rfr · GU0WRFR7 · 2007-07-09 00:00:00 — Avtalet som inrättar 10 ska dessutom, enligt kommissionens förslag, kompletteras av en förordning om genomförande av 10 som innehåller regler för programplaneringen.64 För övriga geografiska och tematiska program är de bestämmelser som finns i respektive förordning betydligt mindre detaljerade och varierar i hög grad.65 Några av de viktigaste övergripande riktlinjerna, t.ex. om att landstrategin ska utvecklas på grundval av dialog med mottagarlandet och i samråd med EU-ländernas representationer, finns i den gemensamma för landstrategier66 och rådets slutsatser i samband med att godkändes67 samt i de riktlinjer för att stärka det operativa samarbetet mellan kommissionen och medlemsländerna som antogs av rådet i januari 2001.68 Den interna proceduren i kommissionen regleras i huvudsak av dels en överenskommelse om ansvarsförhållandena mellan GD Yttre förbindelser, GD Utveckling och EuropeAid,69 dels särskilda riktlinjer för implementering av den gemensamma för landstrategier.70 63Ibland benämns det fleråriga programmet Multiannual indicative programme, MIP. 64Förslag till rådets förordning om genomförande av tionde europeiska utvecklingsfonden. KOM(2006) 650. 65För MEDA-programmet finns särskilda riktlinjer för indikativa program antagna genom rådets beslut 96/706/EG. 66SEC(2000)1049. 67Rådet uttalade bl.a. att kommissionen ska säkerställa att medlemsstaterna deltar fullständigt och systematiskt i förberedelsen, godkännandet enligt de förfaranden som fastställts i respektive lagstiftning, och översynen av strategidokument och nationella vägledande program, särskilt genom operativ samordning. Samordning måste ses som en kontinuerlig process som påverkar både den preliminära programplaneringen och genomförandet av den samt den regelbundna revideringen av de vägledande program som den utmynnar i. Pressmeddelande från rådets 2304:e möte, biståndsfrågor, . 68Rådets dokument 5431/01. 69Interservice Agreement, 2001. 4B2 EU:S BISTÅNDSPOLITIK EN ÖVERSIKT Som framgått ovan är programplaneringen reglerad i högre grad för AVS- länderna än för övriga länder. Det är oklart i vilken mån det i praktiken leder till en skillnad i tillvägagångssätt. Så går programplaneringen till Beredningen av enskilda landstrategier och indikativa program börjar på fältet i det aktuella landet.71 Denna beredning ska ske med utgångspunkt från den resultatanalys som har gjorts av landstrategin för föregående period. Kommissionens delegation i landet tar fram ett utkast till landstrategi i samråd med den aktuella landhandläggaren i vid GD Utveckling eller GD Yttre förbindelser beroende på vilket geografiskt område som avses, medlemsländernas representationer på plats samt landets regering.72 Enligt de nya riktlinjerna för programplanering ska analysen av situationen i landet, som utgör landstrategins första del, tas fram gemensamt av kommissionen och EU- ländernas representationer. Därefter skickas utkastet till kommissionens högkvarter i där det bereds i ett s.k. country team meeting som kan liknas vid en gemensam beredning där både muntliga och skriftliga synpunkter avges. Detta möte samlar representanter för alla berörda generaldirektorat och avdelningar, t.ex. GD Handel, GD Jordbruk och EuropeAid, och leds av den ansvariga direktören, eller enhetschefen, inom GD Yttre förbindelser eller GD Utveckling. Chefen för kommissionens representation i det berörda landet deltar normalt också i mötet. När utkastet är färdigberett granskas det av en gemensam kvalitetssäkringsgrupp, iQSG, som ska säkerställa att utkastet följer för landstrategier och i övrigt uppfyller gällande EU-policy.73 Därefter bedöms strategin av generaldirektörerna för RELEX-direktoraten.74 Om större förändringar behöver göras skickas utkastet tillbaka till delegationen för ny beredning i fält. Om inga förändringar behöver göras presenteras utkastet för den genomförandekommitté som ansvarar för området. Medlemsländerna har här en ny möjlighet att lämna synpunkter på strategin genom sina representanter i kommittén, som sedan fattar beslut i enlighet med aktuellt kommittéförfarande. När kommittén har godkänt utkastet antas det Denna överenskommelse är under omarbetning för att anpassas till den genomförda delegeringen av biståndets genomförande till delegationerna. 