frsrdg · GU04JO1 · 2007-01-01 00:00:00 — Det gäller t.ex. det beslut som be- handlar frågan om tillstånd kan ges till hemlig teleavlyssning av en teleadress som används av en person vars identitet är okänd liksom det beslut i vilket förunder- sökningsledarskapet och ett beslagsbeslut i utredningen om mordet på utrikesminister diskuteras. har emellertid i stor utsträckning präglats av ett mycket omfattande ärende rörande vad som i massmedierna kommit att betecknas som fallet . Min granskning avsåg bl.a. objektivitetsprincipens tillämpning under förundersökning och rättegång samt Riksåklagarens handläggning av ett ärende gällande resning. Beslut i ärendet meddelades och kommer därför att publiceras i ämbetsberättelsen för nästa verksamhetsår. Eftersom det berör aktuella och angelägna frågor vill jag gärna kommentera det . (Beslutet finns tillgängligt i sin helhet på JO:s hemsida, . Fallet gällde i korthet en far som åtalades och dömdes till ett långvarigt fängelsestraff för att dels själv ha utsatt sin dotter för allvarliga vålds- och sexualbrott, dels ha överlämnat henne till andra som begått sådana brott mot henne bland dem en kvinna kallad . Domstolarnas fällande domar grundades i allt väsentligt på vad dottern berättat. Sedan en rad nya omstän- digheter som påverkade dotterns trovärdighet framkommit, beviljades fadern resning och frikändes. Jag fann anledning att allvarligt kritisera den åklagare som varit förunder- sökningsledare och fört talan i tingsrätt och hovrätt för att hon -inte upplyst den misstänkte och dennes försvarare om att det fanns utred- ningsmaterial som inte tagits in i förundersökningsprotokollet och lämnat en närmast vilseledande uppgift i fråga om existensen av sådant material, -inte i förundersökningsprotokollet redovisat visst material av betydelse och på en punkt gjort ett ensidigt urval av material till protokollet, samt -inte informerat den misstänkte och försvararen om vissa kompletterande förundersökningsåtgärder som vidtogs efter tingsrättens dom. Samtliga dessa brister har det gemensamt att de medfört att den misstänkte inte fått kännedom om omständigheter som kunnat ha betydelse för hans försvar mot de anklagelser som riktades mot honom. Det får givetvis inte förekomma att en misstänkt och försvaret inte infor- meras om att det finns ytterligare utredningsmaterial som inte tagits in i för- undersökningsprotokollet. Det är den misstänkte och försvararen inte polis 2 006 /0 7:J O1 och åklagare som har att avgöra i vilken utsträckning de vill ta del av och eventuellt använda material som finns i den s.k. slasken. Vidare är det själv- fallet av största vikt att den som sammanställer ett förundersökningsprotokoll bemödar sig om att redovisa utredningsmaterialet på ett objektivt sätt och således tar med både uppgifter och bevis som stöder åtalet och sådant som kan tala till den misstänktes fördel. I det aktuella ärendet var en särskild komplikation att det fanns en miss- tänkt gärningsman, , som inte kunde identifieras. När fadern åtalades antog polisen att det fortfarande fanns skäl att försöka gripa , även om det numera finns anledning att tro att inte är en verklig person. Jag har i mitt beslut framhållit att så snart uppgifter som rör en annan misstänkt gär- ningsman kan ha betydelse för försvaret av en misstänkt som står i begrepp att åtalas måste den sist nämnde få del av dessa uppgifter även om det skulle försvåra jakten på den ännu inte gripne gärningsmannen. En tilltalads rätt till en rättvis rättegång måste sättas före intresset av att kunna lagföra ännu en eventuell brottsling. I beslutet riktade jag vidare mycket allvarlig kritik mot dåvarande vice riksåklagaren, främst för att hon, sedan nya omständigheter framkommit efter hovrättens fällande dom, -handlagt frågan om återupptagande av förundersökningen på ett sätt som fördröjt ställningstagandet i frågan, och -trots kännedom om de nya omständigheterna, som i vart fall sammantagna tveklöst gav upphov till tvivel på att hovrättens dom