urf · GUA5URF3 · 2007-01-01 00:00:00 — förslag till hur resultatstyrningen bör förändras och utvecklas i syfte att för- bättra styrningen av myndigheterna samt ange vilka förutsättningar detta kräver och vilka begränsningar som finns. Utredaren ska därtill bl.a. bedöma vilka konsekvenser lämnade förslag har på regeringens förutsättningar att lämna en resultatredovisning till i enlighet med budgetlagens krav. Uppdraget ska redovisas (dir. 2006:30). Dessutom kan nämnas att det inom () pågår ett egeninitierat utredningsarbete vad gäller den statliga mål- och resultatstyr- En del i detta utredningsarbete handlar om mål- och resultatstyrning- en i förhållandet mellan riksdag och regering. 2006/07:URF3 3 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING Mål- och resultatanalys i samband med övriga regeringsförslag och skrivelser har tidigare framfört att ökad systematik i resultatinformationen bör tillämpas även i andra propositioner än budgetpropositionen. I detta sammanhang har bl.a. betonats att formerna för en fördjupad samverkan i resultatdialogen mellan utskotten och regeringen bör utvecklas ytterligare. Frågan har bl.a. behandlats av finansutskottet i ett flertal betänkanden . Även andra utskott har i varierande utsträckning i sina betänkanden framfört krav på bättre resultatinformation. Som ett exempel på att mål- och resultatinformation behandlas även i samband med andra regeringsförslag kan nämnas betänkande 2005/06:TU5 där bl.a. regeringens förslag om ändring av ett transportpolitiskt delmål behandlas. I betänkandet förutsätter utskottet att regeringen återkommer till med sin bedömning av hur mål- och resultatuppföljningen kan utvecklas ytterligare. Ett annat exempel är utskottens behandling av resultatskrivelser. Utvecklingen av den statliga styrningen pågår i ett flertal , vilket har uppmärksammats på olika sätt inom riksdagsförvaltningen. Vid det seminarium som riksdagsdirektören inbjöd till ingick bl.a. en forskare från som redogjorde för utvecklingen i ett antal länder. Forskaren pekade bl.a. på att insatser fortfarande får större intresse jämfört med de resultat som genomförda insatser genererar. Enligt forskaren bör dock detta ses som en förändringsprocess och behandlas med den uthållighet och det tålamod som krävs. Bland annat lyftes parlamentens roll i utvecklingsarbetet i olika länder fram. följer utvecklingen av mål- och resultatstyrningen i de olika länderna. De senaste årens undersökningar visar att alltfler länder omstrukturerar och förenklar sina budget- och redovisningsdokument för att återge politiska prioriteringar, samband mellan strategiska mål och totala kostnader. Syftet är att förändra fokus i styrningen mot resultat. I har den statliga budgetprocessen förändrats mot ökad resultatorientering. Budgetpropositionen var tidigare mycket teknisk och inriktad på den finansiella delen. Antalet anslag var stort och informationen om insatserna var omfattande. Enligt parlamentets budgetutskott var parlamentet inte tillfreds med den typen av information. Från och med budgetpropositionen tillämpas nya principer, vilket bl.a. innebär att budgeten är indelad i politikområden, för vilka mål, insatser, resultat och kostnader redovisas. Antalet anslag har minskat från 800 till 140. Regeringens förslag till statsbudget läggs fram och behandlas i parlamentet . ska den nederländska regeringen även lämna en rapport till parlamentet om vad regeringen har uppnått, både i verksamhetstermer och finansiellt. Den årliga rapporten från regeringen kan sägas ha blivit mer inriktad på resultat i stället för att enbart fokusera på de insatta resurserna. Den finansiella delen granskas av revisionsrätten. 