rfr · GV0WRFR2 · 2007-11-01 00:00:00 — Detta renderar en minskning av ersättningen med faktorn 0,35. Om störningen pågår får entreprenören därför (0,35 * 59 000 =) i ersättning. Om störningen inträffar i normaltrafik (kategori B i tabell 2) måste man räkna om dagersättningen till en ersättning per tvåtimmarsperiod, dvs. (59 000 / 12 =) . Avdraget är två gånger detta belopp (tabell 2), dvs. , och betalningen för denna dags produktion av vägtjänster uppgår till . Syftet med en väg är inte bara att säkerställa att trafikanterna ska kunna ta sig fram. Detta måste också kunna ske på ett säkert och komfortabelt sätt och så att störningarna av trafiken för det omgivande samhället är så små som möjligt. Den ersättning som betalas ut villkoras därför med att vägen uppfyller rimliga krav i dessa avseenden, dvs. om vägens standard är sämre än vad som Finnra bedömer som rimligt så kommer den dagliga ersättningen att reduceras. Detta ger entreprenören anledning att göra noggranna bedömningar av vilka underhållsåtgärder som ska genomföras, dvs. att göra en bedömning av högre och lägre insatser av underhållsåtgärder kompenseras av lägre och högre vägstandard och därmed följande konsekvenser för ersättningens storlek. I tabell 5 görs en uppräkning av de parametrar som kan leda fram till minskningar av dagersättningen vad gäller kvaliteten på periodiskt underhåll och rutinunderhåll, dvs. ungefär drift och underhåll av en väg. En detaljerad beskrivning av hur stora avdrag som görs finns i appendix 2, dokumentet E 18 Agreement Payment Mechanisms. A5 Kompensation för snabb trafiktillväxt Underhållskostnader beror dels på tidens tand, dels på trafikens omfattning. Det avtal som skrivs mellan Finnra och entreprenören baseras på en förväntad trafiktillväxt på de två delsträckorna . Om trafiken ökar i snabbare takt än beräknat kommer också entreprenörens kostnader att öka, och det finns en klausul som skyddar kontraktinnehavaren från denna kostnadsrisk. Kompensationsklausulen baseras på faktiskt jämfört med prognostiserad trafik under det femte och det trettonde året av avtalsperioden. Man använder följande uttryck för att beräkna ersättningens storlek år 5; ett liknande uttryck används för att beräkna uppräkningen år 13: MC =GSP *0,03* MC står för Maintenance Cost compensation; GSP är som tidigare den årliga ersättningen, AT5 den faktiska trafiken och ET5 den förväntade trafiken år 5. Såväl faktisk som förväntad trafik utgör i sin tur ett vägt genomsnitt av trafi- ken på de två delarna av den kontrakterade sträckan. I avtalet finns också en tabell som anger den trafik som Finnra beräknar för hela kontraktperioden (se dokumentet E 18 Agreement Payment Mechanisms, tabell 11, s. 34). För att visa på effekterna av denna ersättning kan man anta att den årliga ersättningen (GSP) uppgår till . uppgår den förväntade trafiken till (5,037 *0,43 + 5,877 * 0,57=) . Vi antar att faktiskt trafikarbete är . Ovanstående uttryck ger då MC=24*0,03*(((7/1,2)-5,5)/5,5)=24*0,03*0,06= . Konstanten i nämnaren ger uttryck för att man förväntar sig att bolaget har vissa marginaler, eftersom en särskild begränsningsregel säger att om uttrycket i den stora parentesen blir negativ så kommer ersättningen inte att minska. När som i detta uttryck trafiken är högre än förväntat ökar den årliga ersättningen med (0,03*0,06=) . Finnras antagande är därför att underhållskostnaderna inte varierar speciellt mycket med trafikmängden. Trafiksäkerhetssituationen på vägen mäts genom Finnras uppföljning av olycksdata år . Syftet är att de avdrag från eller tillägg till den årliga ersättningen som görs ska uppmuntra entreprenören att tillhandahålla en optimal olycksreducerande verksamhet. Utgångspunkten för variationer i dygnsersättningen ges av nedanstående uttryck; SP står för Safety Performance deductions/bonuses. GSP är (som tidigare) den årliga ersättningen, medan AB står för Accident Benchmark och AA Actual Accident rate. SP =GSP*[ AB - AA] AA i sin tur mäts som olycksrisk, dvs. antal