frsrdg · GU04JO1 · 2007-01-01 00:00:00 — Som skäl för beslutet hade bl.a. angetts att det föreslagna läget skulle innebära betydande olägenheter för omgivningen i form av oro för strålning. hade efter överklagande upphävt nämndens beslut och återför- visat ärendet till handläggning med angivande bl.a. att 2 006 /0 7:J O1 risken för strålning eller annan störning inte utgjorde skäl att vägra bygglov. Nämnden avslog dock på nytt ansökan om bygglov och vidhöll de skäl som hade anförts i det första beslutet. I beslutet uttalade nämnden att nämnden bestämt motsatte sig att fatta beslut enligt direktiv från . Jag konstaterade att nämndens handläggning till men för den sökande fördröjt ärendets slutliga avgörande samt att handläggningen och uppgifterna i remiss- svaret visade på anmärkningsvärda brister i kunskap om grundläggande regler om ärendehandläggning och allmänna förvaltningsrättsliga principer. I ett annat fall hade en byggnadsnämnd avslagit en ansökan om bygglov. Sedan beslutet hade överklagats hade återförvisat ärendet till nämnden. Sedan nämnden i sin tur hade överklagat hade länsrätten avslagit nämndens besvär. Nämnden meddelade senare bygglov. I det sammanhanget anmärkte samtliga ledamöter i ett särskilt yttrande att detta i praktiken innebar att nämnden stod utan valmöjligheter och tvingades att ta ett beslut som ingen i nämnden gillade. Man uttalade också att de regler och tillämpningar som styrde den aktuella tillståndsgivningen måste ändras så att vi slipper fatta liknande beslut . Med hänvisning till beslutsmyndigheters bun- denhet av överinstansens avgörande påpekade jag att det ålegat nämnden att godta länsrättens bedömningar. Mot bakgrunden av detta fann jag innehållet i det särskilda yttrandet anmärkningsvärt. Med anledning av iakttagelser av detta slag brukar jag i olika sammanhang understryka vikten av att man inom de kommunala förvaltningarna har till- gång till juridisk kompetens, inte bara i kommunledningens verksamhet utan också i den myndighetsutövande verksamheten. En återkommande fråga vid inspektioner av kommunala förvaltningar är e- posthanteringen och dess förhållande till offentlighetsprincipen. Vid åtskilliga inspektionstillfällen och i andra tillsynsärenden har jag fått redogöra för den ordning som bör råda i detta sammanhang. Brister har konstaterats framför allt när det gäller registrering av inkomna e-postmeddelanden och åtgärder i samband med att tjänstemän på grund av semester eller annan frånvaro inte har möjlighet att bevaka sina personliga e-postlådor. I ett fall har jag utifrån allmänhetens och tillsynsorganens intresse av till- gången till allmänna handlingar kritiserat en sätt på vilket kommunen låtit arkivera sina handlingar genom mikrofilmning. Origi- nalhandlingar hade nämligen gallrats utan att nämnden försäkrat sig om att de i sin nya form var läsbara och kunde hållas tillgängliga för var och en som ville ta del av dem. Vad som har förekommit i dessa sammanhang visar bety- delsen av att lagstiftare och tillsynsorgan uppmärksammar de problem som ny teknik kan ge upphov till. En stor del av min tid under senare delen av verksamhetsåret upptogs av min utredning rörande de oförenliga uppgifter som statssekreteraren i Stats- rådsberedningen respektive kabinettssekreteraren vid lämnat under utredningsarbetet rörande flodvågskatastrofen i . Utredningen blev mycket uppmärksammad och tilldrog sig stort intresse från massmedierna. De erfarenheter som jag och mina medarbe- tare fick under utredningen aktualiserar flera frågor om JO:s utredningsresur- ser och graden av öppenhet i utredningar av detta slag. Min ambition har varit 2 006 /0 7:J O1 att inom ramen för gällande regler för JO:s verksamhet driva utredningen under så öppna former som möjligt. Det kan dock inte bortses från att en sådan öppenhet kan ha påverkat effektiviteten i arbetet. Under verksamhetsåret har jag handlagt 50 remisser främst från . Arbetet med detta har tagit mycket tid i anspråk men har samti- digt gett mig och mina medarbetare god inblick i pågående lagstiftnings- och förändringsarbete. Bland de synpunkter som jag har framfört på de olika förslagen vill jag här särskilt nämna ett par förslag som syftat till att motverka diskriminering inom arbetslivet men som enligt min mening samti- digt kunnat komma i konflikt med principen att all offentlig verksamhet skall präglas av öppenhet och offentlighet. Enligt det ena förslaget (SOU 2005:56) skulle vissa myndigheter få använda sig av metoden situation testing för att kontrollera förekomsten av diskriminering hos den egna myndigheten. Jag påpekade att en myndighets arbete