frsrdg · GU04JO1 · 2007-01-01 00:00:00 — Vidare önskar han att JO skall klargöra vilken rätt en nämnd har att via arkivregle- mente och avtalsvillkor kräva att handlingar hos en enskild förskola bevaras där och, när verksamheten upphör, överförs till kommunen för arkivering. Enligt hans uppfattning fordras författningsstöd för att kunna kräva att doku- mentation i enskild verksamhet överförs till det allmänna. Han hänvisade därvid till 23 c § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade (LSS) och motsvarade bestämmelse för dokumentation i enskild hälso- och sjukvård och enskild socialtjänstverksamhet. Länsrättens i län prövning I samband med att ärendet återremitterades till barn- och ungdomsnämnden framkom att en av de ledamöter, , som hade reserverat sig mot nämndens första svar till JO också hade överklagat nämndens beslut i vissa avseenden som här är av intresse till Länsrätten i län. hade överklagat bl.a. beslutet om att ingå avtal inne- hållande de avtalsvillkor som framgår av nämndens första remissvar till JO. I några fall förekom i bilagor till avtalen även villkor liknande det som åter- fanns i S.O:s anmälan till JO. Med anledning därav beslutade JO att avvakta länsrättens prövning av de överklagade besluten, länsrättens mål nr 2739-04, 24-05, 390-05 och 582-05. Länsrätten meddelade dom i samtliga mål . De gemensamma utgångspunkterna för länsrättens prövning var sammanfatt- ningsvis följande. 2 006 /0 7:J O1 I samtliga fall yrkade att länsrätten skulle upphäva av nämnden fattade beslut att godkänna överenskommelser med enskilda huvudmän som bedrev förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, familjedaghem och, i ett fall, grundskoleverksamhet (, länsrättens mål nr 24- 05). gjorde gällande att nämndens beslut med automatik innebar att privata utförare måste följa kommunens arkivreglemente och till del om- fattas av offentlighetsprincipen samt att besluten stred mot 1 kap. 2 a första stycket och 9 kap. 16 a § skollagen (1985:1100) eftersom kommunen kräver att handlingar som rör enskilda elever skall lämnas ut från de enskilda försko- lorna. Nämnden bestred överklagandena. Länsrätten fann, mot bakgrund av reglerna för laglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen (1991:900), KL, och vad anfört, att den endast kunde pröva huruvida nämndens beslut stred mot lag eller annan författning (10 kap. 8 § första stycket 4 KL). Vidare fann länsrätten att de åberopade lagrummen i skollagen inte omfattade enskilt bedriven förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg. Länsrätten konstaterade att nämnden genom sina be- slut hade ålagt privata aktörer att under pågående verksamhet följa offentlig- hetsprincipen men att inget framkommit som sade att gällande sekretessbe- stämmelser därvid inte skulle följas. När det gällde överlämnande av hand- lingar till kommunen vid upphörande av verksamheten anförde länsrätten att handlingarna därmed blir allmänna men att det följer av arkivreglementet att det är en förutsättning för utlämnande att det kan ske enligt sekretesslagen och att inte hade anfört på vilket sätt de anförda om- ständigheterna skulle medföra att besluten var olagliga. Länsrätten fann sam- manfattningsvis att skäl inte fanns att enligt 10 kap. 8 § första stycket 4 KL upphäva nämndens beslut samt att annan grund för att upphäva dem inte hade åberopats. I ett av målen, mål nr 24-05, var avtalsparten som även drev grundskoleverksamhet. Vad beträffade nämndens beslut att samtliga de handlingar som inkommit, upprättats eller utgetts i verksamhe- ten skulle överlämnas till kommunen efter att verksamheten upphört fann länsrätten att beslutet, såvitt avsåg skolverksamheten, stred mot 9 kap. 16 a § skollagen om förbud för personal i fristående skolor att obehörigen röja vissa typer av uppgifter, vilken bestämmelse ansågs gälla både utlämnande av upp- gift muntligen och utlämnande av handling. Överklagandet bifölls således i