rfr · GU0WRFR7 · 2007-07-09 00:00:00 — 2006/07:RFR7 9B7 DEN SVENSKA PÅVERKAN Av intervjuer med företrädare för såväl som Sida framgår att har ett stort genomslag för sina ståndpunkter när det gäller EU:s utvecklingssamarbete. Detta framgår av såväl regeringens skrivelser för åren 20002005 som intervjuer med företrädare för och Sida.187 Både vid intervjuer och i skiftligt underlag har särskilt framhållits att har ett stort genomslag i policyfrågor. Av regeringens redovisning i om EU 2000 framgår också att i förhandlingar om den dåvarande policyn särskilt lyfte fram vikten av det flerdimensionella fattigdomsperspektivet. Enligt regeringen har prioriteringar tydligt återspeglats i gjorda deklarationer av EU. Den dåvarande policyn återspeglade, enligt regeringen, även den internationella konsensus som alltmer råder om fattigdomsbekämpning.188 genomförde kommissionen en översyn av den ovannämnda policyn , vilket resulterade i ett förslag till en tudelad policy där en del var en politisk deklaration som gällde för hela EU medan den andra delen skulle styra EG-biståndet. Policyn, Europeiskt samförstånd om utveckling, antogs 2005 av Europeiska parlamentet, rådet och kommissionen. välkomnade den nya policyn. Enligt regeringen lyckades tillsammans med andra medlemsstater genomdriva att de åtaganden som EU hade gjort fick ett ordentligt genomslag i dokumentet. Övriga frågor som lyfte fram var, enligt regeringen, fattigdomsbekämpning, inriktning på låginkomstländer/minst utvecklade länder, samstämmighet, harmoniseringsagendan samt integration av horisontella frågor som mänskliga rättigheter, jämställdhet, barns rättigheter och miljö.189 Genomförandet av kommissionens biståndsinsatser har kritiserats för att vara byråkratisk och långsam.190 Enligt uppgifter från några företrädare för både och Sida kvarstår problem med kommissionens biståndspolitik att policies inte alltid omsätts i praktiken och därmed uppnås inte önskade resultat. I denna uppföljning har policyarbete inom EU kommenterats . En företrädare för representation i fält anser att borde verka mer än vad man gör för att det ska tas fram gemensamma EU-policies i stället för att alla medlemsstater för fram sina egna policies för t.ex. jämställdhet och miljö. Av intervjun framgår att biståndsarbetarna på fältnivå ofta upplever detta som frustrerande eftersom man är förhållandevis överens om vilka åtgärder som ger resultat. Till stor del stämmer ländernas 187Årsbok om EU, Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen 2000 , skr. 2001/02:30, skr. 2001/02:160, skr. 2002/03:60, skr. 2003/04:60 och skr 2004/05:60. 2001/02:30, om EU, Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen . 2005/06:85, om EU, Berättelse om verksamheten i Europiska unionen . , EU:s bistånd och likheter och skillnader 1995, skr. 2001/02:30. 9B7 DEN SVENSKA PÅVERKAN 2006/07:RFR7 policies överens med varandra, och då är det inte ett konstruktivt förhållningssätt att varje land trots detta försöker framhäva sin egen policy som om den vore unik. borde därför försöka använda EU som en policynivå för att påverka arbetet inom och FN. 7.3 Kvalitets- och effektivitetsfrågor Av underlag från regeringen framgår att genomgående har uppmärksammat kvalitets- och effektivitetsfrågorna i biståndet. På grundval av en analys av styrkor, svagheter och brister i EU- biståndet framhöll i den svenska strategin vikten av effektivitet och kvalitet på följande sätt: ger allra högsta prioritet åt effektivitets- och kvalitetsfrågorna i EU- arbetet. Vi har stor kunskap och erfarenhet på detta område från vårt eget biståndsarbete. Begreppet effektivitet kan i detta sammanhang definieras som att målen för EU:s utvecklingssamarbete skall uppnås och att det görs så kostnadseffektivt som möjligt. Begreppet kvalitet kan hänföras till behovet av förbättrade metoder för kommissionens genomförande av biståndsinsatserna. I detta ingår ökad insyn, öppenhet och förenkling, utveckling av landstrategier och bättre policy- och projekthantering. Särskild