frsrdg · GV04RRS7 · 2007-09-01 00:00:00 — SAMMANFATTNING 2007/08:RRS7 16.42 2007/08:RRS7 SAMMANFATTNING 16.42 styrelses redogörelse angående statens företagsfrämjande insatser och prioriterade gruppers företagande Sammanfattning har granskat vilket genomslag prioritering av kvinnor och personer med utländsk bakgrund har fått i statens företagsfrämjande insatser. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten insatser - når de kvinnor och personer med utländsk bakgrund? (RiR 2007:11). har i sin granskning visat att de näringspolitiskt prioriterade grupperna - kvinnor samt personer med utländsk bakgrund - i förhållandevis liten utsträckning nås av de allmänt företagsfrämjande insatserna. De insatser som är särskilt inriktade på de prioriterade grupperna anses av ha begränsad betydelse, även om de haft ett värde för dem som deltagit. Styrelsen konstaterar att det finns flera mål, prioriteringar och principer som bör följas av de myndigheter som ger stöd till företagsfrämjande insatser. Tillväxt och sysselsättning ses som övergripande mål, som kvinnor och personer med utländsk bakgrund ska prioriteras vid stödgivningen. Härtill kommer lagstiftning som innebär förbud mot diskriminering samt generella uttalanden och beslut om integrations- och jämställdhetspolitik. Den beslutade integrationspolitiken innebär att personer med utländsk bakgrund inte ska särbehandlas till följd av sitt ursprung. Resultatet av granskning bör enligt styrelsens mening ses mot bakgrund av ovan redovisade oklarheter i premisserna för stödgivningen. En ökad klarhet vore självfallet önskvärd. Med detta överlämnas denna redogörelse till . SAMMANFATTNING 2007/08:RRS7 16.42 2007/08:RRS7 SAMMANFATTNING 16.42 Sammanfattning 1 Innehållsförteckning 2 Styrelsens redogörelse 3 granskning 4 Granskningens motiv och inriktning 4 Politiska mål för nyföretagandet 4 Frågeställningar 5 Näringslivet kan främjas på många sätt 5 Vad som ingår i granskningen 5 Principer för företagsfrämjande insatser 6 Tillväxt och sysselsättning är övergripande mål 6 Prioriteringar i den regionala utvecklingspolitiken 6 Diskriminering, integration och jämställdhet 6 De granskade insatserna 7 Nitton program genom 7 Lånefinansiering och affärsutveckling genom 7 Stöd till start av näringsverksamhet genom 8 Särskilda satsningar inriktade på de prioriterade grupperna 9 Slutsatser av granskningen 9 Prioriteringen får litet genomslag 9 Regeringen har inte förtydligat prioriteringen 10 Särskilda satsningar har begränsad betydelse 10 bedömningar och rekommendationer 11 Rekommendationer till regeringen 11 Rekommendationer till Verket för näringslivsutveckling () 11 Rekommendationer till 11 Styrelsens överväganden 13 INNEHåLLSFöRTECKNING 2007/08:RRS7 16.42 2007/08:RRS7 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), Per (), (), (), () och (). GRANSKNING 2007/08:RRS7 2007/08:RRS7 GRANSKNING har granskat vilket genomslag prioritering av kvinnor och personer med utländsk bakgrund har fått i statens företagsfrämjande insatser. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten insatser - når de kvinnor och personer med utländsk bakgrund? (RiR 2007:11). Granskningens motiv och inriktning Ett starkt näringsliv är enligt regeringen och en förutsättning för att skapa tillväxt och sysselsättning. Förutsättningarna att driva företag är dock varierande. Företagsklimatet i anses generellt sett vara bra för stora och väletablerade företag denna bedömning har enligt gjorts av både den nuvarande och den tidigare regeringen. För nya och små företag anses tillväxtförutsättningarna vara betydligt sämre. Den helt övervägande delen av företagen i är relativt små. Av rapporten framgår att av företagen har mindre än 50 anställda. av företagen drivs av kvinnor och drivs av personer med utländsk bakgrund. Personer med utländsk bakgrund är företagare i något större utsträckning än personer med svensk bakgrund, detta enligt som refereras av . Av de nya företagen startades omkring en