rfr · GV0WRFR2 · 2007-11-01 00:00:00 — På samma sätt som i en funktionsentreprenad är kärnan i OPS ett långsiktigt kontrakt mellan den offentliga sektorn och en privat part, som kan vara ett företag eller ett konsortium, om tillhandahållande av en offentlig tjänst.5 Tjänsten kan vara att tillhandahålla en väg, ett sjukhus etc. Avtalet mellan parterna specificerar att den offentliga sektorn förbinder sig att betala en ersättning till projektbolaget i utbyte mot att få en tjänst levererad över en förutbestämd tidsperiod, exempelvis . Alternativt får projektbolaget rätt att själv ta ut avgifter från brukarna under den stipulerade tidsperioden.6 Projektbolaget ansvarar med båda dessa modeller för att med egna medel dvs. en kombination av eget kapital och lån bygga den infrastruktur som kommer att leverera den efterfrågade tjänsten. Själva betalningen kan alltså ta sig olika former. I OPS-projekt som rör tillhandahållande av en transporttjänst förekommer fast pris, skuggtullar eller brukaravgifter. Fastprisersättningen utgår med ett i förväg bestämt belopp över kontraktstiden, en ersättning som det offentliga betalar till den privata parten för rätten att få nyttja anläggningen. Ersättningen kan kombineras med möjligheter till bonus för extra goda resultat och avdrag från ersättningen om uppställda villkor inte tillgodoses. Beställaren kan till exempel betinga betalningen på att vägen eller järnvägen är tillgänglig för trafik.7 betonar att anbud i en upphandling med DBB lämnas efter det att beställaren lagt fast utformningen (design), medan upphandlingen med DB görs före det att detaljprojekteringen genomförts. Se Pakkala et al. (2007) för en översikt. 4Den anglosaxiska benämningen är performance contracts, och används inte sällan som en del av de projekt där är inblandad i genomförandet, inte minst vad gäller ersättningar för vägunderhåll. Se ett flertal referenser på . 5Fortsättningsvis kommer vi också att använda beteckningarna projektbolaget eller konsortiet för den privata parten. 6När projektbolaget finansierar verksamheten med användaravgifter i någon form talar man om en koncession. Språkbruket på denna punkt är emellertid inte alltid konsekvent. 7Sådana ersättningar kallas tillgänglighetsersättningar eller availability payments. En annan variant är att ersättningen utgörs av en så kallad skuggtull, vilket innebär att ersättningen helt eller delvis kopplas till den faktiska mängden trafik. Ersättningen kommer emellertid helt och hållet från beställaren och finansieras med skattemedel. En tredje variant är att betalningen till konsortiet kommer direkt från brukarna, till exempel i form av en vägtull eller biljettintäkter för att använda en järnväg på det sätt som gäller för . OPS och utförandeentreprenaden skiljer sig åt med avseende på vilka delar av ett projekt som respektive part har ansvar för. Huvudtanken med OPS är att beställaren preciserar vilket slutresultat man är ute efter medan projektbolaget svarar för genomförandet och leveransen av den efterfrågade tjänsten. Detta omfattar design, byggnation, finansiering, drift och underhåll under en lång avtalsperiod. Utförandeentreprenaden överlämnar endast det direkta genomförandet på entreprenören. Den huvudsakliga skillnaden mellan OPS och funktionsentreprenad ligger i finansieringen. Båda avtalsformerna omfattar både en byggfas och en fas med drift och underhåll. Med ett funktionsavtal får entreprenören betalt för sitt uppdrag i samband med att det genomförs, medan ett OPS-projekt kännetecknas av att entreprenören ersätts för investeringskostnaden under den kontrakterade avtalsperioden. 