frsrdg · GU04JO1 · 2007-01-01 00:00:00 — En avgörande förutsättning för att tillämpa bestämmelserna om utfående av allmänna handlingar är att handling- en förvaras hos myndigheten när sökanden begär att få ta del av den (se Boh- lin, Offentlighetsprincipen, 6 u. 2001, s. 42). Härav följer att bestämmelserna om handlingsutlämnande inte medförde någon skyldighet för verket att på grund av bolagets skrivelse lämna ut tilldelningsbeslutet sedan handlingen hade upprättats. Som framgått av det anförda har dock enligt 1 kap. 28 § andra stycket en leverantör som begär det rätt att få upplysningar om tilldelningsbe- slutet. skulle i enlighet med denna bestämmelse ha handlagt bola- gets begäran i skrivelsen och i anslutning till att tilldel- ningsbeslutet meddelades ha lämnat upplysningar om be- slutet till bolaget. Av remissyttrandet framgår att myndigheten numera är medveten om detta. Utredningen visar också att bolagets skrivelse inte heller handlades på ett tillfredsställande sätt. Skrivelsen kom in till verket , men de begärda uppgifterna översändes till bolaget först . Verket dröjde också något för länge med att diarieföra skrivelsen (jfr 15 kap. 1 § sekretesslagen). Jag är kritisk till handläggning i de nu berörda hänseendena och noterar att myndigheten har uppgett att den inlett en översyn av sina ruti- ner. Vad som har kommit fram i övrigt föranleder inte något uttalande av mig. 2 006 /0 7:J O1 Fråga om handläggning av asylärenden enligt den s.k. modellverksamheten står i strid med officialprincipen (Dnr 3961-2004) Hans Bredberg framförde i en anmälan till JO klagomål mot angående handläggningen av asylärenden enligt den s.k. modellverksamheten. Han var kritisk till att ålägger det offentliga biträdet att göra en utredning tillsammans med sin klient. Han var också kritisk till Migra- tionsverkets handläggning av dessa ärenden när den sökande och dennes biträde inte accepterar verkets krav på utredning. Hans Bredberg redogjorde för två ärenden där han förordnats som offentligt biträde och där modellverk- samheten tillämpats. Vidare uppgav han att hade ställt skri- velser direkt till de sökande när dessa företräddes av ett ombud tillika offent- ligt biträde. Anmälan remitterades till för utredning och yttrande beträf- fande vad som framförts i Hans Bredbergs anmälan till JO. I yttrandet uppgavs i huvudsak följande. har något ändrat rutinerna för handläggningen av asylären- den. De ärenden där uppehållstillstånd bedöms kunna beviljas och ärenden där ansökan bedöms vara uppenbart ogrundad eller av annan anledning är av okomplicerad natur handläggs i en särskild ordning. Syftet med det är att handläggningstiden inte skall vara längre än vad som är motiverat med hän- syn till ärendets svårighetsgrad. På detta sätt frigörs resurser för handlägg- ningen av de ärenden som är mer komplicerade. Övriga ärenden, som kan leda till antingen ett avvisningsbeslut eller ett be- slut om uppehållstillstånd, handläggs på följande sätt. Ett offentligt biträde förordnas för sökanden och handlingarna i ärendet, bl.a. den inledande utred- ning som har gjorts i samband med tillståndsansökan vid en transitenhet, kommuniceras med biträdet. Biträdet får normalt på sig att träffa sökanden och tillsammans med denna upprätta en skrivelse med yrkanden och grunder för ansökan. Sökanden får härigenom tillfälle att tillsammans med biträdet gå igenom alla omständigheter som har betydelse för asylprövningen samt ange dem skriftligen redan före den muntliga handläggningen. Därefter kallas sökanden och biträdet till ett sammanträde. Vid sammanträdet görs en fördjupad utredning med avseende på de sär- skilda omständigheter som har ifrågasatts och på sådant som ytterligare kan belysa sökandens uppgifter. Vid sammanträdet deltar från både handläggaren och beslutsfattaren i ärendet. Tjänsteanteckningar förs fortlöpande från dessa sammanträden. Anteckningarna skickas alltid till sö- kanden och biträdet, som får möjlighet att komma in med en