frsrdg · GU04JO1 · 2007-01-01 00:00:00 — Frågan om utformning av verkställighetsföreskrifter är i allmänhet i svensk rätt inte författningsreglerad, så heller icke såvitt avser föreläggande om lä- karundersökning enligt den aktuella bestämmelsen. Tillämpningsregler har i stället på område efter område fått utbildas genom rättspraxis. Ett uttryck för denna ordning är också att länsrätten överlämnar till offentlig part som fått bifall till sin talan att initiera erforderliga verkställighetsåtgärder. Verkställighetsfrågor som gäller läkarundersökning uppkommer i en rad måltyper vid länsrätten, t.ex. LVM- och körkortsmål. Lagstiftning genom motivuttalanden anses i svensk rätt närmast som något som lagstiftaren inte bör tillåta sig. Det motivuttalande, vartill hänvisas i JO:s remisshandlingar, görs i samband med omreglering av en annan fråga (åter- kallelse av legitimation då föreläggande om läkarundersökning inte följs). Det är intaget i ett avsnitt som redogör för gällande rätt och den särskilda mening, vartill hänvisats, har närmast karaktär av upplysning om tillämpning av gällande rätt. tillämpning av gällande rätt kan aldrig bli förpliktande för över- prövningsinstanserna. Föredragande statsrådets omnämnande därav kan heller inte bli formellt förpliktande vid en domstolsprövning, särskilt inte som det är så allmänt hållet att man inte kan utläsa uttalandets räckvidd, t.ex. om det är avsett att täcka in alla situationer hos eller tillämpningen vid över- prövning. Som länsrätten ser det har det vid länsrättens prövning i första hand varit fråga om en lämplighetsprövning i en situation där saken varit avslutad hos och där inte i något annat hänseende utgör verkställande myn- dighet av länsrättens beslut. En genomförd läkarundersökning skulle ha lett antingen till att saken avskrevs hos eller att styrelsen haft att göra en ny anmälan till . Vid länsrättens prövning skulle motivuttalandet självfallet ha vägts in om det vid tillfället hade varit känt för rättens ledamöter. Vilken utgången därvid skulle ha blivit låter sig inte i efterhand bedömas. En redogörelse av rådmannen , som var rättens ordförande vid handläggningen av det aktuella målet, fogas till detta yttrande som bilaga. Jag beklagar att jag inte uppmärksammade förarbetsuttalandet angående ge- nomförandet av läkarundersökning. När jag formulerade mig i verkställighetsfrågan var min tanke att sökan- de/klagande offentlig part i detta fall som fått bifall till sin talan vidtar erforderliga verkställighetsåtgärder. Det är möjligt att jag också påverkades av att , till skillnad från andra myndigheter som beslutar i första instans, inte är den enskildes motpart i processen. 2 006 /0 7:J O1 rigt slutbehandlat och skiljt sig från ärendet. befogenheter enligt 6 kap. lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område kan också ha spelat in. Någon rättsutredning fann jag inte anledning att företa i frågan. Min formulering i verkställighetsdelen är avsiktligt allmänt hållen och gjordes med tanke på att inte binda upp utan att ge denna fria händer att initiera vidare verkställighetsåtgärder. Även om jag haft kännedom om förarbetsuttalandet är det möjligt att jag ändå hade formulerat mig i termer av att hade att agera vidare i frågan. I ett beslut anförde JO följande. I 5 kap. LYHS regleras frågor om disciplinpåföljd och återkallelse av legiti- mation m.m. för personer som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen i deras yrkesutövning inom hälso- och sjukvården (1 §). Hälso- och sjukvårdspersonal kan under vissa förutsättningar åläggas di- sciplinpåföljd i form av en erinran eller en varning (3 §). En prövotid kan föreskrivas för den som fått legitimation att ut- öva ett yrke inom hälso- och sjukvården, om denne varit oskicklig vid utöv- ning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig för yrket och varning inte framstår som en tillräckligt ingripande åtgärd eller inte kan komma i fråga enligt vissa andra bestämmelser i (6 § första