personskade- och dödsolyckor i förhållande till trafikarbete (miljoner fordonskilometer på vägen i fråga). AB beräknas för jämförelsevägar, i det här fallet tre olika vägavsnitt med likartade förutsättningar som funktionsprojektet med avseende på vägstandard, hastighet och trafikflöden. För att illustrera innebörden av säkerhetskomponenten i ersättningen kan man utgå från att det inträffade 242 olyckor på referensvägen . Med ett trafikarbete är olycksrisken 0,036 per miljoner fordonskilometer. Man kan då studera ersättningens storlek för olika antal observerade olyckor på projektvägen under antagande om ett trafikarbete som är . Nedan angivna siffror avser dygnsersättning som kan räknas om till årsbelopp genom att multiplicera med 365. 0 olyckor: 59 000 * (0,036 -0)/0,036 = 59 000 5 olyckor: 59 000 * (0,036 -0,018)/0,036 = 29 500 10 olyckor: 59 000 * (0,036 -0,036)/0,036 = 0 15 olyckor: 59 000 * (0,036 -0,055)/0,036 = -31 100 Om antalet olyckor på vägen är ungefär lika stora som på jämförelsevägarna utgår ingen bonus eller något avdrag. Varje procents avvikelse i riskutfallet uppåt eller nedåt ger lika stor procentuell effekt på den fasta ersättningen. Utöver denna incitamentskonstruktion lockas entreprenören också med en belöning för olycksreducerande innovationer. Om denne genomför en förändring som förväntas förbättra säkerheten på motorvägen i avsevärt hänseende kommer en engångsbonus att betalas ut. Bonusen är av de trafiksäkerhetsvinster som samhället tillgodogör sig under resterande del av den kontraktperiod som avtalet mellan Finnra och entreprenören avser, med avdrag för Finnras eventuella kostnader för att administrera åtgärderna. Ytterligare ett antal förutsättningar bygger upp ersättningens storlek: Unavailability Factors for Road Section 1 and 2 The entire carriageway including hard shoul- der is available for the entire length of the The entire carriageway is available and the hard shoulder is unavailable for a distance of The entire carriageway is available and the hard shoulder is unavailable for a distance of If the unavailability is more than , unavailability factor is multiplied by 2 and after that the factor is increased by 1 with each additional unavail- Left running lane is unavailable, traffic in the right lane operating for a distance of Left running lane is unavailable, traffic in the right lane for a distance of more than . If the unavailability is more than , unavailability factor is multiplied by 2 and after that the factor is increased by 1 with each additional unavailable section. Right-hand running lane including the hard shoulder is unavailable for a distance of 0.5 km or less. Right-hand running lane is unavailable, traffic in the right lane for a distance of more than If the unavailability is more than 5.0 km, unavailability factor is multiplied by 2 and after that the factor is increased by 1 with each additional unavailable section. The speed limit has been lowered to /h or /h, and situations B-G or J-N do not The speed limit has been lowered to /h, and situations B-G or J-N do not prevail. Unavailability of a tunnel (defined in the document for technical requirements). The entire carriageway including the hard shoulder is unavailable and traffic is directed to flow via another carriageway between the nearest two crossing points with only one running lane available for use in both direc- The entire carriageway including the hard shoulder is unavailable and traffic is directed to flow via another carriageway, with only one running lane in use in both directions. The length of the section is more than the length of the nearest two crossing points. The entire carriageway including the hard shoulder is unavailable and traffic for the carriageway in question is directed to flow via a parallel road. Both carriageways including the hard shoul- der are unavailable and traffic for the car- riageways in question is directed to flow via a detour/parallel road. is calculated on the basis of the total