3 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 2006/07:URF3 rapportens resultatredovisning i verksamhetstermer granskas ännu inte av revisorerna, men revisionsrätten överväger hur den ska kunna göra det framöver. För det nederländska parlamentets del ställer övergången till mål- och resultatstyrning ökade krav på uppföljning och utvärdering. I samband med övergången till den nya budgetprocessen har svårigheten att hitta relevanta indikatorer för att bedöma resultaten av statens insatser uppmärksammats. Enligt uppgift från tjänstemän vid det nederländska parlamentet fortsätter dock utvecklingsarbetet. handlar debatten i kammaren till stor del om anslagens storlek, även om också effekterna av insatta medel numera har fått ett större utrymme i kammardebatten. I budgetpropositionen måste den nederländska regeringen ange både vad som har utvärderats och vad som kommer att utvärderas samt när detta ska ha genomförts. Enligt budgetutskottet är inriktningen att varje politikområde ska utvärderas . Även i har det skett en stegvis övergång till en mål- och resultatorienterad styrning. Under den nuvarande regeringen har utvecklingsarbetet hållit en hög takt och varit inriktat på att visa resultat. Mycket av regeringens styrning av den offentliga förvaltningen sker genom treåriga resultatkontrakt (Agreements, PSA) som innehåller tydliga mål och resultatindikatorer. Det brittiska parlamentets roll är i hög grad kontrollerande. Underhusets granskande utskott utkräver ansvar av både ministrar och myndighetschefer för förvaltningens insatser och resultat. Godkännandet av statsbudgeten är däremot en ren formalitet för parlamentet. En övergång från detaljstyrning till mer mål- och resultatstyrning har påbörjats även inom EU-institutionerna. införde Europeiska kommissionen mål- och resultatstyrning (Budgeting). I kommissionens arbete ska utvärderingar komma in i budgetprocessen, men detta arbete har enligt kommissionens generaldirektorat för budgetfrågor ännu inte kommit så långt. Genom den strategiska planeringen är tanken att utvärderingar ska ge input till styrningen. I EU:s budgetförordning pekas tämligen ingående på principerna om sparsamhet, kostnadseffektivitet och ändamålsenlighet. Dessa principer ska iakttas genom att använda mätbara resultatindikatorer som upprättats för enskilda verksamhetsområden så att de uppnådda resultaten kan bedömas. I förordningen anges att institutionerna bör göra både förhands- och efterhandsutvärdering i enlighet med kommissionens riktlinjer. har beslutat att regeringen i skrivelser bör lämna resultatredovisningar för alla utgiftsområden till (förs. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273). Bakgrunden till beslutet är synen att uppföljning och utvärdering bör bli en integrerad del av budgetprocessen och att förutsättningarna för detta skulle förbättras avsevärt om regeringen avlämnar resultatskrivelser för alla utgiftsområden. Resultatinformationen kan utgöra ett viktigt beslutsunderlag i utskottens beredning av förslagen i budgetpropositionen. Av betänkandet framgår att det i första 2006/07:URF3 3 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING hand får ankomma på regeringen att avgöra vilka verksamheter som ska redovisas i skrivelserna, även om det är angeläget att utskotten kan utveckla sin kompetens som beställare och mottagare av relevant resultatinformation. I budgetpropositionen behandlade regeringen önskemål om att regeringen bör lämna resultatskrivelser för alla utgiftsområden. Regeringen delade uppfattning att skrivelserna bör integreras i det ordinarie budgetarbetet för att bl.a. stödja ökade fokus på uppföljning och utvärdering. Eftersom resultatskrivelser var ett nytt inslag i budgetprocessen ansågs det väsentligt att de utvecklades i dialog mellan utskott och . Regeringen gjorde dock bedömningen att det var alltför optimistiskt att ha som ambition att lämna resultatskrivelser för alla utgiftsområden och förordade i stället ett successivt införande över . Som ett svar på detta framhöll finansutskottet (bet. 2002/03:FiU2) att det fick förutsättas att följer vad utskotten tar upp i sina budgetbetänkanden om fördjupad resultatredovisning på olika områden samt att man även på annat sätt genom direkta kontakter med respektive utskott kommer överens om när och med vilken inriktning resultatskrivelser ska lämnas. har några utskott framfört