frsrdg · GU04RRS23 · 2007-03-21 00:00:00 — styrelses framställning angående genetiskt modifierade organismer i foder, livsmedel och industriråvaror har granskat den statliga hanteringen av frågor rörande genetiskt modifierade organismer (GMO) i foder, livsmedel och industriråvaror. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten modifierade organismer det möjliga och det rimliga (RiR 2006:31). Granskningen visar att myndigheternas prövning av GMO-tillämpningar i foder, livsmedel och industriråvaror inte är så bred och ingående som regelverket kräver. Därtill kommer att själva regelverket är ofullständigt och oklart i flera avseenden. Granskningen tyder också på att det finns behov av att förbättra regeringens information till samt myndigheternas information till allmänheten rörande de GMO-frågor som här är aktuella. Enligt väcker gentekniken både oro och förväntan från allmänhetens sida. På det område som granskningen avser GMO i djurfoder, livsmedel och industriråvaror överväger farhågorna. Styrelsen anser att regeringen bör se till att myndigheterna utför sin prövning av GMO-ärenden rörande foder, livsmedel och industriråvaror i enlighet med gällande regler för etiska bedömningar och riskbedömningar. En tydlig praxis för redovisning av sådana bedömningar kan härvid behöva utvecklas. Vidare anser styrelsen att regeringen bör tydliggöra och komplettera regelsystemen på området, såväl bestämmelser om samråd som regler om samexistens, miljöansvar, skadestånd och återställande av GMO-förorenad mark. Styrelsen anser också att regeringen bör förbättra sin rapportering till samt ta initiativ till att förbättra informationen till allmänheten om GMO-tillämpningar i naturen. föreslås ge regeringen detta till känna. Genteknik och genmodifierade organismer4 Möjligheter och risker med GMO4 Granskningens motiv och inriktning5 Iakttagelser och slutsatser om regelsystemen8 Mål och regler har flera syften8 Både internationella och nationella regler8 Den nationella handlingsfriheten är begränsad8 Regler saknas vad gäller samexistens, miljöansvar och skadestånd9 Iakttagelser och slutsatser om myndigheternas GMO-arbete9 Begränsade erfarenheter på myndighetsnivå9 Prövning av fältförsök med GMO-grödor10 Informationen till allmänheten kan förbättras11 Iakttagelser och slutsatser rörande organisation, styrning och rapportering11 Ingen särskild organisation för GMO-frågor11 Få möjligheter för att ta ställning12 samlade bedömningar och rekommendationer12 GMO-frågor väntas få ökad betydelse12 Rekommendationer riktade till regeringen13 Rekommendationer riktade till berörda myndigheter13 Myndigheternas prövning av GMO-ärenden14 Tydligare regelsystem för GMO i foder, livsmedel och industriråvaror15 Samlad rapportering till om GMO-tillämpningar i naturen16 Informationen till allmänheten om GMO-tillämpningar i naturen16 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår följande: 1.Myndigheternas prövning av GMO-ärenden rörande foder, livsmedel och industriråvaror tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anför om att regeringen ser till att myndigheterna utför sin prövning av GMO-ärenden rörande foder, livsmedel och industriråvaror i enlighet med gällande regler för etiska bedömningar och riskbedömningar. 2.Tydligare regelsystem för genmodifierade organismer i foder, livsmedel och industriråvaror tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anför om att regeringen tydliggör och kompletterar regelsystemen för genmodifierade organismer i foder, livsmedel och industriråvaror. 3.Samlad rapportering till om GMO-tillämpningar i naturen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen förbättrar sin rapportering till när det gäller GMO-tillämpningar i naturen. 