frsrdg · GU04JO1 · 2007-01-01 00:00:00 — att beslutet gick att överklaga till Länsrätten i . Länsrätten prövade ärendet och avvisade det. Beslutet har överklagats till Kammarrätten i som inte beviljade prövningstillstånd. Således måste ärendet betraktas som tillkommet i laga ordning. har inte fattat något beslut om att flytta hållplatsen. Det skall också påpekas att inte har fattat något beslut som försämrar en redan beviljad service. P.N:s barn fick åka längre än till den ordinarie skolskjutshållplatsen eftersom ett barn i grannhu- set var berättigat till skolskjuts till och från hemmet. har i sin utredning inte funnit något stöd för att beslutet skulle vara fattat som ett verkställighetsbeslut enkom för att förhindra en överklagan. 6.Den aktuella skolvägen utgörs av en skogsväg utan asfaltbeläggning. På del av sträckan och vid hållplatsen är hastighetsbegränsningen satt /h. i har inte bedömt trafik- förhållandena så att det anses som brott mot skollagen 4 kap. 7 §. har tidigare anfört att har gjort en annan bedömning än Bolle- bygds kommun och menar att eftersom vägen inte är asfalterad eller breddad inom så skall den utgöra en större risk än inom . har gjort en motsatt bedömning och hävdar att en smalare väg sänker hastigheten och ökar säkerheten. Då huvuddelen av de skolskjutsberättigade barnen i har en liknande väg till skolskjutshållplatsen har barn- och utbildningsnämnden inte funnit någon anledning att göra något undantag för P.N:s barn. också framhålla att vårdnadshavarna har ett ansvar enligt 6 kap. § 2 för att barnen får den tillsyn som krävs utifrån barnens ålder och utveckling. har i en kompletterande skrivelse framfört ytterligare synpunkter om samt hävdat att NTF och den lokala polisen skall ha framfört synpunkter om kommuns bedömning. Inga sådana syn- punkter har framförts vare sig från polisen eller från NTF till . framför anklagelser mot barn- och utbildningschef och barn- och utbildningsnämndens ordförande . Utredningen har inte visat på något som stödjer P.N:s synpunkter. Barn- och utbildningsförvaltningens svar: har utrett ärendet och anser att: De framförda anklagelserna mot och saknar grund. 2 006 /0 7:J O1 Att det fattade beslutet har tillkommit i laga ordning och att P.N. upplysts på det sätt som JO framför önskemål om i ärende 431-2002. Handläggningstiden har överskridit tiden för vad som kan anses vara skä- ligt. har anställt en utredare för att för- bättra handläggningen av ärenden. Att uppfyller lagens krav på hur skolskjutsen skall anordnas ur trafiksäkerhetssynpunkt. Till remissvaret hade vissa handlingar fogats. kommenterade remissvaret och bifogade härvid vissa hand-lingar. Han anförde bl.a. följande. Till dess att han och hans hustru läste nämndens re- missvar var de av uppfattningen att hållplatsen tidigare hade varit placerad i nära anslutning till deras bostad. Kommunen informerade inte dem om att deras barn tidigare hade åkt med på nåder och att hållplatsen inte hade flyt- tats. Under tiden augusti 2002november/vidtog kommunen inte några åtgärder. Handläggningsprocessen påbörjades först . Kommunen vilseledde familjen när det påstods att beslutet gick att överklaga. I ett beslut anförde JO följande. I 4 kap. 7 § första stycket skollagen (1985:100) föreskrivs att hemkommunen är skyldig att sörja för att det för eleverna i anordnas kostnadsfri skolskjuts, om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhål- landena, funktionshinder hos en elev eller någon annan särskild omständighet. Någon ovillkorlig rätt till skolskjuts föreligger således inte utan bestäm- melsen lämnar visst utrymme för kommunen att själv bedöma om behov av skolskjuts skall anses föreligga. Skolskjutsningen är ett ansvar för den nämnd inom kommunen som är sty- relse för i kommunen. Det är denna nämnd som skall ta ställning till hur skolskjutsningen i stort skall anordnas och till framställningar om att en viss elev skall ha rätt till skolskjuts. Denna beslutanderätt kan enligt vanli- ga kommunalrättsliga