frsrdg · GU04JO1 · 2007-01-01 00:00:00 — Sådan kunskap är nödvändig för att kunna följa kommunernas kvalitetsarbete, både i ett verksamhetsperspektiv och i ett klientperspektiv. 4.2 i 2001:10 Klagomålshantering Som ett exempel kan nämnas att i via en enkät till länets samtliga kommuner undersökte hur dessa hanterar de syn- punkter och klagomål som kommer in på verksamheten inom . Sammanfattningsvis konstaterar att nio kommuner av länets 13 har riktlinjer för hela eller delar av och i många kommuner anges att arbetet är i gång eller skall påbörjas (rapporten s. 2). Hur enskilda upplever kommunens klagomålshantering framgår inte när- mare av rapporten. konstaterar dock att en del enskilda som vänder sig till med synpunkter och klagomål uppger att de först framfört dessa direkt till verksamheten men att de inte upplever att klagomå- len tagits på allvar. De enskilda uppger att detta kan yttra sig genom att kom- munen inte alls bryr sig om klagomålen eller att ingen reaktion erhålls. I vissa fall går klagomålet inte vidare i organisationen utan stannar hos den som tog emot klagomålet och i vissa fall utreds klagomålet av den som själv är före- mål för ifrågasättande i klagomålet (a.a. s. 3). 4.3 i län kartläggning av individ- och familjeomsorgens kvalitetssystem (beslut dnr 701-47539-01) i län har genom enkätundersökningar genomfört en kart- läggning av kommunernas kvalitetssystem inom individ- och familjeomsor- gen i . En genomgång av 24 slumpmässigt utvalda klagomål som över- lämnats till socialnämndernas egna kvalitetssystem har genomförts. Samtliga kommuner/stadsdelar som ingick i uppföljningen anser att det är viktigt att skyndsamt hantera inkomna klagomål oavsett var- ifrån de kommer. De påtalar också vikten av att ta tillvara erfarenheterna från klagomålen och att de försöker se över vilka förbättringar som kan göras. I ett flertal fall påtalas att det är positivt att människor reagerar då det ger en möj- lighet att se över kommunens/stadsdelens handlande. Av kartläggningen framgår att det sätt på vilket de undersökta kommunerna/stadsdelarna hante- rar sin klagomålshantering varierar. 2 006 /0 7:J O1 5 Klagomålshantering inom näraliggande områden 5.1 tillsyn över hälso- och sjukvården och dess personal Hälso- och sjukvården och dess personal står under tillsyn av (6 kap. 1 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, LYHS). tillsyn syftar främst till att förebygga skador och eliminera risker inom hälso- och sjukvården (6 kap. 3 § LYHS). Tillsynen utövas av sex regionala tillsynsenheter. Tillsynsaktiviteterna kan genomföras t.ex. efter en anmälan från vårdgivaren, patienter eller anhöriga eller på till- synsenhetens eget initiativ. De senare kan genomföras på grund av signaler från andra myndigheter, massmedia eller motsvarande, men också med ut- gångspunkt i något tema av central betydelse för patientsäkerheten. Risker och indikatorer som hotar patientsäkerheten är avgörande för tillsynsenheter- nas prioriteringar. När det gäller klagomålshantering på individnivå kan gi- vetvis även kritisera en enskild yrkesutövare, göra en anmälan till eller en anmälan till åtal men också överlämna klagomålen till annan instans, t.ex. . I varje landsting och kommun skall det finnas en . Nämnden skall utifrån synpunkter och klagomål stödja och hjälpa enskilda patienter och bidra till kvalitetsutveckling genom att bl.a. hjälpa patienten att få den information som behövs för att kunna tillvarata sina intressen, främja kontakten mellan patient och vårdpersonal, och hjälpa patienten att vända sig till rätt myndighet. Nämnderna verkar nära vården och kan hjälpa till på ett informellt, snabbt och smidigt sätt för att lösa olika problem som kan uppkomma vid den en- skilda människans kontakt med hälso- och sjukvården. Inom nämnderna har det utvecklats en person- och miljökännedom som ger goda förutsättningar för att åtgärder snabbt skall kunna vidtas när det behövs. Kla- gomål till nämnderna har inte sällan sin grund