frsrdg · GV04RRS1 · 2007-09-01 00:00:00 — SAMMANFATTNING 2007/08:RRS1 16.42 2007/08:RRS1 SAMMANFATTNING 16.42 styrelses redogörelse angående årliga rapport Sammanfattning har beslutat att årliga rapport ska överlämnas i form av en redogörelse till . I rapporten redovisas de viktigaste iakttagelserna från den genomförda revisionsverksamheten. Rapporten bifogas denna redogörelse som bilaga. SAMMANFATTNING 2007/08:RRS1 16.42 2007/08:RRS1 SAMMANFATTNING 16.42 Sammanfattning 1 Innehållsförteckning 2 Styrelsens förslag 3 årliga rapport 4 Styrelsens överväganden 5 Bilaga Riksrevsionens årliga rapport 6 Förord 7 Riksrevisorernas slutsatser och rekommendationer 8 Tillsynen fungerar inte 8 Bristande transparens i redovisningen av de offentliga finanserna 9 Problem i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken 9 Den interna kontrollen behöver stärkas 9 Rekommendationer 10 Utgångspunkter 11 granskning 11 De viktigaste iakttagelserna 11 Statlig tillsyn 12 Tillsynen är för begränsad 13 För stora variationer 14 Bristande uppföljning och rapportering av tillsynen 14 Konstaterade brister leder inte till påföljder 15 Rapporteringen av de offentliga finanserna 15 Otydliga principer för uppföljning av överskottsmålet 16 Skatteutgifter leder till en mindre stram budgetprövning 16 Kvaliteten i regeringens prognoser 17 Bristande tydlighet i Årsredovisning för staten 18 Genomförandet av arbetsmarknadspolitiken 19 Effektivitetsproblem inom arbetsförmedlingen 19 Resultatstyrningen fungerar inte 20 Få utvärderingar och bristande beslutsunderlag 21 Bristande likabehandling och service 22 Intern styrning och kontroll 22 Skyddet av statens informationstillgångar 23 administration av socialförsäkringen 25 Kontroll inför utbetalning av ekonomiskt stöd 27 Tillämpningen av nya regler för statliga bolag 28 Underbilaga 1 Granskningen av årsredovisningar 30 Underbilaga 2 Granskningsrapporter sedan årliga rapporten 42 INNEHåLLSFöRTECKNING 2007/08:RRS1 16.42 2007/08:RRS1 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), Per (), (), (), () och (). STYRELSENS FöRSLAG 2007/08:RRS1 16.42 2007/08:RRS1 STYRELSENS FöRSLAG 16.42 I lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. anges att de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas i en årlig rapport. Rapporten ska lämnas till regeringen och . årliga rapport beslutades av riksrevisorerna . I rapporten behandlas resultaten av granskningarna med beaktande av resultat och iakttagelser . De viktigaste iakttagelserna från det gångna året inriktas mot följande fyra områden i den statliga förvaltningen: Förmågan att säkerställa det statliga åtagandet med hjälp av en fungerande statlig tillsyn. Regeringens redovisning till i de budgetpolitiska dokumenten. Genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. Hur myndigheterna säkerställer att verksamheten bedrivs enligt gällande lagar och förordningar. Sedan den årliga rapporten har publicerat 26 granskningsrapporter inom effektivitetsrevisionen. En kort sammanfattning av innehållet samt de viktigaste iakttagelserna från respektive granskning redovisas i föreliggande årliga rapport. Utifrån granskningen av årsredovisningarna har lämnat 260 revisionsberättelser. Årets granskning har också resulterat i 44 revisionsrapporter. De väsentligaste iakttagelserna från dessa rapporter redovisas i den årliga rapporten. årliga rapport bifogas denna redogörelse som bilaga. åRLIGA RAPPORT 2007/08:RRS1 16.42 2007/08:RRS1 åRLIGA RAPPORT 16.42 Styrelsen beslutar att årliga rapport ska överlämnas till i form av en redogörelse. RIKSREVSIONENS åRLIGA RAPPORT 2007 BILAGA 2007/08:RRS1 2007/08:RRS1 BILAGA RIKSREVSIONENS åRLIGA RAPPORT 2007 Riksrevsionens årliga rapport årliga rapport lämnas härmed till regeringen. Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport. Årliga rapporten överlämnas till . Riksrevisorerna har beslutat i detta ärende. Processägare har varit föredragande. Granskningschef , biträdande granskningschef och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Förord årliga rapport innehåller våra viktigaste iakttagelser från det gångna året. När bildades fanns en viss osäkerhet om vår roll. Osäkerheten gällde förutsättningarna för en oberoende revision. Det är viktigt att understryka att revision som ska upplevas som trovärdig måste, så långt möjligt, utgå från sakliga och invändningsfria bedömningsgrunder. Vi granskar inte politiken. Vi granskar genomförandet och effekterna av politiken. Vanligtvis utgår vi från beslut. Har regeringen genomfört besluten? Har målen konkretiserats för ansvariga myndigheter och har statsförvaltningen genomfört verksamheten på ett effektivt sätt? En viktig uppgift för revisionen är också att granska underlagen för besluten. Beslut som fattas på ett bristfälligt eller missvisande underlag riskerar i förlängningen att leda till misshushållning med offentliga medel. Ytterst handlar det om huruvida skattebetalarna fått valuta för pengarna. Riksrevisorernas slutsatser och rekommendationer Våra viktigaste iakttagelser från det gångna året inriktas mot fyra områden i den statliga förvaltningen: Förmågan att säkerställa det statliga åtagandet med hjälp av en fungerande statlig tillsyn. Regeringens redovisning till i de budgetpolitiska dokumenten. Genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. Hur myndigheterna säkerställer att verksamheten bedrivs enligt gällande lagar och förordningar. De brister och tillkortakommanden som vi redovisar i denna rapport är allvarliga. Det handlar om rättssäkerhet och hushållning med offentliga medel. Bristerna påverkar medborgarnas vardag och förtroendet för den statliga verksamheten. Tillsynen fungerar inte En stor del av den statligt reglerade verksamheten utförs av kommuner och landsting. Det handlar om verksamheter av stor betydelse för enskilda medborgare, inte bara som skattebetalare utan även som mottagare av offentliga tjänster. Det gäller till exempel skolan, vården och omsorgen. Den statliga tillsynen är ett viktigt verktyg för att säkerställa det offentliga åtagandet och kraven på trygghet och rättssäkerhet. Regeringen har det yttersta ansvaret för att all tillsyn inriktas och bedrivs på det sätt som lagstiftningen anger. I ett stort antal granskningar av statliga myndigheters tillsyn av framför allt verksamhet kan vi konstatera att tillsynen inte fungerar. Tillsynen sker för sällan och utförs inte enhetligt. Sanktionsmedel används inte i tillräcklig utsräckning och tillsynen följs sällan upp. I vissa fall är det också otydligt vem som ansvarar för tillsynen. Dessa problem är extra allvarliga inom områden som berör grupper som har svårt att göra sig hörda. Vi har bland annat uppmärksammat detta i granskningar av tillsynen av kommunernas hantering av förmåner inom LSS-området och av överförmyndarverksamheten. Liknande problem finns även inom tillsynen av medborgarnas skydd som konsumenter. Våra granskningar av tillsynen av konsumentskyddet på det finansiella området och tillsynen av fastighetsmäklare visar att staten inte säkerställer att medborgarna får ett gott konsumentskydd. Orsakerna till att tillsynen inte fungerar varierar. I många fall är tillsynsenheterna relativt små, vilket riskerar att göra dem tandlösa gentemot de aktörer de ska kontrollera. har också den kontrollerande rollen fått stå tillbaka för den främjande. Tillsynsmyndigheterna själva anger bland annat resursbrist och kompetensproblem som förklaringar. I några fall har inte regeringen tillräckligt tydligt fördelat ansvaret mellan olika aktörer. I det sammanhanget är det viktigt att understryka att myndigheterna har ett ansvar för att redovisa problem för regeringen. De är också skyldiga att begära förtydligande av ansvarsfördelning eller översyn av lagstiftning om så behövs. Bristande transparens i redovisningen av de offentliga finanserna Våra granskningar av hur regeringen tillämpar det finanspolitiska ramverket har i huvudsak inriktats mot huruvida får en