denna del och ifrågavarande avsnitt i avtalet upphävdes. Kompletterande upplysningar från nämndsekreteraren Härefter inhämtades följande kompletterande upplysningar per telefon från . Hon uppgav bl.a. följande. Länsrättens domar har inte föranlett några åtgärder från nämndens sida. Enligt nämndens uppfattning innebär domarna endast att villkoret om överlämnande av handlingar till kommunen efter att verksamheten har upphört strider mot lag såvitt avser fristående grundskolor men inte när det gäller enskilda förskolor eller skol- 2 006 /0 7:J O1 De befintliga avtalen med de fristående grundskolorna löper ut och de nya avtalsförslagen som upprättats innehåller inte någon klausul motsvarande den som länsrätten förklarade strida mot lag. Såvitt hon känner till har inte avtalsvillkorens skälighet ifrågasatts vid allmän domstol. I ett beslut anförde JO följande. Utvecklingen under ärendets handläggning har varit sådan att det inlednings- vis är lämpligt med vissa klargöranden. S.O:s anmälan såsom den ursprungligen formulerades avsåg att barn- och ungdomsnämnden i avtal med huvudmän för enskild förskoleverksamhet hade tagit in en klausul om att offentlighetsprincipen skulle gälla i verksamheten. Detta villkor berördes över huvud taget inte av nämnden i det första remissva- ret. Efter ytterligare utredningsåtgärder stod det klart att villkoret inte längre var aktuellt och att nämnden avsåg att rätta redan ingångna avtal där villkoret intagits. Jag finner med beaktande därav inte skäl att vidare uppehålla mig vid den saken. JO:s verksamhet är inte avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som ankommer på andra. I förevarande fall har nämndens beslut att godkänna överenskommelser med huvudmän för enskilda förskolor m.fl. och de villkor som har intagits i avtalen varit föremål för laglighetsprövning av länsrätten. Enligt 10 kap. 10 § KL får vid prövningen av överklagandet inte beaktas andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före utgången av klagotiden. Länsrätten har således, till följd av hur överklagandet har for- mulerats, endast haft att pröva om besluten stridit mot lag eller annan författ- ning (10 kap. 8 § 4 KL), närmare bestämt mot de av klaganden angivna lag- rummen. Det kan noteras bl.a. att bestämmelsen i 2 a kap. 18 § skollagen om att den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg inte obehörigen får röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden, inte hade åberopats. När det gäller avtalsvillkorens skälighet kan dessa, även om det såvitt framkommit inte har skett, bli föremål för prövning i allmän domstol. Oaktat att den prövning som har ägt rum har varit begränsad finner jag inte anledning att närmare gå in på sådana frågeställningar som har kunnat eller kan komma att prövas i domstol. Såsom ärendet har utvecklats avser jag i stället att mer principiellt beröra frågor som har aktualiserats rörande förvaring ur det perspektivet att det har betydelse för tillsynen av verksamheten av handlingar och överlämnande av handlingar när enskilda huvudmän tillhandahåller bl.a. förskoleverksamhet och skolverksamhet som det enligt skollagen ankommer på kommunen, i detta fall barn- och ungdomsnämnden, att tillhandahålla. I remissvaret anges att skälet till nämndens införande av de ifrågasatta villkoren har varit vad som anges i 3 kap. 19 a § KL samt nämndens bedöm- ning att det är av det största intresse för berörda barn och deras vårdnadshava- re att kunna få ta del av de handlingar som rör barnen i verksamheten. 