3 Situationen i några olika länder har mer än ett tusen OPS-kontrakt tecknats inom EU, till ett sammanlagt värde av . Trots att allt fler länder använder OPS, så är det en avtalsform som i volymhänseende framför allt påverkar de offentliga finanserna i , och till en del också i och . I alla andra EU-länder är OPS fortfarande av begränsad storleksordning i jämförelse med traditionellt upphandlade investeringsprojekt. OPS används framför allt för stora projekt, och kommer i successivt ökad omfattning till bruk också för andra ändamål än infrastrukturbyggande. En genomgång av hur OPS utnyttjas redovisas i Blanc-Brude et al. (2007). I det uppdrag som redovisades till regeringen görs bl.a. en genomgång av situationen beträffande OPS-projekt i några av dessa länder (Arnek et al. Vi kommer att i detta avsnitt redovisa vissa ytterligare exempel på hur OPS tillämpats och också utvidga beskrivningarna för somliga av de länder som beskrivs i den tidigare rapporten. Urvalet syftar till att i första hand redovisa erfarenheter som är relevanta för den diskussion som förs i . Ytterligare fall redovisas i (2007). Genomgången inleds med en beskrivning av de projekt som genomförts i (3.1) och (3.2). Beskrivningen av situationen i (avsnitt 3.3) och (3.4) är mer omfattande än den redovisning som görs i Arnek et al. (2007). Därutöver beskrivs situationen i i avsnitt 3.5. Ett konkret exempel på hur OPS tillämpats i illustrerar hur man i har omvandlat övergripande principer till faktisk handling. Situationen i skiljer sig något från de förhållanden som är vid handen i och , men vi väljer ändå att redovisa några centrala slutsatser i avsnitt 3.6. En kort beskrivning av situationen i och görs i avsnitt 3.7 respektive 3.8. Avsnitt 3.9 redovisar en fallstudie från och avsnitt 3.10 vissa av de förhållanden i samband med OPS-projekt som uppstått i . Avsnitt 3.11 återger några aspekter på det enda svenska OPS- projektet, , medan avsnitt 3.12 återger några huvuddrag av en uppföljning som Europeiska Investeringsbanken genomfört. Vi avslutar med några sammanfattande observationer i avsnitt 3.13. I har tre vägprojekt genomförts med det uttalade syftet att undersöka lämpligheten i att använda som ett sätt att ingå avtal mellan stat 8 Redovisningen i detta avsnitt baseras till fullo på en rapport som lämnats till det norska Samfärdseldepartementet av Transportøkonomisk Institutt och ; se et al. (2007). 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER 2007/08:RFR2 och privata utförare. Projekten är E 39 KlettBårdshaug, E 39 Lyngdal Flekkefjord och E 18 GrimstadKristiansand. De båda första projekten har färdigställts och avsikten är att det tredje projektet ska slutföras . Den modell som prövats i kan kortfattat beskrivas på följande sätt: 1.Projektet planeras på en övergripande nivå av Statens vegvesen. Arbetet med arbetshandlingar och vissa markköp påbörjas. 2.En inbjudan till pre-kvalificering skickas ut. 3.Maximalt fyra konsortier som befunnits kvalificerade inbjuds att lämna anbud i en traditionell upphandling. 4.Inkomna anbud utvärderas och två konsortier inbjuds till fördjupade förhandlingar och till att lämna ett slutbud. 5.Det vinnande anbudet identifieras. 6.Ett OPS-företag bildas dvs. ett projektbolag vars enda funktion är att genomföra det aktuella projektet; företaget avvecklas efter det att kontraktet slutförts. 7.Det kontrakt som ingås beskriver projektbolagets respektive Statens vegvesens rättigheter och förpliktelser. 8.Kontraktet specificerar också vilka entreprenörer som projektbolaget har för avsikt att använda. En stor del av ansvaret för att genomföra de olika arbetsuppgifterna regleras i form av avtal mellan projektbolaget och underentreprenörer. 9.Projektbolagets finansieringsplan godkänns. Detta avser alla lån som tas upp vad gäller återbetalningstid och räntevillkor. Planen innehåller också en modell för beräknade kostnader och ersättningar av kontraktsperioden. Vissa krav ställs också på att projektbolaget ska teckna försäkringar. 10.Projektbolaget bygger projektet och är ansvarigt för drift och underhåll under från färdigställandetidpunkten. 