rfr · GU0WRFR7 · 2007-07-09 00:00:00 — Vid intervjuer med bl.a. företrädare för Statsrådsberedningen uppmärksammas att i biståndssammanhang betraktas som en stor aktör. Tydliga ställningstaganden om hur vill utveckla EG:s bistånd skulle kunna innebära att man från svenskt håll påverkade EG:s utvecklingssamarbete och det humanitära biståndet i större utsträckning än . position som en stor aktör skulle således kunna användas på ett mer aktivt sätt än . Det finns exempel på att andra medlemsstater har utformat strategier för EU-samarbetet. har fastställt en strategi för sitt arbete som gällde perioden 20052006. Strategin innehåller mål och åtgärder för att nå målen.126 Politiken för global utveckling fattade beslut om en samlad politik för global utveckling (PGU).127 I bilaga 7 finns en sammanfattning av politiken. Såväl regeringen som utrikesutskottet har framhållit att EU:s utvecklingssamarbete är en viktig del av utvecklingssamarbete, vilket redovisas i propositionen Gemensamt ansvar politik för global utveckling och i samband med behandling av denna.128 I regeringens proposition uppmärksammades följande områden som rör EU:s utvecklingssamarbete: 124Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen, , dnr 1520, En rättvisare värld utan fattigdom (SOU 2001:96). 125Utrikesdepartementet, Sammanställning av enkät om framsteg i effektiviseringen av EG-biståndet, inkl. samordningsfrågor, Promemoria . 126Department for International Development, DIFID, Working in partnership with Union, Strategy on eradicating poverty and achieving the Millennium Development Goals, 2005. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112. 6B4 SVENSKA STRATEGIER, MÅL OCH HANDLINGSPLANER 2006/07:RFR7 ska även i fortsättningen vara pådrivande för att öka kvaliteten och effektiviteten i EU:s utvecklingssamarbete. Samverkan och samordningen på plats bör stärkas mellan medlemsländerna, med kommissionen och andra aktörer, och en samlad fältrepresentation av bör eftersträvas. Bättre styrning av EU:s utvecklingssamarbete behövs för att uppnå det gemensamma målet ett effektivt och dynamiskt samarbete för global fattigdomsbekämpning. Europeiska utvecklingsfonden, , bör inlemmas i EU-budgeten. En förutsättning för en sådan åtgärd var, enligt regeringen, att arbetet med budgeten effektiviserades, att öppenheten värnades samt att samarbetet med enskilda länder och regioner präglades av den syn på utveckling, mångfald och samstämmighet som kännetecknar . Andelen av biståndsvolymen som går till länder under får, enligt regeringen, inte minska. I propositionen gjorde regeringen inga särskilda kommentarer om kommissionens humanitära bistånd. Av de ovanstående punkterna framgår att med undantag för inriktningen på fattigdomsbekämpning och att Europeiska utvecklingsfonden borde inlemmas i EU:s budget saknas i hög grad en operativ vägledning för vilka frågor som ska prioritera i EU-samarbetet. Som tidigare framgått av avsnittet 3.3. har Europeiska utvecklingsfonden inte införlivats i EU:s budget. I stället har en tionde utvecklingsfond skapats. Vid behandling av propositionen ställde sig utskottet bakom regeringens syn på utvecklingssamarbetet inom EU. Politiken för humanitärt bistånd Regeringens skrivelse med en politik för humanitärt bistånd lämnades till i december 2004.129 Av skrivelsen framgår att regeringens humanitära politik vägleds av de principer som 16 stater och informellt har enats om vid ett internationellt möte om givarpolitik för humanitära insatser 2003.130 Av skrivelsen framgår att när det gäller EU-samarbetet ska regeringen verka för följande: Unionens finansiering av såväl humanitära insatser som dess deltagande med personal och material ska utvecklas i enlighet med de humanitära principerna och till stöd för befintliga multilaterala mekanismer för samordning som leds av FN. Unionen vidmakthåller en tydlig och principfast röst i den humanitära debatten, vilket innefattar att unionen inom FN och andra forum verkar diplomatiskt för att stater efterlever sitt ansvar med att bistå nödlidande 2004/05:52, Regeringens politik för humanitärt bistånd, bet. 2004/05:UU11. 