rfr · GV0WRFR6 · 2007-12-18 00:00:00 — Riksdagstryckeriet, , 2007 fattades ett försvarspolitiskt beslut för åren 20052007. beslutade att följa upp vissa av de beslut som fattades av och utvärdera om dessa i huvudsak kommer att kunna förverkligas enligt intentioner. För att leda uppföljnings- och utvärderingsarbetet utsåg utskottet en arbetsgrupp bestående av ledamöterna () (ordförande), (), () och (). Med hänsyn till tidsförhållandena och att utvärderingsarbetet ansågs kräva en hög grad av systemkunskap bedömde arbetsgruppen att uppföljnings- och utvärderingsarbetet i första hand skulle utföras av en utredare som stod till utskottets förfogande. Till särskild utredare förordnades f.d. generalmajoren . vid kammarkansli har bistått med visst utredningsstöd. Det är således dessa två som ensamma står bakom rapporten och som i rapportens slutsatser benämns vi. I föreliggande rapport redovisas uppdraget. 1 Uppdraget, metod och avgränsningar.......................................................... 1.1.2 Internationell förmåga ............................................................... 2 Försvarspolitiskt beslut för åren 20052007 ............................................... Inriktning av insatsorganisationen...................................................... Försvarsmaktens internationella förmåga........................................... 3 Kriterier för måluppfyllnad ......................................................................... omfattning och sammansättning...................... 4 Utvecklingen 20052007 ............................................................................ 4.1.2 Försvarsmaktens värderingssystem ........................................... 4.2.2 Internationella förband i beredskap ........................................... 4.2.3 Internationella övningar ............................................................ 4.2.4 Multinationell snabbinsatsstyrka ............................................... 4.2.5 Internationell förmåga över tiden .............................................. 4.2.6 Resultatindikator/kostnad.......................................................... 5 Överväganden och slutsatser....................................................................... Internationell förmåga ()....................................... 5.2.1 Planerade och pågående insatser ............................................... 5.2.2 Multinationell snabbinsatsstyrka ............................................... 5.4.1 Slutsatser insatsorganisationen.................................................. 5.4.2 Slutsatser internationell förmåga............................................... beslutade försvarsutskottet att genomföra en uppföljning och utvärdering av försvarspolitiska beslut för perioden 20052007 avseende Försvarsmaktens insatsorganisation och internationella förmåga. Uppdraget gäller att bedöma om insatsorganisationen och den internationella förmågan /08 i huvudsak uppfyller de krav som ställs i det försvarspolitiska beslutet och om så inte är fallet peka på de viktigaste avvikelserna och orsakerna till dessa. I rapporten (avsnitt 2) redovisas innehållet i det försvarspolitiska beslutet relativt utförligt samt de kompletterande beslut som fattade 2005 och 2006. redovisas förbandstyper och antal förband samt specifika utvecklingsfrågor inom insatsorganisationen. Beträffande den internationella förmågan redovisas beslut om den nordiska snabbinsatsstyrkan, om förband till internationella styrkeregister samt om de långsiktiga åtagandena. I avsnitt 3 beskrivs de kriterier som fastställts för att mäta måluppfyllnaden och i avsnitt 4 redovisas den faktiska utvecklingen 20052007 i förhållande till dessa kriterier. I avsnitt 5 redogörs för de överväganden och slutsatser som utredningen kommit fram till. De viktigaste slutsatserna är följande: Inriktningen av insatsorganisationen har förändrats . Förändringarna har i princip varit små. Försvarsmaktens omorganisation enligt