frsrdg · GU04RRS25 · 2007-05-09 00:00:00 — styrelses framställning angående regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter har granskat regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter . Resultatet av granskningen redovisas i rapporten och redovisning av skatteutgifter (RiR 2007:3). granskning visar att det finns en rad brister i regeringens redovisning av skatteutgifter. Redovisningen uppfyller inte grundläggande krav på en transparent budgetredovisning och den är inte särskilt användbar som grund för prioriteringar. Många skatteutgifter har införts med bristfälligt underlag. Vare sig befintliga eller nya skatteutgifter är integrerade i budgetprocessen på motsvarande sätt som anslag på utgiftssidan. Styrelsen anser att bör få tillgång till en tydlig och fullständig redovisning av de skatteutgifter som utgör alternativ till stöd på budgetens utgiftssida. Regeringen bör därför ta initiativ till en systematisk genomgång av skattelagstiftningen i syfte att identifiera och så långt möjligt beräkna samtliga relevanta skatteutgifter. Styrelsen anser också att regeringens underlag inför beslut om nya skatteutgifter bör förbättras genom en tydligare analys och att resultatet av denna analys bör redovisas för i samband med varje förslag om nya skatteutgifter. Regeringen bör också utreda och överväga hur skatteutgifter ska hanteras i det finanspolitiska ramverket samt återkomma till med förslag till en sådan hantering. Såväl regeringen som använder ordet skatteutgifter som benämning på de inkomstbortfall för staten som följer av särregler i skattesystemet. Enligt styrelsens mening finns det ett stort behov av en mera lättbegriplig terminologi. Styrelsen anser därför att regeringen bör överväga att använda ordet skattestöd för att beteckna statligt inkomstbortfall till följd av särregler i skattesystemet. föreslås ge regeringen detta till känna. Bakgrund och motiv till granskningen4 Skatteutgifter utgör inkomstbortfall för staten4 Granskningen utgår från ett budgetperspektiv5 Centrala begrepp och beräkningsprinciper6 Skatteutgifterna är beroende av en jämförelsenorm6 Olika slag av skatteutgifter7 Regeringens redovisning av befintliga skatteutgifter8 Redovisningen är omfattande men svår att överblicka8 Redovisningen ger inget underlag för budgetprioriteringar9 Uppföljning av enskilda skatteutgifter saknas10 Nya skatteutgifter införs ofta utan motivering till varför en skatteutgift är det bästa alternativet10 Skatteutgifter har införts utan förslag till finansiering10 Kontrollen av skatteutgifters budgeteffekter är outvecklad11 Redovisningen utgör inget tillräckligt underlag för budgetprövning av nya skatteutgifter12 Regeringen bör initiera en översyn av skatteutgiftsredovisningen12 Regeringen bör pröva nya skatteutgifter mot ett antal förutbestämda kriterier13 Regeringen bör överväga hur skatteutgifter ska hanteras i det finanspolitiska ramverket13 Underlaget inför beslut om nya skatteutgifter15 Skatteutgifter i det finanspolitiska ramverket15 Skattestöd som benämning för statligt inkomstbortfall till följd av särregler i skattesystemet16 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår följande: tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen tar initiativ till en systematisk genomgång av skattelagstiftningen i syfte att identifiera och så långt möjligt beräkna samtliga relevanta skatteutgifter. 2.Underlaget inför beslut om nya skatteutgifter tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen förbättrar underlaget inför beslut om nya skatteutgifter genom en tydlig analys och att resultatet av denna analys redovisas för i samband med varje förslag om nya skatteutgifter. 3.Skatteutgifter i det finanspolitiska ramverket tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen utreder och överväger hur skatteutgifter ska hanteras i det finanspolitiska ramverket samt återkommer till med förslag till sådan hantering. 