130Principles and Good Practice of Humanitarian , 2003. 2006/07:RFR7 6B4 SVENSKA STRATEGIER, MÅL OCH HANDLINGSPLANER människor i det egna landets befolkning. Där detta inte sker ska stater ge säkert och obehindrat tillträde till de humanitära organisationerna. Utskottet värdesatte regeringens redovisning i skrivelsen och konstaterade att den redovisade politiken står i överensstämmelse med den av antagna svenska politiken för global utveckling. En ny form av planeringsinstrument för enskilda länder och regioner, s.k. samarbetsstrategier, vilka ersatte landstrategierna, infördes genom beslutet om politiken för global utveckling. Samarbetsstrategierna ska vara styrande för utvecklingssamarbetet samt även spegla de insatser som avser att göra inom övriga politikområden. Strategier är regeringens viktigaste styrinstrument för utvecklingssamarbetet med enskilda länder och i vissa fall regioner. Regeringen utfärdade riktlinjer för samarbetsstrategierna. När det gäller kopplingarna till EU framgår att strategierna ska innehålla beskrivningar och analyser som omfattar och EU:s politiska beslut och processer som är relevanta för samarbetet. Även överväganden om bl.a. svensk politik och EU-politik, svenska komparativa fördelar, samverkansmöjligheter samt arbetsfördelning med andra givare ska göras.131 har två samarbetsstrategier utarbetats. De omfattar södra och . I dessa strategier har kopplingarna till EU-samarbetet och EU-organens insatser behandlats.132 Dessa regioner tillhör EU:s närområde. 4.2 analyser och strategier genomfördes en analys av EU:s bistånd i förhållandet till det svenska dito. På grundval av denna analys fastställdes en strategi för det svenska arbetet. I det följande redovisas de insatser som genomfördes av . Analys i samband med EU-inträde 1995 När blev medlem i EU genomförde och de dåvarande biståndsmyndigheterna ett utredningsarbete som syftade till att identifiera dels likheter och skillnader mellan EG:s bistånd och det svenska biståndet, dels vilka frågor som särskilt borde prioritera i policydiskussionerna inom EU.133 131Utrikesdepartementet, Riktlinjer för samarbetsstrategier, UD2005/24624/GU. 133Utrikesdepartementet, EU:s bistånd och likheter och skillnader, . 6B4 SVENSKA STRATEGIER, MÅL OCH HANDLINGSPLANER 2006/07:RFR7 I rapporten pekade man på att roll och inflytande skulle avgöras av tid och resurser som bl.a. statliga och enskilda organisationer avsatte för att delta i EU-arbetet. Enligt den genomgång som gjordes i rapporten konstaterade departementet att EG-biståndets mål och prioriteringar i betydande utsträckning överensstämde med de svenska målen. Från svenskt håll förväntades att den syn på utvecklingssamarbetet som och övriga nordiska länder företräder skulle kunna vinna ytterligare gehör i EU:s gemensamma policy. I rapporten pekade man på ett antal sakfrågor som särskilt borde prioritera i EU- samarbetet. Dessa frågor var följande: Uppmärksamma kvaliteten och effektiviteten i biståndet. Detta innefattade bättre procedurer för planering och genomförande, förstärkt samordning samt bättre utnyttjande av utvärderingar och erfarenhetsanalyser. De erfarenheter som hade vunnit genom utvärderingar av det bilaterala biståndet och metodutveckling av biståndet borde bli värdefulla för utvärderings- och effektivitetsarbete inom EG-biståndet. Integrera miljöhänsyn i alla insatser och se till att medlemsländernas nationella program samordnades i större utsträckning än vad som var fallet. Verka för att jämställdhetsfrågorna ges ökad tyngd i samarbetet. (Se även kapitel 8.) Stödja demokratiprocesser, en fungerande rättsstat och respekt för mänskliga rättigheter. Främja en effektivare samordning och hantering av katastrofbistånd och konfliktförebyggande insatser. borde enligt rapporten verka för att sambanden mellan EG:s kortsiktiga katastrofbistånd och det långsiktiga