frsrdg · GU04JO1 · 2007-01-01 00:00:00 — Hovrät- ten anmärker att det finns andra möjligheter att ta tillvara forskningens intres- sen, t.ex. att avidentifiera undersökningsmaterial och därigenom undvika att känsliga uppgifter lämnas ut. Vad har anfört i det här hänseendet kan i vart fall inte befria honom från ansvar. handlande har således inte varit ursäktligt. Tvärtom har han underlåtit att iaktta vad som ålegat honom som tjäns- teman med anledning av kammarrättens domar. Gärningen kan inte bedömas som ringa. skall därför dömas för tjänstefel för tiden efter då han fick kännedom om kammarrättens domar. Brottet är allvarligt eftersom uppsåtligen åsidosatt den grundlagsfästa offentlighetsprincipen. I fråga om påföljd gör hovrätten samma bedömning som tingsrätten. har mot gjort gällande att denne från och fram till , då materialet uppges ha förstörts, i sin egenskap av rektor vid uppsåtligen eller av oakt- samhet vid myndighetsutövning åsidosatt vad som gäller för uppgiften genom att underlåta att efterfölja kammarrättens domar och låta L.E. ta del av handlingarna. Närmare bestämt har lagt till last att han inte tillsett att handlingarna var tillgängliga för ut- lämnande och att han genom upprättande av nya förbehåll och genom tolk- ning av tidigare förbehåll försökt förhindra att L.E. skulle få del av handlingarna. Såvitt gäller bedömningen av handlande före , ansluter sig hovrätten till tingsrättens bedömning. har således från till genom passivitet gjort till skyldig till oaktsamt tjänstefel, som inte kan bedömas som ringa. 2 006 /0 7:J O1 När det gäller tiden därefter anser hovrätten att inte hel- ler då agerat tillräckligt beslutsamt för att få tillgång till forskningsmaterialet. har emellertid gjort gällande att hans handlande efter denna tidpunkt inte bör medföra ansvar, eftersom han då fick del av två artiklar som gav honom uppfattningen att vissa ytterligare krav kunde ställas på E.K. innan materialet kunde lämnas ut. Utredningen visar att med anledning härav föreslog styrelsen att E.K. skulle meddelas att hon inte kunde få del av materialet eftersom hon inte uppfyllde de uppställda förbehållen samt att ytterligare förbehåll skulle uppställas i förhållande till L.E. har anfört att hans uppfattning om att förfarandet var korrekt delades av välrenommerade jurister och att han följt deras råd. Han har vidare pekat på att styrelse ställde sig bakom hans förslag. Utredningen visar att skickade flera e- postmeddelanden till , av vilka framgick att fortfarande ansåg sig utsatt för kravet att lämna ifrån sig handlingar- na. Det har också framkommit att vid styrelsemötet i de- cember ansåg att måste anmälas till vägran att lämna ut handlingarna. Av uppgifter framgår att han vid ett möte med strax /2004 tog upp frågan om denne fortfarande vägrade lämna ut materialet. Dessa omstän- digheter tyder på att för räkning insåg att handlingarna borde lämnas ut i enlighet med kammarrättens domar, men att han med stöd av de båda artiklarna försökte finna en lösning med anledning av att han inte lyckats förmå att lämna ifrån sig materialet. För att underlåtenhet att följa kammarrättens domar skall anses ursäktlig bör enligt hovrätten i vart fall krävas betydligt mer än att han tog del av de två artiklarna och inhämtade råd av författarna. hade som rektor tillgång till intern expertis i form av jurister och tjänstemännen inom det egna kansliet. Det har också framkommit att med anledning av ärendet hade kopplat in den advokat som man vanligtvis brukade anlita. har endast i obestämda orda- lag berört innebörden av de råd och synpunkter han faktiskt fick från annat håll än från dem som hade författat de två artiklarna. Något skriftligt sak- kunnigutlåtande har såvitt framkommit inte inhämtats. Sammantaget anser hovrätten därför inte att kan gå fri från ansvar. Det förhål- landet att styrelsen ställt sig bakom hans förslag fråntar honom inte heller ansvaret. Hovrätten finner således att under hela den tid som åtalet avser