vikt ska läggas vid bättre samordning, samt effektivare organisation och kompetens både i och i fält.191 I den ovan nämnda strategin identifierade departementet såväl övergripande som operativa kvalitets- och effektivitetsfrågor som skulle driva i EU-samarbetet. Övergripande kvalitets- och effektivitetsfrågor avsåg samstämmighet, komplementariet och koordinering. Operativa kvalitets- och effektivitetsfrågor rörde policystyrning, landstrategier och projekthantering, kommissionens utvärderingsverksamhet, organisation och kompetens samt upphandling. Den svenska representationen i bekräftar i sitt remissvar på utredningen rättvisare värld utan fattigdom (SOU:2001:96), att tillsammans med likasinnade medlemsstater som , , och på ett tidigt stadium hade uppmärksammat den låga effektiviteten i EG-biståndet.192 Av remissvaret framgick att tillsammans med och hade begärt att en övergripande utvärdering skulle genomföras av gemenskapens totala bistånd. De ovannämnda medlemsstaterna hade arbetat strategiskt för att få till stånd en oberoende utvärdering som kommissionen sedan genomförde. fattade ministerrådet beslut om resultatet av den globala utvärderingen. Beslutet, som avkrävde kommissionen en handlingsplan för att komma till rätta med effektivitetsproblemen i EG-biståndet omfattade fem huvudsakliga problemområden som borde åtgärdas: 191Utrikesdepartementet, Svensk strategi för EU:s utvecklingssamarbete, . 192Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen, En rättvisare värld utan fattigdom (SOU 2001:96), telefax . 2006/07:RFR7 9B7 DEN SVENSKA PÅVERKAN behovet av en sammanhållen utvecklingspolitik, bättre styrinstrument såsom landstrategier, en effektivare organisation, transparens och övergripande information till allmänheten. I om EU pekade regeringen på att kommissionens utvecklingssamarbete länge kännetecknas av låg effektivitet och kortsiktighet. Re- geringen framhöll att har varit en av de ivrigaste förespråkarna för en reformering av EG:s utvecklingssamarbete och dess humanitära bistånd. Vidare framgår att även om organisations- och effektivitetsfrågorna är kommissionens eget mandat har , tillsammans med andra medlemsstater, drivit frågor som rör effektiviseringar av arbetet via rådsarbetsgrupper, genomförandekommittéer, expertgrupper och informella möten. har vidare, enligt regeringen, försökt ge konkret stöd åt de olika åtgärderna som kommissionen har initierat. Regeringen välkomnade således kommissionens reformpaket som bestod av följande delar: Ökad inriktning mot resultat, vilket var en del av en övergripande reform med förändrad ansvarsfördelning, administrativt regelverk, karriärmöjligheter och aktivitetsbaserad budgetering. Stärkt programmering med riktlinjer för landprogrammering. Sammanslagning av projektcykeln under ett nytt kontor, Byrån för samarbete, EuropeAid. Organisatorisk förenkling genom integrering av de externa kontoren för tekniskt stöd till kommissionen. Överföring av beslutskompetens och resurser till delegationerna i fält. Reform av kommittéväsendet som inriktade arbetet på strategiska frågor i stället för enskilda projekt och program. Uppföljning av reformen skulle ske genom en årlig handlingsplan och en årsrapport som skulle lämnas till rådet.193 Uppgifter vid intervju med företrädare för den svenska representationen i understryker att tillsammans med en mindre likasinnad givarkrets drev reformagendan starkt, vilket också innefattade en årlig uppföljning av kommissionens bistånd. Regeringen återkom, i sin skivelse , till att hade varit en av de ivrigaste förespråkarna för de nämnda reformerna. Vidare lyfte regeringen fram att det svenska ordförandeskapet vid rådsmötet hade inriktats på hur biståndet skulle effektiviseras. Rådet beslutade om ett närmare samarbete mellan bl.a. EG och FN genom att flexibla finansieringsmekanismer skulle införas. 2001/02:30, om EU, Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen . 9B7 DEN SVENSKA PÅVERKAN 2006/07:RFR7 En del i den ökade effektiviteten som generellt har förespråkat inkluderar en effektiv samordning av katastrofinsatser, rehabilitering och utvecklingsinsatser. presenterade kommissionen ett meddelande med en rad förslag till åtgärder för att stärka övergången mellan humanitärt bistånd till rehabilitering och utvecklingsinsatser (Linking Relief, Rehabilitation and Development LRRD). Enligt regeringen var under sitt ordförandeskap pådrivande för att stärka denna övergång. Regeringen uppger vidare att skulle fortsätta med att driva dessa frågor i kommittén för humanitärt bistånd, HAC-kommittén.194 har förespråkat ett närmare samarbete mellan ECHO och de humanitära FN-organen. har också allmänt drivit frågan om ett närmare partnerskap mellan EG och FN. I detta sammanhang var en viktig fråga formerna för finansiering och att upprätta en kontinuerlig dialog med FN om prioriteringar och strategiska frågor. undertecknade kommissionen och FN en ramöverenskommelse för samarbete mellan kommissionen och de humanitära FN-organen. Av om EU framgår att betonat att såväl samarbetet med FN som enskilda och internationella organisationer borde stärkas ytterligare. har kommissionen även ett ramavtal med enskilda och internationella organisationer. Av regeringens redovisningar framgår att har uppmuntrat ECHO till en fortsatt aktiv medverkan i processen om ett gott humanitärt givarskap. Principen innebär bl.a. att man ska säkerställa att flexibla bidrag lämnas för att kunna möta de mänskliga behov som finns. Vid intervjuer med företrädare för såväl som Sida framgår att ECHO stöder denna princip, men gällande budgetrestriktioner innebär att det är oklart om ECHO kan lämna reguljära bidrag till bl.a. humanitära organisationer. Detta förhållande försvårar ett snabbt och effektivt samarbete med både FN-organ och enskilda organisationer. Företrädare för både departementet och Sida anser att det är oklart vilken artikel i budgetförordning som tillämpas. Vid intervju med företrädare för den svenska representationen i påpekas att med framgång drev igenom att de humanitära frågorna skulle behandlas av rådet, vilket skedde . Rådet behandlar sällan humanitära frågor, bl.a. beroende på att det inte finns någon referens i fördraget till det humanitära biståndet. De frågor som behandlades vid rådsmötet var vilket genomslag principerna om gott givarskap hade fått och vikten av FN som samordnare inom det humanitära området. Företrädare för Sida menar att det är svårt att bedöma vilket inflytande har när det gäller ECHO:s verksamhet. ECHO har utvecklats positivt , enligt Sida. Det gäller exempelvis insatstiden, då ECHO har gått från mycket korta insatser till något längre engagemang samt 2002/03:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 7. 2006/07:RFR7 9B7 DEN SVENSKA PÅVERKAN blivit mer flexibelt när det gäller bedömningar om vilka åtgärder som vidtas. Vidare gör ECHO vissa försök med att integrera ett utvecklingsfrämjande arbete i de humanitära insatserna. Företrädare för anser att tillsammans med likasinnade givarländer har ett starkt inflytande över verksamheten. är framför allt aktivt när det gäller policyarbetet inom ECHO. Förbättrad programplanering genom landstrategier I den svenska strategin betonade departementet vikten av policystyrning och styrning av biståndet genom landstrategier för att höja kvaliteten i biståndet. skulle också, enligt strategin, konstruktivt bidra till att utveckla kommissionens landstrategier. I en granskning konstaterade revisorer att det inte fanns landstrategier för alla delar av kommissionens bistånd.195 Enligt såväl skriftliga som muntliga uppgifter har varit pådrivande för att EG:s programmering av biståndet ska grundas på landstrategier. Sida bekostade bl.a. en konsultinsats för att stödja kommissionen i arbetet med att ta fram ett meddelande i frågan. Därefter har rådsslutsatser antagits om ett standardramverk för landstrategier, där man lyfter fram vikten av samordning och komplettering av olika utvecklingsinsatser och att partnerlandet ska ha en ledande