tredjedel av kvinnor och knappt en femtedel av personer med utländsk bakgrund. Politiska mål för nyföretagandet har uttalat att nyföretagandet i bör öka. Kvinnor och personer med utländsk bakgrund ses som en delvis outnyttjad potential för att åstadkomma fler och växande företag. Flera studier har också visat att dessa grupper möter särskilda hinder i sitt företagande, t.ex. vid ansökan om lån. har därför ställt sig bakom uttalanden om att statens företagsfrämjande insatser ska inriktas mot kvinnor och personer med utländsk bakgrund. har granskat genomslaget av och regeringens prioritering av dessa gruppers företagande. Frågeställningar Granskningen utgår från följande övergripande fråga: Får prioritering av kvinnor och personer med utländsk bakgrund genomslag i de statligt finansierade företagsfrämjande insatserna? För att besvara denna fråga har information inhämtats inom följande områden: Är styrningen anpassad till de prioriterade gruppernas företagande? Når staten kvinnor och personer med utländsk bakgrund med de företagsfrämjande insatserna? Initieras särskilda satsningar för prioriterade gruppers företagande på tydliga grunder? Näringslivet kan främjas på många sätt Staten kan indirekt främja företagandet genom att exempelvis satsa på utbildning eller utforma skatter och regelsystem så att företagande underlättas. aktuella granskning avser de mer direkta insatser som staten gör för att främja företagande. Sådana insatser kan t.ex. innebära att staten ger lånefinansiering till företag eller ger stöd för kompetensutveckling och utveckling av nya produkter. Av rapporten framgår att de företagsfrämjande insatserna genomförs i ett komplicerat system med initiativ och finansiering från flera områden, främst näringspolitik, regional utvecklingspolitik, arbetsmarknadspolitik och forskningspolitik. Områdena har liknande mål men olika betoning och förutsättningar. Även EU har styrt inriktningen av de företagsfrämjande insatserna genom bl.a. strukturfondsmedel och regleringar. Det finns en mängd offentliga och privata aktörer, framför allt på regional och lokal nivå, som arbetar med att främja näringslivets utveckling genom information, rådgivning och finansiering. De statliga insatserna genomförs ofta i samarbete med dessa. Statliga medel förmedlas dels nationellt genom framför allt , dels regionalt genom länsstyrelserna. Vad som ingår i granskningen De insatser som granskats av har valts utifrån följande huvudprinciper: Insatserna ska helt eller delvis finansieras av staten på nationell nivå och de ska vara inriktade mot att direkt främja och underlätta företagandet, dvs. nyföretagande och utveckling av existerande företag. Insatserna ska också vara inriktade mot eller möjliga att rikta mot de prioriterade gruppernas företagande. Granskningen omfattar inte satsningar på forskning och innovation eller rent attitydskapande åtgärder vars syfte är att få fler personer att bli företagare. De olika stödformer som omfattas av granskning beskrivs närmare i ett särskilt avsnitt. Principer för företagsfrämjande insatser Av framgår att regeringen och har förhållandevis komplexa mål och prioriteringar när det gäller stödet till företagande. Tillväxt och sysselsättning är övergripande mål, som vissa prioriteringar ska göras, dock under restriktioner som bestäms av principer och lagstiftning rörande diskriminering, integration och jämställdhet. Tillväxt och sysselsättning är övergripande mål Kvinnor och personer med utländsk bakgrund ses av och regeringen som en outnyttjad potential när det gäller att få fler och växande företag. Tillväxt och sysselsättning är de övergripande målen, något som också framgår av reglerna för statligt stöd till näringslivet. Enligt dessa regler ska staten bara lämna stöd till näringslivet om verksamheten bedöms vara eller kunna bli lönsam från företagsekonomisk synpunkt. ska staten vara återhållsam med direkt företagsfrämjande insatser. En grundläggande restriktion är att insatserna ska