rfr · GV0WRFR2 · 2007-11-01 00:00:00 — Utgångspunkten för governanceperspektivet är att traditionella hierarkiskt uppbyggda byråkratier verkar passiviserande och inte tillvaratar den kreativa kraft som finns bland människor i offentliga organisationer och bland allmänheten (2004:5). Staten har visserligen fortfarande förmåga att styra, men är i ökad utsträckning beroende av andra aktörer för att nå sina mål (2000:23). Nätverkens roll och nätverksstyrning ses därför som alternativ eller komplement till såväl den traditionella som den marknadsbaserade modellen. Styrformer som baseras på formella lagar och regler är mindre verkningsfulla. Idéer om NPM och governance har alltså bidragit till ett offentligt landskap med nya typer av organisationer, däribland OPS. Dessa s.k. hybrider är till sin natur svårare för politiker att direkt kontrollera och styra beroende på att de är grundade som privata organisationer och därmed först och främst svarar på ekonomiska incitament. Styrning försvåras dessutom av att hybriderna kan ha egna mål som inte helt överensstämmer med för tillfället rådande politisk policy (Koppell 2003:165). Till exempel om OPS-bolagets intäkter är beroende av trafikvolym, genom vägtullar eller skuggtullar, är incitamenten starka att få så många bilar som möjligt att trafikera vägen. Detta kan uppenbart gå stick i stäv med en övergripande politik som syftar till att främja miljömål genom satsningar på kollektivtrafik, samåkning och cykling. Detta styrningsproblem kan hanteras genom att ersättningen till den privata partnern inte baseras på trafikvolym. I t.ex. den norska OPS-modellen är politiskt inflytande och offentlig kontroll uttalade utgångspunkter, vilket innebär att intäkter från bompeng (vägtullar) oavkortat tillfaller staten. bolagens ersättning baseras i stället på tillgänglighet. är ett skandinaviskt exempel på motsatsen. En vanlig uppfattning är att den ökade roll som hybrider spelar för offentlig verksamhet komplicerar den moderna statens struktur. Enligt Flinders (2005:227 f.) innebär OPS att det för allmänheten blir ännu otydligare var ansvaret ligger och att även statens möjlighet att styra och övervaka verksamheten försvåras till följd av ökad komplexitet. dessa allt tätare nätverk av organisationer kan mycket väl försämra kapaciteten hos nationella och lokala beslutsfattare att koordinera och styra specifika sektorer (Flinders 2005:228, egen översättning). OPS måste därför genomföras med förståelse för statens övergripande struktur. En återkommande kritik mot OPS är att de inskränker framtida beslutfattares budgetutrymme och därmed möjlighet till styrning. Flinders (2005:225) anser att manöverutrymmet för framtida politiker riskerar att avsevärt minska p.g.a. av att de tvingas använda tillgängliga resurser till avbetalningar på infrastruktur som införskaffats av tidigare politiska församlingar. Huruvida detta är ett problem eller inte är delvis en normativ fråga. I princip skiljer sig inte OPS i detta sammanhang från annan offentlig verksamhet som möjliggörs genom av staten lånade medel. En skillnad är dock att OPS rent budgettekniskt inte definieras som ett lån. Endast den årliga kostnad som staten betalar i ersättning till ett OPS-bolag syns därför i de offentliga räkenskaperna. menar i en rapport om alternativ finansiering av vägar och järnvägar att OPS innebär en komplikation för ekonomisk styrning då dessa projekt inte budgeteras och redovisas på likartat sätt som vid traditionellt utförande (ESV 2006:44). De långa kontraktstiderna utgör enligt flera forskare ytterligare ett potentiellt styrningsproblem eftersom mycket oväntat kan inträffa år. Det är inte säkert att framtida generation delar nuvarande beslutfattares uppfattning om vilken infrastruktur som är önskvärd, och dessutom begränsas deras förmåga att möta utmaningar som inte kunde förutses då ett ingicks (Flinders 2005:225f). Coghill och (2005) resonerar på liknande sätt, att nuvarande regeringar genom långa kontrakt binder upp framtida