frsrdg · GU04JO1 · 2007-01-01 00:00:00 — Länsrätten prövade inte J.A:s yrkande om retroaktiv ersättning utan avvisade hans yrkande eftersom det inte kunde prövas av länsrätten. kommun har medvetet underlåtit att ta upp ärendet till prövning i rätt forum, dvs. för- och grundskolenämnden, vilket medför att medborgare står rättslösa. Det förefaller som om kommun medvetet ålagt rektorer, utan stöd av dele- gation, att fatta beslut i skolskjutsärenden för att föräldrar inte skall kunna överklaga. I ett beslut anförde JO följande. Rättslig reglering, m.m. I 4 kap. 7 § första stycket skollagen (1985:100) föreskrivs att hemkommunen är skyldig att sörja för att det för eleverna i anordnas kostnadsfri skolskjuts, om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhål- landena, funktionshinder hos en elev eller någon annan särskild omständighet. Någon ovillkorlig rätt till skolskjuts föreligger således inte utan bestäm- melsen lämnar visst utrymme för kommunen att själv bedöma om behov av skolskjuts skall anses föreligga. Skolskjutsning är ett ansvar för den nämnd inom kommunen som är styrel- se för i kommunen. Det är denna nämnd som skall ta ställning till hur skolskjutsningen i stort skall anordnas och till framställningar om att en viss elev skall ha rätt till skolskjuts. Denna beslutanderätt kan enligt vanli- ga kommunalrättsliga principer delegeras till t.ex. någon tjänsteman på skol- kansliet. Hur skolskjutsningen i stort skall vara anordnad kan också vara av- handlat i kommunens skolplan, som fastställs av kommunfullmäktige. Det bör i sammanhanget påpekas att beslut om skolskjuts i vissa fall är att se som en ren verkställighet av ett övergripande skolskjutsbeslut. Så är fallet när det är helt klart att vissa elever skall ha skolskjuts enligt de regler som nämnden har beslutat om eller som framgår av skolplanen. Om ett skolskjutsärende där- emot kräver en mer självständig bedömning av omständigheterna i det enskil- da fallet måste beslutet fattas av nämnden eller någon som beslutanderätten är delegerad till. Beslut i ett skolskjutsärende kan överklagas enligt bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen (1991:900) om laglighetsprövning. Jag vill framhålla att sakfrågan bedömningen av om eleven var berättigad att erhålla skolskjuts från faderns adress inte är en fråga som prövas av JO. 2 006 /0 7:J O1 Det är kommunens hantering av ärendet i formellt hänseende som är föremål för anmälan och min granskning. Av utredningen i ärendet har i huvudsak följande framkommit angående handläggningen av ansökan om skolskjuts. Ansökan avslogs den 10 septem- ber 2003 av rektor eftersom skolskjuts vid växelvis boende, enligt regler för skolskjuts som hade antagits av nämnden , endast beviljades från folkbokföringsadressen. Till beslutet fogades överklagandehänvisning avse- ende laglighetsprövning. överklagade till länsrätten och begärde samti- digt ersättning för de kostnader som han hade haft för att skjutsa sonen till skolan. Länsrätten tog, med hänvisning till Kammarrättens i beslut (mål nr 1048-2002), upp överklagandet till prövning och an- förde som grund för detta följande. Prövning av en enskild elevs rätt till skol- skjuts innebär myndighetsutövning och saknar inte helt inslag av skönsmässi- ga bedömningar. Det överklagade beslutet har fattats av en rektor och enligt kommunens uppfattning är det också rektor som skall fatta beslutet. Att kommunen trots beslutens art inte formellt delegerat någon beslutanderätt till rektorerna bör inte medföra att besluten undandras från domstolsprövning. I dom upphävde länsrätten rektors beslut i sak såsom stridande mot skollagen samt avvisade ersättningsyrkandet eftersom det inte kunde prövas av länsrätten. Kommunen överklagade till kammarrätten och yrkade i första hand att kammarrätten med undanröjande av länsrättens dom skulle avvisa J.A:s talan. I andra hand yrkade kommunen att kammarrätten i sakfrågan, med ändring av länsrättens dom, skulle avslå J.A:s talan. Som grund för