god bild av regeringens överväganden och om redovisningen är transparent och fullständig. Vi har bland annat kunnat konstatera att uppföljningen av överskottsmålet brister och att kvaliteten i och redovisningen av prognoserna på både statsbudgetens utgifts- och inkomstsida kan förbättras. Felbedömningar av framtida skatteinkomster på av BNP försvårar möjligheten att styra mot överskottsmålet. Vi anser också att nuvarande redovisning av skatteutgifterna inte är tillräckligt överskådlig och att hanteringen inte ger en tillräckligt stram budgetprövning. När det gäller Årsredovisning för staten kan redovisningen förbättras i flera avseenden så att får en bättre bild av de offentliga finanserna. Problem i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken Arbetsmarknaden är central för en väl fungerande samhällsekonomi. Kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken uppgår till . De arbetsmarknadspolitiska insatserna berör många. Regeringen har aviserat och påbörjat en omfattande förändring av arbetsmarknadspolitiken. Det gäller bland annat arbetslöshetsförsäkringens utformning, inriktningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och organisation. Vi kan konstatera att ett flertal av de problem som vi uppmärksammat i våra granskningar fram återstår att åtgärda. Det gäller bland annat risken för så kallade dödviktseffekter inom de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, det vill säga att staten subventionerar anställningar som hade ägt rum även utan subventioner. Det handlar också om mycket stora skillnader i effektivitet mellan jämförbara arbetsförmedlingskontor. Det finns således mycket att vinna på att lära av de bästa kontoren. Vi har även konstaterat brister i hur regeringen informerat om resultatutvecklingen inom arbetsmarknadsområdet. Arbetsmarknadsmyndigheterna har haft svårt att utforma en konsistent och ändamålsenlig styrning och uppföljning av verksamheten. Därutöver har vi konstaterat att regeringens beslutsunderlag har varit bristfälligt när det gäller införandet av nya arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den interna kontrollen behöver stärkas Vår granskning visar på olika typer av svagheter i myndigheternas interna styrning och kontroll. De myndigheter som med hjälp av IT hanterar samhällsviktig och känslig information måste ha en god informationssäkerhet. Våra granskningar visar att det finns allvarliga brister i hur många ledningar styr och kontrollerar informationssäkerheten vid myndigheten. En konsekvens av detta är att incidenter, till exempel virusattacker, medfört att medborgare och företag inte fått den service de förväntar sig. Brister i skyddet av webbplatser har också lett till att obehöriga fått tillgång till integritetskänsliga uppgifter. Regeringen har varken ställt krav på myndigheternas arbete eller följt upp om deras informationssäkerhet är tillfredsställande. har ännu inte utnyttjat de möjligheter som den nya sammanhållna myndigheten ger. Det finns fortfarande omotiverade regionala variationer i handläggningen och problem med ofullständiga beslutsunderlag och fusk i socialförsäkringen. Beslut som rör enskilda personer måste vila på underlag av hög kvalitet. De brister som finns gällande regeltillämpning, kontroll och kunskaper är oacceptabla. Vi har noterat brister när det gäller den interna kontrollen inför Arbetsförmedlingens, och utbetalning av ekonomiskt stöd. Det har i vissa fall inneburit att arbetsgivare och kommuner har beviljats statligt stöd på felaktiga grunder. Rekommendationer För att få till stånd förbättringar och effektiviseringar utifrån våra granskningar krävs att och regeringen utkräver det ansvar som våra rapporter ger underlag för. De problem vi pekat på måste snabbt åtgärdas. Vi lämnar följande rekommendationer till regeringen: Genomför konkreta åtgärder för att åstadkomma en väl fungerande tillsyn. Tillsynens kontrollerande funktion behöver stärkas. Det handlar om tydligare prioriteringar, klargörande