rfr · GU0WRFR7 · 2007-07-09 00:00:00 — deltagande i EU:s biståndspolitik Riksdagstryckeriet, , 2007 har inom ramen för sitt uppföljnings- och utvärderingsarbete låtit genomföra en studie rörande deltagande i EU:s biståndspolitik. Denna studie är också en del i utskottets kunskapsfördjupning när det gäller EU:s biståndspolitik. har haft uppdraget att ta fram underlaget till utskottets uppföljning, vilket redovisas i denna rapport. Utredningsarbetet har genomförts av , och , projektledare. Syfte och frågeställningar................................................................... Avgränsningar och begrepp................................................................ 2 EU:s biståndspolitik en översikt............................................................... Förhållandet mellan EU:s biståndspolitik och utrikespolitik.............. Målen för EU:s biståndspolitik........................................................... Rättslig grund för EG:s bistånd .......................................................... EG:s bistånd i siffror .......................................................................... Institutioner och organ ....................................................................... 2.11 Utvärdering och revision.................................................................. 3 Parlamenten och EU:s biståndspolitik......................................................... Regeringens information till och samråd med ................... behandling av frågor som rör EU:s inflytande på EG:s biståndspolitik..................... Kontakter mellan , andra nationella parlament och 4 Svenska strategier, mål och handlingsplaner............................................... Nuvarande strategier, mål och handlingsplaner.................................. analyser och strategier ................................... 5 Ansvarsförhållanden i .................................................................... Ansvarsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna ............. Sidas uppgifter och organisation för EU-samarbetet.......................... Samordningen mellan och Sida....................... 6 EU-arbetet i beredning och återrapportering............................... Resultat från utredningar och forskning m.m..................................... Förteckning över arbetsgrupper och företrädare................................. Instruktioner till svenska företrädare.................................................. Beredning av frågor av svenska företrädare i fält.............................. Beredning i genomförandekommittéerna ........................................ Samverkan mellan grupperna och mellan grupperna och fältet....... 7 Den svenska påverkan .............................................................................. Kvalitets- och effektivitetsfrågor..................................................... Uppföljning, utvärdering och återrapportering ................................ Genomförandet av kommissionens insatser..................................... 8 Jämställdhet i utvecklingssamarbetet ....................................................... Internationella dokument några exempel...................................... Jämställdhetsintegreringen inom EU ............................................... mål och arbete .............................................................. Regeringens insatser för jämställdhet i EU-samarbetet ................... arbete med jämställdhetsintegrering............ Sidas arbete med jämställdhetsintegrering....................................... Svenska insatser för jämställdhet inom EG några exempel .......... Utvärderingar av jämställdhet i utvecklingssamarbetet ................... 9 Svenska enskilda organisationer i EU:s biståndspolitik ........................... Regeringens strategi och mål samt Sidas åtgärder........................... EU-bidrag och Sidabidrag till svenska enskilda organisationer....... Enskilda organisationer inom EU.................................................... EU-bidrag till enskilda organisationer i .............................. Svenska enskilda organisationers erfarenhet av EU-bidrag............. 