length of required traffic arrangements in all related Peak hours of traffic volume Tidperioder och kategorier för trafik i riktning från Lohja till Muurla Traffic Volume Factors for each Road Section period B and C period D and E Parametrar som påverkar ersättningens storlek Undergrund; ytojämnhet, deflektion Broar, tunnlar: Underlåtenhet att vidta korrigerande åtgärder El- och telekommunikationsnät i tunnlar Trafikledning; avdrag görs för brister i följande hänseenden: Trafikljus och körfältsindikatorer fungerar inte på avsett sätt. Interference detection system fungerar inte på avsett sätt. System för väderövervakning fungerar inte på avsett sätt. Trafikövervakningssystem fungerar inte på avsett sätt. Vägmarkeringar uppfyller inte uppställda krav. Utrustningar som belysning i tunnel, räcken, djurstaket, bushållsplatser etc. fungerar inte enligt givna specifikationer. Stenar som faller ner på körbanan. Planteringar och gräsmattor inte iordningställda efter inspektion. Bullerskydd fungerar inte på avsett sätt. Förorenad jord; entreprenören klarar inte uppställda krav. Krav på skyddssystem för yt- och grundvatten tillgodoses inte. Särskilda krav för att skydda utrotningshotad art (flygande ekorrar) uppfylls inte. Total spridning av salt får inte överstiga som ett genomsnitt . Brister vad gäller vintervägunderhåll. Brister vad gäller renhållning. Uppställda krav på reparation av ytskador, underhåll av gravel shoulders etc. följs inte. Dräneringssystem, broar, tunnlar, bullerskydd, trafikkontroll och ledningssystem samt annan utrustning, belysning och borttagning av växtlighet; avdrag i ersättningen utgår om man inte klarat uppställda krav på det löpande underhållet. Oförmåga att hantera trafikflödet under speciella omständigheter. Oförmåga att hantera arbete på vägen i samband med nybyggnation och löpande underhåll. Statsvetenskapliga perspektiv på offentligprivat samverkan en forskningsöversikt I detta appendix redovisas en forskningsöversikt av statsvetenskaplig forskning om OPS. Forskningsöversikten har gjorts av och vid statsvetenskapliga institutionen på Lunds universitet.24 Nedan redovisas översiktens struktur i form av en innehållsförteckning. 2Statsvetenskaplig forskning om OPS 4Konsekvenser för effektivitet och demokrati En väl fungerande transportinfrastruktur uppfattas av många som en av den offentliga sektorns verkliga kärnuppgifter. Utbyggnaden av väg- och järnvägsnät, hamnar, farleder, flygplatser, terminaler m.m. har i modern tid i betydande utsträckning skett genom offentlig försorg. Staten och kommunerna har inte bara ansvarat för finansiering genom skatter och avgifter, utan har med egna resurser i stor utsträckning även svarat för produktion och underhåll. Denna ordning omprövades då nya idéer om offentlig förvaltning gjorde sig gällande. Den byråkratiskt och hierarkiskt orienterade styrform som dominerat övergavs delvis till förmån för mer marknadsbaserade lösningar. Nya idéströmningar, populärt kallade (), gav upphov till reformprogram som för transportinfrastrukturområdet bl.a. innebar privatiseringar, bolagiseringar och konkurrensutsättning. 24 E-post: respektive Byggandet av nya vägar och järnvägar genom konkurrensutsättning har kommit att bli modus operandi i såväl som flertalet andra industriländer. Detta innebär att ny infrastruktur planeras, projekteras och finansieras av det offentliga, men själva utförandet upphandlas på en konkurrensutsatt entreprenadmarknad. Det är denna form av s.k. utförandeentreprenad vi syftar på när vi i den fortsatta framställningen talar om traditionellt utförande eller den traditionella modellen. Genomförande av infrastruktursatsningar som offentlig-privat samverkan (OPS) skiljer sig från traditionellt utförande på flera punkter. De viktigaste skillnaderna är 1) att privat kapital används, 2) att risker i större utsträckning bärs av privata aktörer och 3) att ansvarsförhållanden regleras i komplexa och väldigt långsiktiga kontrakt, samt 4) de förändrade förutsättningar