frsrdg · GU04RRS21 · 2007-02-21 00:00:00 — styrelses redogörelse angående socialförsäkringsförmåner till gravida har granskat agerande för en lagenlig och enhetlig tillämpning av socialförsäkringsförmåner till gravida. Resultatet av granskningen har presenterats i rapporten till gravida agerande för en lagenlig och enhetlig tillämpning (RiR 2006:30). Av framgår att behovet för gravida kvinnor att före förlossningen avstå från förvärvsarbete i stort sett är detsamma över landet. Däremot förekommer det stora regionala skillnader i uttaget av de tre olika socialförsäkringsförmånerna sjukpenning, havandeskapspenning och föräldrapenning, som gravida kan komma i fråga för. Den ansvariga myndigheten , och tidigare , har inte vidtagit några åtgärder för att få fördjupad kunskap om orsakerna till de regionala skillnaderna. Inte heller har något systematiskt kvalitetsarbete bedrivits för att åstadkomma en enhetlig tillämpning av reglerna för ersättning till gravida. Med anledning av granskning vill styrelsen framhålla att ett viktigt motiv bakom beslut att inrätta den sammanhållna statliga myndigheten 2005 var att få till stånd en för hela landet mer enhetlig regeltillämpning. Enligt styrelsens mening är det viktigt att klargöra orsakerna till de regionala skillnaderna i uttaget av de aktuella förmånerna, och i vilken mån de är sakligt motiverade. I den mån skillnaderna beror på att reglerna tillämpas på ett olikformigt sätt anser styrelsen att det är angeläget att regeringen och vidtar åtgärder för att åstadkomma en enhetlig regeltillämpning. Granskningens bakgrund och inriktning4 Tre former av ersättning till gravida4 Svåra gränsdragningar mellan förmånerna4 ansvarar för handläggningen sedan 20055 Regionala skillnader i ersättningen till gravida kvarstår8 Inget systematiskt kvalitetsarbete hos Försäkringskassan9 Bristfälliga kunskaper hos Försäkringskassan10 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), (), () (), () och (). har granskat agerande för en lagenlig och enhetlig tillämpning av socialförsäkringsförmåner till gravida. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten till gravida agerande för en lagenlig och enhetlig tillämpning (RiR 2006:30). Granskningens bakgrund och inriktning Tre former av ersättning till gravida Sju av tio gravida kvinnor får ersättning från socialförsäkringssystemet av graviditeten. De socialförsäkringsförmåner som gravida kan göra anspråk på är sjukpenning, havandeskapspenning och föräldrapenning. För rätt till sjukpenning krävs att det ska finnas en sjukdom som sätter ned arbetsförmågan. Havandeskapspenning kan betalas ut om den gravida kvinnans arbete är alltför fysiskt ansträngande eller om det finns risker i arbetsmiljön. Gravida har också rätt att ta ut föräldrapenning för det väntade barnet fr.o.m. före beräknad förlossning. Svåra gränsdragningar mellan förmånerna Vid handläggningen av havandeskapspenning och sjukpenning till gravida ska tjänstemän göra bedömningar som avser dels kvinnornas individuella förutsättningar, dels deras arbetssituation. Brister i tillämpningen av socialförsäkringsreglerna kan innebära att gravida får del av olika ersättningssystem beroende på var de bor. I län med en mer generös tillämpning kan gravida kvinnor t.ex. i högre grad beviljas sjukpenning och havandeskapspenning, medan kvinnor i andra län i högre utsträckning hänvisas till uttag av föräldrapenning före förlossningen. För gravida kvinnor finns en ekonomisk drivkraft att undvika uttag av föräldrapenning för att därmed ha fler dagar kvar att ta ut efter barnets födelse. I rapporten till skillnader i kvinnors och mäns sjukskrivningsmönster (RFV 2004:16) framhåller att studier ger stöd för att gravida kvinnor i stor utsträckning önskar undvika att ta ut föräldrapenning före nedkomsten. Såväl arbetsgivarnas som statens kostnader påverkas även av vilken ersättning som betalas ut. (Se vidare tabell 1, s. Fram till ansvarade () som central förvaltningsmyndighet och de 21 självständiga försäkringskassorna för handläggningen av ärenden om ersättning till gravida. ersattes och försäkringskassorna av en ny sammanhållen statlig myndighet, . Som motiv för den översyn som låg till grund för reformen angav regeringen bl.a. att det fanns stora skillnader mellan hur regler tillämpades och hur försäkrade bemöttes i olika delar av landet (dir. 2002:166). Målet med reformen var att skapa ett tydligt ledningsansvar, en nationell samsyn och likformighet i handläggningen samt att skapa förutsättningar för att fokusera på en gemensam verksamhetsutveckling. 