slutskrift. Om biträdet vid sammanträdet inte har något ytterligare att anföra strävar Migra- tionsverket efter att meddela beslut vid eller i nära anslutning till sammanträ- det. Genom den beskrivna ordningen lyfts rätts- och bevisfrågorna i asyl- ärenden fram på ett tidigare stadium . Dessutom deltar beslutsfat- tarna i den muntliga handläggningen i större utsträckning än vad som före- 2 006 /0 7:J O1 De nya rutinerna medför att handläggningstiderna kan förkortas och att beslutsunderlaget blir bättre, vilket sammantaget medför att sökandens ställning i asylärenden stärks. Enligt mening överensstämmer handläggningen av asyl- ärenden numera bättre än tidigare med både förvaltningslagens (1986:223) och utlänningslagens (1989:529) bestämmelser. Handläggningen ligger också helt i linje med verkets ansvar för att leda utredningen i sådana ärenden och se till att nödvändigt material kommer in till myndigheten. Handläggningen av enskilda asylärenden I ärendet beträffande R.I. (9-863880) finns på flera handlingar en s.k. kom- municeringsstämpel daterad . Först efter samtal med upptäcktes att han inte hade fått samtliga handlingar i ärendet. Dessa faxades då till honom. Hans Bredberg informeras om att R.I:s ärende skulle komma att handläggas på det sätt som har beskrivit i detta yttrande. I en skrivelse daterad ställd till R.I. informerades denne att den muntliga handläggningen måste ställas in, eftersom Hans Bredberg hade förklarat att han inte tänkte medverka till att ärendet handlades på det angivna sättet och att han inte avsåg att komma in med ny inlaga som kunde ligga till grund för en muntlig genomgång. Hans Bredberg fick en kopia av den skrivelsen. Han informerades om att den muntliga genomgången med R.I. hade ställts in. I ärendet beträffande A.M.A. (10-013130) m.fl. förordnades Hans Bred- berg som offentligt biträde . I en skrivelse den 1 septem- ber 2004 informerades Hans Bredberg och sökanden om att ärendet skulle handläggas på det sätt som har beskrivits i detta yttrande. I en skrivelse informerades A.M.A. om att den muntliga genomgången med denne måste ställas in med hänsyn till att den inlaga som Hans Bredberg hade gett in till var för bristfällig för att kunna ligga till grund för en muntlig genomgång av ärendet och till att Hans Bredberg inte ville komma in med en ny inlaga. En kopia av skrivelsen skickades till Hans Bredberg. Ett skriftligt meddelande om att den muntliga genomgången hade ställts in skickades till Hans Bredberg . beslu- tade att entlediga Hans Bredberg som offentligt biträde för A.M.A. m.fl. fastställde det beslutet . Hans Bredbergs frågor i skrivelsen till JO Som framgår av redogörelsen ovan ålägger inte sökanden eller biträdet någon utredningsskyldighet i egentlig mening; sökanden anmo- das endast att lämna upplysningar samt ge in de dokument som klargör grun- den för ansökan. Som redan har angetts gör på ett tidigt stadium av hand- läggningen av asylärenden en uppdelning av ärendena med utgångspunkt i en preliminär bedömning av deras svårighetsgrad. Det förekommer inte att ären- den handläggs långsammare på grund av att den sökande och dennes biträde inte accepterar att utredas enligt modellprojektet. Ärenden där sökanden inte lämnar upplysningar som har betydelse för asylprövningen är dock generellt sett mer svårutredda än ärenden i vilka sökanden medverkar aktivt, och hand- läggningstiden beträffande den förra kategorin av ärenden kan av den anled- ningen bli längre. Enligt 11 kap. 1 a § utlänningslagen skall det, om det inte är olämpligt, klarläggas vad ett barn som berörs av ett beslut i ett asylärende har att anföra, och det skall tas den hänsyn till det anförda som barnets ålder och mognad motiverar. Bestämmelsen innebär att också barn regelmässigt skall höras i 2 006 /0 7:J O1 samband med utredningar i asylärenden och att det skall ske en anpassning av handläggningen av ärendet till barnets förmåga att lämna upplysningar. Nor- malt handläggs även ärenden där barn berörs