frsrdg · GU04RRS18 · 2007-02-21 00:00:00 — styrelses framställning angående anställningsstöd har granskat anställningsstödens effekter på den reguljära sysselsättningen och arbetsförmedlingens hantering av stöden. Särskilt fokus har riktats mot de arbetsgivare som mottagit anställningsstöd. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten (RiR 2006:28). Med anledning av granskningen överlämnar denna framställning till . granskning indikerar att få reguljära anställningar uppstår till följd av anställningsstöden utan att stöden har medfört att andra reguljära anställningar trängs undan. Enligt beräkningar leder högst 24 av 100 stödanställningar till ökad reguljär sysselsättning. visar också att kontrollen av arbetsgivare inför stödbeslut är bristfällig. Även rutinerna för att motverka överutnyttjande och konkurrenssnedvridning som en följd av stöden är bristfälliga. Styrelsen konstaterar att granskning påvisar en rad effektivitetsproblem avseende anställningsstöd. Styrelsen anser att granskning trots att två av de tre stöd som granskats inte längre finns kvar har stor relevans för kvarvarande och kommande lönesubventioner genom de generella slutsatser som kan dras av granskningen. Styrelsen anser att lönesubventioner bör utformas så att de effektivitetsproblem som framkommit i granskningen undviks. Styrelsen föreslår därför att begär att regeringen ska pröva möjligheterna att effektivisera befintliga och framtida stöd i form av lönesubventioner till arbetsgivare. Granskningens syfte och inriktning5 Begränsade nettoeffekter på sysselsättningen6 Bristfällig kontroll av arbetsgivare inför stödbeslut7 Bristfälliga rutiner för att motverka överutnyttjande och konkurrenssnedvridning8 Bristfällig intern kontroll för att motverka korruption8 Rekommendationer till /Arbetsmarknadsverket9 Förändringar inom det arbetsmarknadspolitiska området11 Effektivisering av arbetsmarknadspolitiska stöd m.m.11 Möjligheterna till reguljära anställningar efter avslutade stöd behöver förbättras12 Överutnyttjande, konkurrenssnedvridning och subventionering av oseriös verksamhet bör motverkas12 Onödiga subventioner och oönskade undanträngningseffekter bör minimeras12 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår följande: Effektivisering av arbetsmarknadspolitiska stöd m.m. tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen ska pröva möjligheterna att effektivisera befintliga och framtida stöd i form av lönesubventioner till arbetsgivare. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), (), (), (), () och (). har granskat anställningsstödens effekter på den reguljära sysselsättningen och arbetsförmedlingens hantering av stöden. Framför allt riktas granskningen mot de arbetsgivare som mottagit anställningsstöd. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten (RiR 2006:28). Målet för arbetsmarknadspolitiken har varit att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad och till att målen för den ekonomiska politiken uppnås. Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska utformas så att den stärker den enskildes möjligheter att få eller behålla ett reguljärt arbete. Vidare ska den inte snedvrida konkurrensförutsättningarna på arbetsmarknaden och minimera risken för att reguljära arbetstillfällen trängs undan. beslutade att införa det arbetsmarknadspolitiska programmet anställningsstöd. Anställningsstödet är en statlig lönesubvention (finansiellt stöd) till arbetsgivare. Förordningen (1997:1275) om anställningsstöd anger att stödet syftar till att arbetssökande med utan reguljär anställning ska få arbete. Stöden bör dessutom användas för att stimulera arbetsgivare att tidigarelägga rekryteringar. Programmet är tidsbegränsat och ska kompensera arbetsgivaren för de extra kostnader i form av introduktion och utbildning som kan uppkomma vid anställning av individer utan förvärvad arbetslivserfarenhet. Beslut om att bevilja anställningsstöd fattas av arbetsförmedlingen. Vid