2003/04:69, bet. 2003/04:SfU13, rskr. 2003/04:210 och prop. 2003/04:152, bet. 2004/05:SfU4, rskr. 2004/05:8.) genomförde 2002 en undersökning om gravida kvinnors situation (RFV analyserar 2003:7). I undersökningen framkom bl.a. att den regionala variationen inte var så stor när det gällde den totala andelen kvinnor som fått någon form av ersättning vid graviditet. Däremot konstaterade att det fanns stora regionala skillnader i fördelningen mellan uttagen av sjukpenning, havandeskapspenning och föräldrapenning. Utifrån undersökningens resultat framhöll att de regionala skillnaderna tydde på en olikformighet i tillämpningen av reglerna för dessa socialförsäkringsförmåner som inte var tillfredsställande. Mot bakgrund av de brister i tillämpningen av de regler som styr ersättningsförmånerna till gravida som tidigare uppmärksammat har i sin granskning följt upp utvecklingen av de regionala skillnaderna. har också granskat hur och sedermera har agerat för att skapa förutsättningar för en lagenlig och enhetlig handläggning av ersättningar till gravida. Följande övergripande revisionsfråga har formulerats: Har och tagit sitt ansvar för att motverka brister i rättstillämpningen vid handläggningen av ersättningar till gravida? Med den övergripande revisionsfrågan som utgångspunkt har två delfrågor formulerats: Vilken kunskap har om rättstillämpningen vid handläggningen av ersättningar till gravida? Vilka åtgärder har och vidtagit för en lagenlig och enhetlig tillämpning avseende ersättningar till gravida? Som ett resultat av försäkringskassereformen 2005 omfattar granskning verksamheten vid och vid . En central utgångspunkt för granskning är kraven på saklighet och likabehandling i ärendehandläggningen samt kraven på ansvariga myndigheter att verka för saklighet och likabehandling. I regeringsformen ställs krav på att de som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen). Av 2 § förordning (2004:1299) med instruktion för framgår att myndigheten bl.a. ska ansvara och verka för lagenlighet och enhetlighet vid rättstillämpningen inom sitt verksamhetsområde. Sjukpenning kan utgå med olika nivåer: en fjärdedel, halv, tre fjärdedelar eller hel. Ersättningen uppgick år av den sjukpenninggrundande inkomsten (10 prisbasbelopp )1. För i en sjukperiod utgår ingen ersättning (karensdag). De efterföljande ersätts av arbetsgivaren (sjuklön). Därefter utgår sjukpenning från . betalade ut för sjukpenning av graviditeten till kvinnor som födde barn . till och med gällde att arbetsgivaren var skyldig att betala en särskild sjukförsäkringsavgift för anställda som beviljats hel sjukpenning. Arbetsgivaren betalade en avgift som motsvarade av sjukpenningkostnaden från och med dag 15. Lagen om allmän försäkring innehåller inte någon definition av sjukdomsbegreppet. Vissa uttalanden i betänkande har blivit vägledande. Enligt kommittén kan varje onormalt kropps- och själstillstånd som inte hänger ihop med den normala livsprocessen betecknas som sjukdom. Graviditet betraktas inte som sjukdom utan utgör ett kroppstillstånd som hör ihop med den normala livsprocessen. Däremot kan vissa komplikationer under graviditeten betraktas som sjukdom och ge rätt till sjukpenning. I rapporten situation (RFV 2003:7) pekar på oklarheten kring sjukdomsbegreppet och synen på sjukdomstillstånd under graviditeten. Denna oklarhet har medfört svårigheter att överblicka regelverket samt skillnader i tillämpningen av sjukpenningsreglerna för gravida kvinnor. Enligt kan sådana skillnader i sjukskrivningspraxis av många upplevas som orättvisa. Till