förstahandsyrkandet anfördes sammanfattningsvis att beslutet inte hade fattats av nämnden, utan av en tjänsteman som inte hade delegation från nämnden och att beslutet var av rent verkställande art. Kammarrätten fann i beslut att rektorns beslut inte kunde anses utgöra ett nämndbeslut och att det därmed inte var överklagbart samt att ett sådant beslut inte heller kunde verkställas eller tillämpas på annat sätt. Länsrättens dom upphävdes och J.A:s överkla- gande avvisades. Kammarrättens beslut överklagades inte. ändrades kommunens skolskjutsreglemente och J.A:s son beviljades skolskjuts från faderns adress. I ärendet aktualiseras gränsdragningen mellan beslut i kommunallagens mening och åtgärder av rent verkställande art. kan denna gräns vara svår att dra, och det kan finnas utrymme för att göra olika bedömningar i frågan om en åtgärd i det enskilda fallet kan hänföras till området för ren verkställighet. Under förutsättning att det finns klara målsättningar för verk- samheten är det, enligt förarbetena till kommunallagen, mycket som talar för att många vardagliga åtgärder inom förvaltningen kan hänföras till ren verk- ställighet, även om åtgärderna innefattar ett visst mått av självständigt ställ- ningstagande (jfr prop. 1990/91:117 s. 204). Sådana åtgärder vidtas inte med stöd av delegation och behöver följaktligen inte anmälas till nämnden. Det saknas också möjlighet att överklaga sådana beslut för laglighetsprövning (10 kap. 2 § 2 kommunallagen). 2 006 /0 7:J O1 har i sitt överklagande till kammarrätten och i sitt remissvar till JO anfört att beslutet om skolskjuts i förevarande fall var en åtgärd av rent verkställande art. Det är självfallet så att det finns ett utrymme för att göra olika bedömning- ar i frågan om en åtgärd i det enskilda fallet kan hänföras till området för ren verkställighet. Med anledning därav samt då beslutet har varit föremål för domstolsprövning har jag inte funnit skäl att uttala någon uppfattning i saken. Däremot vill jag mot bakgrund av nämndens uppfattning att det var fråga om en ren verkställighetsåtgärd påpeka det olämpliga i att ett besked formu- leras som om det vore ett formellt avslagsbeslut och att en överklagandehän- visning bifogas. Det kan i sammanhanget nämnas att Regeringsrätten meddelade prövningstillstånd i ett mål mellan en privatperson och kommun (mål nr 460-04) som rör frågan om rektors beslut att inte bevilja skolskjuts hade kunnat överklagas i den ordning som anges i 10 kap. kommu- nallagen. I anmälan har anförts att kommunen har vägrat att fatta ett giltigt beslut med anledning av J.A:s ansökan om skolskjuts. Av handlingarna som fogats till anmälan framgår att J.A. i ett e-meddelande till för- och grundskolenämndens ordförande begärde att hans tidigare ansökan om skolskjuts skulle behandlas i rätt forum. Jag har tidigare konstaterat att J.A:s son beviljades skolskjuts . Nämnden har i remissvaret uppgett att i och med att sonen beviljades skolskjuts saknades anledning att återuppta J.A:s skolskjutsansökan och att det inte kunde bli fråga om något retroaktivt beviljande av skolskjuts eller ersättning för egna utlägg eftersom det då fattade beslutet följde de regler som var gällande . Enligt min mening borde för- och grundskolenämndens uppfattning i den del J.A:s begäran avsåg skolskjuts ha kommit till tydligt uttryck i form av ett beslut till fadern om att nämnden ansåg att frågan hade förfallit. Ett sådant beslut från nämnden hade kunnat överklagas enligt bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen om laglighetsprövning. Klagomålen avser även att kommunen har underlåtit att fatta ett formellt överklagbart beslut i ersättningsfrågan. Ett krav på ersättning eller skadestånd från en enskild är ett civilrättsligt mellanhavande mellan den enskilde och kommunen. Om en kommun bestrider skadeståndsskyldighet återstår det för den enskilde att väcka skadeståndstalan vid allmän domstol som därmed yt- terst kommer att pröva frågan. JO:s granskning begränsar sig därför till hur