försvarspolitiska inriktning kommer i stort att genomföras. kommer i huvudsak att ha den omfattning och sammansättning som förutsattes i beslut , och som senare har kompletterats. I princip innebär det att insatsorganisationen omfattar hela spektrum av kompetenser och förmågor som erfordras för samordnad insats av väpnad strid. Antalet enheter inom respektive område är emellertid få eller t.o.m. enstaka. De små volymerna innebär bl.a. att man blir mycket känslig för störningar i kompetensförsörjningen. De små volymerna innebär vidare att det kommer att bli svårt att få till stånd övningar med förband från hela det operativa spektrum, vilket får en negativ inverkan på officerarnas förmåga till att leda högre förband. förband har givits en beredskap som svarar mot operativa krav och internationella åtaganden. Sammansättningen av förband kan göras flexibelt alltefter behov. 2007/08:RFR6 SAMMANFATTNING Utvecklingen går dessutom mot att alltfler delar av insatsorganisationen ska kunna användas såväl nationellt som internationellt. Fler tillgängliga insatsförband har skapats. Försvarsmakten har etablerat former för att rekrytera och träna kontraktsanställda beredskapssoldater/sjömän vid insatsförbanden. Dock innebär dagens personalförsörjningssystem vissa begränsningar. Personallägets utveckling under innebär att ytterligare åtgärder bör vidtas för att tillgodose behovet. Försvarsmakten har ökat den internationella ambitionen såväl kvantitativt som kvalitativt enligt inriktning. Försvarsmakten ser de internationella uppgifterna som dem som i nuvarande omvärldsläge tydligast ställer krav på Försvarsmaktens omedelbara förmåga till väpnad strid. Kapacitetsutvecklingen av internationell förmåga motsvarar väl identifierade behov på kortare och . De förband med hög beredskap som anmäls till olika internationella styrkeregister uppfyller den kvantitativa inriktningen av den internationella förmågan. Insatser kan ske med flexibelt och tillfälligt sammansatta militära resurser. En multinationell snabbinsatsstyrka under svensk ledning, (), kommer att vara insatsberedd med vissa begränsningar. Vår bedömning är att () kommer att svara upp mot inriktning om en multinationell snabbinsatsstyrka med beredskap och förmåga till insats från . Ledning och stöd till samt genomförande av den internationella insatsverksamheten håller kvalitetsmässigt en god nivå. Försvarsmakten har kompetent ledningspersonal med internationell erfarenhet, om än i begränsat antal för att kunna besätta högre befattningar. Vid en långvarig insats av förband upp till den angivna maximala nivån av två bataljonsinsatser och tre mindre insatser, kommer personalförsörjningen att vara begränsande för uthålligheten. Ytterligare åtgärder i personalförsörjningssystemet erfordras för att förbättra och säkerställa tillförseln av kompetent personal till de internationella förbanden, vid en sådan maximal insats. Tillgängligheten av officerare och kontraktsanställd personal måste öka. Kostnaderna för internationella insatser ökar i takt med volym och kvalitet. Ett sätt att begränsa kostnadsökningarna är att minska antalet mindre insatser, till förmån för färre stora insatser. Ett annat sätt är att reformera kontraktssystemet och genom bl.a. längre kontraktstid kunna minska utbildningskostnaderna. Internationella övningar är en förutsättning för att Försvarsmakten ska kunna fortsätta att utveckla stridsteknik, taktik, metoder och inte minst förmåga att fortsatt verka i en internationell miljö. Det är därför viktigt att vidmakthålla de internationella övningarna på samma nivå som eller högre och inom ett brett spektrum av övningstyper. SAMMANFATTNING 2007/08:RFR6 bör utvecklas för internationellt övningsdeltagande för att säkerställa att övningar med högre förband kan genomföras i ett operativt system. Utvecklingen av den internationella förmågan ställer stora krav på Försvarsmaktens utformning och verksamhet. Sammantaget torde kraven på internationell förmåga bli dimensionerande för personalförsörjning, förbandsutbildning, interoperabilitet, tillgänglighet, transporter m.m. Detta innebär direkt och indirekt att all verksamhet i garnisonerna är dimensionerande för kraven på internationell förmåga. Framgångsfaktorer är emellertid personalförsörjning, internationella övningar och naturligtvis att kostnaderna kan kontrolleras. 