frsrdg · GU04JO1 · 2007-01-01 00:00:00 — Främja samverkan på område mellan kommunerna och andra samhällsorgan Verka för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose framtida behov av bistånd i form av hemtjänst samt sådant boende som avses i 5 kap. 5 § andra stycket och 5 kap. 7 § tredje stycket Även i övrigt se till att nämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamåls- enligt sätt. I regeringens proposition Ny socialtjänstlag m.m. (2000/01:80) sägs att En aktiv statlig tillsyn syftar till att bevaka den enskildes rättssäkerhet och lag- ligheten i verksamheter men också till att uppnå en likvärdig verksamhet över hela landet. I departementsskrivelse DS 1992:67 Länsstyrelserna och tillsyn och uppföljning under utveckling sägs bland annat följande. Begreppet tillsyn bör användas i fråga om kontroll eller granskning av enskilda verksamheter och av handläggning i enskilda ärenden. Tillsyn görs i efterhand, oftast på förekommen anledning, för att garantera en- skildas rättssäkerhet och för att kontrollera att kommunerna eller enskilda vårdgivare följer lagen. Vidare sägs: Den enskilda tillsynen initieras vanligtvis av klagomål från allmänheten men även på annat sätt, bl.a. ge- nom att massmedia uppmärksammat händelser eller missförhållanden inom . enskilda tillsyn initieras även av de klagomål, som , och JO överlämnar till för utredning/handläggning. Den enskilda tillsynen be- traktas av samtliga länsstyrelser som en ytterst angelägen uppgift. Skälen härtill är flera. Den enskildes möjlighet att få klagomål utredda beträf- fande handläggning, dokumentation samt upplevda brister i förhållande till socialtjänstlagens intentioner är förutom överklagningsrätten en viktig princip i ett rättssamhälle. Tillsynen är i första hand avsedd att bevaka och tillgodose den enskildes rättssäkerhet vid kontakten med socialtjäns- ten. Tillsynen är också ett av instrumenten för att följa hur kommunen tar sitt yttersta ansvar för att tillgodose de mest utsatta gruppernas behov. Utvecklingsgruppen för Länsstyrelsefrågor, utarbetade en skrift Länsstyrelsernas ansvar för uppföljning, utvärdering och till- syn 1994. I denna sägs bland annat att länsstyrelsernas roll har övervägts av ett flertal utredningar . Gemensamt är att de anser att tyngdpunk- ten i länsstyrelsernas arbete bör förskjutas från individuell ärendehandlägg- ning till uppföljning, utvärdering, tillsyn och utveckling. I skrift RRV 1996:10 Statlig Tillsyn ett förvaltnings- politiskt styrmedel sid 13 sägs bland annat följande. 2 006 /0 7:J O1 Tillsyn i vid mening utövas över många objekt såsom myndigheter, orga- nisationer, individer eller fysiska föremål. Regeringen beslutade att förstärka tillsynen av vård och omsorg av äldre . I de direktiv som skrevs för de äldreskyddsombud som an- ställdes vid länsstyrelserna talas om tillsyn gentemot verksamheter. Det fram- går att tillsynen ska ha ett medborgar- och brukarperspektiv. Av SOU 2002:14 Statlig tillsyn Granskning på medborgarnas uppdrag ett delbetänkande av föreslås att definitionen av tillsyn är att den består av granskning och ingripande. Tillsynen kan dock även i fort- sättningen vara främjande och förebyggande. Ingripande kan vara anmärk- ning, varning, förbud/återkallelse, sanktionsavgift, tillsynsbot som komple- ment till anmärkning och varning. Av JO-instruktionen framgår enligt 18 § att ombudsmannen får överlämna ett klagomålsärende till annan myndighet under vissa omständigheter. JO lämnar ibland över individuella klagomålsärenden inom till för handläggning. I övrigt kan nämnas att införandet av så kallade sanktionsavgifter innebär att har fått ett tydligt uppdrag att bevaka de enskildas rättssäker- het. i har i enlighet med de statliga utredningarnas uppmaning utvecklat sin verksamhetstillsyn både vad gäller innehåll och antal men har hållit fast vid uppdraget att granska individuella klagomål mot . Detta innebär att de individuella klagomålen fortfarande tar mycket tid i anspråk framför allt inom områdena