stycket). Prövotid kan även föreskrivas en legitimerad yrkesutövare som på grund av sjukdom eller någon liknande omständighet befaras inte komma att kunna utöva sitt yrke tillfredsställande (6 § andra stycket). Legitimation att utöva ett yrke inom hälso- och sjukvården skall återkallas bl.a. om den legitimerade varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket (7 § första stycket 1), om den legitimerade på grund av sjukdom, eller någon liknande omständighet inte kan utöva sitt yrke tillfredsställande (7 § första stycket 2), eller om den legitimerade ålagts prövotid enligt 6 § första stycket och på nytt varit oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva yrket (7 § första stycket 4). I ett ärende enligt 7 § första stycket 1 eller 4 får legitimationen återkallas för tiden till dess frågan om återkallelse har prövats slutligt, om det finns sannolika skäl för återkallelse och det är påkallat från allmän synpunkt (8 § första stycket). Om det finns grundad anledning att anta att legitimationen bör återkallas enligt 7 § första stycket 2, får den legitimerade yrkesutövaren föreläggas att låta sig undersökas av den läkare som anvisas honom eller henne (9 § första stycket). Om ett föreläggande om läkarundersökning har beslutats, får legitimatio- nen återkallas för tiden till dess frågan om återkallelse av legitimationen har prövats slutligt (9 § andra stycket). 2 006 /0 7:J O1 Har den legitimerade yrkesutövaren inte följt ett föreläggande om läkarun- dersökning från det att han eller hon fick del av detta, får legitima- tionen återkallas (9 § tredje stycket). Bestämmelser om tillsyn finns i 6 kap. LYHS. Av 1 § framgår att hälso- och sjukvården och dess personal står under tillsyn av So- cialstyrelsen. Om anser att det finns skäl för disciplinpåföljd, föreskrift om prövotid, återkallelse av legitimation m.m. enligt 5 kap. LYHS skall sty- relsen anmäla detta hos (6 kap. 18 §). verksamhet regleras i 7 kap. LYHS. Frågor om disciplinpåföljd enligt denna lag prövas av . prövar även frågor som avses i 5 kap. 613 §§ (1 §). Frågor om överklagande av beslut behandlas i 8 kap. LYHS. beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Pröv- ningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (9 §). Beslut av som inte innebär att ett ärende avgörs, får över- klagas endast i samband med överklagande av det slutliga beslutet i ärendet (8 kap. 12 § första stycket). Ett beslut som inte är slutligt får dock överklagas särskilt bl.a. när nämnden förelagt någon att genomgå läkarundersökning enligt 5 kap. 9 § första stycket (8 kap. 12 § andra stycket 4). Om inte något annat föreskrivits, är motpart till den yrkes- utövare som överklagat eller domstols slutliga beslut enligt LYHS (8 kap. 14 § första stycket första meningen). Bestämmelsen i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, om förvaltningsmyndighets parts- ställning gäller inte i fråga om mål där fattat beslut enligt LYHS (8 kap. 14 § andra stycket). Enligt 7 a § FPL skall, om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut, den myndighet som först beslu- tade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet över- lämnats till domstolen. De ovan redovisade bestämmelserna om disciplinpåföljd och återkallelse av legitimation hade direkta motsvarigheter i de lagar som föregick LYHS, dvs. lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. och lagen (1994:954) om disciplinpåföljd m.m. på hälso- och sjukvårdens område. Möjligheten att föreskriva prövotid infördes dock genom LYHS. har i sin anmälan till JO ifrågasatt beslut att initiera ärendet rörande hennes behörighet. är den centrala myndighet som främst har att bevaka det allmänna intresset av att hälso- och sjukvårdspersonalen sköter sina åliggan- den. har därför getts rätt att anmäla disciplinärenden och andra ärenden t.ex. ärenden om återkallelse av legitimation till och har ställning av part i förfarandet i samtliga instanser. När det gäller Social- styrelsens möjligheter att