i missförstånd eller bristande information till patienten. Kontakt med personalen från nämndens sida eller ett sammanförande av patient och hälso- och sjukvårdspersonal kan i sådana fall resultera i att problemen löses (Patientens rätt, Fjärde upplagan, Juridik, s. 72, Arvill Sverne , Sverne ). I ett avseende ankommer det på patientnämnderna att hantera klagomål på område, nämligen om det är fråga om sådan allmän omvård- nad enligt socialtjänstlagen som har ett direkt samband med den kommunala hälso- och sjukvården enligt 18 § hälso- och sjukvårdslagen. Det är således fråga om socialtjänst i gränslandet till hälso- och sjukvård, främst inom de särskilda boendeformerna, och därför endast en mindre del av all verksamhet enligt socialtjänstlagen. 6 En stärkt och förtydligad tillsyn inom område Regeringen har (dir. 2004:178) beslutat att tillkalla en särskild utredare för att se över och överväga förändringar i organisation och ansvarsfördelning för den statliga tillsynen inom område. Utredaren skall i analysen utgå från att tillsynsansvaret skall stärkas och tyd- liggöras, att tillsynsfunktionens sårbarhet skall minska samt att tillsynen skall fungera samordnat, strukturerat och effektivt. I detta ingår att analysera och lämna förslag till hur uppgiftsfördelningen mellan centrala och regionala delar i organisationen kan förtydligas. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . 2 006 /0 7:J O1 I ett beslut anförde JO följande. har enligt 13 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, till- syn över den socialtjänst som kommunerna inom länet svarar för. Länsstyrel- sen skall därvid bl.a. följa socialnämndernas tillämpning av socialtjänstlagen, informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör och se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Inom ramen för min egen granskningsverksamhet lade jag vid några tillfäl- len märke till att länsstyrelserna hade börjat att överlämna enskilda personers anmälningar mot till de berörda socialnämn- derna för att handläggas enligt de s.k. kvalitetssystem som nämnderna bör ha. Detta förfaringssätt framstod för mig som ett nytt sätt för länsstyrelserna att handlägga klagomål på. Jag följde utvecklingen , och det föreföll som om förfarandet att överlämna anmälningar till socialnämnderna blev allt vanligare. Med anledning av A.G:s och K.Ö:s anmälan mot i län fann jag skäl att rent allmänt ta upp frågan om förutsättningarna för och lämp- ligheten av att en länsstyrelse överlämnar en anmälan mot en bedömas av den klagomålen har riktats. Innan jag går in på den frågan och frågan om hur i län har handlagt den aktuella anmälan mot i , skall jag kortfattat redogöra för min bedömning i anledning av de klagomål som har anförts till JO mot socialnämndens handläggning av ärendet angående M. Enligt A.G:s och K.Ö:s anmälan till JO hade M. ett psykiskt funktionshin- der och det lämnades i anmälningen uppgifter som måste ha föranlett vissa frågetecken angående de förhållanden under vilka hon levde. För att kunna bedöma hur socialnämnden hade handlagt ärendet angående M. lånade jag från socialförvaltningen i in personakten be- träffande M. Efter en genomgång av akten fann jag att socialförvaltningen hade kontakt med M. och att nämnden även hade inlett en utredning beträf- fande hennes förhållanden. Vid min granskning kom det inte fram att nämn- den i formellt hänseende hade handlagt ärendet på ett bristfälligt sätt. JO är återhållsam med att uttala sig om de bedömningar som en myndighet har gjort i ett enskilt fall. Jag har i förevarande fall inte ansett att det finns skäl för mig att frångå den principen. Huruvida nämndens bedömning av behovet av insat- ser för M. var rätt eller fel är således en sådan fråga som jag inte uttalar mig om. Jag har inte heller funnit att det finns skäl för mig att göra något särskilt uttalande när det gäller nämndens handläggning av M:s ärende i övrigt. Jag övergår till frågan om förutsättningarna mer allmänt för en