rfr · GU0WRFR8 · 2007-07-09 00:00:00 — Uppföljning av kvittningsregeln för nystartade företag Riksdagstryckeriet, , 2007 bestämde sig för att undersöka hur den särskilda skatteregel som ger möjlighet till att kvitta underskott i en nystartad enskild näringsverksamhet mot löneinkomster fungerar i praktiken. Enligt denna regel får den som startar en ny näringsverksamhet, fr.o.m. startåret, avdrag mot inkomst av tjänst för underskott i näringsverksamheten som ett allmänt avdrag. Avdraget får uppgå till högst för vart och ett av startåret och de fyra följande beskattningsåren. Regeln har tillkommit för att underlätta nyföretagande. Underlagen till uppföljningen har tagits fram av utvärderaren vid i samarbete med utskottsrådet vid skatteutskottets kansli. Utredaren har tagit fram bl.a. de delar av underlaget som rör regelverket och kammarrättsdomar. I arbetet har även deltagit utvärderaren . I den föreliggande rapporten presenteras resultatet av uppföljningen. Kvittningens omfattning och fördelning .................................................... Utvecklingen för företag som har gjort avdrag för kvittning...................... Information till nya företagare om kvittningsmöjligheten.......................... Kvittning, nyföretagande, risktagande och konkurrens.............................. Kvittningen som skatteutgift ...................................................................... Syfte och inriktning............................................................................ 2 Kvittning av underskott i nystartad aktiv näringsverksamhet mot inkomst av tjänst ........................................................................................ Kvittningens tidigare behandling i ..................................... Nuvarande regelverk för kvittningsmöjligheten................................. 3 Kvittningens omfattning och fördelning ..................................................... Den enskilda näringsverksamhetens omfattning i ................. Kvittningens fördelning på branscher ................................................ Fördelning på inkomstlägen ............................................................... Fördelning på län................................................................................ Fördelning på kön .............................................................................. Fördelning på åldersgrupper............................................................... Sammanfattning och diskussion......................................................... 4 Utvecklingen för företag som har gjort avdrag för kvittning ...................... Överlevnadsgraden för nystartade företag i .......................... Utveckling för företag som kvittade ...................................... Sammanfattning och diskussion......................................................... 5 Information till nya företagare om kvittning............................................... Information och rådgivning................................................................ information och rådgivning.......................................... Blivande företagares kunskap om kvittningsmöjligheten................... Sammanfattning och diskussion......................................................... 6 Kvittning, nyföretagande, risktagande och konkurrens............................... 6.1.2 utvärderingar av kvittningens effekter........................ Kvittningen och nyföretagande.......................................................... 6.2.1 Insatser och utveckling ............................................................. 6.2.2 Aktörernas syn på kvittningens betydelse för 6.2.3 Synen på kvittningsreglerna i förhållande till kvittningens Kvittningen och risktagandet............................................................. Kvittningen och konkurrensen........................................................... Kvittning eller rullning av underskott................................................ När kvittningsmöjligheten upphör..................................................... Sammanfattning och diskussion ........................................................ 7 Utrednings- och tillämpningsproblem ........................................................ Utformningen av reglerna för kvittningsmöjligheten ........................ Risker för att kvittning används på icke avsett vis............................. kontroll- och utredningsarbete..................................... Genomgång av kammarrättsdomar.................................................... Sammanfattning och diskussion ........................................................ 8 Kvittningen som skatteutgift ...................................................................... Regeringens årliga redovisning ......................................................... Sammanfattning och diskussion ........................................................ Bilaga 1: Mål och aktörer inom några politikområden.................................. Bilaga 2: Tabellbilaga ................................................................................. Bilaga 3: Några begrepp inom skatteområdet.............................................. Bilaga 4: Branschindelningar ...................................................................... Bilaga 5: Genomgång av kammarrättsdomar .............................................. Fysiska personer kan bedriva näringsverksamhet direkt som enskild näringsverksamhet eller indirekt via handels- eller kommanditbolag. har beslutat att den som startar en ny näringsverksamhet får göra avdrag mot inkomst av tjänst för underskott i näringsverksamheten med högst per beskattningsår . Denna kvittningsmöjlighet har tillkommit för att underlätta nyföretagande och ge positiva effekter på företagandet och risktagandet hos enskilda näringsidkare. uppföljning syftar till att ge utskottet ett fördjupat beslutsunderlag inför bl.a. behandlingen av motioner kring företagsbeskattning. Uppföljningen utgår från frågorna om syftet med kvittningsmöjligheten uppnås samt vilka administrativa problem som regelverket kan ge upphov till vid skatteförvaltningens tillämpning. I uppföljningen har sammanfattningsvis följande framkommit. Kvittningens omfattning och fördelning Kvittningens omfattning är relativt stor. Både antalet skattskyldiga som yrkar avdrag för kvittning och avdragsbeloppen har ökat. Flest avdrag för kvittning görs av företag inom branschområdet företagstjänster, medan jordbruk är det område som har högst avdragsbelopp. En tredjedel av de personer som kvittar har en sammanlagd årsinkomst som överstiger . Denna inkomstgrupps andel av avdragen har ökat . Jämfört med länens befolkning har och län en högre andel av kvittningen. Jämfört med länens andel av nyföretagandet har en lägre andel av kvittningen, medan län har en högre andel. av de personer som beviljas avdrag för kvittning är män och är kvinnor. Fler än fyra av tio av dem som får avdrag är i åldrarna . Få personer använder kvittningsmöjligheten, vilket delvis kan hänga ihop med att nya företagare inom denna åldersgrupp inte har någon tjänsteinkomst att göra avdrag mot. Utvecklingen för företag som har gjort avdrag för kvittning Drygt hälften av de företag som gjorde sitt första avdrag 1999 redovisade fortfarande näringsverksamhet , och redovisade näringsverksamhet. Det har inte gått att få fram hur många av dem som inte längre redovisar näringsverksamhet som har upphört med verksamheten och hur många som har övergått till annan verksamhetsform, t.ex. aktiebolag. 2006/07:RFR8 2BSAMMANFATTNING Av dem som kvittade första gången redovisar knappt en femtedel överskott av näringsverksamhet och knappt en fjärdedel underskott av näringsverksamhet , medan fortfarande gjorde avdrag för kvittning. Den högsta andelen överskott redovisades inom samhällstjänster och byggverksamhet, medan den högsta andelen underskott redovisades inom jord- och skogsbruk samt fiske. Det finns indikationer på att skillnaden i överlevnadsgraden för nystartade företag i allmänhet och nystartade företag som gör avdrag för kvittning inte är så stor. Information till nya företagare om kvittningsmöjligheten Information lämnas av flera olika aktörer, bl.a. av genom webbplatsen, broschyrer och olika informationsträffar för blivande och nya företagare samt av genom informationstjänsterna Startlinjen och Företagarguiden. För att syftet med kvittningsmöjligheten ska kunna uppnås är det viktigt att myndigheternas ansvar för att informera blivande företagare om kvittningsmöjligheten tydliggörs. Flera aktörer anser att kunskapen om kvittning inom företagarvärlden är dålig. Uppföljningen ger indikationer på att information om kvittningsmöjligheten når företagarna först efter att företagen har startats och då det är dags att deklarera . Om kvittningsmöjligheten ska kunna stimulera fler individer att starta nya företag, är det viktigt att informationen om avdragsmöjligheten sprids på ett så effektivt sätt som möjligt och når individer som funderar på att starta eget företag. Enligt deras mening bör informationsinsatserna i högre grad inriktas på personer som överväger att starta företag. Kvittning, nyföretagande, risktagande och konkurrens Det finns inte några utvärderingar av kvittningens effekter på nyföretagande, företagande eller risktagande. I uppföljningen har inte heller framkommit att det finns någon forskning som huvudsakligen varit inriktad på kvittningsmöjligheten och dess effekter. Utifrån vad som framkommit i uppföljningen går det inte att dra någon entydig slutsats om kvittningens inverkan