frsrdg · GU04RRS24 · 2007-04-18 00:00:00 — styrelses framställning angående statlig tillsyn av bostad med särskild service enligt LSS har granskat den statliga tillsynen av och normgivningen för bostad med särskild service för vuxna enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Resultatet av granskningen redovisas i rapporten tillsyn av bostad med särskild service enligt LSS (RiR2007:1). granskning visar att det finns brister i länsstyrelsernas tillsyn av bostad med särskild service enligt LSS. Tillsyn förekommer för sällan och är ofta också sårbar genom att den är alltför beroende av enstaka personers arbetsinsatser. Vidare följer länsstyrelserna inte upp sin kritik mot kommunerna i tillräckligt hög grad. Vad gäller tillsynsansvar anser att myndigheten har följt upp och redovisat verksamheten i enlighet med de krav som regeringen ställt. Den samverkan mellan och länsstyrelserna som förutsätts leder dock till oklarhet om vad centrala tillsynsansvar består i och vem som har det yttersta ansvaret för tillsynen. Granskningen visar också brister i kommunernas tillämpning av LSS, exempelvis genom att man underlåter att verkställa beslut som ger en person med funktionshinder rätt till bostad med särskild service. Styrelsen anser att regeringen bör vidta åtgärder för att avhjälpa bristerna i tillämpningen av LSS. En väl fungerande tillsyn av bostad med särskild service är nödvändig för att säkerställa rättssäkerheten för den enskilde. Tillsynen bör därför enligt styrelsens uppfattning både förstärkas och göras mer likvärdig. Därtill bör statens möjligheter att vidta åtgärder mot kommuner som underlåter att följa sina beslut på detta område ses över. Styrelsen anser också att regeringen bör återkomma till med en redovisning av vilka åtgärder som vidtagits för att åstadkomma en mer rättssäker tillämpning av LSS. Granskningens syfte och inriktning6 Tillämpningen av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade13 Förbättrad statlig tillsyn av bostad med särskild service14 Åtgärder för att förhindra att kommuner inte följer egna beslut14 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår följande: 1.Tillämpningen av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen vidtar åtgärder för en mer rättssäker tillämpning av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, genom att dels stärka tillsynen av bostad med särskild service, dels se över statens möjligheter att vidta åtgärder mot kommuner som underlåter att följa sina beslut på detta område. tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen återkommer till med en redovisning av vilka åtgärder som vidtagits för att åstadkomma en mer rättssäker tillämpning av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), Per (), (), (), () och (). har granskat den statliga tillsynen av och normgivningen för LSS-insatsen bostad med särskild service för vuxna. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten tillsyn av bostad med särskild service enligt LSS (RiR 2007:1). trädde lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i kraft1. LSS är en rättighetslag och specificerar ett antal insatser som personer med funktionshinder har rätt till om de har behov av det och om de tillhör någon av de tre personkretsar som lagen definierar. Målet med handikappolitiken att personer med funktionshinder ska få möjlighet att leva som andra lyfts fram i LSS. Verksamhet enligt LSS ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet. Det finns tio insatser för stöd och service i LSS. Kommunerna har ansvaret för nio av insatserna, varav bostad med särskild service för vuxna är en. Övriga insatser är bl.a. daglig verksamhet, biträde av kontaktperson, ledsagarservice och biträde av personlig assistent. För insatsen rådgivning och personligt stöd vilar ansvaret på landstingen. För att få rätt till insatser enligt LSS ska behovet av stöd inte ha