rfr · GV0WRFR2 · 2007-11-01 00:00:00 — Erfarenheterna från flera länder är av den arten att man kan fråga sig om de offentliga beställarna har haft tillräcklig kompetens eller tillräckliga drivkrafter att tillvarata det allmänna intresset. kom att realiseras genom att regeringen tillsatte en särskild grupp med förhandlare som hade erfarenhet av den aktuella typen av avtal. På så sätt kunde man också på förhand genomskåda behovet av att analysera de många vägval som staten stod inför i genomförandet av projektet. Bland annat innebär avtalsutformning att om verksamheten skulle hamna i ekonomiskt obestånd skulle detta endast i begränsad omfattning drabba skattebetalarna. Detta skiljer från exempelvis den ungerska motorvägen och många av de Latinamerikanska projekten. 4 Konsekvenser av OPS för samhällsekonomisk effektivitet Det har varit svårt att i avsnitt 3 belägga om de som tecknats verkligen bidragit till lägre kostnader för samhällets byggande, drift och underhåll av vägar och järnvägar. Det kan finnas flera förklaringar till att sådana besparingar inte kunnat observeras, förutom den uppenbara möjligheten att inga besparingar gjorts. 1.Världen genomgår en läroprocess som kan komma att leda fram till besparingar i framtida kontrakt. 2.Underlaget för att göra analyser av kostnader med OPS respektive med traditionellt upphandlade avtal är otillräckligt; det krävs en särskild beställning av beslutsunderlag för att kunna genomföra sådana analyser. 3.De företag som gör reella kostnadsbesparingar har svaga incitament att offentliggöra dem eftersom fastpriskontrakten normalt innebär att man tjänat pengar på affären. 4.Det finns helt andra motiv bakom den breda framväxt av OPS-kontrakt som vi kan konstatera än att spara kostnader och förbättra effektiviteten. Vissa sådana motiv kommer att diskuteras i avsnitt 5 nedan. I det här avsnittet formuleras ett antal rekommendationer som bör vara uppfyllda för att ska kunna förbättra effektiviteten i samhällets resursutnyttjande. Detta görs under tre huvudrubriker. Avsnitt 4.1 behandlar insikter som har att göra med effektivitet i valet av projekt, dvs. valet av vilka vägar och järnvägar som ska byggas. Avsnitt 4.2 behandlar effektivitet i utnyttjandet av de projekt som färdigställts. Frågan är om det är de som använder en ny väg eller järnväg eller skattebetalarna som bör betala för investeringen. I avsnitt 4.3 diskuteras vilka rekommendationer som kan ges för att säkerställa att leder till kostnadseffektivitet, dvs. att man inte använder mer resurser än nödvändigt för att bygga de projekt som beslutats. Avsnitt 4.4 summerar resonemangen. Man kan notera att vi med det redovisade synsättet också säger att det ställningstagande som görs till om ett projekt ska byggas eller ej, respektive beslutet om det är användarna eller skattebetalarna som ska betala för investeringen, inte har något att göra med om det ska genomföras som OPS eller i traditionell form. 4.1 Vilka projekt ska byggas? I avsnitt 2.1 definierades begreppet effektivitet. Ett krav för att samhället kan sägas använda sina resurser effektivt är att man bara bygger nytt när detta verkligen är motiverat. Inom infrastruktursektorn innebär detta att den samla- 4 KONSEKVENSER AV OPS FÖR SAMHÄLLSEKONOMISK EFFEKTIVITET 2007/08:RFR2 de nyttan av en ny väg eller järnväg måste vara minst lika stor som kostnaden för att genomföra projektet. har trafikverken utvecklat ett analysverktyg för att operationalisera denna princip; den samhällsekonomiska kalkylen. Det finns därför vedertagna metoder för att beräkna trafikantnytta i form av besparingar av restid, lägre drivmedelsförbrukning, större bekvämlighet och inte minst minskade olycksrisker till följd av en ny väg eller järnväg. Detta ställs mot kostnaderna för att genomföra projektet, både för investeringen och för det framtida underhållet. Det framförs från tid till annan kritik mot de metoder som används för att genomföra samhällsekonomiska kalkyler. Delar av denna kritik är också