på nyföretagande och risktagande. Aktörernas syn på kvittningen varierar. Företagarorganisationer har pekat på positiva effekter, bl.a. att kvittningen ger en skattelättnad då företagen antagligen behöver den som bäst. Andra har framfört att kvittningens betydelse för nyföretagandet är ganska liten. Flera aktörer har pekat på att kvittningsmöjligheten är viktig för dem som vill starta nytt företag stegvis och som har en inkomst av tjänst. Kvittningsmöjligheten är en insats från statens sida som riktar sig till företag som går med underskott, inte till företag som går med överskott redan från början. Kvittningen kan ses som ett ränte- 2BSAMMANFATTNING 2006/07:RFR8 fritt lån i de fall som företaget kommer att fortsätta sin verksamhet. I de fall som verksamheten läggs ned innan den har börjat gå med överskott kan kvittningen ses som en statlig subvention. De flesta av de tillfrågade aktörerna gör bedömningen att kvittningsmöjligheten för nystartade företag inte påverkar konkurrensen. De tillfrågade aktörerna betraktar inte regelverket kring kvittningsmöjligheten som krångligt för de enskilda företagarna. Från olika håll har framhållits att det finns risk för att kvittningsmöjligheten används på annat sätt än som avsetts. En avgörande fråga i det sammanhanget är om en verksamhet bedöms vara hobby eller näringsverksamhet samt om näringsverksamheten är aktiv eller passiv. Inom lämnas flera exempel på gränsdragningsproblem och att fel som rör kvittningen förekommer i de skattskyldigas deklarationer. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan detta medföra ett mer eller mindre omfattande utredningsarbete. av antalet yrkade avdrag för kvittning underkänns helt av . Av kammarrättsdomar framgår att den vanligaste orsaken till att ett kvittningsavdrag underkänns är att den verksamhet i vilken underskottet uppkommit inte uppfyller kraven för att vara en näringsverksamhet eftersom den bedöms sakna vinstsyfte. När det gäller frågan om en näringsverksamhet är nystartad handlar det ofta om skattskyldiga som äger en näringsfastighet och först startar en verksamhet. Då kan inte kvittning medges eftersom en näringsverksamhet anses starta i och med fastighetsförvärvet. Kvittningsmöjligheten ses av regeringen som en skattekredit, där räntan på krediten utgör en skatteutgift. kommer skatteutgiften enligt prognoser att uppgå till ca . Regeringen gör inte någon årlig resultatbedömning i budgetpropositionen för denna skatteutgift. Det kan mot bakgrund av det omfattande utvecklingsarbete som bedrivits vad gäller mål- och resultatredovisningen till synas vara befogat att regeringen fortsättningsvis redovisar sin bedömning av resultatet för denna skatteutgift. Vid beräkningen av skatteutgiften utgår regeringen från att kvittningen kan ses som ett räntefritt femårigt lån. Uppföljningen visar att mer än hälften av de individer som gjorde sin första kvittning för inte längre redovisade någon näringsverksamhet efter det att det första avdraget för kvittning hade gjorts. Det finns inte uppgifter som gör det möjligt att avgöra om dessa verksamheter har upphört eller om de 2006/07:RFR8 2BSAMMANFATTNING har övergått till annan verksamhetsform. Det har heller inte undersökts i vilken utsträckning utvecklingen företag kan vara representativ för andra tidsperioder. Resultatet kan dock ses som en indikation på att en viss förekomst av att återbetalning inte sker. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (18 § 4 kap. riksdagsordningen 1974:153). beslutade vid sitt sammanträde att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut om att införa möjlighet till kvittning av underskott av näringsverksamhet mot inkomst av tjänst. tog skatteutskottets kansli i samarbete med utvärderings- och forskningsfunktionen vid fram en förstudie inom området. I förstudien lämnades ett förslag till huvudstudie, inklusive syfte, inriktning och avgränsningar. Förstudien och förslaget till huvudstudie behandlades av utskottets delegation . Förstudien behandlades därefter av utskottet vid sammanträdet . Fysiska personer kan bedriva näringsverksamhet direkt som enskild näringsverksamhet eller indirekt via handels- eller kommanditbolag. Kvittningsmöjligheten innebär att den som startar en ny näringsverksamhet får göra avdrag mot inkomst av tjänst för underskott i näringsverksamheten med högst per beskattningsår . Reglerna har tillkommit för att underlätta nyföretagande och ge positiva effekter på företagandet och risktagandet hos enskilda näringsidkare. har tidigare pekat på att reglerna föranleder betydande utrednings- och tillämpningsproblem. 1.2 Syfte och inriktning uppföljning utgår från beslut om att införa möjlighet till kvittning av underskott i nystartad näringsverksamhet mot inkomst av tjänst. Uppföljningen syftar till att ge utskottet ett fördjupat beslutsunderlag inför bl.a. behandling av motioner kring företagsbeskattning. uppföljning utgår från följande två frågeställningar. 