70Europeiska kommissionen 2001. of the Common Framework for Country Strategy Papers. 71Innan beredningen börjar i de enskilda länderna tar ansvarigt generaldirektorat fram allmänna riktlinjer för de aktuella landstrategierna (t.ex. för AVS-länderna), inklusive indikativa finansiella ramar. 72För AVS-länderna finns en skyldighet för kommissionen att utforma landstrategin tillsammans med landets regering. Med övriga länder sker samråd, men landets samtycke krävs inte formellt. För AVS-länderna finns även en skyldighet att konsultera icke-statliga aktörer under processen. 73Interservice , iQSG, består av representanter för samtliga generaldirektorat som är involverade i EU:s relationer med utvecklingsländer: GD Utveckling, GD Yttre förbindelser, GD Utvidgning, EuropeAid, Echo, GD Ekonomi och finans, GD Handel samt utvärderingsenheten. 74GD Yttre förbindelser, GD Utveckling, GD Handel, Echo, EuropeAid och GD Utvidgning. 4B2 EU:S BISTÅNDSPOLITIK EN ÖVERSIKT formellt av RELEX-kommissionärerna.75 Därefter skickas den godkända strategin till EuropeAid för att implementeras. EuropeAid ansvarar för alla delar av projektcykeln, från utval och bedöm- ning av projekt och program till beslut om finansiering, övervakning och Merparten av arbetet utförs av delegationerna i samspel med EuropeAid svarar framför allt för en kvalitetsgranskning av projektförslagen som delegationerna har utarbetat. främst av särskilda kvalitetssäkringsgrupper (QSG) som finns både på Euro- peAids ledningsnivå och inom varje direktorat. allmänhet efter yttrande från aktuell genomförandekommitté.76 Antingen gäller finansieringsbeslutet årliga handlingsplaner som innehåller samtliga projekt som ska genomföras , vilket bl.a. tillämpas för CARDS- och TACIS-länderna eller så fattas enskilda beslut för varje projekt, vilket bl.a. sker för AVS- och ALA-länderna. Enligt vad som framkommit vid en intervju med en företrädare för svenska representationen i så har det även förekommit att aktuella rådsarbets- grupper, t.ex. allmänna biståndsgruppen eller AVS-gruppen, tar upp frågor som uppkommer under genomförandefasen till diskussion, t.ex. problem som uppmärksammats i genomförandekommittéerna vad gäller programmeringen eller kommissionens riktlinjer för programmeringsarbetet. tegier eller projekt diskuteras däremot inte i rådsarbetsgrupperna. Delegationernas centrala roll när landstrategier tas fram har skett till följd av att kommissionens biståndsorganisation har decentraliserats. kvens av decentraliseringen är att det endast är de EU-länder som har repre- sentation i det aktuella mottagarlandet som kan delta i de första samråden om Samtliga EU-länder är sedan med och fattar beslut om strategi- erna i genomförandekommittéerna. Detta sker emellertid vid ett betydligt senare stadium i beslutsprocessen, vilket innebär att de länder som inte har deltagit i samrådet i fält i praktiken har mindre möjligheter att påverka inne- 2.11 Utvärdering och revision Kommissionen är ansvarig för löpande översyn och utvärdering av genomförandet av EU:s biståndspolitik. Begreppen översyn (review) och utvärdering (evaluation) används ibland överlappande, men enligt Guidelines avser översyn, i synnerhet när man talar om 75Kommissionären för yttre förbindelser och EU:s grannskapspolitik, kommissionären för utveckling och humanitärt bistånd, kommissionären för handel och kommissionären för utvidgning. Indikativa program för AVS-länderna ska undertecknas gemensamt av kommissionen och landets regering. 76I vissa kommittéer kan projekt under vissa beloppsgränser beslutas av kommissionen utan yttrande av kommittén. Se vidare bilaga 2. 