särskilt följa vissa yrkesutövares verksamhet är det styrelsen själv som har att avgöra hur denna tillsyn bör organiseras. Vad be- träffar yrkesutövare som har föreskrivits prövotid har i förarbetena till LYHS 2 006 /0 7:J O1 1997/98:109) angetts att bör ägna särskild uppmärk- samhet åt dessa personer, och att ett föreläggande om prövotid därför bör följas upp med tillsynsåtgärder från styrelsens sida. Hur tillsynen skall gå till får enligt regeringens uppfattning anpassas till det enskilda fallet (s. 120). har i sitt remissvar anfört att om en föreskrift om prövotid på grund av missbruk skall kunna fylla sitt syfte är det nödvändigt att den legitimerade genomgår någon form av behandling och därefter visar att ett missbruk inte längre föreligger. Om styrelsen skall kunna följa upp den legi- timerade krävs att denne har kontakt med och samarbetar med styrelsen. Eftersom inte lyckades få någon sådan kontakt med A.S. ansåg sig styrelsen tvingad att vidta tillsynsåtgärder och gjorde därför en anmälan till . Jag har i ärendet inte någon uppgift om huruvida haft nå- gon kontakt med A.S:s arbetsgivare för att försöka få en uppfattning om hur A.S. skötte sitt arbete som sjuksköterska. För det fall en legitimerad är anställd torde det vara arbetsgivaren som har den bästa möjlig- heten och självfallet även ett ansvar att kontinuerligt övervaka hur arbets- tagaren utövar sitt yrke . Av beslut framgår att A.S. hade uppgett att hon har känt en viss tveksamhet inför att till lämna uppgifter om sin arbetsgivare. Jag anser mig kunna dra den slutsatsen att det inte har funnits någon möjlighet för Socialsty- relsen att genom arbetsgivaren kontrollera hur prövotiden utfallit. En tillsynsmyndighet har en betydande frihet att själv bestämma hur den skall bedriva sin tillsyn. Olika bedömningar måste göras utifrån förhållandena i det enskilda fallet. JO är återhållsam med att uttala sig i bedömningsfrågor. Det som har kommit fram i detta ärende ger mig inte anledning att frångå den principen. Jag finner således inte skäl att rikta någon kritik mot Socialstyrel- sens beslut att hos initiera ett ärende rörande A.S:s behörighet. Även om det framstår som något märkligt att styrelsen inledningsvis framställde sitt yrkande med hänvisning till fel lagbestämmelse finner jag inte anledning att vidare uppehålla mig vid den saken. Vad sedan gäller de frågor som, med anledning av utformningen av läns- rättens dom i det aktuella målet, har uppkommit rörande vilken myndighet som skall anvisa läkare vill jag anföra följande. I sin dom förelade länsrätten A.S. att undergå läkarundersökning på sätt som närmare skulle bestämma. Länsrätten har i yttrandet anfört att domstolen vid handläggningen av målet inte fann anledning att företa någon rättsutredning för att kunna ta ställning till vilken myndighet som skulle verkställa beslutet om läkarundersökning. I remissyttrandet har länsrätten framfört flera synpunkter angående bedömningen av denna fråga. Som förut har framgått ankommer det på att, efter en framställan från , pröva om en legitimerad skall föreläggas att genomgå läkarundersökning. har således inte någon möjlighet att själv besluta om sådan undersökning. Vilken myndighet som skall anvisa läkare som skall genomföra undersökningen och i övrigt handlägga ärendet om en sådan undersökning, framgår inte av någon bestämmelse i LYHS eller av någon annan föreskrift i hälso- och sjukvårdslagstiftningen. 