10 Iakttagelser och slutsatser....................................................................... 10.1 EU:s biståndspolitik....................................................................... 10.2 , och biståndspolitik .............. 10.3 Svenska strategier, mål och handlingsplaner ................................. 10.5 Beredning och återrapportering ..................................................... 10.6 Den svenska påverkan ................................................................... 10.8 Svenska enskilda organisationer i EU-samarbetet ......................... Genomförandekommittéer inom biståndsområdet .................... Expertgrupper på biståndsområdet .............................................................. Riktlinjer för arbetet i EU:s grupper............................................................... politik för global utveckling (PGU).............................................. beslutade vid sitt sammanträde att genomföra en studie rörande EU-biståndet. Utskottet uppdrog till att ta fram underlag till uppföljningen. fastställde utskottet en arbetsplan för sin uppföljning av deltagande i EU:s utvecklingssamarbete. Denna uppföljning är vidare en del i utskottets kunskapsfördjupning om EU:s biståndspolitik. bidrar, i likhet med övriga medlemsländer, till EG:s bistånd genom dels medlemsavgiften, dels Europeiska utvecklingsfonden. kanaliserade ca genom EG, vilket motsvarade av det svenska biståndet. påverkar utformning och användning av EG:s bistånd tillsammans med dels kommissionen som svarar för genomförandet, dels övriga EU-länder. deltar även i EU:s beslut om biståndspolicy som gäller för både EG:s och EU-ländernas bistånd. Biståndspolitiken ingår i EU:s första pelare, EG, dit har överlåtit beslutsrätt. Resultatet av uppföljningen visar att möjligheter att påverka EU-samarbetet inom biståndsområdet förutsätter en bättre rapportering från regeringen. Detta är särskilt angeläget eftersom EG:s biståndspolitik befinner sig i en reformprocess som alltjämt fortgår. har ett samlat underlag om dels EU:s biståndspolitik, dels det svenska deltagandet i denna, i hög grad saknats. har, i samband med beredning av regeringens årliga skrivelse om EU, gjort en sammanställning av de beslut som fattades under ett enskilt år, 2005. Ett par beslut kan betecknas som särskilt viktiga, t.ex. de nya gemensamma ODA-nivåerna för EU:s biståndsvolymer med ett slutmål om av BNI till 2015. Det innebar att även individuella mål för medlemsländerna fastställdes. I denna uppföljning har två tillkännagivanden av som rör EU- samarbetet inklusive biståndspolitiken följts upp. I det ena tillkännagivandet uppmärksammades att det fanns ett behov av att göra en översyn av de enskilda organisationernas roll i utvecklingssamarbetet som bl.a. innefattade deras benägenhet att söka EU-bidrag. revisorer konstaterade i en granskning 1999 att svenska enskilda organisationer i begränsad utsträckning får EU-bidrag. Uppföljningen visar att detta förhållande fortfarande äger giltighet. Regeringen har ännu inte genomfört någon sådan översyn. Det andra tillkännagivandet innebar att regeringen för bör redovisa en förteckning över kommissionens expertgrupper och genomförandekommittéer. Beslutet fattades 2002 men har inte fått någon redovisning av expertgrupper inom biståndsområdet. uppger att departementet avser att upprätta en sådan förteckning. För genomförandekommittéer översänds en förteckning till . 