4B2 EU:S BISTÅNDSPOLITIK EN ÖVERSIKT halvtidsöversyn, en kontroll av ett pågående projekt eller program. Kontrollen syftar till att vid behov justera genomförandet, exempelvis genom att omfördela finansiella resurser mellan olika utgiftsposter. En utvärdering är en mer ingående studie av resultaten av ett visst projekt eller program i syfte att inhämta erfarenheter inför framtida projekt och program. Det ställs högre metodologiska krav på en utvärdering än på en översyn. En annan skillnad är att utvärderingar alltid ska genomföras av externa konsulter, medan översyner kan genomföras direkt av kommissionen, vid högkvarteret eller vid delegationen. Översyner utförs vid kommissionens delegationer och av landhandläggarna på generaldirektoraten. Utvärderingar genomförs dels av en särskild enhet för utvärdering vid kommissionens högkvarter i , dels av delegationerna och generaldirektoraten med stöd från utvärderingsenheten. Arbetet styrs nästan helt och hållet av de översyns- och utvärderingsklausuler som finns i budgetinstrument och landstrategier. Enligt vad som har framkommit vid intervjuer med företrädare för Sida förekommer det inte att en utvärdering eller översyn initieras på ad hoc-basis. gör dock en del horisontella utvärderingar som omfattar alla instrument utifrån ett visst tema, t.ex. governance och mänskliga rättigheter, i enlighet med enhetens arbetsprogram. Grundläggande regler för utvärdering, översyn och revision finns i EG:s budgetförordningar,77 som gäller för alla biståndsinstrument som finansieras via EG:s budget, och i budgetförordningen för Europeiska utvecklingsfonden.78 Reglerna innebär bl.a. att alla åtgärder som medför att budgetmedel tas i anspråk ska utvärderas på förhand, och även bli föremål för utvärderingar medan de pågår och/eller i efterhand. Enligt ska landstrategier och indikativa program bli föremål för översyn dels efter halva tiden, s.k. mid-term review, och dels efter strategins/programmets slut, s.k. end-of-term review.79 Vidare ska även en årlig verksamhetsöversyn av det indikativa programmet genomföras av kommissionens delegation. Översynerna ska färdigställas gemensamt av kommissionen och den nationella utanordnaren. Enligt rådsslutsatser ska dock alla landstrategier bli föremål för halvtidsöversyner.80 Syftet är att bedöma uppnådda resultat och dra lärdom av dessa. Vidare bör översynen innebära en uppdatering av strategin när det gäller skeenden i landet och nya initiativ från EU. I översynen ska kommissionens delegation, partnerlandets regering och medlemsländerna involveras. De dokument som innehåller bedömningen och det föreslagna resultatet av översynen ska av kommissionen överlämnas till ansvarig genomförandekommitté för yttrande.81 Detta innebär 77 Rådets förordning nr 1605/2002 och kommissionens förordning nr 2342/2002, konsoliderade versioner. 78Budgetförordning för den nionde Europeiska utvecklingsfonden. EUT L 83, 2003. 79Bilaga IV, artikel 5. 80Rådets dok nr 6377/03. 81Halvtidsöversynerna granskas även av den gemensamma kvalitetssäkringsgruppen iQSG. 4B2 EU:S BISTÅNDSPOLITIK EN ÖVERSIKT således att genomförandekommittéerna ska behandla resultatet av genomförda översyner. Enligt chefen för kommissionens utvärderingsenhet finns det däremot inga formella krav på att landstrategier också ska utvärderas.82 Många landstrategier utvärderas ändå som en förberedelse för den nästkommande landstrategin. En landstrategi kan därför bli föremål både för halvtidsöversyn, en slutlig översyn och en utvärdering. Utvärderings- och översynsklausuler finns också i de flesta budgetinstrument, både geografiska och tematiska. Exakt hur dessa är formulerade kan variera mellan olika instrument. Av den dåvarande MEDA-förordningen framgick t.ex. att kommissionen ska göra såväl halvtids- och slututvärderingar av sina projekt som en total utvärdering av allt stöd till partnerländerna samt en översyn av förordningen inför budgetperiodens slut. Program och projekt blir föremål både för löpande översyn (monitoring) under hela projektcykeln och utvärdering