länsstyrelse att överlämna en anmälan till en intern klagomålshanter- ing. Som framgår av de inhämtade remissyttrandena finns åtskilligt att diskute- ra när det gäller omfattningen och utformningen av länsstyrelsernas tillsyn, hur en rimlig avvägning bör göras mellan verksamhetstillsyn och individtill- syn, i vad mån utvecklingen av kommunernas system för intern klagomåls- hantering kan påverka inriktningen av den statliga tillsynen etc. 2 006 /0 7:J O1 Under handläggningen av ärendet har regeringen beslutat att tillkalla en särskild utredare, om en stärkt och tydligare tillsyn inom social- tjänstens område (S 2004:12), som skall se över och överväga förändringar i organisationen av och ansvarsfördelningen såvitt avser den statliga tillsynen inom område. Utredaren skall i analysen utgå från att tillsyns- ansvaret skall stärkas och göras tydligare, att tillsynsfunktionens sårbarhet skall minska samt att tillsynen skall fungera samordnat, strukturerat och ef- fektivt med ett tydligt jämställdhetsperspektiv (dir. 2004:178). Inom ramen för uppdraget får utredaren behandla även andra frågor som bedöms nödvän- diga inom ramen för organisationsförändringen. Utredaren torde i första hand komma att se över hur tillsynen av social- tjänsten bör vara organiserad. Det ligger dock nära till hands att anta att utre- daren även kommer att beröra andra frågor med anknytning till organisations- frågorna. Som JO skall jag inte föregripa de överväganden som utredningen kan komma att göra. Jag avstår därför från att nu närmare gå in på de mer principiella frågor som rör uppgifter när det gäller att handläg- ga klagomål från enskilda personer mot . Jag begränsar mig i det följande till några allmänna synpunkter i saken. En myndighet, t.ex. en socialnämnd, har givetvis ett ansvar för att hand- läggningen av ärenden och att utförandet av olika åtgärder sker enligt de för- fattningsbestämmelser som finns och att verksamheten även i övrigt fungerar på ett tillfredsställande sätt. När det gäller framgår av 3 kap. 3 § SoL att insatserna skall vara av god kvalitet samt att kvaliteten i verksamhe- ten systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras. Innebörden av bestämmelsen är att en uppföljning och utvärdering av verksamhetens kvalitet och resultat skall göras av socialnämnden (prop. 1997/98:113 s. 120). utfärdade allmänna råd om kvalitetssystem inom individ- och familjeomsorg, SOSFS 2000:15 (S). En av punk- terna i råden rör hantering av klagomål. I det avsnittet anförs följande. Klagomål bör användas som en viktig informationskälla för att åtgärda brister samt för att identifiera områden som kan behöva förbättras. För att lära av erfarenheterna bör information från avvikelsehantering användas. Kvalitets- systemet bör innehålla rutiner och metoder för hur man uppmuntrar och underlättar för den enskilde att komma med för- slag och klagomål, hur förslag och klagomål skall tas om hand, utredas och åtgärdas, att identifiera, dokumentera och analysera avvikelser som har betydelse för kvaliteten, hur orsakerna till uppkomna avvikelser skall kunna åtgärdas, och hur erfarenheterna från avvikelsehanteringen skall återföras i förebyggande syfte. Det bör framhållas att socialnämndernas uppgift att följa upp och utvärdera verksamhetens kvalitet inte ersätter den tillsyn som ankommer på länssty- relserna. Även om det råder viss oklarhet om innebörden av begreppet tillsyn 2 006 /0 7:J O1 torde den grundläggande förutsättningen vara att tillsyn skall utövas av en opartisk instans. Den kontroll som en socialnämnd har av sin egen verksam- het kan därför inte sägas utgöra en egentlig tillsyn. tillsyn över i länet är främst inriktad på s.k. verksamhetstillsyn. Tillsynen innefattar även handläggning av enskildas kla- gomål mot . Det finns inte någon författningsregel som ålägger att utreda varje klagomål. Som en allmän princip gäller att en tillsynsmyndighet har tämligen stor frihet att bestämma om och hur en granskning av ett klagomål skall