för ansvarsutkrävande och styrning som detta för med sig (Hodge och 2007:37). OPS är ett intressant samhällsfenomen då det kan ses som ytterligare steg mot mer av marknadsbaserade lösningar inom infrastrukturområdet, som det kan ses som steg mot ökat inslag av nätverksstyrning. Detta accentuerar grundläggande frågor om distinktionen mellan offentligt och privat. Många av samhällets institutioner formas och omformas just utifrån föreställningar om hur offentliga och privata värden och aktörer ska förhålla sig till varandra. OPS handlar i grunden om just synen på denna rollfördelning. En grundläggande tanke med OPS är att man genom att kombinera det bästa från två världar antas kunna producera offentliga tjänster med högre kvalitet och till lägre kostnad än om de utförs helt i offentlig eller helt i privat regi. Det är alltså föreställningar om ökad effektivisering som är den primära legitimitetsgrunden. Det är viktigt att poängtera att även om begrepp som OPS, PPP (Public- Private Partnership), PFI (Initiative) m.fl. är relativa nykomlingar i den förvaltningspolitiska ordboken är det inte i sig något nytt att offentliga och privata aktörer interagerar och samverkar inom infrastrukturområdet (Wettenhall 2005:22f). Utbyggnaden av svenska järnvägar och kanaler skedde t.ex. under ständigt växelspel mellan offentligt och privat. Sammanblandningen drevs möjligen till klimax vid byggandet av som formellt var en privat satsning men som i realiteten genomfördes med betydande statlig inblandning. Detta dåtida jätteprojekt initierades genom att staten förberedde en bolagsbildning som sedan drev projektet i enskild regi. Kanalbolagets aktieägare tillförsäkrades av staten en vinstgaranti för de privata medel som satsades. Bolaget erhöll förmånliga lån från , och statlig arbetskraft i form av manskap från ett infanteriregemente ställdes till byggets förfogande utan krav på ersättning (1969:29f). Samverkan mellan offentligt och privat har således förekommit . Men den speciella form för samverkan som fått genomslag i många länder , och som i kommit att benämnas just OPS, kan ändå ses som ett avsteg från den praxis som dominerat under större delen (Coghill och 2005:81). Modeller som BOT (build- operate-transfer), DBFO (design-build-finance-operate), projektallianser m.fl. Hur dessa modeller skiljer sig från andra typer av offentligprivat samverkan återkommer vi till i avsnitt två. OPS tenderar i den praktiskt orienterade litteraturen och diskussionen att framstå som en teknikalitet. OPS ses som en upphandlingsform bland andra, och fokus på diskussionen är när, var och hur detta verktyg ska tillämpas för att bidra till ekonomiska vinster för samhället i stort, såväl som för enskilda offentliga och privata aktörer. Ett sådant instrumentellt synsätt är inte unikt för OPS, utan är något som ofta präglar synen på nya management-trender inom den offentliga sektorn. Att reducera OPS till en teknikalitet är inte nödvändigtvis fel, men en grov förenkling. I själva verket är sättet att organisera offentlig verksamhet alltid en i grunden politisk fråga. Valet av organisationsform påverkar hur frågor, problem och lösningar hanteras samt avgör maktfördelningen mellan tjänstemän, politiker, professionella experter, intresseorganisationer, företag m.fl. (2001:13). Det är utifrån detta mer institutionella perspektiv som statsvetenskaplig forskning närmar sig fenomenet OPS. OPS reser bl.a. frågor som rör demokratiska värden och inte minst frågor om ändrade förutsättningar för ansvarsutkrävande och politisk styrning. Syftet med denna forskningsöversikt är att utifrån ett statsvetenskapligt perspektiv belysa OPS som organisationsform i samband med infrastrukturinvesteringar, främst inom transportområdet. Framför allt vill vi lyfta fram möjliga förklaringar till varför OPS blivit ett populärt inslag i många länder samt vilka konsekvenser OPS har för demokrati- och effektivitetsvärden. Forskningsöversikten bygger på en genomgång av empiriskt orienterad statsvetenskaplig