedningen har synpunkter på de svenska ståndpunkterna när det gäller utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet. Detta förhållande beror i hög grad på att de frågor som behandlas i rådsarbetsgrupperna vanligtvis är av en teknisk natur, t.ex. hur budgetsystem och kommitté- väsendet ska utformas. Frågor som rör det humanitära biståndet har ingen egen rådsarbetsgrupp. Av denna anledning kan frågor som har kopplingar till det humanitära arbetet kan komma upp i olika arbetsgrupper. I detta sammanhang försöker Statsrådsberedningen bevaka att berörda enheter får information i frågan så att de kan delta i beredningen av instruktioner. Förutom att samordna EU-frågor ska även Statsrådsberedningen svara för att leda tankearbetet kring unionens långsiktiga utveckling. Enligt uppgifter vid intervju med företrädare för Statsrådsberedningen framgår att många frågor som rör EU:s utvecklingssamarbete och det humanitära biståndet är komplicerade eftersom medlemsstaterna har skilda uppfattningar om vikten av utvecklingssamarbete, och de har olika intressen i frågan. På tjänstemannanivå har Statsrådsberedningen och fört diskussioner om de svårigheter som kommissionen har att omsätta sin policy för utvecklingssamarbetet i praktiken, eftersom medlemsstaterna inte har samma syn på och intresse för att utveckla EU:s biståndspolitik är det svårt att skapa ett ordentligt tryck på kommissionen. Statsrådsberedningen är inte inblandad i någon eventuell beredning av frågor som hanteras av genomförandekommittéer eller expertgrupper. De får heller ingen information om de frågor som behandlas inom dessa grupper. har ett granskningsansvar för bl.a. frågor som har konsekvenser för EG:s budget. Om förslag har betydande budgeteffekter eller samhällsekonomiska konsekvenser deltar departementet på ett tidigt stadium i beredningen av sådana frågor. berörs främst av frågor som rör utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet inom ramen för sitt ansvar för EG:s årsbudget. Departementet koordinerar och bereder de svenska positionerna när det gäller kommissionens förslag till budget. 2006/07:RFR7 7B5 ANSVARSFÖRHÅLLANDEN I 5.3 Sidas uppgifter och organisation för EU- samarbetet Av instruktionen för Sida framgår att Sida ska, i den omfattning som regeringen beslutar, medverka i utvecklingssamarbetet genom EU och internationella organisationer.148 I sitt regleringsbrev för Sida 2007 preciserar regeringen uppgifter när det gäller deltagande i utvecklingssamarbetet i EU enligt följande: Sida skall delta i verkställighetskommittéer inom EU:s internationella utvecklingssamarbete, samt delta i styrelsearbetet för for Reconstruction (EAR). Sida biträder UD i arbetet med den humanitära verkställighetskommittén (HAC). Huvudansvaret för den övergripande politiska styrningen och för att utse svenska representanter ligger på UD. Arbetsfördelningen vad gäller arbetet i verkställighetskommittéerna skall ytterligare preciseras, bl.a. i syfte att möjliggöra en god arbetsplanering.149 I ett tidigare regleringsbrev 2006 uppgav regeringen att Sida skall tillsammans med delta i verkställighetskommittéer inom EU:s internationella utvecklingssamarbete samt i styrelsearbetet för for Reconstruction (EAR).150 angav regeringen att Sida skall delta i verkställighetskommittéer.151 Därutöver har beslutat om särskilda riktlinjer för Sidas arbete i genomförandekommittéer, expertgrupper och övriga grupper i internationella processer och institutioner.152 Dessa riktlinjer framgår av bilaga 5. I riktlinjerna tydliggörs ansvarsfördelningen mellan departementet och Sida i fråga om deltagande i EU-samarbetet. har således regeringen preciserat Sida uppgifter i EU-samarbetet i såväl regleringsbrev som i särskilda riktlinjer. ansvarar policy- och metodavdelning (POM) vid Sida för att integrera och samordna EU-arbetet inom myndigheten. Vid avdelningen finns en verksgemensam rådgivare för EU-frågor som bl.a. inom ramen för ett internt samordnar EU-frågorna. Tjänsten inrättades 2005. Därutöver finns EU-samordnare på respektive regionavdelning för , , och . Vid avdelningarna för och finns sammantaget en tjänst som EU-samordnare. Placeringen av EU-samordnare vid regionavdelningarna syftade till att föra in EU-arbetet i de avdelningar 148SFS 1995:869 (senast ändrad ), Förordning med instruktion för (Sida). 