2 006 /0 7:J O1 I förarbetena till den tidigare gällande disciplinpåföljdslagen anförde re- geringen att anvisar läkare som skall genomföra läkarundersökning (prop. 1993/94:149 s. 98). Uttalandet gjordes i anslutning till förslaget till lagstiftning om att legitimation skall kunna återkallas om föreläggande om läkarundersökning inte följs. Disciplinpåföljdslagen ersattes av LYHS . I samband därmed gjordes endast redaktionella ändringar av reglerna om läkarundersökning. Reglerna överfördes således i princip oför- ändrade från 8 § disciplinpåföljdslagen till 5 kap. 9 § LYHS. Frågan om verk- ställigheten av beslut om läkarundersökning berördes inte och den synes inte heller ha tagits upp senare i något lagstiftningssammanhang. Enligt min me- ning finns det anledning att fästa vikt vid uttalandet att anvisar läkare som skall genomföra läkarundersökning och att beakta det tillsammans med övrigt bedömningsunderlag rörande den aktuella frågan. Som länsrätten har anfört är frågan om utformningen av verkställighetsfö- reskrifter inte i allmänhet författningsreglerad i svensk rätt. I stora delar sak- nas allmänt gällande föreskrifter om verkställighetsfrågorna. Formerna för verkställigheten har i stället fått utbildas i rättspraxis med stöd av förvalt- ningsrättsliga principer. Det torde kunna fastslås att när en förvaltningsmyn- dighet har fattat beslut som första instans är det enligt rättspraxis normalt en uppgift för denna myndighet att vidta de verkställighetsåtgärder som följer av såväl myndighetens egna beslut som de beslut som kan fattas av en överin- stans efter överklagande. Detta talar för att det är som skall anvisa läkare. En särskild omständighet beträffande den nu aktuella måltypen är att de allmänna intressena vid prövningen i allmän förvaltningsdomstol inte, såsom normalt är fallet inom förvaltningsprocessen, företräds av den myndighet som har beslutat i första instans, dvs. , utan av , som är mot- part till den yrkesutövare som har överklagat beslut. Detta kan dock inte anses tala emot att det bör ankomma på att anvisa läkare. Det framstår vidare som ologiskt att hävda att det skulle ankomma på So- cialstyrelsen att anvisa läkare efter länsrättens förordnande medan beslut om samma sak skulle verkställas av . Sammanfattningsvis talar övervägande skäl för att skall anvisa lä- kare efter länsrättens beslut om läkarundersökning. Av ytt- rande framgår att styrelsen har samma uppfattning. Mot bakgrund av att frå- gan är oreglerad och relativt komplicerad finner jag dock inte tillräckliga skäl för att kritisera länsrätten för dess utformning av domslutet i detta hänseende. har även ifrågasatt det riktiga i att tog fasta på länsrät- tens beslut och uppdrog åt en läkare att undersöka henne och avge ett utlåtande. har i remissvaret uppgett att när det gäller länsrättens felak- tiga anvisning gjordes bedömningen att direkta åtgärder var nödvändiga av patientsäkerhetsskäl. synes ha varit medveten om att länsrät- tens förordnande inte var korrekt. Därvid inställer sig frågan om hur en myn- dighet skall agera när en domstols förordnande är felaktigt eller av annat skäl inte kan verkställas. De alternativ som rent allmänt står till buds kan bl.a. vara att kontakta domstolen och påtala felet. En myndighet som har ställning som part kan också överklaga domstolens dom. Om myndigheten inte intar parts- 2 006 /0 7:J O1 ställning eller bedömer att den inte skulle kunna ha framgång med ett över- klagande, t.ex. på grund av bestämmelsen i 33 § andra stycket FPL om att beslutet måste ha gått den klagande emot, kan det i vissa fall vara lämpligt att kontakta motparten och upplysa om den bedömning som man har gjort av rättsläget. Enligt min uppfattning var det i den här situationen inte möjligt för Social- styrelsen att anvisa en läkare som skulle utföra läkarundersökningen. Social- styrelsen har trots att den haft samma uppfattning ändå gjort det och åberopat att direkta åtgärder var nödvändiga av patientsäkerhetsskäl. agerande måste ifrågasättas. Genom länsrättens förordnande försattes Social- styrelsen emellertid i en svårlöst situation. Å ena sidan måste beakta en domstols uttryckliga förordnande, det patientsäkerhetsintresse som styrelsen skall värna om samt den särskilda uppmärksamhet som styrelsen skall ägna den som har föreskrivits prövotid. Å andra sidan står mot dessa förhållanden det faktum att ansåg att det inte ankom på styrel- sen att anvisa läkare. Efter en samlad bedömning av vad som har kommit fram i ärendena finner jag inte tillräckliga skäl att uttala kritik