frsrdg · GU04RRS25 · 2007-05-09 00:00:00 — bedömer därmed att regeringens beredning och redovisning inte fungerar som ett tillräckligt underlag för budgetprövning av nya skatteutgifter. samlade bedömning är att en redovisning av skatteutgifter har en viktig funktion att fylla men att kopplingen mellan budgetprocessen och beredningen och redovisningen av skatteutgifter behöver ses över. Mot denna bakgrund lämnar följande rekommendationer, samtliga riktade till regeringen. Regeringen bör initiera en översyn av skatteutgiftsredovisningen Regeringen bör initiera en översyn av skatteutgiftsredovisningen för att göra den mer transparent och ändamålsenlig. För att redovisningen ska bli mer transparent bör den innehålla syftet med varje redovisad skatteutgift samt hänvisningar till lagrum eller förarbeten. Beräkningar och bedömningar bör förklaras på ett tydligare sätt, och hänvisningar till datakällor bör framgå. Om redovisningsprinciper, beräkningsmetoder eller liknande ändras så måste detta förklaras och skälen till förändringen anges. Det är enligt också viktigt att särredovisa nya eller relativt nya skatteutgifter och sådana skatteutgifter som funnits . Detta bör göras för att skatteutgifternas utveckling över tiden ska bli tydligare. För att redovisningen ska bli mer ändamålsenlig behöver underliggande redovisningsprinciper och beräkningsmetoder ses över och förtydligas. Redovisningen bör också uppdateras för att säkerställa att alla relevanta skatteutgifter finns med. rekommenderar därför att en ny genomgång av skattelagstiftningen görs, motsvarande den som låg till grund för betänkandet Förmåner och sanktioner en samlad redovisning (SOU 1995:36). För att redovisningen ska ge ett underlag för budgetarbetet bör den i huvudsak inriktas på skatteutgifter som utgör alternativ till stöd på statsbudgetens utgiftssida. En omräkning av skatteutgifter till skattepliktiga bidrag är då inte nödvändig. rekommenderar att beräkningen av skatteutgifter i stället utformas så att den så långt som möjligt fångar skatteutgifternas likvida budgeteffekter. Regeringen bör pröva nya skatteutgifter mot ett antal förutbestämda kriterier Skatteutgifter är inte fullt ut integrerade i den statliga budgetprocessen på samma sätt som utgifter. Detta beror framför allt på att skatteutgifter inte omfattas av några budgetmässiga restriktioner. De åtgärder som har diskuterats, såväl nationellt som internationellt, för att ytterligare integrera skatteutgifter i budgetberedningen är att införliva skatteutgifter under utgiftstaket, att skapa ett särskilt tak för nya skatteutgifter eller att utarbeta ett antal kriterier mot vilka nya skatteutgifter bör vägas innan de införs en checklista. De två förstnämnda åtgärderna ställer krav på ett bättre underlag vid beräkning av skatteutgifters budgeteffekter, konstaterar . Med tanke på att skatteutgifters budgeteffekter utgörs av orealiserade intäkter och att utfall inte finns för alla skatteutgifter är ett sådant underlag inte alltid möjligt att få fram. Ett steg mot att förbättra beredningen av nya skatteutgifter skulle dock kunna vara att pröva varje ny skatteutgift mot ett antal förutbestämda kriterier. Detta är en metod som förespråkas i de internationella rekommendationer som ligger till grund för granskningen. Exempel på relevanta och möjliga kriterier som anges i är följande: Vilket problem ska åtgärdas? Har problemet någon koppling till övergripande politiska prioriteringar? Är det möjligt att visa att en åtgärd/ett ingripande är nödvändigt? Vilket är det mest effektiva sättet att lösa problemet? Är det möjligt att visa att en skatteutgift är mer effektiv än en åtgärd via utgiftssidan? Vilka är skatteutgifters budgeteffekter? Vilka samhällsekonomiska effekter kan skatteutgiften antas medföra? Går det att säkerställa en tillräcklig uppföljning av skatteutgiften? rekommenderar att en prövning av nya skatteutgifter mot dessa kriterier görs i samband med regeringens interna beredning av nya skatteförslag och redovisas i det beslutsunderlag som regeringen lämnar till . Regeringen bör överväga hur skatteutgifter ska hanteras i det finanspolitiska ramverket En prövning av nya skatteutgifter mot ett antal kvalitativa kriterier enligt ovan kan enligt ses som ett första steg för att bättre integrera skatteutgifter i budgetberedningen. För att upprätthålla en god budgetdisciplin är det dock viktigt att hanteringen av åtgärder på budgetens utgifts- och