tillgodosetts på något annat sätt. Personen ska själv eller genom vårdnadshavare, god man, förmyndare eller förvaltare ha begärt stödet. Han eller hon ska dessutom ingå i någon av personkretsarna. Kretsarna består av personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. framhåller att LSS har betytt mycket för att ge personer med omfattande funktionshinder det stöd och den service de behöver för att kunna leva som andra. Självbestämmandet och delaktigheten har ökat, och generellt sett har personer med funktionshinder fått en starkare ställning i samhället. omfattades drygt 54000 personer av LSS-insatser. Av dessa hade drygt 20000 personer beviljats insatsen bostad med särskild service för vuxna. Antalet personer som får en sådan bostad uppgår enligt uppskattning till mellan 500 och 1000 . Kommunernas kostnader för LSS var , varav insatsen bostad med särskild service stod för . En bostad med särskild service ska fungera som den enskildes privata och permanenta bostad. Bostaden ska vara fullvärdig och anpassad efter individens egna behov av särskilt stöd. I insatsen ingår också en rätt till omvårdnad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter. Det ska också finnas personal knuten till boendet. LSS reglerar inte i detalj hur boendet ska vara organiserat. Riksdag och regering har understrukit vikten av valfrihet vad gäller bostadsform samt lämplighet och individuell anpassning av bostaden. I praktiken dominerar dock två huvudformer av boende, gruppbostad och servicebostad. Gruppbostad innebär att ett litet antal lägenheter är grupperade kring gemensamma utrymmen. Gruppbostaden bemannas dygnet runt för service och vård och är avsedd för personer med omfattande tillsyns- och omvårdnadsbehov. Servicebostad innebär att ett antal lägenheter är anpassade till den enskildes behov och att det finns tillgång till gemensam service, såsom restaurang och matdistribution och anställd personal. LSS betecknas som en rättighetslag. Det innebär bl.a. att om en kommun fattar ett beslut som går emot den enskilde har han eller hon möjlighet att överklaga beslutet och få sitt ärende prövat av domstol. Personer med funktionshinder ska få lika rätt till stöd och service, oavsett var i landet de bor. medger LSS flexibilitet för kommunerna att finna olika individuellt utformade lösningar. De rättssäkerhetsproblem som kan förekomma i anslutning till LSS och som redovisas i granskningsrapporten är av flera olika slag: kommunerna verkställer inte inom en skälig tid de beslut som de själva har fattat, kommunerna avslår ansökningar om LSS-insats trots att man har bedömt att individen har ett behov av den, kommunerna trotsar domstolsutslag och låter bli att inom en skälig tidsperiod verkställa de domar som gynnar en person, kommunala eller enskilda verksamheter har kvalitetsbrister, kommunerna ger felaktig eller otillräcklig information till den enskilde om hans eller hennes rätt till en insats och undviker därmed att individen ansöker om en insats, kommunerna förhalar beslut eller låter bli att fatta beslut om insatser. Kontrollen av att LSS efterlevs görs framför allt genom den tillsyn som och länsstyrelserna ansvarar för men också genom normgivning och länsstyrelsernas främjande verksamhet. Länsstyrelserna genomför den operativa tillsynen och kan lämna kritik om de finner kvalitetsbrister i verksamheten. Länsstyrelserna kan också ansöka om sanktionsavgift mot en kommun som inte verkställer en dom om insats enligt LSS. Individen själv har möjlighet att överklaga kommunala beslut hos länsrätten. Individen kan också framföra klagomål till JO eller . och länsstyrelserna har i en rad rapporter lyft fram tre typer av rättssäkerhetsproblem vad gäller verkställandet av LSS-insatser2. Kommunerna ger ibland avslag på ansökningar om insats, trots att individen har bedömts ha behov av insatsen. Detta skedde i 100 fall . Ytterligare