2 006 /0 7:J O1 Nämnden har vidare framhållit att den för egen del har ett berättigat intresse av insyn i verksamheten. Ett annat viktigt skäl anges vara en önskan att dessa handlingar inte skall hanteras på ett ovarsamt eller t.o.m. lagstridigt sätt. Avslutningsvis anser nämnden att det ligger i allmänhetens, nämndens och de berördas intresse att dokumentation i verksamheten rörande barnen överläm- nas till kommunen och dess arkiv i samband med att verksamheten upphör. Enligt 3 kap. 19 a § KL skall en kommun eller ett landsting, vid slutande av avtal med någon annan än som avses i 17 och 18 §§ om att denne skall utföra en angelägenhet, beakta intresset av att genom avtalet till- försäkras information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs. Bestämmelsen avser kommunala entreprenader. Såvitt framkommit är det i förevarande ärende inte fråga om entreprenadverksam- het, varför regeln inte är tillämplig. Det kan konstateras att skollagens regler om insyn och tillsyn är mer be- gränsade än den i 3 kap. 19 a § KL samt att bestämmelser om arkivvård sak- nas. I 15 kap. 11 § skollagen stadgas följande rörande skolhuvudmannens upp- giftsskyldighet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om skyldighet för skolhuvudmannen att lämna sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering av verksamheten. Detsamma gäller skyldighet för en kommun att lämna sakuppgifter om verksamheten och sådan verksam- hetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering av förskole- verksamheten och skolbarnsomsorgen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmannen för en fristående skola att lämna ekonomisk redovisning över verksamheten. I 2 a kap. 15 § skollagen stadgas att verksamhet som avses i 13 § (enskilt bedriven förskola eller fritidshem) står under tillsyn av den kommun där verksamheten bedrivs samt att kommunen har rätt att inspektera verksamhe- ten och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. När det gäller insynen i fristående skolor föreslogs i propositionen Demo- krati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) ett tillägg i 15 kap. 11 § skollagen om att skolhuvudmannen skulle åläggas att lämna sådan information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i denna. Därvid uttalades bl.a. följande (a.a. s. 107 f.). Offentlighet och allmänhetens rätt till insyn bör vara huvudregel i verksamhet som helt eller delvis finansieras med offentliga medel. Regeringen anser där- för att allmänheten bör tillförsäkras insyn i den verksamhet som bedrivs i fristående skolor. I det föregående avsnittet har regeringen föreslagit att insyn i kommunala entreprenader skall möjliggöras genom att den som bedriver verksamheten skall lämna viss information till kommunen eller . Regeringen anser att denna modell bör användas även när det gäller allmän- hetens möjlighet till insyn i fristående skolor. Regeringen förordar således inte den av föreslagna modellen att handlingar hos fristående skolor skall jämställas med handlingar hos kommunala myndigheter. Mot bakgrund av betänkande och den be- redning av detta som skett anser regeringen att den ändring i skollagen 2 006 /0 7:J O1 som föreslagits i propositionen 2001/02:35 i syfte att ge allmänheten insyn i fristående skolors ekonomiska förhållanden bör vidgas. Det är angeläget att allmänhetens rätt till insyn i fristående skolor inte bara omfattar skolornas ekonomi. lämnar fristående skolor viss information till . Handlingar med sådan information blir allmänna handlingar hos denna myn- dighet. får information om den tänkta skolverksamheten när en ansökan om godkännande eller förklaring om rätt till bidrag ges in till myn- digheten. Genom sin skyldighet att utöva tillsyn över bl.a. de fristående skolor som blir godkända och/eller berättigade till bidrag får också in- formation om verksamheten i skolorna. Enligt 15 kap. 11 § skollagen får regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddela före- skrifter om skyldighet för en skolhuvudman att lämna sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för upp- följning och utvärdering av verksamheten. Regeringen har i förordning före- skrivit att bl.a. fristående skolor som är godkända eller berättigade till bidrag är skyldiga att lämna sådana uppgifter i den utsträckning som föreskriver. Dessa föreskrifter skall dock begränsas till vad