återuppbyggnadsbiståndet stärks. Stödja de sociala sektorerna genom insatser inom områdena hälsovård, utbildning och befolkning. Svensk strategi för EU:s utvecklingssamarbete (1996) fastställde en svensk strategi för EU:s utvecklingssamarbete som syftade till att vara ett stöd för alla som arbetar med biståndsfrågor i EU-sammanhang.134 Strategin innehöll bl.a. riktlinjer för det svenska agerandet, men framgick att strategin behöver utvecklas i takt med att de svenska erfarenheterna inom EU ökar och att omvärlden förändras. Strategin innehöll en redovisning av såväl utgångspunkter för svenskt agerande som prioriterade sektorer och ämnesområden. Därutöver redovisades kvalitets- och effektivitetsfrågor ur både ett övergripande och ett operativt perspektiv. Strategin omfattade mål och ställningstaganden om svenskt agerande för såväl de prioriterade sektorerna och ämnesområdena som kvalitets- och effektivitetsfrågorna. De prioriterade sektorerna och ämnesområdena var: 134 , Svensk strategi för EU:s utvecklingssamarbete, . 2006/07:RFR7 6B4 SVENSKA STRATEGIER, MÅL OCH HANDLINGSPLANER utveckling av stöd till fattigdomsbekämpning, utveckling av stöd i syfte att främja demokratisering och respekt för mänskliga rättigheter, förstärkt integrering av miljöaspekter, förstärkt integrering av jämställdhetsaspekter, humanitärt bistånd och konflikthantering, effektivisering av stöd till livsmedelssäkerhet och effektivare förfarande för stöd till enskilda organisationer. Det framgår inte av strategin hur länge den var avsedd att gälla. Utkast till ny svensk strategi 1999 En arbetsgrupp som bestod av personer från , Sida och den svenska representationen tog fram ett förslag till en ny strategi 1999.135 Strategin beslutades emellertid inte av regeringen. Vid intervju med företrädare för framgår att det saknas kunskap om varför strategin inte blev föremål för beslut. I underlaget redovisades mål och exempel på svenskt agerande för att främja de önskade förändringarna. Vidare betonades att det var viktigt att de olika processerna hölls samman och att resultatet kontinuerligt följdes upp i ministerrådet. De svenska prioriteringarna grundades på resultaten av den globala utvärderingen av EG:s bistånd som biståndsministrarna hade beslutat om 1995 och som hade slutförts . Av en promemoria framgår att Sida skulle prioritera ett antal frågor i sitt EU-samarbete. De redovisade förslagen fastställdes sedan genom ett avdelningsbeslut inom Sida.136 Prioriteringen syftade till att koncentrera resurserna till några nyckelfrågor och därigenom åstadkomma en effektiv hantering inom Sida av kommissionens projektdokument som Sida behandlade. Avsikten var vidare att få till stånd ett samordnat agerande i rådet och genomförandekommittéerna. Underlaget skulle ligga till grund för överläggningar med om de svenska prioriteringarna i EG- biståndet. Sida skulle prioritera de länder som Sida hade ett samarbete med, dvs. I samband med att Sida utarbetade landstrategier 135Utrikesdepartementet, Ökad kvalitet och effektivitet i EG:s utvecklingssamarbete svensk strategi, . 136Sida, Förslag till Sidas agerande inom EU-samarbetet, Promemoria och uppgifter från Sida vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast 2007-01- 6B4 SVENSKA STRATEGIER, MÅL OCH HANDLINGSPLANER 2006/07:RFR7 skulle en särskild analys genomföras av EG:s bistånd i ett eller ett par länder för att få fördjupad kunskap om EG:s bistånd. Vidare skulle man driva frågor om en effektivare programplanering av EG:s bistånd och försöka till stånd en översikt över EG:s bistånd på land- och ämnesnivå. En särskild fråga som skulle drivas var fattigdomsinriktning. Jämställdhetsmålet skulle vidare uppmärksammas i landstrategiarbetet. Sidas prioriteringar skedde dvs. innan regeringen beslutade om den svenska strategin för EU:s utvecklingssamarbete. Prioriterade frågor efter 1996 Enligt uppgifter vid intervjuer med företrädare för Sida har EU-arbetet inom Sida haft en låg prioritet. Detta förhållande har