skall präglas av tydlighet och öppenhet; att vidta åtgärder där motivet är ett annat än det som det synes vara strider mot god förvaltningstradition. I ett remissvar rörande förslag till avidentifierade ansökningshandlingar (SOU 2005:115) uttalade jag att förslaget i viss mån innebar en faktisk om än inte formell inskränkning av öppenheten i den offentliga verksamheten. Med beaktande av syftet med förslaget ville jag dock inte motsätta mig att det genomfördes. Genom lagstiftning, som trätt i kraft , har gjorts ändringar i sekretesslagen som innebär att anställda och uppdragstagare i bl.a. kommunala bolag, som omfattas av reg- lerna om handlingsoffentlighet och sekretess, getts meddelarfrihet i förhållan- de till arbetsgivare och uppdragsgivare (2006:801). I mitt remissyttrande över det förslag som låg till grund för lagändringen (SOU 2004:75) anmärkte jag att det enligt min mening fanns anledning att i anslutning till lagstiftning- en se över reglerna om JO:s tillsyn när det gäller statliga och kommunala bolag. Enligt vad som sedermera uttalades i regeringens proposition 2005/06:162 står efterlevnaden av den nya lagstiftningen om repressalie- och efterforskningsförbud inte under JO:s tillsyn. har hänvisat till kommande överväganden rörande straffsanktionering av förbuden (2005/06:KU36). En klargörande lagstiftning synes mig mycket angelägen. 2 006 /0 7:J O1 2.2.4 JO (Ansvarsområde 2) Inom ansvarsområde 2 återfinns frågor som rör försvaret, exekutionsväsendet, kriminal- vården, socialförsäkringen, förmynderskap samt skatter, tull och vissa andra frågor som hör till ansvarsområde. Sammanlagt kom det under verksamhetsåret in 1 869 ärenden medan 2 045 avgjordes. Jämfört med innebär det små för- ändringar. Inströmningstakten är oförändrat hög, och antalet nya anmälningar ökade med ett hundratal. Jag kan dock notera att anmäl- ningarna fördelar sig på ett nytt sätt. som antalet inkomna kriminal- vårdsärenden minskat från 926 till 768 har antalet socialförsäkringsärenden ökat från 383 till 515. Det innebär att kriminalvårdsärendena numera svarar för av det totala antalet nya ärenden medan socialförsäkringsären- dena svarar för . Orsakerna till denna förändring kan vara flera. Om jag tillåter mig att spe- kulera skulle jag gissa att upprördheten över neddragningarna inom kriminal- vården minskat i takt med att intagna frigivits och ersatts med intagna som inte upplevt den tid då resurstillgången var bättre. Jag kan här nämna att den genomsnittliga kostnaden per producerat vårddygn på de slutna anstalterna minskat från till (se bet. 2005/06:JuU1 s. 86). Måhända tillämpades också kriminalvårdens regelsy- stem tidigare med större generositet i förhållande till de intagna. För social- försäkringens del kan man misstänka att striktare tillämp- ning av reglerna genererar ett stort antal klagomål; en påfallande stor del av klagomålen rör nämligen rätten till ersättning och inte handläggningen. Ytter- ligare en orsak kan vara att omorganisationen av medfört att det numera saknas en ordinarie tillsynsmyndighet och att man därför vän- der sig till JO för att få en oberoende prövning. Även om alltså antalet klagomål från intagna i kriminalvården minskat är det faktiska antalet klagomål alltjämt mycket högt. Anmälningarna kan inde- las i några huvudgrupper. Det handlar om anmälningar som beror på belägg- ningssituationen, anmälningar som rör anstaltsledningens reaktion på miss- skötsamhet, anmälningar som rör långsam handläggning av önskemål från intagna och rena bemötandefrågor. I sistnämnda del vill jag anmärka att an- mälningar om dåligt bemötande sällan leder till kritik. Detta beror på att det mycket ofta uppstår en situation hos JO där ord står mot ord, och situationen som sådan kan dessutom ha uppfattats helt olika av den intagne och den be- rörde vårdaren. Inom ramen för JO:s handläggning är det svårt att utreda dessa frågor. Jag får i stället ofta nöja mig med att erinra om att den intagne skall behandlas med respekt för sitt människovärde i enlighet med 9 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. Detta gäller naturligtvis även om den intagne bryter mot reglerna eller på annat sätt uppför sig illa. 2 006 /0 7:J O1 Jag har yttrat mig över betänkande Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54). Jag ställde mig i remissvaret positiv till stora delar av kommitténs förslag och konstaterade att det finns behov av att förenkla lagstiftningen samt att bättre anpassa den till de förhållanden som råder inom kriminalvården. Jag ställde mig också positiv till ett system där den intagnes motivation och eget ansvarstagande