som är behövligt för en effektiv uppföljning och utvärdering av de mål för skolverksamheten som har bestämts av eller regeringen. Regeringen anser att huvudmannen för en fristående skola skall vara skyl- dig att även ge in sådan information om verksamheten som behövs för att allmänheten skall tillförsäkras insyn i denna. För att allmänheten skall ges en möjlighet till insyn bör informationen enligt regeringens mening lämnas re- gelbundet. Informationen bör i första hand lämnas till den myndighet som har ansvaret för tillsynen över skolan, dvs. i de allra flesta fall . Det kan dock i vissa fall vara lämpligt att informationen lämnas till den kommun där den fristående skolan är belägen. Den enskilde medborgaren skall kunna vända sig till kommunen eller för att få tillgång till informationen. Närmare föreskrifter om vilken information som skall ges in bör, med stöd av 8 kap. 7 § 6 regeringsformen, meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. På samma sätt som vad gäller förslaget om insyn i kommunala entreprenader bör en avvägning göras mellan å ena sidan den fristående skolans intressen och å andra sidan allmänhetens intresse av hur verksamheten utförs. I författningskommentaren (a.a. s. 145) anfördes att informationen exempel- vis kunde gälla skolans lokaler, timplaner, verksamhetsberättelser och sche- man. Förslaget i den del det avsåg utökad skyldighet för fristående skolor att inge information föranledde emellertid inte någon ändring. Frågan har därefter åter aktualiserats (se SOU 2002:121 Skollag för kvali- tet och likvärdighet samt Utbildnings- och utkast till lagrådsremiss med förslag till ny skollag m.m., U2005/5584/S). I utkastet till lagrådsremiss behandlas bl.a. frågor om handlingsoffentlighet och arkivvård i enskild verksamhet. Enligt förslaget skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om skyldighet för huvudman för enskilt bedriven verksamhet enligt skollagen att lämna ekonomisk redo- visning över verksamheten samt sådan information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i denna. I utkastet (s. 391) hänvisas till tidigare utta- landen i propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) om att det inte är en framkomlig väg att lagstifta om handlingsoffentlighet även för privatägda företag. Vidare anförs att regeringens uppfattning är densamma nu som då, nämligen att det är möjligt att ett privat företag i sådana fall skulle 2 006 /0 7:J O1 avstå från att upprätta vissa handlingar om dessa skulle komma att bli offent- liga. Det anförda innebär sammanfattningsvis följande. Den av nämnden åbero- pade bestämmelsen i 3 kap. 19 a § KL är över huvud taget inte tillämplig i det aktuella fallet. Skollagen ger nämnden viss rätt till insyn och ålägger enskilda huvudmän att i vissa avseenden lämna information till nämnden. Innebörden därav torde vara att kommunen har rätt att ta del av handlingar rörande verk- samheten som sådan, dvs. i den utsträckning det erfordras för att möjliggöra en uppföljning och utvärdering av verksamheten, och en ekonomisk redovis- ning. Regleringen synes däremot inte vara avsedd att möjliggöra för allmän- heten att få tillgång till samtliga handlingar som kan finnas i den enskilt be- drivna verksamheten, som t.ex. handlingar i elevvårdande ärenden och be- tygsdokument. Frågor om uppgiftsskyldighet, handlingsoffentlighet och ar- kivvård i enskild verksamhet är under beredning i . Mot denna bakgrund finns det inte tillräckliga skäl för mig att vidare uppehålla mig vid dessa frågor. Avslutningsvis kan erinras om vad som ovan uttalats om att jag inte har funnit anledning att närmare gå in på sådana frågeställningar som har kunnat eller kan komma att avgöras i domstol samt att avsikten endast har varit att mer principiellt beröra vissa frågor som har aktualiserats. Jag vill emellertid ändå framföra den synpunkten att nämndens mycket snäva tolkning av läns- rättens domar måste sättas i fråga. Länsrätten