mot handläggning i denna del. Mot bakgrund av de oklarheter som har framkommit rörande verkställighet av förordnande om läkarundersökning finner jag anledning att för kännedom överlämna en kopia av beslutet till (). Handläggningen av en ansökan om svensk psykologlegitimation. Fråga om kunnat uppställa krav på att ingivna handlingar skulle vara översatta till svenska eller engelska (Dnr 1186-2004) I en anmälan till JO framförde J.C.G. Klago- målen avsåg handläggningen av en ansökan om svensk psykologlegitimation. gjorde därvid gällande att borde ta upp ansökan till prövning på befintliga merithandlingar vilka var författade på spanska. Hon vände sig också mot att hade vilandeförklarat ärendet i avvak- tan på att handlingarna skulle översättas. Till stöd för sin talan anförde J.C.G. Hon har inte ekonomis- ka möjligheter att låta översätta handlingarna. Vidare saknar hon, hennes anhöriga och hennes vänner kompetens att översätta handlingarna. Såvitt hon förstår är det JO:s uppfattning att den enskilde har rätt att utan översättning ge in handlingar skrivna på ett av de större EU-språken till en myndighet. Själva bedömningen av den utländska utbildningen sker på logi vid universiteten i , eller , vilka har institutioner för spanska språket. Universiteten har således den kompetens som krävs för att bedöma den utländska psykologutbildningen. Större myndigheter som borde ha personal som behärskar spanska språket. 2 006 /0 7:J O1 relsen har tidigare bedömt liknande psykologutbildningar från . Efter- som merithandlingarna i till större delen är standardiserade, är det orim- ligt att ställa krav på en översättning av samtliga handlingar. borde efter en jämförelse med tidigare inlämnade ansökningar och översätt- ningar kunna göra en riktig bedömning av hennes utbildning. borde inte ha vilandeförklarat hennes ansökan utan i stället ha begärt in en komplettering inom och, om detta inte hade efterkommits, avvisat ansökan. Därigenom hade hon fått ett överklagbart beslut. Till anmälan fanns fogat bl.a. en skrivelse daterad från rörande ärendets handläggning. Inledningsvis inhämtades upplysningar per telefon från byrådirektören , enheten för behörighets- och kompetensfrågor vid . Hon anförde bl.a. följande. Ärendet har handlagts på sedvanligt sätt. brukar inte sätta en tidsgräns för sökanden att inkomma med kompletterande handlingar i den aktuella typen av ärenden. Anledningen därtill är att det regelmässigt tar för sökanden att införskaffa erforderliga handlingar. Det är också vanligt- vis omöjligt att förutse hur det kommer att ta. Det kan vara förenat med stora svårigheter att anskaffa handlingarna. Om det tar mycket för sökanden att komplettera sin ansökan påminns sökanden innan en eventu- ell tidsgräns sätts ut. Sökandena uppmuntras att översätta handlingarna själva, bl.a. därför att de skall arbeta på svenska språket om de får den sökta legiti- mationen. Samtliga handlingar behöver inte översättas. Därefter anmodades att inkomma med utredning och yttrande över vad som hade framförts i anmälan. I remissvaret, som hade beslutats av dåvarande generaldirektören , anfördes i huvudsak följande. JO har anmodat att inkomma med utredning och yttrande över J.C.G:s anmälan angående myndighetens vägran att översätta merithandlingar från spanska till svenska i ett ärende om ansökan om svensk psykologlegiti- mation. får efter övervägande av handlingarna i ärendet be- svara JO:s anmodan enligt följande. hantering av ärenden om godkännande av utländska ut- bildningar för svensk legitimation för arbete inom hälso- och sjukvården följer bestämmelserna i lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, förordningen (1998:1513) med samma namn samt, i detta fall, föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 1996:13) om legitimation som psykolog. Utländska utbildningar som leder till psykologyrket kan se mycket olika ut, från direkta yrkesinriktade utbildningar till mer allmänt hållna beteendeve- tenskapliga akademiska studier. gör en första bedömning av om den utländska utbildningen är en utbildning som kan jämföras med svensk psykologexamen som är en yrkesexamen. Skälet till att behö- ver en omfattande dokumentation, dvs. en noggrann redovisning av innehållet i den utländska utbildningen i översatt skick, är att möjliggöra för sakkunniga vid psykologiska institutionen vid de universitet, som har avtal med, att utföra en akademisk bedömning av innehållet i den utländska utbildningen i relation till den svenska psykologutbildningen. 