förändrats. Regeringsbeslutet om en multistrategi ska, enligt Sida, utgöra en grund för en Sidastrategi för EU-frågor. Beslut om en sådan strategi förväntas före sommaren 2007.137 Av Sidas planeringsdokument framgår att Sida avser att i ökad utsträckning försöka påverka kommissionen. De svenska ambassaderna ska vidare få ett ökat stöd för att driva svenska värderingar och perspektiv i samarbetet med kommissionen på plats.138 Av Sidas riktlinjer för sin verksamhetsplanering framgår att harmoniseringsarbetet i fält har lett till att samspelet med multilaterala organisationer och att påverka bl.a. EG har blivit en alltmer integrerad del av Sidas arbete. Sida har för avsikt att förbättra kommunikationen mellan fältet, Sida och i samt de multilaterala organisationerna.139 Handlingsplan för EG:s utvecklingssamarbete med Sida utarbetade en handlingsplan för agerande inom EU-samarbete med på grundval av ett regeringsuppdrag 2003.140 Planen gällde för perioden 20042006, och den skulle, enligt regeringen, bygga vidare på en tidigare plan som gällde för åren 20012003. Enligt regeringen skulle utgångspunkten för planen vara de målsättningar som har för det europeiska utvecklingssamarbetet, men det framgår dock inte vilka målsättningar som åsyftas. Skälet till regeringens uppdrag var bl.a. att det fanns ett behov av att förbättra samstämmigheten och samordningen mellan alla svenska aktörer och forum. I handlingsplanen fastställdes prioriteringar och former för ett gemensamt agerande inom Sida i , utlandsmyndigheterna i , Utri- 137Uppgifter från Sida vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast 2007-01- 138Sida, Här står vi. Dit går vi, Färdriktning för Sida, . 139Sida, Mål och riktlinjer för Sidas verksamhetsplanering 2007, budgetunderlag för 20082010 och årsredovisning , . 140Utrikesdepartementet, Regleringsbrev för avseende , UD2003/66720/GU. 2006/07:RFR7 6B4 SVENSKA STRATEGIER, MÅL OCH HANDLINGSPLANER kesdepartementet och den svenska representationen i Bryssel.141 I planen saknas dock uppgifter om både hur underlaget har beretts och vem som har fattat beslut om planen. Enligt uppgifter från vid faktakontroll av rapportutkastet fattade dåvarande chefen vid beslut om handlingsplanen. Planen hade beretts med ambassaderna i regionen, representationen i , Amerikaenheten och dåvarande enheten för global utveckling vid , den dåvarande multilaterala enheten vid Sida och berörda geografiska enheter vid Sida.142 Sidas plan syftade till att medverka till en effektivisering av EG:s utvecklingssamarbete med , dels i enlighet med den övergripande svenska policyn och prioriteringarna, dels genom att göra en prioritering av länder och tematiska områden. Inte heller Sida specificerar vad som avses med den övergripande svenska policyn och prioriteringarna. Av planen framgick vidare vilka länder som Sida prioriterade i . Därutöver redovisades prioriterade frågor där även ansvariga aktörer identifieras. De prioriterade frågorna var att dels påverka, dels följa upp EG:s landstrategier, givarsamordning och fredsprocessen i , framtagandet av en ny ALA-förordning och Därutöver redogör Sida för formerna för det svenska agerandet. Där uppmärksammas att har många kontakter med EG i utvecklingssamarbetet, och det var därför av yttersta vikt att det råder en samstämmighet i budskapen från Sida, och representationen i . I planen identifierar Sida vilken arbetsfördelning som skulle eller borde gälla för både Sidas och agerande inom EG:s utvecklingssamarbete med . Exempelvis nämndes att samordningsmöten borde hållas mellan berörda enheter inom Sida och . uppger att handlingsplanen har haft positiva effekter. Den har bidragit till att höja kompetensen om EG-biståndet i . EU-arbetet har underlättats för ansvariga personer vid såväl Sida som . Därutöver har kontakterna med representationen i och fältet förbättrats. Möjligheterna för fältet att påverka kommissionens bistånd har därigenom ökat. EU-frågorna har genom handlingsplanen blivit mer uppmärksammade.143 finns, enligt departementet, inga planer på att ta fram en ny handlingsplan för EU-samarbetet i beroende på de nya biståndsin- 141Sida, Handlingsplan för agerandet inom EG:s utvecklingssamarbete med 20042006. 