1 Uppdraget, metod och avgränsningar Den av försvarsutskottet tillsatta arbetsgruppen förordar att följande delar av det försvarspolitiska beslutet följs upp och utvärderas. Inriktningen av Försvarsmaktens insatsorganisation. Försvarsmaktens internationella förmåga. Som en del av det försvarspolitiska beslutet biföll regeringens förslag till inriktning av insatsorganisationen (proposition 2004/05:5 punkt 7). En redogörelse av regeringens förslag samt utskottets överväganden och ställningstaganden redovisas i betänkande 2004/05:FöU4 försvarspolitik 20052007 (s. 5880). Utredaren ska besvara frågan om det är sannolikt att Försvarsmaktens insatsorganisation /08 i huvudsak kommer att ha den omfattning och sammansättning som beskrivs i ovan angivet avsnitt i försvarsutskottets betänkande och därav följande riksdagsbeslut. Om så inte är fallet ska utredningen redovisa vari de största avvikelserna består och vilka de främsta skälen till dessa är. I en annan del av det försvarspolitiska beslutet biföll regeringens förslag till det militära försvarets internationella förmåga (proposition 2004/05:FöU4 punkt 8). En redogörelse av regeringens förslag samt utskottets överväganden och ställningstaganden redovisas i ovan nämnda betänkande (s. 8192). Utredaren ska besvara frågan om det är sannolikt att Försvarsmakten /08 i huvudsak kommer att kunna inneha, och långsiktigt upprätthålla, den internationella insatsförmåga som beskrivs i ovan angivet avsnitt i försvarsutskottets betänkande och därav följande riksdagsbeslut. Om så inte är fallet ska utredningen redovisa vari de största avvikelserna består samt vilka de främsta skälen till dessa är. Utredaren är oförhindrad att lämna de synpunkter på ledning och rationalitet, i fråga om regeringens och Försvarsmaktens sätt att förverkliga beslut, som utredningsarbetet kan föranleda. 1 UPPDRAGET, METOD OCH AVGRÄNSNINGAR 2007/08:RFR6 Utredaren ska regelbundet redovisa sitt arbete för arbetsgruppen. Resultatet av utredningen bör föreligga senast medio . Den metod som valts är en jämförelseanalys. Först definieras den försvarspolitiska inriktningen. Sedan väljs de kriterier som ligger till grund för analysen. Därefter redovisas hur verksamheten utvecklats fram . Mot bakgrund av denna utveckling görs en bedömning av hur läget ser ut /08. Avslutningsvis dras slutsatser utifrån en jämförelse av den försvarspolitiska inriktningen och det bedömda läget /08. Informationsinhämtningen har skett genom studier av främst beslut 20042006, regeringens propositioner 20042006, regeringens regleringsbrev för budgetåren 20052007, Försvarsmaktens budgetunderlag 20052007 och Försvarsmaktens årsredovisningar för budgetåren 20042006. Därutöver har rapporter över Försvarsmaktens årsredovisningar studerats. Vidare har intervjuer genomförts med nyckelpersoner i och inom Försvarsmakten. Med hänsyn till tidsförhållanden och med syftet att göra rapporten mer tillgänglig redovisas i princip endast sammanfattande analyser och ett begränsat bakgrundsmaterial. Allt väsentligt bakgrundsmaterial finns tillgänglig i ovan nämnda dokument. I beslut anges att en inriktning av den internationella förmågan på , 20102012, bör ha kapacitet motsvarande en svensk snabbinsatsstyrka och att förstärkningsförband utvecklas. Det finns inget i Försvarsmaktens planering som talar emot en sådan utveckling. Däremot torde den politiska inriktningen av kapacitetsutvecklingen i övrigt behöva förtydligas, t.ex. vad avser svenskt deltagande i multinationella snabbinsatsstyrkor. Analysen nedan berör inte denna fråga vidare. 