2006/07:RFR7 2BSAMMANFATTNING framgår att regeringens förteckning över kommittéer inom biståndsområdet behöver förbättras eftersom den nuvarande förteckningen innehåller vissa fel. Regeringens samråd med och information till i EU-frågor är författningsreglerad. Regeringen ska exempelvis fortlöpande informera om vad som sker inom EU-samarbetet och samråda med inför möten i rådet och i andra frågor som bestämmer. Uppföljningen visar att detta inte alltid sker. beslutade om politik för global utveckling. Av beslutet framgår att ska verka för att Europeiska utvecklingsfonden ska införlivas i EU-budgeten. beslutade om att inrätta en tionde europeisk utvecklingsfond utanför EU-budgeten. Av uppteckningar och underlag från möten i inför de rådsmöten då frågan behandlades framgår att uppgifter saknas om att regeringen har informerat i frågan. Uppföljningen visar vidare att det i hög grad saknas strategier och mål för det svenska EU-samarbetet inom biståndspolitiken. Regeringen har fattat beslut om en strategi för det multilaterala utvecklingssamarbetet. I strategin föreslås bl.a. att strategier för särskilt viktiga multilaterala organ, bl.a. EU, bör utformas. Det saknas en överblick över det svenska EU-samarbetet inom biståndsområdet. Frågor som bereds inom expertgrupper och genomförandekommittéer har regelmässigt inte behandlats eller beretts inom departementet, och ingen aktör har ett samordningsansvar för de frågor som behandlas av dessa grupper. Interna riktlinjer för arbetet inom genomförandekommittéer finns men följs i varierande utsträckning. har utfärdat riktlinjer som kan råda bot på de uppmärksammade bristerna. anses ha stort genomslag för sina ståndpunkter när det gäller policyarbetet inom EU. En programplanering som utgår från landstrategier har, enligt och Sida, införts efter svensk modell och efter bl.a. svenska påtryckningar. Det är främst kommissionens genomförande av biståndet som har varit föremål för kritik. I fält upplever de svenska företrädarna vid ambassaderna att de har ett inflytande i samband med kommissionens planering av genomförandet. Detta bekräftas av de svenska företrädarna i genomförandekommittéerna. EU:s biståndspolitik har genomgått omfattande reformer och är fortfarande inne i en förändringsprocess. Reformen av biståndspolitiken innebär bl.a. att beredningen av landstrategier m.m. inleds i fält. Denna uppföljning visar att riktlinjer för den beredning som sker vid de svenska ambassaderna av kommissionens förslag till bl.a. landstrategier saknas. När förslagen sedan ska behandlas i ansvarig genomförandekommitté är det för sent att göra några större förändringar. har understrukit att det är väsentligt att i utvecklingssammanhang arbetar med ett tydligt jämställdhetsperspektiv. Genomförda utvärderingar av uppnådda resultat för att uppnå en ökad jämställdhet i utvecklingssamarbetet visar att jämställdhetsintegreringen inte har implementerats tillräckligt väl. Resultaten gäller för såväl kommissionens 2BSAMMANFATTNING 2006/07:RFR7 bistånd som övrigt multilateralt och olika länders bilaterala bistånd. Jämställdhetsfrågorna har varit en del av EG:s biståndspolitik . har kommissionen vidtagit åtgärder för att ta fram konkreta verktyg för att genomföra jämställdhetsintegreringen. pågår ett arbete som bl.a. avser jämställdhetsintegrering i utvecklingssamarbetet. När det gäller att driva jämställdhetsfrågorna i EU:s biståndspolitik är dock ansvarsfördelningen oklar. har vidtagit en del åtgärder som syftar till att driva frågan om jämställdhetsintegrering i EU-samarbetet. Som en del i utrikesutskottets uppföljnings- och utvärderingsverksamhet beslutade utrikesutskottet vid sitt sammanträde att genomföra en studie rörande EU-biståndet.1 fastställde utskottet en arbetsplan för utskottets uppföljning av deltagande i EU:s utvecklingssamarbete.2 Denna uppföljning är vidare en del i utskottets kunskapsfördjupning när det gäller EU:s biståndspolitik. EU:s medlemsländer och EG:s bistånd svarar för drygt hälften av världens bistånd. Enbart EG:s bistånd uppgick till nästan 2005 (). bidrar, i likhet med övriga medlemsländer, till EG:s bistånd genom dels medlemsavgiften, dels den europeiska utvecklingsfonden.3 kanaliserade ca genom EG. Detta motsvarade av det totala svenska biståndet. påverkar biståndets utformning och användning genom att delta i