var riktig, under allt- underlät att återuppta förundersökningen. I den principiella frågan om riksåklagarens roll när en fråga om resning aktua- liseras, intog denne i sitt yttrande i JO:s ärende ståndpunkten, som jag förstod honom, att åklagarsidans uppgift i första hand är att slå vakt om orubblighets- principen, dvs. att verka för att en dom som vunnit laga kraft skall bestå. Enligt riksåklagarens uppfattning är det i grunden den dömdes sak att göra sannolikt att en fällande dom är oriktig och riksåklagaren är därvid den döm- des motpart, låt vara att även den åklagaruppgiften skall fullgöras med ett särskilt ansvar för att medverka till att undanröja rättsfel. Min uppfattning är emellertid att riksåklagaren, när nya omständigheter el- ler bevis framkommer som ger anledning att hysa tvivel på en fällande hov- rättsdoms riktighet, måste handla betydligt mera aktivt för att undersöka de nya uppgifternas bärkraft. Det finns nämligen praktiskt sett inte någon annan än riksåklagaren som har tillräckliga möjligheter att granska det nya materia- let i ljuset av den tidigare domen. Riksåklagaren har tillgång till åklagar- och polisväsendets samlade resurser. Den dömde saknar däremot, särskilt om han som i det aktuella fallet avtjänar fängelsestraff, möjlighet att utreda de nya omständigheterna närmare. Den dömde är i ett sådant fall hänvisad till att försöka förmå en advokat att, åtminstone till en början, utan ersättning gå igenom handlingarna i målet eller hoppas att någon ihärdig journalist skall intressera sig för fallet. 2 006 /0 7:J O1 Det är orimligt att hur väl en utredning av förutsättningarna för resning görs och därmed hur väl underbyggd en eventuell resningsansökan kan komma att bli får bero av sådana tillfälligheter som om någon privatperson väljer att engagera sig i saken. Dessutom anser jag att om det finns välgrundat tvivel på att ett avgörande i en statens domstol är riktigt bör det vara en uppgift för ett statens organ att medverka till att rättelse sker. Slutligen fann jag anledning att allvarligt kritisera främst befattningshavare vid en polismyndighet för hanteringen av framställningar från den dömde och ombud för honom om att få del av utredningsmaterial. I den delen tvingades jag konstatera att vissa frågor inte är klart och entydigt reglerade. Det gäller särskilt frågan om en dömd persons möjligheter att få del av t.ex. material ur den tidigare förundersökningen. Det mesta tyder på att en sådan person inte har en längre gående rätt än den som var och en har enligt reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Jag anser för min del att en dömd person bör vara bevarad vid den rätt till insyn som han eller hon en gång haft i egenskap av misstänkt. En sådan rätt borde tydligt framgå av rät- tegångsbalkens reglering. Med förhoppningen att kunna initiera ett lagstift- ningsarbete i frågan överlämnade jag en kopia av mitt beslut till Justitiedepar- tementet. 2 006 /0 7:J O1 2.2.2 JO (Ansvarsområde 3) Antalet anmälningar mot myndigheterna inom mitt ansvarsområde, som i huvudsak omfattar hälso- och sjukvård, utbildningsvä- sendet samt socialtjänst och annan omsorg, har under verksamhetsåret ökat i förhållande till det förra verksamhetsåret. Det är dock inte fråga om någon större skillnad utan det rör sig om ett knappt hundratal anmälningar. Några nämnvärda förändringar i fördelning- en av ärenden på olika ärendegrupper inom ansvarsområdet har inte förekommit. JO:s granskning är främst inriktad på att övervaka att myndigheterna i sin verksamhet tillämpar lagar och författningar på ett korrekt sätt i formellt hän- seende. Detta utesluter givetvis inte att även andra iakttagelser kan göras vad gäller förhållandena rent allmänt inom olika samhällsområden. I mina redo- visningar i tidigare ämbetsberättelser har jag återkommande förmedlat mitt intryck av att det fortfarande på många håll finns betydande brister i samver- kan mellan olika huvudmän och myndigheter med anknytande verksamhet och att detta ibland leder