närmare 500 personer som beviljats LSS-insatsen bostad med särskild service för vuxna hade inte fått insatsen vid en uppföljning som gjordes . Detta kan bero antingen på att kommunerna inte verkställer sina egna beslut eller på att kommunerna inte verkställer domar som gynnar den enskilde. Därutöver finns i vissa verksamheter kvalitetsbrister i förhållande till vad som anges i lagen och i föreskrifterna till den. Den statliga tillsynen är alltså ett av regeringens viktigaste instrument för att kontrollera att LSS tillämpas på rätt sätt. Tillsynen bidrar även med underlag för regeringens och bedömning av om rättighetslagstiftningen fungerar och om målen med LSS uppnås. har därför granskat och länsstyrelsernas arbete för att främja en rättssäker tillämpning av LSS-insatsen bostad med särskild service för vuxna. Granskningens syfte och inriktning Granskningen avser statens ansvar för en rättssäker tillämpning av LSS och inriktas på insatsen bostad med särskild service för vuxna. Revisionsfrågan är följande: Har den statliga normgivningen och tillsynen varit tillräcklig för att åstadkomma en rättssäker tillämpning av LSS vad gäller beslut om bostad med särskild service? Granskningen har inriktats mot följande delfrågor: Har normgivning och uppföljning av insatsen bostad med särskild service för vuxna enligt LSS varit tillräcklig? Har länsstyrelsernas tillsyn av insatsen bostad med särskild service för vuxna enligt LSS varit tillräcklig? Har länsstyrelsernas uppföljning och användning av sanktionsinstrumentet varit tillräcklig? Granskningsobjekt är och länsstyrelserna. Granskningen berör också i viss utsträckning regeringens styrning. Vägledande för granskningen har enligt varit att sätta den enskildes rätt i centrum. LSS är en rättighetslag och insatsen bostad med särskild service är riktad mot grupper av medborgare som är i särskilt behov av samhällets stöd. En annan utgångspunkt för granskningen har varit regeringsformens krav på likhet inför lagen. normgivning, information och tillsyn Normgivning och information bedöms hålla god kvalitet har granskat hur har använt sin befogenhet att utfärda föreskrifter. gör bedömningen att tillräckligt konkretiserat de kriterier för LSS-insatsen som finns angivna i den proposition som låg till grund för lagens införande. Granskningen visar också att såväl kommuner som länsstyrelser i allmänhet anser att normgivning och vägledande information i huvudsak är av god kvalitet. framhåller att det i normgivningen handlar om att väga värdet av likvärdig behandling mot värdet av kommunernas frihet att hitta flexibla lösningar. Båda dessa värden har betonats som viktiga av och regeringen. normgivning är i detta avseende enligt bedömning tillräckligt väl avvägd. Visst behov av ytterligare vägledning finns har också granskat hur väl normgivningen och informationen täcker behoven hos kommuner och länsstyrelser. Granskningen visar att det finns luckor i den vägledande informationen. Exempelvis är tolkningen av vad lagstiftaren avser med begreppet goda levnadsvillkor ett problem för vissa kommuner. Hälften av länsstyrelserna uppger att de behöver mer vägledande information om hur bostäder ska bemannas. Nästan lika många behöver mer vägledning om vilka krav som bör ställas på bostädernas utformning. har under granskningens gång uppmärksammats på att det finns brister i kommunernas handläggning och i verksamheter som rör personer med diagnosen autism eller autismliknande tillstånd. Dessa brister sammanhänger ofta med att kunskaperna om gruppens speciella behov och förutsättningar är bristfälliga, något som enligt sannolikt försämrar individernas möjligheter att få sina behov tillgodosedda. anser således att det kan finnas behov av ytterligare vägledande information till kommuner och länsstyrelser. Oklara roller och resurskrävande samverkan vad gäller tillsyn ansvar för tillsynen kan enligt