roll i arbetet med att ta fram dessa strategier.196 Enligt regeringens skrivelse, om EU 2002, var rådets beslut om landstrategier ett resultat av strategiskt arbete från svensk sida där regeringen framhöll att Sidas insatser varit betydelsefulla.197 Året därpå, 2003, uppgav regeringen bl.a. att införandet av landstrategier hade bidragit till ökad samstämmighet och samordning.198 genomförde 2002 en enkätundersökning när det gällde kommissionens framsteg i effektiviseringen av biståndet och samordningen i fält.199 Enkäten besvarades av drygt 50 utlandsmyndigheter, vilket motsvarade ca. av de tillfrågade. Av svaren framgick att kommissionen hade utarbetat landstrategier för 40 stater. Majoriteten av dem som i sina svar hade berört frågan om landstrategier ansåg dels att de hade varit delaktiga i processen med att ta fram dem, dels att landstrategierna höll en god kvalitet. I promemorian bekräftas landstrategiernas betydelse. På grundval av resultatet av enkäten konstaterade departementet att ambassaderna, Sida och Utrikesde- 1951998/99:RR9, Utvecklingssamarbetet styrning, genomförande, samordning och uppföljning av biståndet. 2001/02:30, om EU, Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen . 2002/03:60, om EU, Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen . 198Utöver uppgifterna i regeringens skrivelser se även Sida, Community´s External Actions, 2005. 199Utrikesdepartementet, Sammanställning av enkät om framsteg i effektiviseringen av EG-biståndet, inkl. samordningsfrågor, Promemoria . 9B7 DEN SVENSKA PÅVERKAN 2006/07:RFR7 partementet aktivt måste arbeta vidare med kommissionens landstrategier så att de kunde förbättras när det gällde såväl innehåll som metod. Enligt både och Sida har därefter drivit dessa frågor i olika sammanhang inom EU-samarbetet, bl.a. som ett underlag i samband med att det gemensamma ramverket för landstrategierna utarbetades. I denna uppföljning bekräftas att kommissionens insatser som regel grundas på landstrategier enligt svensk förebild. Det finns emellertid ett undantag. För /har inte kommissionen utformat någon landstrategi beroende på det rådande politiska läget sedan Hamas vann valet och bildade regering. Enligt uppgifter från de övriga svenska företrädarna i fält finns en förhållandevis god överensstämmelse mellan landstrategier och genomförda insatser i , , , och . Den svenska företrädaren i påpekade dock att man också måste tolka strategierna och då ger man företräde åt en tolkning som innebär att svenska biståndspolitiska ambitioner får avtryck i de insatser som sedan genomförs. Enligt uppgifter från de svenska representationerna i och Albaninen vänder man sig ofta till tidigt i planeringsstadiet för att inhämta synpunkter på planerade insatser. Även de svenska företrädarna i redovisar att man har samma erfarenhet när det gäller det samlade utvecklingssamarbetet på . Man menar att detta förhållande beror på att har fältkontor i alla länder på , vilka följer kommissionens program på plats. Från svensk sida har man också lagt ned mycket tid på att hålla sig uppdaterad om kommissionens insatser. Vikten av svensk fältnärvaro är en fråga som både uppmärksammades i enkät och i intervjuer inom uppföljningen med svenska företrädare i såväl genomförandekommittéer som fält. Det framgår att i de länder där bedriver ett begränsat utvecklingssamarbete med samarbetslandet är de svenska ambassadernas insatser blygsamma när det gäller att påverka kommissionens landstrategier och genomförandet i övrigt. Om svensk biståndspersonal i landet saknas har ambassaden begränsade möjligheter att följa kommissionens arbete. Av de svenska företrädarnas återrapportering från genomförandekommittéer framkom också att vanligtvis är aktivt när det gäller att föra fram synpunkter på landstrategier och andra planer som kommissionen presenterar. I en rapport framgick även att kommissionens ordförande i särskilt uppmärksammade och tackade företrädare för de svenska insatserna vid införandet av landstrategiprocessen. Detta skedde i samband med att den svenska företrädaren skulle lämna sitt uppdrag i kommittén.200 200 Sida, Sammanträde med de , Beslut nr multi 1505. 