4.Förbättrad information till allmänheten om GMO-tillämpningar i naturen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen tar initiativ till att förbättra informationen till allmänheten om GMO-tillämpningar i naturen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), (), (), () och (). har granskat det statliga arbetet i samband med genetiskt modifierade organismer (GMO) i foder, livsmedel och industriråvaror. Granskningen har inriktats på EG-rättens inverkan på det svenska GMO-arbetet, ansvariga myndigheters insatser och regeringens roll i arbetet. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten modifierade organismer det möjliga och det rimliga (RiR 2006:31). Genteknik och genmodifierade organismer Genteknik är samlingsnamnet för de tekniker som används för att isolera, mångfaldiga, förändra och kartlägga genetiskt material eller för att överföra det mellan organismer. Den följande beskrivningen av gentekniken är hämtad från . Gentekniken bygger på att den informationsbärande arvsmassan är uppbyggd på samma sätt i alla organismer, från bakterier och musslor till giraffer och människor. Arvsmassan består av gener som byggs upp av en DNA-molekyl. Generna styr tillverkningen av proteiner som utgör grunden för livsprocesserna. Likheterna mellan de grundläggande beståndsdelarna hos olika organismer gör det möjligt att föra över arvsmassa från en organism till en annan. Resultatet är en genetiskt modifierad organism en GMO. En GMO kännetecknas av att den har en kombination av gener som inte uppstår i naturen. I 13 kap. 4 § anges följande definition: Med genetiskt modifierad organism avses en organism där det genetiska materialet har ändrats på ett sätt som inte inträffar naturligt genom parning eller naturlig rekombination. Möjligheter och risker med GMO Gentekniken medför helt nya möjligheter att påverka organismer. Det är nu möjligt att överföra gener mellan organismer som aldrig skulle korsas på naturlig väg, t.ex. artfrämmande grödor. Tekniken tillåter också mer dramatiska överföringar av gener, t.ex. från bakterier och djur till växter. Utvecklingspotentialen inom genteknik bedöms av de flesta experter som mycket stor. kan gentekniken leda till en situation med många obekanta faktorer medicinskt, ekologiskt, ekonomiskt och kulturellt. Möjligheter till förbättrade produkter och processer har gentekniska modifieringar av grödor främst använts för att uppnå ökade skördar. Egenskaper som tillförts har varit en ökad motståndskraft mot skadedjur genom ett inbyggt insektsgift i växten eller en ökad förmåga att klara sjukdomar och ett särskilt växtgift. Med hjälp av genteknik kan det också bli möjligt att producera livsmedel med förbättrad kvalitet eller minskad halt av naturliga gifter, samt s.k. functional foods, dvs. livsmedel avsedda att öka välbefinnandet eller förbättra hälsan. Det kan även finnas framtida tillämpningar med positiva miljöeffekter. Biotekniska processer kan exempelvis användas för att rena förorenad mark och producera bioenergi. Det finns också möjligheter att utveckla ogräsmedel som är mera skonsamma mot miljön än de som används . Risker för biologisk mångfald, miljö och hälsa Gentekniken medför även faktiska och potentiella risker. Kritiken mot GMO handlar i de flesta fall om att det saknas kunskap om de egenskaper som ändrats och att konsekvenserna kan vara allvarliga för den biologiska mångfalden, miljön och hälsan. Det finns enligt också en oro för att bioteknikföretag kan ta makten över det som odlas, t. ex. genom att göra jordbrukarna ekonomiskt och produktionsmässigt beroende. En del av de förändringar som är möjliga kan medföra både positiva och negativa miljöeffekter. Många organisationer arbetar aktivt med att föra fram riskerna med att använda GMO. Både bland konsumenter och bland jordbrukare i finns ett visst motstånd mot genetiskt modifierade livsmedel, djurfoder och grödor. Inom den akademiska världen är åsikterna splittrade. Vissa menar att synsätten skiljer sig mellan molekylärbiologer, som arbetar med att utveckla GMO, och ekologer, som är mera kritiska. Granskningens motiv och inriktning Som motiv till sin granskning nämner både de möjligheter och de risker som är förknippade med genetiskt