4.Skattestöd som benämning för statligt inkomstbortfall till följd av särregler i skattesystemet tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen överväger att införa benämningen skattestöd, i ställt för skatteutgifter, för att beteckna statligt inkomstbortfall till följd av särregler i skattesystemet. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), Per (), (), () och (). har granskat regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter . Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten och redovisning av skatteutgifter (RiR 2007:3). Bakgrund och motiv till granskningen Staten har möjlighet att ge stöd till företag och hushåll på olika sätt, antingen genom direkta bidrag eller genom förmåner i form av undantag och särregler i skattesystemet, s.k. skatteutgifter. Skatteutgifternas omfattning har av regeringen angetts till av de totala skatteintäkterna . Som framgår av rapporten finns det dock flera olika sätt att beräkna skatteutgifter. Skatteutgifter utgör inkomstbortfall för staten Mottagarna av skatteutgifter betalar mindre i skatt i stället för att få en kontant ersättning av staten. Syftet med skatteutgifter och bidrag kan dock vara detsamma. Till exempel kan ett alternativ till sänkt moms på livsmedel vara att staten delar ut livsmedelsbidrag till hushållen, och ett alternativ till barnbidrag kan vara en skattereduktion eller ett skatteavdrag med samma effekter på hushållens inkomster som dagens barnbidrag. Skatteutgifter har också samma effekt på statens budget som vanliga utgifter. Det finns dock en skillnad i hur de olika formerna av stöd redovisas. Stöd i form av bidrag till hushåll och företag redovisas som anslag på budgetens utgiftssida. Varje anslag avser ett bestämt ändamål och prövas . Budgetens inkomstsida är däremot en prognos över hur stora inkomster som kommer att flyta in under budgetåret till följd av de skatteregler som gäller. Stöd i form av skatteutgifter som utgör ett inkomstbortfall för staten syns således inte i statsbudgeten. Skatteutgifterna minskar visserligen de totala skatteinkomsterna, men det framgår inte med vilka belopp och till vilket ändamål. I samband med den svenska budgetreformen konstaterade regeringen att ett viktigt krav på en ny skärpt budgetprocess är att alla undantag och särregler som leder till inkomstbortfall prövas lika noga som utgiftsanslagen. För att detta ska vara möjligt måste man synliggöra de stöd som ges i form av skatteutgifter. redovisar regeringen därför en sammanställning av skatteutgifter i en bilaga till den ekonomiska vårpropositionen.1 Det syfte med redovisningen som anges av regeringen är både att synliggöra de indirekta stöd som skatteutgifter innebär och att ge underlag för prioriteringar mellan olika typer av stöd. Skatteutgifterna uppgår till betydande belopp, och vissa typer av skatteutgifter har dessutom ökat snabbt . Skatteutgifter har också samma påverkan på de offentliga finanserna som stöd på utgiftssidan. Ju fler och större skatteutgifterna är, desto högre måste övriga skatter vara för att kunna finansiera en given nivå på de offentliga utgifterna. Detta ska enligt inte tolkas som att det inte kan finnas goda skäl för stöd i form av skatteutgifter. Skatteutgifter är emellertid förknippade med flera risker och problem som kan påverka de offentliga finanserna, budgetdisciplinen och transparensen i statsbudgeten. Skatteutgifter konkurrerar vanligen inte om det budgetmässiga utrymmet på samma sätt som vanliga statsutgifter. Detta beror bland annat på att skatteutgifter inte omfattas av statsbudgetens utgiftstak. Därmed prövas och utvärderas inte skatteutgifter med samma regelbundenhet som utgifter. Dessutom är skatteutgifter särregler i skattesystemet, som gäller fram till dess att beslut tas om ändrade regler. Det krävs således en förändring i skattelagstiftningen för att införa, ändra eller ta bort en skatteutgift. Efter det att en särregel i skattesystemet väl trätt i kraft så gäller den till dess att den uttryckligen