av beslutet på det sätt som har beskrivits i det föregående, dvs. sökanden får möjlighet att med hjälp av bi- trädet före den muntliga handläggningen skriftligen ange yrkanden och grun- der. Om skickar en skrivelse till en sökande som har biträde skall en kopia av skrivelsen alltid skickas till biträdet. Att Hans Bredberg inte har fått en kopia av en skrivelse i det ärende som han hänvisar till (diarienr- 863880) beror på ett förbiseende från . Verket har redan vidtagit åtgärder för att de fastlagda rutinerna för handläggningen av asyl- ärenden i fortsättningen följs. Hans Bredberg kommenterade remissvaret och vidhöll anmälan. I ett beslut anförde JO följande. Den fråga som är av huvudsakligt intresse i ärendet är om ändrade rutiner för handläggning av asylärenden överensstämmer med de regler som gäller för förfarandet. Jag vill inledningsvis ge en bakgrund till och en utförligare beskrivning av nya arbetssätt vid asylutredningar. Förfarandet beskrivs också i proposition 2004/05:170 s. 150 f. Regeringen beslutade att ett nytt arbetssätt vid asylut- redningar skulle införas vid (UD2004/547/MAP). I sitt beslut, under rubriken , uttalade regeringen bl.a. följande. Vid Region bedrivs en försöksverksamhet med ett nytt arbetssätt vid asylutredningar. Tanken med arbetssättet är att lyfta fram rätts- och bevisfrågorna i asylärendet och att öka närvaron av be- slutsfattare vid den muntliga handläggningen. En sortering av ärendena i olika ärendekategorier sker för att de ärenden där det är särskilt viktigt att beslutsfat- taren är närvarande vid den muntliga handläggningen skall kunna identifieras. De ärenden där uppehållstillstånd bedöms kunna beviljas liksom ärenden som bedöms som uppenbart ogrundade eller av annan anledning är av okom- plicerad natur, handläggs i särskild ordning. Övriga ärenden, som kan mynna ut i antingen ett avvisningsbeslut eller ett beslut om uppehållstillstånd, hand- läggs på följande sätt enligt Region metod. Ett offentligt biträde förord- nas för sökanden och handlingarna, bl.a. den utredning som gjorts i samband med ansökan vid transitenheten, kommuniceras. Biträdet får på sig att träffa sökanden och tillsammans med honom eller henne upprätta en skri- velse där yrkanden och grunder för ansökan framförs. Skrivelsen bör innehål- la alla från sökandens synpunkt relevanta omständigheter och bakgrundsfakta. Därefter kallas sökanden med biträde till en muntlig genomgång av ärendet där en fördjupad utredning kan ske. Under genomgången ställs kompletteran- de frågor och eventuella tveksamheter utreds. Såväl rätts- som bevisfrågor behandlas vid mötet där både handläggaren och beslutsfattaren deltar. Ett protokoll från mötet kommuniceras med biträdet som får på sig att tillsammans med sökanden inkomma med slutligt yttrande. Om inte komplet- teringar behövs, fattas sedan beslut så fort som möjligt, ofta inom efter det att yttrandet kommit in. 2 006 /0 7:J O1 Regeringen beslutade att den ovan redovisade försöksverksamheten skulle utvärderas och utvidgas samt att målsättningen skulle vara att ett nytt arbets- sätt, avseende framför allt närvaron av beslutsfattare samt det offentliga biträ- dets roll vid asylutredningar, skulle tillämpas vid alla asyl- enheter före . överlämnade till regeringen en rapport (HK-11-2004-63) angående utvärdering av införandet av en förändrad asylprocess vid . I rapporten uttalas bl.a. följande. En viktig del i förändringen är att man utnyttjar sökandens ansökan och den skriftliga förberedelsen så att den muntliga handläggningen fyller syftet att vara effektiv och att den leder fram till beslut efter den muntliga de- lens slut. Sökanden och dennes biträde får i den förändrade processen en mer aktiv roll. En konsekvens av synsättet blir att de som agerar i processen måste vara medvetna om vilka krav som ställs och mot vem dessa riktar sig. Det innebär t.ex. att sökanden måste vara informerad om de skyldigheter han har att uppge de skäl som finns för vistelsen i . Processramen bör i princip ges av den ansökan som inges. Den skriftliga förberedelsen bör, för att spara på personal, användas i så stor utsträckning som möjligt och i princip fram till dess samtliga fakta är framtagna. Den information som verket avser att lägga till grund för beslutet i ärendet skall klargöras för den sökande i ett så tidigt skede som möjligt och senast i den muntliga delen så att sökanden har möjlighet att ta del av och bemöta materialet. I flertalet ärenden kan kommunikation ske redan under den skriftliga förberedelsen. I vissa fall kan ett klargörande av rättsläget un- derlätta och förtydliga processen fram till beslut. Om det av olika skäl inte varit möjligt tidigare i handläggningen kan det göras under den muntliga delen för att sedan övergå till beslut om ärendet är färdigberett. har en övergripande utredningsskyldighet i ärenden och den kvarstår självfallet även om ett större ansvar läggs på sökanden och dess ombud. Det mest väsentliga i sammanhanget kan sägas vara att ge den sökan- de möjlighet att fullt ut presentera sitt ärende och ge det offentliga biträdet möjlighet att bistå honom med den rättsliga grund som är tillämplig i det enskilda fallet. Generaldirektören för , , beslutade den 27 okto- ber 2004 Instruktion för handläggning av ärenden inom ramen för asylproces- sen. Under rubrikerna Officialprincipen respektive Det offentliga biträdets roll sägs i huvudsak följande. skyldighet enligt officialprincipen gäller alltjämt, dvs. att leder beredningen och ser till att nödvändigt material kom- mer in. Den innebär dock inte att denna helt och hållet måste ske genom muntlig handläggning. Allmänt kan sägas att myndighetens utredningsplikt sträcker sig längre när det är myndigheten som tar initiativ till ett ingripande mot en enskild än när det är en enskild som anhängiggör ärendet. I den senare kategorien av ärenden har den sökande ett större ansvar för att skaffa in de uppgifter som behövs. Myndigheten kan i många fall nöja sig med att ange vad som behöver kompletteras. Detta innebär ett ökat ansvar och aktivitet för att sökanden och dennes of- fentliga biträde tydliggör yrkanden och grunderna för ansökan. Detta ligger väl i linje med önskan att frångå de drag av förundersökning som tidigare präglat utredandet av asylärenden. Detta ligger även i linje med om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rätts- liga ställning. Av artikel 195 framgår att de relevanta uppgifterna i första hand måste tillhandahållas av den sökande själv. 2 006 /0 7:J O1 Ett av flera skäl till att ett offentligt biträde förordnas i just asylärenden är att i ett tidigt skede klargöra yrkanden och utveckla grunderna för ansökan. Det offentliga biträdet lyfter fram de omständigheter som talar för klientens sak. Ett annat skäl är att sökanden inte kan förväntas ha några större kunska- per om det svenska rättssystemet och i övrigt i många fall kan befinna sig i en svår rättslig position. Arbetssättet ställer naturligtvis krav på det offentliga biträdet. Biträdet får en aktivare roll att tillsammans med sökanden lyfta fram yrkanden, grunder och de omständigheter som kan föreligga i ärendet. Processramen ges således, i princip, av den ansökan som ges in. I inlagan från det offentliga biträdet skall finnas en fullständig redogö- relse för sökandens yrkanden och åberopade grunder. Vidare skall den bevisning som åberopas finnas med. Inom ramen för rättssäkerheten ligger också att se till att det offentliga biträdet som verket förordnar har tillräckliga möjligheter att utföra sitt arbete på ett tillfredsställande sätt. Personer som inte har tillräckliga kunskaper i utlänningsrätt skall inte ges förordnande som offentligt biträde. Som framgått beslutade regeringen om det förändrade arbetssättet vid Migra- tionsverket för handläggningen av asylärenden. Regeringen står inte under JO:s tillsyn och regeringens befattning med ärendet föranleder därför som sådan inte någon synpunkt av mig. Hans Bredbergs klagomål