frsrdg · GV04RRS1 · 2007-09-01 00:00:00 — Regeringen har inte vidtagit några åtgärder för att styra tillsynen, och informationen till har varit bristfällig. Konstaterade brister leder inte till påföljder I de fall en tillsynsmyndighet uppmärksammar fel och brister saknar myndigheten ofta sanktionsmedel. I de fall sådana finns visar det sig att de alltför sällan används. Ett exempel på det senare framkom i granskningen av länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten (RiR 2006:7). I tillsynsuppdraget ingår att utse ombud som ska granska att tar till vara intressen även från dem som inte är medlemmar i kyrkan. konstaterar att länsstyrelserna ytterst sällan vidtar åtgärder till följd av ombudens granskning. Av vår granskning av konsumentskyddet inom det finansiella området framgår också att och är restriktiva med att använda sanktionsmedel. för upp få ärenden till domstol och använder sig oftast av mjukare former av åtgärder. Detta har resulterat i att det saknas prejudicerande ställningstaganden angående hur långt företagens skyldigheter sträcker sig. Rapporteringen av de offentliga finanserna har granskat hur regeringen tillämpar det finanspolitiska ramverket, om får en god bild av regeringens överväganden och om redovisningen är transparent och fullständig. har bland annat konstaterat att uppföljningen av överskottsmålet brister och att kvaliteten i och redovisningen av prognoserna på både statsbudgetens utgifts- och inkomstsida kan förbättras. När det gäller Årsredovisning för staten visar vår granskning att de finansiella delarna ger en rättvisande bild. Årsredovisningen kan dock i övrigt förbättras i flera avseenden så att får en bättre bild av de offentliga finanserna. Som en följd av den statsfinansiella krisen genomfördes ett antal genomgripande förändringar av budgetprocessen och den finanspolitiska styrningen. Förändringarna omfattade bland annat införandet av en budgetlag, förändringar av anslagsformerna och ändringar av berednings- och beslutsprocesserna i såväl som . Dessutom infördes övergripande medelfristiga restriktioner för de offentliga finanserna i form av utgiftstak och överskottsmål. Det finanspolitiska ramverket anses överlag ha fungerat väl under de som det använts. Regeringen har påbörjat en översyn för att ytterligare förtydliga och komplettera regelverket för den finanspolitiska styrningen. har i flera granskningar belyst regeringens hantering av det finanspolitiska regelverket och tydligheten i rapporteringen till . En oberoende granskning av tillämpningen av regelverket bidrar till att skapa förtroende för finanspolitiken. Otydliga principer för uppföljning av överskottsmålet Överskottsmålet innebär att de samlade offentliga finanserna ska uppvisa ett överskott på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Regeringen har dock föreslagit en sänkning av målet till en procent till följd av ändrade principer för redovisningen av premiepensionen. Genom ett överskott skapas en buffert i de offentliga finanserna inför de ökade utgiftsbehov som uppkommer till följd av en åldrande befolkning. Avsikten är att skapa en jämn fördelning av välfärdens finansiering och på så sätt stärka det samhällskontrakt som finns mellan generationer och bidra till medborgarnas förtroende för välfärdssystemen. För att ett mål ska vara styrande måste det följas upp på ett tydligt sätt. Målavvikelser måste anges och åtgärder för att korrigera eventuella avvikelser måste redovisas. Granskningen av regeringens uppföljning av överskottsmålet i budgetdokumenten (RiR 2006:27) pekar på flera brister i dessa avseenden. Det saknas tydliga principer för uppföljningen. Bland annat har regeringen inte angett längden på en konjunkturcykel, vilket är nödvändigt om målet ska kunna utvärderas. Uppföljningen av målet har skett med hjälp av olika indikatorer, som emellertid skiftat mellan olika budgetdokument och ibland använts på olika sätt. bedömer att överskottsmålet inte varit styrande för finanspolitikens utformning i ett