principer delegeras till t.ex. någon tjänsteman på skol- kansliet. Hur skolskjutsningen i stort skall vara anordnad kan också vara av- handlat i kommunens skolplan, som fastställs av kommunfullmäktige. Det bör i sammanhanget påpekas att beslut om skolskjuts i vissa fall är att se som en ren verkställighet av ett övergripande skolskjutsbeslut. Så är fallet när det är helt klart att vissa elever skall ha skolskjuts enligt de regler som nämnden har beslutat om eller som framgår av skolplanen. Om ett skolskjutsärende där- emot kräver en mer självständig bedömning av omständigheterna i det enskil- da fallet måste beslutet fattas av nämnden eller någon som beslutanderätten är delegerad till. I 2 § förordningen (1970:340) om skolskjutsning stadgas bl.a. att skol- skjutsning med avseende på tidsplaner och färdvägar skall ordnas så att kra- ven på trafiksäkerhet tillgodoses. Styrelsen för skolväsendet bestämmer efter samråd med den kommunala nämnd som ansvarar för trafikfrågor, polismyn- 2 006 /0 7:J O1 digheten och väghållaren för varje skolskjuts färdväg och de platser där på- eller avstigning bör ske. Beslut i ett skolskjutsärende kan överklagas enligt bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen (1991:900) om laglighetsprövning. Inledningsvis vill jag framhålla att sakfrågan bedömningen av om P.N:s barn var berättigade att erhålla kostnadsfri skolskjuts till och från en plats i nära anslutning till bostaden inte är en fråga som prövas av JO. Det är i stället kommunens hantering av ärendet i formellt avseende som är föremål för min granskning. Det kan konstateras att P.N:s barn var berättigade att erhålla kostnadsfri skolskjuts. I tiden fick de stiga på och av skolskjutsen på en plats i nära anslutning till familjens bostad. I remissvaret har nämnden anfört att detta hade sin bakgrund i att ett handikappat barn, som bodde granne med familjen ., var berättigat till skolskjuts till och från hemmet och att P.N:s barn på grund av tillmötesgående från skolskjutschauffören fick följa med skolskjutsen längre än till den ordinarie skolskjutshållplatsen. I remissvaret har nämnden redogjort för vad som har förevarit i det aktuel- la ärendet från och framåt. Nämnden har däremot inte bemött vad P.N. har anfört beträffande ärendets handläggning såvitt avser tiden augusti 2002november 2003. Till remissvaret har nämnden dock fogat kommunens yttrande, daterat , till Länsrätten i . I yttrandet anfördes bl.a. att makarna . i ett e-meddelande till kommunen framförde önskemål om att deras barn skulle få fortsatt skolskjuts till en hållplats i anslutning till deras bostad, att barn- och utbild- ningsförvaltningen lämnade ärendet utan åtgärd och att P.N. genom en skri- velse som kom in till förvaltningen på nytt framförde önskemål om att hållplatsen skulle flyttas. Av det anförda framgår att förevarande ärende aktualiserades hos kommu- nen i vart fall . Det är anmärkningsvärt att nämnden trots detta, och då P.N. i anmälan till JO särskilt har anfört att kommunen negligerade dem , över huvud taget inte har berört vad som förevar i ärendet den 12 december 2002den . Det kan rent allmänt framhållas att kommunen redan i samband med att makarna . initierade frågan om fortsatt skolskjuts till en plats i nära anslutning till bostaden borde ha klargjort för dem att skolskjuts- hållplatsen inte hade flyttats och förklarat varför barnen hade fått åka skolskjuts längre än till den ordinarie hållplatsen. Jag övergår nu till att behandla nämndens handläggning av det aktuella ären- det och framåt. I en skrivelse daterad framförde makarna . önskemål om att skolskjutshållplatsen skulle flyttas till en plats närmare familjens bo- stad eftersom vägen mellan bostaden och hållplatsen var trafikfarlig. 