exempel på områden som skulle kunna bli föremål för en resultatskrivelse. En genomgång som gjordes på uppdrag av finansutskottet visade att regeringen sedan riksdagsbeslutet om resultatskrivelser hade lämnat skrivelser till som kunde karakteriseras som resultatskrivelser inom knappt en tredjedel av politikområdena. Inom några politikområden hade flera skrivelser lämnats. framhöll bl.a. att det skulle underlätta det fortsatta utvecklingsarbetet för mål- och resultatstyrning om regeringen tydligt angav vilka skrivelser som är att betrakta som resultatskrivelser. Utskottens önskemål om fördjupade resultatredovisningar borde i ökad utsträckning kunna uppfyllas genom framtagande av resultatskrivelser (bet. 2004/05:FiU28). Av riktlinjer framgår att utskottens uppföljning och utvärdering ska ses som en integrerad och naturlig del i alla utskotts ärendeberedning. I riktlinjerna pekas särskilt på att det är viktigt att alla utskott granskar den resultatinformation som regeringen lämnar i budgetpropositionen och resultatskrivelser. Vidare framförs vikten av en fortsatt dialog mellan och regeringen. När det gäller utskottens löpande arbete med mål- och resultatanalyser är kansliernas erfarenheter blandade. redovisar regeringen mål- och resultatinformation till i budgetpropositioner, och det har bedrivits ett utvecklingsarbete i när det gäller utskottens mål- och resultatanalyser. Även inom bedrivs utvecklingsarbete med inriktning mot bl.a. en ökad verksamhetsanpassning, men trots detta finns nackdelar som gör sig påminda i utskottsarbetet. Kopplingen mellan mål och resultat av verksamheten i regeringens resul- 3 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 2006/07:URF3 tatredovisningar är i många fall svag, vilket flera utskott har pekat på i sin dialog med regeringen. Det är vidare exempelvis svårt för statsmakterna att formulera tydliga och mätbara mål som kan brytas ned i mer avgränsade mål i en hierarkisk kedja. Det är också mot bl.a. denna bakgrund som regeringen har tillkallat en särskild utredare för att utvärdera och utveckla systemet med resultatstyrningen (dir. 2006:30). Som framgår av utredarens direktiv syftar arbetet till att vidareutveckla den nuvarande mål- och resultatstyrningen. Enligt vår uppfattning finns det också skäl för utskottskanslierna att vidareutveckla stödet till utskotten när det gäller att utveckla den skriftliga mål- och resultatdialogen mellan utskotten och regeringen i budgetdokumenten. Vi anser att utskottskanslierna bör stödja sina utskott när det gäller att ta fram rutiner för att analysera regeringens resultatinformation som en naturlig del i utskottens budgetberedning. Uppföljnings- och utvärderingsfunktionen bör vid behov bistå i detta arbete. Detta arbete bör påbörjas under budgetberedningen i samband med att en ny mandatperiod börjar. Mot denna bakgrund bör den av utskottsbetänkanden som är under utveckling innehålla en beskrivning av hur mål- och resultatbehandlingen kan utformas i budgetbetänkandet. Det kapitel i betänkandehandboken som behandlar budgetärenden bör därför utökas med ett avsnitt om utskottens mål- och resultatanalyser och hur utskotten och utskottskanslierna kan behandla dessa frågor under budgetberedningen. I samband med budgetberedningen behandlar utskotten ofta t.ex. propositions- och/eller motionsförslag om förändrade politikområdesmål. Det bör även övervägas hur t.ex. förslagen till riksdagsbeslut vad gäller mål- och resultatfrågor bör utformas. Vi har i en särskild skrivelse lämnat synpunkter under hand på en remissversion av betänkandehandboken (se bil. Vi menar att det finns fördelar med att utvecklingsarbetet kring utskottens mål- och resultatanalyser sker stegvis och att det bör fortsätta under hela mandatperioden. Gruppen vill särskilt betona vikten av att ledamöterna engageras i mål- och resultatanalyserna, t.ex. i form av arbetsgrupper, vilket vi redogör för närmare i avsnitt 3.5.2. Vi vill även betona vikten av att riksdagsförvaltningen ger stöd till utskotten när det gäller att anpassa