av ansvar, ökad likvärdighet i genomförandet och slutligen effektiva sanktionsmedel som verkligen utnyttjas. Skapa en större öppenhet kring prognosmetoder och målbeskrivningar i de budgetpolitiska dokumenten. Överväg hur skatteutgifterna ska hanteras i det finanspolitiska ramverket och fortsätt minska deras andel av statsbudgeten. Se över mål och målstruktur för arbetsmarknadspolitiken. Utforma de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna så att riskerna för dödviktseffekter minskar. Genomför i större utsträckning utvärderingar och försöksverksamhet i syfte att förbättra underlaget för arbetsmarknadspolitiken. Klargör myndigheternas ansvar för såväl intern kontroll som informationsskyldigheten gentemot regeringen. Utgångspunkter granskning är ett stöd för kontrollmakt. Den ska tjäna som underlag för förbättringar av den statliga verksamheten. granskning verksamhet utgår från den av fastställda utgångspunkten att all statlig verksamhet ska vara underkastad en oberoende revision. Riksrevisorerna beslutar om den övergripande inriktningen av granskningen i en granskningsplan. Den årliga revisionen är i första hand inriktad mot förhållanden i den enskilda myndigheten, bolaget eller stiftelsen. Uppgiften består i att granska organisationens årsredovisning i syfte att bedöma om den är rättvisande, räkenskaperna är tillförlitliga och om ledningen följt för verksamheten tillämpliga föreskrifter och beslut. Den årliga revisionen upprättar revisionsberättelser och revisorsintyg som lämnas till huvudmannen, oftast regeringen men i några fall . Effektivitetsrevisionen granskar förhållanden som rör statens budget, genomförandet och resultaten av den statliga verksamheten samt statens åtaganden. Resultaten av granskningen redovisas i granskningsrapporter som beslutas av ansvarig riksrevisor och överlämnas till regeringen och till . De viktigaste iakttagelserna står på en allt stabilare grund för bedömningar och slutsatser om statsförvaltningen. Med drygt hundra effektivitetsrapporter och granskning av samtliga myndigheters årsredovisningar bakom oss kan vi i årets årliga rapport dra skarpare slutsatser . Granskningen omfattar hela den statliga styrningskedjan. Detta innebär allt från regeringens ansvar att styra och följa upp den statligt finansierade verksamheten och att ge ett bra underlag för dess ställningstaganden till den statliga förvaltningens ansvar att utföra sina uppdrag effektivt och med god intern styrning och kontroll. Vi har gjort viktiga iakttagelser inom olika delar av vårt breda granskningsmandat. En central fråga för vår granskning är hur staten säkerställer att medborgarna ges en rättssäker och likvärdig behandling och får den service de har rätt att förvänta sig. Ett av de viktigaste redskapen i detta avseende är den statliga tillsynen. Vi har i en lång rad granskningar konstaterat att det finns avsevärda brister i hur både regeringen och myndigheterna lever upp till sitt ansvar för en väl fungerande tillsyn. En viktig uppgift för regeringen är att förse med ett informativt och rättvisande underlag för dess ställningstaganden om statens budget. I tidigare årliga rapporter har pekat på brister i regeringens redovisning till utifrån bland annat budgetlagens principer om fullständighet och bruttoredovisning. har vi därför bland annat inriktat granskningen på transparensen i regeringens rapportering om de offentliga finanserna till . granskning omfattar hela den statliga verksamheten. Det finns dock områden som i kraft av sin finansiella betydelse och verksamhetsmässiga omfattning framstår som särskilt viktiga att uppmärksamma. Ett sådant område gäller genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. Den nytillträdda regeringen har beslutat om omfattande förändringar i arbetsmarknadspolitiken och i verksamhet. Vi ser det som angeläget att lyfta fram de iakttagelser vi har gjort om verksamheten inom detta område. Förvaltningens interna styrning och kontroll granskas både