kommunen rent formellt har handlagt J.A:s framställan om ersättning. synes ursprungligen ha framfört sin begäran om ersättning i sitt överklagande till länsrätten. Av utredningen framgår inte klart när och i vilken form begä- ran om ersättning för utlägg framställdes till för- och grundskolenämnden men frågan nämns i vart fall i ett e-meddelande till nämndens ordförande . Nämndens ordförande har i ett e-meddelande till J.A. uppgett att någon retroaktivitet kommer vi inte att gå med på. 2 006 /0 7:J O1 Det kan ifrågasättas om inte nämnden borde ha klargjort vilket anspråk på ersättning som J.A. ställde och lämnat ett formligt besked om sin inställning till anspråket. Vad som har kommit fram i denna del ger mig emellertid inte anledning att utreda frågan vidare. Det kan avslutningsvis nämnas att vissa frågor rörande skolskjuts behand- las inom ramen för det förslag till ny skollag som bereds inom . Enligt förslaget skall skolskjuts utformas som en rättighet för eleven, vilket skulle leda till att beslut om skolskjuts kan överklagas ge- nom förvaltningsbesvär (se SOU 2002:121 s. 307 och 410 f. samt Utbild- nings- och utkast till lagrådsremiss med förslag till ny skollag m.m., U2005/5584/S, s. 263 f.). Ärendet avslutas med de påpekanden som har gjorts. Fråga om avsaknad av fast besökstid vid en av Centrala () lokala arbetsenheter inneburit att de krav avseende myndigheternas tillgänglighet som uppställs i 5 § förvaltningslagen (1986:223) har åsidosatts (Dnr 4789-2004) I en anmälan till JO framförde K.H., ordförande för , klagomål mot CSN. Av anmälan framgick bl.a. följande. CSN:s lokala arbetsenhet i genomförde förändringar i sitt öppethållande. Den fasta besökstiden drogs in och kontakt skulle numera ske genom telefon, hemsida eller e-post. Det fanns dock möjlighet att boka tid för besök. ifrågasatte om avsaknaden av fast besökstid var förenlig med den serviceskyldighet som åläggs myndigheter enligt 5 § förvaltningslagen (1986:223). Inledningsvis inhämtade föredraganden per telefon upplysningar från kon- torschefen lokala arbetsenhet i . Hon upp- gav bl.a. följande. Lokalkontoret i hade tidigare fast besökstid måndagfredag mellan och 15.00. Lokalkontoret har , efter ett beslut av myndigheten centralt, som ett försök infört tidsbokning per telefon. Efter sådan bokning kan besök ske även på andra tider än mellan och 15.00. De som önskar besöka lokalkontoret för att begära ut allmänna handlingar är hänvisade till att först ringa och framföra sin begäran. De kan därefter, om de så önskar, komma till kontoret, där det finns personal . Föredraganden noterade i samband med samtalet att den som ringde till lo- kalkontoret blev, genom en automatiserad svarsfunktion, uppmanad att ange 2 006 /0 7:J O1 personnummer för den ärendet avser innan samtalet kopplades vidare till telefonkön. CSN, huvudkontoret i , anmodades därefter att inkomma med ut- redning och yttrande angående vad som framgick av anmälan och de upplys- ningar som hade inhämtats. I remissvaret, beslutat av dåvarande generaldirek- tören , anfördes följande. CSN är väl medveten om den författningsreglerade skyldigheten som finns för myndigheter att ha öppet för besök och om fasta besökstider beslutats ska detta särskilt anslås. Denna senare skyldighet synes främst vara motiverad utifrån allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar och inte vara en påbjuden nivå för en myndighets servicefunktion. CSN:s lokala arbetsenheter saknar en särskild registratorsfunktion och mot den bakgrunden har CSN bedömt att det inte föreligger någon skyldighet att besluta om särskilda öppettider för alla lokala arbetsenheter inom . Någon absolut skyldighet för CSN att ha anslagna mottagnings- tider varje arbetsdag vid varje lokal arbetsenhet anser CSN inte finns. Bortsett från arbetsenheterna i och samt kundcenter i har övriga arbetsenheter alltid anslagen receptionsmottagning varje vardag. Enligt CSN:s uppfattning måste behovet av fasta öppettider för spontana besök vid lokala arbetsenheter