modifierade organismer. och regeringen har i olika sammanhang framhållit behovet av ökad samhällskontroll till skydd för hälsa och miljö och för att säkerställa att etiska hänsyn tas vid hanteringen av gentekniskt ändrade organismer, men har även framhållit vikten av ett teknikvänligt samhällsklimat. Denna balansgång mellan det tekniskt möjliga och det etiskt och miljömässigt rimliga är enligt en viktig uppgift för regeringen och olika statliga myndigheter. I granskningen ställs därför följande övergripande fråga: Lyckas regeringen och de ansvariga myndigheterna upprätthålla balansen mellan det tekniskt möjliga och det etiskt och miljömässigt rimliga i GMO-arbetet, dvs. beredskap och skydd för hot mot människa, djur och miljö som genteknikens möjligheter tas till vara? De delfrågor granskningen inriktas på är följande: EG-rättens inverkan på det svenska GMO-arbetet: Har det svenska regelverket ändrats och tillämpats i enlighet med EG-rätten? Ansvariga myndigheters GMO-arbete: Fullgör de svenska statliga myndigheterna sina uppgifter enligt den svenska lagstiftningen och EG-rätten? Är deras beredskap inför GMO-relaterade hot tillfredsställande? Redovisar myndigheterna de avvägningar som görs på ett tydligt sätt? Regeringens roll i GMO-arbetetet: Har regeringen utformat en ändamålsenlig myndighetsorganisation för det svenska GMO-arbetet? Ger regeringens styrning goda förutsättningar för de ansvariga myndigheternas GMO-arbete? Får tillräcklig information om GMO-arbetet för att kunna avgöra om beslutade mål uppnås? Granskningen avser GMO i foder, livsmedel och industriråvaror. Förkortningen GMO används i fortsättningen endast för att beteckna de genetiskt modifierade organismer granskningen avser. Granskningen är avgränsad till sju myndigheter , , , , , och och fyra departement, nämligen Justitie-, Jordbruks-, Miljö- och Näringsdepartementen. Innesluten GMO-verksamhet, t.ex. i laboratorier, samt GMO-myndigheterna och behandlas inte direkt i granskningen. Detsamma gäller stamcellsforskning och andra gentekniska tillämpningar på människa. I granskningen har anlitat en expert på den rättsliga regleringen av GMO-verksamhet. Uppgifter om de enskilda myndigheternas ärenden och arbete har sammanställts och analyserats, särskilt för perioden 20002006. Regeringens roll har kartlagts på grundval av skriftlig dokumentation. Information har också inhämtats med hjälp av intervjuer med berörda myndigheter och departement samt via seminarier och konferenser. Ett avsiktligt införande av GMO i miljön utan någon särskild inneslutning, vanligtvis i fältförsök. Utsättningen är då ett led i arbetet för ett marknadsgodkännande. En verksamhet där specifika inneslutningsåtgärder används för att begränsa kontakten med allmänheten och miljön. Innesluten användning görs oftast i laboratorier eller i speciella växthus. De facto-moratoriet har sin grund i att fem EU-länder deklarerade att de hade för avsikt att blockera alla nya tillstånd för GMO till dess att ett nytt om spårbarhet och märkning hade antagits. Moratoriet varade , då de senaste EG-förordningarna infördes. Den europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet. EG:s utsättningsdirektiv (2001/18/EG) reglerar avsiktlig utsättning av GMO samt utsläppande på marknaden av GMO-produkter. Utsättningsdirektivet har i praktiken ersatts av livsmedels- och foderförordningen. och rådets förordning (EG nr 1829/2003) om genetiskt modifierade livsmedel och foder. Ansvaret för prövning enligt denna förordning är centraliserat till Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa). Miljögarantin inom EU ger möjligheter för en medlemsstat att få behålla eller införa nationella regler som avviker från EG-regler, under förutsättning att medlemsstaten kan prestera nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd och dessutom visa att problemet är specifikt för medlemsstaten. Regler för samexistens mellan GMO-grödor och andra grödor är av betydelse för lantbrukarnas