medelfristigt perspektiv. Vi betonar också behovet av tydligt redovisade principer för uppföljningen av överskottsmålet för att underlätta bedömningen av måluppfyllelsen. Skatteutgifter leder till en mindre stram budgetprövning Principen om bruttobudgetering och avskaffandet av så kallade förslagsanslag är viktiga förutsättningar för en stram budgetprocess. Därigenom ställs olika utgifter mot varandra på ett tydligt sätt i både berednings- och beslutsfasen. finansmakt stärks genom att nya beslut krävs om regeringen inte klarar anslagsramarna. Förekomsten av så kallade skatteutgifter utgör en risk i detta sammanhang. Skatteutgifter innebär stödåtgärder via skattesystemet som betyder att staten avstår från skatteinkomster. I samband med budgetreformen konstaterade regeringen att ett viktigt krav på en ny, skärpt budgetprocess är att alla undantag och särregler som leder till inkomstbortfall prövas lika noggrant som utgiftsanslagen. De stöd som ges i form av skatteutgifter måste därför synliggöras. redovisar regeringen därför en sammanställning av skatteutgifter i en bilaga till den ekonomiska vårpropositionen. Syftet med redovisningen är både att synliggöra de indirekta stöd som skatteutgifter innebär och att ge underlag för prioriteringar mellan olika typer av stöd. har granskat regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter (RiR 2007:3) och kan konstatera att det finns brister i båda avseendena. Vi bedömer att regeringens redovisning inte uppfyller grundläggande krav på en transparent budgetredovisning. Redovisningen är visserligen omfattande men den blir därmed också svår att överblicka. Beskrivningen av enskilda skatteutgifter är teknisk, syftet med skatteutgiften anges sällan och hänvisning till lagrum och förarbeten saknas. Det finns en betydande risk att skatteutgifterna inte omfattas av en lika stram budgetprövning som ramanslagen och att skatteutgifterna därför i praktiken riskerar att fungera som de tidigare använda förslagsanslagen. Dessa krävde inte, till skillnad från de nuvarande ramanslagen, nya beslut av vid överskridanden. Inte heller skatteutgifterna tas automatiskt upp till förnyad prövning om budgetbelastningen ökar utöver vad som ursprungligen beräknades. För att upprätthålla en god budgetdisciplin är det viktigt att hanteringen av åtgärder på budgetens utgifts- och inkomstsida är någorlunda symmetrisk. Kvaliteten i regeringens prognoser En finanspolitik som styrs av preciserade mål som överskottsmålet och utgiftstaket ställer höga krav på prognosunderlagets kvalitet. Det gäller såväl de makroekonomiska prognoserna som bedömningarna av de offentliga finansernas utveckling. Det är viktigt att avvikelser från de finanspolitiska målen kan identifieras snabbt så att regeringen kan vidta korrigerande åtgärder . De makroekonomiska framskrivningarna på lite är av stor betydelse för finanspolitiken, eftersom de utgör grunden för beslutet om nya utgiftstak. Prognoserna är också nödvändiga för att synliggöra effekterna av de åtgärder som regeringen föreslår i statsbudgeten på . har granskat regeringens prognoser på både statsbudgetens inkomst- och utgiftssida. Vi konstaterar att precisionen i regeringens prognoser generellt inte är sämre jämfört med andra prognosmakare, men att det ändå finns vissa brister. Av granskningen av de makroekonomiska prognoserna (RiR 2006:23) framgår att det finns en systematisk skillnad i prognoserna för den öppna arbetslösheten. Arbetslösheten har i högre grad underskattats av regeringen jämfört med andra prognosmakare. Granskningen av skatteprognoserna (RiR 2007:5) visar att regeringen underskattat de offentliga inkomsterna med stora belopp och att bilden av de offentliga finanserna kraftigt förändrats sedan budgetpropositionen . Underskattningen gäller framför allt skatten på kapitalinkomster. Kvaliteten i prognoserna bör emellertid inte bara bedömas med utgångspunkt från prognosprecisionen. Hög kvalitet innebär också att regeringen redovisar osäkerheten i prognoserna på ett tydligt