relevant, exempelvis vad gäller de problem som fortfarande finns med att bedöma hur en ny väg påverkar utsläpp och buller och hur detta ska värderas. Det är emellertid viktigt att framhålla att beräkningsmetoderna uppvisar en påfallande hög standard. Jämfört med många länder ligger den metodik som tillämpas i mycket nära forskningsfronten. Vår bedömning är därför att resultaten av de samhällsekonomiska kalkyler som genomförs har mycket viktig information att ge om hur motiverad en väg- eller järnvägsinvestering kan vara. OPS-projekt har som vi återkommer till i avsnitt 4.3 nedan en potential för att förbättra kostnadseffektiviteten i samhället. Om man använder OPS- projekt för att genomföra samhällsekonomiskt olönsamma projekt räcker emellertid detta inte långt; ett aldrig så väl genomfört projekt som inte levererar tillräcklig nytta under sin livstid är och förblir dåligt för samhället. Ett nödvändigt krav på ett projekt, oavsett med vilken upphandlingsform det genomförs, är därför att det uppvisar samhällsekonomisk lönsamhet. I genomgången av erfarenheter av genomförda projekt i avsnitt 3 har vi pekat på betydelsen av ett gott förberedelsearbete och av beställarkompetens. Denna observation kan också ha bäring på valet av vilka projekt som ska genomföras. Ett samhällsekonomiskt olönsamt projekt kännetecknas av att det finns relativt få framtida brukare resenärer etc. i förhållande till de kostnader man behöver lägga ned. Omvänt gäller att ett samhällsekonomiskt lönsamt projekt har många som har nytta av att projektet genomförs, och att det därmed finns ett stort stöd under processen. I många fall då det varit svårt att få förståelse för ett projekt under planeringsprocessen, eller då man råkar ut för svårigheter under byggfasen, kan detta återföras till en otillräcklig förståelse av värdet av väl förberedda projekt. Denna fråga har en särskild betydelse i skenet av den ambition att ställa regional medfinansiering som villkor för att OPS-projekt ska genomföras. Tanken är att eftersom flertalet väg- och järnvägsprojekt har betydande lokal och regional nytta så är det också rimligt att man bidrar till projektens finansiering. Rättsläget vad gäller regional medfinansiering av vägar och järnvägar har utretts av Kommunala kompetensutredningen. I betänkandet kompetens i utveckling (SOU 2007:72) konstateras bl.a. att rättsläget 2007/08:RFR2 4 KONSEKVENSER AV OPS FÖR SAMHÄLLSEKONOMISK EFFEKTIVITET vad gäller kommunala bidrag till byggande av järnväg är oklart. Utredningen föreslår att lagstiftningen bör ändras så att det införs en gemensam kompetensregel som visar att kommuner och landsting har befogenhet att lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg. En ambition att säkerställa regional medfinansiering kan säkert ha mycket som talar för sig. Detta förutsätter emellertid att ett sådant samarbete inte innebär att olönsamma projekt kommer till genomförande. Det skulle exempelvis kunna vara så att ett projekt som är lönsamt visar sig vara svårt att genomföra med regional medfinansiering medan ett olönsamt projekt kan få bidrag till att täcka (delar av) byggkostnaderna från en region. Det faktum att investeringskostnaden till en del betalas vid sidan av statsbudgeten påverkar emellertid inte det samhällsekonomiska värdet av ett projekt. Det är därför betydelsefullt att bevaka att en process med förhandlingar mellan regering och representanter för regioner etc. inte leder fram till att olönsamma investeringar kommer att genomföras. 