vid projektets slut, vilket utförs av delegationerna eller EuropeAid. Kommissionen har ett system för Result Oriented Monitoring () som innebär att externa konsulter besöker alla pågående projekt och ett urval om ca 300 projekt under denna gräns. Sektorsstöd och budgetstöd omfattas inte av översyner eftersom det inte finns lämpliga metoder för detta. Enligt chefen för kommissionens utvärderingsenhet finns det dock inga formella krav på att projekt ska övervakas eller utvärderas. Utvärdering av program och projekt ska ske enligt EuropeAids riktlinjer för projektcykeln83, och alla finansiella åtaganden för enskilda projekt måste åtföljas av ett finansiellt åtagande för utvärderingsinsatser. Kommissionens enhet för utvärdering av externt bistånd Kommissionen har en särskild enhet med ansvar för att utvärdera allt externt bistånd förutom det humanitära biståndet och föranslutningsstöden. Enheten är gemensam för DG Utveckling, DG Yttre förbindelser och EuropeAid. Arbetet bedrivs dels enligt en flerårig utvärderingsstrategi, dels enligt årliga arbetsplaner som beslutas av kommissionären för yttre förbindelser i samråd med kommissionären för utveckling. Enhetens arbete omfattar dels de geografiska regionerna dvs. AVS-länderna, ALA-länderna, MEDA-länderna och TACIS-länderna, dels de tematiska programmen.85 Enhetens utvärderingsrapporter och rekommendationer tillställs samtliga kommissionärer som ansvarar för EU:s förbindelser med omvärlden, vilka i sin tur beslutar om eventuella åtgärder inom sina generaldirektorat. 82E-brev från chefen för utvärderingsenhet, . Project cycle management guidelines. 84E-postmeddelanden från chefen för utvärderingsenhet, och . 85PHARE och CARDS (liksom IPA ) ingår inte i utvärderingsenhetens mandat eftersom ansvaret för dessa program ligger på GD Utvidgning. 4B2 EU:S BISTÅNDSPOLITIK EN ÖVERSIKT Utvärderingarna genomförs av externa konsulter enligt fleråriga ramavtal. Enhetens uppgift är därmed att ta fram uppdragsspecifikationer och utarbeta modeller och metoder för utvärdering. Endast ett urval av landstrategierna utvärderas på uppdrag av enheten. Majoriteten av utvärderingarna av landstrategier och indikativa program utförs av de ansvariga generaldirektoraten eller delegationerna. stödjer dock delegationerna och generaldirektoraten i detta arbete genom de metoder och riktlinjer som de utvecklat samt genom rådgivning. I enlighet med sin arbetsplan gör också enheten utvärderingar av olika tematiska frågor. publicerade enheten sex utvärderingsrapporter: två om genomförandet av landstrategier för respektive , två om genomförandet av regionala strategier för och , en om allmänt budgetstöd och en om det stöd som genomförs till den privata sektorn. Rapporterna publiceras på kommissionens webbplats. Utvärderingsenheten ingår både i kommissionens gemensamma grupp för kvalitetssäkring (iQSG) och i EuropeAids kvalitetssäkringsgrupper (QSG) för att säkerställa att resultatet av tidigare utvärderingar beaktas när nya landstrategier och projekt upprättas och initieras. Vidare deltar utvärderingsenheten också i vissa utvärderingsprojekt som genomförs gemensamt av EU-länderna eller av länderna inom /DAC, och chefen för enheten deltar i de regelbundna mötena med cheferna för utvärderingsenheterna vid EU-ländernas biståndsmyndigheter. Gruppen är till för att främja samarbete, byta information och bästa metoder och för att genomföra vissa gemensamma projekt. Gruppen har bl.a. tillsatt en särskild arbetsgrupp för att genomföra ett antal studier, bl.a. en studie om tillämpningen av de grundläggande principerna komplimentaritet, samordning och koherens (de tre C:na) i biståndspolitiken. Utvärderingen av humanitärt bistånd Det humanitära biståndet utvärderas separat av en enhet på för Humanitärt bistånd (ECHO). Enheten anlitar utomstående experter för att genomföra utvärderingarna, som bygger på artikel 18 i förordningen om humanitärt bistånd. Vilka utvärderingar som ska göras slås fast i ett indikativt program som antas tillsammans med genomförandekommittén för humanitärt bistånd (HAC). Rapporterna publiceras på ECHO:s webbplats. I de flesta biståndsinstrument är det vid sidan av bestämmelserna om översyn och utvärdering föreskrivet att kommissionen ska rapportera om genomförandet till och rådet. Rapporteringen sker i en samlad årsrapport om EG:s biståndspolitik. Årsrapporten är en viktig del i informationen till parlamentet och medlemsländerna om genomförandet och resultatet av EG:s biståndspolitik genomförs. Rådet antar slutsatser med anledning av rapporten. 