utföras. Den som har framfört ett klagomål har inte heller någon absolut rätt att få till stånd en utredning av de frågor som han eller hon har tagit upp i en anmälan. Även om en länsstyrelse har betydande frihet att själv avgöra om en anmä- lan skall utredas eller inte, finns det i praxis vissa principer för hur klagomål från enskilda personer skall handläggas. En utgångspunkt för tillsynen är t.ex. att bör vara återhållsam med att uttala sig i en fråga som är fö- remål för prövning av domstol. En annan utgångspunkt, som det torde råda enighet om, är att knappast kan underlåta att utreda en anmälan enligt vilken den kommunala nämnden skulle ha åsidosatt grundläggande bestämmelser om ärendehandläggningen. I många fall kan utöva en aktiv och ändamålsenlig tillsyn ge- nom att vidarebefordra en anmälan till . Så kan t.ex. vara fallet om det synes ha uppkommit ett missförstånd rörande vilka handlingar som den enskilde vill få ta del av ur sin personakt vid socialför- valtningen eller om den enskilde anser att förvaltningen inte har lämnat ett tillfredsställande svar på en fråga som han eller hon har ställt dit. Det finns givetvis även många andra situationer när det kan vara förenligt med länssty- relsens uppgift som tillsynsmyndighet att överlämna en anmälan till handläggas inom ramen för nämndens interna klagomålshantering. Ett överlämnande bör givetvis aldrig ske om det finns en risk för att den enskilde, som ju faktiskt har begärt granskning av socialnämndens hand- läggning av ett ärende, inte skulle få sina klagomål prövade i vederbörlig ordning. Detta ställer också krav på att har god kunskap om hur de olika kommunernas klagomålshantering fungerar. Om inte för egen del utreder saken utan överlämnar anmälan till socialnämnden ställs det stora krav på utformningen av beslutet så att den enskilde förstår varför inte kommer att vidta någon utrednings- åtgärd och skälet till att anmälan i stället skall handläggas av socialnämnden. Det måste också i varje enskilt fall noga övervägas om det finns anledning att kräva återrapportering från nämnden om vidtagna åtgärder. Jag finner inte anledning att här gå in på de frågor som detta i sin tur kan ge upphov till när det gäller hanteringen av tillsynsärende, inte minst i administra- tivt hänseende. Det kan tilläggas att , enligt 13 kap. 2 § SoL, har ett ansvar för att informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör . Det åliggandet kan inte avhända sig genom att överlämna den en- skildes skrivelse till . 2 006 /0 7:J O1 När det gäller i län handläggning av A.G:s och K.Ö:s anmälan vill jag anföra följande. bedömde att det fanns skäl för att överlämna anmälan till i för lämplig åtgärd. vidtog inte för egen del någon åtgärd för att utreda de frågor som A.G. hade väckt i sin anmälan. Varför anmälan inte föranledde någon tillsynsåtgärd från sida framgick inte av beslut. Inte heller framgick om avsåg att följa upp hur socialnämnden behandlade de syn- punkter som A.G. Jag avstår från att uttala mig i sak om beslut. Däremot vill jag något beröra utformningen av beslutet. I sitt beslut anförde att skall bygga på respekt för människors självbestämmande och integritet. hänvisade även till bestämmelsen i 3 kap. 3 § SoL om att insatser inom skall vara av god kvalitet och att det skall finnas personal med lämplig utbild- ning och erfarenhet. På vilket sätt dessa grundläggande bestämmelser hade betydelse för beslut att överlämna anmälan framgår inte av själva beslutet eller remissvar. Det ligger i sakens natur att dessa lösryckta hänvisningar till lagstiftningen kan leda till missförstånd rörande de överväganden som har legat till grund för beslut. Jag kan i denna del hänvisa till hur A.G. uppfattade beslut i denna del (se ovan under punkt 2). Rent allmänt gäller att ett beslut som en tillsynsmyndighet fattar måste vara tydligt. Enligt vad har anfört i sitt remissyttrande till JO synes i efterhand inse att A.G. borde ha fått informa- tion om de närmare överväganden