sätt samt utförligt förklarar prognosrevideringar och avvikelser mot utfallen. Därigenom får en bättre bild av underlaget för budgetbesluten och omvärldens förtroende för finanspolitiken upprätthålls. I detta avseende konstaterar att det finns brister i regeringens redovisning i budgetdokumenten. Bristande tydlighet i Årsredovisning för staten budgetlagen ska regeringen lämna en årsredovisning för statens verksamhet till . Huvudsyftet med årsredovisningen är att ge insyn i statens finanser. Årsredovisningen ska innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet för statbudgetens inkomsttitlar och anslag. Den ger också en samlad bild av statens kostnader och intäkter, tillgångar och skulder samt underlättar styrning, kontroll och utvärdering av statens ekonomi. har enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet med mera till uppgift att granska och avge revisionsberättelse över årsredovisningens finansiella delar. Uttalandet ska dock inte avse ledningens förvaltning. Granskningen av Årsredovisning för staten (dnr 32-2006-0881) visar att redovisningen i de finansiella delarna i allt väsentligt är rättvisande. Årsredovisningen är ett centralt dokument när det gäller att ge en samlad bild av tillståndet i statens finanser. Den har betydelse för om regeringen ska kunna ge en tydlig bild av hur det finanspolitiska regelverket tillämpas. har därför även genomfört en effektivitetsrevisionell granskning av Årsredovisning för staten (RiR 2007:13). Denna syftar inte till att bedöma om årsredovisningen i sin helhet ger en rättvisande bild. Utgångspunkten är snarare erfarenheterna från tidigare granskningar av redovisningen av de offentliga finanserna. Granskningen visar på flera brister i regeringens redovisning. kan rikta samma kritik mot tydligheten i redovisningen av de budgetpolitiska målen som vi gjorde i granskningen av regeringens uppföljning av överskottsmålet. Regeringens redovisning är inte heltäckande och väsentliga förändringar kommenteras inte på ett tydligt sätt. När det gäller regeringens redovisning av skatteintäkter i årsredovisningen kan vi konstatera att det finns skillnader i redovisade belopp mellan olika avsnitt. Skillnaderna redovisas inte. En förutsättning för att Årsredovisning för staten ska fungera som en helhet är att redovisningen är konsistent och att skillnader i redovisningsprinciper förklaras. har flera nya avsnitt tillkommit i årsredovisningen. Hit hör exempelvis avsnittet som handlar om pensionssystemets årsredovisning. Denna redovisning är utformad som ett koncernbokslut och knyter samman ålderspensionssystemet som redovisas vid sidan av statsbudgeten med uppgifter rörande AP-fondernas och resultat. Redovisningen är otydlig i flera avseenden. Det förekommer olika uppgifter på olika ställen i årsredovisningen om ålderspensionssystemets administrationskostnader, liksom om nivån på premiepensionssystemets skulder. Redovisningen är heller inte heltäckande eftersom inte de samlade administrationskostnaderna för pensionssystemet framgår. Genomförandet av arbetsmarknadspolitiken granskningar av hur regeringen och genomfört arbetsmarknadspolitiken fram visar på ett antal brister och problem. Regeringens styrning har varit otydlig. Regeringen har heller inte i tillräcklig utsträckning tagit till sig uppföljnings- och utvärderingsinformation och utifrån denna reviderat och förtydligat sina krav. Vi har även konstaterat brister i hur regeringen informerat om resultatutvecklingen inom arbetsmarknadsområdet. Arbetsmarknadsmyndigheterna har inte lyckats utforma en konsistent och ändamålsenlig styrning och uppföljning av verksamheten. Det finns uppenbara effektivitetsbrister i arbetsförmedlingsverksamheten och alltför stora olikheter mellan förmedlingarna när det gäller service och likabehandling. Arbetsmarknadspolitik utgör ett av statsbudgetens största politikområden. uppgick utgifterna för politikområdet till , skattekrediteringar ej medräknade. (), det vill säga (), länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarna, svarar för huvuddelen av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Att åstadkomma en väl fungerande arbetsmarknad är ett viktigt statligt åtagande som berör medborgarna på olika sätt. har gjort ett antal granskningar inom detta område . Den nytillträdda regeringen har aviserat en omfattande förändring av arbetsmarknadspolitiken. Viktiga inslag i denna förändring är att AMS och länsarbetsnämnderna ska avvecklas och att en ny sammanhållen myndighet ska bildas . AMV:s verksamhet ska också i högre grad inriktas mot kärnan i uppdraget att förmedla jobb till arbetssökande. Det har vidare genomförts stora förändringar av arbetslöshetsförsäkringen och de arbetsmarknadspolitiska programmen. Inför denna nyordning vill samlat redovisa erfarenheterna från de granskningar som vi gjort på arbetsmarknadsområdet. Effektivitetsproblem inom arbetsförmedlingen Regeringen har vid ett flertal tillfällen betonat vikten av en effektiv arbetsförmedling och pekat på att förmedlingen är den centrala åtgärden inom arbetsmarknadspolitiken. I granskning av den offentliga arbetsförmedlingen (RiR 2006:22) konstaterar vi dock att arbetsförmedlingen har stora effektivitetsbrister. Arbetsförmedlingens betydelse i matchningsprocessen har minskat. Produktiviteten har utvecklats svagt och det finns stora effektivitetsskillnader mellan arbetsförmedlingskontoren. samlade bedömning är att det finns en potential för betydande effektivitetsförbättringar. har även genomfört en granskning som pekar på effektivitetsbrister i vissa av de åtgärder som hanteras av arbetsförmedlingen (RiR 2006:28). Granskningen avsåg de numera avskaffade anställningsstöden och indikerade att stöden hade begränsade effekter på nettosysselsättningen. En stor andel av de anställningar som stöden ledde till hade kommit till stånd i alla fall, det vill säga dödviktseffekter uppstod. Enligt bedömning var den sammantagna nettoeffekten för stöden högst . Av 100 stödanställningar ledde således högst en fjärdedel till ökad reguljär sysselsättning. Resultatstyrningen fungerar inte En viktig förutsättning för en effektiv verksamhet är en rationellt utformad målstruktur. En sådan struktur är också en förutsättning för en fungerande resultatstyrning. Det är också viktigt att utforma målen för verksamheten så att det blir möjligt att utvärdera effekterna av insatta resurser. I granskningen av den offentliga arbetsförmedlingen pekar på att det finns brister i framför allt AMV:s målstruktur. Det är till exempel svårt att se kopplingen till matchningsprocessen. I granskningen av statens insatser för att minska deltidsarbetslösheten (RiR 2006:1) pekar vi på att en svaghet i styrningen av AMV har varit att regeringen markerat att deltidsarbetslösheten bör minska utan att relatera detta uppdrag till de övergripande målen för arbetslöshet och sysselsättning. En rationell målstruktur är dock inte tillräcklig för att resultatstyrningen ska fungera. Regeringen behöver även en korrekt och ändamålsenlig återrapportering om resultaten av verksamheten för att kunna bedöma måluppfyllelsen och anpassa styrningen. granskning av AMV:s resultatredovisningar visar dock på problem härvidlag. Av till exempel revisionspromemorian över AMV:s årsredovisning (dnr 32-2006-0550) framgår att det saknas analyser av i vilken utsträckning AMV:s egen verksamhet och dess resultat har bidragit till måluppfyllelsen. Detta gäller särskilt redovisningen av verksamhetsgrenen Matchning på arbetsmarknaden, men även i viss mån andra verksamhetsgrenar. Resultatredovisningen skulle förbättras om AMS redovisade egna utvärderingar av verksamhetens effektivitet. Det är också ett krav som regeringen har uttryckt i AMV:s instruktion. I granskningen av den offentliga arbetsförmedlingen har också noterat att AMS på regeringens uppdrag analyserat effektiviteten i matchningen mellan arbetssökande och arbetsgivare. När uppdraget upphörde slutade dock AMS att göra sådana analyser. AMS har en instruktionsenlig uppgift att