11.Ersättningsmodellen omfattar nedanstående komponenter. Modeller för hur, mera precist, ersättningen utformas redovisas i bilagor till avtalet och utgår från det anbud som lämnats under upphandlingen: a.Ersättning för att vägen hålls tillgänglig för trafik. b.Ersättning för en acceptabel kvalitet (driftsstandard). c.Ersättningar för trafikökningar utöver vad som har prognostiserats vid avtalstillfället. d.Ersättningar för om projektbolaget lyckas att etablera en högre trafiksäkerhet än vid andra, likartade projekt. Transportøkonomisk Institutt (TØI) sammanfattar sina slutsatser i åtta punkter. Rationellt genomförande av projekt och kortare byggtid. Man finner inga belägg för att OPS sparar pengar jämfört med traditionella avtalsformer. Däremot påvisas en väsentligt kortare genomförandetid, vilket betyder att 2007/08:RFR2 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER projekten färdigställs , och ett projekt är tillgängligt för trafikanterna tidigare än vad som annars vore fallet. Oklart om livscykelkostnaderna påverkas. Det finns en tanke om att OPS innebär att ett projektbolag som ges helhetsansvar för både byggande och drift kommer att kunna sänka kostnaderna över projektets livstid, exempelvis genom att bygga lite dyrare för att i stället kunna spara på framtida underhållskostnader. Det har emellertid varit svårt att hitta belägg för att det förhåller sig på detta sätt. Flera förhållanden kan bidra till detta. En kort anbudsfas kan ha gjort det svårt att överväga förändrade tekniska lösningar; anbudsgivarna hade relativt begränsad erfarenhet av drift och underhåll; Statens vegvesen ställde också krav på att handböcker och givna standardkrav skulle tillgodoses, vilket kan göra det svårt att pröva nya tekniska lösningar. Det är också för tidigt att bedöma konsekvenserna av de förändrade tekniska lösningar som trots allt prövats. Man har i utvärderingen kunnat konstatera att utförarna utvecklat sin genomförandestrategi, man har förändrat projektorganisationen liksom kontraktstrategin och projektfinansieringen. Däremot har man inte kunnat bekräfta hypotesen att OPS medför en ökad teknisk innovationsbenägenhet. Risk och risköverföring. OPS-modellen stärker den privata entreprenörens incitament till kostnadseffektivitet på så sätt att man nu ersätts med ett fastpriskontrakt, medan beställaren traditionellt har ansvaret för volymrisker (se beskrivningen i avsnitt 2.2 ovan). Man gör bedömningen att detta är en lämplig förändring av ansvaret för kostnadsöverskridanden. Man noterar emellertid att detta också inneburit att projektbolaget ges ansvar för risk som man har begränsad möjlighet att kontrollera, vilket kan tänkas ha gjort lånekostnaden dvs. räntan lite dyrare än nödvändigt. Svårigheten att i efterhand konstatera om OPS-projekten har sparat pengar skulle kunna bero på att anbuden innehåller krav på ersättningar för att på detta sätt ta över risker som normalt ligger hos beställaren. Privat eller offentlig finansiering. Den information som gjorts tillgänglig för utvärderingen har inte varit tillräcklig för att konstatera om privat finansiering sammantaget är billigare eller dyrare än offentlig finansiering. Synpunkter från lokalsamhället. Lokala politiker och lokalt näringsliv är nöjda med OPS-projekten och det sätt de genomförts på. Aktörernas syn på processen. Upphandlingsprocessen tycks vara väl genomförd och uppfyller de önskemål man kan ha om tillräcklig konkurrens. Transaktionskostnaderna tycks vara höga jämfört med traditionellt upphandlingsförfarande men sjunker över tiden, dvs. det har gått smidigare och kostat mindre att upphandla det tredje jämfört med det första projektet. Upphandling och kontraktskrivning upplevs gå snabbt i ett europeiskt perspektiv. Utvärderingen gör bedömningen att den modell som utnyttjas väsentligen fungerar bra men att den kan vidareutvecklas. 