vara marknadskompletterande, vilket innebär att staten inte ska tillhandahålla tjänster som finns tillgängliga på den privata marknaden. Åtgärderna ska dessutom löpande följas upp, utvärderas och omprövas. Antalet åtgärder bör enligt regeringen efterhand minska och hanteringen förenklas. Prioriteringar i den regionala utvecklingspolitiken Inriktningen av den regionala utvecklingspolitiken och delar av näringspolitiken behandlades av . Enligt propositionen borde prioriteringarna i ett nationellt perspektiv göras tydligare: "Generellt sett bör insatserna riktas till företag och företagare i tidiga skeden, till grupper som har högre trösklar till företagande och till företag i regioner där marknaden inte fungerar tillfredsställande." Vidare skrev regeringen att "åtgärderna ska utgå från de nationella jämställdhetsmålen och således komma kvinnor och män till lika stor del". Prioriteringen av kvinnor och personer med utländsk bakgrund har också betonats av näringsutskottet vid senare tillfällen, bl.a. . Statsmakternas insatser för att "bistå olika grupper som är underrepresenterade när det gäller företagande eller som på andra sätt kan tänkas möta särskilda hinder" ses av utskottet som en prioriterad fråga. Diskriminering, integration och jämställdhet har också ställt sig bakom mer generella uttalanden och beslut om diskriminering samt integrations- och jämställdhetspolitik. Lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering syftar till att motverka diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder. I lagen förbjuds diskriminering i olika situationer, bl.a. i samband med start och bedrivande av näringsverksamhet. erinrar också om inriktningen av den nya integrationspolitiken som beslutades av . Denna ska motverka ett synsätt där människor grupperas efter etnisk härkomst. Säråtgärder riktade mot invandrare som grupp ska begränsas till introduktion av nyanlända flyktingar. Även jämställdhetsperspektivet ska integreras i alla politikområden. Till skillnad från integrationspolitiken bygger dock jämställdhetspolitiken på att särskilda, riktade insatser kan göras för att nå målen. De granskade insatserna har i sin rapport beskrivit alla de olika slag av företagsfrämjande insatser som ingår i granskningen. Några sammanfattande uppgifter presenteras här. Nitton program genom Verket för näringslivsutveckling () ska enligt sin instruktion arbeta för att stärka näringslivets förutsättningar och främja den regionala utvecklingen. Nuteks företagsfrämjande insatser består till stor del av att man fördelar medel till tidsbegränsade projekt som genomförs av olika statliga och icke-statliga aktörer. Projekten drivs inom ramen för större program. Ett program kan definieras som en i tiden avgränsad samling projekt med ett gemensamt syfte. Programmen syftar till att stödja enskilda företag eller företagare, stödja vissa företag i nätverk eller kluster samt påverka strukturer. Granskningen omfattar 19 av Nuteks pågående och avslutade program, varav de flesta syftar till att stödja enskilda företag eller företag i nätverk. Avgränsningen beskrivs närmare i rapporten. Lånefinansiering och affärsutveckling genom är en statlig koncern som består av moderbolaget och 21 regionala dotterbolag. Dotterbolagen ägs till av staten och till av ett eller flera regionala organ, framför allt landsting eller regionala självstyrelseorgan. verksamhet finansieras främst genom anslag från staten och de regionala ägarna. De statliga medlen består av ett årligt anslag via , vilket enligt Nuteks regleringsbrev bör uppgå till för . En mindre del av verksamheten finansieras med kundintäkter. har två huvudsakliga verksamhetsgrenar: lånefinansiering till små och medelstora företag samt affärsutveckling. Koncernen ska fungera marknadskompletterande för sin målgrupp, dvs. erbjuda tjänster som dessa företag inte kan erhålla på marknaden. Verksamhetsgrenen lånefinansiering innebär att erbjuder olika låneformer till både nya och etablerade