av oaktsamhet har åsidosatt sina åligganden i tjänsten som rektor genom att inte tillse att handlingarna blev tillgängliga för utlämnande. har vidare av oaktsamhet åsidosatt vad som gällde för hans uppgift ge- nom upprättande av nya förbehåll och tolkning av tidigare förbehåll. Gär- ningen kan inte anses vara ringa. skall därför dömas för tjänstefel. Den påföljd tingsrätten har bestämt är enligt hovrättens mening väl avvägd även med beaktande av att hovrätten bifaller åtalet för hela tidsperioden. Åklagaren har mot gjort gällande att han då frågan kom att behandlas av universitetsstyrelsen och fram till , i sin egenskap av ordförande i styrelsen uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning åsidosatt vad som gäller för uppgiften genom att underlåta att efterfölja kammarrättens domar och låta L.E. ta del av handlingarna. Åklagaren har närmare bestämt gjort gällande att underlåtit att verka för att handlingarna skulle lämnas ut till L.E. och att han tvärtom, jämte , genom upprättande av nya förbehåll 2 006 /0 7:J O1 och genom tolkning av tidigare förbehåll försökt förhindra att L.E. skulle få del av handlingarna. har även i hovrätten förnekat att han gjort sig skyldig till tjänstefel. Han har gjort gällande att ansvaret för utlämnande av allmänna handlingar legat på som myndighetschef och att det inte ingått i hans uppgifter som styrelseordförande att efterkomma kammarrättens domar eller i övrigt verka för att handlingarna lämnades ut. har tillagt att styrelsen endast haft att informera sig och möjligen vägleda som rektor. Av 2 § högskolelagen framgår att en högskolas styrelse har inseende över högskolans alla angelägenheter och ansvarar för att dess uppgifter fullgörs. Styrelsen skall således besluta i viktigare frågor om verksamhetens över- gripande inriktning och högskolans organisation, om årsredovisningar, bud- getunderlag och liknande viktigare framställningar, om viktigare föreskrifter, om vissa personalfrågor samt i frågor i övrigt som är av principiell vikt (2 kap. 2 § högskoleförordningen). Andra frågor skall i princip avgöras av rektor, som enligt 3 § högskolelagen skall leda verksamheten under styrelsen. Rektorn skall som myndighetens chef se till att verksamheten bedrivs författ- ningsenligt och effektivt (7 § verksförordningen). Enligt hovrättens mening måste en fråga om utlämnande av allmänna handlingar i ett enskilt ärende anses vara en sådan rent administrativ och verkställande uppgift som det ankommer på rektor att sköta. I normala fall torde styrelse såldes inte fatta beslut i sådana ären- den. I det här fallet har ärendet emellertid kommit att behandlas av styrelsen. Det förhållandet att styrelsen därefter ställt sig bakom förslag till åtgärder är dock enligt hovrättens mening inte tillräckligt för att skall anses ha ådragit sig ett straffrättsligt ansvar får tjänstefel. Åtalet mot honom skall därför ogillas. Överklagande av hovrättens dom överklagade hovrättens dom och yrkade att åtalet skulle ogillas. beslutade att inte meddela pröv- ningstillstånd. Hovrättens dom vann därmed laga kraft. Förevarande två JO-ärenden rör, utöver de frågor om utlämnande av den s.k. Göteborgsundersökningen (Göteborgsstudien) som förundersökningen har omfattat, ytterligare frågor med anknytning till Göteborgsundersökningen. I en av de kompletterande skrivelser som L.E. ingav till JO klagade han sålunda även på hur samma institution vid uni- versitet hade handlagt ett annat ärende om utlämnande av allmänna handlingar. I denna del anförde han bl.a. följande. I en skrivelse , med påminnelse , be- gärde han att få ta del av allmänna handlingar avseende den fortlöpande forskningsetiska prövningen av den s.k. Göteborgsstudien. efter att framställningen hade ingetts hade han ännu inte erhållit något svar i ären- det. Däremot hade institutionen, med anledning av hans begäran, tillställt stadsdirektören i kommun en skrivelse. I sitt arbete som barnläkare i kommun är L.E. knuten till socialförvaltningens