närmast beskrivas som ett ansvar för att följa upp verksamheterna och resultatet av den tillsyn som länsstyrelserna utför. och länsstyrelserna ska emellertid i enlighet med sina regleringsbrev utveckla samverkan för en ökad samordning såväl mellan länsstyrelserna som mellan den regionala och nationella tillsynen inom socialtjänstområdet3. Denna samverkan mellan myndigheterna inverkar enligt på möjligheter att uppfylla sitt ansvar att följa upp och utvärdera verksamhet enligt LSS. blir beroende av länsstyrelsernas medverkan i sin uppföljning och utvärdering och av att man är överens om vilka iakttagelser och slutsatser som ska redovisas. anser att roll i tillsynen av LSS därmed blir oklar. Att länsstyrelserna deltar i uppföljning och utvärdering och därmed medverkar i rapporteringen till regeringen betyder också enligt att länsstyrelserna medverkar i utvärderingen av sin egen verksamhet. Detta medför enligt bedömning en risk för att regeringen inte får rättvisande information om eventuella brister i verksamheten. har dock utifrån dessa förutsättningar enligt följ upp och redovisat verksamheten i enlighet med de krav som regeringen ställt och har, med de begränsningar som har legat i den otydliga rollen, tillräckligt väl fullföljt uppgiften som ansvarig myndighet för den centrala tillsynen. Vidare anser att det sätt som tillsynen har organiserats på och den rollfördelning som råder har skapat en situation där utvecklingen av tillsynsverksamheten måste förankras hos samtliga 22 myndigheter. avgör själv om den vill följa gemensamt framtagna kriterier eller inte. Därutöver är samverkan enligt tidsödande och resurskrävande. har inte några befogenheter att styra länsstyrelsernas tillsyn. Länsstyrelserna har inte heller någon skyldighet att komma överens om hur tillsynen ska bedrivas på ett mer likvärdigt sätt. Om länsstyrelsernas tillsyn ska bedrivas på ett likvärdigt sätt är det enligt regeringens ansvar att skapa sådana förutsättningar. menar sammantaget att regeringen bör eftersträva en tydligare roll- och ansvarsfördelning mellan och länsstyrelserna. Regeringen kan antingen ge i uppgift att meddela föreskrifter rörande länsstyrelsernas tillsynsverksamhet eller precisera kraven på länsstyrelsernas tillsyn vad gäller omfattning och inriktning. Länsstyrelsernas granskande tillsyn delas in i verksamhetstillsyn och individtillsyn. Verksamhetstillsynen riktas mot hela verksamheter, eventuellt mot hela i en kommun. Individtillsynen rör en enskild individ. Den kan vara initierad av klagomål från en sökande, en brukare eller en anhörig. Länsstyrelsernas tillsyn är alltför sårbar granskning visar att det på de flesta länsstyrelser är en eller högst två personer som utför tillsynen av LSS. Det gör tillsynen personberoende och sårbar. Två länsstyrelser har t.ex. inte kunnat upprätthålla en tillsyn av LSS-insatsen bostad med särskild service . Då personal oplanerat har varit frånvarande har tillsynsmyndigheten enligt inte haft nödvändig uppsikt över verksamheten. Tillsynen av kommunala verksamheter görs alltför sällan granskning visar att av de 2800 kommunala verksamheterna med LSS-insatsen bostad med särskild service för vuxna har varit föremål för verksamhetstillsyn . Det finns, enligt vad har kunnat finna, inga specificerade krav på hur ofta tillsyn ska bedrivas. menar dock att verksamhetstillsynen av de kommunala verksamheterna genomförs alltför sällan. Ett tecken på detta är att länsstyrelsernas verksamhetstillsyn relativt ofta i nära hälften av fallen ger anledning till kritik mot de granskade verksamheterna. Verksamheter drivna i enskild regi är i de flesta län föremål för betydligt mer granskning än de kommunala verksamheterna. Det finns visserligen en betydande variation i tillsynsfrekvensen av enskilda verksamheter mellan de olika länsstyrelserna, men sammantaget har av de enskilda verksamheterna varit föremål för