behandling av budgetpropositionen framhöll arbetsmarknadsutskottet särskilt att anställningsstöd tillhör de arbetsmarknadspolitiska program som fungerar bäst för grupper med svag anknytning till arbetsmarknaden. , åren 20042006, fanns fem olika former av anställningsstöd. har granskat tre av dessa: Anställning med allmänt anställningsstöd får anvisas personer som är , är arbetslösa eller tar del av arbetsmarknadspolitiska program och som före anvisningen varit anmälda som arbetssökande vid arbetsförmedlingen . Stödet lämnas av lönekostnaden (dock högst per dag) under normalt . Anställning med förstärkt anställningsstöd får anvisas personer som är om han eller hon antingen har varit arbetslös eller har tagit del av ett arbetsmarknadspolitiskt program och före anvisningen varit anmäld som arbetssökande vid arbetsförmedlingen. Stödet får lämnas . utgör stödet av lönekostnaderna (dock högst per dag) och (dock högst per dag). Särskilt anställningsstöd riktar sig till personer i aktivitetsgarantin. En person som är och har tagit del av aktivitetsgarantin får anvisas en anställning med särskilt anställningsstöd om han eller hon antingen har varit arbetslös eller har tagit del av ett arbetsmarknadspolitiskt program och varit anmäld som arbetssökande vid förmedlingen. Även personer kan under vissa förhållanden erhålla särskilt anställningsstöd. Regler finns också för när en ny anvisning med särskilt anställningsstöd får göras. Stödet lämnas för personer som fyllt och för dem som är yngre. Stödet utgör av lönekostnaden under hela stödperioden (dock högst per dag). Arbetsgivare kan därutöver ta emot ekonomiskt stöd för (motiverade) merkostnader i samband med anställning med särskilt anställningsstöd. var i genomsnitt drygt 25 000 personer sysselsatta genom anställningsstöd till en kostnad av sammanlagt . Granskningens syfte och inriktning Syftet med granskningen har varit att identifiera eventuella effektivitetsproblem i anställningsstöden. Granskningen har inriktats på arbetsförmedlingens hantering av anställningsstöden, förutsättningarna för denna hantering samt stödens effekter. Med effektiv hantering avses att stöd beviljas till arbetsgivare som har rätt till detta enligt reglerna och där stöden leder till reguljär anställning. Stödens effekter på den reguljära sysselsättningen beror bl.a. på i vilken utsträckning som dödviktseffekter1 och substitutionseffekter2 föreligger. För en effektiv hantering krävs även att har säkerställt en god intern kontroll för att motverka korruption i arbetsförmedlingens stödhantering. Följande revisionsfrågor har ställts i granskningen: Har anställningsstöden positiva sysselsättningseffekter? en väl fungerande kontroll av arbetsgivarna inför beslut om anställningsstöd? Har väl fungerande rutiner vid beslut om anställningsstöd för att motverka överutnyttjande och konkurrenssnedvridning? Har säkerställt en god intern kontroll för att motverka korruption vid handläggning och beslut om anställningsstöd? Begränsade nettoeffekter på sysselsättningen granskning tyder på att anställningsstöden har begränsade nettoeffekter på sysselsättningen eftersom få reguljära anställningar uppstår till följd av stöden utan att de medför att andra reguljära anställningar trängs undan. skattningar tyder på att högst av anställningar med allmänt och förstärkt anställningsstöd kvarstår som ett tillskott till den reguljära sysselsättningen efter avslutad stödanställning. Om det särskilda anställningsstödet, som i mycket låg utsträckning följs av reguljära anställningar, medräknas reduceras anställningsstödens sammantagna nettoeffekt på sysselsättningen ytterligare. Enligt bedömning är den sammantagna nettoeffekten för de tre stödformerna högst . Av 100 stödanställningar leder således högst 24 till ökad reguljär sysselsättning. Det bör påpekas att nettoeffekterna påverkas av fördelningen mellan stödformerna vid mättillfället. Tillskottet till den reguljära sysselsättningen är i stort sett