möjlighet att i praktiken göra ett val mellan produktion av olika slag av grödor konventionella, ekologiska respektive genmodifierade i enlighet med lagens krav på märkning och renhetsnormer. Det gäller praktiska bestämmelser om odlingen i syfte att dels undvika oönskad spridning, dels hantera ansvar m.m. om spridning ändå sker. Iakttagelser och slutsatser om regelsystemen Mål och regler har flera syften Gentekniken är omgärdad av lagstiftning som innefattar krav på tillstånd, utredningar, produktmärkning m.m. Regleringen har flera syften inte bara att minska eller eliminera risker med gentekniken utan också att tillgodose mål om en hållbar utveckling och att säkerställa den fria rörligheten av säkra och hälsosamma GMO inom EU. Både internationella och nationella regler GMO-regler finns både på europeisk och internationell nivå, t.ex. inom EU och WTO, och på nationell nivå. Sex av de sexton svenska miljökvalitetsmål som beslutats av berörs också av GMO. Lagstiftningen hänger ihop med flera andra lagstiftningar och är enligt svår att överblicka. Många bestämmelser finns i med tillhörande förordningar och föreskrifter. Det finns även EG-lagstiftning som är direkt tillämplig i medlemsstaterna. I vissa fall kan det vara svårt att avgöra vilka regler som gäller, exempelvis när det finns både nationella och internationella regler eller när bestämmelser saknas över huvud taget. Den nationella handlingsfriheten är begränsad genomgång visar att EG-reglerna på GMO-området i stort är genomförda i det svenska regelverket. EG-rätten har ett genomgripande inflytande på den svenska rätten. Från miljösynpunkt både förstärks och försvagas den nationella rätten av EG-rätten, konstaterar . Regleringen förstärks så till vida att fler områden och aspekter är detaljreglerade. Men kan EG-rätten sätta hinder i vägen för enskilda länder att på egen hand välja lämplig försiktighetsnivå. Den s.k. miljögarantin ger vissa möjligheter att få behålla eller införa nationella regler som avviker från EG-regler. Detta förutsätter dock att medlemsstaten kan prestera nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd och dessutom visa att problemet är specifikt för medlemsstaten. Sammantaget möjliggör EG-rätten få eller inga undantag för medlemsländerna när det gäller GMO. De möjligheter till egna, provisoriska skyddsåtgärder för GMO som finns i EG-lagstiftningen utnyttjades av fem EU-länder (det s.k. de facto-moratoriet). Flera EU-länder har fortfarande nationella begränsningar för GMO-användning. En GMO-panel inom WTO har dock funnit att dessa nationella skyddsåtgärder står i strid med gällande WTO-regler. Regler saknas vad gäller samexistens, miljöansvar och skadestånd Potentiella miljöskador orsakade av GMO kan handla om att den biologiska mångfalden minskar eller att andra odlares åkrar förorenas. I det senare fallet är regler om samexistens en viktig fråga. Sådana regler krävs för att en lantbrukare i praktiken ska kunna göra ett val mellan produktion av olika slag av grödor konventionella, ekologiska respektive genmodifierade i enlighet med lagens krav på märkning och renhetsnormer. Frågor om samexistens och härtill hörande frågor om miljöansvar, skadestånd och återställande av GMO-förorenad mark omfattas inte helt av EG-rätten. På detta område kan medlemsländerna själva utforma närmare regler. I pågår därför också lagstiftningsarbete i dessa frågor. Regler för samexistens bör avse praktiska bestämmelser om odlingen i syfte att undvika oönskad spridning samt regler i syfte att hantera ansvar m.m. om spridning ändå sker. Dessa frågor har utretts i flera omgångar men ännu inte resulterat i lagstiftning. konstaterar att det råder stor oklarhet om vad som gäller i frågor om miljöansvar och skadestånd i samband med användning av GMO. anser att bristerna i regelsystemet orsakar osäkerhet hos berörda parter, vilket gör det svårare att utnyttja genteknikens möjligheter. Iakttagelser och slutsatser om myndigheternas GMO-arbete Enligt den