som låg till grund för beslutet att överläm- na anmälan till socialnämnden. Jag vill ifrågasätta om i län även i senare beslut har förmått leva upp till tydlighetskravet. Jag kan därvid hänvisa till ett beslut som jag har tagit del av i ett annat ärende (JO:s dnr 617-2006). I det beslutet, som fattades så sent som , dnr 701-6552-06, beslutade att överlämna en anmälan till en åtgärd. I det beslutet anförde följande. Överlämnande av skrivelse för intern klagomålshantering Bifogad skrivelse från [N.N.] överlämnas till gärd. bedömer att klagomålen är av sådan art att de bäst kan åtgärdas av socialnämnden. Verksamheten inom ska bygga på respekt för människors självbestämmande och integritet. Enligt 3 kap. 3 § socialtjänstlagen ska insat- ser inom vara av god kvalitet och det ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Kvaliteten i verksamheten skall systema- tiskt och fortlöpande utvecklas och säkras (SOSFS 2000:15 (S)). Beslutet kan inte överklagas. Enligt min mening finns det skäl för i län, och sannolikt även för de andra länsstyrelser som brukar överlämna anmälningar till social- intern klagomålshantering, att närmare överväga hur de aktuella besluten bör utformas. 2 006 /0 7:J O1 De remissvar som har kommit in till mig i detta ärende innehåller värdeful- la synpunkter som kan vara av intresse för Utredningen om en stärkt och tydligare tillsyn inom område. Jag sänder därför en kopia av detta beslut till utredningen för kännedom. Fråga om socialnämndens åtgärder beträffande en 16-årig flicka som misstänktes för att bl.a. missbruka rökheroin hade varit otillräckliga (Dnr 4535-2004) klagade i en anmälan, som kom in till JO , på i kommun. uppgav att hans dotter . se- dan tidigare hade en missbruksproblematik och att hon var inne i ett aktivt missbruk av rökheroin. Han var kritisk mot att familje- nämnden ännu inte hade ingripit med ett omhändertagande enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Till anmälan fogades kopior av journalanteckningar avseende B. från vid . Av anteckningarna, som avsåg perioden , framgick bl.a. följande. B. skrevs in vid för avgiftning från rökheroin på initiativ av och föräldrarna. B:s egen motivation var svårbedömd. Vid inskrivningssamtalet närvarade förutom B. bl.a. en soci- alsekreterare. Det framkom vid samtalet att B. hade en miss- bruksproblematik avseende bl.a. sömnmedel, tjack och brass och att hon missbrukade rökheroin regelbundet. Anmälan remitterades till yttrande. lämnade som sitt yttrande en tjänsteskrivelse, undertecknad av enhetschefen . I yttrandet anfördes i huvudsak följande. Utredning enligt 11 kap 1 § SoL inleddes vid 040817 rörande B. för detta beslut utgjordes av inkomna anmälningar rörande att B. förlupit hemmet till följd av konflikter och att hon befarades vistas i olämpliga miljöer. I utredningen framkom inledningsvis att B. hade en pojkvän som missbru- kade narkotika och som hon tillbringade mycket av sin tid tillsammans med. Relationen till vårdnadshavarna var konfliktfylld och B:s skolgång oordnad. B. vitsordade att hon provat olika slags droger och inkom flera anmälningar rörande eget missbruk hos B. B.ställde sig emellertid positiv till att bryta sitt beteende och till placering ifamiljehem; ett bistånd som också av ansvarig handläggare bedömdes kunna tillgodose hennes behov. Vårdnadshavarna uttalade sitt samtycke till detta bistånd. Då B. vid kontakter med ansvarig handläggare uppfattats som drogpåver- kad föreslogs B. avgiftning vid UMAS vilket hon i likhet med vårdnadsha- varna samtyckte till. Avgiftning ägde rum 041007041013 varvid B. tillstod att hon använt droger i större utsträckning än vad som dit- tills varit känt. 2 006 /0 7:J O1 l samband med utskrivningen från UMAS 041013 fattades beslut om till- fällig familjehemsplacering enligt 4 kap 1 § SoL. B. valde emellertid att avvika från familjehemmet 041025 och motsatte sig att återvända trots upprepade diskussioner med ansvarig handläggare. B. vistades under avvikelsen från