verksamhetstillsyn som undersökts. För få uppföljningar av lämnad kritik Länsstyrelserna ska göra uppföljningar av den kritik de lämnar mot kommuner eller verksamheter i sin verksamhetstillsyn. Granskningen visar att länsstyrelserna har följt upp endast tre fjärdedelar av den kritik de har lämnat i verksamhetstillsynen . menar att uppföljning är en viktig del av tillsynen. Det är därför olyckligt att den kritik som lämnas inte följs upp i större utsträckning. Vidare gör länsstyrelserna olika bedömningar av i vilka fall man ska använda begreppet kritik. För att länsstyrelsernas tillsyn ska vara effektiv och uppnå syftet att säkerställa rättssäkerhet och likvärdig behandling krävs enligt att liknande brister bedöms på likartat sätt i olika delar av landet. ifrågasätter om variationerna i länsstyrelsernas operativa tillsyn är sakligt motiverade. Beträffande individtillsynen har länsstyrelserna inte någon skyldighet att utreda alla klagomål som framförs från enskilda. Det förekommer att länsstyrelser vissa i relativt stor utsträckning väljer att inte utreda klagomål från individer utan i stället lämnar dem till de berörda kommunerna för utredning. understryker att länsstyrelsernas kontroll utgör en förutsättning för att individernas rättssäkerhet ska kunna säkerställas och menar därför att länsstyrelserna bör vara restriktiva med att överlämna klagomål från individer till kommunerna. Uppföljningen av sanktionsavgifter bör förbättras Det förekommer att kommuner inte verkställer domar om insats enligt LSS. I sådana fall kan länsstyrelserna () ansöka om att kommunen får betala sanktionsavgift. En förutsättning för att en länsstyrelse ska kunna ansöka om sanktionsavgift är att en individ överklagar ett beslut och att det därefter följer en gynnande dom som kommunen inte verkställer inom rimlig tid. Länsrätten prövar ansökan och fattar beslut om eventuell sanktionsavgift. Granskningen visar att det är relativt ovanligt att länsstyrelserna ansöker om sanktionsavgift för domar om bostad med särskild service för vuxna. Vid utgången av fanns 72 domar som inte verkställts. Länsstyrelserna hade under ansökt om sanktionsavgift för 23 icke verkställda domar. Det är oklart hur långa väntetiderna var för de domar som inte var verkställda . pekar på att det inte heller finns uppgifter om huruvida det har funnits andra sakliga skäl till att länsstyrelserna inte ansökt om sanktionsavgift för fler av de domar som inte verkställts. Det går därför inte att bedöma om länsstyrelserna har använt sanktionsinstrumentet i den utsträckning det var tänkt. menar att det i granskningen framkommit indikationer på att länsstyrelserna inte till fullo har utnyttjat möjligheten att använda sanktionsinstrumentet. Skäl som har framkommit i granskningen är att beredningen av ärenden inför en ansökan om sanktionsavgift är administrativt betungande och att handläggningstiderna i förvaltningsdomstolarna är långa. Vidare är utgången av en ansökan osäker i knappt hälften av de avgjorda fallen utdömde länsrätten en sanktionsavgift. Sammantaget anser att uppföljningen av länsstyrelsernas användning av sanktionsinstrumentet måste bli bättre. Statliga insatser och rättssäkerheten Kontrollen är otillräcklig för en rättighetslagstiftning rapportering från och länsstyrelserna till regeringen har visat att grundläggande krav på rättssäkerhet vad gäller LSS-insatsen bostad med särskild service för vuxna inte uppfylls. pekar på att och länsstyrelserna redovisat att det vid utgången av fanns närmare 600 personer som antingen fått en gynnande dom som kommunen inte verkställt, fått ett beslut om avslag från kommunen, trots ett bedömt behov, eller fått ett kommunalt beslut om insats som inte har verkställts av kommunen. Enligt är detta inte acceptabelt eftersom LSS är en rättighetslag. pekar också på att de kartlagda rättssäkerhetsproblemen sannolikt endast visar en del av