EU-samarbetet inom biståndsområdet. Omvänt påverkas bilaterala bistånd av de överenskommelser som träffas inom EU-samarbetet. Ett sådant exempel är EU:s policy för utvecklingssamarbetet, Europeiskt samförstånd om utveckling . Policyn är tudelad där den ena delen gäller både medlemsländernas och EG:s bistånd och den andra delen omfattar EG:s bistånd. Den nya policyn överensstämmer emellertid i hög grad med såväl den svenska utvecklingspolitiken, dvs. politiken för global utveckling, som de globala utvecklingsmålen samt övriga globala utvecklingsinsatser. EG har i likhet med EU:s medlemsländer ställt sig bakom många internationella deklarationen om utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet. Ett särskilt viktigt dokument är , som antogs under . Utifrån denna deklaration har konkreta mål fastställts, de s.k. millennieutvecklingsmålen. Ett annat exempel är Parisdeklarationen om biståndseffektivitet , som tydliggör ansvarsområden och uppgifter för samarbetsländer och givare. Genomförandet av Parisdeklarationen innebär bl.a. att givarna förbinder sig att vara mer samstämmiga, kollektivt effektiva och mindre betungande för samarbetsländerna. Detta innebär exempelvis att givare bör ha gemensamma arrangemang på landnivå för planering, finansiering och genomförande av utvecklingsprogram. Vidare betonas vikten av resultatstyrning och uppföljning. Att genomföra Parisdeklarationen innebär således ett ökat samarbete mellan såväl bilaterala som multilaterala aktörer för att samordna insatserna på ett bättre sätt än . 1I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 18 § riksdagsordningen 1974:153). 2Utrikesutskottet, utredningstjänsten, Arbetsplan för utrikesutskottets uppföljning av deltagande i EU:s utvecklingssamarbete, dnr RD 109-3575-2005/06. 3Bidragen till den europeiska utvecklingsfonden utgår ifrån en särskild fördelningsnyckel. sammanhang kan EU spela en viktig roll eftersom EG:s bistånd ska vara ett komplement till EU-ländernas bistånd, och kommissionen kan ta initiativ för att samordna EG:s och medlemsländernas insatser. har generellt efterfrågat en utförligare beskrivning av regeringens agerande i EU-frågor.4 Denna uppföljning syftar till att tillhandahålla ett sådant underlag när det gäller EU:s biståndspolitik. 1.1 Syfte och frågeställningar Syftet med uppföljningen är att ge utrikesutskottet ett fördjupat kunskapsunderlag när det gäller EU:s biståndspolitik och deltagande vid utformningen och genomförandet av denna politik. Studien är främst inriktad på EG:s bistånd, dvs. det bistånd som kommissionen genomför och det svenska deltagandet i såväl policyarbetet som planeringen och genomförandet av kommissionens insatser. Underlaget ska kunna användas vid utskottets beredning av frågor som rör EU-biståndet. Den kunskap som erhålls genom uppföljningen kan vidare utgöra ett underlag för den fortsatta dialogen mellan och regeringen om EU:s biståndspolitik. Detta gäller både för utskottets löpande beredning av frågor som rör eller har anknytning till EU:s biståndspolitik och vid beredning av regeringens årliga skrivelse till om verksamheten i Europeiska unionen. Uppföljningen syftar till att besvara följande frågeställningar: Hur fungerar EU:s biståndspolitik? Vilka strategier och mål finns för det svenska EU-samarbetet när det gäller EU:s biståndspolitik? Hur ser ansvarsfördelningen ut mellan och Sida när det gäller utvecklingssamarbetet inom EU och hur samordnas det svenska arbetet? Hur påverkar genomförandet av EU:s biståndspolitik och vilket genomslag har fått för svenskt biståndspolitiskt tänkande? Hur används resultat från uppföljningar och utvärderingar av EG:s bistånd i samband med att svenska ståndpunkter formuleras? Vilka möjligheter har att påverka svenska ställningstaganden inom EU när det gäller EU:s biståndspolitik? Hur arbetar kommissionen med jämställdhetsintegrering i utvecklingssamarbetet och hur påverkar detta arbete? Hur ser förutsättningarna ut för de svenska enskilda organisationerna att söka och erhålla EU-bidrag? 