följa upp och utvärdera den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det är därför anmärkningsvärt att analyser av till exempel matchningseffektiviteten inte fortlöpande genomförs även om regeringen inte längre explicit efterfrågar informationen. granskningar pekar i flera fall också på att regeringens resultatredovisning till har svagheter. En slutsats är att regeringens egna underlag i vissa fall brister, vilket i sin tur hänger samman med brister i återrapporteringskraven och AMS redovisning till regeringen. I till exempel granskningen av den så kallade aktivitetsgarantin (RiR 2005:17) pekar på att återrapporteringen till skulle bli mer tillförlitlig och heltäckande om uppföljningen och utvärderingen förbättrades. Regeringen har inte säkerställt att AMS följer de instruktionsenliga uppgifterna när det gäller uppföljning och utvärdering av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I granskningen konstaterar vi vidare att regeringens rapportering till i några fall är missvisande. En liknande slutsats drar vi i granskningen av insatser för deltidsarbetslösa. Få utvärderingar och bristande beslutsunderlag Det är viktigt att beslutsunderlagen för arbetsmarknadspolitiken är genomarbetade. De ska i möjligaste mån visa på eventuella effekter av den beslutade arbetsmarknadspolitiska aktiviteten. Uppföljningar och utvärderingar utgör viktiga underlag för att styra och förändra verksamheter. bedömer dock att bristen på utvärderingar är ett genomgående problem inom arbetsmarknadsområdet. granskning av beredningen av arbetsmarknadspolitiska program (RiR 2007:12) visar att det finns stora brister i regeringens beslutsunderlag inför förändringar av det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Utvärderingar och försöksverksamheter utnyttjas i liten omfattning för att förbättra beslutsunderlaget. samlade bedömning är att beslutsunderlaget behöver förbättras betydligt för att regeringen ska kunna säkerställa att programmen leder till avsedda effekter. Flera granskningar visar också att regeringen inte reagerar på myndigheternas bristande uppföljning och utvärdering. När det gäller till exempel aktivitetsgarantin har regeringen, trots oberoende utvärderingsinformation som tyder på låg måluppfyllelse, inte ökat kraven på AMS egen uppföljning och utvärdering. I granskningen av insatserna mot deltidsarbetslösheten pekar vi vidare på att AMS använt ett snävt mått på deltidsarbetslöshet som inte ger en rättvisande bild av utvecklingen, men att regeringen inte reagerat över denna beskrivning. I granskningen av de kommunala ungdomsprogrammen (RiR 2006:14) framgår att regeringen, trots upprepade uttalanden om vikten av utbildning inom programmen, inte har följt upp detta . har i granskningar av arbetslöshetsförsäkringen (RiR 2004:3 och 2005:3) uppmärksammat regeringen och AMS på ett antal problem och brister i hanteringen av arbetslöshetsförsäkringen. har det också genomförts ett flertal åtgärder som syftar till att förbättra utformningen och tillämpningen och, inte minst, kontrollen av arbetslöshetsförsäkringen. Ett problem i sammanhanget är dock återigen att åtgärderna inte utvärderas. Andra områden eller förändringar som inte utvärderas är till exempel tillskott av resurser, åtgärdsprogram för förbättrad sökaktivitet, arbetsgivarkontakter, marknadsandelar samt likabehandling och kontrollfunktionen. anser att det är fullt möjligt att utvärdera den här typen av förändringar. Vi anser också att olika former av försöksverksamhet kan underlätta utvärderingar och därmed vara ett värdefullt underlag för introduktion av till exempel nya regelsystem. Försöksverksamhet utnyttjas emellertid i ringa omfattning. Bristande likabehandling och service pekar i flera granskningar på problem med arbetsförmedlingens service. Arbetsförmedlingen har ett relativt lågt förtroende hos bland annat arbetsgivarna vad gäller viktiga rekryteringsfrågor. En låg trovärdighet kan exempelvis resultera i att arbetsförmedlingen får låga marknadsandelar för