regeringars och väljares handlingsutrymme: OPS som låser upp särskilda policy-förutsättningar [] kan allvarligt begränsa samhällets förmåga att möta nya policy-utmaningar. T.ex. kan önskvärd mix mellan vägar och järnvägar vara dramatiskt annorlunda beroende på energiprisutvecklingen, men långsiktiga partnerskap som bygger på en särskild mix hindrar nödvändiga förändringar och anpassningar (Coghill och 2005:89, egen översättning). B4.3 Ansvarsutkrävande och demokrati Förändrade politiska styrformer har även medfört en ny syn på ansvar. Med mer av indirekt styrning och användandet av semiprivata, privata eller på annat sätt autonoma organisationer förlorar ansvariga politiker möjligheten till den omedelbara kontroll som direkt styrning innebär. Vid mål- och resul- tatstyrning sker kontrollen i huvudsak i efterhand. Det är därför föga förvånande att den demokratiaspekt som mest frekvent väcks i samband med OPS handlar om just ansvarsutkrävande. I en demokrati är de viktigaste ansvarsrelationerna de mellan folket och de folkvalda, samt mellan de folkvalda och de professionella tjänstemän som är satta att genomföra besluten (Mulgan 2000:556). Ansvarsrelationen går i motsatt riktning till den tidigare beskrivna styrkedjan, dvs. förvaltningen svarar mot regeringen som svarar mot som svarar mot folket (Premfors m.fl. 2003:252f). När privata aktörer tar över ansvaret för en offentlig service bryts ansvarskedjan och ersätts av civilrättsliga kontrakt. Vissa ser detta som ett problem eftersom den direkta kontrollen inom den offentliga organisationen minskar. Andra menar tvärtom att privat utförande skapar bättre förutsättningar för ansvarsutkrävande då det offentliga tydligare måste precisera vad man vill åstadkomma, t.ex. genom att utforma detaljerade underlag för offentlig upphandling. Kontraktsbaserat ansvarsutkrävande präglas av en tydlig principal agent relation. Ansvarsutkrävande definieras enligt denna modell i dess mest minimalistiska form genom att utföraren (den privata aktören) förväntas leverera en produkt eller tjänst i enlighet med beställarens (den offentliga aktören) specifikation och i enlighet med gällande lagar och regler (Kearns 2003:582). Om endera parten är missnöjd kan ansvar utkrävas genom en juridisk process i vilken t.ex. staten stämmer en privat utförare för kontraktsbrott. Ansvarsutkrävande handlar i grunden om att offentlig maktutövning ska kontrolleras. Kontrollen är en väsentlig komponent för att beslutsfattare ska fatta välgrundande och hederliga beslut. Såväl den byråkratiska ansvarskedjan som principalagent modellen bygger på en föreställning om att ansvarsutkrävande definieras som den process vari en överordnad auktoritet ställer en underordnad individ eller organisation till svars för sina handlingar (Mulgan 2000:555). Den som utkräver ansvar är en auktoritet i bemärkelsen att den har rätt att kräva svar och rätt att dela ut sanktioner. Viktigt för att möjliggöra ansvarsutkrävande är att verksamheten präglas av transparens. med utvecklingen mot mer av privat utförande enligt principal agent modellen har under också mängder av organisationer skapats där ansvarsrelationerna är otydliga. OPS-modeller där relationen mellan offentligt och privat bättre beskrivs i termer av principalprincipal erbjuder stor potential vad gäller innovation och effektiva lösningar, men också stora utmaningar ur ett ansvarsperspektiv. De holländska forskarna (2005) visar utifrån en fallstudie av hamn hur svårt det är att i praktiken etablera OPS-projekt enligt principalprincipal modell. Enligt dem ser offentliga aktörer behovet av samarbete med privata aktörer men är i praktiken inte beredda att acceptera de nödvändiga konsekvenserna eftersom det utmanar grundläggande värden i den traditionella representativa demokratimodellen. Idéer om långtgående partnerskap slutar därför ofta i mer traditionella beställarutförar relationer (Klijn och Teisman 2002:204). Denna problematik har gett upphov till en omfattande diskussion om