4 Bland annat bet. 2005/06:UU10. 1.2 Avgränsningar och begrepp uppföljning behandlar deltagande i EU:s biståndspolitik. Studien har därmed inriktats mot att undersöka och Sidas processer när det gäller hur frågor om EU-biståndet hanteras samt regeringens samråd med och information till i frågan. Uppföljningen behandlar inte innehållet i biståndsinsatserna och vilka resultat dessa får. Beskrivning och analys av det svenska arbetet förutsätter en inblick i EU:s biståndspolitik och hur kommissionen hanterar dessa frågor. Av denna anledning redovisas en översikt över EU:s biståndspolitik. Uppföljningen omfattar inte någon bedömning av mottagarländerna eller olika biståndsformer. Be- greppet EU:s biståndspolitik avser både den samordning av de enskilda EU- ländernas biståndsverksamhet som sker inom EU och EG:s bistånd, dvs. det bistånd som beslutas och finansieras gemensamt av medlemsländerna. Uppföljningen omfattar vidare enbart biståndspolitik, dvs. utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet. Det innebär att andra politikområden som har anknytning till biståndspolitiken som exempelvis handel och jordbruk inte ingår i uppföljningen. Inom EG betraktas ofta biståndet som en integrerad del av utrikespolitiken, vilket bl.a. avspeglas i att EG bedriver olika former av ekonomiskt, finansiellt och tekniskt samarbete med olika länder. Inom ramen för detta samarbete lämnas exempelvis föranslutningsstöd till blivande EU-länder för att anpassa dem till EU-medlemskapets krav. Detta stöd räknas inte som utvecklingsbistånd, , men stödet ingår ofta i uppgifter om EG:s bistånd. (Se förklaring nedan.) Uppföljningen omfattar inte enskilda EU-länders biståndsverksamhet. I uppföljningen behandlas EU-biståndet främst när det gäller policyfrågor och åtaganden som har beslutats gemensamt av EU:s medlemsländer. Sådana policydokument och åtaganden gäller även för EG:s bistånd. I uppföljningen används termen bistånd som en benämning på både utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet. Merparten av uppföljningen avser de delar av EG:s bistånd som räknas som officiellt utvecklingsbistånd, Official Development Assistance (), enligt de definitioner som för biståndsfrågor, DAC, har fastställt. I vissa delar behandlas dock även frågor som rör s.k. Official Aid (OA) enligt DAC:s riktlinjer. OA avser biståndsåtgärder som uppfyller DAC:s kriterier för utvecklingsbistånd () förutom att det går till länder upptagna på del 2 av DAC:s lista över mottagarländer, countries in transition. Redovisade bedömningar av resultatet av EG:s bistånd grundas på uppgifter som redovisats av regeringen eller Sida. EG:s bistånd har kritiserats för att vara ineffektivt och kortsiktigt. Det är i synnerhet kommissionens genomförande av biståndet som har varit föremål för kritik. Uppföljningen har på grundval av denna kritik i stor utsträckning koncentrerats på deltagande vid beredning av frågor som rör genomförandet av biståndet. I uppföljningen behandlas de biståndsinstrument som fanns t.o.m. . Hur de nya biståndsinstrumenten som trädde i kraft den 1 kommer att tillämpas är inte klarlagt. Den tidsperiod som uppföljningen avser varierar. Den har anpassats utifrån tillgången på underlag som belyser de frågor som behandlas inom uppföljningen. uppföljning har utgått från analyser av rapporter och annat skriftligt material. I uppföljningen har ett stort antal intervjuer med företrädare för , Sida och kommissionen genomförts. Dessutom har telefonintervjuer genomförts med biståndsråd vid sex ambassader eller svenska representationer i fält. Urvalet av dessa har gjorts i samråd med Sida. Ett antal ledamöter vid har vidare intervjuats. Under arbetet har vidare en dialog förts med dels , då verksam vid statsvetenskapliga institutionen vid , dels , vid internationellt utvecklingssamarbete, SADEV. Inom har diskussioner förts med utrikesutskottets kansli, , EU-samordningen vid kammarkansli och representant vid EU:s institutioner