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER 2007/08:RFR2 De projekt som genomförts med syfte att pröva lämpligheten av OPS uppvisar därmed en räcka värdefulla erfarenheter. Ett samlat ansvar hos utföraren för både projektering och byggande, liksom att lägga både byggande, drift och underhåll i ett enda entreprenadkontrakt är lärdomar som skulle kunna realiseras också utan att man kräver att entreprenören lånar upp pengar externt. En mycket viktig konsekvens av den privata finansieringen är emellertid att man frikopplar genomförandet av en investering från den offentliga budgetprocessen, och att man därmed kan öka sannolikheten för att projekt kan genomföras utan att störas av resursbrist i samband med budgetårsskiften. Detta kan åtminstone i princip åstadkommas också på annat sätt, exempelvis genom att ett statligt beslut om igångsättning av ett projekt ställer samtliga medel till förfogande från projektets början. Konsekvensen av detta skulle å andra sidan bli att man behöver förändra det statliga system för budgetering som tillämpas. Genom att använda statlig finansiering tappar man också de granskningar av projektutformning och genomförande som görs av kommersiella långivare, och som sannolikt bidrar till att verksamheten kan genomföras på ett kostnadseffektivt sätt. Man har i genomfört två OPS-projekt. Informationen om dessa projekt är knapphändig, och det är därför inte möjligt att sammanställa systematisk information om vare sig det projekt som slutförts eller det som är under byggnation. I samband med arbetet med en tidigare rapport har VTI emellertid tillgång till viss information om avtalsutformning m.m. om det OPS-projekt som byggs, ett avsnitt av mellan Muurla och Lohjanharju på sträckan HelsingforsLahtis. I motorvägsprojektet ingår 7 tunnlar med en sammanlagd längd av , 8 trafikplatser och 49 broar. Upphandlingen påbörjades , då Finnra den finska vägmyndigheten bjöd in ett antal företag eller konsortier att lämna anbud på projektet. Det vinnande budet offentliggjordes i mitten av hösten. Utgångspunkten var att projektet ska vara färdigt i sin helhet . Enligt uppgifter på hemsidan kommer emellertid projektet att öppnas för trafik (). Entreprenören har därefter ett åtagande om att underhålla vägen under . I et al. (2006) återges delar av det avtal som ingåtts mellan parterna, och detta material återges här som bilaga A. Ett viktigt konstaterande är att de ersättningar som betalas ut från beställare till utförare har utformats med avsikt att förmå utföraren att tillhandahålla en väg med de egenskaper som är samhällsekonomiskt motiverade. Man kan bl.a. notera följande aspekter: 2007/08:RFR2 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER Projektbolaget lånar upp pengar under projektets byggfas.9 Ersättningen börjar betalas ut så snart som vägen helt eller delvis öppnas för trafik. Detta skapar incitament till att öppna projektet för trafik . Ersättningen till projektbolaget minskar om man stänger av delar av sträckan för underhållsarbeten. Dessa klausuler har utformats på ett sådant sätt att man ges anledning att överväga möjligheten att utföra underhållsarbete under lågtrafiktid. Ersättningen minskar också om vägytans jämnhet försämras. Det finns möjligheter att få en bonus om trafiksäkerheten visar sig vara bättre än på andra vägar av likartad beskaffenhet. Det har inte varit möjligt att närmare bedöma om styrkan på de incitament som skapts är lämpligt avvägd för att säkerställa en samhällsekonomisk optimal balansgång mellan kostnad och kvalitet. Klausulerna illustrerar emellertid möjligheterna att med väl utformade avtal förmå en kommersiell utförare att beakta kvalitet i tillhandahållande av vägtjänster. användning av OPS bör ses som en del av en generell strategi för att utnyttja privata företag för att tillhandahålla offentligt finansierad verksamhet. Förutom infrastruktur ingår försvarsprojekt, byggnation av skolor, sjukhus och fängelser m.m. som delar i den strategi som brukar gå under beteckningen the Initiative (PFI). Den engelska vägmyndigheten () kallar sina OPS- kontrakt för DBFO (Operate). Den modell som tillämpas förutsätter att ett kommersiellt projektbolag bildas för att driva projektet för utföraren. Motparten är transportministeriet medan är ansvarigt för administrationen av avtalet. Flertalet OPS-projekt tillämpar en finansiering med skuggtullar, vilket innebär att projektbolaget ersätts i proportion