och vad som i övrigt kommit fram i detta ärende ger mig dock beträffande tillämpningen av den ändrade handläggningen anledning att allmänt anmärka följande. Varje förvaltningsmyndighet har på sedvanerättslig grund en utrednings- plikt, dvs. ansvar för att ärendena blir tillräckligt utredda (prop. 1985/86:80 s. 19). Denna princip, som kallas officialprincipen, innebär att myndigheten skall leda utredningen och se till att den får ett tillräckligt underlag för beslu- ten. Myndigheten måste dock inte alltid sköta utredningen själv utan har möj- lighet att ge en sökande eller annan part tillfälle att komplettera utredningen. Myndighetens utredningsansvar går emellertid olika långt i olika typer av ärenden. Vad som är lämpligt bör bedömas med hänsyn till flera faktorer. I centrum står givetvis den enskildes behov av hjälp. Frågans art bör också beaktas liksom bl.a. resursernas omfattning (a.a. s. 20). Det är självfallet av stor vikt, framför allt för den sökande, att ett asylären- de blir tillräckligt utrett och att inför sitt beslut har ett så fullgott beslutsunderlag som möjligt. har den övergripande utredningsskyldigheten i ett sådant ärende. Detta betyder emellertid inte att myndigheten själv måste ombesörja hela utredningen. Av den enskilde som sökande i ett asylärende måste kunna krävas att han berättar om grunden för sin ansökan och även om sådana övriga omständigheter som kan vara rele- vanta för prövningen samt också att han ger in de bevis som han menar styr- ker hans utsago. När den sökande har ett offentligt biträde och/eller ombud ligger det i sakens natur att biträdet/ombudet hjälper den sökande med redo- görelsen och de rättsliga bedömningar som behöver göras. Vad som har kommit fram om det nya arbetssättet för asylutredningar ger enligt min mening inte vid handen att arbetssättet skulle vara oförenligt med vad jag har angett. Jag har då särskilt noterat att det i den av generaldi- 2 006 /0 7:J O1 rektören beslutade instruktionen poängteras vikten av att varje ärende skall handläggas utifrån sina specifika förutsättningar. Hans Bredberg har uttryckt farhågor för att biträdena skall behöva redovisa uppgifter till sina klienters nackdel. Jag har förståelse för denna synpunkt, och det finns enligt min mening starka skäl att fästa särskilt avseende vid advokatsamfunds uttalande i saken enligt vilket en advo- kat inte utan klientens samtycke till får redovisa uppgifter som talar till klientens nackdel. Under handläggning enligt den s.k. modellverksamheten måste särskild hänsyn tas till detta förhållande. Jag kommer naturligtvis i mitt fortsatta tillsynsarbete att följa verkets prak- tiska arbete inom området. Klagomålen föranleder inte några ytterligare uttalanden eller någon annan åtgärd av mig. Initiativärende mot angående bl.a. tjänstemäns agerande efter det att beslut om avvisning eller utvisning verkställts (Dnr 162-2006) I beslut anförde JO följande. I medierna förekom under slutet av uppgifter som talade för att tjänste- män hos hade agerat olämpligt i vissa avseenden. Uppgifterna avsåg i huvudsak följande. Beslutsfattaren vid i bjöd den 10 no- vember 2004 in kolleger på för att fira att beslut om avvisning av en rysk familj hade verkställts. Inbjudan skedde genom ett e-brev som hade följande lydelse. ska vi fira ihop med Am2 i deras kök. Jag hoppas att ni alla kan avsätta en kvart innan i vårt kök då vi tänkte infria löfte om efter det att en viss familj lämnat . har jag fått be- kräftat att verkställigheten avlöpte väl dock med fot- och handbojor samt poliser som blev påpucklade på traditionellt sätt med handväska. Så varmt välkomna till vårt kök för en skål. Enhetschefen vid i skickade ett e-brev där hon bjöd in till firande med tårta med anledning av verkställigheten av utvisningsbeslut rörande en kvinna och hennes tre barn. I e-brevet angavs bl.a. följande. I går verkställde [tre handläggares namn] vår besvärliga kvinna i . Vi firar med tårta och önskar henne och hennes barn allt