2 Försvarspolitiskt beslut för åren 20052007 fattade beslut om försvarspolitiken för perioden 20052007 (prop. 2004/05:5, bet. 2004/05:FöU4 och 5, rskr. 2004/05:143). På grund av bristande beslutsunderlag i propositionen avseende insatsorganisationens inriktning (se nedan) och den förändrade synen på behovet av flexibilitet i försvarsbesluten, redovisas i detta avsnitt även de beslut som fattades 2005 och 2006 och som kompletterar och fullföljer försvarspolitiska beslut. Beträffande försvarsbesluten konstaterade försvarsutskottet i betänkande 2004/05:FöU4 att Det finns ett behov av flexibilitet så att mål och verksamhetsinriktning successivt kan förändras med hänsyn till nya förutsättningar () Utskottet anser det därför logiskt att förändra beslutsprocessen i enlighet med regeringens bedömning. Besluten om försvarspolitikens inriktning, även i långsiktiga frågor, bör således inordnas i den normala ettåriga budgetprocessen. 2.1 Inriktning av insatsorganisationen I sitt betänkande 2004/05:FöU4 anför försvarsutskottet att inte har fått begärt underlag inför försvarsbeslutet och konstaterar att regeringen inte kunnat presentera ett flerårigt hållbart förslag till insatsorganisationens omfattning och utveckling. Utskottet förutsätter därför att regeringen återkommer i budgetpropositionen med ett samlat underlag för insatsorganisationens utveckling enligt vissa av utskottet specificerade kriterier (s. 46). beslutade (prop. 2004/05:5, bet. 2004/05:FöU4 och 5, rskr. 2004/05:143) enligt regeringens förslag om insatsorganisationen med tillägget att inriktningen bör vara preliminär och att regeringen bör återkomma i frågan i budgetpropositionen för . Enligt beslutet ska insatsorganisationen i huvudsak bestå av följande förbandstyper och antal . 2 FÖRSVARSPOLITISKT BESLUT FÖR ÅREN 20052007 FÖRBANDSTYPER OCH ANTAL FÖRBAND I INSATSORGANISATIONEN 2008 Högkvarter med operativ insatsledning Luftvärnsbataljon 97/70 2004/05:FöU4. omfattning och utveckling, som redovisas i propositionen och i utskottets betänkande, sammanfattas här i följande punkter. Operativ ledning och logistik Försvarsmaktens inriktning för den organisation som ska leda insatser är att de tre taktiska kommandona ska utvecklas mot insatsledningar (mark, sjö respektive luft). Divisionsstaben och artilleriregementsstaben avvecklas tillsammans med brigadstaberna. Kompetenserna överförs till det armétaktiska kommandot, senare till insatsledning mark respektive stridsgruppsstaber. Insatsledning information utvecklas ur delar av bl.a. stridslednings- och luftbevakningsbataljon och sjöinformationsbataljon. 2 FÖRSVARSPOLITISKT BESLUT FÖR ÅREN 20052007 Den operativa underhållsledningsstaben avses slutligen att utvecklas till insatsledning logistik. Indelningen i taktisk respektive operativ ledning bibehålls. Den operativa ledningsorganisationen förändras, bl.a. genom att den centrala ledningen reduceras och att tidigare beslutade förändringar genomförs. Beslutade förändringar inom logistikfunktionen genomförs. Högkvarteret föreslås utveckla ett processorienterat arbetssätt, omorganisera ledningarna och reglera ansvarsfördelning m.m. De operativa logistikförbanden bör omstruktureras för att svara upp mot insatsorganisationens ökade rörlighet och färre antal plattformar. kommer det därför att finnas en logistikstruktur som är mer försvarsmaktsgemensam och moduluppbyggd, så att logistikförbandens innehåll enklare kan förändras. Den materiella utvecklingen inom den operativa ledningen inriktas mot att uppnå högre interoperabilitet. Materiel för signalspaning behöver utvecklas liksom ett försvarsmaktsgemensamt kryptosystem. Försvarets telenät och Telesystem 9000 behålls som utvecklingen av ett nytt gemensamt taktiskt radiosystem påbörjas. En operativ ledningsbataljon (tidigare benämnd operativ sambandsbataljon) vidareutvecklas, varvid delar ur divisionsledningsförbanden utnyttjas. Utvecklingen av de tekniska delarna (Ledsyst T) inom ramen för utvecklingen av det nätverksbaserade försvaret fortsätter. Inom