resultatinformationen till utskottens olika behov och önskemål. Det är enligt vår bedömning viktigt att förvaltningen bistår utskotten med att analysera resultatinformationen och att ge tydlig återföring till regeringen. Tjänstemännen kan bistå utskotten med att analysera formerna för den resultatredovisning som görs samt lyfta fram vilka resultat som faktiskt redovisas och visa hur dessa förhåller sig till målen. Det är sedan naturligtvis ledamöterna som gör bedömningen av de redovisade resultaten i förhållande till mål och insatta resurser. Vi föreslår vidare att kanslierna ska stödja utskotten i syfte att utveckla den muntliga dialogen mellan utskotten och ansvariga statsråd som ett komplement till den formella mål- och resultatdialogen i budgetdokumenten. 2006/07:URF3 3 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING statsråd bör inbjudas att föredra resultaten i utskottet i syfte att ge ökad politisk tyngd åt mål- och resultatfrågorna. bör även verka för ett ökat utbyte mellan utskottens ordförande kring utvecklingen av utskottens mål- och resultatanalyser, se avsnitt 3.5.3. Av vår genomgång framgår att det pågår ett utvecklingsarbete kring mål och resultat i flera länder. I avsnitt 3.5.5 lämnar vi förslag om ökat utbyte med andra länders parlament när det gäller bl.a. mål- och resultatanalyser. Vi föreslår vidare ett fortsatt utbyte på tjänstemannanivå mellan riksdagsförvaltningen och för att diskutera erfarenheter av att stödja utskotten respektive statsråden i mål- och resultatstyrningen. Gruppen menar att detta arbete bör ske både på utskottskanslinivå och samlat för alla utskott, motsvarande det seminarium som riksdagsdirektören anordnade . som utredningen om resultatstyrningen pågår bör riksdagsförvaltningen ha kontakter med den särskilde utredaren. Genomförandet av utskottskansliernas möten med departementens tjänstemän bör ske (inför det att departementen börjar arbeta med budgetpropositionens resultatredovisningar). bör dessutom anordnas ett samlat möte för departement och utskottskanslier. Uppföljnings- och utvärderingsfunktionen bör ges i uppdrag att ta fram förslag till riksdagsdirektören om inriktningen för sådana möten. Vi föreslår vidare att det anordnas ett seminarium på tjänstemannanivå mellan riksdagsförvaltningen och vad gäller den fortsatta utvecklingen av resultatskrivelserna, bl.a. utifrån de synpunkter som och finansutskottet har framfört. Uppföljnings- och utvärderingsfunktionen bör bistå riksdagsdirektören med att arrangera detta seminarium. Beträffande resultatskrivelser kan erinras om att dessa har tillkommit på initiativ, varför det bör vara av särskilt intresse för att följa den fortsatta utvecklingen. Av bl.a. finansutskottets genomgång framgår att regeringen inte har lämnat resultatskrivelser i den utsträckning som har förutsatt. För att öka resultatskrivelsernas användbarhet och därmed utskottens intresse för skrivelserna bör riksdagsförvaltningen ge stöd till utskotten när det gäller att göra tydliga beställningar till regeringen av vilken fördjupad resultatinformation som är särskilt relevant för utskotten. En sådan beställning bör göras i budgetbetänkandet som underlag till nästa års budgetberedning. Vi menar att det bör vara en uppgift för utskottskanslierna att för utskotten aktualisera frågan om resultatskrivelser i samband med budgetberedningen. På detta sätt knyts utskottens fördjupade resultatanalyser till den löpande mål- och resultatuppföljningen och utskottens budgetbeslut. Vi föreslår även att utskottskanslierna ger stöd till utskotten när det gäller att ställa tydliga krav på resultatinformation som beslutsunderlag i andra propositioner och skrivelser. 