individ- och familjeom- sorg och funktionshinder. i anser, med hänvisning till den bakgrund som beskrivs ovan, att som tillsynsmyndighet med en klago- mursfunktion för allmänheten ska ta upp enskilda ärenden för granskning, utreda dem på lämpligt sätt och fatta beslut även om klagomålen inte handlar om direkta brister i rättssäkerheten. Den enskilde klagande blir annars utläm- nad till den de klagar på, vilket anser vara otillfredsställande eller direkt felaktigt sett ur ett brukar- och medborgarperspektiv. Kommuner- nas eget kvalitetsarbete där klagomålshantering vanligtvis ingår kan enligt uppfattning inte ersätta tillsynsmyndighetens uppdrag. Tillsyn av ett ärende som rör en enskild individ kan i ske på olika sätt. I vissa fall kan ett telefonsamtal med berörd chef eller hand- läggare räcka. I andra fall behövs remiss till berörd nämnd, aktgranskning, samtal med handläggare, chef eller andra berörda. Det enskilda klagomålet kan också vara en indikation på att verksamheten generellt inte fungerar på ett bra sätt och utmynna i en verksamhetstillsyn. utredning av det enskilda ärendet kan alltså vara mer eller mindre omfattande men följs alltid av en bedömning och ett beslut. i anser att klagomål som rör utformningen av en insats, sättet på vilket ett beslut fattats eller om den enskilde känner sig kränkt eller illa bemött i de flesta fall inte kan överlämnas till berörd nämnd utan en begäran om återrapportering av vidtagna åtgärder, som sedan bedömer om de är adekvata och tillräckliga. Det kan finnas vissa klagomål som är av sådan art att det lämpligaste är att överlämna dessa till berörd åtgärd nämnden finner påkallad. Dessa klagomål skulle exempelvis kunna vara om ärendet utretts av och inget nytt tillkommit eller personen som klagat endast be- höver information av . beslut att överlämna ärendet bör även i vissa av dessa fall följas av en begäran om återrapportering till . 2 006 /0 7:J O1 i har med anledning av JO:s remiss inhäm- tat synpunkter i ärendet från och omvårdnadsförvaltningen i kommun. Synpunkterna är inte behandlade i nämnd. Synpunkter från , stadskansliet i hänvisar i sitt svar till JO till en promemoria som anta- gits rörande handläggning av enskilda klagomål. I promemori- an grupperas inkomna ärenden i fyra grupper. Den hantering som skett i detta ärende följer kategori 3. Som skäl för en sådan behandling anges till exem- pel brister i bemötande och klagomål mot enskild handläggare. Ett beslut i denna kategori ställs till socialnämnden med information till den enskilde. Vi anser att den som vänder sig till en tillsynsmyndighet, och som inte di- rekt har kommit fel och kan hänvisas till rätt instans, måste ha rätt till ett mer personligt bemötande. Även i de fall det inte är möjligt för att gå in i det enskilda ärendet måste det vara viktigt att den som i sin nöd vänder sig till tillsynsmyndigheten får ett besked om åtgärder och skälen för dem utformat på ett sätt som de kan förstå. Det är viktigt att allmänheten uppfattar tillsynsmyndigheten som fristående från de myndigheter som ska granskas. Vi anser det, med den information som vi har, tveksamt att hänföra detta ärende till den kategori som den be- handlats enligt. Det kan inte kännas rimligt att ett ärende som anmälts till tillsynsmyndighet skall behandlas i enlighet med kommunens interna kvali- tetssäkringsrutiner. Vi kan inte heller utläsa att känner till vad dessa rutiner kommer att innebära i det aktuella fallet. Om gör bedömningen att ett ärende som aktualiserats som ett tillsynsärende kan sän- das över för hantering enligt den anmälda nämndens interna kvalitetsrutiner borde enligt vår mening begära en återrapportering från nämn- den i ärendet. Synpunkter från i kommun Inledningsvis kan konstateras att roll, när det gäller tillsyn av kommunernas socialtjänst, är viktig och välkomnas av kommunen. Den utgör en viktig del av kommunens kvalitetsutvecklingsarbete. pågår det i kommunerna ett internt arbete för utveckling av kvalitetssystem i vilket