2 006 /0 7:J O1 och utbildningsnämnden fattade beslut om att ge barn- och utbildningschefen i uppdrag att göra en utredning i ärendet. Nämndens ordförande framförde i ett brev daterat att en bedömning måste göras från fall till fall när kommu- nen får in ett önskemål om utökad skolskjuts på grund av trafikfarlig väg. I ett brev till makarna . anförde bl.a. att den aktuella vägen skulle besiktigas av representanter från nämnden, förvalt- ningen och polismyndigheten samt att en individuell prövning därefter skulle göras i ärendet. Genom en skrivelse avslog ansökan om ändrad placering av hållplatsen med motiveringen att kommunen inte hade funnit några synnerliga skäl till att flytta hållplatsen. I skrivelsen angavs vidare att hållplatsen och vägen mellan familjen N:s bostad och håll- platsen hade inspekterats av representanter från Barn- och utbildningsnämn- den i och dess förvaltning. Till skrivelsen hade fogats en överklagandeanvisning. Makarna . överklagade beslutet hos Länsrätten i . Länsrätten anförde i sitt beslut bl.a. att det överklagade beslutet inte kunde hänföras till ett sådant delegationsbeslut som får överklagas enligt 10 kap. 2 § kommunallagen och avvisade överklagandet. överklagade länsrättens beslut till Kammarrätten i , som inte meddelade prövningstillstånd. I ärendet aktualiseras gränsdragningen mellan beslut i kommunallagens mening och åtgärder av rent verkställande art. kan denna gräns vara svår att dra, och det kan finnas utrymme för att göra olika bedömningar i frågan om en åtgärd i det enskilda fallet kan hänföras till området för ren verkställighet. Under förutsättning att det finns klara målsättningar för verk- samheten är det, enligt förarbetena till kommunallagen, mycket som talar för att många vardagliga åtgärder inom förvaltningen kan hänföras till ren verk- ställighet, även om åtgärderna innefattar ett visst mått av självständigt ställ- ningstagande (jfr prop. 1990/91:117 s. 204). Sådana åtgärder vidtas inte med stöd av delegation och behöver följaktligen inte anmälas till nämnden. Det saknas också möjlighet att överklaga sådana beslut för laglighetsprövning (10 kap. 2 § 2 kommunallagen). Av rättspraxis framgår att skollagens uppräkning av vilka omständigheter som kan medföra skyldighet för en kommun att anordna kostnadsfri skol- skjuts innebär att det i varje enskilt fall får göras en individuell prövning av en elevs möjlighet att färdas till och från skolan. Vid en sådan prövning skall beträffande trafikförhållandena hänsyn tas till den av eleven anlitade färdvä- gens trafikfarlighet, varvid omständigheter som avsaknad av gångbana och trafiktäthet skall beaktas (jfr RÅ 1993 ref. 77 och RÅ 1994 ref. 84). I förevarande fall har det inte varit fråga om att bifalla eller avslå en ansö- kan om skolskjuts, utan kommunen har haft att ta ställning till en ansökan om ändring i utförandet av den redan beviljade skolskjutsen. Av remissyttrandet framgår att barn- och utbildningsnämnden inte har delegerat beslutanderätten i förevarande skolskjutsärende till barn- och utbildningschefen. Nämnden har ansett att hans beslut att avslå ansökan om att flytta hållplatsen ligger inom förvaltningens verkställighetsområde eftersom beskedet lämnas utifrån de av 2 006 /0 7:J O1 nämnden beslutade riktlinjerna för skolskjuts och att det inte innebär en för- ändring i en redan beviljad service. För att kunna fatta beslut i anledning av makarna N:s ansökan om ändrad placering av skolskjutshållplatsen var det nödvändigt att ta ställning till trafik- förhållandena på den väg som deras barn nu tvingades gå för att ta sig till och från hållplatsen. Bedömningen av om barnens skolväg, efter den faktiska ändringen av den plats där skolskjutsen stannade, uppfyllde kraven vad gäller trafiksäker miljö, måste i förevarande fall anses ha haft ett direkt samband med frågan om rätten till skolskjuts. Beslutet att avslå ansökan innefattade ett sådant tydligt moment av självständigt ställningstagande att det måste vara att betrakta som ett beslut i kommunallagens mening och inte som en åtgärd av rent verkställande art. Det har därför ankommit på nämnden eller den som nämnden har delegerat ansvaret till att fatta beslut i frågan. Barn- och utbild- ningschefen har således inte i avsaknad av delegation kunnat fatta beslu- tet. Följaktligen har nämnden brustit i sin skyldighet att meddela ett formellt överklagbart beslut med anledning av makarna N:s ansökan. Detta har inne- burit att P.N. och hans hustru inte har getts möjlighet att få kommunens ställ- ningstagande laglighetsprövat av allmän förvaltningsdomstol. Nämnden kan inte undgå kritik för denna brist i handläggningen. Vad som har kommit fram genom utredningen ger dock inte stöd för att kommunen, på det sätt som P.N. har gjort gällande, lät fatta det ifrågavarande beslutet på tjänstemannanivå för att undvika att kommunens ställningstagande skulle kunna laglighetsprövas av allmän förvaltningsdomstol eller att över- klagandeanvisningen fogades till beslutet i vilseledande syfte. När det gäller handläggningstiden av det aktuella ärendet vill jag anföra föl- jande. Av utredningen framgår att makarna . gjorde en framställning i saken hos kommunen i vart fall och att nämnden tog ställning i frågan först . En så lång handläggningstid är självfallet oac- ceptabel. Ärendet borde ha avgjorts än vad som skedde. Nämn- den, som har vidgått att handläggningen har pågått än vad som kan anses vara skäligt, förtjänar kritik även i detta avseende. Jag noterar att nämnden, enligt vad som framgår av remissvaret, har vidtagit åtgärder för att förbättra handläggningen av ärenden genom att det vid förvaltningen har anställts en utredare som bl.a. arbetar med skolskjutsfrågor. Jag vill avslutningsvis göra följande uttalanden beträffande den överkla- gandeanvisning som kommunen fogade till beslutet . Av utredningen i ärendet framgår att överklagandeanvisningen gällde s.k. förvaltningsbesvär. Enligt anvisningen skulle överklagandet ges in till barn- och utbildningsförvaltningen senast från delfåendet av beslu- tet. Överklagandeanvisningen var därmed felaktig, eftersom beslut i ett skol- skjutsärende endast kan överklagas genom s.k. kommunalbesvär. Beslut som endast kan överklagas i den ordningen behöver inte förses med en överkla- gandeanvisning. Överklagandetiden börjar i dessa fall att löpa från den dag då det tillkännages på kommunens anslagstavla att protokollet över beslutet har 2 006 /0 7:J O1 Överklagande skall vidare ges in till länsrätten. Det finns anledning att framhålla att det för den enskildes rättssäkerhet är av största vikt att kor- rekta överklagandeanvisningar ges. Det kan i sammanhanget nämnas att vissa frågor rörande skolskjuts be- handlas inom ramen för det förslag till ny skollag som bereds inom . Enligt förslaget skall skolskjuts utformas som en rättighet för eleven, vilket skulle leda till att beslut om skolskjuts kan över- klagas genom förvaltningsbesvär (se SOU 2002:121 s. 307 och 410 f. samt Utbildnings- och utkast till lagrådsremiss med förslag till en ny skollag m.m., U2005/5584/S, s. 263 f.). har anfört i övrigt föranleder inte något uttalande från min sida. Med den kritik som har uttalats avslutas ärendet. Handläggningen av ett skolskjutsärende. Bland annat fråga om kommun haft skyldighet att fatta beslut avseende förfluten tid (Dnr 3664-2004) I en anmälan, som kom in till JO , framförde C.A. kla- gomål mot i kommun samt ansvariga tjänstemän angående handläggningen av ett skolskjutsärende rörande hennes makes, J.A:s, son. Till anmälan hade fogats kopior av bl.a. beslut och domar i ärendet. redogjorde för händelseförloppet enligt följande. ansökte om skolskjuts för sin son som bodde hos honom . avslog rektor ansökan. Till beslutet fogades information om hur man överklagar. I dom upphävde Länsrätten i rektors beslut (mål nr 1638- 03). kommun överklagade domen och anförde att avslagsbeslutet hade fattats av fel tjänsteman inom kommunen och därför inte hade kunnat över- klagas. upphävde kammarrätten länsrättens dom. I ett e- brev till , ordförande i , krävde J.A. att hans ansökan omgående skulle behandlas av rätt tjänsteman. Därefter skedde viss brevväxling per e-post mellan J.A. anförde att tjänstemännen och för- och grundskolenämnden hade un- derlåtit att se till att ansökan om skolskjuts överlämnades till/behandlades av någon med befogenhet att fatta beslut i ärendet. för anmälan till JO hade det gått ansökan gjordes utan att J.A. fått ett giltigt beslut. Detta har inneburit att han inte kunnat överklaga till länsrätten. anförde vidare att tjänstemännen i övrigt hade brustit i handläggningen på bl.a. följande sätt. agerade fel eftersom hon behandlade ett 2 006 /0 7:J O1 ärende som hon inte hade befogenhet att besluta om. Hennes felaktiga age- rande föranledde överklaganden till länsrätten och kammarrätten. Nämndens ordförande, , meddelade att ingen ersättning skulle utgå för den tid J.A. själv bekostat skolskjutsen. Eftersom hon inte fattade något formellt beslut i ersättningsfrågan har J.A. inte kunnat överklaga till länsrät- ten. Anmälan remitterades till i kommun för utredning och yttrande. I nämndens yttrande anfördes bl.a. följande. Inledningsvis har kommunen inget att invända mot den redogörelse av hän- delseförloppet som C.A. gjort i sin anmälan när det gäller tidsangivelserna. I fråga om överklagandet till kammarrätten , vill kom- munen dock göra ett förtydligande. Länsrättens dom överklagades inte på grund av att kommunen ansåg att fel tjänsteman inom kommunen fattat beslu- tet. Överklagandet gjordes av två anledningar. För det första ansåg kommu- nen att beslutet inte var överklagbart på grund av att det rörde sig om ett rent verkställighetsbeslut. För det andra ansåg kommunen att man fattat rätt beslut i sakfrågan, och att detta borde fastställas för det fall att beslutet ändå var överklagbart. Kommunen kommer i det följande att yttra sig över de klagomål som framförts av C.A. Rektors behörighet att fatta beslut i skolskjutsärenden Kommunen har i tidigare skolskjutsärenden fått domslut från kammarrätten (mål nr 2573-02 samt 1048-02) med innebörden att de av rektor tagna beslu- ten i skolskjutsärenden är en s.k. nullitet, då behörighet saknas genom delega- tion, och det finns inslag av skönsmässig bedömning i ärendena. Detta var en bidragande orsak till att för- och grundskolenämnden antog förtydligade skol- skjutsregler . Där finns bl.a. följande formulering: "Vid växelvis boende utgår skolskjuts från den adress där eleven är folkbokförd om förut- sättningarna för skolskjuts är uppfyllda från den adressen. Från den andra adressen utgår inte skolskjuts." Bestämmelserna började gälla . J.A:s ansökan om skolskjuts inkom . Det står enligt kom- munens uppfattning klart att denna skrivning inte lämnar något utrymme för skönsmässiga bedömningar eller liknande hos den tjänsteman som skall till- lämpa bestämmelserna. Tjänstemannens beslutsutrymme torde vara detsam- ma, eller t.o.m. mindre, än beslutsutrymmet hos den som skall fatta beslut om debitering enligt en fastställd taxa eller liknande, beslut som bru- kar anföras som skolexempel på beslut av rent verkställande art. Det förefaller orimligt att hävda att detta endast gäller så länge lagligheten av den kommu- nala taxan är höjd över allt tvivel; dvs. så snart lagligheten kan sättas i fråga på grund av rättsutvecklingen i praxis eller av andra skäl kommer tjänsteman- nen plötsligt att utrustas med en skönsmässig bedömning, närmast en möjlig- het att kontrollera lagligheten av det grundbeslut han verkställer, som medför att hans beslutsutrymme vidgas väsentligt. Ett sådant resonemang skulle med- föra att undantaget för beslut av rent verkställande art i 10 kap. 2 § kommu- nallagen töms på allt reellt innehåll. Det kan tilläggas att de skolskjutsärenden som faktiskt kräver en bedömning, exempelvis då trafikförhållanden skall vägas in, är delegerade till , biträdande skoldirektör. Rektor har haft behörighet att fatta beslutet inom ramen för sitt verksam- hetsansvar. På grund av att det rört sig om ren verkställighet har ingen delega- tion behövts. Kammarrätten ansåg att beslutet inte var överklagbart på samma grunder som man anfört i de tidigare domarna, utan hänsyn tagen till ovanstå- ende nämndbeslut. Denna dom meddelades . 2 006 /0 7:J O1 de ett cirkulär med innebörden att skolskjuts skulle beviljas från båda adresserna vid växelvis boende, om förutsättningarna därför är uppfyllda, oberoende av folkbokföringsadress. Kommunen har änd- rat sina skolskjutsbestämmelser i enlighet med denna nya tillämpning. J.A:s son har i och med detta rätt till skolskjuts, vilket har verkställts av rektor på Grisbackaskolan. I och med denna händelseutveckling har enligt kommunens uppfattning anledning saknats att återuppta A:s skolskjutsansökan . Något retroaktivt bevil- jande av skolskjuts eller ersättning för egna utlägg kan det enligt kommunens uppfattning inte bli fråga om, då det fattade beslutet följde de regler som gällde . Sakfrågan, beslut att avslå ansökan om skolskjuts Kommunen tolkar C.A:s anmälan till JO som att den även avser sakfrågan, dvs. huruvida skolskjuts borde ha beviljats eller ej. I det följande kommer kommunen att yttra sig över denna del. har flera ärenden av samma karaktär, dvs. fråga om skolskjuts vid växelvis boende, varit aktuella såväl i kommun som andra kommu- ner. Skolskjutsbestämmelserna har alltid tolkats som att skolskjuts endast gäller från folkbokföringsadressen. I Regeringsrättens domslut ref. 91 gavs en elev rätt till skolskjuts från såväl folkbokföringsadressen som den andre förälderns adress vid växelvis boende. Detta rättsfall går emot de utred- ningar som framhållit att skolskjuts endast kan erhållas från folk- bokföringsadressen. I SOU 2002:121 föreslår en lagändring med denna in- nebörd. Denna lagändring är dock endast avsedd som ett förtydligande (s. 312), vilket tydligt visar att andemeningen i skolskjutsbestämmelserna varit att skolskjuts endast kan utgå från folkbokföringsadressen. avgörande från Regeringsrätten är båda adresserna belägna inom samma skolas upptagningsområde. kommun har därför haft ståndpunkten att det i första hand är från folkbokföringsadressen som skolskjuts kan beviljas. Om skolskjuts skall beviljas från båda boendeadresserna har kommunen haft ståndpunkten att detta inte kan gälla oberoende av avståndet mellan de båda adresserna och avståndet till skolan. Att exempelvis bevilja skolskjuts där den andre boendeföräldern bor i en annan kommun har kommunen ansett vara en orimlig tolkning av såväl nämnda rättsfall som skollagen. har utfärdat ett cirkulär med innebörden att skol- skjuts vid växelvis boende skall beviljas från båda adresserna om de var och en för sig uppfyller kriterierna för skolskjuts. Därför har kommunen tillämpat denna nya bedömningsnorm, med resultatet att bl.a. J.A:s son har beviljats skolskjuts från faderns bostad. Vad gäller frågan om retroaktiv ersättning, prövades denna av länsrätten i samband med J.A:s överklagande. Kommunen vill sammanfattningsvis hävda att ärendet handlagts korrekt och enligt då gällande regler. Det beslut som fattades av rektor var inte ogil- tigt. Dock har informationen till J.A. varit något otydlig, vilket gett honom intrycket att handläggningen varit felaktig och att kommunen varit medveten om detta. Kommunen beklagar detta. Vad gäller sakfrågan, togs det aktuella beslutet då rättsläget var synnerligen oklart. Kommunen hade gjort en bedömning som tog sig uttryck i de klara och otvetydiga skol- skjutsbestämmelser som antogs av nämnden . Kommunens tolk- ning av Skolskjutsreglerna hade då stöd av såväl som . Många andra kommuner använde sig av denna tillämp- ning. De av nämnden antagna bestämmelserna överklagades aldrig. Dessa föreskrifter följdes av rektor, som inte heller hade något handlingsalternativ, utan endast hade att verkställa nämndens beslut. 2 006 /0 7:J O1 har ändrats medför inte att varken handläggningen eller bedömningen varit lagstridig eller på annat sätt felaktig. Från för- och grundskolenämnden inhämtades en kopia av delegationsord- ningen för nämnden, beslutad och justerad . kommenterade remissvaret och anförde därvid bl.a. följande. Hennes anmälan rör endast handläggningen av skolskjutsärendet, inte sakfrågan.