skillnad från sjukpenning krävs ingen sjukdom för att havandeskapspenning ska utgå. Havandeskapspenning kan bli aktuellt om den gravida kvinnans arbete är alltför fysiskt ansträngande eller om det finns risker i arbetsmiljön. Som förutsättning gäller också att kvinnan inte kan omplaceras till annat arbete. Rätten till havandeskapspenning förutsätter att det är graviditeten och inte sjukdom som försämrar kvinnans arbetsförmåga. Enligt vägledning om havandeskapspenning (2002:6) ska sjukpenning betalas ut om en kvinna uppfyller förutsättningarna för rätt till sjukpenning och havandeskapspenning. Havandeskapspenningen uppgick år av inkomsten (motsvarande 10 prisbasbelopp ).2 Havandeskapspenning betalas av . betalade ut i havandeskapspenning av graviditeten till kvinnor som födde barn . Föräldrapenningen är ett ekonomiskt stöd till föräldrar i samband med barns födelse eller adoption. Föräldrarna får var. En förälder kan avstå som mest 180 av till den andra föräldern. Föräldrapenningen består av med ersättning enligt sjukpenningnivå, dock lägst per dag, samt med ersättning enligt lägstanivå, per dag. Ersättning utgörs av av inkomsten (motsvarande 10 prisbasbelopp ).3 Gravida har rätt att ta ut föräldrapenning för det väntade barnet fr.o.m. före beräknad förlossning. Av statistiska bearbetning framgår att betalade ut i föräldrapenning av graviditeten till kvinnor som födde barn . Eftersom antalet dagar med föräldrapenning är det samma oavsett om de tas ut före eller efter barnets födelse kan statens totala kostnader för föräldrapenning antas vara oberoende av om dagarna tas ut före eller efter barnets födelse. Tabellen nedan sammanfattar skillnaderna i socialförsäkringsförmåner för gravida. Regionala skillnader i ersättningen till gravida kvarstår har tagit fram uppgifter på länsnivå om ersättningar från socialförsäkringen som betalats ut före förlossningen till kvinnor som födde barn 2006. Som framgår ovan genomförde en liknande undersökning för . Detta innebär att jämförelser mellan åren har kunnat göras. uppföljning visar att den totala andelen gravida som fått ersättning från socialförsäkringen av graviditeten har minskat från 2006. Skillnaden mellan det län med lägst respektive högst andel är i det närmaste oförändrad. var skillnaden och var den . Uppföljningen visar vidare att regionala skillnader inom respektive förmånsslag kvarstår. För sjukpenning fanns exempelvis 2006 en variation för det län som hade lägst respektive högst andel gravida kvinnor med denna ersättning. För havandeskapspenning fanns 2006 en variation . har inom ramen för granskningen inte närmare analyserat orsakerna till de regionala skillnaderna eller om de är sakligt motiverade. anser att det åligger att fördjupa kunskaperna om orsakerna bakom de regionala skillnaderna. En möjlig tolkning är dock att föräldraförsäkringen får kompensera för regionala olikheter i tillämpningen av reglerna som styr förmånerna sjukpenning och havandeskapspenning. granskning visar vidare att det finns en stor spännvidd i diagnosmönster mellan länen. Inget systematiskt kvalitetsarbete hos genomgång visar att och inte har vidtagit utvecklingsåtgärder i syfte att angripa den särskilda och ärendeövergripande problematik som rör tillämpningen av reglerna om ersättning till gravida. fick regeringens uppdrag att bl.a. se över och belysa huruvida reglerna för havandeskapspenningen är anpassade till dagens arbetsliv. Enligt har det inte bedömts prioriterat eller effektivt att arbeta med kraftfulla utvecklingsåtgärder som havandeskapspenningen varit föremål för utredning. anser dock inte att det faktum att frågan varit föremål för utredning innebär att myndigheterna kan avstå ifrån att vidta åtgärder i syfte att åstadkomma en lagenlig och enhetlig tillämpning av nu gällande regler. Vad gäller frågor om tillämpning av reglerna för sjukpenning har visserligen utvecklat gemensamma arbetssätt, men ingen särskild uppmärksamhet har riktats mot handläggningen av sjukpenningärenden som gäller gravida. På föräldrapenningområdet har arbete med att