4.2 Tullar eller skatter? Frågan om lönsamheten hos ett investeringsprojekt har nära koppling till om det ska bekostas med användaravgifter tullar eller biljettintäkter eller om man ska använda skattemedel för att betala. För att vara säker på att en ny väg eller järnväg verkligen kommer till sin fulla nytta är det viktigt att man inte tar för mycket betalt eftersom risken då är stor att den färdiga anläggningen inte kommer att användas på avsett sätt. Man bör därför ta betalt för den s.k. marginalkostnaden. Med detta menas att den som utnyttjar anläggningen bara betalar för de kostnader man ger upphov till. På en ny väg eller bana är ofta slitaget mycket litet, och också många andra kostnader är låga när kapaciteten inte är fullt utnyttjad. Om man trots allt skulle ta ut en tull etc. så är risken stor att trafikanterna väljer någon annan väg som inte är avgiftsbelagd. En tull skulle på så sätt ge upphov till större kostnader för tid, drivmedel osv. än vad som vore nödvändigt. Man kallar ibland detta för en undanträngningskostnad. Huvudslutsatsen är därför att brukaravgifter är motiverade endast på få platser där det byggs nya länkar i det svenska väg- och järnvägsnätet. Historien tar emellertid inte slut med detta. Om man inte låter trafikanterna betala så måste skattebetalarna stå för notan. Det är väl känt att också skatter ger upphov till skadliga effekter på samhällets resursanvändning. I de samhällsekonomiska investeringskalkyler som görs har storleken på denna aspekt t.o.m. beräknats: Man utgår från att varje skattekrona i själva verket kostar 1:30. Den snedvridning av resursanvändningen som skatter ger upphov till anges därför till . Mot denna bakgrund kan man formulera en tydlig rekommendation vad gäller valet mellan avgifts- och skattefinansiering: Låt trafikanterna betala för en investering om undanträngningseffekterna av en tull eller ett högt biljett- 4 KONSEKVENSER AV OPS FÖR SAMHÄLLSEKONOMISK EFFEKTIVITET 2007/08:RFR2 pris inte är högre än . Om trafikminskningen är mycket stor bör man därför ta kostnaden via skattsedeln. De tullar som tas ut på och på den nya illustrerar denna princip. Trafikanterna har i dessa fall relativt dåliga alternativ, dvs. få kör en omväg eller avstår från att resa. Tullarna har därför inte så stora samhällsekonomiska snedvridningseffekter. Man kan sannolikt tolka innebörden av den breda användningen av tullar i på samma sätt: Alternativet till att betala en bompeng är en lång omväg kring ett fjäll, om det över huvud taget finns alternativa vägar. Man kan jämföra dessa tullar med de erfarenheter från det ungerska motorvägsprojekt som beskrevs i avsnitt 3.9. I det fallet innebar vägtullen att flertalet potentiella resenärer valde att använda det gamla, sämre vägnätet där man inte behövde betala någon avgift. Den nya fina vägen kom därför att stå i det närmaste oanvänd. Vår samlade bedömning är att väg- och järnvägsprojekt i normalt sett bör bekostas via statsbudgeten. Det kan emellertid i specifika situationer finnas anledning att begrunda förutsättningarna för att använda brukarfinansiering. OPS är mer än något annat ett möjligt instrument för att spara pengar för samhället, dvs. att genomföra ett projekt till lägre kostnader. Avsikten är att i det här avsnittet precisera vad detta innebär för en lämplig utformning av OPS; hur ska avtalet mellan parterna utformas för att maximera sannolikheten för att projekten genomförs på ett kostnadseffektivt sätt? Förutom de erfarenheter som tidigare redovisats, och de övriga projekt som genomförts där VTI deltagit, finns det anledning att påpeka att rekommendationerna baseras på forskningslitteratur med bred tillämpning. En del av denna litteratur handlar om avtalsutformning där relationen mellan en beställare och en utförare är asymmetrisk; utföraren vet mer om förutsättningarna för projekten, och om vilka kostnader som kan förväntas, än beställaren. Den centrala referensen för denna litteratur är en lärobok av och (Laffont & Tirole 1993). En annan del av litteraturen tar sin utgångspunkt från att många avtalssituationer kännetecknas av att ingen av parterna egentligen vet så mycket mer än den andre om företeelser som kan ha stor betydelse för framtida kostnader och nyttor. Man analyserar då bl.a. konsekvenserna av framtida omförhandlingar av kontrakt. Ett centralt namn inom denna del av litteraturen är ; se t.ex. (2003). 