bättre tas till vara men ansåg att ett införande av det förmånssystem som kommittén föreslog skulle vara förenat med stora svårigheter. Jag har alltjämt denna uppfattning. Här vill jag betona att många av kommitténs förslag, t.ex. beträffande fotografe- ring av intagna och visitation av inom anstaltsområdet påträffad egendom, är sådana att de kan och bör genomföras . Jag har översänt ett antal beslut till justitieutskott och för kännedom för att understryka detta. Här vill jag ytterligare framhålla att det är angeläget att de överväganden som förslaget om införande av ett förmånssystem kräver inte tillåts fördröja lagstiftningsarbetet i övrigt. När det gäller den andra stora ärendegruppen, nämligen ärenden som rör socialförsäkring, är det frågor som rör rätten till sjukpenning samt sjukersätt- ning och aktivitetsersättning (tidigare förtidspension) som dominerar. Klago- målen rör som nämnts ofta sakfrågan, dvs. om rätt till sjukpenning m.m. föreligger. Detta är en fråga som JO normalt inte tar upp. beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol. Detta hindrar inte att jag i akterna ser brister i handläggning. Till exempel är försäk- ringsläkarens roll vid bedömningen av sjukdom och arbetsförmåga ofta oklar för den försäkrade, och beslut blir därmed obegripliga. Påfallande ofta rör klagomålen bristen på rehabiliterande insatser, i synnerhet om den försäkrade saknar arbetsgivare. Det förefaller behövas ett klargörande mellan berörda myndigheter och arbetsförmedlingen om vem som har ansvaret för vad. Det är naturligtvis inte acceptabelt att den försäkrade av får veta att hon inte kvalificerar sig för sjuk- penning medan arbetsförmedlingen för sin del anser att den försäkrade är sjuk och följaktligen inte står till arbetsmarknadens förfogande. Jag vill understry- ka vikten av att det faktiskt görs insatser i rehabiliterande syfte i samarbete med den försäkrade. Jag har kunnat konstatera passivitet från kassans sida som tagit sig uttryck i att man utan vidare förlängt redan långvariga sjukskrivningar. Detta kan i och för sig också vara ett utslag av ett annat vanligt förekommande problem, nämligen långa handläggningstider. Ett sätt att skaffa sig arbetsro är onekligen att förlänga en pågående åtgärd i stäl- let för att arbeta med aktiva insatser; ett annat sätt är att över huvud taget inte fatta beslut. I båda fallen drabbas den försäkrade men på olika sätt. I det ena fallet saknas stödet för en återgång till arbetet, i det andra den ekonomiska försörjningen . Ingetdera är acceptabelt. Jag har ägnat särskild uppmärksamhet åt överför- myndarverksamheten i kommunerna. Överförmyndarnas uppgift är att över- vaka bl.a. den förvaltning av huvudmännens tillgångar som utförs av förmyn- dare, gode män och förvaltare. Uppgiften kräver allmänna kunskaper såväl i civilrätt som i de särskilda regler i som styr den faktiska verk- samheten och tillsynen över den. Överförmyndarna har ett särskilt ansvar 2 006 /0 7:J O1 eftersom huvudmännen på grund av ålder eller sjukdom sällan har möjlighet att själva ifrågasätta förvaltningen av sin egendom. Jag har därför i ett proto- koll över inspektion av överförmyndarverksamheten på och i flera beslut beskrivit vad som enligt mitt förmenande åligger överförmyndaren i fråga om kontroll och tillsyn. Jag har handlagt ett fåtal ärenden som rör försvaret. Det har i flera fall varit fråga om utlämnande av allmänna handlingar. Jag gör i den delen reflektionen att det inom försvaret synes föreligga vissa oklarheter om vem som har ansvaret för olika handlingar. I vart fall verkar det inte vara klart ute i organisationen hur det förhåller sig. Detta har medfört några anmälning- ar där anmälaren blivit hänvisad från den ena enheten till den andra utan att få tag på den handling som efterfrågades. Under verksamhetsåret har jag företagit tio inspektioner under sammanlagt . Av ägnade jag inte åt överförmyn- darverksamheten (, och ) medan återstoden fördelades mellan kriminalvårdsanstalterna , , och (), försäkringskassekontoren i och Bot- kyrka () samt Livgardet (). Härutöver hade jag ett samman- träffande hos i med den ansvarige för tillsynen över överförmyndarverksamheten där. Vidare genomfördes ett långt informations- och studiebesök hos , . Med anledning av vad jag iakttagit under inspektionerna har jag tagit initi- ativ till ett antal utredningar varav några med principiell inriktning. har jag besvarat 19 remisser från regeringen. Remisserna rörde lagstiftningsärenden inom vitt skilda områden. Här vill jag särskilt nämna det omnämnda betänkandet Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54) och betänkandet Socialförsäkringsbalk (SOU 2005:114). 