företag. Den marknadskompletterande rollen innebär att förväntas ta större risker än vad bankerna gör. Det betyder att lån generellt ska ha en högre ränta än bankernas lån. Verksamhetsgrenen affärsutveckling omfattar rådgivning till företagare och olika utvecklingsprojekt. Enklare rådgivning och information till småföretagare är kostnadsfri medan mer omfattande affärsutveckling är avgiftsbelagd. Även affärsutvecklingen ska vara marknadskompletterande, vilket betyder att bara ska erbjuda konsultinsatser där utbudet på den privata marknaden inte är tillfredsställande. Det innebär att varje regionalt Almi-bolag anpassar sin verksamhet efter situationen på den regionala marknaden. Stöd till start av näringsverksamhet genom Stöd till start av näringsverksamhet (starta-eget-bidrag) är en arbetsmarknadspolitisk insats som fungerar som ett tillskott till företagarens försörjning när denne bygger upp sitt företag. Det är ett s.k. aktivitetsstöd som normalt uppgår till samma belopp som arbetslöshetsersättningen för den som arbetat heltid. Stödet kan som mest betalas ut . Landets arbetsförmedlingar sköter hanteringen av stödet. Stödet kan ges till personer som är eller riskerar att bli arbetslösa, men stödgivningen måste ta näringspolitiska hänsyn. För att få stöd måste mottagaren kunna visa att affärsidén är så lönsam att den kan ge varaktig sysselsättning och försörjning. Stödet får inte heller snedvrida konkurrensen på marknaden. För att kunna bedöma om affärsidén är tillräckligt lönsam och att konkurrensen inte snedvrids köper arbetsförmedlingarna in tjänster från olika konsulter. Dessa konsulter kommer ofta från det regionala Almibolaget. I jämförelse med de flesta andra företagsfrämjande insatser är stödet till start av näringsverksamhet relativt omfattande. Kostnaden för detta arbetsmarknadspolitiska stöd var för , vilket var mer än så mycket som hela anslaget för näringspolitiska insatser (). Omfattningen av stöden har dock ändrats. har regeringen kraftigt minskat anslaget till arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd, där bl.a. stödet till start av näringsverksamhet ingår. Anslaget har minskat . Programverksamheten minskar därför överlag , något som enligt även väntas påverka stödet till start av näringsverksamhet. Särskilda satsningar inriktade på de prioriterade grupperna De särskilda satsningar som ingår i granskningen är Nuteks program för kvinnors respektive invandrares företagande, Resurscentrum för kvinnor samt som erbjuder rådgivning till personer med utländsk bakgrund. De särskilda satsningarna uppgår sammantaget till och . Ökningen beror på ett nytt program för kvinnors företagande. Slutsatser av granskningen Granskningen visar att den prioritering av kvinnor och personer med utländsk bakgrund som ställt sig bakom i praktiken har fått litet genomslag i de företagsfrämjande insatserna. Regeringen har inte förtydligat hur prioriteringen av kvinnor och personer med utländsk bakgrund ska tolkas och genomföras. De satsningar som inriktats speciellt mot kvinnor och personer med utländsk bakgrund har enligt begränsad betydelse. Prioriteringen får litet genomslag Nuteks program når de prioriterade grupperna i mycket liten utsträckning, konstaterar . Flera av Nuteks program har utformats på ett sätt som i praktiken gör det svårt att inkludera kvinnor och personer med utländsk bakgrund. Endast för ett fåtal av programmen har verket formulerat tydliga mål för dessa målgrupper. har inte heller konsekvent följt upp gruppernas deltagande i programmen. lånefinansiering når kvinnor och personer med utländsk bakgrund i en utsträckning som ungefär motsvarar dessa gruppers andel av företagarna. har dock observerat en stor regional variation. anser att genom sin lånefinansiering i större utsträckning skulle kunna underlätta företagandet för kvinnor och personer med utländsk bakgrund. När det gäller affärsutveckling - dvs. rådgivning och projektverksamhet riktad till företag - konstaterar att det finns