logistikfunktionen anskaffas bl.a. materiel för en ny sjukvårdsenhet som helt eller i delar kan användas nationellt eller understödja förband vid internationella insatser. Utvecklingen av en lätt mekaniserad bataljon påbörjas (utrustad med ett lätt, splitterskyddat fordon som kan transporteras med flyg). Förbandet ska utvecklas till kompetens- och förmågebärare för strid i bebyggelse och bedöms vara operativt först . Det bandgående splitterskyddade granatkastarsystemet SSG 120 införs. Ett nytt stridsledningssystem, SLB, införs för de mekaniserade bataljonerna. Utvecklingen av en luftburen bataljon fortsätter. Förbandet ska vara operativt 2008. avses helikopterbataljonen att samtränas, vilket innebär att delar av den luftburna förmågan kommer att uppnås 2010. Förmågan innefattar dock inte beväpnad helikopter (regeringen konstaterar därför att hela den luftburna förmågan inte kan uppnås). påbörjas utvecklingen av haubitsbataljon 77 BD som bedöms vara operativ 2010. Försvarsmakten föreslår att två haubitsbataljoner organiseras och därutöver vidmakthålls en haubitsbataljon 77 B i låg beredskap. kommer de tre säkerhetsbataljonerna att samövas för att kunna vara operativa 2007. 2 FÖRSVARSPOLITISKT BESLUT FÖR ÅREN 20052007 Beträffande luftvärnsförbandens utveckling återkommer regeringen budgetproposition. Hemvärnet bör 2008 vara organiserat i ca 60 hemvärnsbataljoner med ca 30 000 man. Hemvärnet bör få ett mer flexibelt uppträdande och kunna användas inom större områden. Den lokalt bundna verksamheten bör tonas ned som vissa hemvärnsförband ges mer kvalificerade uppgifter. Personal ur hemvärnsförbanden bör i högre utsträckning vara rekryteringsgrund för internationella insatser. NBC-kompaniet ska kunna utnyttjas vid internationella insatser. Kompaniet kommer att bestå av ca 140 personer: officerare, experter, främst från , och totalförsvarspliktiga. Det planeras vara operativt . NBC-skydd bör utformas så att Försvarsmakten har resurser och förmåga att lindra verkningarna av främst B- och C-angrepp. I samband med ett väpnat angrepp mot bör insatsorganisationen ha möjlighet att lösa sina uppgifter i en B- och C-miljö. Försvarsmakten bör även kunna stödja samhället i händelse av en NBC-olycka eller sabotage, främst genom NBC- insatsstyrkan intill dess att NBC-kompaniet blivit operativt. Insatserna i internationella humanitära sammanhang inom området ammunitions- och minröjning bör utvecklas, liksom forskning och utveckling inom området. Sjöstridskrafternas väsentligaste delar bör innehålla sju ytstridsfartyg, sju minröjningsfartyg, fyra ubåtar, en amfibiebataljon, en sjöinformationsbataljon samt signalspaningsfartyget . Förmågan att lösa sjöoperativa uppgifter ska vidmakthållas över hela konfliktskalan. Regeringen bedömer dock att det 20052007 finns vissa begränsningar i hur många uppgifter som kan lösas av sjöstridskrafterna. Sjöstridskrafterna ska ha förmåga att kunna uppträda i en behovssammansatt insatsstyrka för att upprätta, utöva eller bestrida kontroll inom ett tilldelat operationsområde. Underrättelse- och säkerhetstjänsten ska utvecklas. Kravet på att vidmakthålla eller vidareutveckla förmågan till situationsanpassad vapeninsats, god operativ rörlighet och förmåga att uppträda från tillfällig basering bör fortsatt gälla för sjöstridskrafterna. sker stora förändringar i förbands- och materielutvecklingen (alla delar återges ej här). Nuvarande amfibiebrigadledning förändras till en stridsgruppsstab med förmåga att leda tillfälligt sammansatta förband och utnyttja mark-, sjö- och luftburna verkanssystem. En ytstrids- och en minkrigsflottiljledning vidmakthålls, vilket innebär en reduktion av ledningen som helhet. Ubåtsflottiljledningen tas bort ur insatsorganisationen men finns kvar som resurs i grundorganisationen . 