införa gemensamma processer i handläggningen genomförts. För handläggningen av havandeskapspenningärenden har inga styrande åtgärder vidtagits från central nivå i syfte att skapa enhetlighet i organisation, arbetssätt och bedömningar. Framtagandet av en gemensam process för havandeskapspenning ingår dock i verksamhetsplan . genomgång av och åtgärder visar sammanfattningsvis att något systematiskt kvalitetsarbete inte har bedrivits som särskilt avser tillämpningen av de regler som styr ersättningar till gravida kvinnor. genomgång visar att och inte vidtagit några särskilda åtgärder för att få en fördjupad kunskap om de problem som förekommer i handläggningen av ärenden om ersättning till gravida och som identifierades i kvinnors situation . granskning visar även att respektive interna kontrollsystem inte är utformat på ett sådant sätt att kunskap om kvaliteten i handläggningen av ersättningar till gravida kan tas fram. De ärendeövergripande risker som rör tillämpningen av de regler som styr socialförsäkringsförmånerna till gravida har endast uppmärksammats i begränsad omfattning i de risk- och väsentlighetsanalyser som och genomfört för de aktuella ärendeslagen. har inte heller skapat rutiner för hur olika informationskällor kan användas för att ge kunskap om de särskilda svårigheter som rör tillämpningen av reglerna om ersättning till gravida kvinnor. konstaterar att kunskapen om orsakerna till de regionala skillnaderna som konstaterats är bristfällig. anser att och inte har levt upp till sitt ansvar att motverka brister i rättstillämpningen vid handläggningen av ärenden som rör ersättning till gravida. var de allmänna försäkringskassorna självständiga offentligrättsliga juridiska personer medan var en myndighet under regeringen. I och med inrättandet av den statliga myndigheten har regeringen numera fullt mandat att styra administrationen av socialförsäkringen i dess helhet. Genom reformen har även fått ökade möjligheter att ställa regeringen till svars för administrationens samlade resultat. Regeringen har vidtagit åtgärder för att få till stånd en ökad precision vid sjukskrivningar. Dessa åtgärder avser sjukförsäkringen i dess helhet men har också betydelse för bedömningen av gravidas rätt till sjukpenning. I propositionen Förändringar för ökad hälsa i arbetslivet (prop. 2002/03:89), som lades fram , föreslog regeringen bl.a. förstärkt utbildning av läkare i försäkringsmedicin samt fler försäkringsläkare. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2002/03:SfU10). Regeringen har också gett och i uppdrag att utforma och komma med förslag till en mer kvalitetssäkrad, enhetlig och rättssäker sjukskrivningsprocess.4 Regeringen har i regleringsbreven formulerat övergripande mål för för att tilltron till socialförsäkringen och dess administration skall vara hög och administrationen av socialförsäkringen skall vara rättssäker, effektiv och ha hög kvalitet. Som generellt mål för samtliga verksamhetsgrenar anges att rättssäkerheten, effektiviteten och kvaliteten ska öka. Regeringen har också gett uppdrag som syftar till att förbättra kvaliteten i handläggningen. som haft regeringens uppdrag att bl.a. se över och belysa huruvida reglerna för havandeskapspenningen är anpassade till dagens arbetsliv föreslog i sitt slutbetänkande att förmånen havandeskapspenning ska upphöra och ersättas av en ny förmån till gravida, kallad graviditetspenning (SOU 2005:73). Graviditetspenningen föreslås få nyttjas tidigast före beräknad förlossning och längst till och med dagen före den faktiska förlossningen. Beredning av utredningens förslag pågår vid . Ett av motiven bakom bildandet av den sammanhållna statliga myndigheten var att skapa en nationell samsyn och likformighet i ärendehandläggningen. anser, mot bakgrund av de iakttagelser som har presenterats, att det finns anledning för regeringen att noggrant följa agerande för en lagenlig och enhetlig tillämpning av reglerna för ersättningar till gravida. erinrar i detta sammanhang om den rekommendation som lämnade i en tidigare granskning, Styrning