Resurs- och kun- 2 006 /0 7:J O1 I institutionens skrivelse ifrågasattes hans rätt att, för aktuell framställan, använda sin arbetsadress i brevhuvudet och kommunens kuvert. I skrivelsen framfördes också påståenden om att han bedrev en massmedial kampanj i en synnerligen aggressiv ton och det uppgavs att det är känt att han vid tidsutdräkt anmäler handläggningen till JO. Ytterligare en skrivelse i ärendet tillställdes olika högre befattningshavare verksamma inom kommun. gjorde gällande att institutionens kontakter med kommun inte hade någon relevans för frågan om handlingarna skulle lämnas ut eller inte, utan att institutionen sökte nedsvärta honom inför hans arbetsgi- vare, som repressalier för att han utnyttjat sin grundlagsfästa meddelarfrihet och för att han begärt att få ta del av allmän handling. Såsom framgår av den redogörelse som ovan har lämnats för JO:s utred- ning av ärendena, anmodades rektor för att göra en utredning och yttra sig över vad som framförts i den aktuella skrivelsen. I remissyttrandet, daterat , anfördes, såvitt här är i fråga, följande. har hos an- sökt om att få ta del av allmänna handlingar avseende forskningsetisk pröv- ning. Ansökan har ställts till institutionen under adress i , d.v.s. adressen till avdelningen för barn- och ungdomspsykiatri, som är en avdelning inom . L.E:s ansökan kom att handläggas av en befattningshavare vid avdelningen för barn- och ungdomspsykiatri. I stället för att hänskjuta frågan om de be- gärda handlingarnas utlämnande till behörig befattningshavare inom universitet har vederbörande inlett en skriftväxling med L.E:s arbetsgi- vare i kommun. Prefekten vid fick del av L.E:s nu aktuella ansökan, och dennes påminnelse av , först i och med JO:s remiss av . Kunskapen hos anställda måste otvetydigt förbättras när det gäller allmänna handlingars offentlighet, sekretess och de särskilda krav som ställs på hanteringen av dessa frågor. Universitet kommer med anledning av det inträffade att vidta åtgärder för att förhindra ett upprepande. Universitet kommer också att med stor skyndsamhet behandla L.E:s ansökan om att få ta del av allmänna handlingar avseende den fortlöpande forskningsetiska pröv- ningen i samband med den s.k. Göteborgsstudien. L.E:s nu aktuella begäran har haft samband med den s.k. Göteborgsundersök- ningen så till vida att den gällt utfående av samtliga handlingar avseende den fortlöpande forskningsetiska prövningen av Göteborgsundersökningen. Såsom har anförts i remissvaret borde frågan om utlämnande ha hänskju- tits till myndigheten för ställningstagande i ärendet. Detta har dock inte skett utan en tjänsteman vid institutionen har i stället skickat skrivelser till befatt- ningshavare inom kommun. för remissyttrandet, dvs. efter att L.E. hade framfört sin begäran första gången, hade universitet fortfarande inte påbörjat den egentliga handläggningen av ärendet. Hanteringen förtjänar allvarlig kritik. ingav senare kompletterande skrivelser, jämte andra handlingar, som beskrev den fortsatta handläggningen av hans utlämnandeframställan, dvs. i tiden efter remissvaret. Det som härvid framkom bl.a. att vissa av de efter- frågade handlingarna i vart fall fortfarande inte hade till- 2 006 /0 7:J O1 och att detta berodde på att de inte hade kunnat återfinnas i univer- sitetets arkiv väckte frågor bl.a. rörande rutiner för arkivering av handlingar. Av det ingivna materialet framgick dock att L.E. hade begärt att skulle förklara varför handlingarna inte hade överlämnats till arkivet och att beredning av det ärendet pågick vid den tidpunk- ten. Mot den bakgrunden fann jag inte tillräckliga skäl att vidta någon ytterli- gare åtgärd i saken. Vad som i övrigt har framkommit i ärendena föranleder inte någon ytterli- gare åtgärd eller något uttalande från min sida. Fråga om kommun haft möjlighet att i avtal med enskilda förskolor införa vissa villkor med anknytning till offentlighets- principen (Dnr 3941-2004) I en anmälan till JO framförde