4B2 EU:S BISTÅNDSPOLITIK EN ÖVERSIKT Samtliga generaldirektorat har internrevisionella enheter (de s.k. Internal Audit Capabilities, IAC:s). De har en oberoende ställning inom generaldirektoraten och är direkt underställda generaldirektören. Generaldirektoraten upprättar årsredovisningar innehållande en förklaring från generaldirektören om räkenskapernas tillförlitlighet och förhållanden som innebär risker för måluppfyllelsen. På kommissionsnivå finns kommissionens tjänst för internrevision IAS (). Resultatet av IAS revisioner sammanfattas i en årsrapport till rådet och . I den s.k. syntesrapporten från kommissionen till rådet och behandlas samlat iakttagelserna i IAS årsrapport, bedömningar i generaldirektoratens årsredovisningar, rekommendationer från Revisionsrätten (se nedan) och påpekanden i betänkanden om ansvarsfrihet för kommissionen avgivna av . Revisionsrätten är en av EU:s fem gemensamma institutioner. Dess uppgift är att granska hur EG:s medel används, såväl inom EU:s egna institutioner som i medlemsländerna. Rätten ska pröva om samtliga inkomster och utgifter har varit lagliga och korrekta och om den ekonomiska förvaltningen varit sund. Revisionsrätten ger ut en årsrapport med resultatet av de granskningar som gjorts av hur EG:s medel har använts under föregående budgetår. Ett kapitel handlar om externa åtgärder, där allt externt bistånd som finansierats genom EG:s budget ingår med undantag för föranslutningsstöd (som behandlas i ett separat kapitel). En separat årsrapport behandlar externt bistånd finansierat genom . Årsrapporterna publiceras i EU:s officiella tidning och innehåller både revisionsrättens iakttagelser och rekommendationer, samt kommissionens svar. Rapporten presenteras i . som årsrapporten publiceras lämnar revisionsrätten en förklaring till och ministerrådet om EU-räkenskapernas tillförlitlighet och transaktionernas laglighet och korrekthet. Revisionsförklaringen benämns DAS (Déclaration d'). Förutom årsrapporterna genomför revisionsrätten även granskningar av specifika områden. publiceras en eller ett par rapporter som rör det externa biståndet. Årsrapporterna avser främst finansiell revision medan de särskilda rapporterna omfattar en granskning av verksamhetens resultat dvs. presenterade revisionsrätten bl.a. rapporter om miljöaspekterna på kommissionens bistånd, om MEDA-programmet och om kommissionens biståndsinsatser efter . Rådet kan anta slutsatser om revisionsrättens rapporter. 3 Parlamenten och EU:s biståndspolitik Detta kapitel behandlar främst dels förhållandet mellan och regeringen vid beredning av EU-frågor, dels och möjligheter att påverka EU:s biståndspolitik. Av redovisningen framgår följande: Regeringens samråd med och information till i EU-frågor är författningsreglerad. Regeringen ska fortlöpande informera om vad som sker inom EU-samarbetet och lämna en skrivelse med berättelse över verksamheten inom EU. Regeringen ska vidare samråda med de organ som utser. (Avsnitt 3.1.) Det saknas uppgifter om att regeringen har samrått med vid inrättandet av tionde Europeiska utvecklingsfonden (10). hade tidigare uttalat att regeringen skulle verka för att Europeiska utvecklingsfonden skulle införlivas i EU-budgeten. (Avsnitt 3.1.) har uttalat att regeringens information till om EU- frågor behöver förbättras. (Avsnitt 3.3.) bereder frågor som rör EU:s biståndspolitik när det gäller avtal där EG och medlemsländerna är parter samt regeringens