inom den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. Vi har tidigare konstaterat att den finansiella redovisningen och styrningen fungerar tillfredsställande och att antalet invändningar i revisionsberättelserna ligger på en jämn och låg nivå. De problem vi uppmärksammat hänger snarare ihop med oklara ansvarsförhållanden inom myndigheter samt bristande former för styrning och uppföljning. En iakttagelse som vi särskilt vill lyfta fram är bristerna i myndigheternas informationssäkerhet. Framställningen i rapporten bygger i huvudsak på samlade erfarenheter från de granskningar som har genomförts. En sammanfattning av resultaten av granskning redovisas i två bilagor. Av bilagorna framgår de viktigaste iakttagelserna från den årliga revisionens granskning avseende och granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen som publicerats sedan årliga rapport . Statlig tillsyn granskningar visar hur viktig tillsynen är för att staten ska kunna infria sitt åtagande gentemot medborgarna. Tillsynen är ett viktigt verktyg för staten för att kunna kontrollera att lagar efterlevs och att medborgarna får en rättssäker och likvärdig behandling eller i övrigt kan känna trygghet. visar granskningarna att det finns betydande brister i den statliga tillsynen. Det gäller inte bara hur tillsynen genomförs utan också förutsättningarna för den. Dessa brister kan få allvarliga konsekvenser för medborgarna. Det är av avgörande betydelse för välfärdsstatens legitimitet att de offentliga verksamheter som syftar till medborgarnas trygghet och rättssäkerhet fungerar väl. Vikten av detta framgår av regeringsformens 1 kap. 2 § som slår fast att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd är grundläggande för den offentliga verksamheten. Svensk offentlig sektor har en långtgående delegering. De statliga myndigheternas ansvar och befogenheter är omfattande, men en avgörande del av produktionen av offentliga tjänster sker ute i kommuner och landsting. Denna verksamhet avser i många fall nationella politikområden av stor betydelse för enskilda medborgare, inte bara som skattebetalare utan som mottagare av offentliga tjänster. Detta gäller till exempel centrala områden som skolan, vården och omsorgen. fattar beslut och stiftar lagar för att se till att medborgarna behandlas rättssäkert och likvärdigt. När det kommer till att säkerställa att dessa ställningstaganden verkligen efterlevs är den statliga tillsynen ett centralt instrument. har i en lång rad granskningar belyst hur den statliga tillsynen fungerar. I samtliga granskningar har vi kunnat konstatera brister. I förra årets årliga rapport redovisade vi våra iakttagelser kring länsstyrelsernas tillsyn och kunde konstatera att de har svårt att leva upp till sitt tillsynsansvar. Utifrån vår samlade erfarenhet från granskningarna av den statliga tillsynen kan vi nu göra ett antal sammanfattande iakttagelser. Tillsynen är för begränsad En iakttagelse som vi kunnat göra i flertalet granskningar är att det är för lite tillsyn. Den är för begränsad, har för låg frekvens och för liten täckning. Anledningarna till detta varierar, men ofta hänvisar myndigheterna till bristande resurser eller till otydliga regler och mål som gör det svårt att uppfylla det åtagande man har. Enligt förarbetena till fastighetsmäklarlagen ska utöva en effektiv och aktiv tillsyn. har dock i granskningen av nämndens tillsyn över fastighetsmäklare (2007:7) konstaterat att nämnden har varit passiv i rollen som tillsynsmyndighet. har inte analyserat frågor som rör konsumenternas problem och har heller inte redovisat orsakerna till att en stor andel av anmälningarna till nämnden avskrivs utan utredning. Nämnden har i begränsad utsträckning försökt få mäklare att skriftligt informera om och dokumentera de moment i förmedlingsuppdraget där det är vanligt att konsumenter upplever problem. Sammantaget har detta bidragit till att intentionerna med fastighetsmäklarlagen inte nåtts fullt ut. och