2006/07:RFR7 9B7 DEN SVENSKA PÅVERKAN Redan i den svenska strategin 1996 uppmärksammade att bristen på samstämmighet mellan unionens olika politikområden var betydande. slog fast att aktivt borde arbeta för att öka samstämmigheten i EU:s politik i relation till utvecklingsländerna och för att utvecklingsaspekter beaktas inom alla EU:s politikområden.201 Regeringen har därefter framhållit att har varit pådrivande för att samstämmigheten inom EU ska öka. Vidare lyfter man fram vikten av en bred ansats för att säkerställa att utvecklingsaspekter ska beaktas inom alla unionens politikområden i enlighet med den svenska politiken för global utveckling, vilket framgår av regeringens redovisning för både 2004 och 2005. I regeringens skrivelser är uppgifterna om vilka frågor som har drivit för att åstadkomma samstämmighet med utvecklingspolitiken inom alla politikområden relativt knapphändiga. Den svenska representationen i har däremot mer utförligt lyft fram betydelsen av koherens i EU-politiken för att utvecklingssamarbetet ska få verklig effekt i sitt remissvar på En rättvisare värld utan fattigdom (SOU 2001:96).202 I sin analys av koherensfrågorna menar representationen att man måste skilja på oavsiktlig brist på koherens och medveten inkoherens inom EU:s politik inom olika områden i stället för att enbart tala om bristande koherens i EU-politiken. När det gäller den medvetna inkoherensen innebär de politiska kompromisserna en avvägning mellan dels att slå vakt om jordbrukarnas levnadsstandard, att säkerställa öppna landskap och en levande landsbygd, dels utvecklingsländernas krav på rättvist marknadstillträde. Enligt remissvaret fungerar samordningen mellan sektorerna relativt väl. Handel och jordbruk är, enligt remissvaret, således de politikområden där åtgärder främst måste vidtas för att främja utvecklingen i utvecklingsländerna. Den svenska representationen menar att har varit pådrivande om harmonisering av åtgärder när det gäller handel och jordbruk. Enligt remisssvaret har små framsteg uppnåtts men man pekar på att , under sitt ordförandeskap, drev igenom det s.k. EBA-beslutet (Everything But Arms). Beslutet innebär att de minst utvecklade länderna ska befrias från tullar och kvoter på all export till EU med undantag för vapen. Regeringen nämner i sin skrivelse som avser 2001 att EU har fattat ett sådant beslut, men det framgår inte vilken roll har spelat i sammanhanget.203 Införlivande av i den allmänna budgeten I den av antagna propositionen Gemensamt ansvar politik för global utveckling framhålls att ska verka för att Europeiska 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112. 202Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen, , dnr 152, En rättvisare värld utan fattigdom (SOU 2001:96) 2002/03:160, om EU, Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen . 9B7 DEN SVENSKA PÅVERKAN 2006/07:RFR7 utvecklingsfonden () ska införlivas i EU-budgeten och att detta skulle ske i samklang med principerna i Cotonouavtalet.204 Regeringen uppgav i om EU att införlivandet av i EU-budgeten också var huvudlinje. I regeringens följande redovisning i redovisade regeringen att rådet hade diskuterat ett förslag från kommissionen om att införliva i den allmänna budgeten. Vidare framgick att biståndsministrarna hade diskuterat frågan . Frågan om införlivandet hade avhandlats i marginalen till den pågående diskussionen om de nya finansiella perspektiven. Regeringen uppgav att frågan skulle bli föremål för förhandling i rådet . Frågan har inte behandlats i regeringens rapportering i om EU . fattade rådet beslut om att inrätta en tionde utvecklingsfond om totalt för perioden 20082013. bidrag till fonden är , dvs. Regeringen samrådde inte med inför det aktuella beslutet. Se vidare kapitel 3. I den svenska strategin för EU:s utvecklingssamarbete fanns mål för EU-arbetet i relation till