kla- gomålshanteringen spelar en viktig roll. Den är betydelsefull för myndighe- tens kontakt med kommuninvånarna och gör myndigheten observant på vad som eventuellt brister i verksamhet och/eller bemötande. I takt med att kom- munerna förbättrar och förfinar sina kvalitetssystem och hanteringen av kla- gomål är det också naturligt att roll som tillsynsmyndighet förändras. tillsyn kan, när den inriktar sig på mer verksamhet och struktur och mindre på enskilda individärenden, tjäna som ett viktigt stöd i kommunens egenkontroll. Den kan i vissa fall också betraktas som en lärande granskning och på det sättet bidra till konstruktiva och utvecklande diskussioner dels mellan och kommunen och dels internt i kommunen. Att i allt högre grad överlämnar enskilda männi- skors klagomål på kommunens socialtjänst till kommunen för handläggning är således en helt naturlig och riktig utveckling. har ändå goda möjligheter att beakta enskilda individers synpunkter på kommunens social- tjänst, men då i ett vidare sammanhang. Antingen kan det röra sig om en tillsyn av en hel verksamhet eller i sammanhang där man kan befara att det föreligger systemfel som kan påverka kommuninvånarnas rättssäkerhet eller på annat sätt visar att kommunen systematiskt och återkommande begår felaktigheter eller har byggt in oriktigheter i sina rutiner. I dessa sammanhang är det vanligt att intervjuar också brukare och anhöriga. Sammanfattningsvis är det min uppfattning att den typ av tillsyn som bäst gagnar kommunens verksamheter och därmed kommuninvånarna är den som 2 006 /0 7:J O1 inriktar sig på hela eller delar av en verksamhet medan tillsynen i enskilda ärenden bör vara en fråga för kommunens interna klagomålshantering. Läns- styrelsen skall naturligtvis försäkra sig om att kommunerna har väl fungeran- de system för klagomålshanteringen och på det sättet indirekt också utgöra ett stöd för kommuninvånarna. Det finns inte några formella hinder mot att en länsstyrelse överlämnar en anmälan mot en socialnämnd till . kan inte uttala sig om det allmänt sett lämpliga i ett över- lämnande som generellt begrepp. Det saknas nämligen kunskap på nationell nivå om hur klagomålshanteringen fungerar i kommunerna. Ett fortsatt upp- följnings- och metodutvecklingsarbete är därför nödvändigt. Det framgår av utredningen i JO:s ärende att det i tillsynsverksamheten på regional nivå kan förekomma överlämnanden i den meningen att skiljer ärendet ifrån sig genom överlämnandebeslutet. Ett sådant förfarande bör kunna godtas i undantagsfall och då närmast när åtgärden har karaktär av service, dvs. att överlämna en framställning till rätt myndighet. beslut att i övriga fall överlämna en anmälan bör alltid vara förenat med ett krav på återrapportering så att skall kunna be- döma om överlämnandet lett till adekvata och lämpliga åtgärder. I samband med att den enskilde underrättas om att anmälan överlämnas till socialnämnden är det lämpligt att han eller hon får en utförlig allmän informa- tion om tillsyn över socialnämndernas handläggning. För att bevaka och tillgodose den enskildes rättssäkerhet är det viktigt att alla länsstyrelser tillämpar samma principer för klagomålshantering så att en anmälan hanteras likartat oberoende av var i landet man bor. Den enskildes kontakter med kan handla om klagomål, men också om frågor och önskemål om råd. Sådana hänvändelser till torde oftast kunna hanteras formlöst och på det sättet att den enskilde i första hand hänvisas till kommunens egen klagomålshantering. Inte minst brukar- och medborgarperspektivet talar för en sådan hantering. Klagomål har nämli- gen inte sällan sin grund i missförstånd eller bristande information till den enskilde. I de fall önskemålet från den enskilde inte entydigt är att just läns- styrelsen och ingen annan skall hantera synpunkterna bör inled- ningsvis hänvisa den enskilde till att kontakta handläggaren i ärendet eller dennes arbetsledare/chef för att diskutera den uppkomna situationen och framföra vad han eller hon är missnöjd