har, vilket har framgått av dess domar och min redovisning ovan, av rent formella skäl inte haft möjlighet att pröva frågor som t.ex. huruvida nämnden har överskridit sin kompetens och innebörden av att nämnden i avtalsvillkoren har hänvisat till arkivreglementet. Länsrätten har inte heller kunnat pröva om besluten har stått i strid med be- stämmelsen i 2 a kap. 18 § skollagen. Det är enligt min mening ändå uppen- bart att samtliga avtal i vilka de ifrågasatta villkoren har tagits in behöver ses över och jag utgår från att så kommer att ske. Vidare har avtalsvillkorens formuleringar ett sådant samband med arkivreglementets stadganden med kommentarer att det föreligger skäl att tillställa kommunfullmäktige en kopia av detta beslut. Med dessa uttalanden avslutas ärendet. Fråga om en nämndordförandes agerande i anledning av att vissa handlingar hade anslagits i en skola har inneburit en kränkning av skolpersonals yttrandefrihet (Dnr 588-2005) I en anmälan till JO framförde E.F. klagomål mot ordföranden i i . Klagomålen avsåg att ordföranden, , genom att beordra skolpersonal att ta ned anslag som personalen hade satt upp i skolan hade kränkt deras yttrandefrihet. anför- de bl.a. följande. Skolpersonalen hade i korridoren på lågstadiets informa- tionsplats i i satt upp en tidningsartikel och ett delega- 2 006 /0 7:J O1 tionsbeslut fattat av i . När fick kännedom om detta beordrade han per telefon skolpersonalen att genast ta bort beslutet. Vid telefonsamtal beordrade han att även artikeln skulle tas ned. Till anmälan hade fogats bl.a. kopia av de handlingar som hade anslagits i Frostaskolan. Genom det aktuella delegationsbeslutet fick Frostaskolans rektor, , i uppdrag att utarbeta förslag till verksamhetsorganisation som har sin utgångspunkt i att fastigheten frilägges för att användas som förskola eller närmaste tidpunkt efter detta datum. Tidningsartikeln hade rubriken [D]esperat jakt på nya försko- lor och rörde frågan om behovet av lokaler till barnomsorgen inom kommu- nen. Anmälan remitterades till i för utredning och yttrande. Nämnden (arbetsutskottet) avgav i vilket beslut inte deltog följande remissvar. Förslaget att flytta viss verksamhet från Bollerup till Längan väckte trots den omfattande beredningen kritik från föräldrar och personal och en livlig insän- dardebatt i framförallt . BUN:s ordförande blev informerad om att anslag som kunde betraktas som inlägg i den pågående debatten var uppsatta på ytterdörrarna till Bollerup och Längan. Här må inskjutas några ord om vilka regler som gäller vid affischering i skolorna i . Dessa är inte beslutade i någon politisk instans men har varit praxis och gäller all affischering utom den på de fackliga organisationernas affischtavlor. Rektor skall godkänna all affischering på skolornas anslagstavlor och affi- scher får endast sättas upp på dessa tavlor och inte på väggar, dörrar, träd på skolgården o.s.v. Skälet för denna ordning är att förhindra affischer som kan uppfattas som kränkande, provocerande eller rent av är kriminella. När BUN:s ordförande som nämnts ovan blev informerad om affischering- en på Bollerup och Längan hade han ingen uppfattning om innehållet men uppmanade i telefonsamtal med Frostaskolans rektor att låta ta ner affischerna om han, dvs. rektor, bedömde att affischernas innehåll kunde betraktas som provocerande. Någon dag därefter blev ordförande på nytt uppmärksammad om att affi- scherna satt kvar och han konstaterade att vare sig han själv eller förvalt- ningschefen fått någon information av rektor om dennes bedömning av inne- hållet. BUN:s ordförande ringde då på nytt upp rektor på Frostaskolan som dock ej var anträffbar. Till en skolassistent upprepade han då sin begäran, dvs. att rektor måste ta ställning till affischernas innehåll. Affischerna togs sedan ner, av vem är inte känt. BUN:s mening är att ordförande på intet sätt försökt förhindra någons yttrandefrihet utan endast uppmanat en