styras av hur stort behovet av detta bedöms vara på varje ort där arbetsenheten är placerad. Det är också viktigt att arbets- enhetens resurser kan utnyttjas så att bästa effektiviteten nås vid service till allmänheten. Bortsett från allmänhetens intresse av att ta del av allmänna handlingar vilket tillgodoses på huvudkontoret måste motivet för fasta öppet- tider vara att myndigheten därigenom bereder allmänheten den bästa servicen. För en arbetsenhet med begränsat antal anställda kan fasta öppettider vara mycket resurskrävande rent personellt. Det är inte möjligt att med arbetet i receptionen också arbeta med andra arbetsuppgifter som telefonarbe- te eller handläggning även om antalet besök är begränsat. Att ha fasta öppet- tider innebär i dessa fall en mindre effektiv användning av personalresurserna på CSN. Detta innebär i sin tur att CSN inte kan ge optimal service åt allmän- heten. Den tjänsteanteckning från JO som bifogats remissen utvisar att brister finns i CSN:s automatiserade svarsfunktion då någon ringer CSN:s 0771- nummer. Enskilds personnummer är av intresse om anledningen till telefon- samtalet är ett studiestödsärende då en snabb registrering av personnummer spar tid för den handläggare som tar emot samtalet. För övriga frågor, dvs. frågor som inte rör speciellt studiestödsärenden, ska inte CSN anmoda enskild att uppge personnummer för att kopplas vidare efter att ha ringt CSN:s 0771- nummer. CSN kommer att se till att ändring görs. tvingades CSN på grund av ekonomiska skäl att strukturera om ; lägga ner elva lokala arbetsställen och säga upp nära 200 personer. CSN består numera av huvudkontoret i samt lokala ar- betsställen i , , , , , , Eskils- tuna, , , /, , och . CSN har även besöksställen i och . Antalet orter där CSN har besöksstäl- len har därmed minskat från 25 till 16. 2 006 /0 7:J O1 CSN:s arbete med att förbättra servicen CSN har haft svårigheter att upprätthålla både en god tele- fontillgänglighet och korta handläggningstider. CSN har därför på olika sätt arbetat för att effektivisera verksamheten, främst genom att öka andelen ma- skinellt hanterade ärenden och förändrade arbetsrutiner. minskade CSN:s handläggningstider men problem kvarstod med bristan- de telefontillgänglighet och ett kraftigt ökat inflöde av e-brev . Den stora minskningen av CSN:s personalstyrka krävde kraftfulla åtgärder för att CSN:s kunder inte skulle bli lidande. CSN förändrade styrningen av verksamheten och ökade effektiviteten genom ändrad arbetsfördelning mellan CSN:s arbetsställen. Vissa mindre arbetsuppgifter koncentrerades till några få arbetsställen för ökad rättssäkerhet och effektivitet. Genom förändrat arbets- sätt har CSN trots resursminskningen lyckats behålla de korta handläggnings- tiderna och öka tillgängligheten i telefon. E-posthanteringen har effektiviserats. Antalet telefonsamtal är oförändrat högt däremot har antal e- brev och antal besök på CSN:s besöksställen minskat markant. Personalneddragningen medförde att CSN:s totala resurser för kundservice i telefon, receptioner och e-post minskade. Den neddragna representationen i landet kom därför att skapa ett behov av en ny infrastruktur avseende service till allmänheten. För CSN är det viktigt att söka skapa en servicefunktion till allmänheten som inte är beroende av enskilds bostadsort eller studiebakgrund utan som i så hög grad som möjligt styrs av enskilds behov av kontakter med CSN. För att kunna nå personer på andra orter än där CSN har något arbetsställe arbetar CSN aktivt med s.k. vidareinformatörer vid de olika skolorna. Syftet är att alla studerande oberoende av avstånd till CSN ska kunna få informa- tion och annan service. Dessa vidareinformatörer är ofta de som allra först kommer i kontakt med någon som har frågor inom CSN:s verksamhetsområde varför det är viktigt att vidareinformatörerna har såväl goda kunskaper som kontakter med CSN. En ytterligare utveckling av det dagliga arbetet inom CSN är dessutom nödvändig för att få en så effektiv