142Uppgifter av vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast , Sida beslutsdatum , beslutsnr RELA59/04, dnr RELA 2003-1499. 143Uppgifter av vid faktakontroll av utredningstjänstens rapportutkast . 6B4 SVENSKA STRATEGIER, MÅL OCH HANDLINGSPLANER 2006/07:RFR7 strument som gäller fr.o.m. . (Se vidare i kap. Det finns behov av en särskild handlingsplan för gemenskapens bistånd till . Frågorna kommer även i fortsättningen att diskuteras i både de löpande kontakterna och de reguljära samråden som sker varje halvår mellan Amerikaenhet och Sidas Latinamerikaavdelning. I detta kapitel beskrivs ansvarsfördelningen i det svenska EU-arbete som rör EU:s utvecklingssamarbete och det humanitära biståndet. Av redovisningen framgår följande: Regeringen är ansvarig för att utforma EU-politik. ska uppvisa en samordnad och förankrad politik. (Avsnitt 5.1.) är ansvarigt för att bereda frågor som rör EU:s biståndspolitik. Statsrådsberedningen samordnar de svenska ställningstagandena i Coreper. berörs av frågorna som rör EG:s budget. (Avsnitt 5.2.) Inom samordnar UD-MU/EU frågor om EU:s biståndspolitik. Ansvarig geografisk eller funktionell enhet inom departementet svarar för det materiella innehållet i de svenska ställningstagandena. Öv- riga EU-frågor inom departementet samordnas av UD-EU. (Avsnitt 5.2.) Vid saknas en funktion som har överblick över eller samordningsansvar för det samlade svenska arbetet i kommissionens arbetsgrupper inom biståndsområdet. Det innebär att det saknas både överblick och samordning av det svenska arbetet i genomförandekommittéer och expertgrupper. (Avsnitt 5.2.) beslutade om riktlinjer som bl.a. rör ansvarsförhållandet mellan departementet och Sida gällande att företräda i genomförandekommittéer och expertgrupper i EU- samarbetet inom biståndsområdet. Det saknas dock riktlinjer för den samverkan som sker mellan företrädare i fält och kommissionen. har en särskilt viktig uppgift i samband med utformningen av EG:s landstrategier som styr genomförandet av insatserna. (Avsnitt 5.3.) Det finns ett förslag i den av regeringen beslutade svenska strategin för multilateralt utvecklingssamarbete om att genomföra en översyn av arbetsfördelningen mellan och Sida vad gäller det multilaterala utvecklingssamarbetet. (Avsnitt 5.2.) 5.1 Ansvarsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna Av regeringsformen (RF) framgår bl.a. att regeringen styr riket och är ansvarig inför . Enligt regeringsformen är det regeringen som ingår överenskommelser med andra stater eller mellanstatliga organisationer. Det är också regeringen som företräder i sådana sammanhang. 7B5 ANSVARSFÖRHÅLLANDEN I 2006/07:RFR7 Regeringen är ansvarig för att utforma EU-politik, vilket framgår av regeringens proposition för medlemskap i unionen.144 Av propositionen framgår även att regeringen har det yttersta ansvaret för beredning av frågor som rör förhandlingspositioner och instruktioner för dem som företräder i olika EU-organ. För att få största möjliga gehör för sin position i kommissionens arbete med att utforma förslag, som i beredning inför beslut i , är det, enligt regeringen, av avgörande betydelse att visar upp en väl samordnad och förankrad politik i EU- samarbetet. delade, i sitt yttrande till utrikesutskottet, regeringens bedömning.145 För EU-arbetet i gäller generellt att frågor som rör flera departement ska beredas gemensamt. Statsrådsberedningen, EU-enheten inom och ska, enligt den fastställda beredningsordningen, alltid höras. Det är därför flera departement som berörs av frågor som rör förhållande till EU när det gäller utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet. Enligt regeringens uppgiftsfördelning ska berörda statsråd vid svara för att departementets EU-frågor inom biståndsområdet bereds på ett