till hur många fordon som passerar på vägen. Betalningarna görs av vägmyndigheten. Betalningen knyts också till ett prisindex, vilket innebär att utföraren inte behöver riskera att ersättningen urholkas av inflationen. Betalningsreglerna innehåller också en korrigering i form av ett avdrag för avstängda filer och en bonus för extra säkerhet om utvecklingen är bättre än nationellt genomsnitt för motsvarande vägtyp (jfr beskrivningen av det finska kontraktet). Den engelska (National Audit Office, ) har under en lång följd av år följt och utvärderat användningen av OPS i engelsk statsför- 9 Utförandeentreprenaden innebär normalt att beställaren betalar ut ersättning löpande , delvis i form av förskott. 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER 2007/08:RFR2 I en studie studerades utfallet av bygg- och anläggningsprojekt av denna art (2003). Man framhåller tre generella observationer: OPS-projekt håller budget och leder inte till kostnadsöverdrag för beställaren utom när beställaren ändrar beställningen efter det att avtal har ingåtts. Projekten levereras och på avtalat sätt. Av 37 studerade projekt levererades 28 . Av de projekt som levererades för sent var förseningen mindre än i 6 av de 9 fallen. Det är svårt att mäta kvalitet, men gör bedömningen att OPS-projekt levereras med tillfredsställande kvalitet. Det är emellertid slående att man inte kan uttala sig om projekten leder till lägre kostnader för beställaren. Detta trots att britterna betonar att ett centralt motiv för OPS-projekt är att skapa ekonomiska värden (Value for money). är också noga med att påpeka att det inte går att avgöra om de uppnådda resultaten också skulle kunna uppnås med andra upphandlingsformer än OPS. En kritisk rapport av et al. (2004) har publicerats av . Utöver de observationer som gjorts av framhåller man att informationen om utfallet av de engelska OPS- projekten är anmärkningsvärt svårtillgänglig. Till en betydande grad tycks detta bero på de regler om att information ska hållas hemlig som regeringen själv har beslutat om (s. 12). Man framhåller vidare att det i litteraturen saknas belägg om faktiska kostnadsbesparingar. Inga redovisningar görs av de förhandsbedömningar som gjorts av kostnader i förhållande till det faktiska kostnadsutfallet för OPS- projekt (s. 78). En förklaring till detta, dvs. att myndigheterna inte vill offentliggöra analyserna, bedömer författarna, skulle kunna vara att OPS leder till en förlust av nytta för staten och en omfördelning från skattebetalarna till företagen (s. 12). I rapporten sägs också att den förmenta överföringen av risk till byggföretagen har skapat nya kostnader och risker för vägmyndigheten och därmed högre kostnader totalt för den offentliga sektorn (s. 12). En annan observation är att , liksom andra offentliga granskningsorgan, varit försiktiga i sina bedömningar av om OPS varit en framgång. I stället har man pekat på lärdomar att göra från processen. Man pekar vidare på att flera studier ifrågasatt om metoden för att värdera value for money kan avgöra i vilken utsträckning ett projekt som genomförs som OPS verkligen är bättre än en alternativ upphandlingsform (s. 7). I själva verket förs en diskussion om de inneboende svårigheterna i att göra sådana jämförelser. Vidare görs bedömningen att vägmyndigheten i totalt sett betalat mer för avtalet med ett privat OPS-konsortium; i gengäld har man kunnat säkerställa att projekten färdigställs och att man håller budget. Man anser också att det är klarlagt att de första åtta OPS-projekten kommit att kosta mer i administration etc. än förväntat. De viktigaste källorna till kostnadsökningar är högre kostnader för experthjälp vid kontraktering, uppföljning och tilläggsbeställningar. 