inkomstsida är någorlunda symmetrisk. rekommenderar därför att regeringen överväger hur skatteutgifter ska hanteras i det finanspolitiska ramverket. Styrelsen överlämnar härmed en framställning till med anledning av granskning av regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. Styrelsen konstaterar att granskningen rör budgettekniska frågor som har betydelse för möjligheter att utöva sin finansmakt. iakttagelser tyder på att det finns ett stort utrymme för förbättringar när det gäller redovisning av de inkomstbortfall för staten som orsakas av särregler i skattesystemet. Att synliggöra dessa inkomstbortfall genom en rättvisande redovisning är enligt styrelsens mening väsentligt men inte tillräckligt; därutöver krävs även rutiner som möjliggör budgetprövning av samma slag som för anslag på statsbudgetens utgiftssida. granskning baseras på de redovisningar av skatteutgifter som ingår i bilagorna till de ekonomiska vårpropositionerna . Den redovisning som lämnades av regeringen ingår således inte i granskningen. Samma avgränsning gäller för styrelsens överväganden i denna framställning. har i sin granskning konstaterat att det finns en rad brister i regeringens redovisning av skatteutgifter. Redovisningen uppfyller inte grundläggande krav på en transparent budgetredovisning, och den är inte särskilt användbar som grund för prioriteringar och fortlöpande prövning. Många skatteutgifter beräknas inte, och en del av de beräkningsmetoder som används fyller inte någon reell funktion. Dessutom innehåller redovisningen vissa poster som inte kan ses som alternativ till stöd på budgetens utgiftssida. Regeringen har aldrig låtit göra någon fullständig genomgång av skattelagstiftningen i syfte att identifiera relevanta skatteutgifter. Den redovisning som finns bygger på de utredningar som gjordes , vilka sedan successivt har kompletterats. Styrelsen anser att de brister som påtalats av bör åtgärdas. bör få tillgång till en tydlig och fullständig redovisning av de skatteutgifter som utgör alternativ till stöd på budgetens utgiftssida. Det är därför angeläget att regeringen tar initiativ till en systematisk genomgång av skattelagstiftningen i syfte att identifiera och så långt möjligt beräkna samtliga relevanta skatteutgifter. Styrelsen föreslår att ger regeringen detta till känna. Underlaget inför beslut om nya skatteutgifter Av granskningen framgår att nya skatteutgifter har införts med bristfälligt underlag. Ofta saknas motivering till varför en skatteutgift är ett bättre alternativ än andra former av stöd. Dessutom saknas ofta en redogörelse för hur syftet med skatteutgiften överensstämmer med övergripande politiska prioriteringar. Andra brister gäller finansiering och budgetberäkning. De flesta av de drygt 50 skatteutgifter som har granskats av har införts utan förslag till finansiering. I några fall har det även förekommit att skatteutgiften inte har budgetberäknats då den infördes. bedömning är att regeringens beredning av nya skatteutgifter inte innehåller någon prövning som motsvarar den som görs för anslagsbundna utgifter. Stöd på budgetens utgiftssida prövas i den statliga budgetprocessen. Skatteutgifter är däremot en del av skattelagstiftningen, varför de ofta finns kvar till dess att de uttryckligen upphävs. Det är därför väsentligt att varje ny skatteutgift prövas mot alternativa stödformer eller åtgärder redan vid införandet. har föreslagit att nya skatteutgifter ska prövas mot ett antal kriterier. Kriterierna är avsedda att underlätta en systematisk analys av frågor som är relevanta i samband med beslut om eventuella nya skatteutgifter. Styrelsen tar inte ställning till detaljerna i förslag till kriterier men gör bedömningen att förslaget ger bra utgångspunkter för regeringens fortsatta arbete med dessa frågor. Styrelsen anser att regeringens underlag inför beslut om nya skatteutgifter bör förbättras genom en tydligare analys och att resultatet av denna analys bör redovisas för i samband med varje förslag om nya skatteutgifter. föreslås ge regeringen detta till känna. Skatteutgifter i det finanspolitiska ramverket granskning visar att vare sig befintliga skatteutgifter eller nya skatteutgifter är integrerade i budgetprocessen på motsvarande sätt som anslag på utgiftssidan. För att upprätthålla en god budgetdisciplin är det enligt viktigt att hanteringen av åtgärder på budgetens utgifts- och inkomstsida är någorlunda symmetrisk. Styrelsen