gott i hemlandet! Personalen vid i firade med tårta och blom- mor efter verkställigheten av beslutet om avvisning av 2 006 /0 7:J O1 den synskadade flickan . Verket stod för kostnaderna för tårta och blommor enligt uppgift från enhetschefen . Enhetschefen vid i uttalade sig olämpligt under ett sammanträde i ett ärende rörande en synskadad asylsökande man. Hon skall då ha sagt bl.a.: Titta på mig när jag pratar med dig samt Och är vi inte din mamma och pappa heller . Du får klara dig själv. När mannen sade att han lika gärna kunde ta livet av sig skall enhetschefen ha sagt: Du får göra som du vill. Samtalet spela- des in på band. Uppgifterna i medierna ledde till att flera anmälningar mot gavs in till JO. Jag beslutade att i ett initiativärende mot verket utreda de uppgifter som hade kommit fram. Jag hade ett sammanträde med företrädare för Migra- tionsverket, bl.a. verkets generaldirektör , för att få information angående händelserna. Vid sammanträdet upplystes inledningsvis beträffande avvisningen av bl.a. följande. I ärendet fanns ett starkt tryck att överlämna verkställigheten till polismyndigheten, och förutsättningarna för ett sådant överlämnande var egentligen uppfyllda. Handläggaren hos verket hade emellertid bra kontakt med familj och frågade hennes föräldrar om hon kunde vara behjälplig vid verkställigheten. I stället för att överlämna ärendet till polisen behöll verket ansvaret för verkställighetsfrågan och för- längde tiden för verkställigheten med en månad. Allt detta syftade till att få till stånd en värdig avvisning, vilket också blev fallet. För att visa sin upp- skattning för handläggarens arbete och en god mänsklig insats köpte hennes arbetskamrater en tårta till henne. Det var inte fråga om någon åtgärd från myndighetens sida. Handläggarens närmaste chef, enhetschefen , var inte ens på plats . Vid sammanträdet framkom vidare bl.a. att Migra- tionsverket lät genomföra en intern utredning som syftade till att ta reda på vad som hade hänt och eventuellt ge förklaringar till detta. Anställda inom myndigheten hade fått i uppdrag att genomföra utredningen som skulle redo- visas skriftligen senast vid utgången av januari månad 2006. Verkets ledning skulle sedan dra slutsatser av och ta ställning till om de åtgärder som hade vidtagits var tillräckliga eller om ytterligare åtgärder borde vidtas. I en remiss anmodade jag att, sedan verkets utredning om de aktuella händelserna hade slutförts, få ta del av innehållet i denna samt att verket skulle lämna en redovisning för vilka åtgärder som utredningsresulta- ten föranledde. I verkets utredningsrapport om enskilda händelser vid enheter i , och , daterad och under- 2 006 /0 7:J O1 tecknad av överdirektören och rättschefen , anfördes bl.a. följande (bilagorna uteslutna här). Utredningen avser ett e-postmeddelande skrivet av en beslutsfattare vid enhe- ten och som skickades till kollegerna vid enheten , se bilaga 2. Ett nytt e-postmeddelande skickades därefter av samma beslutsfattare till kollegerna på enheten , se bilaga 3. Beslutsfattaren och en handläggare vid enheten hade lagt ner ett omfattan- de arbete beträffande den familj som anges i meddelandet. Det arbetet hade krävt heltidsinsatser av båda tjänstemännen. Av verkets journalan- teckningar samt av uppgifter som har lämnats av den tidigare enhetschefen vid enheten och beslutsfattaren vid de intervjuer som har gjorts med dem framgår att omständigheter knutna till familjen nödvändiggjorde omfattande insatser från bl.a. sida. Flera olika myndigheter har under familjens vistelse i varit invol- verade för att skapa en så bra situation som möjligt för familjemedlemmarna. Som exempel kan nämnas, sjukvård, socialtjänst och skola. Även polis, åkla- gare och ambassader har varit engagerade under familjens vistelsetid i landet. Beslutsfattaren och handläggaren har, utöver ordinarie arbetsuppgifter, äg- nat mycket tid åt information för att öka samarbetsparternas kunskap om uppdrag och om asylprocessen.