frsrdg · GV04RRS2 · 2007-09-01 00:00:00 — SAMMANFATTNING 2007/08:RRS2 16.42 2007/08:RRS2 SAMMANFATTNING 16.42 styrelses redogörelse angående regeringens skatteprognoser Sammanfattning har granskat kvaliteten på regeringens skatteprognoser . Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten (RiR 2007:5). granskning visar att träffsäkerheten i regeringens skatteprognoser är svag, men också att detta även gäller för och prognoser. konstaterar att prognosavvikelserna för skatteinkomsterna är så stora att de förändrar bedömningen av finanspolitikens inriktning och utrymmet för reformer i förhållande till överskottsmålet. anser också att redovisningen av skatteprognoserna kan förbättras. Exempelvis ägnas stora prognosrevideringar och prognosavvikelser alltför lite utrymme, och det saknas en sammanhållen publicerad redovisning av prognosmetoder och prognosmodeller. Styrelsen anser att det är angeläget att kvaliteten i prognosarbetet förbättras genom att redovisningen och analysen av skatteinkomsterna utvecklas. Med detta överlämnas denna redogörelse till . SAMMANFATTNING 2007/08:RRS2 16.42 2007/08:RRS2 SAMMANFATTNING 16.42 Sammanfattning 1 Innehållsförteckning 2 Styrelsens förslag 3 granskning 4 Bakgrund och motiv till granskningen 4 iakttagelser och slutsatser 5 Träffsäkerheten i regeringens skatteprognoser är svag 5 Även och skatteprognoser uppvisar stora avvikelser mot utfallen 6 Regeringens redovisning av skatteprognoserna kan förbättras 7 rekommendationer 8 Styrelsens överväganden 9 INNEHåLLSFöRTECKNING 2007/08:RRS2 16.42 2007/08:RRS2 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), Per (), (), (), () och (). GRANSKNING 2007/08:RRS2 2007/08:RRS2 GRANSKNING har granskat kvaliteten på regeringens skatteprognoser . Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten (RiR 2007:5). Bakgrund och motiv till granskningen reformerades den svenska budgetprocessen. Berednings- och beslutsprocesserna i såväl regering som riksdag stärktes. tillkom lagen (1996:1059) om stadsbudgeten (budgetlagen) för att förtydliga regeringens befogenheter och skyldigheter. Syftet med lagen angavs i propositionen främst vara att underlätta överblicken, att öka klarheten och att stärka budgetdisciplinen. I den nya budgetprocessen styrs budgetpolitiken av övergripande kvantitativa restriktioner och mål såsom utgiftstaket för staten och överskottsmålet för den offentliga sektorn. Utgiftstaket för staten innebär att de statliga utgifterna inte får överstiga ett belopp som beslutat två till i förväg. Överskottsmålet innebär att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska uppvisa ett visst överskott i procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Prognoser såväl för den samhällsekonomiska utvecklingen som för den offentliga sektorns inkomster och utgifter utarbetats inom som en integrerad del av budgetarbetet. En budgetpolitik som styrs av preciserade mål ställer höga krav på tillförlitliga prognoser. Träffsäkra skatteprognoser är betydelsefulla eftersom även små relativa prognosavvikelser och prognosrevideringar får stor inverkan på överskottet i de offentliga finanserna och därmed på budgetpolitiken. Överskattningar av skatteinkomsterna i budgeteringsfasen kan leda till beslut om reformer som sedan framtvingar åtstramningar för att överskottsmålet ska . En underskattning av inkomsterna kan å andra sidan medföra att utrymmet för utgiftsreformer och skattesänkningar underskattas eller att budgetförstärkande åtgärder vidtas i onödan. En öppen och tydlig redovisning av osäkerheten i skatteprognoserna och prognosmetoderna stärker förtroendet för finanspolitiken. Mot bakgrund av den vikt som tillmäts prognoserna i budgetprocessen har ställt följande revisionsfråga: Är regeringens skatteprognoser av hög kvalitet? har granskat de skatteprognoser som regeringen redovisat i budgetpropositionerna för 2000-2006 och bedömt kvaliteten i prognoserna utifrån följande kriterier: 1. Prognoserna är träffsäkra. Prognosernas träffsäkerhet är inte sämre än andra prognosmakares. Prognoserna redovisas utförligt, vilket innebär att avvikelser mot utfall och revideringar av prognoserna förklaras, osäkerheten i prognoserna analyseras och dokumentation av prognosmetoder och prognosmodeller publiceras. Bedömningsgrunderna är kraven i budgetlagen samt internationella rekommendationer från och . I budgetlagen anges att regeringen noggrant ska följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade eller beslutade belopp. Under löpande budgetår ska regeringen redovisa prognoser för statens inkomster och utgifter för och förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. Slutligen föreskrivs att regeringen senast efter budgetåret ska redovisa statsbudgetens preliminära utfall för och förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och