2 006 /0 7:J O1 Bilaga 1 innehåller ärendestatistiken för verksamhetsåret. Bilaga 2 innehåller en förteckning över besvarade lagstiftningsremisser. Bilaga 3 innefattar redovisning av dels framställningar och överlämnande av beslut till respektive regeringen, dels åtal, anmälningar för vid- tagande av disciplinär åtgärd samt överlämnande av ärenden till annan myn- dighet. I bilaga 4 redovisas inspektioner och myndighetsbesök, samråd med riks- dagens konstitutionsutskott samt justitieombudsmännens och vissa tjänste- mäns deltagande i konferenser seminarier och utbildningsverksamhet m.m. inom . Bilaga 5 innehåller en redovisning av JO:s internationella samarbete. Instruktionen i aktuell lydelse finns intagen som bilaga 6. Arbetsordningen i aktuell lydelse finns intagen som bilaga 7. En redogörelse för personalorganisationen under verksamhetsåret finns i Bilaga 9 innehåller sakregister. Bilaga 10 innehåller en engelskspråkig sammanfattning. 2 006 /0 7:J O1 Fråga om tillstånd kan ges till hemlig teleavlyssning av teleadress som används av en person vars identitet är okänd (Dnr 1638-2003) I ett beslut anförde chefsJO följande. Under en inspektion vid den 2 och uppmärksammade förre chefsjustitieombudsmannen att det förekom att tingsrätten beslutade om hemlig teleavlyssning utan att innehava- ren av teleadressen (telefonnumret) var känd på annat sätt än med sitt tilltals- namn eller, i vissa fall, inte var identifierad alls. beslutade att i ett särskilt ärende utreda frågan. Vid inspektionen uppgav dåvarande chefsrådmannen för samordningsområde brottmål, , i huvudsak följande i den aktuella frågan. Hon var huvudansvarig för handläggningen av tvångsmedelsbeslut enligt 27 kap. (RB). Hon hade kunnat iaktta att den tekniska utvecklingen medfört speciella problem. Sedan polisen genom spaning hade fått kännedom om att en person som använde en mobil- telefon med s.k. kontantkort var inblandad i viss brottslighet hade det begärts avlyssning av det aktuella telefonnumret utan att innehavaren var känd på annat sätt än med sitt tilltalsnamn eller, i vissa fall, utan att denne var känd över huvud taget. Hon hade ansett sig kunna fatta beslut om användning av tvångsmedel också i sådana fall. Handlingar i vissa ärenden granskades. Av dessa framkom att tingsrätten, i några ärenden där åklagaren angett att den som var skäligen misstänkt för brottet var okänd, hade lämnat tillstånd till avlyssningen av det angivna tele- fonnumret. Ärendet remitterades till för upplysningar om vilka överväganden som låg bakom tingsrättens ställningstagande att bedöma per- soner, som inte var identifierade, som skäligen misstänkta. (lagmannen ) inkom med ett remissvar till vilket fogades ett yttrande från bl.a. . De anförde i huvudsak följande. Av bestämmelserna i 27 kap. 20 § RB följer bl.a. att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning får ske endast om någon är skäligen misstänkt för brot- tet och det är av synnerlig vikt för utredningen. Vidare får åtgärden endast avse en teleadress som innehavs eller annars kan antas komma att användas av den misstänkte. En grundläggande förutsättning för att använda hemliga tvångsme- del är således att brottsmisstanken skall vara knuten till en viss person. 2 006 /0 7:J O1 I det nu aktuella ärendet har tre icke identifierade personer (A, B och C) bedömts som skäligen misstänkta för brott. Mot bakgrund av de uppgifter som framkom i ärendet genom telefonavlyss- ning, fysisk spaning, information från uppgiftslämnare och granskning av telefonlistor beträffande A gjorde jag bedömningen att det var en viss person, nämligen den vid fysisk spaning iakttagne och vid telefonavlyssning hörde A, som den av åklagaren påstådda brottsmisstanken kunde knytas till samt att A använde eller i vart fall kunde antas komma att använda de teleadresser som angavs i ansökan. Denna bedömning vidhöll jag sedan beträffande övriga ansökningar i ärendet beträffande A. Mot bakgrund av de avlyssnade samtalen och iakttagelserna vid den fysiska spaningen bedömde jag att det var en viss person, nämligen den vid fysisk spaning och vid telefonavlyssning hörde spansktalande B, som den av åklaga- ren påstådda brottsmisstanken kunde knytas till samt att B använde eller i vart fall kunde antas komma att använda den teleadress (kontantkort) som angavs i ansökan. Av vad som tidigare framkommit i ärendet angående planeringen för kurirens leverans av narkotikan och av vad polisen uppfattade av samtalet vid stormö- tet samt de upplysningar den skäligen misstänkta D fick vid det avlyssnade telefonsamtalet efter mötet gjorde jag bedömningen att det var en viss be- stämd person, nämligen den kurir som skulle föra in narkotikan till som den av åklagaren påstådda brottsmisstanken kunde knytas till och att denne kunde antas komma att använda den teleadress (kontantkort) som an- gavs i ansökan. För egen del vill jag tillägga att jag inte kan finna att lagstiftningen lägger hinder i vägen för att tillåta telefonavlyssning mot en viss fysisk person trots att dennes identitet inte är fullt klarlagd. Andra tvångsmedel exempelvis häktning har ansetts tillåtna under sådana omständigheter. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. hemlig avlyssning eller upptagning av telefon- samtal eller annat förtroligt meddelande. Detta skydd får dock begränsas genom lag. Sådan begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 12 § första och andra styckena RF). I artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättighe- terna och de grundläggande friheterna () föreskrivs att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna 2 006 /0 7:J O1 rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Begränsningar av det grundlags- och konventionsfästa skyddet för förtrolig kommunikation har skett genom regleringen i 27 kap. RB om hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning. Av 27 kap. 18 § första stycket RB framgår att hemlig teleavlyssning inne- bär att telemeddelanden, som befordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelan- det. I bestämmelsens andra stycke föreskrivs att sådan avlyssning får använ- das vid förundersökning angående 1.brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , 2.försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff. Genom en lagändring (SFS 2003:1146) som trädde i kraft infördes också en tredje punkt i bestämmelsen enligt vilken avlyssning får användas även angående 3.annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse . Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om tele- meddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en viss tele- adress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram (27 kap. 19 § RB). Av 27 kap. 20 § RB framgår att hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning får ske endast om någon är skäligen misstänkt för brottet och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Före gällde därutöver enligt bestämmelsen att åtgärden endast fick avse en teleadress som innehades eller annars kunde antas komma att användas av den misstänkte. utökades möjligheterna att förordna om hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning. stadgas således i 27 kap. 20 § RB att åtgärden får avse 1.en teleadress som som tillståndet avser innehas eller har in- nehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte, eller 2.en teleadress som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte som tillståndet avser har ringt till eller på annat sätt kontaktat eller kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta. Det finns i sammanhanget också anledning att redogöra för bestämmelserna i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. De grundläggande förut- sättningarna för att få använda sådan övervakning överensstämde tidigare helt med dem som gäller för hemlig teleavlyssning. Således fick och får alltjämt sådan övervakning användas om någon är skäligen misstänkt för brottet och 2 006 /0 7:J O1 åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Åtgärden får då endast avse sådan plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig (2 och 3 §§). Vad gäller hemlig kameraövervakning infördes genom ändringarna en ny 3 a § i lagen. Där anges att om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brottet får hemlig kameraövervakning användas för att övervaka den plats där brottet har begåtts eller en nära omgivning till den- na plats. Hemlig kameraövervakning får i sådant fall endast ske om syftet är att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Förutsättningarna för att hemlig teleavlyssning skall få ske har berörts i olika sammanhang. Frågan behandlades vid den samlade översyn som gjordes av Utredningen om telefonavlyssning (SOU 1975:95). Utredningen anförde att förundersökningen skall ha fortskridit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet för att telefonavlyssning skall få ske. Det måste alltså föreligga en konkret misstanke om brott som riktar sig mot en bestämd per- son. Därutöver bör krävas att upplysning som kan vinnas genom åtgärden är av synnerlig vikt för brottsutredningen. Departementschefen anslöt sig till utredningens bedömningar (prop. 1975/76:202 s. 32 f.).