149Utrikesdepartementet, Regleringsbrev för avseende , Regeringsbeslut . 150Utrikesdepartementet, Regleringsbrev för avseende . 151Utrikesdepartementet, Regleringsbrev för avseende . samt Regleringsbrev för avseende . 152Utrikesdepartementet, deltagande i de genomförandekommittéer som faller inom UD:s ansvarsområde, Promemoria . 7B5 ANSVARSFÖRHÅLLANDEN I 2006/07:RFR7 som har sakkunskap och att förbättra kontakterna mellan det bilaterala och det multilaterala biståndet. Inom i stort sett hela myndigheten bedrivs, enligt uppgifter vid intervjuer, ett arbete som ofta är relaterat till EU-samarbetet. Sidatjänstemän deltar i kommissionens arbetsgrupper. Personal vid Sidas fältkontor är vidare involverade i diskussionerna med kommissionens delegation på plats. De förändringar som gjordes inom Sida 2005 var ett resultat av en intern översyn som Sida gjorde av sitt multilaterala arbete . Enligt uppgift vid intervjuer med företrädare för Sida fortsätter arbetet med att integrera EU-arbetet inom myndigheten. Policy- och metodavdelningen har bl.a. uppdragit åt en konsult att i samband med detta arbete ta fram ytterligare underlag för det fortsatta arbetet.153 Av konsultrapporten, som presenterades 2006, framgår att Sidas samarbete med EU:s institutioner varierar när det gäller både innehåll och struktur. Avdelningen har utvecklat ett nära samarbete med enheten för och vid och fältet. Även inom det humanitära området finns, enligt rapporten, ett bra samarbete med . Av rapporten framgår vidare att fältet har en nyckelroll när det gäller att utveckla och stärka EU-aspekterna i Sidas arbete. Vidare uppmärksammades att det fanns en bristande motivation vid en del ambassader när det gällde att hantera frågor som rör EU-samarbetet. Skälet till detta är, enligt rapporten, att EU-relaterade frågor inte har prioriterats inom Sida. EU-frågor har därför inte uppfattas som ett naturligt inslag i arbetet. Enligt rapporten skulle det behövas en långsiktig plan för arbetet som underlättar integreringen av EU-frågorna. I rapporten förutses också en ökad arbetsbelastning för ambassaderna eftersom både medlemsländernas inflytande i programmeringen stärks och rapporteringskrav om EG-biståndet förväntas. Som framgått av kapitel 4 avser Sida att dels fastställa en EU-strategi , dels öka stödet till ambassaderna i EU-samarbetet. 5.4 Samordningen mellan och Sida I Sidas instruktion anges att det ska finnas en särskild samrådsgrupp för utbyte av erfarenheter och information i ärenden som rör katastrofbistånd.154 Denna grupp hanterar även frågor som rör kommissionens humanitära bistånd. I gruppen ingår representanter från och Sida. Enligt uppgift vid intervjuer träffas sakansvariga för det humanitära biståndet vid Sida och . 153Anders , forward in the Further Integration of EU/EC Aspects in Sidas´s Work. 154SFS 1995:869 (senast ändrad ), Förordning med instruktion för (Sida). 2006/07:RFR7 7B5 ANSVARSFÖRHÅLLANDEN I När det gäller utvecklingssamarbetet saknas motsvarande precisering i instruktionen. Däremot har UD-MU/EU, enhet för och , UD-EC, och Sidas haft återkommande möten . har departementet redogjort för aktuella frågor under respektive ordförandeskap och prioriterade frågor i rådsarbetet. Vidare har man vid dessa möten definierat Sidas uppgifter i EU- samarbetet. har även UD-EU engagerat sig i arbetet. Enligt Sida har detta stärkt hela EU-samarbetet.155 framhåller i en promemoria att eftersträvar ett nära samband mellan policyutvecklingen och genomförandet inom EU-samarbetet, vilket