det preliminära utfallet. I och ställs krav på fullständighet och öppenhet i budgetering och redovisning samt på redovisning av budgetprognosernas känslighet för ändringar i centrala makroekonomiska variabler. Osäkerheter i budgetberäkningarna ska identifieras och kvantifieras då så är möjligt. Ytterligare krav är att prognosmodeller och prognosmetoder dokumenteras och görs tillgängliga för utomstående. innebär dessutom att oberoende experter ges i uppdrag att granska regeringens prognoser och prognosmodeller. och om transparens har tagits fram i samarbete med medlemsländerna, som haft möjlighet att lämna synpunkter på utformningen. Rekommendationerna är inte bindande. iakttagelser och slutsatser Träffsäkerheten i regeringens skatteprognoser är svag har utvärderat skatteprognoserna i budgetpropositionerna för 2000-2006 med avseende på prognosprecisionen för det kommande budgetåret. I granskningen påvisar att regeringens skatteprognoser har uppvisat stora avvikelser från utfallen. Skatteprognoserna är den största källan till prognosavvikelser för den offentliga sektorns finansiella sparande. Enligt uppfattning förefaller regeringen underskatta skatteinkomsterna i högkonjunktur och överskatta dem i lågkonjunktur. I genomsnitt har skatteinkomsterna underskattats med , vilket anser till viss del kan förklaras av att den studerade perioden innehåller fler år med hög än med låg ekonomisk aktivitet. Därtill kommer svårförutsebara engångseffekter i början och slutet av perioden. Merparten av prognosavvikelserna för skatteintäkterna avser skatt på företagsvinster och skatt på hushållens kapitalvinster. Kapitalskatterna uppvisar stora variationer mellan åren, vilket inte fångas upp i prognoserna. konstaterar vidare att underskattningen av skatteinkomsterna har varit särskilt stor . I budgetpropositionen förutsågs överskottet i de offentliga finanserna 2006 uppgå till . I budgetpropositionen reviderades bedömningen av överskottet till . Revideringen motsvarar av BNP. Det preliminära utfallet från blev ytterligare nära 10 miljarder starkare. anser att prognosavvikelserna är så stora att de förändrar bedömningen av finanspolitikens inriktning och utrymmet för reformer i förhållande till överskottsmålet. Även och skatteprognoser uppvisar stora avvikelser mot utfallen För att värdera kvaliteten i regeringens prognoser har jämfört dem med prognoser från och . Båda myndigheterna publicerar regelbundet rapporter med utförliga redovisningar av bl.a. skatternas utveckling. Av granskningen framgår att träffsäkerheten i regeringens skatteprognoser överlag inte är sämre än träffsäkerheten i och prognoser, trots att myndigheterna presenterar sina prognoser efter att regeringen publicerat sina. Tidsskillnaden är till fördel för och eftersom ytterligare makroekonomisk statistik kan utnyttjas i prognosarbetet. framhåller att vid de tillfällen som de båda myndigheterna gör sina prognoser föreligger också ett definitivt taxeringsutfall skatter, medan regeringens skatteprognoser endast bygger på ett preliminärt taxeringsutfall. har också funnit att mönstret i prognosavvikelserna är detsamma för som för regeringen, d.v.s. kraftiga underskattningar i början och slutet av perioden och överskattningar under mellanliggande år. De stora revideringarna av skatteprognoserna löper tämligen parallellt mellan och regeringen. Sammantaget anser att skatteprognoser uppvisar i allt väsentligt samma prognosavvikelse och genomsnittliga underskattning som regeringens prognoser och att regeringen och i stort sett gör parallella revideringar av skatteprognoserna. De största revideringarna avser i båda fallen skatt på kapital. Regeringens redovisning av skatteprognoserna kan förbättras Granskningen visar att redovisningen av prognoser och prognosavvikelser är relativt utförlig i budgetdokumenten. anser dock att redovisningen kan göras mer fyllig och att stora prognosrevideringar och prognosavvikelser bör ägnas större utrymme. pekar särskilt på att för de skatter som är föremål för årlig taxering blir utfallet tillgängligt med lång eftersläpning och att det endast undantagsvis framgår tydligt vilken effekt reviderade utfall har på prognoserna . anser vidare att det saknas en analys av prognosavvikelserna och en redovisning av vilka konsekvenser för finanspolitiken som följer av osäkerheten i skatteprognoserna. Dessutom beskrivs prognosmetoderna endast översiktligt i samband med redovisningen av prognoserna. I de budgetdokument där det finns en mer utförlig beskrivning saknas ändå en sammanhållen publicerad redovisning av prognosmetoderna. konstaterar att det i budgetdokumenten saknas en sammanhållen analys av vilka faktorer som ligger bakom den väsentligt ljusare bilden av de offentliga finanserna sedan budgetpropositionen . Granskningen visar också att prognosrevideringar och prognosavvikelser inte analyseras, förklaras och presenteras på ett tillräckligt systematiskt sätt i budgetdokumenten. Uppgifterna är splittrade mellan olika tabeller och textavsnitt. Vidare konstaterar att redovisningen av känslighetskalkyler är knapphändig och inskränker sig till en relativt mekanisk uppräkning av två till tre beräkningar, t.ex. effekten på inkomstskatter och arbetsgivaravgifter av en ökning av lönesumman . Slutligen påvisar att det brister i vissa avseenden i publicerad dokumentation av de senaste årens omläggningar av redovisningsprinciperna för den offentliga sektorns skatteinkomster. Överlappande tidsserier har inte publicerats och redovisningen av utfall och prognoser är dåligt samordnad mellan budgetdokumenten och de rapporter som publiceras av , och . Sammantaget anser att detta försvårar analyser och utvärderingar av skatteprognoserna. rekommendationer anser att regeringen bör vidta följande åtgärder för att förbättra kvaliteten i skatteprognoserna. Regeringen bör utveckla redovisningen av skatteprognoserna i budgetdokumenten. Prognoser, prognosrevideringar och prognosavvikelser bör så långt som möjligt redovisas så att olika förklaringsfaktorer, som t.ex. makroekonomiska förutsättningar, regeländringar och ny utfallsstatistik kan särskiljas. Regeringen bör publicera en dokumentation av de metoder och beräkningsmodeller som används för prognoserna. Regeringen bör ge och i uppdrag att redovisa prognoser och utfall för skatterna i överensstämmelse med budgetredovisningen. Omläggningar av redovisningsprinciper ska dokumenteras på ett sådant sätt att jämförelser mellan prognoser och utfall underlättas. framhåller att även om redovisningen av skatteprognoserna i budgetdokumenten förbättras kvarstår frågan om osäkerheten i prognoserna. Eftersom även och skatteprognoser uppvisar stora avvikelser mot utfallen kan det vara svårt att förbättra prognosprecisionen. som prognosmetoderna vidareutvecklas bör därför regeringen enligt överväga hur osäkerheten i skatteprognoserna ska hanteras i det finanspolitiska ramverket. GRANSKNING 2007/08:RRS2 16.42 2007/08:RRS2 GRANSKNING 16.42 har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten (RiR 2007:5) bör överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. har i granskningsrapporten visat att regeringens skatteprognoser uppvisat relativt stora avvikelser . Enligt ägnar regeringen alltför lite utrymme åt att analysera stora prognosrevideringar och prognosavvikelser. Vidare framhåller att redovisningen av känslighetskalkyler är knapphändig och att prognosmetoderna endast beskrivs översiktligt. Styrelsen vill i detta sammanhang referera till tre tidigare rapporter inom program Offentliga finanser, som föreliggande rapport också ingår i. I rapporterna har regeringens budgetdokument studerats med olika utgångspunkter. En återkommande iakttagelse har varit att regeringens redovisning brister i tydlighet. Osäkerhet i regeringens prognoser har också iakttagits tidigare. Styrelsen har överlämnat framställningar till med anledning av rapporterna. har behandlat framställningarna i betänkandet Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken (bet. 2006/07:FiU20). Utskottet hänvisar i betänkandet till regeringens pågående arbete med en bred översyn av det finanspolitiska ramverket som kommer att fortlöpa . anser att regeringen i detta arbete antingen redan har beaktat och tagit inryck av synpunkter eller så bör regeringens eventuella åtgärder avvaktas. avslog framställningarna (rskr. 2006/07:221) i enlighet med utskottets förslag. Styrelsen noterar att finansutskottet uttryckt liknande invändningar mot regeringens redovisning av skatteprognoserna i Årsredovisningen för staten 2006 (bet. 2006/07:FiU19) som gör i den rapport om regeringens skatteprognoser som behandlas här. Styrelsen är medveten om att det inte går att åstadkomma helt säkra prognoser för skatteinkomsterna men anser att det är angeläget att kvaliteten i prognosarbetet förbättras genom att redovisningen och analysen av skatteinkomsterna utvecklas. Styrelsen anser att de iakttagelser som gjorts av angående regeringens skatteprognoser bör beaktas av då budgetpropositionen, ekonomiska vårpropositionen och årsredovisningen för staten ska behandlas under /08. Med detta överlämnas denna redogörelse till . 1995/96:200. Överskottsmålet ändrades från av BNP till av BNP till följd av ändrade redovisningsprinciper (prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220). Det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna (RiR 2006:23), Regeringens uppföljning av överskottsmålet (RiR 2007:27) och Regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter (RiR 2007:3). Ang. RiR 2006:23 och RiR 2007:27 resp. RiR 2007:3.