svenska krävs tillstånd eller anmälan för all verksamhet med GMO. Sådan verksamhet ska alltid föregås av utredning som ligger till grund för riskbedömning av verksamheten. Tillstånd får lämnas endast om verksamheten är etiskt försvarbar. Tillståndsprövningen baseras dels på EG-rätten, dels på de svenska reglerna på området, främst . Begränsade erfarenheter på myndighetsnivå GMO-frågor hanteras av många myndigheter och departement, konstaterar . De flesta av de granskade myndigheterna har inte haft några eller mycket få GMO-ärenden. Därför är det enligt svårt att bedöma deras beredskap att väga tekniska möjligheter mot risker med GMO. De gjorda utsättningarna av GMO har gjorts under mycket kontrollerade former. Erfarenheterna från dessa utsättningar kan enligt knappast utgöra en tillräcklig grund för att bedöma riskbilden i ett senare skede, när marknadsintroduktionen väl blivit ett faktum och odlingarna har större omfattning. Flera myndigheter, bl. a. , () och , understryker behovet av ytterligare forskning på området. I en svensk forskningsrapport betonas att kunskapen om sekundär genspridning allmänt sett är bristfällig. Prövning av fältförsök med GMO-grödor har gjort flera prövningar av ansökningar om avsiktlig utsättning av GMO i miljön, dvs. begränsad utsättning utan någon särskild inneslutning. I granskningen har framgått att verket inte prövar alla de risker som ska prövas och inte redovisar alla de avvägningar som ska göras enligt . För att en verksamhet ska ges tillstånd krävs att den bedöms vara etiskt försvarbar. I detta ligger att verksamheten får tillåtas bara om den medför samhällsnytta. I de ärenden som undersökts i granskningen förs inga utvecklade resonemang kring etiska frågor eller verksamhetens bidrag till samhällsnyttan. Myndigheternas etiska bedömning är enligt svårbegriplig och outvecklad. framhålls att har angett principer för den etiska bedömningen och att har beskrivit hur man kan gå till väga. I de ärenden som granskats är riskbedömning inriktad på grödans direkta risker och effekter, detta trots att lagstiftningen innehåller ett utredningskrav som också omfattar indirekta risker. anser att dessa brister innebär att inte på alla punkter fullgjort sina uppgifter och att det därför är rimligt att anta att beredskapen för att hantera GMO-relaterade risker inte är tillräcklig. anser även att det är oklart om bestämmelser om krav på tidigt samråd också gäller för genteknisk verksamhet. När det gäller livsmedel framhåller att lagstiftningen och godkännandeprocessen för GMO är totalharmoniserad på EU-nivå. Säkerhetsbedömningen görs av den europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa), som kan samråda eller samverka med de nationellt ansvariga myndigheterna. Medlemsländerna har ofta inte kunnat enas om marknadsgodkännande, något som i dessa fall medfört att frågan avgjorts i kommissionen. Oenighet om risker och långsiktiga effekter har enligt varit vanligt förekommande. Om det skulle visa sig att utsläppande på marknaden medför negativa effekter är det svårt att dra in ett godkännande, framhåller . De nationella myndigheterna och medlemsländerna måste därför bevaka frågorna i ett tidigt skede. företrädare anser det absolut nödvändigt att granska Efsas förslag till beslut och menar att de nationella myndigheterna i detta sammanhang har en viktig funktion. gör dock, enligt egen utsago, ingen egen riskbedömning för marknadsgodkännande, utan förlitar sig på Efsa och den granskning som andra medlemsstater kan utföra. anser att det är väsentligt att de nationella behöriga myndigheterna granskar Efsas arbete och är aktiva i processerna för marknadsgodkännande. Informationen till allmänheten kan förbättras Allmänhetens rätt till miljöinformation är fastlagd i såväl nationella som internationella regler. Utsättningsdirektivet förutsätter, liksom , att allmänheten har tillgång till information och möjlighet att delta i beslutsprocesser som rör miljön samt tillgång till överprövning