detsamma för stöd till privata respektive offentliga anordnare. Visserligen är andelen reguljära anställningar högre efter stödperioder hos privata anordnare men detta uppvägs av betydligt högre undanträngningseffekter för dessa stöd än för stöd till offentliga arbetsgivare. beräkningar visar att dessa faktorer i stort sett tar ut varandra. Granskningen visar en positiv effekt av stöden, nämligen att anställningar har kunnat tidigareläggas, särskilt bland privata arbetsgivare. Närmare hälften av anordnarna tidigarelade anställningar till följd av allmänt eller förstärkt anställningsstöd. Den samhällsekonomiska nyttan av en tidigarelagd anställning beror på hur mycket anställningen tidigarelagts. Detta har dock inte studerats av . har som underlag för beräkningarna av de nettoeffekter som redovisats ovan undersökt förekomsten av dödvikts- och substitutionseffekter för allmänt och förstärkt anställningsstöd. Dödviktseffekter uppstår när arbetsgivaren får stöd för att anställa samma person som denne annars skulle ha rekryterat utan lönesubvention. Substitutionseffekten innebär att arbetsgivaren anställer en individ med stöd i stället för att anställa en annan person utan stöd. beräkningar visar att undanträngningen i form av substitutionseffekt uppgick till , dvs. att vart tionde stöd tränger undan reguljära anställningar av andra individer. Om den undanträngda anställningen avser en individ med starkare arbetsmarknadsstatus än den stödanställde, är detta enligt acceptabelt utifrån syftet med stöden. Detta gäller däremot inte om stödet tränger undan en individ med lika svag eller svagare förankring på arbetsmarknaden. Det har inte undersökts i granskningen vilka individer som trängs undan av substitutionseffekten. När det gäller dödviktseffekten uppgick den till . Två av tio allmänna och förstärkta anställningsstöd subventionerar således anställningar som ändå hade ägt rum. För vissa av dessa anställningar har stöden dock inneburit en tidigareläggning av anställningen men för majoriteten av stöden var detta inte fallet. I dessa sistnämnda fall var stöden en ren statsfinansiell förlust, vilken enligt en grov uppskattning motsvarade ca . Bristfällig kontroll av arbetsgivare inför stödbeslut Granskningen visar att det finns effektivitetsproblem i arbetsförmedlingens hantering av anställningsstöden. Det saknas tydliga riktlinjer och samordning från AMS sida, dels vad gäller kontrollen av om stödmottagande arbetsgivare bedriver en seriös verksamhet, dels vad gäller samråd med facklig part. Förordningen (1997:1275) om anställningsstöd innehåller krav på samråd med facklig part hos arbetsgivaren inför stödbeslut. Granskningen visar att det finns oklarheter kring tillämpningen av dessa krav när lokal facklig part saknas. I dessa fall tar arbetsförmedlingen ibland kontakt med central facklig organisation, men . I vissa fall har samrådsskyldigheten inte fullgjorts trots att lokal arbetstagarpart funnits. Vidare ska arbetsgivare som tar emot anställningsstöd enligt förordningen ha försäkringsskydd som motsvarar skyddet i kollektivavtal inom branschen. Granskningen visar att arbetsförmedlingen tycker att det är problematiskt att bedöma arbetsgivares försäkringsskydd när kollektivavtal saknas. Detta innebär risk för olikartade bedömningar och att de stödanställda omfattas av bristande försäkringsskydd. I allmänna råd (AMSFS 2001:4) om tillämpningen av förordningen (1997:1275) om anställningsstöd framhålls att arbetsförmedlingen bör försäkra sig om att bidrag endast utgår till arbetsgivare vars verksamhet kan bedömas som seriös. Enligt bedömning saknas tydliga riktlinjer för denna kontroll, och granskningen har även visat att den faktiska tillämpningen är bristfällig och varierar mellan arbetsförmedlingskontoren. Exempelvis har en högre andel av de stödmottagande arbetsgivarna anmärkningar i register än arbetsgivare i övrigt, och vissa arbetsgivare saknar F-skattsedel. Konsekvenserna visar sig enligt i