med. kan en förutsätt- ningslös diskussion lösa upp oklarheter och undanröja missnöjet. En direkt kontakt med är också det snabbaste sättet för den enskilde att få till stånd en dialog och en eventuell ändring. I dessa kontakter är det angelä- get att representant är lyhörd gentemot den enskildes synpunk- ter och lämnar sakliga argument för att en viss åtgärd vidtagits eller inte vid- tagits. är medveten om att den enskilde som t.ex. känner sig illa bemött eller inte har fått gehör för sin uppfattning är tveksam till att samma person som han eller hon är missnöjd med, skall hantera klagomålet. I vart fall inom större förvaltningar bör detta kunna lösas så att klagomålet hand- läggs på en annan enhet än den där handläggaren i fråga arbetar. I samband med att överlämnar ett klagomål för handläggning inom kommunens egen klagomålshantering, bör alltid begära en återrapportering av vidtagna åtgärder för att skall kunna bedöma 2 006 /0 7:J O1 om de är adekvata och lämpliga. utredning av det enskilda ärendet kan därvid bli mer eller mindre omfattande, men bör alltid följas av en bedömning och ett beslut. I annat fall blir den enskilde utlämnad till den han eller hon klagar på. Återrapporteringen är också viktig ur den synvinkeln att klagomål kan vara en indikation på att verksamheten inte fungerar bra och utmynna i en verk- samhetstillsyn. får således genom återrapporteringen kunskap både om hanteringen av det enskilda ärendet och om hur kommunens klago- målshantering fungerar på generell nivå. Det är viktigt att i samband med att den underrättar den en- skilde om överlämnandebeslutet också lämnar en utförlig allmän information om tillsyn över socialnämndens handläggning. uppföljning av tillämpningen av styrelsens allmänna råd om kvalitetssystem inom individ- och familjeomsorg visar att många kommuner har utarbetat rutiner för att fånga upp klagomål från enskil- da. Någon uppföljning av klagomålshanteringen har dock inte gjorts, inte heller hur denna har uppfattats av den enskilde. Det saknas därför kunskap om hur klagomålshanteringen fungerar i praktiken. Det är angeläget att kvali- tetsarbetet fortsätter, utvecklas och förfinas. ser det som en angelägen uppgift för att följa upp kommunernas klagomålshan- tering och hur den upplevs av brukarna. Det är minst lika viktigt att den en- skildes erfarenhet tas tillvara i detta arbete. Flera klagomål inom samma om- råde kan som nämnts ovan också vara en indikation på att det föreligger ett systemfel, t.ex. i organisationen eller i bemötandet av klienter, vilket bör föranleda att ta initiativ till en översyn av sina arbetsmetoder. vill understryka det önskvärda i att alla länsstyrelser till- lämpar samma principer för klagomålshantering så att den enskildes klagomål hanteras på likartat sätt oberoende var i landet han eller hon bor. Tillsynen skall utgå från ett brukar- och medborgarperspektiv och beakta de problem som den enskilde upplever i kontakten med . Inriktningen på tillsyn är verksamhetstillsyn. är individtillsyn en angelägen uppgift. Detta är helt i linje med lagstiftarens intentioner och med den utveckling som pågått inom den statli- ga tillsynen på samt hälso- och sjukvårdens område, mot mindre grad av kontroll och med ökad tonvikt på uppföljning, utvärdering, kunskapsförmedling och rådgivning. Bakom denna utveckling ligger en med- veten strävan att minska inslaget av detaljanvisningar och myndighetskontroll till förmån för ett mer aktivt arbetssätt. Utvecklingen är också en naturlig följd av att kommunerna förbättrar och förfinar sina kvalitetssystem och han- teringen av klagomål. Avslutningsvis kan diskuteras om det inte finns ett behov av en fristående klagomålsmur utan tillsynsansvar inom motsvarande patient- nämnderna inom hälso- och sjukvården. Främsta syftet med en sådan funktion är att på ett informellt, snabbt och smidigt sätt stödja enskilda som önskar framföra klagomål till kommunen eller . Den utredning som ligger till grund för detta yttrande redovisas i bilaga. 