2007/08:RFR2 4 KONSEKVENSER AV OPS FÖR SAMHÄLLSEKONOMISK EFFEKTIVITET Nyttan av OPS ligger i att en och samma utförare tar ansvar för ett projekts livscykelkostnader OPS innebär att en och samma entreprenör ges ansvar både för att bygga en anläggning och för att driva och underhålla densamma. Fördelen med detta är att det företag som ingår ett långsiktigt avtal med det offentliga om att tillhandahålla en infrastrukturtjänst kan göra investeringar i byggfasen som gör det möjligt att minska drift- och underhållskostnaderna och därigenom öka effektiviteten i produktionen. Alternativt kan man spara på kostnaderna i nybyggnadsfasen för att i stället ta på sig högre framtida drift- och underhållskostnader. Sammantaget ger detta ett utrymme för lägre livscykelkostnader dvs. för förbättrad kostnadseffektivitet. Detta innebär också att OPS bör ingås för långa avtalstider, mellan 15 och upp till . Avtalstiden bör utgöra en avvägning mellan flera olika aspekter. Nackdelen med den långa avtalstiden är att man tappar möjligheten till framtida besparingar av underhållskostnader i samband med att man med ett traditionellt avtalsförfarande upphandlar drift- och underhållsinsatser . Fördelen är att man tvingar utföraren att ta de fulla konsekvenserna av de investeringsbeslut som fattas. Inte minst om man förändrar ett projekts design, exempelvis vad avser tjocklek på en vägs bärlager, är det viktigt att man får ansvar för de framtida merkostnader som detta kan innebära. Beställaren måste utforma kvalitetskrav för att förhindra att kostnadsbesparingar åstadkoms genom en sämre kvalitet för resenärer och för samhället i övrigt Det är inte självklart att den samhällsekonomiska effektiviteten totalt sett ökar bara för att produktionseffektiviteten förbättras med OPS. Det är i själva verket mycket enkelt att göra budgetbesparingar genom att låta vägens kvalitet försämras: Mindre hållbar asfalt; lägre krav på lagning av potthål; sämre spårläge; sämre vinterväghållning osv. För att säkerställa att kostnadsbesparingar inte sker på bekostnad av kvaliteten måste beställaren ställa krav på den funktion och kvalitet som utföraren ska tillhandahålla. Som framgått av genomgången i avsnitt 3 exempelvis i redovisningen av det finska kontraktet tycks en utveckling i denna riktning vara på gång. Bland annat måste följande frågor bevakas i avtalen. Tillgänglighet: Syftet med en ny väg eller järnväg är att trafikanter ska kunna resa och transportera gods. Ersättningen från beställare till utförare bör därför kopplas till att anläggningen hålls öppen för trafik. Ju snabbare ett nytt projekt öppnas, desto bättre för trafikanterna och desto snabbare kan ersättningen betalas ut. Man kan också minska utförarens ersättning då körfält stängs av trafik, men utforma sådana klausuler för att ge incitament till att utföra arbetet under lågtrafiktid. Vägyta: Ju mera ojämn en väg är, desto mindre bekväm blir en resa. Riktigt dåliga vägar påverkar också drivmedelsåtgång och andra fordonskost- 4 KONSEKVENSER AV OPS FÖR SAMHÄLLSEKONOMISK EFFEKTIVITET 2007/08:RFR2 Avtalet måste utforma uppföljningsbara krav som säkerställer en acceptabel ytstandard. Säkerhet och miljö: En entreprenör kan också påverka trafiksäkerhet och miljö. Vinterväghållning, röjning av vegetation, val av beläggning osv. påverkar risken för olyckor och också miljön i form av mer eller mindre buller etc. Avtalet bör belöna särskilt goda resultat i dessa avseenden. Alla OPS-projekt måste analyseras för att klarlägga risker och lämplig riskfördelning Stora infrastrukturprojekt, som byggandet av en ny motorväg, en stor bro eller tunnel, är förknippade med olika typer av risker. Det finns risk för att byggkostnaderna eller drift- och underhållskostnaderna blir högre än beräknat, risk för att efterfrågan på infrastrukturtjänsterna blir högre eller lägre än förväntat, risk för ändrade lagar och regler som påverkar produktionen eller användningen av infrastruktur etc. En mer ändamålsenlig fördelning av denna risk mellan beställare och utförare ses ofta som den kanske främsta fördelen med OPS jämfört med en traditionell utförandeentreprenad. Ett