och kontroll av regeltillämpningen inom socialförsäkringen (RiR 2006:20), om att regeringen bör överväga att vidta åtgärder för att få till stånd en undersökning och analys av orsakerna till problemen i regeltillämpningen inom socialförsäkringen. anser att bör vidta åtgärder för att säkerställa att bedömningen om rätt till ersättning för gravida sker på ett lagenligt sätt. Förutsättningarna för en kvinna som väntar barn att få stöd från socialförsäkringen ska inte påverkas av var hon bor. Mot denna bakgrund bör överväga följande: Analysera orsakerna till samt förbättra uppföljningen av de regionala skillnaderna i ersättning till gravida. Kunskaperna behöver fördjupas för att förekommande brister ska kunna angripas på ett effektivt sätt. Utveckla den interna styrningen och kontrollen så att ärendeövergripande problem uppmärksammas. Inom ramen för detta arbete bör verksamhetsuppföljningen utvecklas så att effektiva arbetsformer på lokal nivå kan upptäckas och spridas till övriga landet. Styrelsen har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten till gravida agerande för en lagenlig och enhetlig tillämpning (RiR 2006:30) bör överlämnas till i form av en redogörelse. Styrelsen vill i anslutning till detta anföra följande. Av granskning framgår att sju av tio gravida kvinnor av graviditeten får ersättning från socialförsäkringssystemet i form av sjukpenning, havandeskapspenning eller föräldrapenning. Behovet av att före förlossningen avstå från förvärvsarbete är i stort sett detsamma över landet. konstaterar dock att det förekommer stora regionala skillnader i fördelningen mellan de tre olika förmånerna. Betydande regionala skillnader uppmärksammades , men varken eller tidigare har vidtagit några åtgärder för att få fördjupad kunskap om orsakerna till dessa. Av granskning framgår vidare att något systematiskt kvalitetsarbete inte heller har bedrivits för att åstadkomma en enhetlig tillämpning av reglerna för ersättning till gravida. Styrelsen vill i detta sammanhang framhålla att ett viktigt motiv bakom beslut att inrätta den sammanhållna statliga myndigheten 2005 var att få till stånd en för hela landet mer enhetlig regeltillämpning. Styrelsen vill erinra om sin tidigare framställning angående regeltillämpningen inom socialförsäkringen (2006/07:RRS8). I framställningen föreslog styrelsen att regeringen skulle ta initiativ till en allsidig undersökning och analys av orsakerna till bristerna i regeltillämpningen inom socialförsäkringen. Enligt styrelsens mening är det viktigt att klargöra orsakerna till de regionala skillnaderna i utbetalningen av sjukpenning, havandeskapspenning och föräldrapenning till gravida och i vilken mån dessa skillnader är sakligt motiverade. Såväl tilltron till socialförsäkringen som den enskildas rättssäkerhet är beroende av att de aktuella regelverken tillämpas på ett korrekt och enhetligt sätt. I den mån orsakerna till skillnaderna i uttaget av de tre förmånerna mellan olika delar av landet beror på att reglerna tillämpas på ett olikformigt sätt anser styrelsen att det är angeläget att regeringen och vidtar åtgärder för att åstadkomma en mer enhetlig regeltillämpning. Med detta överlämnas denna redogörelse till . Efter publiceringen av har reglerna ändrats. är taket för den sjukpenninggrundande inkomsten sänkt till 7,5 prisbasbelopp, vilket motsvarar en månadslön på ca . 2006/07:SfU1, rskr. 2006/07:7576.) Efter publiceringen av har reglerna ändrats. är taket för den ersättningsgrundande inkomsten för havandeskapspenning sänkt till 7,5 prisbasbelopp, vilket motsvarar en månadslön på ca . 2006/07: SfU1, rskr. 2006/07:7576.) Till skillnad från vad som gäller för sjukpenningen och havandeskapspenningen har reglerna för föräldrapenningen, som betalas ut med anledning av barns födelse, inte ändrats. För denna förmån gäller således samma inkomsttak också efter . Se vidare not 1 och 2. redovisade och uppdraget. Bland annat föreslås att riktlinjer ska upprättas för att underlätta bedömningar vid sjukskrivningar, t.ex. för graviditetsrelaterade besvär.