2 FÖRSVARSPOLITISKT BESLUT FÖR ÅREN 20052007 vidmakthålls ubåtar av Södermanlands- och Gotlandsklass. En halvtidsmodernisering av Gotlandsklassen genomförs som antalet ubåtar minskar. En av tre i denna klass utgår ur insatsorganisationen. Den successiva minskningen av antalet ubåtar bedöms leda till att ambitionsnivån för underrättelseinhämtning bör ses över. Halvtidsmodifieringar av korvett och amfibiebataljon är inplanerade, men med en sänkt ambitionsnivå. Amfibiebataljonen ska utvecklas mot en mer autonom status i förhållande till en amfibiebrigad och mot utökad förmåga att verka mot sjömål samt förbättrad manöverförmåga. Halvtidsmodifieringen av korvett typ senareläggs och antalet minskas från fyra till två korvetter. Anskaffning av luftvärnsrobotar för korvett 2007 bör övervägas. Regeringen anser det angeläget att Försvarsmakten utvecklar sin kompetensförsörjning och sina rekryteringsvägar med anledning av problem i kompetensförsörjningen till bl.a. ubåtarna. bör bl.a. innehålla fyra JAS 39-divisioner med differentierad beredskap (med C- respektive C/D-version ur delserierna 2 och 3), två radarflyggrupper FSR 890, en signalspaningsflygdivision, en transportflygdivision TP 84, en helikopterbataljon med mark- och sjöoperativ inriktning, tre stridsledningsbataljoner, vilka utvecklas mot en bataljon med tillhörande sensorer och ledningssystem samt två basbataljoner. har helikopterflottiljen en ny organisation. Utvecklingen av den gemensamma mark- och sjöoperativa helikopterbataljonen fullföljs och bataljonen beräknas vara organiserad 2008. Förmågan att lösa uppgifter över hela konfliktskalan vidmakthålls. Förmågan att bekämpa markmål utvecklas - en begränsad tillförsel av laserstyrda bomber och laserutpekningskapslar till JAS 39 genomförs. Ambitionsnivån för luftburen aktiv störning har sänkts. Förmågan att bekämpa små luftmål, t.ex. kryssningsrobotar, samt korträckviddig bekämpning av luftmål under mörkerförhållanden kommer att utvecklas. Behovet av transporter förväntas öka ytterligare främst för förflyttning och försörjning av förband i internationell tjänst. De nya helikoptersystemen kommer att ge en förmåga som inte funnits tidigare, bl.a. möjligheten att transportera markstridsförband i mörker och dåligt väder. Kompetensen inom området beväpnade helikoptrar vidmakthålls. Åtgärder kommer att krävas för att upprätthålla förmågan till taktiska transporter (försvaret har åtta C-130 som börjar närma sig slutet av sin tekniska livslängd). Anskaffning och införande av de två nya helikoptersystemen 14 och 15 har försenats, vilket påverkar helikopterförbandets förmåga att lämna stöd till andra förband. kan bataljonen börja verka i begränsad omfattning. 2012 ska den nya bataljonen vara operativ. 2 FÖRSVARSPOLITISKT BESLUT FÖR ÅREN 20052007 beslutade (prop. 2005/06:1, bet. 2005/06:FöU1, rskr. 2005/06:82) att godkänna regeringens förslag om insatsorganisationen. I sitt betänkande konstaterade försvarsutskottet att regeringens förslag till fortsatt inriktning av insatsorganisation i allt väsentligt låg i linje med det försvarspolitiska beslutet när det gällde antal och typ av förband. I propositionen föreslog regeringen att insatsorganisationen delas in i insatsförband och resursförband. Insatsförbanden skulle ha en beredskapstid medan resursförbanden inte skulle ha några beredskapskrav. Utskottet anförde följande. Vad regeringen anför om insatsorganisationen, och särskilt om de s.k. resursförbanden, väcker enligt utskottet ett antal frågor om bemanning, utformning och användning av dessa förband som måste klarläggas. Enligt utskottets mening bemannas insatsorganisationens förband i huvudsak med stöd av totalförsvarsplikten, medan beredskap för internationella insatser, förbandsvis eller individvis, upprätthålls av anställda, kontrakterade eller av dem som avgivit intresseförklaring för sådana insatser. Den redovisning som görs i budgetpropositionen av insatsorganisationen, och uppdelningen av insatsrespektive resursförband, är enligt utskottets mening inte ändamålsenlig. Försvarsmakten har för utskottet anmält att en översyn kommer att göras för att bättre tydliggöra och definiera de olika begreppen.