till att enskilda hamnar mellan stolarna eller att handläggningen av ärenden som rör enskilda fördröjs. Detta problem har förvisso uppmärksammats. Inte desto mindre kvarstår åtskilligt att göra för att komma till rätta med det. Som exempel kan nämnas de långa köerna inom barn- och ungdomspsykiatrin, vilket i sig är ett bekymmer, men som i för- längningen också kan inverka menligt på möjligheter att till- handahålla adekvata hjälp- och stödåtgärder. Det kan handla om brister i kommunernas öppenvårdsinsatser inom psykiatrin, något som kan leda till att det inte är möjligt att skriva ut en patient från en vårdinrättning, trots att vår- den där inte längre behövs av rent medicinska skäl. Ett annat exempel kan vara brister i samverkan när det gäller sådana missbrukare som har s.k. dub- beldiagnos och har behov av hjälp såväl från missbrukarvården inom social- tjänsten som från psykiatrin. Listan kan göras lång I förra årets ämbetsberättelse pekade jag också på de svårigheter som kan uppkomma för den enskilde i de fall när kommuner inte lyckas komma över- ens om vilken av dem som skall svara för insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Det förekommer att kom- muner, med hänvisning till det nationella utjämningssystemet för kostnader enligt LSS, säger upp gällande avtal och kommer i tvist med en annan kom- mun i frågan om vem som skall svara för de insatser som har beviljats. Bort- sett från den oro och de olägenheter som detta kan leda till för den enskilde, kan en sådan tvist ytterst innebära att adekvat hjälp över huvud taget inte tillhandahålls. I denna ämbetsberättelse finns ett beslut som belyser den frå- gan. En annan fråga som det också finns anledning att särskilt uppmärksamma gäller svårigheterna för samhället att på ett tidigt stadium identifiera problem och sätta in erforderliga resurser för barn och ungdomar som far illa. 2 006 /0 7:J O1 ningarna om när ingripande är påkallat till skydd för utsatta barn och ungdomar är ofta mycket svåra. En grundläggande förutsättning är givetvis att får kännedom om sådana fall där insatser av olika slag kan ge stöd och hjälp i en besvärlig situation. Det är ett känt problem att inte alltid nås av sådan information från de myndigheter som enligt socialtjänstlagen (2001:453) är skyldiga att slå larm, t.ex. skolan och hälso- och sjukvården, att en utredning kommer till stånd. Även om det kan vara förståeligt att många drar sig för att göra en anmälan, som ju kan leda till ett stort ingrepp i den enskildes förhållanden, måste å andra sidan beaktas syftet med anmälningsskyldigheten, nämligen att barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa blir uppmärksammade och får erforderlig hjälp. Det förtjänar att framhållas att den anmälningsskyldighet som åvilar dem som arbetar med barn och unga inte förutsätter att det är klarlagt att behöver ingripa, utan skyldigheten gäller om någon får kännedom om något som kan innebära att ett ingripande är motiverat. Huruvida så faktiskt visar sig vara fallet ankommer på att avgöra. Detsamma gäller de anmälningar som enligt socialtjänstlagen bör göras av var och en som får kännedom om något som talar för att insatser kan behövas. har det förekommit ett antal uppmärksammade fall som tydlig- gör den svåra balansgången när det gäller att avgöra i vad mån de sociala myndigheterna bör ingripa med tvångsåtgärder. I detta sammanhang kan nämnas den motsättning som ibland uppstår mellan å ena sidan åliggandet för myndigheterna att beakta barnperspektivet och, å den andra, de begränsade möjligheter som finns att i en utredning höra ett underårigt barn utan vård- nadshavarens samtycke. Denna motsättning blir särskilt påtaglig när det kan- ske just är allvarliga brister i barnets hemmiljö som utgör det verkliga pro- blemet eller det t.o.m. finns misstanke om att vårdnadshavaren kan ha förgri- pit sig på barnet. Vidare är det en grannlaga uppgift för att hantera de problem som kan uppstå när enskilda inte vill ta emot behövliga insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453), som ju bygger på frivillighet från den enskildes sida, men förutsättningar för tvångsåtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, inte anses föreligga. I denna gråzon mellan lagarna kan inte uteslutas att barn far illa. Motsvarande problem kan givetvis uppstå i gränslandet mellan socialtjänstla- gen och andra tvångslagar än LVU, t.ex. lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall, LVM, och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård. Frågor som rör yttrandefrihet, offentlighet och sekretess är ständigt aktuel- la i JO:s tillsynsverksamhet. Klagomål som rör brister i tillämpningen av de bestämmelser som gäller offentlighetsprincipen är särskilt vanligt förekom- mande. handlar det om att myndigheter underlåter att fatta överklagba- ra beslut när en framställning om utlämnande av allmänna handlingar avslås. Det kan också röra sig om dröjsmål med att handlägga framställningen vilket leder till att det särskilda skyndsamhetskrav som gäller i dessa fall inte iakt- tas. Däremot är det mera ovanligt att en myndighet, sedan en domstol efter överklagande av ett avslagsbeslut har bifallit klagandens begäran, ändå under- låter att verkställa utlämnandet. förekom ett fall som gäll- de att en biskop inte hade efterkommit domstolens dom och dessutom förstört 2 006 /0 7:J O1 vissa av de aktuella handlingarna (JO:s ämbetsberättelse 2003/04 s. 435). I denna ämbetsberättelse redovisas ett annat fall som i huvudsak rör samma tema. Här gällde det visst forskningsmaterial som inte lämnades ut från det universitet där det förvarades, trots att domstol hade fastslagit att så skulle ske. Efter förundersökning fann jag skäl att väcka åtal mot bl.a. rektor och den professor som närmast svarade för materialet. De dömdes i tingsrätten för tjänstefel. Efter överklagande fastställde hovrätten domslutet, och meddelade inte prövningstillstånd. När det gäller offentlighetsprincipen vill jag här även nämna att det i äm- betsberättelsen finns ett beslut som något berör de frågor som kan uppkomma i rättsligt hänseende när verksamhet överlämnas till ett privaträtts- ligt subjekt. Frågan i det här fallet rörde närmare bestämt offentlighetsprinci- pens och därmed sammanhängande reglers tillämpning vid privata försko- lor. I min tillsynsverksamhet har jag för övrigt haft anledning att ibland re- flektera över offentlighetsprincipens tillämpning, eller snarare risken för ur- holkning av principen, inom sådana områden där gränsen mellan offentlig verksamhet och privat verksamhet inte är helt tydlig i praktiken. Detta kan vara fallet t.ex. inom den högre utbildningen och forskningen där det ofta förekommer ett nära samarbete mellan universiteten och privaträttsliga sub- jekt som bedriver forskningsverksamhet eller svarar för kommersialisering av forskning. Vad gäller myndigheternas ärendehandläggning rent allmänt förekommer inte sällan klagomål mot att myndigheter, sedan ett beslut har överklagats, underlåter att inom rimlig tid översända överklagandet till den domstol som skall göra överprövningen. Ett skäl till dröjsmålet är ofta att myndigheten först undersöker om det finns anledning att ompröva det egna beslutet. En sådan skyldighet finns enligt bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223). En av förutsättningarna för tillämpning av de bestämmelserna är emellertid att omprövningen kan ske snabbt och enkelt. Tanken är således inte att det skall behövas någon ytterligare utredning i saken från myndighetens sida utan förfarandet är tänkt att vara en praktisk lösning i de fall där det direkt kan konstateras att beslutet har blivit uppenbart oriktigt, t.ex. för att en sakuppgift har missförståtts eller av förbiseende inte uppmärksammats. Det finns dock en tendens att myndigheter, kanske framför allt på det kommunala området, utvidgar tillämpningsområdet för omprövningsbestämmelserna på ett sådant sätt att myndigheten sätter sig själv i den överprövande instansens ställe. Därigenom