ett vidgat ansvarsutkrävandebegrepp som omfattar utkrävande av ansvar som går utöver de formella och auktoritativa relationer som präglar den traditionella synen på ansvarsutkrävande. Ett vidgat ansvarsbegrepp omfattar t.ex. att individuella tjänstemän i offentlig sektor alltid förväntas värna allmänintresset, att en regering ska vara lyhörd för medborgarnas krav och utforma politiken därefter, eller att regering och medborgare i deliberativ anda ska diskutera igenom politiska förslag även då detta inte innebär att medborgarna har någon auktoritativ position gentemot regeringen och diskussionen alltså inte kan leda till några tvingande sanktioner eller beslut (Mulgan 2000:556). Nya instrument för ansvarsutkrävande kan komplettera de traditionella genom att etablera system för feedback och lärande (Consindine 2002). Några som framhåller vikten av ansvarsutkrävande inom transportinfrastrukturområdet är Flyvbjerg, och (2003). De menar att utvecklade modeller för ansvarsutkrävande är en förutsättning för välgrundade beslut om vilka större infrastrukturprojekt som ska byggas och hur. De föreslår fyra instrument för att nå bättre ansvarsutkrävande, av vilka åtminstone de två sistnämnda är intimt sammankopplade med OPS. För det första menar de att transparensen kring infrastrukturprojekt måste öka vilket innebär att all relevant dokumentation ska göras tillgänglig för allmänheten, men också att projekt i deras olika faser blir genomlysta i form av peer reviews, hearingar och medborgarråd. För det andra att man tydligare specificerar det regelmässiga ramverk som gäller för investeringen, t.ex. avseende hur anslutande infrastruktur ska hanteras eller vilken betalmodell som ska tillämpas. För det tredje att projekten baseras på funktionskrav i stället för på tekniska specifikationer, vilket bidrar till att fokus flyttas från vilka medel som ska användas i ett projekt till vilka mål projektet faktiskt ska uppnå. För det fjärde, slutligen, att projektet inte finansieras uteslutande med offentliga medel eller upp med statliga garantier. Minst en tredjedel av finansieringen ska i stället komma från den privata kapitalmarknaden i form av lån eller ägarkapital eftersom projektet då utsätts för privata aktörers granskning och värdering. Enligt denna logik ska endast projekt genomföras som förmår attrahera privat kapital. De amerikanska forskarna (2005) är inne på liknande tankegångar, även om deras forskning inte fokuserar specifikt på transportinfrastruktur. Enligt dem ger sig offentliga aktörer allt oftare in i kontrakt av partnerskapskaraktär utan att ägna särskild uppmärksamhet åt frågan om ansvarsutkrävande. Den rådande uppfattningen verkar vara att kontrakten i sig är tillräckliga instrument för ansvarsutkrävande (2005:118). och menar att så inte är fallet, utan att medvetna val, utifrån det unika projektets förutsättningar och den institutionella kontexten i övrigt, alltid måste göras för ett effektivt ansvarsutkrävande. Grundläggande är att specifikationer och funktionskrav i kontrakten formuleras på ett sätt som möjliggör uppföljning. Det måste vara möjligt att avgöra om den privata parten hållit sin del av avtalet och utkräva ansvar om så inte är fallet. De legala möjligheter som finns för ansvarsutkrävande kan dessutom enligt och behöva kompletteras med andra instrument. Det kan t.ex. röra sig om ansvarsutkrävande genom hänvisning till professionalism, dvs. praxis som utvecklats inom särskilda professioner och som stipulerar hur viss verksamhet ska bedrivas. Det kan också handla om hur lyhörd en privat utförare är för medborgarnas (kundernas) krav på den offentliga tjänst som levereras genom OPS. Vid traditionellt utförande där den offentliga parten specificerar vad som ska göras och hur, räcker legalt ansvarsutkrävande långt. När projekt präglas av upphandling på basis av funktionskrav och/eller när uppgiften är otydlig, finns större behov av att komplettera det legala instrumentet med alternativa metoder för ansvarsutkrävande (2005:127). Det finns alltså forskare som inte ser några oöverstigliga problem med OPS eller som t.o.m. anser att OPS kan leda till förbättrade förutsättningar för ansvarsutkrävande jämfört med traditionellt utförande. Andra forskare är av motsatt åsikt. Flinders (2005) menar att användandet av alternativa instrument för ansvarsutkrävande riskerar att försvaga hela det demokratiska systemet som då blir mer komplext och svåröverskådligt. Han menar också, med hänvisning till en brittisk studie, att OPS-projekt har tydliga brister vad gäller transparens. Hänvisning till affärshemligheter används i onödigt hög utsträckning, vilket allvarligt begränsar tillgången till information (Flinders 2005:230). Även Shaoul (2005:195) menar att det finns allvarliga brister i transparensen. Enligt henne leder detta inte bara till ökad risk för korruption utan även till att förutsättningar för lärande urholkas. Bloomfield (2006:401) som studerat amerikanska OPS-projekt på lokal nivå drar liknande slutsatser: I teorin skapar offentlig-privat samverkan förutsättningar för ansvarsutkrävande genom transparenta upphandlingsprocedurer och formella kontrakt som görs tillgängliga för allmänheten []. Men i verkligheten är den information medborgarna får om de finansiella konsekvenserna av stora infrastrukturprojekt ofta otillräcklig, felaktig eller missvisande. Långsiktiga OPS som innebär innovativa metoder för att finansiera offentliga anläggningar är särskilt utsatta för transparensproblem (Bloomfield 2006:403, egen översättning). Enligt Bloomfield förekommer direkt vilseledande uppgifter som bl.a. marknadsför privat finansiering som gratisluncher för medborgarna. inget nämns om att de privata parterna förväntas få betalt för den offentliga anläggning som de tillhandahåller, vilket på ett eller annat sätt är en nota som medborgarna i slutändan får bära genom skatt eller brukaravgifter i någon form. För att skapa transparens räcker det inte enligt Bloomfield att kontrakt och dokument görs offentliga. Ofta är dessa så komplexa att de är omöjliga för lekmän att sätta sig in i, än mindre förstå (Bloomfield 2006:408). Men transparens försvåras också av att såväl privata som offentliga parter i OPS-projekt inte alltid har intresse av att offentliggöra verkliga kostnader eller risker. Ett tredje problem enligt Bloomfield är att OPS-projekt som sker off-budget inte omfattas av de normala arrangemang för utvärdering och kontroll som ska borga för att det offentliga inte drar på sig för stora kostnader (Bloomfield 2006:409). Problemet med bristande transparens påvisas även av Hodge (2004) i en studie av australiensiska OPS-projekt. I likhet med Bloomfield ser han en potentiell fara i att OPS erbjuder staten en möjlighet att köpa infrastruktur på kredit utom synhåll för de traditionella rutiner som finns för att följa upp offentliga finanser. Dessutom uppfattas komplexiteten som ett problem. Även efter att ha noggrant studerat OPS-kontraktet för ett vägprojekt i var det omöjligt att urskilja vad det var staten i praktiken hade förbundit sig till (Hodge 2004:46). Hodge menar att OPS i allt väsentligt handlar om fördelning och hantering av risk. Han skiljer i sin genomgång mellan affärsmässiga risker och förvaltningspolitiska risker (governance-risker). De affärsmässiga riskerna hanteras enligt Hodge väl medan governance-risker tenderar att åsidosättas. OPS- projekt forceras fram av affärsmässiga skäl och ett snabbt genomförande prioriteras framför förankring och medborgerligt deltagande. Enligt Hodge finns en fara i att de politiska riskerna med OPS-projekt blir höga: medan de kommersiella riskerna i uppgörelsen verkar ha varit noga definierade och hanterade, kan inte samma sak sägas om statens styrning i frånvaro av de traditionella kontrollmekanismer som brukar gälla för stora projekt. Vi kan konstatera att staten blandade samman sin politiska roll med sin roll som affärspartner (2004:46, egen översättning). Det är lätt att konstatera att den statsvetenskapliga