2 006 /0 7:J O1 anger därvid de kurser/kursmoment, med högskolepoäng, som sökande måste komplettera sin utländska utbildning med i för att sökandes utbild- ning ska kunna jämställas med svensk psykologexamen samt efter genomförd praktik därefter ge psykologlegitimation. Det ankommer på att bedöma merithandlingar från ut- ländska yrkesutövare inom totalt 21 reglerade yrken inom hälso- och sjukvår- den. Det rör sig om ett stort antal ärenden . Bedömningar av detta slag förutsätter att den enskilde uppvisar dokumentation på svenska eller engelska. kan inte ställa krav eller besluta angående eventuellt samarbe- te mellan olika institutioner, t.ex. mellan psykologiska och språkliga in- stitutioner vid universiteten i syfte att få handlingar översatta. De bedömningar som och sakkunniga har gjort av chilenska psykologutbildningar (fyra ärenden) har resulterat i varierande krav på kompletterande utbildning. Dessa utbildningar har inte genomförts vid det universitet och den tidpunkt som gäller för C.G. har således inte tillgång till översatt utbildningsmaterial som överensstämmer med hennes utbildning. har inte tidsbegränsat möjligheten till komplettering av handlingar utan anser att utländska sökande måste få ta den tid i anspråk som krävs för att kunna komplettera sina handlingar. Uttrycket ärendet är vilan- de har använts som ett lugnande besked till utländska sökande angående möjligheterna att komplettera sin ansökan med viss begärd dokumentation. brukar uppmana sökande att själva översätta materialet som rör kursinnehållet eftersom de har bäst överblick över och kunskap om vilka delar som är viktiga att dokumentera för att göra utbildningen rättvisa och vilka delar som kan förkortas eller helt utelämnas. I begäran om komplettering har an- gett vad som behöver översättas. Uppskattningsvis rör det sig om ca 5060 sidor och således inte alls om de ca 190 sidor som C.G. själv uppger. Det aktuella ärendet är fortfarande inte avgjort hos . Trots detta har C.G. överklagat myndighetens begäran om komplettering till Länsrätten i . Förvaltningslagen bygger på den underförstådda förutsättningen att svens- ka språket ska tillämpas i ärendehandläggningen. I vilken grad krav ändå kan ställas på myndigheter att översätta inkommande handlingar varierar beroen- de på bl.a. ärendets beskaffenhet, omfattningen och karaktären på det inläm- nade materialet och den sökandes egna språkkunskaper. sak- nar såväl språklig kompetens som resurser för att ombesörja översättningar av merithandlingar. I ansökningsärenden av detta slag, när det finns ett starkt egenintresse från den sökande, är det i högre utsträckning ett ansvar för den enskilde att sörja för översättning än om det t.ex. är fråga om inlagor i ett ärende om tvångsingripande mot någon enskild. Enligt noter- ingar fick C.G. 1984 godkänt resultat i rikstest i svenska språket vilket ger allmän behörighet till högskolestudier. Förutsättningarna för C.G. att själv ombesörja översättning av de begärda handlingarna i detta ärende kan inte anses ha varit så betungande att ansvaret för uppgiften istället skulle ha över- gått till myndigheten. kan sammanfattningsvis inte finna att det aktuella ärendet är felaktigt handlagt. Kompletterande uppgifter inhämtades per telefon från . Därvid framkom att J.C.G. hade ombesörjt översättning av åberopade handlingar och att hade fattat beslut i ärendet. 2 006 /0 7:J O1 I ett beslut anförde JO följande. Inledningsvis vill jag framhålla följande.