ändamålsenligt sätt.146 ansvarar för frågor som rör utvecklingssamarbete, vilket också omfattar beredning av och ställningstagande som rör EU:s biståndspolitik. Därutöver är departementet ansvarigt för Sida och de 104 utlandsmyndigheterna inklusive ständiga representation i som är största utlandsmyndighet. EU-representationens uppgift är att se till att svenska intressen får så stor genomslagskraft i EU som möjligt. Representationen är en förhandlingsorganisation. Handläggare och chefer vid deltar i det dagliga förhandlingsarbetet i rådet, i rådets arbetsgrupper och i Coreper, de ständiga representanternas kommitté. När det gäller utvecklingssamarbetet är det ovanligt att personer från enheter deltar vid förhandlingarna. Inom andra områden förekommer det att tjänstemän från departementen medverkar. En annan viktig uppgift för representationen är att bidra med analyser och bedömningar till i . Inom finns en EU-enhet, UD-EU, som ska bistå Statsrådsberedningen med kontaktmannaskap i EU-frågor i . Detta innebär bl.a. att svara för att har ett samordnat agerande i 1994/95:19, medlemskap i unionen. 1994/95:19, medlemskap i unionen, bet. 1994/95:UU5. 146Cirkulär 3, 2006, Riktlinjer för beredning inom av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. 2006/07:RFR7 7B5 ANSVARSFÖRHÅLLANDEN I UD-EU ska, enligt gällande riktlinjer, också samordna departementets interna beredning av dessa frågor. Enligt uppgifter från företrädare för samordnar dock inte UD-EU frågor som rör EU:s biståndspolitik. Samordningen av frågor som rör EU:s biståndspolitik görs av en särskild EU-grupp inom enheten för multilateralt utvecklingssamarbete, UD-MU/EU. Gruppen samordnar utvecklingssamarbetet inom främst de två rådsarbetsgrupperna, allmänna biståndsgruppen och AVS-gruppen som hanterar frågor som rör länderna i , och . EU-gruppen samordnar främst beredningen av instruktioner till förhandlarna inför möten i dessa rådsarbetsgrupper. Respektive geografisk eller funktionell enhet inom departementet har ett sakansvar för beredning av de frågor som ska behandlas i rådsarbetsgrupperna. Om det exempelvis gäller utvecklingssamarbetet i ett land på svarar den funktionella gruppen vid enheten för och för att bereda instruktionen. Vid saknas dock en samordningsfunktion som har överblick över eller samordningsansvar för det svenska arbetet i kommissionens arbetsgrupper inom biståndsområdet. Att samordna arbetet inom genomförandekommittéer och expertgrupper ingår inte i departementets samordningsansvar, enligt uppgifter vid intervju med företrädare för . beslutade regeringen om en svensk strategi för det multilaterala utvecklingssamarbetet. I strategin finns ett förslag om att bör göra en översyn av arbetsfördelningen mellan departementet och Sida när det gäller det multilaterala utvecklingssamarbetet. har inrättat fyra tjänster med syfte att förbättra styrningen och uppföljningen av det svenska biståndet. De personer som har rekryterats ska arbeta med att stärka och utveckla arbete med mål- och resultatstyrning. Vidare ingår planeringsbudget- och uppföljningsarbete i det multilaterala utvecklingssamarbetet vilket även omfattar EU-biståndet. Tjänsterna har placerats i , och . Statsrådsberedningen ansvarar för att samordna och utveckla den svenska EU-politiken.147 Samordningsarbetet innebär att övergripande politiska prioriteringar för det svenska agerandet i EU fastställs samt att fackdepartementens arbete i rådet samordnas enligt fastställda prioriteringar. Statssekreteraren för EU-frågor i Statsrådsberedningen leder den löpande samordningen av EU- arbetet. Statsministerns statssekreterare är ordförande i som består av samtliga statssekreterare. Statsrådsberedningens ansvar omfattar främst att samordna beredningen av instruktioner till de svenska företrädarna i Coreper och rådsarbetsgrupperna. På tjänstemannanivå bevakas framför allt att de svenska ståndpunkterna 7B5 ANSVARSFÖRHÅLLANDEN I 2006/07:RFR7 stämmer överens med ställningstaganden inom andra områden.