fördröjs den rättsliga prövningen, och det är givetvis inte accepta- belt från rättssäkerhetssynpunkt. JO:s tillsyn innefattar även granskning av de myndigheter som själva har tillsynsansvar. Inom mitt ansvarsområde kan som exempel på sådana myn- digheter nämnas och på nationell nivå samt läns- styrelserna, såvitt gäller och verksamheten enligt LSS, på regi- onal nivå. Det förekommer inte sällan anmälningar med klagomål mot hur de reguljära tillsynsmyndigheterna handlägger sina tillsynsärenden. Som huvud- regel är jag återhållsam med att anlägga synpunkter på hur dessa myndigheter fullgör sitt tillsynsansvar, och det är endast undantagsvis som jag har haft anledning att kritisera eller ifrågasätta deras handläggning. Under en följd av 2 006 /0 7:J O1 år har jag emellertid lagt märke till att det har blivit allt vanligare att länssty- relserna i sin tillsyn, i anledning av anmälningar dit i s.k. individärenden, hänskjuter klagomålen till den berörda kommunen för att handläggas inom ramen för kommunens interna klagomålshantering. I vissa fall kan detta na- turligtvis vara ett rimligt sätt att hantera klagomålet. I ett beslut i denna äm- betsberättelse belyses frågan om i vad mån det är lämpligt att en reguljär tillsynsmyndighet låter den anklagade myndigheten själv utreda påstådda fel och brister, i många fall utan krav på återrapportering till tillsynsmyndig- heten om vilka åtgärder som klagomålen kan ha föranlett. Inledningsvis konstaterade jag att antalet anmälningar inom mitt ansvars- område har ökat något under verksamhetsåret. Det kan konstateras att det är inom detta ansvarsområde som det i särskilt hög grad förekommer att offentlig verksamhet läggs över på privata rättssubjekt. Som JO har jag självfallet inga synpunkter på detta i sak. JO:s uppdrag är emellertid att över- vaka tillämpningen av lagar och andra författningar inom offentlig verksam- het. Utvecklingen kan därför innebära, och innebär i viss mån redan, att förut- sättningarna för den tillsyn som utövar genom sina ombudsmän ändras genom att delar av verksamheten inte längre omfattas av tillsynen. 2 006 /0 7:J O1 2.2.3 JO (Ansvarsområde 4) Ansvarsområde 4 spänner över ett mycket vitt fält med stora delar av den statliga, regionala och kommunala förvaltningen samt ett flertal centrala myndigheter. Un- der verksamhetsåret avgjordes, liksom under det förra, ca 1 200 ärenden. Fördel- ningen när det gäller arten av beslut, av- skrivna utan utredning, kritikbeslut m.m. är nästan helt identisk med resultatet under förra verksamhetsåret. Jag har under verksamhetsåret inspek- terat en länsstyrelse, en länsrätt och nämnder inom tre kommuner. Inspektio- nerna har på sedvanligt sätt inriktats på den myndighetsutövande verksamhe- ten, och samtliga inspektioner har gett mig och mina medarbetare god inblick i respektive förvaltnings arbete. De har därför varit värdefulla för JO:s verk- samhet i stort. Det är enligt min mening mycket angeläget att det också fort- sättningsvis finns utrymme för inspektioner, gärna i större omfattning än vad som är fallet. Det kan nämnas att samtliga inspektionsprotokoll publiceras på JO:s hemsida. Inom mitt tillsynsområde ligger bl.a. utlänningsärenden, innefattande Mi- grationsverkets, tidigare , numera migrationsdomstolar- nas samt polisens handläggning av bl.a. asylärenden (av av- gjorda ärenden). Under verksamhetsåret har antagits en ny utlänningslag, som trädde i kraft (SFS 2005:716) Lagen innebär bl.a. den stora förändringen att en ny instansordning har införts för asyl- och tillståndsären- den med migrationsdomstolar och Migrationsöverdomstolen som överinstan- ser. Bestämmelserna om asyl, skyddsregler och uppehållstillstånd har ändrats i olika avseenden. Jag har den korta tid under det nu aktuella verksamhetsåret, som den nya ordningen har gällt, inte haft möjlighet att göra några undersökningar eller iakttagelser rörande tillämpningen av de nya reglerna. Jag följer emellertid uppmärksamt särskilt handläggningen i