upphävs (om den inte från början har tidsbegränsats). Därmed finns en risk för att skatteutgifter finns kvar långt efter det att de har spelat ut sin roll och att de automatiskt kan växa i takt med de beskattningsbara inkomsterna. Mot bakgrund av de risker och problem som beskrivits ovan finns det enligt skäl att ställa krav på underlaget inför beslut om att införa en ny skatteutgift och på redovisningen av befintliga skatteutgifter. har därför inriktat sin granskning på att analysera såväl regeringens budgetering vid införandet av en ny skatteutgift som regeringens fortlöpande redovisning av befintliga skatteutgifter. Granskningen utgår från ett budgetperspektiv I granskningen behandlas regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter ur ett budgetperspektiv. har således inte granskat hur skattesystemet påverkas av skatteutgifter, vilka fördelningseffekter skatteutgifterna har eller vilken inverkan de har på ekonomins funktionssätt. De bedömningskriterier som använts i granskningen utgår från det huvudsakliga syftet med redovisningen av skatteutgifter vilket är att synliggöra skatteutgifterna och ge underlag för prioriteringar på motsvarande sätt som för budgetens utgiftssida samt från internationella rekommendationer utarbetade av , och . Utgångspunkten för granskningen är regeringens redovisning av skatteutgifter i bilagorna till de ekonomiska vårpropositionerna . De flesta skatteutgifter har funnits . Granskningen har dock koncentrerats till de skatteutgifter som tillkommit samt de skatteutgifter som påverkats av större lagändringar. Sammanlagt innebär detta att drygt 50 skatteutgifter har undersökts, av de totalt ca 140175 skatteutgifter som redovisats av regeringen. Regeringens samlade redovisning av skatteutgifter har också granskats, med tonvikt på helheten i redovisningen samt de bakomliggande redovisningsprinciperna och beräkningsmetoderna. Granskningen bygger i huvudsak på dokumentstudier av offentligt material men även på intervjuer med tjänstemän i samt genomgångar av interna anvisningar för hur förslag som påverkar statsbudgeten ska beredas (de s.k. budgetcirkulären). I dessa anvisningar anges ett antal principer för finansiering av utgiftsökningar och inkomstminskningar. Dessa principer har inte någon formell status men gäller såvida regeringen inte beslutar att göra avsteg från dem. Enligt budgetcirkuläret års ekonomiska vårproposition motiveras finansieringsprinciperna huvudsakligen av de budgetpolitiska målen.2 Centrala begrepp och beräkningsprinciper I förklaras en rad begrepp och beräkningsprinciper som har betydelse för granskningen. Några av dessa återges här. Skatteutgifterna är beroende av en jämförelsenorm I praktiken identifieras skatteutgifter i två steg. I det första steget bestämmer man vilken skattelagstiftning eller skattestruktur som ska anses utgöra jämförelsenorm i skattesystemet. I nästa steg identifierar man avvikelser i förhållande till denna norm. Det är dessa avvikelser som utgör själva skatteutgifterna. Som exempel kan nämnas mervärdesskatten, för vilken man kan definiera en skattesats på som jämförelsenorm. Alla avvikelser från denna norm kommer då att definieras som skatteutgifter, t.ex. den nedsatta momsen på livsmedel, böcker och persontransporter. Valet av jämförelsenorm har en avgörande betydelse, både för vilka skatteutgifter som kommer att redovisas och för bedömningen av deras storlek. Den övergripande jämförelsenormen i regeringens redovisning av skatteutgifter utgörs av den s.k. likformighetsprincipen, som innebär att ekonomiska aktiviteter av likvärdig karaktär ska omfattas av likvärdiga skatteregler. Skattesystemet ska alltså vare sig gynna eller missgynna vissa ekonomiska aktiviteter eller skattebetalare. För att denna princip ska kunna användas som jämförelsenorm måste den också tolkas. Tolkningen av likformighetsprincipen är, som framgår av rapporten, inte självklar. En ändring i tolkningen får betydelse för