konstaterar att skatteutgifternas nuvarande särställning i budgetprocessen är ett grundläggande och allvarligt problem. Bristen på budgetprövning innebär en risk för samhällsekonomiskt och statsfinansiellt okloka beslut. Det finns enligt styrelsens mening goda skäl att överväga ändringar i de riktlinjer som styr budgetprocessen i syfte att möjliggöra prövning av skatteutgifter på ett liknande sätt som anslag på utgiftssidan. Styrelsen anser därför att regeringen bör utreda och överväga hur skatteutgifter ska hanteras i det finanspolitiska ramverket samt återkomma till med förslag till sådan hantering. föreslås ge regeringen detta till känna. Skattestöd som benämning för statligt inkomstbortfall till följd av särregler i skattesystemet Styrelsen noterar att regeringen använder benämningen skatteutgifter för att beteckna den typ av stöd som ges på statsbudgetens inkomstsida genom särregler i skattesystemet. Samma benämning används i granskning. Benämningen infördes av regeringen så sent som (prop. 2004/05:100, bilaga 2). Styrelsen anser att denna benämning är olyckligt vald och att det finns ett stort behov av en mera lättbegriplig terminologi. Ordet skatteutgifter är kryptiskt och svårt att förstå för andra än specialister. Det faktum att inkomstbortfall för staten har samma effekter på budgeten som anslag på utgiftssidan är inte ett tillräckligt motiv för denna term. Även om motsvarigheten på engelska (tax expenditures) är internationellt vedertagen är vi på svenska inte bundna till en ordagrann översättning. Det är enligt styrelsens mening väsentligt att välja en term som är lättare att kommunicera med medborgarna. Ett alternativ är att återgå till benämningen skatteavvikelser som användes . Ett annat alternativ är skattestöd, vilket är den benämning som används i . Styrelsen förordar för sin del benämningen skattestöd. Detta ord är enkelt och tydligt. Det antyder också att skattestöd har liknande funktioner som andra former av stöd och att det finns någon som är mottagare av stödet. Med benämningen skattestöd vore det också naturligt att renodla redovisningen till att endast omfatta inkomstbortfall som kan hänföras till specifika politikområden. En samlad budgetprövning per politikområde skulle därmed underlättas. Styrelsen anser att regeringen bör överväga att ändra benämningen för denna typ av statligt inkomstbortfall från skatteutgifter till skattestöd. föreslås ge regeringen detta till känna. Styrelsen föreslår sammanfattningsvis att styrelsen begär att regeringen tar initiativ till en systematisk genomgång av skattelagstiftningen i syfte att identifiera och så långt möjligt beräkna samtliga relevanta skatteutgifter, att regeringen förbättrar underlaget inför beslut om nya skatteutgifter genom en tydlig analys och att resultatet av denna analys redovisas för i samband med varje beslut om nya skatteutgifter, att regeringen utreder och överväger hur skatteutgifter ska hanteras i det finanspolitiska ramverket samt återkommer till med förslag till sådan hantering, att regeringen överväger att införa benämningen skattestöd, i stället för skatteutgifter, för att beteckna statligt inkomstbortfall till följd av särregler i skattesystemet. Redovisningen kan också härledas till ett tillkännagivande från om en kartläggning av de statliga subventionerna (bet. FiU 1990/91:30, rskr. 1990/91:386). Budgetpolitiken styrs av två övergripande och fleråriga mål ett utgiftstak för staten och ett överskottsmål för den offentliga sektorns finanser. Utgiftstaket anger den högsta nivån för de statliga utgifterna , utom statsskuldsräntorna men inklusive utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Överskottsmålet (saldomålet) innebär att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska motsvara av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Ds 1992:6 Skatteförmåner och andra särregler i inkomst- och mervärdesskatten. SOU 1995:36 Förmåner och sanktioner en samlad redovisning samt Ds 1992:6. De skattetekniskt motiverade skatteutgifterna var 45 till antalet (jfr figur 1). Det totala antalet skatteutgifter som utgör medel inom specifika politikområden var 113 och är fördelade på många mindre undergrupper. Alla fysiska och juridiska personer som ska betala någon form av skatt eller avgift har ett skattekonto hos . På skattekontot sammanställs alla skatteinbetalningar, preliminär skatt enligt kontrolluppgifter och slutlig skatt enligt slutskattebesked.