ansvarar för att utöva tillsyn så att konsumenter på det finansiella området skyddas från ekonomisk skada. Skyddet är motiverat bland annat av konsumenternas underläge i förhållande till försäkringsbolag och banker och de stora ekonomiska värden som står på spel. granskning (RiR 2006:12) visar att myndigheternas tillsyn varit begränsad på många väsentliga riskområden. Det gäller exempelvis information om risker och avkastningsmöjligheter, oskäliga avtalsvillkor, lättillgängliga kreditlån och nya komplicerade finansiella produkter. I granskningar av samhällets krisberedskap finns flera exempel på alltför låg aktivitet i tillsynen. Vi har granskat beredskapen mot kärnkraftsolyckor (RiR 2007:4). Vid en olycka i ett kärnkraftverk är det länsstyrelserna som leder och samordnar räddningsarbetet samt ansvarar för saneringen. utövar tillsyn över länsstyrelsernas beredskap. Granskningen visar att denna tillsyn är svag och att den inte omfattar alla krav som ställs i lagen. Även i granskningen av säkerheten vid landets vattenkraftsdammar (RiR 2007:9) framgår att tillsynen är begränsad. I detta fall är det länsstyrelserna som utövar tillsyn över ungefär 200 dammanläggningar. Av granskningen framgår att länsstyrelserna i allmänhet begränsar sin insats till att granska den blankett som dammägarna skickar in samt att i vissa fall följa upp de brister som där redovisas blir åtgärdade. För stora variationer Tillsynen utförs på alltför olika sätt, både till omfattning och innehåll, beroende på vem som ansvarar för tillsynen. Detta gäller i synnerhet när länsstyrelser och kommuner har ansvaret och där var och en kan göra och också gör sina egna prioriteringar och val. Exempel på detta kan hämtas från granskningen av insatsen bostad med särskild service (RiR 2007:1). Kommunerna ansvarar för att erbjuda funktionshindrade möjlighet till utbildning, arbete och boende. och länsstyrelserna utövar tillsyn över kommunernas insatser. Vår granskning visar att kommunerna i inte oväsentlig utsträckning nekar funktionshindrade stöd trots att de har bedömts ha behov av den. Länsstyrelsernas tillsyn är inte tillräckligt kraftfull för att motverka kommunernas agerande. Tillsynen är alltför personberoende och sårbar som det saknas gemensamma kriterier för i vilka fall kritik ska riktas mot kommunerna. I varje kommun ska det finnas en överförmyndare, en myndighet som ansvarar för tillsynen över förmyndare, gode män eller förvaltare. Länsstyrelserna utövar i sin tur tillsyn över de kommunala överförmyndarna. I granskningen av tillsynen över överförmyndarna (RiR 2006:5) konstaterar att länsstyrelserna gör alltför få och ytliga inspektioner för att olämpliga överförmyndare ska upptäckas. Länsstyrelserna ska inspektera överförmyndarna med lämpliga tidsmellanrum enligt gällande förordning. Vår granskning visar dock att länsstyrelserna gör olika bedömningar av vad detta krav innebär. Resultatet är att var femte överförmyndare inte hade inspekterats . Bristande uppföljning och rapportering av tillsynen Den mycket viktiga uppföljningen och utvärderingen av resultatet av tillsynen är i vissa fall bristfällig. Det gäller rapporteringen till centrala tillsynsansvariga myndigheter och deras rapportering till regeringen. Det gäller också hur regeringen redovisar resultaten av tillsynen till . I granskningen av tillsynen av överförmyndare konstaterar vi att ännu efter sitt beslut om 1995 års förmynderskapsreform inte fått någon återrapportering om hur länsstyrelserna har axlat sitt tillsynsansvar. Regeringen har inte använt tillsynen för att få information om överförmyndarnas verksamhet. Regeringen har heller inte tagit initiativ till en nationell samordning av länsstyrelsernas överförmyndartillsyn. Av granskningen om länsstyrelsernas tillsyn i samhällsplaneringen (RiR 2005:12) framgår att länsstyrelserna inte gör några systematiska analyser av de brister som konstateras i kommunernas planverksamhet och att dessa brister heller inte rapporteras till .