S.O. klagomål mot Barn- och ungdomsnämn- den i kommun. Han hemställde att JO skulle utreda och bedöma om en kommun, i avtal med huvudmän för enskild förskoleverksamhet, kunde ta in en klausul om att offentlighetsprincipen skulle gälla i verksamheten. Till anmälan fanns fogad en artikel, med angivet publiceringsdatum , ur Nya Tidnings textarkiv. Enligt denna artikel hade en enskild förskola, i samband med att ett avtal skulle tecknas med kommunen om bidrag till verksamheten, uppmärksammat ett nytt villkor med följande lydelse. Förskolan ska i sin verksamhet tillämpa den av tryckfrihetsförordningen rörande (torde vara följande; JO:s anmärkning) offentlighetsprincipen, medfö- rande att uppgifter i handlingar i förskolan är allmänna och offentliga om inte sekretesslagen anger annorlunda. Med uppgift i handling omfattas således även e-post eller annan elektronisk kommunikation. Anmälan kompletterades med ytterligare en artikel, med angivet publicerings- datum , ur samma textarkiv. Remiss till i kommun i kommun anmodades att yttra sig över vad som framfördes i anmälan jämte de två artiklarna och därvid närmare belysa de rättsliga överväganden som legat till grund för införandet av avtals- villkoret. Nämnden avgav som sitt remissvar ett av nämndens ordförande och nämndens sekreterare upprättat yttran- de. I remissvaret anfördes i huvudsak följande. 2 006 /0 7:J O1 Nämnden anser att införandet av villkor i avtal med uppdragstagare liksom uppställandet av villkor för erhållande av bidrag från Nämnden, kan ske på sätt som framgår av detta yttrande. Nämnden bedömer att det inte finns några lagliga hinder mot detta men emotser JO:s ställningstagande. Inom kommun ansvarar Nämnden när det gäller åldersgruppen för socialtjänst utom försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen, LSS, hälso- och sjukvård och bostadsanpassning, förskola, grundskola, obligatorisk sär- skola, specialpedagogisk verksamhet och skolbarnsomsorg. Ansvaret innefat- tar även skolbibliotek, frivillig musikutbildning, språkskola, naturskola och skolhälsovård. Nämnden är inom sitt verksamhetsområde skolans styrelse. Kommunens uppgifter inom förskoleverksamheten fullgörs således av Nämnden som också får sluta avtal med någon annan om att utföra kommu- nens uppgifter inom förskoleverksamheten (2 a kap. 5 § skollagen [1985:1100]). Nämnden kan antingen sluta avtal med en privat förskola om utförande av förskoleverksamhet, för vilken inte krävs tillstånd, eller att ge bidrag till en fristående tillståndspliktig verksamhet. Beträffande vilka villkor som kan träffas vid slutande av avtal om utföran- de av förskoleverksamhet är Nämnden av den bedömningen att detta står parterna fritt. Nämnden har dock för egen del att beakta vad som framgår av 3 kap. 19 a § kommunallagen (1991:900, KL) och vad som uttalas i förarbe- tena till lagstiftningen (prop. 2001/02:80 s. 101106). När det gäller bidrag till tillståndspliktiga förskolor är Nämnden av den bedömningen att Nämnden kan uppställa de villkor som krävs för att fullgöra kommunens åligganden enligt lag och enligt interna kommunala bestämmel- ser (jfr kommunens arkivreglemente, se bilaga [här utelämnad; JO:s an- märkning]). Nämnden har därvid att beakta de i 2 kap. KL angivna grund- läggande principerna för kommunens befogenheter, bl.a. att de uppställda villkoren skall vara förenliga med likställighetsprincipen m.m. Villkoren är lika för alla enskilda förskolor som ansöker om bidrag och missgynnar ingen. De villkor som nämnden uppställer är följande Hantering av handlingar Allmänt Förskolan skall hantera de handlingar som anges under punkten Upphö- rande av verksamheten på sätt som är förenligt med kommuns arkivreglemente (se bilaga). Detta för att handlingarna skall kunna över- föras till kommun på ett korrekt sätt. De nedan under punkten Upphörande av verksamheten angivna handlingarna skall vara tillgängliga för vårdnadshavare till barn i verksam- heten samt företrädare för kommun barnet finns i