3 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 2006/07:URF3 3.3.2 beslut med tillkännagivanden Till följd av riksdagsbeslut riktas ett antal tillkännagivanden till regeringen. Uppföljningen av dessa beslut sker i samband med KU:s beredning av regeringens skrivelse 75 med redovisning av hur riksdagsskrivelserna har hanterats. har ett antal utskott riktat uppmärksamhet på denna skrivelse och lämnat yttranden till KU om regeringens redovisningar av vad som skett med anledning av skrivelser. KU har därefter i sitt betänkande i många fall ställt sig bakom utskottens ställningstaganden. KU har i betänkande 2005/06:KU34 inom ramen för utskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete redovisat en genomgång av tillkännagivanden. Av uppföljningen framgår att antalet tillkännagivanden har sjunkit som regeringsform har gällt. Inom flera utskott finns en praxis att rikta s.k. mjuka tillkännagivanden där utskottet förutsätter att vissa frågor hanteras på ett angivet sätt. Även om dessa ställningstaganden inte har någon som helst konstitutionell betydelse ges de i vissa fall en politisk betydelse. Någon formell uppföljning förekommer normalt inte av dessa politiska ställningstaganden. Nuvarande årliga fokusering till att en gång följa upp tillkännagivanden via KU bör bestå, men en ökad tonvikt bör läggas på att fackutskotten har ett eget ansvar att löpande följa sina tillkännagivanden. En aktuell förteckning över samtliga tillkännagivanden inom respektive utskottsområde bör finnas på webbsida för varje utskott. Uppgifter om beredningsläge i bör successivt följas upp. När det gäller s.k. mjuka till kännagivanden anser vi inte att någon mer formaliserad och gemensam rutin bör läggas fast. 3.4 Våra överväganden tematisk uppföljning och utvärdering 3.4.1 Utskottens tematiska uppföljningar har drygt 50 uppföljnings- och utvärderingsprojekt genomförts. Samtliga utskott har redovisat att de har genomfört ett eller flera projekt. Utskottens tematiska projekt har handlat om att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom ramen för både regelstyrningen och den ekonomiska styrningen. Som ett exempel på ett utskottsprojekt där en utvärdering av effekterna av ett riksdagsbeslut om ny lagstiftning ingår kan utvärdering av det minoritetspolitiska beslutet nämnas (bet. 2005/06:KU19). Som ett exempel på ett projekt med tydlig inriktning på 2006/07:URF3 3 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING den ekonomiska styrningen kan kulturutskottets uppföljning av pris- och löneomräkningen inom kulturområdet nämnas (bet. 2005/06:KrU27). I utskottens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet har i olika utsträckning EU-aspekter uppmärksammats, bl.a. genom att det gemensamma regelverket i vissa fall har legat till grund för det område som följts upp eller utvärderats. Ett exempel på detta är trafikutskottets utvärdering av genomförandet av sjöfartsskyddet (bet. 2005/06:TU12). Ett flertal projekt har dessutom innehållit internationella jämförelser. Det finns flera tydliga exempel där uppföljnings- och utvärderingsprojekt använts som underlag för bedömningar och förslag om inriktningen på framtida politikutformning. I tre fall har uppföljnings- och utvärderingsprojekten använts som underlag för riksdagsbeslut om tillkännagivanden till regeringen. Av de drygt femtio projekt som avslutats har drygt tre fjärdedelar redovisats i ett eller flera utskottsbetänkanden eller i yttranden. Av de avslutade projekt som inte behandlats eller refererats i utskottsbetänkanden redovisas hälften i rapportserie Rapporter från (). De avslutade uppföljnings- och utvärderingsprojekten har använts för beredning av motioner, propositioner, skrivelser och yttranden till andra utskott. Enligt riksdagsordningen ska uppföljning och utvärdering ingå i utskottens beredning av ärenden. Enligt riktlinjer bör verksamheten ha en framåtblickande inriktning och användas till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. Återkopplingen till utskottens beredning av propositions- och motionsärenden bör enligt riktlinjerna göras tydligare. Vi har tagit del av uppföljnings- och utvärderingsfunktionens kartläggning av utskottens tematiska uppföljning och utvärdering . Vi kan konstatera att mycket har hänt sedan första beslut 2001. Verksamheten har vuxit i omfattning och ett stort antal projekt har genomförts. Uppföljningarna