familjehemmet hos bekanta och uppgav i kontakterna med ansvarig handläggare att hon var drogfri. Efter överens- kommelse mellan vårdnadshavarna och B. flyttade B. hem till sin familj 041101. Vid samtal på förvaltningen 041104 uppgav B. att hon var drogfri; att hon ej önskade något annat än att bo hemma hos sin familj respektive att fortsätta sin skolgång. Hon ställde sig positiv till kontakt med förvaltningens familjebehandlare vilket också vårdnadshavarna gjorde. Dagen därpå, 041105 anmälde vårdnadshavarna att B. åter använt heroin samt lämnat hemmet i syfte att bo hos bekanta. I det flertal kontakter ansvarig handläggare hade med B. 041105-041119 förnekade B. att hon skulle ha använt ytterligare narkotika. Hon företedde heller ej synliga tecken på att ha gjort detta. Vid samtal med B. 041119 uppgav hon sig trött på att bo runt hos olika vänner och att hon hamnat i konflikt med det drogmissbrukande umgänge hon tidigare haft. Hon uttryckte att hon önskade bistånd i form av placering vid behandlingshem. Beslut fattades 041124 om placering enligt 4 kap 1 § Sol vid Högelids ungdomshem i för fortsatt utredning i sluten vård. Beslutet verkställ- des och såväl B. som vårdnadshavarna samtyckte till denna pla- cering. Utredningen vid Högelid avses pågå och familje- nämndens myndighetsarbetsutskott har därmed föreslagits att enligt 11 kap 2 § SoL förlänga tiden för inledd utredning. Förslaget avser utredningstid i syfte att utredningsresultatet skall kunna erhållas och beaktas i den samlade bedömningen av vilka insatser som framöver bör aktualiseras. I det aktuella ärendet har B. ställt sig positiv till insatser i form av familje- hemsplacering, kontakt med familjebehandlare samt institutionsplacering. Då hon på eget initiativ avbröt familjehemsplaceringen valde hon att flytta hem till vårdnadshavarna och uppgav sig drogfri. I den aktuella situationen bedömdes hon ej uppfylla kriterierna för vård med stöd av 3 § LVU då det inte kunde uteslutas att hennes behov kunde tillgodoses på frivil- lig väg och då hon i den aktuella situationen ej bedömdes utsätta sin hälsa och utveckling för påtaglig risk att skadas genom missbruk. Ej heller 041105041119 bedömdes B:s situation motivera åtgärd enligt LVU då pågående missbruk ej kunde beläggas utifrån art och omfattning. Detta med hänvisning till frekventa bedömningar av hennes aktu- ella situation och till det faktum att B. ej ställde sig avvisande till dialog med om frivilliga vårdinsatser. Då utredning enligt 11 kap 1 § SoL är pågående kan denna samt vårdplan i ärendet ej tillsändas . avser att komplettera remissvaret med dessa handlingar så snart ärendet avgjorts. Bilägger upprättad uppdragsbeskrivning för Högelids ungdomshem avse- ende utredningsperioden 041124050212 (bilagan här utesluten, JO:s an- märkning). yttrade sig över remissvaret. Från i län inkom en kopia av ett beslut (dnr 701-43014-04) angående familjenämndens handläggning av det aktuella ärendet. hade även vänt sig till med klagomål mot nämnden. hade överlämnat A.S:s skrivelser till intern klagomålshantering med en begäran om återrapporte- 2 006 /0 7:J O1 Nämndens rapport, som inkom till , föran- ledde att fatta ett beslut i vilket man i huvudsak uttalade följan- de. konstaterar att sedan ärendet rapporterades slutfört utredningen och ansökt om vård med stöd av LVU. har därigenom tillsett att den unga garanterats vård för sitt missbruk och att familjen får stöd och hjälp att bearbeta sina relationer. anser att bör utveckla bättre verktyg för att bedöma om lämnat samtycke till vård i frivilliga former är tillräckliga garan- tier för att vård skall komma till stånd. De insatser som gavs är enligt uppfattning insatser som är alltför dåligt underbyggda. Att bevilja insatser utan klart uttalat syfte och mål kan vara mer skadligt för den enskilde och även innebära upptrappning i ett pågående missbruk. vill framhålla vikten av att utvecklar sina utredningsrutiner och sin skyldighet att samverka med andra myndigheter.