verksamheten samt för tiden därefter. Förskolan skall så långt som möjligt tillse att endast nu nämnda kategorier får ta del av dessa handlingar. Alla inkommande upprättade eller utgående handlingar i verksamheten skall förvaras på ett betryggande sätt. Förskolan ska vid upphörande av verksamheten till kommun överlämna alla handlingar, som inkommit, uträttats (torde vara upprät- 2 006 /0 7:J O1 tats; JO:s anmärkning) eller utgetts i verksamheten och som är relaterade till de barn som vistats inom verksamheten. Skälet till nämndens införande av dessa villkor har varit vad som anges i 3 kap. 19 a § KL samt Nämndens bedömning att det är av det största intresse för berörda barn och deras vårdnadshavare att kunna få ta del av de handling- ar som rör barnen i verksamheten. Naturligtvis har även Nämnden själv ett berättigat intresse av insyn i verksamheten. Ett annat viktigt skäl har varit en önskan från Nämndens sida att dessa handlingar, som till sin natur i vissa fall kan vara mycket integritetskänsliga och även kan omfattas av personuppgifts- lagens (1998:204) bestämmelser, inte skall hanteras av den enskilda förskolan på ett ovarsamt eller t.o.m. lagstridigt sätt. Avslutningsvis anser Nämnden att det ligger i allmänhetens, Nämndens och de berördas intresse att dokumenta- tion i verksamheten rörande barnen överlämnas till kommunen och dess Stadsarkiv i samband med att verksamheten upphör. En förutsättning för att detta över huvud taget skall kunna ske är att den enskilda förskolan, så långt det är möjligt, hanterar de berörda handlingarna på sätt som anges i kommu- nens arkivreglemente. Tre ledamöter reserverade sig mot nämndens yttrande. Utdrag ur kommuns arkivreglemente I det till remissyttrandet fogade arkivreglementet finns regler om Överläm- nande av arkiv i § 7. Under rubriken i samma avsnitt stadgas bl.a. följande. Sekretesslagen gäller endast för myndigheter och inte i privat verksamhet således inte för exempelvis privata skolor. Därför skall myndigheten vid över- lämnande av förvaltningsuppgifter till privat verksamhet genom avtal så långt det är möjligt trygga den enskildes rättssäkerhet. Av avtalet skall framgå -att entreprenör etc. är beredd att tillämpa de grunder som gäller för all- männa handlingars offentlighet i 2 kap. Tryckfrihetsförordningen och i Sekretesslagen 1980:100, samt -att överlämnande till myndigheten skall ske av eventuell förekommande dokumentation rörande enskild person. Det är den arkivansvarige som ansvarar för att avtal om överlämnande sluts. S.O:s yttrande över remissvaret yttrade sig över remissvaret. Han anförde därvid bl.a. följande. Nämnden har inte berört den avtalsklausul som han har tagit upp i sin anmälan. I ett avtal med en huvudman för en enskild förskola stadgas i punkten 16.2 följande. Förskolan ska i sin verksamhet tillämpa den av tryckfrihetsförordningen fö- rande (torde vara följande; JO:s anmärkning) offentlighetsprincipen, medfö- rande att uppgifter i handlingar i förskolan är allmänna och offentliga om inte sekretesslagen anger annorlunda. Med uppgift i handling omfattas således även e-post eller annan elektronisk kommunikation. Detta avtalsvillkor är oskäligt. Villkoret väcker en mängd följdfrågor avseen- de bl.a. hanteringen av framställningar om att få ta del av handlingar. 2 006 /0 7:J O1 frihetsförordningens regelverk torde ligga utanför det område som det är möjligt att avtala om. Det kan vara av intresse att JO principiellt klargör vilka möjligheter en tillsyns- och/eller anslagsgivande myndighet har att av- talsreglera skilda förhållanden hos en (skol)verksamhet, som inte tillhör myn- digheten och därvid tar ställning till vad som händer om (skol)verksamheten vägrar att acceptera en avtalspunkt som bedöms vara oskälig. Det är fullt rimligt att frågan om förvaring av handlingar och hur handlingar skall hante- ras när verksamheten upphör regleras. Kritiken gäller enbart att handlingar som inte finns hos myndigheten skall falla in under