forskningen om OPS gör ett splittrat intryck. Författarna skiljer sig åt i flera avseenden. Somliga avgränsar begreppet OPS snävare än andra. Somliga har en kritisk grundsyn, medan andra har en mer positiv hållning. Olika slag av OPS-projekt har studerats, med varierande metodik, och även de nationella kontexterna skiljer sig åt. Det finns dock ett antal slutsatser av mer principiell karaktär som vi kan dra efter vår genomgång av forskningsläget. Vi vill först betona, att vi i vår översikt fokuserat på en viss typ av offent- lig-privat samverkan, nämligen partnerskap som för det första är inriktat på produktion, i första hand tillhandahållande av transportinfrastruktur, och för det andra har en formaliserad karaktär. Åtskilliga forskare behandlar orsakerna till den ökade förekomsten av OPS-projekt. Vad gäller de inblandade aktörernas motiv möter vi den inom samhällsvetenskaperna vanliga dualismen mellan å ena sidan dem som betonar aktörernas rationella kalkyler, och å andra sidan dem som starkare betonar symboliska orsaker. I de privata aktörernas rationella kalkyler antas möjligheten till ekonomiska vinster vara det dominerande motivet. För de offentliga aktörerna kan två motiv urskiljas. För det första ses OPS som en extra finansieringsmöjlighet som antas medge att fler investeringar kan genomföras vid en tidigare tidpunkt än vad som vore möjligt med traditionellt utförande. För det andra finns en förhoppning att samarbetet privatoffentligt kan leda till ökad effektivitet. Vad gäller det symboliska perspektivet betonas att är en organisationsform som är populär och så att säga ligger i tiden. Vad gäller resultaten av olika fall av offentlig-privat samverkan analyseras dels ekonomiska effekter, alltså frågan om effektivitet, dels politiska effekter. De senare relateras till styrning och ansvarsutkrävande och därmed ytterst till demokrativärden. Mer teoretiskt inriktade diskussioner av OPS tenderar att se offentligprivat samverkan som en effektivisering på två sätt, dels genom ökad kostnadseffektivitet, dels genom att samarbetet stimulerar till innovationer. Det empiriska utfallet är emellertid omdiskuterat. Inom den statsvetenskapliga forskningen dominerar uppfattningen att effektivitetsvinsterna skulle vara små eller inga alls. Det bör dock tilläggas att vårt intryck är att dessa resultat ibland verkar vara resultatet av mer kvalitativa överslagsbedömningar. Detta hänger samman med att det finns få genomförda utvärderingar av avslutade projekt. Flera forskare betonar att även om en idé med OPS är fördelning av risk mellan offentliga och privata aktörer, verkar det i praktiken vara så att i sista hand blir det den offentliga sektorn som får stå för riskerna. Vad gäller transportinfrastrukturinvesteringar är det framför allt två problem som diskuteras. Det ena gäller oförutsedda ökningar av produktionskostnader. Det andra gäller felslagna kalkyler i fråga om intäkter, dvs. Vad gäller den politiska styrningen diskuteras konsekvenserna av projektens långsiktighet. Framtida manöverutrymme för de folkvalda politikerna försvåras av att ingångna överenskommelser blir bindande för flera årtionden. Vår reflektion är att investeringar i infrastruktur som regel har denna långsiktighet och binder upp framtida politikergenerationer oavsett om projektet genomförs som OPS eller enbart i offentlig regi. (Vi kan nämna investeringar för energiförsörjning som ett exempel.) Det är bland politiker en vanlig uppfattning att detta problem bäst hanteras genom att de folkvalda eftersträvar bred partipolitisk enighet vad gäller investeringar som är kostnadskrävande, långsiktiga och mer eller mindre irreversibla. Vissa forskare betonar att tempot i de politiska beslutsprocesserna påverkas av offentlig-privat samverkan. Det politiska beslutsfattandet har en speciell rytm; ställningstaganden ska först förankras, och de olika faserna i beslutsprocessen följer en ofta ganska fast praxis. Denna rytm kan störas av att privata aktörer kan ha en annan rytm. Detta förhållande är inte unikt för of- fentlig-privat samverkan; motsvarande analys kan göras av t.ex. svenska beslutsprocesser kopplade till beslutsgången i Europeiska unionen. Möjligheterna till ansvarsutkrävande är nära kopplade till demokrativärdet öppenhet (transparens). Ansvarsutkrävande förutsätter god tillgång på information. Ofta betonas dilemmat mellan de offentliga beslutsprocessernas öppenhet och deras långsamhet. Öppenhetsvärden ställs ofta mot effektivitetsvärden. Denna diskussion har förts vad gäller t.ex. överfö- rande av verksamhet till bolagsform. I den forskning vi nu granskat framhålls problemen med ansvarsutkrävande dels i relationen mellan väljare och folkvalda, dels i relationen mellan politiker och utförare. Flera forskare framhåller att transparensen ökas, om de avtal som det offentligprivata samarbetet förutsätter görs precisa, konkreta, detaljerade och operationella. Några forskare anser att så också är fallet och ser därmed mer positivt på möjligheterna till ansvarsutkrävande. Andra forskare har funnit vagare överenskommelser och framhåller därmed problemen att kunna utkräva ansvar. Komplexa kontrakt och begränsad insyn med hänvisning till affärshemligheter anses som särskilt problematiskt. Därmed ser de också risker med att OPS-projekt kan få svag legitimitet. Offentlig-privat samverkan har, som alla förhandlingar, ett inslag av lärandeprocesser. För det första innebär OPS ett möte mellan olika organisations- och beslutskulturer. För det andra ger erfarenheterna av samarbetet och resultatet av projekten nya kunskaper och erfarenheter. Fungerande former för ansvarsutkrävande kan stödja aktörerna att ta tillvara detta lärande. Mekanismer för ansvarsutkrävande i OPS-projekt bör utformas utifrån svensk institutionell kontext samt utifrån det unika projektets förutsättningar. En generell slutsats med bärighet för svenska förhållanden synes vara att när OPS-projekt blir aktuella, är det viktigt att samarbetet organiseras och bedrivs så att möjligheterna till styrning och ansvarsutkrävande blir goda. Vi noterar också att det kan vara legitimitetsskapande om långsiktiga projekt har brett politiskt stöd vilket naturligtvis inte alltid är lätt att realisera. Banister, , 2002, Transport Planning. Boardman, , Poschmann, Finn, och Vining, ., 2005, North American infrastructure P3s: examples and lessons learned, i Hodge, och , (red), of Public-Private Partnerships. Learning from International Experience. , Tom och Laegreid, Per (red), 2003, . The transformation of ideas and practice. Aldershot: Ashgate. , Tom, Laegreid, Per, Roness, . & Rövik, 2005, Organisationsteori för offentlig sektor. Coghill, och , , 2005, Political issues of public-private partnerships, i Hodge, och , (red), of Public-Private Partnerships. Learning from International Experience. Consindine, , 2002, The End of the ? Accountable Governance in the of Networks, Partnerships, and , Governance: , Administration, and Institutions, vol. 15, nr. 1, s. 2140. Corner, , 2005, The Initiative: the challenge of allocating risk, i Hodge, och , (red), of Public-Private Partnerships. Learning from International Experience. ESV 2006:29, Alternativ finansiering av vägar och järnvägar. Falconer, och , 2000,New Labour Government in i , . (red), Public-Private Partnerships. Theory and Practice in International Perspective, och : Routledge. Flinders, 2005, The Politics of Public-Private Partnerships, , vol. 7, nr. 2, s. 215-39. Flyvbjerg, , , , , 2003, Megaprojects and risk. An anatomy of ambition. Hodge, , 2004, The risky business of public-private partnerships, , vol. 63, nr. 4, s. 3749. Hodge, och , (red), 2005, of Public-Private Partnerships. Learning from International Experience. Hodge, och , , 2007, Public-Private Partnerships: , , vol. 67, nr. 3, s. 54558. , . och Romzek, , 2005, Traditional contracts as partnerships: effective accountability in social services contracts in the American states, i Hodge, och , (red), of Public- Private Partnerships.