beräkningen av skatteutgifterna. Olika slag av skatteutgifter Regeringens redovisning av skatteutgifter är uppdelad på skatteslag och omfattar alla avvikelser från den teoretiska jämförelsenorm som regeringen har identifierat. Parallellt görs en uppdelning av skatteutgifterna i olika grupper efter vilken påverkan de har på statsbudgetens saldo och hur väl de kan jämställas med stöd på budgetens utgiftssida. Detta innebär att skatteutgifterna har delats upp i saldopåverkande respektive icke saldopåverkande skatteutgifter samt skattetekniskt motiverade skatteutgifter respektive skatteutgifter som utgör medel inom specifika politikområden (se figur 1). Siffrorna i figuren visar antalet skatteutgifter i respektive grupp redovisning. Schematisk bild över skatteutgiftsredovisningen utifrån skatteutgifternas påverkan på statsbudgeten. Källa: redovisning av skatteutgifter. De s.k. skattetekniskt motiverade skatteutgifterna saknar direkt koppling till något politikområde och jämställs därför inte med stöd på statsbudgetens utgiftssida. De har i stället sin grund i mål inom skattesystemet, såsom enkelhet och legitimitet etc. Redovisningen av skatteutgifter innehåller även icke saldopåverkande skatteutgifter, vilka främst består av icke skattepliktiga bidrag, som barnbidrag, bostadsbidrag och studiestöd. Skatteutgifterna kan också beräknas på olika sätt, antingen med utgångspunkt från det skattebortfall som inträffar för staten (nettoberäkning) eller med utgångspunkt från hur stort skattepliktigt bidrag som staten måste ge till den skattskyldige för att dennes inkomst efter skatt ska vara oförändrad om skatteutgiften slopas (bruttoberäkning). De bruttoberäknade skatteutgifterna är mycket högre än de nettoberäknade. Den beräkning av skatteutgifternas storlek som återges i bygger på regeringens redovisning och avser enbart skatteutgifter som utgör medel inom specifika politikområden (jfr figur 1). Uppgiften bygger på bruttoberäknade skatteutgifter. Regeringens redovisning av befintliga skatteutgifter En redovisning av skatteutgifter har enligt en viktig funktion att fylla genom att synliggöra skatteutgifter. bedömning är dock att regeringens redovisning av skatteutgifter inte uppfyller grundläggande krav på en transparent budgetredovisning. Redovisningen ger heller inte ett tillräckligt underlag för en fortlöpande prövning av befintliga skatteutgifter av samma slag som prövningen av utgifter på anslag. Redovisningen är omfattande men svår att överblicka Regeringens redovisning av skatteutgifter är enligt ambitiös och omfattande men inte särskilt lätt att överblicka. Presentationen av enskilda skatteutgifter förutsätter goda kunskaper om den svenska skattelagstiftningen. Mål och syfte med de enskilda skatteutgifterna framgår inte alltid, och någon hänvisning till lagrum eller förarbeten finns inte. Det är därför svårt att av redovisningen utläsa när skatteutgiften infördes. Det går heller inte alltid att avgöra om en regeländring i skattelagstiftningen finns med i skatteutgiftsredovisningen eller inte. På denna punkt är regeringens nuvarande redovisning sämre än den första redovisning som presenterades i en utredningsrapport år 1992.3 För att förstå de redovisningsprinciper och beräkningsmetoder som använts måste man gå tillbaka till de utredningar som legat till grund för redovisningen.4 Regeringen hänvisar till en av dessa källor, men utan att ange att man utgår från en något annorlunda tolkning av den jämförelsenorm (likformighetsprincipen) som ligger till grund för identifieringen av skatteutgifterna. Vidare konstaterar att regeringen aldrig har låtit göra någon fullständig genomgång av skattelagstiftningen i syfte att identifiera relevanta skatteutgifter. Den variation i antalet skatteutgifter som finns mellan olika år kan lika gärna bero på förändrade redovisningsprinciper som på att nya skatteutgifter har tillkommit eller försvunnit. Redovisningen ger inget underlag för budgetprioriteringar