har gett underlag till ett flertal betänkanden och yttranden och fått uppmärksamhet på olika sätt. har alla utskott på olika sätt arbetat med uppföljning och utvärdering. Vi kan konstatera att flera utskott har kommit en god bit på väg i utvecklingsarbetet. Även om fler utskott arbetar på ett integrerat sätt med tematisk uppföljning och utvärdering finns det dock fortfarande utrymme för fortsatt utveckling för att uppnå riktlinjernas målsättning. I syfte att ge utskotten och dess ledamöter ett ökat stöd i det fortsatta arbetet att göra uppföljnings- och utvärderingsverksamheten till en integrerad del i utskottsarbetet anser vi att riksdagsförvaltningens insatser vad gäller den tematiska uppföljningen bör kunna utvecklas vidare. Det är i första hand en uppgift för utskottskanslierna att bistå sina utskott med underlag. Uppföljnings- och utvärderingsfunktionen vid utredningstjänsten ska i sin tur ge stöd till utskott och utskottskanslier i detta arbete. En kartläggning av uppföljning- 3 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 2006/07:URF3 arnas användning har genomförts och av den framgår bl.a. olika goda exempel och effekter av att utskotten arbetar mer uppföljningsinriktat i ärendeberedningen. Det fortsatta utvecklingsarbetet inom riksdagsförvaltningen bör utgå från de positiva erfarenheter som utskotten har gjort och där de goda exemplen tas till vara. Av riktlinjer framgår att utskottens uppföljning och utvärdering ska vara en integrerad och naturlig del i det löpande utskottsarbetet och i alla utskotts ärendeberedning. Enligt vår bedömning innebär riksdagsbeslutet om riktlinjerna att det kan behöva övervägas om det traditionella arbetssättet inom riksdagsförvaltningen kan behöva finna nya former. Vi menar att det i första hand handlar om att integrera uppföljningsarbetet som en del i det löpande arbetet inte som en arbetsuppgift vid sidan av det övriga arbetet. Bland annat utrikesutskottet har pekat på behovet av ett integrerat arbetssätt där betänkandeberedning, EU-frågor, uppföljning och utvärdering samt forsknings- och framtidsfrågor vävs samman. Vi föreslår därför att utskottskanslierna bör ge stöd till utskotten i syfte att integrera uppföljnings- och utvärderingsverksamheten med betänkandeberedning, EU-frågor samt forsknings- och framtidsfrågor. På så sätt kan verksamheten få en framåtblickande inriktning och användas till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. Som framgår ovan är det inom EU vanligt att bindande krav på tidssatta utvärderingar skrivs in i förordningar i samband med att t.ex. ett nytt stöd införs. Dessutom innehåller budgetförordningen och kommissionens genomförandebestämmelser mer allmänna krav på utvärderingar av verksamheter, program och åtgärder. Detta är ett system som inte används i , men vi vill i stället uppmärksamma den möjlighet som utskotten har att i behandlingen av regeringsförslag mer systematiskt framföra krav på att den verksamhet eller åtgärd som föreslås av regeringen ska utvärderas och redovisas till efter ett visst antal år. I vissa propositioner finns det sådana skrivningar i regeringsförslaget, medan utfästelser om utvärderingar saknas i andra förslag. Det uppmärksammas i många sammanhang att frågor ofta är komplexa och att olika politikområden berör olika utskotts beredningsområden. Från mandatperioden 20022006 finns erfarenhet av ett utskottsgemensamt projekt om narkotikabekämpning (bet. 2005/06:JuSoU1). Gruppen föreslår att utskottskanslierna inför den nya mandatperioden bör ge stöd till utskotten att pröva om det finns behov av fler utskottsövergripande utvärderingsprojekt. 3.4.2 Arbetsformer för utskottens uppföljningsprojekt Utskottens tematiska uppföljning och utvärdering genomförs ofta i form av projekt. I drygt hälften av de projekt som avslutats har ledamöter (hela eller delar av utskottet) antingen svarat för genomförandet eller utgjort referensgrupp till den tjänsteman eller forskare 2006/07:URF3 3 UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING