frsrdg · GU04RRS19 · 2007-02-21 00:00:00 — styrelses redogörelse angående reformen av Försvarets logistik har granskat Försvarsmaktens logistik (FMLOG). Granskningen inriktar sig på huruvida bildandet av FMLOG lett till sådana effektiviseringar och kostnadsreduceringar som förutsattes då den nya organisationen bildades genom ett riksdagsbeslut . Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av Försvarets logistik (RiR 2006:29). Med anledning av granskningen överlämnar denna redogörelse till . har i granskningen visat att FMLOG har sänkt kostnaderna för logistiken genom rationaliseringar och att reformen också inneburit en ökad medvetenhet om kostnaderna för logistiken på förbanden. visar dock att reformen i vissa avseenden haft begränsat genomslag. Exempel på detta är att den beställar- och utförarmodell som reformen förutsatte inte har genomförts och att logistiken uppvisar kvalitetsbrister. Styrelsen konstaterar att reformen hitintills inte har genomförts fullt ut. Styrelsen anser att det är av stor vikt att de brister som belysts i granskningsrapporten åtgärdas så att kostnadseffektiviteten för försvarets logistik kan öka ytterligare och att FMLOG kan anpassas till de krav som det nya försvaret ställer. Granskningens syfte och inriktning5 Regeringens rapportering till riksdagen10 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), (), (), (), () och (). har granskat Försvarsmaktens logistik (FMLOG). Granskningen inriktar sig på huruvida bildandet av FMLOG lett till effektiviseringar och kostnadsreduceringar. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten av Försvarets logistik (RiR 2006:29). bildades en särskild organisation för Försvarsmaktens stöd- och underhållsverksamhet, Försvarsmaktens logistik (FMLOG). Logistik är ett samlingsbegrepp för planering och genomförande av förflyttning och underhåll av militära förband och enheter. FMLOG svarar bl.a. för Försvarsmaktens verkstäder, transporter, förråd och administrativa service. Med ca 4700 anställda och en omsättning på ca är FMLOG Försvarsmaktens största organisatoriska enhet. ansvarade i huvudsak förbanden för logistiken. Reformen innebar att ett nytt system för styrning och finansiering av logistiken infördes, med förbanden som beställare, FMLOG som leverantör och Försvarsmaktens högkvarter som ägare. FMLOG är indelat i en stab och tre divisioner, nämligen försörjnings-, teknik- respektive servicedivisionen. Tillsammans har divisionerna 35 enheter som är spridda över hela landet, främst i anslutning till de 18 förband som finns inom Försvarsmakten. Försörjningsdivisionen ska bl.a. tillhandahålla materiel till serviceförråden, transporter för person-, gods- och förbandstransporter samt tillhandahålla rätt sorts förnödenheter i fred, kris och krig. Servicedivisionen ska ge förband, skolor och centrum stöd och service när det gäller upphandling, resor, lokalvård, telefoni, mat, ekonomiredovisning och administration. Teknikdivisionen, slutligen, ska stå för tekniskt systemstöd och kvalificerat underhåll av olika materielsystem. Bildandet av FMLOG var en del i processen att omvandla försvaret från ett invasionsförsvar med stora materiella och personella resurser till ett insatsförsvar. I det tidigare invasionsförsvaret hade stöd- och underhållsorganisationen i uppgift att ge stöd till massmobiliserade förband. Inför försvarsbeslutet för 20002004 konstaterades att det nya insatsförsvaret krävde en ny och flexibel logistikorganisation med kapacitet att verka inom hela konfliktskalan (dvs. mellan fred och krig, såväl nationellt som internationellt). I propositionen Vissa ledningsfrågor inom det militära försvaret m.m. (prop. 2000/01:113) framhöll regeringen att Försvarsmaktens ändrade inriktning med nya krav på operativ förmåga och anpassningsförmåga gav ändrade förutsättningar för underhålls- och stödverksamheten. Den nya verksamheten skulle vara intäktsfinansierad och utbudet av tillhandahållna produkter och tjänster skulle utformas i dialog med beställarna. Organisationen skulle således styras av förbandens efterfrågan och av de beredskapskrav som regeringen skulle komma att ställa. Enligt regeringen var det viktigt att skapa en ny organisationsenhet för logistik för att utnyttja den rationaliseringspotential man ansåg fanns inom underhållstjänsten och stödverksamheten. förvaltades logistiken till stora delar av varje enskilt förband. Vid riksdagsbehandlingen av organisationsförslaget förutsatte försvarsutskottet att den nya logistikorganisationen skulle medföra de kostnadsreduceringar och effektivitetsvinster som regeringen avsett (bet. 2000/01:FöU9). Några preciserade krav på belopp när det gäller kostnadsreduceringarna ställdes inte av eller regeringen. Vilka effektivitetsvinster som skulle uppnås har inte heller preciserats. Granskningens syfte och inriktning granskning har inriktats på att besvara den övergripande frågan om beslut att bilda FMLOG fått de förväntade effekterna, dvs. kostnadsreduceringar och effektivitetsvinster. Effektivare logistik skulle uppnås genom att logistiken anpassades till det nya försvaret. Förbanden skulle kunna koncentrera sig på sin kärnverksamhet eftersom FMLOG levererade merparten av logistiken. har bedömt att frågorna om effektiviseringar och kostnadsreduceringar främst gäller interna förhållanden inom Försvarsmakten och FMLOG, och granskningen har därmed avgränsats till att gälla Försvarsmakten. Regeringens verksamhet har således inte ingått i granskningen. har dock undersökt hur Försvarsmakten har rapporterat om FMLOG:s utveckling till regeringen samt hur regeringen informerat om FMLOG till . Revisionsfrågorna är följande: Har bildandet av FMLOG medfört att kostnaderna för Försvarsmaktens logistik blivit lägre? Har bildandet av FMLOG medfört effektivitetsvinster? Vilka är orsakerna till det utfall som iakttagits när det gäller kostnadsreduceringar och effektiviseringar inom FMLOG? Rapportens faktaavsnitt bygger i stor utsträckning på intervjuer med företrädare för 11 av 18 förband inom Försvarsmakten och för FMLOG:s tre divisioner samt på ekonomisk dokumentation och annan dokumentation som inhämtats vid förbandsbesöken. framhåller att FMLOG genom att ha varit en del av Försvarsmaktens utveckling har förändrats organisationen har funnits. Förändringarna har försvårat analysen av vilket utfall reformen fått, bl.a. när det gäller kostnadsutvecklingen. Även svårigheter med att beräkna kostnaderna för logistiken har komplicerat granskningen. Rationaliseringsmålet anses ha uppfyllts för 20032005 Försvarsmaktens högkvarter har ställt upp ekonomiska mål för rationaliseringar inom FMLOG för 20032005 samt för 20062007. För den första perioden skulle rationaliseringar på genomföras. Under 20062007 är avsikten att besparingarna till följd av rationaliseringar ska uppgå till sammanlagt ytterligare . FMLOG redovisar genomförda besparingar till följd av konkreta rationaliseringsåtgärder motsvarande för åren 20032005 och har således överträffat målsättningen. Bland annat har en central helpdesk bildats, antalet administrativa tjänster reducerats samt centralisering av förråd, genomförts. pekar dock på att FMLOG vid beräkningarna av dessa besparingar i allmänhet inte tagit hänsyn till om rationaliseringarna orsakar kostnader inom andra delar av Försvarsmakten. har i granskningsarbetet funnit att förbanden drabbats av merarbete till följd av FMLOG:s rationaliseringar. Kostnaderna för detta merarbete uppskattas till . Kostnadsutvecklingen i övrigt efter reformen framhåller att det av flera skäl varit svårt att uppskatta om bildandet av FMLOG lett till lägre kostnader för logistik. För det första har det inte varit möjligt att fastställa kostnaderna för den logistik inom Försvarsmakten som FMLOG inte hanterar. För det andra har det inte gått att jämföra kostnaderna för Försvarsmaktens logistik före reformen med kostnaderna efter reformen eftersom Försvarsmaktens underlag har varit bristfälligt. Däremot är det möjligt att beräkna kostnadsutvecklingen efter reformen. FMLOG redovisar en minskad kostnad på från bildandet . Kostnaderna har sjunkit från till , dvs. , givet att hänsyn tas till prisomräkningar och volymförändringar. I löpande priser har kostnaderna minskat med . Kostnadsminskningarna består förutom av de rationaliseringar som omnämnts ovan också av minskade kostnader för verksamhetsförändringar som FMLOG självt inte har påverkat. anser att FMLOG:s beräkningsunderlag är osäkert och gör därför en annan beräkning av FMLOG:s kostnadsutveckling som bortser från volymförändringar och utgår från en annan pris- och löneomräkning. Enligt beräkningar har kostnaderna för FMLOG minskat med 430miljoner kronor 20022005, dvs. Har reformen varit resurseffektiv? Enligt Högkvarteret är debiteringsgrad ett mått som kan användas för FMLOG:s produktivitet. Den arbetstid som FMLOG:s divisioner debiterar förbanden är . Resten av arbetstiden ägnas åt annat än direkt produktion åt kunderna exempelvis interna möten, idrott, semester och sjukledighet. Debiteringsgraden har i stort sett varit oförändrad . Omkostnadernas andel av de totala kostnaderna har minskat för FMLOG från år . Omkostnader avser kostnader som inte direkt kan hänföras till en viss verksamhet, produkt, tjänst och/eller kund. konstaterar också att förbanden saknar incitament att agera eller planera kostnadseffektivt. Förbanden upplever sig inte ha någon direkt anledning att följa upp och kontrollera FMLOG:s leveranser eftersom detta inte har någon större betydelse då en invändning sällan får effekt. Vidare medför det förhållandet att förbanden inte får behålla eventuella besparingar i sin logistikbudget att man inte har något att tjäna på att försöka omförhandla ett avtal eller dra ned på kostnader. Förhållandet att förbanden är låntagare och inte ägare av den materiel de använder, förutsätter att övergången från en låntagare till en annan fungerar. konstaterar att förbanden och FMLOG har olika uppfattning om vilken ansvarsfördelning som gäller och att rådande system har gett ett för stort utrymme för både förbanden och FMLOG att tolka reglerna på ett för dem själva fördelaktigt vis. Förbanden brister i sitt ansvar att säkerställa att materiel de haft till låns är i fullgott skick när det återlämnas, och FMLOG brister i sin kontroll över vilket skick den materiel de tagit emot har. pekar också på att det finns exempel på överkapacitet i FMLOG:s verksamhet, ofta på grund av att antalet värnpliktiga varierar eller till följd av att det ägt rum kraftiga neddragningar i utbildningen av värnpliktiga. Verksamheten har konkurrensprövats i liten omfattning Försvarsmakten anser att man inom FMLOG i huvudsak ska bedriva sådan logistik som är unik för Försvarsmakten, dvs. sådan verksamhet som inte bedrivs civilt i någon större utsträckning. Övrig verksamhet ska utkontrakteras till andra leverantörer. Enligt har FMLOG i alltför liten grad använt sig av möjligheter till konkurrensprövning och eventuell utkontraktering. Många verksamheter som utförs inom FMLOG utförs även av andra aktörer på marknaden, t.ex. restaurangverksamhet samt verksamhet som rör ekonomi och administration. Potential för att förbättra resurseffektiviteten konstaterar att FMLOG har sänkt sina kostnader för logistiken genom rationaliseringar. Detta har dock enligt haft liten inverkan på FMLOG:s produktionskostnader1, och rationaliseringarna har dessutom medfört merkostnader för andra delar av Försvarsmakten. konstaterar vidare att FMLOG:s debiteringsgrad legat på en låg nivå sedan FMLOG bildades. I samband med att FMLOG bildades skulle en beställar- och utförarmodell införas. Avsikten var att FMLOG skulle finansieras med intäkter från beställaren. Förbandens efterfrågan skulle styra FMLOG:s produktionskapacitet. Systemet skulle möjliggöra prisjämförelser och leda till en ökad kostnadsmedvetenhet hos förbanden och till en bättre kundanpassning. Högkvarteret skulle kontinuerligt ställa krav på FMLOG:s effektivitets- och produktionsutveckling. Högkvarterets styrning av FMLOG konstaterar att modellen med efterfrågestyrning och intäktsfinansiering inte tillämpats fullt ut. I stället visar granskningen att Högkvarteret försökt kombinera efterfrågestyrning med en styrning med fastställda ekonomiska ramar. Det är därför ytterst Högkvarteret som avgör hur mycket FMLOG:s verksamhet får kosta och därmed indirekt FMLOG:s totala produktionskapacitet. Det innebär att förbandens efterfrågan kan överstiga eller understiga den kostnadsram, med tillhörande produktionskapacitet, som är satt av Försvarsmaktens högkvarter. Med en tämligen statisk produktionskapacitet har FMLOG haft en begränsad förmåga att hantera en fluktuerande efterfrågan från förbanden. Försvarsmaktens budgetprocess har liten effekt konstaterar vidare att Försvarsmaktens budgetprocess har liten effekt på det verkliga utfallet av förbandens kostnader för sin logistik. Förbanden tilldelas nämligen i allmänhet mer medel för sina logistikkostnader än de ursprungligen har begärt, som det är vanligt att förbanden överskrider den budget som beslutats. Huvudorsaken till detta är att Högkvarteret tilldelar förbanden deras verksamhetsuppdrag efter, och inte innan, förbanden har slutit sina verksamhetsöverenskommelser med FMLOG. En ytterligare omständighet kan vara att förbanden ofta under löpande verksamhetsår får tilläggsuppdrag av Högkvarteret med tillhörande budgettillägg och tilläggsbeställningar av FMLOG. anser att budgetprocessen bör förbättras när det gäller förhållandet mellan Högkvarterets planering, å ena sidan, och förbandens beställningar och FMLOG:s leveranskapacitet, å andra sidan. Förbandens kompetens att beställa är otillräcklig har också funnit att förbandens kompetens att beräkna sina behov ännu inte är tillräcklig. I stället har det i praktiken blivit FMLOG som fått ta en stor del av ansvaret för dessa beräkningar och instruera förbanden om deras behov. konstaterar att förbandens problem att uppfylla sin roll som beställare är en bidragande orsak till att FMLOG har svårt att uppfylla sin roll som leverantör. Bildandet av FMLOG förväntades leda till effektivitetsvinster. Dessa skulle uppnås dels genom att logistik som var anpassad till det nya försvaret skulle tillhandahållas, dels genom att förbanden skulle kunna koncentrera sig på sin kärnverksamhet. FMLOG ska således kunna leverera efterfrågad vara eller tjänst, i erforderlig kvalitet och kvantitet inom överenskommen tid. Har anpassningen genomförts? konstaterar att en anpassning till kraven i det nya försvaret i viss mån har skett såtillvida att kostnaderna för logistiken har sjunkit något. Men när det gäller kvaliteten i logistiken konstaterar att FMLOG haft svårt att hantera de nya behoven, som ofta präglas av snabbhet och flexibilitet. Försenade eller uteblivna leveranser är vanliga, liksom fel i materiel som har levererats. FMLOG:s förmåga att hantera korta förberedelsetider inför internationella insatser eller att stå för ett snabbt och flexibelt stöd i samband med internationella övningar ifrågasätts av förbanden. framhåller dock att inte något förband uppgett att problemen varit så omfattande att förbandets verksamhet allvarligt har påverkats. Inget förband uppger att de inte har klarat av att fullfölja sina verksamhetsuppdrag till följd av brister i FMLOG:s leveranser. I granskningsarbetet har dock också framkommit att framför allt företrädare för och Högkvarteret ser fördelar med reformen. Centraliseringen av förråds- och verkstadsresurser har gett bättre överblick med större möjlighet till rationaliseringar. Även företrädare för förbanden framhåller positiva effekter, såsom att omorganisationen gett utrymme för att samutnyttja resurserna förbanden emellan. Centraliseringen har också inneburit fördelar genom att den har gett en överblick och insyn i logistiken, som inte var lika tydlig före reformen. Det finns även en enhetlighet över landet kring olika logistiktjänster. Enligt har också medvetenheten om kostnaderna för logistiken ökat. Reformen har även gjort att förbanden tvingas ha framförhållning och planera sina logistikbehov. noterar dock att den kostnadsmedvetenhet som har uppstått inom förbanden inte har någon reell påverkan på deras kostnader för logistik eftersom förbanden inte har några incitament att spara. Oanvända medel till följd av att förbandet sparat, tillfaller inte förbanden utan dras tillbaka av Högkvarteret. konstaterar sammantaget att FMLOG inte är anpassat till de krav som det nya försvaret ställer och att det finns utrymme för åtgärder för att uppnå förbättringar. Förbanden får kompensera brister hos FMLOG pekar på att följden av att förbanden upplever att FMLOG inte bedriver en verksamhet som är anpassad till det nya försvaret, är att förbanden får ägna onödig tid åt att följa upp och själva åtgärda vad som skulle ha levererats av FMLOG. Förbanden anser att kvaliteten i FMLOG:s leveranser ofta inte motsvarar deras behov. Förbanden framhåller att centraliseringen gett möjlighet till bättre samutnyttjande, men påpekar att detta skett till priset av att förbanden förlorat kontrollen över sin logistik. Det händer också att förbanden går vid sidan av FMLOG och handlar sådant som egentligen ska ha levererats av FMLOG. konstaterar att förbanden särskilt flyg- och marinförband fortfarande delvis utför och förfogar över logistik som egentligen ligger inom ramen för FMLOG:s verksamhet. Detta bidrar till att förbanden inte koncentrerar sig på sin kärnverksamhet fullt ut. Också problemen med leveranserna som beskrivits ovan bidrar enligt till att kärnverksamheten vid förbanden blir lidande. konstaterade i sitt betänkande inför beslutet om FMLOG:s bildande att det var viktigt att reformen verkligen skulle komma att leda till avsedda effektivitetsvinster och kostnadsreduceringar. Utskottet förutsatte i betänkandet att regeringen i budgetpropositionen skulle rapportera till hur projektet utvecklas. Sådan redovisning har getts i budgetpropositionerna för åren 20032005, dock inte . Däremot har regeringen informerat genom skrivelsen En ändamålsenlig styrning och förvaltning för försvaret (skr. 2005/06:131). Skrivelsen redogör för den dåvarande regeringens syn på hur försvaret framöver behöver styras och hur förvaltningen bör förändras. Regeringens bedömning var att kostnadsminskningar på sammanlagt ca 2miljarder kronor skulle uppnås inom försvarsförvaltningen, bl.a. genom en förändrad ansvarsfördelning mellan staten och industrin. Delar av FMLOG skulle kunna föras över till industrin. instämde i regeringens uppfattning om hur materielprocessen borde utvecklas (bet. 2005/06:FöU11). Utskottet ansåg att myndigheternas uppgifter, roller och ansvar inom materielprocessen borde renodlas och att det därför borde prövas om delar av verksamheten i FMLOG kan föras över till industrin. konstaterar att FMLOG visserligen har reducerat kostnaderna för logistiken något, men att det finns stora möjligheter att ytterligare öka resurseffektiviteten och minska kostnaderna. I rapporten lämnar följande rekommendationer, som alla riktar sig till Försvarsmakten. FMLOG:s verksamhet bör tydligare än utgå från förbandens efterfrågan. Högkvarteret bör säkerställa att FMLOG förbättrar sin kapacitet att tillmötesgå förbandens behov av snabba och flexibla logistiklösningar. Högkvarteret bör inte styra FMLOG med en fast kostnadsram. I stället bör Högkvarteret tillämpa en styrning med krav på produktivitetsutveckling och genom att sätta mål för fastställda nyckeltal, såsom debiteringsgrad m.m. Högkvarteret bör sätta press på förbandens kostnader för logistik genom att kritiskt bedöma förbandens behov och begäran om resurser. Högkvarteret måste därför ta ansvar för att såväl Högkvarteret som förbanden har kompetens och rutiner för att göra detta. Samordningen avseende budgetprocessen mellan Högkvarteret och förbanden å ena sidan, och den uppgörelse som förbanden sluter med FMLOG å andra sidan, kan förbättras. Förbanden bör därför ha fått sina uppdrag innan de sluter sin verksamhetsöverenskommelse med FMLOG. Försvarsmakten bör verka för att förbandens förmåga att beräkna sina behov och beställa sin logistik utvecklas. Högkvarteret bör ge förbanden incitament att planera och agera resurseffektivt. Förbanden bör därför få möjlighet att omprioritera medel för logistik till annan verksamhet inom förbandet. Högkvarteret bör tillförsäkra att FMLOG tar hänsyn till och beräknar eventuella merkostnader för förbanden som rationaliseringar inom FMLOG ger upphov till. FMLOG och förbanden bör förbättra sitt kvalitets- och uppföljningsarbete av fel eller förseningar av leveranser. FMLOG bör utveckla sitt kvalitetsarbete med tydliga mål om exempelvis leveranssäkerhet. Förbandens ansvar när det gäller vård av materiel som används bör följas upp av Högkvarteret. På samma sätt bör Högkvarteret följa upp att FMLOG har kontroll över och tar ansvar för att den materiel som levereras till FMLOG är i fullgott skick. Högkvarteret bör säkerställa att FMLOG:s arbete med att konkurrenspröva verksamhet fortsätter och följs upp. Högkvarteret bör säkerställa att kostnaderna för FMLOG inte är högre än motsvarande verksamhet som är konkurrensutsatt. har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten av Försvarets logistik (RiR 2006:29) bör överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. FMLOG bildades genom ett riksdagsbeslut . Vid riksdagsbehandlingen förutsatte försvarsutskottet att den nya logistikorganisationen skulle medföra kostnadsreduceringar och effektivitetsvinster. har i sin granskning visat att bildandet av FMLOG i vissa avseenden fått åsyftade effekter. Exempelvis har det varit möjligt för FMLOG att sänka kostnaderna för logistiken genom rationaliseringar. Reformen har också inneburit en bättre överblick över resurserna och därmed större möjligheter till samutnyttjande mellan förbanden. Vidare har reformen inneburit en ökad medvetenhet på förbanden om kostnaderna för logistiken och att förbanden tvingas ha framförhållning i verksamheten och därmed planera sina logistikbehov bättre. I vissa avseenden har reformen dock haft begränsat genomslag. pekar på att den beställar- och utförarmodell som skulle införas i och med att FMLOG bildades inte har tillämpats fullt ut. Inte heller budgetprocessen inom Försvarsmakten har anpassats till beställar- och utförarmodellen. I granskningen påvisas också att det finns kvalitetsproblem vad gäller den logistik som FMLOG levererar, såsom försenade eller uteblivna leveranser. Det har också framkommit att det förekommer fel i den materiel som levererats. Förmågan att snabbt och flexibelt ge stöd åt förbanden i samband med internationella insatser och övningar ifrågasätts också. Styrelsen konstaterar att det i granskningen lämnats ny viktig information och gjorts väsentliga iakttagelser som visat att reformen av Försvarets logistik ännu inte genomförts på det sätt som förutsattes av då reformen beslutades. Styrelsen anser att det är av stor vikt att de brister som belysts i granskningsrapporten åtgärdas så att kostnadseffektiviteten för försvarets logistik kan öka ytterligare och att FMLOG kan anpassas till de krav som det nya försvaret ställer. Med detta överlämnas denna redogörelse till . Kostnad ägnad åt produktion direkt åt kund.