brister i uppföljningen. Denna verksamhetsgren omfattar av Almikoncernens samlade personalresurser. Trots detta följer inte upp i vilken utsträckning man i affärsutvecklingen når kvinnor och personer med utländsk bakgrund. Det arbetsmarknadspolitiska stödet till näringsverksamhet (starta-eget- bidraget) når i förhållandevis stor utsträckning kvinnor och personer med utländsk bakgrund. Av dem som fick stödet var kvinnor och födda utanför . Fördelningen beror dock inte på att dessa grupper prioriterats vid stödgivningen, framhåller . Enligt länsarbetsnämnderna är det inte relevant att prioritera utifrån kön eller härkomst. Det avgörande är den sökandes affärsidé och hur man bedömer hans eller hennes möjligheter att livnära sig på sitt företag. pekar också på att anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder har minskats kraftigt . Andelen kvinnor och personer med utländsk bakgrund som får del av stödet kan då, enligt , komma att minska. Regeringen har inte förtydligat prioriteringen En viktig orsak till att prioriteringen fått så litet genomslag är enligt att varken den tidigare eller den nuvarande regeringen har förklarat hur prioriteringen ska tolkas. konstaterar att den prioritering som ställt sig bakom i flera avseenden är otydlig och svår för de granskade organisationerna att tillämpa. Det är svårt att veta om prioriteringen ska ses som ett medel för att skapa tillväxt eller om den ska ses som ett mål i sig. anser att det för flera av stödformerna är otydligt hur prioriteringen dels ska förhålla sig till andra mål, dels ska genomföras i praktiken. Målgrupperna är inte heller tydligt definierade, särskilt inte gruppen personer med utländsk bakgrund. påpekar även att integrationspolitiken förutsätter att personer och grupper inte ska pekas ut utifrån sin härkomst. Insatser ska i stället anpassas utifrån olika individers behov. Granskningen visar även att regeringen tidigare inte ställt tillräckligt tydliga krav på , och att inrikta verksamheten mot kvinnor och personer med utländsk bakgrund. har regeringen dock ökat kraven på och att inrikta verksamheten mot dessa målgrupper. anser att det är viktigt att regeringen också förtydligar hur prioriteringen ska tolkas. Särskilda satsningar har begränsad betydelse De särskilda satsningarna - dvs. satsningar som specifikt riktas mot kvinnor och personer med utländsk bakgrund - har enligt haft ett värde för dem som deltagit. menar dock att satsningarna endast får en marginell betydelse för de prioriterade gruppernas företagande. Ett skäl till detta är att satsningarna har ganska liten omfattning. Regeringen har visserligen avsatt för kvinnors företagande och för invandrares företagande . Det är en markant ökning jämfört , men ändå lite jämfört med de allmänt företagsfrämjande insatserna. framhåller även att den verksamhet som stöds med särskilda satsningar riskerar att bli beroende av de öronmärkta pengarna. När medlen är slut upphör i många fall också satsningen. Detta har enligt framkommit i tidigare utvärderingar av dessa satsningar. bedömningar och rekommendationer bedömning är att det finns utrymme för att i större utsträckning inkludera kvinnor och personer med utländsk bakgrund i statens allmänna företagsfrämjande insatser. framhåller också att prioriteringen i flera avseenden är otydlig och svår för de granskade organisationerna att tillämpa. anser att kvinnor och personer med utländsk bakgrund måste inkluderas i de allmänna satsningarna för att prioriteringen ska få genomslag. Att initiera särskilda satsningar kan inte ses som den huvudsakliga metoden att få till stånd prioriteringen, detta för att särskilda satsningar i allmänhet är av tillfällig natur och dessutom förhållandevis små. De särskilda satsningarna bör enligt mening i stället användas i försökssyfte, för att bedöma om en verksamhet eller arbetsmetod kan användas i ordinarie verksamhet eller för enstaka punktinsatser där behovet bedömts vara stort. Mot denna bakgrund har