innebär att det behövs en tydlig koppling mellan agerande i rådsarbetsgrupper och genomförandekommittéer. Sammantaget kräver detta en samverkan och samordning mellan berörda delar av , Sida, EU-representationen och de svenska utlandsmyndigheter som kommer i kontakt med kommissionens verksamhet i tredjeland.156 I bilaga till promemorian finns riktlinjer som tagits fram när det gäller ansvarsfördelningen mellan departementet och Sida, som även omfattar samråd och samverkan mellan berörda aktörer. I bilaga 5 finns dessa riktlinjer. Av bilagan framgår att riktlinjerna omfattar både genomförandekommittéer och expertgrupper. Däremot saknas riktlinjer för de svenska utlandsmyndigheternas samråd med kommissionens delegationer på plats. I olika sammanhang har tidigare uppmärksammats att det finns en bristande samordning och oklar ansvarsfördelning mellan och Sida för bl.a. det svenska deltagandet i EU inom utvecklingssamarbetet. Sida har i sin översyn uppmärksammat att det saknades ett tydligt mandat för Sida att representera i tre genomförandekommittéer , ALA och MED.157 Sida menade att ansvarsfördelningen och samordningen mellan och Sida var bristfällig. Detta förhållande kunde, enligt rapporten, leda till bristande överensstämmelse och motsägelsefulla budskap i EU-arbetet. Även i en konsultrapport som har utarbetats inom ramen för Sidas fortsatta arbete med att integrera EU-frågor bekräftas detta förhållande.158 I EU-arbetet inom biståndsområdet svarar för rådsarbetet medan Sida ofta har företrätt i genomförandekommittéer. Sidas delegationer i fält svarar för kontakter och samråd med kommissionens delegationer på plats. 155Uppgifter från Sida vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast 2007-01- 156Utrikesdepartementet, deltagande i de genomförandekommittéer som faller inom UD:s ansvarsområde. 157Sida, Review of Multilateral Work at Sida, dnr 2005-010172. 158Anders , forward in the Further Integration of EU/EC Aspects in Sidas´s Work, 19 th 2006. 7B5 ANSVARSFÖRHÅLLANDEN I 2006/07:RFR7 I bilaga 6 finns en redovisning av företrädare i genomförandekommittéer inom biståndsområdet. Av bilagan framgår att Sida har representerat i sex av elva genomförandekommittéer 2006. har företrätt i fyra kommittéer och i en kommitté. I dessa kommittéer har Sidatjänstemän varit bisittare. fick EU nya finansiella instrument för biståndspolitiken. I samband med att dessa träder i kraft har ett motsvarande antal nya genomförandekommittéer inrättats. Fram /07 har arbetsfördelningen mellan och Sida fungerat på följande sätt. I de genomförandekommittéer där Sida har ingått tillsammans med eller har departementet haft första stolen och lett arbetet. Enligt uppgifter vid intervjuer har haft första stolen i de kommittéer där politiska bedömningar behöver göras. Enligt 20 § 2 förordningen (1996:1515) med instruktion för delegeras befogenheten till departementen att utse svenska regeringsföreträdare vid förhandlingar inom ramen för EU. Departementen ska också föreslå och utse representanter i kommittéer under kommissionen. Ett departementsbeslut som rör tillsättning av svenska representanter ska innehålla följande uppgifter: rättsakten där genomförandekommitténs mandat nämns och namnen på de svenska representanterna och anställningsmyndighet. Resultatet av denna uppföljning visar att tillsättning av svenska företrädare i genomförandekommittéer inte alltid har föregåtts av ett formellt beslut i enlighet med instruktion. tet uppger att beslutsrätten varit delegerad till ansvarig chef som avgör vem som representerar vid möten.159 I ett fall har företrädare för redogjort för den dåvarande arbetsfördelningen när det gäller det humanitära biståndet som bereds av . företräds av Sida vid de regelbundna kommittémötena, då frågor av biståndsteknisk karaktär avhandlas. Vid de så kallade informella HAC-mötena då bl.a. policyfrågor behandlades representeras av . Den dåvarande arbetsfördelningen mellan departementet och Sida grundades på de riktlinjer som regeringen har fastställt för Sidas arbete för humanitärt bistånd. Av riktlinjerna framgår följande: Att bidra till uppbyggnaden och utvecklingen av EU:s humanitära biståndspolitik är en viktig fråga för regeringen. Sida skall bistå i detta arbete. Sida skall stödja i det löpande samrådet mellan och unionens medlemsstater om unionens gemensamma humanitära verksamhet.160 159Uppgifter från vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 160Regeringsbeslut UD2004/60685/GS, bilaga 1. 