1.Uppnås syftet med kvittningsmöjligheten, dvs. att underlätta för nyföretagande och ge positiva effekter på företagande och risktagande hos enskilda näringsidkare? 2.Vilka administrativa problem kan regelverket ge upphov till vid skatteförvaltningens tillämpning? I denna promemoria redovisas ett underlag för skatteutskottets fortsatta hantering av uppföljningen. Underlagen till skatteutskottets uppföljning har tagits fram av utvärderings- och forskningsfunktionen vid i samarbete med skatteutskottets kansli. Kvittningsmöjlighetens inverkan på nyföretagande och risktagande Den första delen av huvudstudien har inriktats på företagen och företagarna. I denna del har följts upp i vilken utsträckning som syftet med kvittningsmöjligheten uppnås. I detta har ingått att belysa dels kvittningens omfattning och fördelning på olika typer av företag, dels om kvittningsmöjligheten har underlättat för nyföretagande och risktagande, dels hur konkurrerande företag som inte har tillgång till kvittningsmöjligheten ser på kvittningsreglerna. Uppgifter kring kvittningens omfattning och fördelning har inhämtats från databaser. har på utskottets uppdrag tagit fram uppgifter om samtliga individer som har yrkat avdrag för kvittning av underskott i aktiv nystartad näringsverksamhet mot inkomst av tjänst under inkomståren 19982004. I underlaget från har avdragsyrkandena delats upp i de två grupperna helt eller delvis godkända avdrag respektive helt underkända avdrag. För att belysa kvittningsmöjlighetens inverkan på nyföretagande, risktagande och konkurrens har företrädare för olika aktörer intervjuats respektive getts möjlighet att lämna skriftliga svar på frågor angående kvittningsmöjligheten. I uppföljningen har ingått företrädare för bransch- och företagarföreningar, fackföreningar, , samt i , och . Vidare har synpunkter inhämtats från kommuner och landsting samt sammanlagt sex kommunala näringslivsenheter i , och . Vidare har kontakter tagits med Verket för näringslivsutveckling (), () samt näringslivsenheterna vid länsstyrelserna i i , och . Synpunkter på kvittningsmöjligheten har inhämtats från tjänstemän på olika nivåer inom , dels på central nivå vid huvudkontoret, dels på regional och lokal nivå vid skattekontoren i , och norra regionen (, , och ). Synpunkterna från tjänstemän på lokal och regional nivå inom är i flera fall en sammanställning av vad tjänstemän vid de olika kontoren har framfört i uppföljningen och inte att betrakta som ståndpunkt i olika frågor. Det empiriska materialet har kompletterats med en genomgång av bl.a. riksdagstryck och utredningar m.m. som på olika sätt berört området. I samarbete med och har en inventering gjorts av pågående, avslutad och planerad forskning m.m. kring kvittning och näraliggande frågor. I avsnittet Referenser redovisas de källor som har använts i uppföljningen. Den andra delen av uppföljningen har inriktats på skatteadministrationen och vilka administrativa problem som regelverket har gett upphov till vid skatte- En utgångspunkt för uppföljningsarbetet har varit ett remissyttrande från , där det framfördes att reglerna kring kvittningen föranleder betydande utrednings- och tillämpningsproblem. För att konkretisera vilka utrednings- och tillämpningsproblem som uppstår har synpunkter på kvittningsmöjligheten inhämtats från tjänstemän på olika nivåer inom , dels på central nivå vid huvudkontoret, dels på regional och lokal nivå vid skattekontoren i , och norra regionen (, , och ). Synpunkterna från tjänstemän på lokal och regional nivå inom är i flera fall en sammanställning av vad personalen vid de olika kontoren har framfört i uppföljningen och är inte heller i denna del av uppföljningen att betrakta som ståndpunkt i olika frågor. Vidare har det gjorts en genomgång av resultaten av kammarrättsprövningar. Kammarrätterna i , , och har ombetts att ta fram samtliga avgöranden som behandlar frågan om allmänt avdrag för underskott i aktiv näringsverksamhet.1 Kontakt har även tagits med Regeringsrätten angående de kammarrättsdomar som har överklagats. Regeringsrätten har angett om domstolen har meddelat prövningstillstånd och om domstolen har prövat överklagandet. Om domarna har överklagats till Regeringsrätten har detta särskilt angetts, liksom om prövningstillstånd har meddelats eller inte. Eftersom domar har efterfrågats har studien även kommit att omfatta den kvittningsregel som fanns vid taxering. I dessa domar har detta särskilt markerats. Det har inte varit möjligt att på motsvarande sätt gå igenom domar från länsrätterna. Efter kontakter med och ett stort antal länsrätter har det framkommit att det skulle ha varit praktiskt ogörligt