i . Innehållet i rapporten har faktakontrollerats av företrädare för såväl som Sida samt övriga uppgiftslämnare. Underlag till utskottets uppföljning har tagits fram av , Hé- lène och vid . I stora drag är rapporten strukturerad i fem delar som innehåller ett eller flera kapitel. Den första delen utgörs av en översikt över EU:s biståndspolitik. Redovisningen omfattar bl.a. den rättsliga grunden för EG:s insatser, mål, biståndsformer, beslutsstruktur och organisation (kapitel 2). I den andra delen finns en beskrivning av och i förhållande till EU:s biståndspolitik. Beskrivningen avser dels förhållandet mellan och regeringen när det gäller beredningen av EU-frågor, dels det parlamentariska inflytandet när det gäller EU:s biståndspolitik genom och (kapitel 3). Den tredje delen utgörs av en beskrivning av det svenska arbetet inom EU- samarbetet rörande EU:s biståndspolitik och avser kapitlen 48. I kapitel 4 redovisas strategier, mål och handlingsplaner för det svenska EU-arbetet. En beskrivning av ansvarsförhållanden för EU-arbetet i med tonvikt på gällande ansvarsfördelning när det gäller EU:s biståndspolitik återfinns i kapitel 5. I kapitel 6 finns en redogörelse för det svenska EU-arbetet när det gäller beredning av frågor som rör biståndsområdet samt hur resultat återrapporteras. En jämförelse görs med de riktlinjer som gäller för EU-arbetet i och hur de tillämpas för frågor som rör EU:s biståndspolitik. 7 innehåller en redogörelse för bedömningar som har gjorts av framför allt och Sida när det gäller den svenska påverkan på utformningen och genomförandet av EU:s biståndspolitik. Den fjärde delen består av två fallstudier som utrikesutskottet, på grundval av utskottets tidigare beslut och uttalanden i frågorna, särskilt följer upp. Den första fallstudien är en översikt över jämställdhetsintegreringen i EG:s utvecklingssamarbete i förhållande till svenska insatser inom området och i EU- samarbetet (kapitel 8). I kapitel 9 redovisas frågor som rör möjligheterna för svenska enskilda organisationer att söka och få EU-bidrag. Utgångspunkten för redovisningen är behandling av denna fråga. Den femte och sista delen avser utredningstjänstens iakttagelser och slutsatser på grundval av tidigare redovisat underlag (kapitel 10). 2 EU:s biståndspolitik en översikt Detta kapitel innehåller en översikt över hur EU:s biståndspolitik är uppbyggd och hur EU fattar beslut som rör bistånd. Av redovisningen framgår bl.a. följande: EU:s biståndspolitik har genomgått omfattande reformer och är fortfarande inne i en förändringsprocess. En viktig del av reformen är policyn Europeiskt samförstånd om utveckling som gäller både för EU-ländernas och EG:s (kommissionens) biståndspolitik. I och med reformen har genomförandet av EG:s biståndspolitik delegerats till kommissionens delegationer i mottagarländerna. Delegeringen har medfört att fältet har fått en ökad betydelse när EG:s biståndsverksamhet planeras och genomförs. Kommissionens delegationer samråder med EU-ländernas representationer på plats. EU:s biståndspolitik utvecklas mot ökad arbetsdelning och samordning mellan EG och EU-länderna. Ett led i denna utveckling är arbetet med att införa en gemensam programplanering av biståndet till enskilda länder. Jämfört med andra politikområden inom EU utformas en stor del av biståndspolitiken i genomförandefasen, dvs. på fältet och i kommissionens genomförandekommittéer. EU är världens största biståndsgivare och svarade 2005 för av världens samlade utvecklingsbistånd.5 EU:s bistånd avser i detta sammanhang summan av de enskilda EU-ländernas biståndsverksamhet och EG:s bistånd, dvs. det bistånd som beslutas och finansieras gemensamt. EG:s biståndsverksamhet är omfattande och täcker en rad geografiska och tematiska områden. EG:s biståndspolitik, som genomförs av kommissionen, ska vara ett komplement till EU-ländernas nationella bistånd. Därför är samordning mellan kommissionen och medlemsländerna en viktig del av EU:s samlade biståndspolitik.