centralt resultat från ekonomisk teori är att risker bör fördelas mellan beställare och utförare på ett sätt som minimerar de förväntade kostnaderna för att genomföra en verksamhet. En del av detta övervägande är att den part som har lättast att bära risk också bör göra så. Vanligtvis anser man att staten har lättare än den privata sektorn att bära risk. Det har att göra med att staten är involverad i ett mycket stort antal olika aktiviteter, vilket innebär en god riskspridning. Det är utifrån ett sådant perspektiv lämpligt att staten tar på sig så mycket risk som möjligt. Med detta perspektiv är dagens avtal, dvs. utförandeentreprenaden, bra: Staten bör bära all volymrisk eftersom man har lättare att ta på sig de merkostnader som olyckliga omständigheter innebär. Ett som lägger risk på utföraren är i så fall samhällsekonomiskt ineffektivt eftersom den privata sidan inte bär risk gratis utan kommer att kräva en högre ersättning för detta. Problemet är emellertid att när all risk läggs på beställaren tar man också bort alla incitament för utföraren att hålla nere kostnaden. Logiken är enkel. Anta att ett företag har ett avtal om att genomföra ett projekt och kommer att få 100 i ersättning. Man inser att den uppdragsbeskrivning man fått kommer att leda till kostnadsöverdrag, exempelvis därför att man på byggplatsen relativt snart inser att de geotekniska förutsättningarna är sämre än beställaren tror. Utföraren skulle kunna göra något åt kostnadsutfallet, exempelvis genom att lägga ner extra mycket pengar på geotekniska undersökningar för att minska risken för obehagliga upptäckter vad gäller berg- eller jordkvalitet under genomförandefasen. En entreprenör som inte behöver bära kostnaderna för obehagliga överraskningar har givetvis inte skäl att lägga ner pengar på sådana undersökningar. Man har därför ingen andledning och i princip inte heller någon möjlig- 2007/08:RFR2 4 KONSEKVENSER AV OPS FÖR SAMHÄLLSEKONOMISK EFFEKTIVITET het att utföra arbetet på något annat sätt än vad beställaren preciserat i sin beskrivning. Även i de fall då utföraren inte kan påverka risken då den är helt exogen kan det vara möjligt att i utformningen av ett projekt begränsa kostnaderna om olyckan skulle vara framme. En bropelare kan exempelvis förses med särskild belysning för att minska risken för att bli påseglad, och den kan förstärkas eller byggas in för att begränsa konsekvenserna av en påsegling. är risken för påsegling i stor utsträckning påverkad av någon annan än byggherren, dvs. av kaptenen på de fartyg som passerar. Ett väl avvägt kontrakt måste väga dessa och flera andra aspekter på risk mot varandra: Om utföraren inte bär någon risk alls finns inga skäl att vara innovativ och att prova nya lösningar; om utföraren får bära för mycket risk som inte går att påverka kommer denne att begära en hög riskpremie. Fördelningen av risk mellan parterna blir en central fråga i arbetet med att förbereda ett förfrågningsunderlag inför upphandlingen av ett . Slutsatsen av detta resonemang är därför att varje nytt OPS-projekt måste föregås av en noggrann bedömning av vilka risker som finns med dess genomförande. Beroende på de specifika förutsättningarna kan avtalen för olika projekt behöva utföras på delvis olika sätt. Resonemangen i anslutning till uppföljningen av de norska projekten pekar exempelvis på betydelsen av att bedöma kvaliteten på det berg man ska ta sig igenom eller om man tvingas dra en väg över ett område med vattensjuk mark. Vikten av privat upplåning Den OPS-modell som vi här laborerar med innebär att ett kommersiellt företag projektbolaget lånar upp medel för att genomföra en investering och därefter får betalt under avtalets löptid. Frågan är om detta är lämpligt eller ej. Ett uppenbart argument mot en sådan lösning är att staten normalt kan låna till lägre kostnad än ett privat företag. Privat upplåning bidrar därför till att projektets kostnader blir högre än vad som annars vore möjligt. Funktionsentreprenaden innebär just detta, dvs. att ett långsiktigt avtal skrivs mellan beställare och utförare men att staten bekostar investeringen. Det finns emellertid viktiga värden förenade med privat upplåning. De banker och andra finansiärer som riskerar sina pengar i projektet kommer att utöva kontroll över projektbolagets sätt att genomföra uppdraget för att inte riskera sina pengar. Krav ställs på effektivitet i projektorganisation och projektstyrning i större utsträckning än om projekt bekostas på traditionellt sätt. Verksamheten kommer att granskas på en detaljerad nivå, såväl innan ett projekt påbörjas som under byggfasen och den följande driftsfasen. Sådana rimlighetskontroller av due diligence är ovanliga inom offentlig sektor. Ägarnas och finansiärernas inflytande i ett OPS-projekt kan också bidra till ett ökat intresse för kvalitet. Denna effekt kan härledas till att ett företag månar om sitt rykte och sitt varumärke. För ägarna och finansiärerna vore det olyckligt om deras väg eller järnväg skulle förknippas med dålig service, 4 KONSEKVENSER AV OPS FÖR SAMHÄLLSEKONOMISK EFFEKTIVITET 2007/08:RFR2 olyckor m.m. Om detta skulle hända skulle det förmodligen försvåra nya affärer på området. Ett tredje argument för privat finansiering i ett OPS-kontrakt har att göra med att man på detta sätt starkare binder utföraren till det avtal som ingåtts, man skapar vad som på engelska brukar kallas commitment. Den privata finansieringen bedöms därmed skapa en starkare drivkraft att se till att anläggningen utformas på ett sätt som ger små problem och små kostnader för drift och underhåll och som begränsar risken för framtida omförhandlingar. Följande exempel illustrerar tankegången: En entreprenör kan välja mellan att bygga en väg tjock och dyr eller tunn och billigare. En tjock väg innebär att de framtida drifts- och underhållskostnaderna blir lägre än om vägen är tunn, och någonstans finns en optimal lösning som balanserar dessa motverkande aspekter. Hur den enskilde budgivaren agerar manifesteras av anbudet som utgör ett ställningstagande till denna balansgång. Låt oss nu anta att en budgivare drar ned på anläggningskostnaden i medvetande om att detta kommer att öka de framtida underhållskostnaderna. Man lägger emellertid avsiktligt inte in detta i beräkningen av framtida underhållskostnader utan dessa kostnader beräknas medvetet som om en tjock väg byggts. Därmed blir anbudet lägre och sannolikheten ökar för att före-taget i fråga vinner upphandlingen. Låt oss vidare anta att vägen har brutits ned så mycket att en icke planerad rehabilitering blir nödvändig. Med en traditionell lösning eller med en funktionsentreprenad har då byggherren fått betalt för investeringen och får en löpande ersättning för sitt underhållsarbete baserat på det ursprungliga anbudet. När kostnaderna skenar påkallas en omförhandling med hänvisning till att marken i realiteten visat sig vara sämre än vad som framgick vid avtalstidpunkten, att trafiken ökat snabbare än beräknat eller till något annat förhållande som inte regleras av det ursprungliga avtalet. Utföraren har i denna situation ett fördelaktigt förhandlingsläge eftersom det alltid är kostsamt för beställaren att upphandla en ny entreprenör. Utföraren har också lite att förlora eftersom projektbolaget sitter med mycket små resurser. Oavsett exakt hur förhandlingarna genomförs är risken stor att beställarens kostnader ökar jämfört med om en optimal lösning hade valts från början. Också med en OPS-lösning kan man ställas inför oväntade kostnadsökningar. Läget vid omförhandlingstidpunkten är emellertid då annorlunda. Projektbolaget har fortfarande en fordran på beställaren, dvs. I denna fordran ligger en del av den vinst som man hoppas kunna göra på att gå in i konsortiebildningen. Man befinner sig därmed inte i samma utpressningssituation gentemot beställaren som med den traditionella lösningen. Konsekvensen är att sannolikheten är större att utföraren från början väljer tekniskt lämpliga lösningar med en OPS-konstruktion.