Granskningen tyder på att regeringens redovisning av skatteutgifter inte är särskilt användbar som grund för prioriteringar och fortlöpande prövning. Många skatteutgifter beräknas inte, och en del av de beräkningsmetoder som används fyller enligt inte någon reell funktion. Dessutom innehåller redovisningen skatteutgifter som inte kan ses som alternativ till stöd på budgetens utgiftssida. bedömning är att regeringens redovisning av skatteutgifter inte ger ett underlag för prövning av samma slag som prövningen av utgifterna på statsbudgetens utgiftssida. Redovisningen fokuserar mer på en teoretiskt korrekt redovisning av skatteutgifter än på vilket underlag som behövs för att göra prioriteringar i budgetarbetet. Exempel på detta är redovisningen av icke skattepliktiga transfereringar och omräkningen av skatteutgifter till skattepliktiga bidrag (alltså från netto- till bruttobelopp). Regeringen påpekar själv att icke skattepliktiga transfereringar (som barnbidrag) egentligen inte kan betraktas som skatteutgifter eftersom skattefriheten för dessa närmast är att betrakta som administrativ. Att skatteutgifterna beräknas och redovisas både brutto och netto riskerar enligt att förvirra mer än det klargör. Eftersom de bruttoberäknade beloppen inte används i budgetberedningen ifrågasätter den praktiska nyttan med denna omräkning. Ett annat exempel är att den tolkning av likformighetsprincipen som regeringen utgår från resulterar i att en förhållandevis stor del av de skatteutgifter som redovisas är av skatteteknisk karaktär.5 De skattetekniskt motiverade skatteutgifterna är dessutom, enligt regeringens redovisning, inte direkt jämförbara med stöd på statsbudgetens utgiftssida. anser därför att en redovisning av dessa skatteutgifter är mindre intressant som underlag för prioriteringar och uppföljning av olika stöd. Slutligen innebär en av de beräkningsmetoder som regeringen använder att ett antal betydande skatteutgifter inte kan beräknas. Som exempel nämns avdraget för pensionspremier. Uppföljning av enskilda skatteutgifter saknas Redovisningen av skatteutgifter är en återrapportering av befintliga stöd och åtgärder, konstaterar . Granskningen visar dock att skatteutgifterna inte följs upp på något systematiskt sätt. Trots regeringens ambitioner att införliva skatteutgifterna i den resultatbedömning som redovisas i budgetpropositionens utgiftsbilagor är det få skatteutgifter som verkligen följs upp inom ramen för denna resultatuppföljning. Bristen på uppföljning beror på att skatteutgifter framför allt hanteras inom lagstiftningsprocessen, vilken inte innehåller någon formaliserad uppföljning av olika förslag. De skatteutgifter som har fördelats ut på utgifts- och politikområden har inte tagits om hand i budgetarbetet på samma sätt som insatser på utgiftssidan. Nya skatteutgifter införs ofta utan motivering till varför en skatteutgift är det bästa alternativet Skatteutgifter utgör alternativ till stöd och bidrag på statsbudgetens utgiftssida och har införts med olika syften. Det kan handla om att ge förmåner till vissa grupper, att öka tillväxten och sysselsättningen generellt eller att utjämna konjunktursvängningar. Omfattningen av nya skatteutgifter är svår att förutse, och skatteutgifter finns ofta kvar till dess de uttryckligen upphävs. framhåller därför vikten av att varje ny skatteutgift prövas mot alternativa stödformer eller åtgärder redan vid införandet. Granskningen visar emellertid att det underlag som bereds och redovisas vid införandet av nya skatteutgifter sällan innehåller någon motivering till varför skatteutgifter skulle vara det mest effektiva sättet att uppnå det aktuella syftet. Fördelar och nackdelar med att använda skatteinstrumentet framför andra instrument diskuteras inte. I endast 3 av de 50 skatteutgifter som specialgranskats har funnit motiveringar till att användandet av skatteutgifter är det administrativt bästa sättet att genomföra en viss insats. I alla dessa fall