offentlighetsprincipen. Nämnden anmodades att inkomma med utredning och yttrande över vad S.O. hade framfört med anledning av det tidigare remissvaret. Som remissvar av- gav nämnden även ett yttrande som hade upprättats av och . I yttrandet anfördes i huvudsak följande. Nämnden konstaterar att Nämndens arbetsutskott (efter delegation av nämnden) beslutat att rätta samtliga avtal så att det endast skall vara den lydelse som framgår av Nämndens tidigare yttrande till JO som skall finnas i avtalen. Den skrivning som S.O. hänvisar till är således inte längre aktuell. Med detta anser sig nämnden ha bemött vad S.O. Nämnden vill för tydlighets skull anföra följande. Nämnden har ett tillsynsansvar såvitt avser enskilda förskolor inom Uppsa- la kommun. Av 2 a kap. 13 § jämfört med 16 § skollagen (1985:1100) fram- går att Nämnden i vissa fall, som ett led i sitt tillsynsarbete, kan förelägga den som ansvarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Ett led i till- synsarbetet är att Nämnden tillförsäkras tillgång till erforderlig dokumenta- tion i verksamheten. Ur nämndens synvinkel är det även viktigt att den enskilde individen, som vistats inom den privat drivna förskolan, vid verksamhetens avslutande kan tillförsäkras tillgång och åtkomst till dokumentation rörande honom eller henne. Genom den aktuella skrivningen i avtalet/villkoren tillförsäkras de enskilda detta. En senare fråga är hur Nämnden kan komma att agera om en enskild förskola , vid nedläggning av sin verksamhet, inte följer vad som avtalats om eller vad Nämnden uppställt som villkor för erhållande av bidrag. Vad gäller S.O:s påpekande om den s.k. offentlighetsprincipklausulen, så har Nämnden delegerat till sitt arbetsutskott att fatta beslut om att rätta samt- liga ingångna avtal/beslut om villkor för erhållande av bidrag, på så sätt att denna inte längre finns med. Protokollsutdrag från Nämnden och arbetsut- skottet bifogas. Nämnden är medveten om att det av 1 kap. 2 a § skollagen bl.a. följer att för fråga om utlämnande av uppgifter inom den fristående förskoleverksam- heten gäller de begränsningar som följer av 2 a kap. 18 § och 9 kap. 16 a § skollagen och av sekretesslagen (1980:100) och att det har ifrågasatts om nämndens villkor är till fullo förenliga med dessa lagrum. Nämnden anser dock att frågan om tillförsäkrande av den enskildes åt- komst av dokumentation rörande den enskilde vara av sådan stor vikt att 2 006 /0 7:J O1 nämnden anser sig ha rätt att uppställa de nu aktuella villkoren, som avser tid efter att verksamheten avslutas. S.O:s kommentar till det förnyade remissvaret Han vidhöll därvid att JO borde uttala sig om vilka avtalsvillkor som en kommun på rättslig grund kan uppställa samt anförde bl.a. följande. Även om det avtalsvillkor som han inledningsvis vände sig emot har tagits bort ställs, genom den reglering som finns i § 7 näst sista stycket i kommuns arkivreglemente, krav på entreprenörer m.fl. som övertar förvaltningsuppgifter att de skall vara beredda att tillämpa de grun- der som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen och sekretesslagen (1980:100), samt att överlämnande till myndig- heten skall ske av eventuellt förekommande dokumentation rörande enskild person. Härigenom tycks kravet på att offentlighetsprincipen skall gälla i de enskilda förskolorna kvarstå. Han begär att JO skall ta ställning till om kravet i § 7 i arkivreglementet bryter mot grundläggande rättsprinciper och därmed inte kan uppställas. När det gäller frågan om kommunens tillsynsansvar i förhållande till enskilda förskolor och behovet av att tillförsäkras erforderlig information har kommunen enligt hans uppfattning rätt att ta del av all doku- mentation som behövs för att kunna fullgöra sin tillsynsuppgift. Det innebär dock inte en självklar rätt för nämnden att kräva av den enskilda verksamhe- ten att den vid verksamhetens avslutande skall behöva tillförsäkra den enskil- de individen tillgång och åtkomst till dokumentation rörande sig själv.