årliga skrivelse om verksamheten inom EU. Utskottet gjorde i samband med sin beredning av regeringens skrivelse 2005 en sammanställning av alla beslut som EU hade fattat om utvecklingssamarbetet . Utskottet såg positivt på de fattade besluten och de åtgärder som hade vidtagits för att stärka EU:s utvecklingssamarbete. (Avsnitt 3.2.) är aktivt inom EG:s biståndspolitik. Parlamentet har ett direkt inflytande på politiken genom medbeslutandeförfarandet och budgetmakten. Parlamentet granskar även kommissionens förslag till landstrategier med avseende på deras förenlighet med EU:s biståndspolicy och andra gällande mål och riktlinjer. (Avsnitt 3.4.) har kontakter med både och nationella parlament. (Avsnitt 3.5.) 3.1 Regeringens information till och samråd med arbetsformer för att hantera EU-frågor har diskuterats , alltsedan den kommitté som utredde de konstitutionella konsekven- 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK 2006/07:RFR7 serna av ett inträde i EU tillsattes.86 Denna fråga har senast behandlats av riksdagskommitté.87 Regeringens samråd med och information till i EU-frågor är författningsreglerat i regeringsformen och i riksdagsordningen.88 Regeringen ska dels fortlöpande informera om vad som sker inom EU- samarbetet och lämna en skrivelse med berättelse över verksamheten i EU för , dels samråda med de organ som utser. Detta gäller även för frågor som rör EU:s biståndspolitik där har överlåtit beslutsrätt till EG. (Se även kap. Inom behandlar både och fackutskotten frågor som gäller EU. Frågor som rör EU:s biståndspolitik hanteras framför allt av utrikesutskottet och . berörs av frågor som rör Europeiska investeringsbanken, EIB. har genom en ändring i riksdagsordningen infört en ny ordning för sin hantering av EU-frågor. beslut innebär att fackutskottens uppgifter när det gäller beredningen av EU-frågor inom sina respektive ansvarsområden har utökats. ansvar begränsas till att omfatta samråd med regeringen inför beslut i ministerrådet.89 Den nya ordningen omfattar hantering av EU-dokument. Ut- skotten ska granska och skriva utlåtanden om EU:s grön- och vitböcker och andra dokument. Talmannen ska tillsammans med gruppledarna avgöra vilka dokument som ska hanteras av utskotten förutom grön- och vitböcker. För kammarens behandling av EU-dokument gäller följande: Det finns ingen motionsrätt på EU-dokument. Kammarens behandling av utskottets utlåtande, som kan inbegripa en debatt, avslutas med att kammaren lägger utskottets utlåtande till handlingarna. Det är möjligt för kammaren att votera mellan alternativa skrivningar i utlåtandet, som dock inte kan innehålla något förslag om tillkännagivande. Regeringen ska samråda med utskotten innan frågor ska behandlas men det formella samrådet som rör beslut i ministerrådet sker alltjämt i . Regeringens överläggning med utskotten ska ske i de frågor om arbetet i EU som utskotten bestämmer. Redan när frågorna behandlas i rådets arbetsgrupper eller i Coreper bör, enligt beslut, utskotten ha överlagt med regeringen. Överläggningarnas resultat bör även dokumenteras och kan redovisas i en bilaga till utskottets sammanträdesprotokoll eller i en anteckning i protokollet. Den nya bestämmelsen i riksdagsordningen innebär även 86SOU 1993:14, EG och våra grundlagar. 872005/06:RS3, i en ny tid, Huvudbetänkande och bilagor till riksdagskommitté. 88Regeringsformen, 10 kap, 6 §, Riksdagsordningen, 10 kap. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333, rskr. 2005/06:334, rskr. 2005/06:335, bet. 2006/07: KU4. 2006/07:RFR7 5B3 PARLAMENTEN OCH EU:S BISTÅNDSPOLITIK en skyldighet för regeringen att överlägga med berörda utskott i frågor rörande regeringskonferenser. Det formella samrådet om regeringens position inför beslut i ministerrådet och givandet av det slutliga förhandlingsmandatet sker även i fortsättningen i . Förutom formella antaganden av rättsakter eller slutsatser kan besluten t.ex. avse en politisk överenskommelse eller antagande av en rapport eller av riktlinjer.