1.1 Socialtjänstlagen (2001:453), SoL har tillsyn över i landet. Styrelsen skall följa och vidareutveckla . Till ledning för tillämpningen av denna lag utfärdar allmänna råd (13 kap. 1 § SoL). har tillsyn över den socialtjänst som kommunerna inom lä- net svarar för (13 kap. 2 § SoL). 2 006 /0 7:J O1 Insatser inom skall vara av god kvalitet. För utförande av socialnämndens uppgifter skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Kvaliteten i verksamheten skall systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras (3 kap. 3 § SoL). Till ledning för detta arbete har Social- styrelsen utarbetat allmänna råd om kvalitetssystem inom individ- och familjeomsorg (SOSFS 2000:15 /S/) och inom omsorgerna om äldre och funktionshindrade (SOSFS 1998:8 /S/). 1.2 Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS har den centrala tillsynen över verksamhet enligt denna lag. Styrelsen skall följa, stödja och utvärdera verksamheten samt informera om den och stimulera till vidareutveckling (25 § LSS). har inom länet tillsyn över verksamhet enligt denna lag och får då inspektera verksamheten (26 § LSS). I förarbetena till socialtjänstlag uttalades bl.a. följande om länssty- relsens uppgifter: Den statliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrif- ter regering och riksdag har beslutat. En aktiv statlig tillsyn syftar till att be- vaka den enskildes rättssäkerhet och lagligheten i verksamhe- ter men också till att uppnå en likvärdig verksamhet över hela landet. Den statliga tillsynen har utvecklats mot en mindre grad av kontroll och med ökad tonvikt på uppföljning, utvärdering, kunskapsförmedling och rådgivning. Bakgrunden till denna utveckling är en medveten strävan att minska inslaget av detaljanvisningar och myndighetskontroll till förmån för ett mer aktivt arbetssätt. Regeringen kan dock konstatera att det alltsedan socialtjänstlagens tillkomst rått en viss oklarhet kring innebörden av tillsynsbegreppet. Som framgår av redogörelsen ovan används tillsyn som en övergripande beteckning för delvis olikartade verksamheter såsom normering, information och rådgivning. Det framgår t.ex. inte tydligt i lagstiftningen att uppgifter i förhållande till kommunerna definieras som tillsyn. Det har i olika sammanhang påpekats att oklarheter i tillsynsbegreppets inne- börd bidrar till osäkerhet om hur tillsyn bör bedrivas. Det kan också finnas en risk för dubbelarbete mellan de båda tillsynsmyndigheterna eftersom deras roller är delvis överlappande. Regeringen föreslår därför att det i socialtjänst- lagen tydliggörs att har tillsyn över i länet. Detta innebär emellertid inte att länsstyrelsernas tillsynsuppgifter begränsas i för- hållande till vad som gäller . 2000/01:80 s. 99). 2 Regeringsuppdrag, m.m. 2.1 Social tillsyn 2003 Resultat av länsstyrelsernas tillsyn och länsstyrelserna har regeringens uppdrag att pre- sentera resultatet av den sociala tillsynen på nationell nivå. rapport informerar om behovet av utveckling inom . Sammanställningen av resultatet av den sociala tillsynen visar varken hela eller länsstyrelsernas samlade tillsyn. Däremot visar den vad länsstyrelserna funnit i tillsynen . Rapporten är ett underlag för att hitta angelägna tillsynsområden för kommande regleringsbrev och angelägna om- råden att uppmärksamma på nationell nivå. Den är en del av länsstyrelsernas och gemensamma utveckling av den sociala tillsynen. Individtillsyn uppstår när enskilda, deras närstående, allmänheten, organi- sation eller myndighet anmäler att de är missnöjda med insat- ser. kan även själv ta initiativ till att granska enskilda ärenden efter information från t.ex. media. 