lediga platser och arbetssökande. I granskningen av arbetsförmedlingens arbete med ungdomar framkom att det fanns ett missnöje med förmedlingarnas uppdatering av ungdomarnas handlingsplaner och i dialogen med arbetsförmedlarna. Granskningen av insatserna mot deltidsarbetslösheten visade att en majoritet av arbetsförmedlarna ansåg att insatserna hade förbättrats. Det fanns dock inga synliga samband mellan arbetsförmedlarnas uppfattning om förbättrad service och förbättrade resultat i form av minskat antal deltidsarbetslösa. Frågan om likvärdig behandling är fundamental för medborgarnas förtroende för statsförvaltningen. Flera av granskningar inom arbetsmarknadsområdet visar dock på stora variationer mellan arbetsförmedlingskontoren. Det gäller till exempel hanteringen av arbetslöshetsförsäkringen och den stora spridning i effektivitet som föreligger mellan arbetsförmedlingarna. har lagt fram flera förslag som syftar till att öka likabehandlingen. Åtgärder har också genomförts som syftar till att främja enhetlighet i tillämpningen, bland annat av regelverket för arbetslöshetsförsäkringen. I många fall har åtgärderna dock inte utvärderats. Intern styrning och kontroll granskningar visar på olika typer av svagheter i myndigheternas interna styrning och kontroll. Det gäller exempelvis vid utbetalning av socialförsäkringsförmåner eller annat ekonomiskt stöd och i arbetet med att skydda viktig information. De myndigheter som med hjälp av IT hanterar samhällsviktig och känslig information måste ha en god informationssäkerhet. Våra granskningar visar dock att det finns allvarliga brister i hur många ledningar styr och kontrollerar informationssäkerheten vid myndigheten. Inom den nya finns fortfarande stora regionala variationer i handläggningen och problem med ofullständiga beslutsunderlag och fusk i socialförsäkringen. De statliga myndigheterna ska använda sina medel så effektivt som möjligt och driva verksamheten mot de mål som och regeringen har angett. De författningar som är tillämpliga för verksamheten ska följas. Om myndigheterna ska kunna leva upp till dessa krav, men också till de förväntningar som medborgare och andra avnämare har på dem, krävs att ledningarna tar ett samlat ansvar för hela verksamheten. Verksamheten måste styras i avsedd riktning. Den måste också följas upp och kontrolleras. Frågor om intern styrning och kontroll har berörts ur många olika aspekter i granskningen. I detta kapitel lyfter vi särskilt fram iakttagelser om myndigheternas arbete för att skydda sina informationstillgångar. Vi lyfter också fram iakttagelser om den interna styrningen och kontrollen inom samt om myndigheternas kontroll vid utbetalning av ekonomiskt stöd. Kapitlet avslutas med ett par exempel på de statliga bolagens tillämpning av nya regler som rör intern kontroll och redovisning. Skyddet av statens informationstillgångar Den statliga förvaltningen är i hög grad beroende av IT-stöd i verksamheten för att hantera stora informationsmängder och för att kunna utföra tjänster åt enskilda, företag och andra myndigheter. De statliga myndigheter som hanterar systemen och informationen i dem ska kunna garantera att IT-användningen är säker. Uppgifter i elektroniska handlingar eller register får inte ändras eller raderas av obehöriga. Hemliga och andra känsliga uppgifter får inte röjas. Om säkerheten brister kan det få allvarliga konsekvenser för de beslut som myndigheten fattar och för den enskildes integritet. Det kan också få allvarliga konsekvenser för statens möjligheter att förebygga, förhindra och hantera nationella kriser av olika slag. har under 20052007 granskat elva myndigheters arbete för att skydda sina IT-system och informationen i dem, det vill säga deras arbete med informatiossäkerhet. Sex av myndigheterna har granskats mer ingående än övriga. Dessa är , , , , och . Gemensamt för de elva myndigheterna är att deras verksamhet är beroende av en säker hantering av databaser som innehåller omfattande information om enskilda eller företag.