färre reguljära anställningar efter att stödanställningarna har avslutats. I förordningen om anställningsstöd finns en bestämmelse som syftar till att motverka kostnadsövervältring från kommuner till staten. Kostnadsövervältring kan ske genom att individer som uppbär kommunalt försörjningsstöd anställs av kommunen med allmänt eller förstärkt anställningsstöd, eftersom dessa personer efter avslutade stöd kan beviljas statligt finansierad arbetslöshetsersättning. För att motverka kostnadsövervältring från kommuner till staten föreskriver förordningen större krav på reguljär anställning efter tidsbegränsade anställningar hos kommunen än hos icke-kommunala anordnare. Trots detta följs sådana anställningar i betydligt lägre utsträckning av reguljära anställningar hos de kommunala anordnarna. Den faktiska kostnadsövervältringen tycks dock enligt vara begränsad. Bristfälliga rutiner för att motverka överutnyttjande och konkurrenssnedvridning För att motverka konkurrenssnedvridning anger allmänna råd att ett företag bör ha högst en anställd med anställningsstöd per fem ordinarie anställda. Granskningen visar att det är svårt för arbetsförmedlingen att kontrollera detta eftersom det finns stor osäkerhet i uppgifterna om antalet anställda hos arbetsgivare som tar emot anställningsstöd. skattning tyder på att minst var tjugonde privat anordnare med upp till 20 anställda tar emot stöd för fler personer än de allmänna råden föreskriver. Det finns vidare tydliga indikationer på att anställningsstöden har överutnyttjats av vissa arbetsgivare. har observerat företag som mottagit anmärkningsvärt många stöd och som anställt de stödanställda reguljärt i mycket låg utsträckning efter att stöden har avslutats. Uppgifter visar dessutom att hälften av alla anställningar med förstärkt anställningsstöd avslutades , dvs. innan bidragsnivån kraftigt reduceras. Enligt saknas såväl riktlinjer som lämpligt datastöd vid arbetsförmedlingen för att effektivt kunna motverka överutnyttjande av stöden. I förordningen om anställningsstöd finns bindande bestämmelser som anger vilka krav som kan ställas på en arbetsgivare inför beslut om att bevilja stöd. saknar rätt att meddela bindande bestämmelser som innehåller andra krav på arbetsgivare än de som regleras i förordningen. har emellertid, i allmänna råd, utfärdat bestämmelser med sådana krav. Dessa bestämmelser är inte bindande, men förväntas följas av arbetsförmedlingen. konstaterar vidare att beslut om att bevilja (eller inte bevilja) anställningsstöd måste grunda sig på bindande bestämmelser. Sådan grund saknas exempelvis för beslut grundat på det allmänna rådet om att bidrag endast bör utgå till seriös verksamhet. Det finns dock, enligt , goda skäl för att innehållsmässigt behålla och förtydliga en sådan bestämmelse. Bristfällig intern kontroll för att motverka korruption Ett gott skydd mot korruption kräver enligt att tillräckliga åtgärder har vidtagits inom vart och ett av följande områden: kontrollmiljö, riskbedömningar, övergripande kontrollfunktioner, kontrollåtgärder, information och kommunikation samt uppföljning. anser att brister i den interna kontrollen mot korruption, särskilt när det gäller att kommunicera riskerna med personalen. Granskningen visar även att organiseringen av handläggnings- och beslutsprocesserna för anställningsstöd inte ger ett tillräckligt skydd för korruption. har dock inte genomfört någon analys av faktisk förekomst av korruption. Regeringen meddelade i budgetpropositionen sin avsikt att avskaffa bl.a. allmänt anställningsstöd och förstärkt anställningsstöd. Det särskilda anställningsstödet kommer att behållas, och regeringen avser att återkomma med förslag till förändringar av reglerna för detta och för övriga kvarvarande stöd. aviserades ett nytt stöd nystartsjobb som infördes från . Stödet ska öka möjligheterna för dem som står långt utanför arbetsmarknaden att komma tillbaka till arbete. Nystartsjobben är liksom anställningsstöden