2006/07:RFR7 7B5 ANSVARSFÖRHÅLLANDEN I På grundval av dessa riktlinjer har departementet inte ansett att det behövs ett särskilt departementsbeslut för den Sidatjänsteman som representerade i . 6 EU-arbetet i beredning och återrapportering I detta kapitel redovisas hur och Sida bereder frågor och återrapporterar resultat från EU-samarbetet inom biståndsområdet. Resultat från uppföljningen visar följande: har uppmärksammat att genomförandekommittéer både fattar bindande beslut och förvaltar betydande budgetmedel varför bör följa utvecklingen inom kommittologin. (Avsnitt 6.1.) beslutade om att ge regeringen till känna att den borde redovisa en förteckning över kommissionens expertgrupper och genomförandekommittéer för . Regeringen har för redovisat en förteckning över genomförandekommittéer men den innehåller vissa fel. En förteckning över svenska deltagare i expertgrupper har inte lämnats. uppger att departementet ska ta fram en sådan förteckning. Sida har däremot förtecknat vilka Sidatjänstemän som deltar i såväl expertgrupper som genomförandekommittéer. (Avsnitt 6.3.) Ansvarigt departement ska lämna instruktioner till svenska företrädare i rådsarbetsgrupper och genomförandekommittéer före möten, och resultat ska återrapporteras. Denna ordning tillämpas för rådsarbetsgrupper. För genomförandekommittéer har inte instruktioner lämnats regelmässigt. Resultat har inte alltid återrapporterats. (Avsnitten 6.4 och 6.8.) och företrädare för kommissionen har olika uppfattningar om deltagare i expertgrupperna deltar i personlig kapacitet eller företräder medlemsstatens regering. Det är därför oklart om riktlinjer har gällt för expertgrupper. har departementet beslutat om riktlinjer för expertgrupperna. (Avsnitten 6.4 och 6.8.) Generella återrapporteringskrav från regeringen om Sidas deltagande i EU-samarbetet har saknats . Sidas återrapportering har inte varit fullständig. (Avsnitt 6.8.) Kommissionens delegationer ska samråda med medlemsstaternas representanter på plats. Samrådet i fält är en viktig möjlighet att påverka kommissionen. När frågorna har nått genomförandekommittéerna för beslut är det svårt att ändra förslagen. De svenska företrädarna på plats anser att de kan påverka kommissionen och att samarbetet fungerar bra. Svenska företrädare har inte haft några riktlinjer för samarbetet med kommissionen. (Avsnitt 6.5.) 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING Utgångspunkten för redovisningen i detta kapitel är ställningstaganden i samband med beslutet om medlemskap i . Såväl regeringen som lyfte fram att för att ska få största möjliga gehör för sina synpunkter inom unionen var det väsentligt att visar upp en samordnad och väl förankrad politik.161 Som har nämnts har behandlat bl.a. beredning av EU-frågor.162 I detta sammanhang uppmärksammade utrikesutskottet i ett yttrande till kommittén frågan om kommittologin163 som utskottet hade studerat i projektform.164 Utskottet pekade på att kommittologin är omfattande och fattar ett stort antal bindande beslut. På vissa områden förvaltar kommittéerna betydande budgetmedel. Enligt utskottets mening fanns det starka skäl för att känna ett ansvar för att följa utvecklingen även inom den del av EU:s samarbete som rör kommittologin och dess verksamhet. Mot denna bakgrund har de bestämmelser som gäller för de tjänstemän som företräder