att inom ramen för denna uppföljning göra en sådan genomgång. Staten ger flera former av stöd, vilka på olika sätt påverkar företagandet. Det finns dessutom en rad andra faktorer som på olika sätt påverkar företagandet, personers risktagande och vad som gör att personer startar respektive avvecklar företag. I denna uppföljning har inte ingått att påvisa om det finns ett orsakssamband mellan kvittningsmöjligheten och utvecklingen av det faktiska nyföretagandet. I uppföljningen har i stället ingått att redovisa indikationer på vilken inverkan kvittningsmöjligheten kan ha på företagandet. Någon enkätundersökning bland de direkt berörda företagarna har inte genomförts, bl.a. eftersom det har bedömts att risken för ett högt svarsbortfall är stor.2 1Domstolarna har med hjälp av sökorden aktiv näringsverksamhet och underskott sökt i målgrupp 0101, dvs. Eftersom studien omfattar domar har domstolarna sökt i de två administrativa systemen och som har varit i drift . 2Ett stort bortfall gör det svårt att dra slutsatser om hela populationen. Ett problem är vidare att det kan vara svårt att genom enkäter få svar på frågor som kan upplevas som När det gäller kvittningsmöjlighetens inverkan på konkurrerande företags verksamheter har detta fått sin belysning genom att olika aktörer har fått ge sin syn på detta. I uppföljningen har därmed inte ingått att påvisa eventuella orsakssamband när det gäller frågan om hur konkurrenter som inte har tillgång till kvittningsrätten kan påverkas av andra företags möjlighet till kvittning. Kvittning tillåts sedan 1990 års skattereform när det gäller underskott i litterär, konstnärlig eller liknande verksamhet. I denna uppföljning har inte ingått att studera den kvittningsmöjlighet som finns för företag inom kulturområdet. I det underlag som har tagit fram på skatteutskottets uppdrag ingår därför inte individer/företag med konstnärlig, litterär och artistisk verksamhet (företag med kod 92310 enligt svensk näringsgrensindelning, SNI). Det bör dock noteras att eftersom cirka en tredjedel av individerna/företagen i underlaget saknar SNI-kod är det troligt att en del konstnärlig verksamhet ändå har kommit att ingå i underlag.3 känsliga, till vilka skatter och genomförda avdrag i deklarationen eventuellt kan räknas. Dessutom kan det vara svårt för företagarna att vid undersökningstillfället kunna redovisa vilka avdrag som man har gjort och att kunna svara på frågor om avdrag som man kanske har gjort med hjälp av en bokföringsbyrå eller liknande. 3 Det kan finnas många orsaker till att SNI-kod saknas. Normalt åsätts branschkoden i samband med F-skatte- eller momsregistrering. En grupp näringsidkare som inte alltid har F-skatt eller är registrerade till moms är sådana med ojämna inkomster. 2 Kvittning av underskott i nystartad aktiv näringsverksamhet mot inkomst av tjänst I detta avsnitt redogörs inledningsvis för kvittningsmöjlighetens syfte. Därefter görs en genomgång av kvittningens tidigare behandling i . Avsnittet avslutas med en redogörelse för det nuvarande regelverket. har beslutat att den som startar en ny näringsverksamhet får göra ett allmänt avdrag mot inkomst av tjänst för underskott av aktiv nystartad näringsverksamhet med högst per beskattningsår . Av beslut om nuvarande regelverk för möjligheten att kvitta sådant underskott mot inkomst av tjänst framgår att syftet med denna kvittningsmöjlighet är att underlätta för nyföretagande och att ge positiva effekter på företagande och risktagande hos enskilda näringsidkare.4 I förarbetena till det riksdagsbeslut som fattades formulerades syftet med kvittningsmöjligheten på samma sätt, men med kompletteringen att kvittningsmöjligheten skulle fungera som en starthjälp för verksamheter som kan tänkas utvecklas till livskraftiga företag.5 2.2 Kvittningens tidigare behandling i Ett problem i det tidigare skattesystemet var att underskottsavdragen ökade. års skattereform gällde som huvudprincip att underskott av en förvärvskälla kunde avräknas fullt ut från den sammanräknade inkomsten. Genom skattereform begränsades kvittningsmöjligheterna avsevärt, bl.a. genom att det skattemässiga värdet av underskottsavdragen sänktes. Den utredning som föregick skattereform pekade på att kvittning mellan olika förvärvskällor kunde användas för skatteplanering. Utredningen föreslog att i stället endast tillåta kvittning mot framtida intäkter inom samma 1995/96:109, bet. 1995/96:SkU20. 5Ds 1993:28 och prop. 1993/94:50. 4B2 KVITTNING AV UNDERSKOTT I NYSTARTAD AKTIV NÄRINGSVERKSAMHET MOT INKOMST AV TJÄNST förvärvskälla.6 En obegränsad kvittningsrätt inom en förvärvskälla skulle enligt utredningen underlätta seriöst företagande. De regler för förlustutjämning som infördes genom skattereform innebar att underskott i näringsverksamheten dras av vid beräkningen av