konstruerade som en skatterabatt till arbetsgivarna men begränsat till det privata näringslivet och offentliga arbetsgivare när dessa bedriver affärsverksamhet. rekommenderar regeringen att överväga hur de problem och brister som har framkommit i denna granskning ska beaktas i den aviserade regelöversynen av det särskilda anställningsstödet samt i den fortsatta utformningen av nystartsjobben. Övervägandena bör även innefatta regleringen av övriga lönesubventioner och särskilt beakta hur överutnyttjande, konkurrenssnedvridning och subventionering av oseriös verksamhet ska kunna motverkas, möjligheterna till reguljära anställningar efter avslutade stöd ska kunna dödviktseffekter och oönskade undanträngningseffekter ska kunna Regeringen rekommenderas i detta sammanhang att förtydliga vilka krav, utöver de som anges i förordningen (1997:1275) om anställningsstöd, som kan ställas på en arbetsgivare för att denna ska vara kvalificerad som mottagare av anställningsstöd. Regeringen bör ta initiativ till att ges det ytterligare författningsstöd som kan behövas för att vidareutveckla dessa krav. För att kontrollen av arbetsgivarna inför beslut om lönesubventioner ska bli mer effektiv och enhetlig rekommenderar att: utforma riktlinjer om hur samrådet med facklig part ska ske då sådan lokal part saknas hos den presumtive arbetsgivaren, utveckla ett, eventuellt databaserat, stöd för att bedöma försäkringsskyddet hos arbetsgivare som saknar kollektivavtal, säkerställa högre kvalitet i uppgifterna om antal anställda hos arbetsgivare, för att åstadkomma ett bättre underlag för såväl beslut om lönesubventioner som utvärdering av de arbetsmarknadspolitiska programmen, göra en riskanalys där frågan om korruption belyses och utifrån resultatet av denna analys vidta organisatoriska förändringar i handläggnings- och beslutsprocesser som syftar till att minimera risken för korruption i verksamheten, utifrån iakttagelserna rörande exempelvis överutnyttjande, subventionering av oseriös verksamhet och risk för korruption utveckla rutinerna för registrering och borttagande av information i arbetsgivarregistret, i syfte att säkra en god informationskvalitet inför stödbeslut. Förutsatt att ges erforderligt författningsstöd rekommenderar att: utforma riktlinjer för att motverka överutnyttjande. Sådana regler bör framför allt syfta till att förebygga att arbetsgivare mottar upprepade stöd utan att anställa reguljärt efter stödens avslut. I detta sammanhang måste även det elektroniska beslutsstödet vid arbetsförmedlingen förbättras, så att arbetsförmedlarna snabbt och enkelt kan få en överblick över erfarenheterna från tidigare stödinsatser hos enskilda arbetsgivare, i samråd med /utforma tydliga riktlinjer som syftar till att motverka subventionering av oseriös verksamhet, standardiserade rutiner som främjar en enhetlig bedömning av sådan verksamhet. har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten (RiR 2006:28) bör överlämnas till i form av en framställning. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. Förändringar inom det arbetsmarknadspolitiska området Vissa förändringar på det arbetsmarknadspolitiska området har ägt rum efter det att rapporten publicerats. avskaffades det allmänna och det förstärkta anställningsstödet3. Det särskilda anställningsstödet kommer att behållas men regeringen avser att återkomma med förslag till förändringar av reglerna för detta och för övriga kvarvarande stöd. infördes en subvention som motsvarar arbetsgivaravgifterna, s.k. nystartsjobb4. Avsikten med nystartsjobb är att möjligheterna att komma tillbaka till arbetet ska öka för dem som varit arbetslösa, deltagit i arbetsmarknadspolitiska program eller fått sin försörjning från sjukpenning eller sjuk- och aktivitetsersättning . Även unga i viss ålder omfattas om de varit arbetslösa eller deltagit i arbetsmarknadspolitiska program . Nystartsjobben är till sin konstruktion inte en arbetsmarknadspolitisk åtgärd utan en