inom EU- samarbetet och hur de tillämpats undersökts. För allt samarbete inom EU gäller att de tjänstemän som är utsedda att företräda i olika arbetsgrupper inom EU för den talan oavsett om man arbetar vid en myndighet eller inom . Det finns därför riktlinjer för hur arbetet ska bedrivas.165 Av riktlinjerna framgår att varje departement förutsätts att inom sitt ansvarsområde hålla sig väl underrättat om vad som behandlas inom rådsarbetsgrupper, genomförandekommittéer och kommissionens expertgrupper. Om det är möjligt ska respektive departement också hålla kontakten med de svenskar som deltar i arbetet. Därutöver finns även en som dock enbart gäller för arbete.166 Av handboken framgår bl.a. att för att få inflytande i unionen är det dels viktigt att påverka kommissionen på ett tidigt stadium, dels att arbeta på många fronter, genom kontakter med kommissionen, , övriga medlemsstater och genom kontakter med svenska tjänstemän vid institutionerna. I det svenska EU-arbetet svarar myndigheterna i huvudsak för insatser inom grupper och kommittéer under kommissionen medan departementen främst svarar för ministerrådsarbetet, dock med omfattande biträde 1994/95:19, medlemskap i unionen, bet. 1994/95:UU5. 162Framställning 2005/06:RS3. 163Begreppet kommittologi syftar på det system för beslutsfattande inom EU som innebär att kommissionen fattar beslut om hur EU:s politik ska genomföras. I beslutsprocessen deltar kommittéer huvudsakligen bestående av tjänstemän från medlemsstaterna. 164Yttrande 2005/06:UU4y. 165Cirkulär 3, Riktlinjer för beredning i av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m., Cirkulär 5, Riktlinjer för handläggning av frågor som rör EG:s genomförandekommittéer, Cirkulär 13, Riktlinjer för handläggning av kommissionens offentliga samråd. 166Regeringskansliet, , . 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING från myndigheterna.167 Detta förhållande innebär att det behövs ett väl fungerande samspel mellan ansvarigt departement och berörda myndigheter för att uppnå goda resultat i arbetet. Den svenska representationen i konstaterade 2002 att det finns ett antal regler om hur beredningen ska ske gällande det svenska EU-arbetet. Representationen konstaterade dock att beredningen av EU-frågor när det gällde utvecklingssamarbetet vanligtvis inte sker i enlighet med EU- cirkulären. Representationen påpekade att orsakerna till detta förhållande borde undersökas särskilt. Vidare pekade representationen på att ett närmare samspel och en bättre samordning mellan arbetet i expertgrupper, rådsarbetsgrupper och verkställighetskommittéer ytterligare kunde förbättra agerande visavi EG:s utvecklingssamarbete, och främja ett koherent agerande. Detta förutsätter förbättrade rutiner i samarbetet mellan olika delar av och underlydande myndigheter, i synnerhet Sida, i EU-arbetet.168 6.2 Resultat från utredningar och forskning m.m. Statskontoret konstaterade i en rapport att det sker en omfattande samordning mellan departement och myndigheter i det svenska EU-arbetet.169 Denna samordning har ofta en informell karaktär. En muntlig och informell beredning är, enligt Statskontoret, ofta ändamålsenlig för att svenska positioner snabbt och smidigt ska tas fram i olika EU-frågor. Statskontoret menade dock att det finns motiv för att instruktioner och återrapporteringar borde vara skriftliga och väl dokumenterade. Skriftlig dokumentation ger möjligheter att få insyn i förhandlingsarbetet och att resultatet av förhandlingarna kan spridas i en vidare krets. I rapporten drog Statskontoret vissa slutsatser om det svenska arbetet inom EU. Statskontoret ansåg att det var viktigt för att följa utvecklingen av den omfattande och föränderliga reformprocess som pågick när det gällde EG:s utvecklingssamarbete. Statskontoret framhåller vikten av ett samstämmigt svenskt agerande i olika genomförandekommittéer samt mellan genomförandekommittéer och rådets arbetsgrupper. Statskontoret föreslog bl.a. att regeringen skulle se över ansvarsfördelningen i förhandlingsarbetet mellan och Sida samt att formerna för samordning och instruktionsgivning borde skärpas. Någon sådan översyn har regeringen emellertid inte genomfört. Statskontoret har även i en promemoria uppmärksammat att regeringen har saknat en heltäckande bild över det svenska deltagandet i ge- 167Ansvarskommittén, Ang: EU:s påverkan på svensk statsförvaltning, Underlags-PM . 168Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen, , dnr 1520, En rättvisare värld utan fattigdom (SOU 2001:96). 169Statskontoret, Att verka inom EU, rapport 2000:48. 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING nomförandekommittéer och därmed inte har haft full insyn i en stor del av det svenska EU-arbetet.170 I en statsvetenskaplig avhandling behandlas frågan om bl.a. de svenska tjänstemännens inflytande i förhandlingsarbetet inom EU.171 Av avhandlingen framgår att regeringens direktiv till tjänstemän som förhandlar för räkning i är bristfälliga. De instruktioner som utarbetar bygger, enligt avhandlingen, i hög grad på tjänstemännens information och det förekommer att tjänstemännen skriver sina egna instruktioner. Få instruktioner arkiveras så att man i efterhand kan få insyn och utkräva ansvar. Enligt avhandlingen ökar de informella kontakterna mellan förhandlare och . En stor del av korrespondensen mellan dem sker via e-post och mobiltelefon i stället för att ståndpunktspromemorier utarbetas och översänds. Forskaren menar att granskningen av förhandlingsresultatet är både outvecklad och svag vilket kan leda till ett hot mot demokratin eftersom förhandlingarna ofta leder till EU-lagstiftning inom olika områden. 6.3 Förteckning över arbetsgrupper och företrädare beslutade om att ge regeringen tillkänna att den borde redovisa för en förteckning över kommissionens expert- och verksställighetskommittéer.172 Av gällande riktlinjer för det svenska EU-arbetet , framgår att det ska finnas en aktuell förteckning över de genomförandekommittéer som finns inom departementets ansvarsområde. Enligt riktlinjerna ska UD-EU regelbundet, i början av , få en uppdaterad lista från varje departement. Enligt uppgift vid intervjuer har ansvaret för att tillhandahålla en aktuell förteckning över genomförandekommittéer överförts från UD-EU till Statsrådsberedningen. Med undantag för de krav som ställs om att det ska finnas en förteckning över genomförandekommittéer saknas i riktlinjerna krav när det gäller övriga arbetsgrupper. Regeringen har en förteckning över genomförandekommittéer som tillställs . Denna publiceras emellertid inte på t.ex. regeringens hemsida eller i riksdagstrycket. Som framgått av kapitel 2 publicerar kommissionen en förteckning över kommittéerna i årliga rapporter som tillsänds och rådet. I denna uppföljning har vi jämfört de befintliga förteck- 170Ansvarskommittén, Ang: EU:s påverkan på svensk statsförvaltning, Underlags-PM . 171Thomas Larue, Agents in , Delegation and democray in the Euopean Union, vid , skriftserie 2006:01. 2000/01:KU23. 8B6 EU-ARBETET I BEREDNING OCH ÅTERRAPPORTERING ningarna över genomförandekommittéer inom biståndsområdet. Jämförelsen visar att kommissionens och förteckningar som avser utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet skiljer sig åt. En kommitté, , saknas i förteckning. Dessutom skiljer sig kommissionens och förteckningar åt när gäller vilka förfaranden som används i flera kommittéer, dvs. huruvida kommittén är föreskrivande, förvaltande eller bådadera. En jämförelse med de rättsakter som ligger till grund för kommittéerna ger vid handen att förteckning är felaktig på ett antal punkter. Den senaste svenska uppdateringen genomfördes . Sida har däremot en förteckning över vilka Sidatjänstemän som representerar i genomförandekommittéer eller som är bisittare till tjänstemän vid som företräder . (Se bilaga 6.)