lämnat följande rekommendationer. Rekommendationer till regeringen rekommenderar att regeringen tydliggör hur prioriteringen av kvinnor och personer med utländsk bakgrund ska förhålla sig till andra inriktningar och mål i uppdragen till , och , är tydlig med vilken målgrupp som avses för en viss satsning i uppdragen till , och , överväger om stödet till start av näringsverksamhet bör få en tydligare inriktning mot prioriterade grupper, löpande följer upp i vilken mån statens samlade företagsfrämjande insatser kommer de prioriterade grupperna till del. Det är viktigt för att ska få information om hur prioriteringen som helhet får genomslag. Rekommendationer till Verket för näringslivsutveckling () rekommenderar att analyserar behovet hos de prioriterade målgrupperna innan man initierar ett program samt följer upp andelen deltagande kvinnor och personer med utländsk bakgrund i alla program som riktar sig till företag eller företagare. Rekommendationer till rekommenderar att tydliggör hur prioriteringen i praktiken ska genomföras för långivning, analyserar orsakerna till att man beviljar och avslår lån samt orsakerna bakom branchfördelningen bland låntagare, vilket är viktigt för att säkerställa att kvinnor och personer med utländsk bakgrund inte diskrimineras i långivningen, följer upp i vilken utsträckning man når kvinnor och personer med utländsk bakgrund i affärsutvecklingsverksamheten. GRANSKNING 2007/08:RRS7 16.42 2007/08:RRS7 GRANSKNING 16.42 Styrelsen har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten insatser - når de kvinnor och personer med utländsk bakgrund? (RiR 2007:11) bör överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. har i sin granskning visat att de näringspolitiskt prioriterade grupperna - kvinnor samt personer med utländsk bakgrund - i förhållandevis liten utsträckning nås av de allmänt företagsfrämjande insatserna. Ett viktigt skäl till detta är enligt att regeringen inte har förtydligat prioriteringens innebörd. Prioriteringen är i flera avseenden otydlig och svår för de stödgivande myndigheterna att tillämpa. De insatser som är särskilt inriktade på de prioriterade grupperna når visserligen fram men anses av ha begränsad betydelse, även om de haft ett värde för dem som deltagit. Styrelsen konstaterar att det finns flera mål, prioriteringar och principer som bör följas av de myndigheter som ger stöd till företagsfrämjande insatser. Tillväxt och sysselsättning ses som övergripande mål, som kvinnor och personer med utländsk bakgrund ska prioriteras vid stödgivningen. Härtill kommer lagstiftning som förbjuder diskriminering i olika situationer, bl.a. i samband med start och bedrivande av näringsverksamhet, samt generella uttalanden och beslut om integrations- och jämställdhetspolitik. har tagit ställning för en integrationspolitik som innebär att personer med utländsk bakgrund inte ska särbehandlas till följd av sitt ursprung. Resultatet av granskning bör enligt styrelsens mening ses mot bakgrund av ovan redovisade oklarheter i premisserna för stödgivningen. En ökad klarhet vore självfallet önskvärd. Med detta överlämnas denna redogörelse till . kom ut och avser förhållandena . Personer med utländsk bakgrund är det uttryck som används av för att beteckna den inriktning av de företagsfrämjande insatser som har beslutat om. Härmed avses personer som av språkliga eller kulturella skäl möter problem i sitt företagande. 4 § förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet. 2001/02:4 s. 157. 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. 2001/02:118. 2005/06:NU13 s. 24 samt bet. 2006/07:NU6 s. 32. En mer utförlig beskrivning av integrationspolitikens inriktning finns i en tidigare rapport från , Från invandrarpolitik till invandrarpolitik (RiR 2005:5). 2005/06:155, bet. 2005/06:AU11, rskr. 2005/06:257. Personer som är bosatta inom stödområde A eller B kan få stöd även om de inte är eller riskerar att bli arbetslösa. Utvärderingar har bl.a. gjorts av och ().