skolledare att göra en prövning och bedömning som denne enligt en praxis i kommunen har att göra. 2 006 /0 7:J O1 kommenterade remissvaret och invände bl.a. att den i remissvaret givna förklaringen var torftig, motsägelsefull och efterkonstruerad, inte ens hän- delseförloppet stämmer. För att styrka sina påståenden hade E.F. fogat en skrivelse från fyra an- ställda vid till sitt yttrande. I skrivelsen anfördes bl.a. följande. ringer till skolassistenten . och medde- lar att papperna ska ner, inget annat. M. ringer i sin tur till oss. Vi plockar ner de berörda papperna på samtliga avdelningar (4 st). Vi låter dock Skånska dagbladets artikel i ärendet sitta uppe. Rektor är ute på tjänsteärende. 041111 får vi ett nytt samtal, då från rektorn. Han meddelar oss att ringt till honom och sagt att även tidningsur- klippet ska ner; detta sker då på alla avdelningarna. Skolassistenten var på tjänsteärende . I ett beslut anförde JO följande. Enligt 2 kap. 1 § 1 regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet. Med yttrandefrihet avses frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Det skydd för yttrandefriheten som RF garanterar innebär att en myndighet inte får ingripa vare sig formellt eller informellt mot någon för att han eller hon använt sig av sin grundlagsskyddade rätt att ge uttryck för sin uppfattning. Yttrandefriheten kan dock inskränkas. I sådant fall måste föreskrifterna i 2 kap. 12 och 13 §§ RF iakttas. Av 2 kap. 13 § tredje stycket RF framgår att föreskrifter, som utan avseende på yttrandets innehåll, närmare reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttranden inte skall anses utgöra en begränsning av yttrandefriheten. Beträffande tryckfriheten ges särskilda grundlagsföreskrifter i tryckfri- hetsförordningen (TF). Av 1 kap. 2 § andra stycket TF framgår att myndighet, eller annat allmänt organ, inte på grund av skrifts innehåll får hindra dess spridning bland allmänheten genom åtgärd som saknar stöd i TF. Spridning av tryckt skrift inom en skola, liksom uppsättning av t.ex. en affisch på en anslagstavla där, anses enligt praxis utgöra spridning bland allmänheten. Begränsningar i denna spridningsrätt får således inte utan stöd i TF ställas upp på grund av skriftens innehåll. Däremot är det, likaledes enligt praxis, tillåtet med sådana ingripanden mot spridning som dikteras av ordningsskäl. Det skydd för yttrandefriheten som RF och TF anger är ett skydd gentemot det allmänna. Det allmänna omfattar t.ex. kommunernas valda församlingar och förvaltningsorgan. Skyddet innebär bl.a. att en nämndordförande såsom företrädare för det allmänna inte får utnyttja sin position till att inskränka anställdas grundlagsskyddade rättighet att yttra sig. Myndigheter bör även vinnlägga sig om att inte uttala sig eller agera på ett sätt som är ägnat att uppfattas som försök att förmå anställda att avhålla sig från att använda sig av sina rättigheter. Myndigheter får inte heller handla på ett sådant sätt att de skapar rädsla för någon typ av repressalier för den som nyttjar yttrandefriheten. 2 006 /0 7:J O1 I enlighet med vad som ovan framgått skall föreskrifter, som utan avseen- de på yttrandets innehåll, närmare reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttranden inte anses utgöra en begränsning av yttrandefriheten respektive tryckfriheten. Ledningen för en skola får alltså hindra att tryckta skrifter sprids eller anslås där, men bara om det sker av ordningsskäl. Det skall här framhållas att ett beslut om inskränkning i spridningsrätten strikt måste base- ras på bedömningen att skriftens spridning inte kan förenas med ordningens upprätthållande. Ordningsskäl, praktiska skäl och liknande skäl får inte an- vändas som svepskäl till kringgående av förbudet mot spridningshinder (se JO:s ämbetsberättelse 1970 s. 294, 1991/92 s. 346 och 2004/05 s. 401). I förevarande fall har skolpersonal satt upp visst material på olika platser inom den aktuella skolan.