handlar det om kreditering på skattekonto.6 Påfallande ofta saknas dessutom en redogörelse för hur syftet med skatteutgiften överensstämmer med övergripande politiska prioriteringar. Skatteutgifter har införts utan förslag till finansiering De flesta av de drygt 50 skatteutgifter som granskats av har införts utan att förslag till finansiering lämnats. I några fall har det även förekommit att någon budgetberäkning av skatteutgiften inte har redovisats vid dess införande. bedömning är att regeringens beredning av nya skatteutgifter inte innehåller någon prövning som motsvarar den som görs för anslagsbundna utgifter. Det beror på att den statliga budgetprocessen i första hand är utformad för att hantera prioriteringar på utgiftssidan. Statsbudgetens utgiftssida omges av restriktioner i form av utgiftsramar och utgiftstak, men inkomstsidan är inte bunden av några motsvarande restriktioner. De interna budgeterings- och finansieringsprinciper som regeringen använder sig av är därför inte lika strama för förslag på statsbudgetens inkomstsida som för förslag på utgiftssidan. Följden har blivit den som ovan beskrivits att förslag till finansiering i många fall inte lämnas då nya skatteutgifter införs. I några få fall visar granskningen också att skatteutgifter har införts utan att budgetberäknas, detta trots att det i efterhand kunnat konstateras att skatteutgiften haft relativt betydande budgeteffekter. Till exempel bedömdes skatteutgiften förmån av personaldator, vilken infördes på förslag av den dåvarande regeringen, ge obetydliga budgeteffekter när den skulle införas. När förmånen sedan slopades beräknade den nytillträdda regeringen att den skulle ge en inkomstförstärkning på ca , vilket knappast kan ses som en obetydlig budgeteffekt. Förslag som inte budgetberäknas behandlas inte sammanhållet i budgetpropositionen utan i särproposition, framhåller . Bristen på budgetberäkning innebär därför ytterligare en risk att budgetdisciplinen påverkas i negativ riktning. Kontrollen av skatteutgifters budgeteffekter är outvecklad De närmare villkoren för skatteutgifter är reglerade i lag, och omfattningen på den förmån som skatteutgiften innebär är ofta svår att förutse. Även i de fall en ny skatteutgift har budgetberäknats och finansierats så är den inte alltid möjlig att exakt prognostisera och kontrollera. konstaterar att skatteutgifter i detta avseende liknar anslagstypen förslagsanslag, som tidigare användes för regelstyrda förmånssystem där ersättningens storlek och villkoren för den regleras i lag men där antalet ersättningsfall inte exakt kan förutses. Förslagsanslagen avskaffades i samband med reformeringen av budgetprocessen. För skatteutgifter som ges som krediteringar på skattekonto har utvecklat en ordning som innebär att en ram med skatteutgiftens totala budgetbelastning skrivs in i den lag som krediteringen grundar sig på. får därmed en kontrollmöjlighet som motsvarar den som finns för anslagen på utgiftssidan. För att höja ramen eller flytta belopp mellan olika budgetår måste regeringen återkomma till med ett lagförslag om detta. betonar att denna teknik inte är lika enkel att använda för andra skatteutgifter som för de som ges i form av krediteringar på skattekonto. Regeringen har i budgetpropositionen aviserat att användningen av skattekrediteringar ska minska i syfte att återge utgiftstaket dess avsedda betydelse. framför i sin rapport uppfattningen att det är av yttersta vikt att denna ambition förverkligas. Redovisningen utgör inget tillräckligt underlag för budgetprövning av nya skatteutgifter Granskningen visar att regeringens redovisning av skatteutgifter inte har någon formell status eller direkt koppling till budgetprocessen. Därmed ger redovisningen inte heller något underlag för budgetprövning av nya skatteutgifter. Det underlag som regeringen bereder och redovisar inför beslut om nya skatteutgifter innehåller inte heller alla relevanta konsekvenser inför ett budgetbeslut.