FN-systemet. Målet var att genom ett enhetligt agerande inom EU verka för en fortsatt reformering av FN:s arbete gällande finansieringsfrågor, styrmekanismer och koordinering. har dock inte reformeringen av FN varit i blickfånget inom EU-samarbetet enligt regeringens redovisningar. EU:s medlemsstater och kommissionen samordnar sitt agerande i FN i många frågor, med undantag för styrelsearbetet i FN:s fonder och program där enskilda medelsstater lämnar bidrag och deltar i styrelsearbetet utifrån en nationell utgångspunkt. EU-ländernas samverkan med FN innebär att man under ordförandeskapets ledning tillsammans med kommissionen utarbetar förslag till gemensamma ståndpunkter i förhandlingarna och utkast till resolutioner i det multilaterala samarbetet. Mot denna bakgrund är regeringens rapportering i sina skrivelser inriktad på att redogöra för världskonferenser och världstoppsmöten som t.ex. och . När det gäller världstoppmötet i om hållbar utveckling framgår, av regeringens redovisning, att tillsammans med och hade utarbetat ett förslag till ett globalt ramprogram för initiativ för hållbar utveckling och konsumtion.205 Enligt den svenska representationen gjordes betydande framsteg gällande relationerna mellan EU och FN under det svenska ordförandeskapet. var pådrivande när det gällde kommissionens första meddelande om EG och FN och rådsslutsatser antogs därefter i frågan. 2002/03:122. 2002/03:60, om EU, Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen . 2006/07:RFR7 9B7 DEN SVENSKA PÅVERKAN ningar innebar att kommissionen arbetade vidare med att ta fram ett meddelande som rörde EU:s och FN:s samarbete med att stärka globalt styre.206 Representationen ansåg dock att arbetet inom kommissionen kunde ha varit mer systematiskt och fortsatta påtryckningar behövdes. 7.4 Uppföljning, utvärdering och återrapportering Av den svenska strategin framgick att skulle verka för att uppföljnings- och utvärderingsverksamheten stärktes och att kommissionen skulle tillmäta uppföljning och utvärdering en större vikt i sitt arbete. skulle bl.a. framhålla att det var väsentligt att utvärderingar blev en integrerad del av biståndet och att resultat skulle spridas på ett överskådligt sätt. Som har nämnts skulle, som en del i kommissionens reformpaket 2000, en årsrapport lämnas till rådet. Rådet har sedan den första rapporten om EG-biståndet kom behandlat deras innehåll. Från svensk sida har man, enligt regeringens rapportering, tillsammans med flera medlemsstater i rådsarbetet framfört att rapporterna successivt har förbättrats men att det återstår en del att göra när det gäller resultatanalyser av genomförandet inklusive samstämmighetsfrågorna.207 Regeringen har i om EU 2003 och 2004 lyft fram rådets slutsatser om årsrapporten, som från informationssynpunkt är väsentlig som ett led i de fortsatta ansträngningarna att förbättra kommissionens genomförande av EG-biståndet.208 I regeringens rapportering saknas uppgifter om årsrapporten.209 Enligt uppgift vid intervjuer framkom att sekretariatet för utvärdering och internrevision vid Sida har granskat innehållet i kommissionens årsrapport . I kommentarer till har Sida uppmärksammat två huvudproblem som ännu inte har åtgärdats. Det ena problemet är att kommissionens redovisning av genomförda utvärderingar i årsrapporten är bristfällig och i något fall felaktig. Det andra problemet är att kommissionen i sin årsrapport använder det kvantitativa resultatrapporteringssystemet, , , på ett ytterst tveksamt sätt. 206Europeiska gemenskapens kommission, Meddelande från kommissionen till rådet och , Europiska unionen och : Vårt engagemang för multilateralism, KOM (2003) 526 slutlig. 2002/03:60, om EU, Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen . 2003/04:60, om EU, Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen och skr. 2004/05:60, om EU, Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen . 2004/05:85, om EU, Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen . 9B7 DEN SVENSKA PÅVERKAN 2006/07:RFR7