litteratur med observationer från länder som i högre utsträckning än andra tillämpat OPS, bl.a. , , och . Urvalet är gjort utifrån tillgänglig litteratur som behandlar OPS i samband med investeringar i transportinfrastruktur men spänner även över andra infrastrukturområden. Naturligtvis kan internationella erfarenheter inte utan vidare översättas till svenska förhållanden då slutsatser alltid är beroende av den kontext som studeras. Vi har inte haft ambitionen att i denna översikt analysera specifika svenska förutsättningar men anser att vissa övergripande slutsatser ändå kan dras som är av mer allmängiltig karaktär och som är relevanta också utifrån ett svenskt perspektiv. Forskningsöversikten disponeras enligt följande: Avsnitt två ger en överblick över den statsvetenskapliga litteraturen om OPS och benar ut olika typer av partnerskapsformer. Avsnitt tre och fyra går lite djupare in på vissa av de frågeställningar som dominerar i litteraturen. Först diskuteras drivkrafter och i viss mån motkrafter för införande av OPS och därefter tänkbara implikationer för ekonomisk effektivitet, ansvarsutkrävande och politisk styrning. I avsnitt fem avslutningsvis dras övergripande slutsatser. B2 Statsvetenskaplig forskning om OPS B2.1 OPS i litteraturen Inom akademisk forskning har OPS uppmärksammats främst inom discipliner som företagsekonomi, nationalekonomi och juridik. Det finns dock ett ökat intresse även bland statsvetare och därmed en växande statsvetenskaplig litteratur på området. Ett antal antologier har publicerats, t.ex. (1998) som fokuserar på partnerskap och lokal utveckling, Vaillancourt-Rosenau (2000) som hanterar policyskapande partnerskap, (2000) som ger en bred internationell överblick, samt Hodge & (2005) som framför allt fokuserar på internationella erfarenheter av OPS inom infrastrukturområdet. Ett ytterligare svenskt exempel är (2006). Ett antal tidskrifter har ägnat OPS särskild uppmärksamhet, t.ex. American Be- havioral Scientist (1999) och Sciences (2004). Därtill kommer ett växande antal artiklar publicerade i andra vetenskapliga tidskrifter. Återkommande i litteraturen är frågor om varför OPS ses som ett populärt instrument och varför så är fallet just , hur olika typer av OPS-arrangemang kan kategoriseras, hur OPS-projekt fungerar i praktiken samt vilka tänkbara konsekvenser OPS kan ge upphov till för värden som demokrati och effektivitet. OPS-begreppet laddas med delvis olika innehåll beroende på det sammanhang i vilket det används. (1999:passim) menar att OPS is a concept with multiple grammar och konstaterar att begreppet, så som det används i den praktiska litteraturen, främst kan härledas till neoliberal och neokonservativ idétradition. I ett neoliberalt perspektiv lyfts dimensioner fram som t.ex. att den offentliga sektorn ska bli mer effektiv genom att lära från (eller imitera) den privata, samt att offentliga problem ska omdefinieras för att passa privata lösningar. Det neo-konservativa perspektivet handlar mindre om marknadskrafternas överlägsenhet över byråkratisk styrning, utan betonar i stället partnerskap som en möjlig väg att krympa den offentliga sektorns stora kostym samt skapa en mer horisontell maktstruktur där inflytande från stat, marknad och civila samhället balanseras genom nätverk. Den vetenskapliga litteraturen inspireras på liknande sätt från två olika håll. Å ena sidan hämtas näring från litteraturen om (). Pollitt (1995:133f) listar åtta karakteristiska egenskaper som kännetecknar NPM. OPS är tydligt relaterade till flera av dem: t.ex. 1) budgetnedskärningar, utgiftstak och ökad transparens i allokering av resurser, 2) uppdelning av traditionella myndigheter till mindre och mer specialiserade enheter, 3) uppdelning av roller i beställare och utförare, 4) införande av marknads- eller marknadsliknande mekanismer, 5) ökat fokus på kvalitet och kundbehov i offentlig verksamhet. Å andra sidan hämtar OPS-litteraturen inspiration från teorier om governance. Kooiman, som är en av pionjärerna inom området, konstaterar att ingen enskild aktör, offentlig eller privat, har ensam all den kunskap eller information som behövs för att lösa komplexa, dynamiska, diversifierade problem; ingen enskild aktör har tillräcklig överblick för effektiv tillämpning av de instrument som behövs, ingen enskild aktör har tillräcklig handlingskraft att ensidigt kunna dominera i en given styrningsmodell (Kooiman 1993:4, egen översättning). Governance fokuserar därför på nätverk och nätverksstyrning. De danska statsvetarna (2005:15) pekar ut fem definierande element i nätverksstyrning: 1) nätverksstyrning kännetecknas av ett relativt stabilt horisontellt samarbete av interdependenta men operationellt autonoma aktörer, 2) som interagerar och försöker påverka varandra genom förhandling, 3) som äger rum inom ramen för ett institutionellt samarbete, 4) som är självreglerat och 5) som i en bred kontext bidrar till offentlig styrning. Samtliga dessa kännetecken är relevanta även ur ett OPS- perspektiv. OPS inbegriper alltså såväl marknadsbaserade som nätverksbaserade styrmekanismer. Vissa OPS-modeller lutar mer åt det ena än det andra, men vi vill hävda att båda perspektiven är mer eller mindre relevanta i alla typer av OPS-projekt. Forskningen om OPS spänner över en bred och påfallande heterogen skara av partnerskapstyper. En avgränsning är nödvändig. För att tydliggöra skillnader och likheter mellan partnerskap är försök till typologisering vanliga inslag i litteraturen. Sådan typologisering kan göras på många sätt. Ett sätt är att som och (2006) dela in partnerskap efter två dimensioner: form och tid. Formdimensionen avser hur pass formaliserat partnerskapet är. Ett formaliserat partnerskap regleras av kontrakt som anger respektive partners åtagande samt vilken påföljden blir om inte dessa åtaganden fullföljs. Ett informellt partnerskap liknar mer ett nätverk där ett antal aktörer samverkar för att lösa gemensamma problem. Tidsdimensionen handlar om hur avgränsat partnerskapet är i tiden. Det kan röra sig om ett partnerskap i projektform med tydligt start- och slutdatum eller partnerskap som löper på utan sådan tidsbegränsning. Även Hodge och (2007) gör en indelning av partnerskap efter två dimensioner varav även de betonar graden av formalisering som en viktig dimension. Den andra dimensionen som lyfts fram är finansiering, dvs. hur privata och offentliga aktörer är engagerade rent finansiellt i partnerskapet (Hodge och 2007:546f). Den underliggande orsaken till varför finansieringen är intressant är att den säger något om hur maktrelationen mellan offentliga och privata aktörer ser ut. Klijn och Teisman (2005:98f) har ett delvis snävare fokus då de främst betonar vikten av att skilja mellan två huvudtyper av partnerskap. Å ena sidan handlar det om partnerskap som kommer till genom upphandling och kontraktsskrivande, å andra sidan om partnerskap som organisatoriska samarbetsprojekt. De kontraktsorienterade partnerskapen kännetecknas av ett s.k. principalagent förhållande mellan offentliga och privata aktörer. Det är den offentliga aktören som specificerar problem och lösningar, medan den privata Rollerna i sådana projekt är uppdelade, vilket manifesteras i kontrakt som tydligt definierar samarbetets omfattning och vilka åtaganden som respektive part ansvarar för. De samarbetsorienterade partnerskapen kännetecknas istället av ett s.k. principalprincipal förhållande där alltså de offentliga och privata aktörerna är mer jämlika och där problem och lösningar kommer till genom en gemensam process. Ambitioner och mål är sammanlänkade. Partnerskapets framgångar beror till stor del på hur väl samarbetsprocessen fungerar. Klijn och Teisman (2005:103) menar att man kan ifrågasätta huruvida den första kategorin egentligen ska kallas partnerskap eftersom likheterna med beställarutförar modellen är iögonfallande. Ytterligare ett antal dimensioner för att kategorisera OPS lyfts fram av McQuaid (2000:14). Den viktigaste är partnerskapets syfte.