generell stimulans i form av skattereducering till arbetsgivare som anställer vissa kategorier av arbetssökande5. Regeringen anger vidare i budgetpropositionen att man avser att återkomma med förslag om en jobb- och utvecklingsgaranti för långtidsarbetslösa. En proposition har aviserats till . Styrelsen anser att granskning trots att två av de tre stöd som granskats inte längre finns kvar har stor relevans för kvarvarande och kommande arbetsmarknadspolitiska stöd (eller liknande) i form av lönesubventioner till arbetsgivare. Styrelsen redogör nedan för de åtgärder som bör aktualiseras som följd av de generella slutsatser som kan dras av granskningen. Effektivisering av arbetsmarknadspolitiska stöd m.m. har i granskningen påvisat en rad effektivitetsproblem avseende anställningsstöd. Styrelsen anser att arbetsmarknadspolitiska stöd i form av t.ex. anställningsstöd och lönebidrag, samt andra lönesubventioner till arbetsgivare såsom nystartsjobb, bör utformas så att dessa problem i möjligaste mån undviks. Styrelsen utvecklar detta i det följande. Möjligheterna till reguljära anställningar efter avslutade stöd behöver förbättras I granskningsrapporten visar att den sammantagna nettoeffekten på sysselsättningen av de tre stödformer som ingått i granskningen är högst . Av 100 stödanställningar leder således högst 24 till ökad reguljär sysselsättning. Enligt styrelsens uppfattning är effekterna av anställningsstöden svårbedömda eftersom det saknas jämförelser med nettoeffekter av andra lönesubventioner till arbetsgivare. Styrelsens bedömning är dock att det sannolikt finns utrymme att öka andelen reguljära anställningar efter avslutad stödperiod för befintliga och kommande lönesubventioner till arbetsgivare. Styrelsen anser, mot bakgrund av att nettoeffekterna av de granskade anställningsstöden måste anses vara förvånansvärt låga, att regeringen bör överväga hur sannolikheterna för reguljära anställningar efter avslutade stöd ska kunna öka. Överutnyttjande, konkurrenssnedvridning och subventionering av oseriös verksamhet bör motverkas har påvisat att det finns indikationer på att anställningsstöden har överutnyttjats, t.ex. har vissa arbetsgivare mottagit anmärkningsvärt många stöd som de personer man erhållit stöd för i mycket låg utsträckning har fått reguljär anställning efter avslutad stödperiod. pekar också på att reglerna om hur många anställda med anställningsstöd en arbetsgivare får ha per reguljärt anställda tillämpas bristfälligt, något som kan leda till konkurrenssnedvridning. Granskningen visar också att det saknas tydliga riktlinjer som ger arbetsförmedlingen rätt att försäkra sig om att bidrag endast utgår till arbetsgivare vars verksamhet kan bedömas som seriös. har också visat att den faktiska tillämpningen av de riktlinjer som finns är bristfällig och varierar mellan arbetsförmedlingskontoren. I rapporten framhålls att saknar rätt att meddela bindande bestämmelser som innehåller andra krav på arbetsgivare än de som regleras i förordningen. Styrelsen anser att regeringen bör överväga hur överutnyttjande, konkurrenssnedvridning och subventionering av oseriös verksamhet ska kunna motverkas. Regeringen bör i detta sammanhang överväga om författningsstödet kan behöva stärkas för att uppnå dessa effekter. Onödiga subventioner och oönskade undanträngningseffekter bör minimeras granskning visar att omkring två av tio anställningar med allmänt och förstärkt stöd ges till en anställning som hade ägt rum även utan stödet (s.k. dödviktseffekter), något som innebär en onödig subvention och som således är en statfinansiell förlust. Granskningen visar dessutom att omkring var tionde anställning med dessa stöd tränger undan en annan person som hade anställts utan lönesubvention. Vissa av dessa undanträngningar kan accepteras utifrån stödens syfte medan andra är oönskade. Styrelsen anser att regeringen bör överväga hur onödiga subventioner och oönskade undanträngningseffekter ska kunna minimeras.