i miljöfrågor. Myndigheternas samhällsinformation om GMO kan enligt inte bedömas som bristfällig, men det finns stora möjligheter till förbättringar. Allmänheten ställer många frågor om GMO. Genteknikfrågor väcker både oro och förväntan. Inom de områden som omfattas av granskningen är allmänhetens inställning ofta negativ eller skeptisk. Det finns enligt ingen samlad offentlig kanal för att hantera frågor från allmänheten och att tillhandahålla fördjupad information om GMO-frågor. Hur myndigheterna ska hantera allmänhetens rätt till miljöinformation är enligt inte helt klart. anser att bristen på samhällsinformation om GMO sänker beredskapen för att hantera GMO-relaterade risker och äventyrar förtroendet från allmänheten. Iakttagelser och slutsatser rörande organisation, styrning och rapportering Ingen särskild organisation för GMO-frågor Det finns i ingen särskild organisation för GMO-frågor, utan ansvaret är i huvudsak uppdelat mellan de sektorsmyndigheter som har bäst kunskap inom respektive tillämpningsområde. Uppdelningen gör att GMO blir en fråga bland många inom respektive myndighet. Två myndigheter, och , har samordnande och rådgivande uppgifter inom området, men de har ingen beslutanderätt vid prövningen. GMO är en liten fråga inom , och är en mycket liten myndighet (tvåtre anställda). konstaterar vidare att regeringens styrning genom regleringsbrev och instruktioner för myndigheternas arbete inte är särskilt inriktad på GMO-frågor. Regeringens återrapporteringskrav har varit begränsade. Uppdelningen av ansvaret mellan departementen ställer också stora krav på samordning inom . anser att organisationen i stort är ändamålsenlig men att den ändå bidragit till de brister som framkommit i granskningen. De särskilda sektorsfrågorna kan med nuvarande ordning få en alltför stor roll, medan sektorsövergripande frågor som riskbedömningar och etiska överväganden kan få en underordnad roll. Få möjligheter för att ta ställning Flera av de problem som framkommit i granskningen t. ex. att det saknas regler för samexistens, miljöansvar och skadestånd, att kraven vid tillståndsgivning är oklara och att det finns en brist på öppenhet och tillgång till information har enligt varit kända . Trots detta har regeringen inte lämnat några förslag till om dessa delar av GMO-området. Den s.k. , som bl.a. utrett ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter, behandlade flera frågor som rör samma problem som framkommit i granskning (SOU 2001:103). Regeringen har dock inte lagt fram några förslag med anledning av kommitténs betänkande. har gjort en genomgång av ett stort antal motioner som väckts i om GMO-frågor. Motionerna ger enligt ofta uttryck för oro och osäkerhet inför användandet av GMO. En del av den information som efterfrågas i motionerna gäller grundläggande förhållanden om GMO, bl. a. om reglerna och deras tillämpning. har regeringen lämnat tre propositioner som handlar om GMO och genteknik. Många av de frågor som behandlats i motionerna har dock inte tagits upp av regeringen. Inte heller budgetpropositionerna innehåller mer än mycket begränsad information om GMO. I vissa grundläggande frågor har därmed inte fått möjligheter att ta ställning, konstaterar . samlade bedömningar och rekommendationer GMO-frågor väntas få ökad betydelse I finns ännu ingen kommersiell odling av GMO-grödor, och försöksverksamheten är begränsad. pekar dock på flera omständigheter som tyder på att frågorna rörande GMO kommer att få ökad betydelse: Odlingen av GMO-grödor i andra länder har ökat avsevärt . Utvecklingen har gått snabbast utanför EU, men även vissa EU-länder har börjat odla GMO-grödor. Försöksverksamhet av olika slag är också omfattande. Därtill kommer att det s.k. de facto-moratoriet inom EU har upphört och ansökningar åter prövas. Sammantaget kommer GMO därför att bli en större fråga för ansvariga myndigheter i . Enligt beslut och enligt gällande EG-regler ska utveckling och användning av GMO prövas noggrant.