2007/08:RFR2 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER Vad gäller transparens och ansvarsutkrävande sägs att det finns ytterst lite information för allmänheten om resultaten av dessa projekt (s. 12). Man menar att informationsläget är bättre för projekt inom vårdsektorn. En viktig iakttagelse i Leahy (2005) är att det brittiska (UK Treasury) har reviderat den metod som tidigare rekommenderats för att bedöma Value for money inför genomförandet av offentliga investeringsprojekt. Bedömningen ska nu ske i tre skeden. Det första skedet syftar till att göra en bedömning på programnivå av om OPS är lämpligt för det berörda programmet. Det andra skedet är en bedömning på projektnivå och det tredje en bedömning på upphandlingsnivå. En central del av det nya angreppssättet är att försöka förkorta upphandlingstiden. Detta var en kritikpunkt i tidigare granskningar av upphandlingsskedet t.ex. från counts (2003). Upphandlingsprocessen för har också studerats i 2007. Man analyserade samtliga engelska mellan . Följande resultat bedömdes som viktiga: Upphandlingsprocesserna pågick under . bedömde att det borde vara möjligt att korta detta till mellan . I en tredjedel av projekten förändrades innehållet i uppdragen på ett betydelsefullt sätt efter det att upphandlingen hade avgjorts. Till följd av de långa upphandlingstiderna och höga kostnader för att framställa anbud har företagens benägenhet att delta i budgivning minskat, dvs. man får successivt allt färre budgivare i processen. En observation som görs är att det torde behövas åtminstone tre budgivare för att säkerställa tillräcklig konkurrens i upphandlingen (se även et al. 2005, kap. 5, för en diskussion om hur många anbudsgivare som behövs). Kostnaderna för experthjälp i samband med upphandlingarna fortsätter att vara höga. Experthjälpsbudgetarna överskreds med i genomsnitt . är också bekymrat över att erfarenhetsöverföringen från ett projekt till ett annat verkar vara svag, och man menar att kompetensen i upphandling behöver vårdas och utvecklas. På uppdrag av the Scottish Executive har en välgjord studie av erfarenheter från OPS i genomförts av (CEPA 2005). Det huvudsakliga syftet har varit att göra en bedömning av kostnader och nyttor förenade med OPS jämfört med konventionell upphandling. Uppdragsgivaren var särskilt intresserad av hur projekt som faktiskt påbörjats i hade presterat i förhållande till uppsatta mål. CEPA följde därför upp 64 projekt varav endast 3 var transportprojekt. De största kategorierna var hälsovårds- och skolanläggningar. Studien baserar sig på en enkät till de chefer som var ansvariga för driften av verksamheten vid de 3 SITUATIONEN I NÅGRA OLIKA LÄNDER 2007/08:RFR2 anläggningar som levererats som OPS och till operatörerna av OPS- kontrakten. Utredarna erhöll endast svar från av de tillfrågade. En central komponent i jämförelser mellan privat och offentligt tillhandahållande brukar vara att ta fram information om det offentliga alternativet; detta går i regel under begreppet Public Sector Comparator (PSC). Man försöker då beräkna kostnaden för ett projekt om det skulle genomföras i och av offentlig sektor, eller snarare om man genomför projektet på traditionellt sätt. På så sätt har man en jämförelsenorm, dvs. man får ett begrepp om hur kostnaderna för ett bud under en upphandling förhåller sig till kostnaden med ett traditionellt genomförande. CEPA bedömer att man inte bör lägga för stor vikt vid den kostnad som beräknas för PSC. En fullständig utvärdering bör ta in fler dimensioner än kostnader, t.ex. vad som händer senare med olika upphandlingsformer liksom hur beställarfunktionen upprätthålls i olika upphandlingsformer. CEPA konstaterar att i alla de projekt för vilka en PSC hade producerats i av de undersökta fallen indikerade den bedömning som gjordes innan beslut fattades om att använda OPS att detta skulle generera en besparing. Detta är i princip vad man kan göra i förväg. På en efterhandsutvärdering kan man ställa större krav. CEPA konstaterar att en fullständig jämförelse skulle kräva ett bra kontrafaktiskt jämförelsefall och att projektet hade funnits en större del av kontraktstiden. Mer än hälften av de upphandlande myndigheterna trodde att deras kontrakt erbjöd bra eller utmärkt value for money (VfM).