2 006 /0 7:J O1 beslut i tillsynsärenden kan innefatta kritik. Denna kan gra- deras. beslut kan också innefatta påtalande av brister. I båda fallen indikerar att det finns problem. Det finns ingen nationellt enhetlig definition av vad som föranleder kritik och vad som är brist i social tillsyn (rapporten s. 1314). Fokus i granskningen är på det skriftliga materialet. begär genom remiss in en beskrivning av situationen från . Vid granskningen kan intervju genomföras med anmälaren och tjänstemän. Om förhållandena visar sig vara allmängiltiga övergår individtillsynen i en verk- samhetstillsyn. Vidare kan konstatera att de försök som har gjorts för att följa upp hur anmälningar hanteras av har visat att de uppgifter som funnits att tillgå är för knapphändiga för att ligga till grund för någon enhetlig eller nationell bedömning. Några länsstyrelser har dock utvecklat arbetssätt för att hantera och utreda anmälningar och klagomål (a.a. s. 80). Arbetssättet innebär att ett klagomål efter bedömning överlämnas till kommunen för åtgärd. begär sedan i en del fall in en beskriv- ning av vilka åtgärder kommunen vidtagit. Härigenom får en insyn i hur kommunens klagomålshantering fungerar. Men detta innebär även att antalet registrerade tillsynsärenden inte motsvarar antalet anmälningar och klagomål som inkommit till . saknar befogenhet att pröva och ändra socialnämndens be- slut och bedömning av vilka insatser det finns behov av i enskilda ärenden. Däremot kan genom dialog med företrädare för föra fram synpunkter och göra påpekanden. kan i samband med beslut i ett tillsynsärende begära in en handlingsplan från . 2.2 Samverkan mellan och länsstyrelserna finns ett nationellt program för social tillsyn. Programmet anger vilka frågor och länsstyrelserna skall samarbeta om och hur samarbetet skall gå till. Arbetet leds av en särskild samverkansgrupp som består av fyra representanter från respektive . Syftet med programmet är att samverkan mellan och länssty- relserna skall vidareutvecklas för att uppnå ökad samordning såväl mellan länsstyrelserna som mellan den regionala och nationella tillsynen inom socialtjänstområdet, ökad samordning vad gäller tillsynen över och hälso- och sjukvården, samt minskade brister och missförhållanden i huvudmännens verksamhet. Det nationella programmet består av fyra delar; samordning, utveckling, ge- nomförande av gemensamma uppdrag och resultat/kunskapsuppföljning från tillsynen. Inom ramen för programmet har och länsstyrelserna utarbetat ett gemensamt utvecklingsprogram för den sociala tillsynen. En handlingsplan med start har utarbetats. på- börjades bl.a. ett utvecklingsprojekt om bl.a. bedömningskriterier för social tillsyn (årsredovisning 2003 Gemensam avrapportering 78). 3 pågående uppföljning av kvalitetsarbetet inom individ- och familjeomsorgen Den preliminära sammanställningen av uppföljningsarbetet av Socialstyrel- sens allmänna råd inom individ- och familjeomsorg (SOSFS 2000:15 /S/) visar att råden är mycket väl kända i kommunerna och att de används i hög grad (i av kommunerna). Mellan , beroende på kommunstorlek, anser att de allmänna råden har varit ett stöd i hög eller i ganska hög grad. 2 006 /0 7:J O1 av kommunerna anser att kvalitetsarbetet integrerats i verksamhetsplaneringen i ganska hög grad. Det gäller inom samtliga . av kommunerna uppger att integrations- graden är låg. av kommunerna uppger att de har rutiner och metoder för att fånga upp synpunkter och klagomål. Ett visst arbete med att förbättra kvaliteten genom att också involvera klienterna i arbetet pågår i varierande omfattning i kommunerna. 4 Hur hanteras klagomål från enskilda av kommunerna? Det finns inte någon nationell uppföljning av kommunernas klagomålshanter- ing. Det förhållandet att det finns system för att fånga upp klagomål säger inte något om hur väl kända dessa system är för allmänheten eller i vilken ut- sträckning enskilda använder sig av denna möjlighet för att framföra klago- mål på handläggning av sitt ärende. En viktig aspekt är hur kommunerna sprider kännedom om klagomålshanteringen. Det saknas kun- skap om hur många klagomål som har inkommit, vad klagomålen avsett, om klagomålen har kommit in via eller om enskilda vänt sig direkt till den enhet som arbetar med klagomål och i vilken utsträckning kommu- nens hantering lett till att den enskilde fått gehör för sina klagomål.