verksamhet som möjligt. Det är viktigt att arbetsinsatserna prioriteras utifrån de krav som kan ställas på CSN såväl från statsmakten som från enskilda. CSN har koncentrerat de insatser CSN gör för att förbättra servicen till en- skilda och sökt fånga upp de studerande som är i störst behov av råd och hjälp från CSN. Ett antagande utifrån CSN:s verksamhet i denna del tyder på att CSN kan ha svårigheter att fånga upp studerande med de största behoven av råd och stöd i studiesociala frågor. Antalet perso- ner med stora behov av råd och stöd har ökat . Det är beträf- fande denna grupp av CSN:s intressenter också viktigt att CSN får möjlighe- ter till kontakter och det är vidare önskvärt att CSN till viss del kan styra den första kontakten till en kvalificerad handläggare som är specialiserad inom det studiesociala område som den enskilde har frågor om. Det är också viktigt att personalen utan tidspress kan informera enskilda som besöker ett arbetsställe. CSN arbetar aktivt med att försöka nå de personer som har störst behov av råd och stöd från CSN för att på så sätt förbättra servicen till enskilda. CSN har därför gjort det möjligt för enskilda att boka besök med en handläggare hos CSN. Tills vidare marknadsförs denna möjlighet endast för arbetsstället i . Vid en hård prioritering av arbetsinsatserna är det också viktigt att CSN söker styra tillgängligheten av information och upplysningar på sådant sätt att enskild själv snabbt kan erhålla efterfrågad information. Via CSN:s webbplats kan då alla med tillgång till dator få information och även lämna uppgifter till CSN . har CSN också kunnat konsta- 2 006 /0 7:J O1 tera att antalet besök där ökat kraftigt. CSN har också utökat telefontiderna för att enskilda oberoende av bostadsort enklare ska kunna nå CSN. Det är i detta sammanhang viktigt att uppmärksamma att en stor grupp som önskar kontakt med CSN är de som slutat studera och har frågor om återbetalningen av lånen. Detta gäller särskilt CSN aviserat avgifter för låntagarna. Gruppen återbetalare ökar och kontakterna med dessa låntagare rör då ofta personrelaterade problem som kan vara mycket tidskrä- vande för CSN:s personal. CSN:s öppettider för spontana besök I samband med att anpassa CSN till de organisatoriska förändringar som gjorts har öppethållandetiderna minskats till vid de flesta arbetsenheterna eftersom antalet spontana besök minskat. CSN:s registrators- funktion finns på i som har receptionen öppen för spontana besök klockan 0912 och 1315 . På vissa orter där det finns ett stort behov av att komma i kontakt med CSN har öppettiderna ökat genom att CSN också har arbetsplatser på särskil- da mötesplatser. Det gäller framför allt , och . CSN har däremot beslutat att minska öppettiderna på två orter med få be- sök, nämligen och . Kundcenter i som har som huvuduppgift att ge telefonservice har inte öppet för spontana besök. i kommer förutom vid terminsstarter att begränsa öppettiderna till till onsdag. Un- der terminsstart är dock alltid en tjänsteman anträffbar på CSN:s mötesplats på Zenit inom universitetsområdet och kan där fullgöra alla ar- betsuppgifter på sätt som på den ordinarie arbetsplatsen. Däremot kommer denna mötesplats inte vara tillgänglig för spontana besök annat än under tors- dag och fredag övrig terminstid och stängd under alla lov. i har cirka 20 anställda. Enheten ska ge person- lig service till personer inom ett geografiskt område som förutom län består av och . Härtill kommer att arbetsenheten i även har delvis handläggaransvar för studiehjälpsfrågor inom Jönkö- pings län. Vid resursplanering inom arbetsenheten i ifrågasattes till vilken nytta resurser avsattes för att bemanna receptionen. Antalet besök hade minskat betydligt i omfattning och någon kvalitativ råd- givning efterfrågades vanligtvis inte. Arbetsenheten i arbetar till stor del med telefonservice och det är inte möjligt för den som är avsatt för recep- tionsarbete att delta i telefonservicearbetet. Mot denna bakgrund aktualiserades frågan