förvaltningsdomstolarna. Jag har förstått att domstolshandläggningen i vissa fall inneburit en ändrad syn på offentlighet och sekretess inom området. Detta har i vissa fall föranlett reak- tioner från bl.a. asylsökande. Ett stort antal klagomålsärenden inom området, närmare 100 stycken, har avslutats genom avvisning eller avgörande utan särskild utredning. Detta hänger på sätt som jag varit inne på också under tidigare verksamhetsår sam- man med att klagomålen oftast rör migrationsmyndigheternas avgöranden i sak, och klagandena får då vanligen beskedet att JO inte kan upphäva eller ändra beslutet. De utredningar som gjorts och de erinringar som utdelats i ett femtontal ärenden har rört handläggningsfrågor, såsom långsam handläggning eller hantering av frågor kring utlämnande av allmänna handlingar. Ett par ärenden har gällt mera principiella frågor i samband med handlägg- ningen hos och rört lämpligheten av vissa åtgärder hos ver- 2 006 /0 7:J O1 ket, som haft till syfte att minska ärendebalansen hos myndigheten. Det ena ärendet gällde tillämpningen hos verket av den s.k. modellverksamheten, enligt vilken asylsökandens offentliga biträde åläggs en mera aktiv roll i ut- redningen av asylärendet. En advokat var kritisk mot verksamheten och gjor- de hos JO gällande att biträdena skulle behöva redovisa uppgifter till sina klienters nackdel. I mitt beslut uttryckte jag bl.a. förståelse för denna syn- punkt och angav att det under handläggning måste tas sär- skild hänsyn till detta förhållande. Det andra ärendet gällde handläggningen av ansökningar om svenskt med- borgarskap. Enligt nya rutiner handlägger verket alla nya kompletta sådana ärenden direkt, och handläggningstiden för en ansökan som inte behöver kompletteras är cirka en månad. En förstärkningsstyrka är avdelad för att avgöra de ärenden som har kommit in till före . Handläggningen av dessa ärenden påbörjas i den ordning som de kom in till verket. Den beskrivna arbetsmetoden hade enligt verket tillkommit för att minska balansen av medborgarskapsärenden. I mitt beslut erinrade jag om att ordningen kunde leda till att det för sökanden i äldre medborgarskaps- ärenden framstår som ett alternativ att återkalla ansökan för att i stället lämna in en ny ansökan. Jag var sammanfattningsvis tveksam till den beskrivna handläggningsordningen. Under verksamhetsåret har också aktualiserats frågor kring attityd och ar- betssätt hos personal. Efter klagomål och uppgifter i mass- medierna om bl.a. påstått firande hos personalen av verkställda avvisningar tog jag upp ett ärende, i vilket jag inledningsvis kallade till mig verkets general- direktör och övriga personer i verkets ledning för information om verkets egna undersökningar och åtgärder med anledning av det inträffade. Sedan verket ingående redogjort för de aktuella händelserna och för de åtgärder verket vidtagit kunde jag i något fall konstatera att kritiken varit oberättigad medan det i andra fall förekommit oacceptabla åtgärder från anställda vid verket. Det är min förhoppning att det skedda och de åtgärder som vidtagits inom verket skall förhindra framtida händelser av detta slag. I min tillsyn över kommunerna har jag kunnat konstatera vissa allvarliga brister när det gäller handläggningen av frågor kring yttrande- frihet och offentlighet och när det gäller den myndighetsutövande verksamhe- ten främst inom plan- och byggnadsväsendet. Exempelvis hade i något fall en företrädare för en nämnd med hänvisning till en tidigare kritisk artikel stängt ute en journalist från en presskonferens. I ett annat fall hade en nämndordförande i strid med en kommunanställds yttrandefrihet och meddelarfrihet kritiserat denne för hans massmediekontakter. Vidare har jag konstaterat brister när det gäller utlämnandet av allmänna handlingar. Jag har också stött på fall där vederbörande nämnd fattat beslut och vidta- git åtgärder som uppenbart strider mot den s.k. instansordningens princip. En nämnd hade exempelvis avslagit en ansökan om bygglov för en radio- mast.