problemen med verkställighet av LSS-insatsen bostad med särskild service. I granskningsarbetet har framkommit att det finns andra typer av rättssäkerhetsproblem vid tillämpningen av LSS. Exempel på sådana är att kommunerna förhalat beslut, brister i bemötande och att verksamheter inte lever upp till lagens krav. Enligt inskränker sig möjlighet att påverka länsstyrelsernas tillsyn av LSS-verksamhet till att kunna utfärda föreskrifter rörande tillämpningen av LSS. anser att regeringens samverkansstyrning är otillräcklig för att åstadkomma en rättssäker tillämpning av LSS och insatsen bostad med särskild service för vuxna. LSS är en rättighetslag, och det är av största vikt att tillsynsinstrumentet fungerar så att det säkerställer att personer med funktionshinder får sina behov tillgodosedda. Enligt ankommer det på regeringen att se till att länsstyrelsernas tillsyn av LSS fungerar så som det var tänkt. En möjlighet är att regeringen i regleringsbrevet till länsstyrelserna anger mål för tillsynsfrekvensen och tillsynens inriktning. samlade bedömning är att den nuvarande organiseringen och utformningen av den statliga kontrollen av LSS inte uppfyller de krav som bör ställas på tillsyn av en rättighetslagstiftning. anser att det gemensamma uppdraget att samverka leder till oklarhet om vad centrala tillsynsansvar består i och vem som har det yttersta ansvaret för tillsynen av LSS. Enligt försvårar organiseringen av tillsynen möjligheterna att uppnå en likvärdig tillsyn. Kommunerna följer kritiken i två tredjedelar av fallen framhåller också att länsstyrelserna endast i vissa fall har instrument med tillräcklig kraft att använda mot kommuner och verksamheter som inte uppfyller lagens krav. En sammanställning av länsstyrelsernas uppföljning av verksamhetstillsynen har visat att kommunerna 2005 rättade sig efter länsstyrelsernas kritik i ungefär två tredjedelar av de fall där kritik hade förekommit4. menar att detta är otillräckligt eftersom det medför en påtaglig risk för att brister i verksamheter kvarstår och att enskilda individers rätt till bl.a. fullgod kvalitet inte tillgodoses. Åtgärder för att kommunerna ska följa sina egna beslut behövs betonar också i granskningen att personer som är missnöjda med kommunens tillämpning av LSS i allmänhet har små möjligheter att agera. En individ kan framföra klagomål till , men i de flesta fall kan detta endast leda till att lämnar kritik mot kommunen. Som framkommit ovan kan länsstyrelserna ansöka om sanktionsavgift enbart i de fall där det finns en dom som gynnar individen men däremot inte om kommunen förhalar ett beslut eller har fattat ett beslut om insats men sedan inte verkställer det. I dessa fall kan endast uttala kritik mot kommunen. Antalet kommunala beslut om bostad med särskild service för vuxna som inte verkställs har ökat från 292 ärenden till 422 ärenden . konstaterar att individens möjligheter att överklaga kommunala beslut om LSS-insatsen bostad med särskild service för vuxna därmed i praktiken har minskat . har i de fall då kommunen inte verkställer ett eget beslut inte någon ingripandemöjlighet, utan kan endast rikta kritik mot kommunen. anser att det är angeläget att åtgärder vidtas för att förhindra att kommunerna inte verkställer egna beslut. övergripande bedömning är att det finns behov av att förändra den sociala tillsynen. Organiseringen av den sociala tillsynen utreds . Inom ramen för nuvarande ansvarsfördelning och organisering av den sociala tillsynen lämnas följande rekommendationer. inventera kommunernas behov av ytterligare vägledning och kunskap beträffande hur LSS ska tillämpas, exempelvis för gruppen med diagnoserna autism eller autismliknande tillstånd. vidareutveckla samordningen mellan länsstyrelserna och i samband med det undersöka möjligheter att bistå varandra i fall där den sociala tillsynen inte kan upprätthållas på en acceptabel nivå,