om ett förändrat arbetssätt. I stort sett alla besök kunde ha klarats av genom ett telefonsamtal eller genom att hand- lingar lades i brevlådan vid entrén i stället för att lämnas över disk. CSN be- slutade då att på försök stänga arbetsenheten i för spontana besök. Hur länge detta försök ska pågå har inte bestämts men uppföljning och utvär- dering kommer att ske . Personalen i hade också en önskan att mer aktivt få ta hand om de personer som har mer omfattande behov av information. För att detta ska ske så effektivt som möjligt krävs då en planering så att den som söker upp ar- betsstället för särskild rådgivning också får möta en handläggare som helst är specialiserad på just den del av det studiesociala området som berörs av de frågor den enskilde har. Arbetsenheten vill alltså skapa mer resurser för inbo- kade besök för mer kvalificerad rådgivning. Genom beställning av besökstid kan besök bokas in under hela arbetsdagen och enskild behöver då inte tids- mässigt anpassa besöket till en särskild tidpunkt. Med hänsyn till det stora geografiska område som enheten servicemässigt ska betjäna krävs bl.a. utvid- gade kontakter med vidareinformatörer inom utbildningsväsendet så att alla inom området kan få samma möjlighet till service i studiesociala frågor som 2 006 /0 7:J O1 de som bor i eller ortens omedelbara närhet. Det kan då inte uteslutas att personal från stämmer möte med enskild på ort utanför om inte den enskilde kan ta sig till . Tid och resurser måste då avsättas för utökade informationsinsatser till vidareinformatörer och möjligheter till per- sonliga kontakter med de personer som vid telefonkontakt med CSN begär att få komma på besök för att prata om sitt ärende. Naturligtvis kan även CSN:s personal vid telefonsamtal föreslå ett personligt sammanträffande för att un- derlätta informationsutbytet. CSN:s telefon- och besökstider CSN har ett för hela organisationen gemensamt telefonnummer som allmän- heten ringer för att komma i kontakt med CSN. Telefonarbetet har därför inte längre en geografisk anknytning till visst lokalt arbetsställe inom mot bakgrund av enskilds bostads- eller studieort. Telefonlin- jerna är öppna klockan 08.0016.30, dvs. numera hela arbetsdagen, och flera hundra handläggare är schemalagda för enbart telefonarbete . CSN har även en gemensam postadress för ansökningar och brev. CSN tillämpar elektronisk dokumenthantering och inkomna hand- lingar blir efter skanning tillgängliga för alla inom CSN. För att effektivisera telefon- och handläggningsrutinerna finns en fördel- ning mellan de lokala arbetsenheterna på sätt att vissa enheter har telefonser- vice som huvuduppgift och andra har ärendehandläggning. Alla lokala arbets- enheter inklusive kundcenter i arbetar med både telefon- och handläggningsuppgifter om än i olika omfattning. Inte heller ärendehand- läggningen har således längre någon geografisk anknytning till visst lokalt arbetsställe inom mot bakgrund av enskilds bostads- eller studieort. CSN:s strävan är att alla kunder oavsett bostadsort, ska få lika snabb hand- läggning och lika god tillgänglighet i telefon- och e-posthantering. Avslutningsvis vill CSN framhålla följande. Det är alltså viktigt att CSN kan ge en så kvalificerad service som möjligt och CSN:s lokala arbetsenheter avsätter stora personella resurser för personliga kontakter med såväl allmän- heten som anställda inom utbildningsväsendet och andra myndigheter inom bestämda geografiska områden. Dessa områden har genom den tidigare nämnda omorganisationen av CSN ytmässigt ökat vilket naturligtvis medför att tidigare arbetssätt måste förändras även mot denna bakgrund och alltså inte enbart mot redovisad personalneddragning som omorganisationen med- förde. yttrade sig över remissvaret. Vid telefonsamtal lämnade chefsjuristen , CSN, bl.a. följande upplysningar. Utvärderingen av försöket med att inte ha fast besökstid vid den lokala arbetsenheten i har påbörjats. Enligt de uppgifter han har tagit del av har försöket fungerat bra.