frsrdg · GV04RRS8 · 2007-10-08 00:00:00 — styrelses redogörelse angående hur regeringen förbereder arbetsmarknadspolitiken har granskat vilket beslutsunderlag som regeringen har haft för regelförändringar och för nya program och insatser inom arbetsmarknadspolitiken. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten förbereds arbetsmarknadspolitiken? (RiR 2007:12). granskning visar att det för den undersökta perioden 20012006 funnits stora brister i regeringens beslutsunderlag inför förändringar av det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Regeringen har inte använt sig av de principer som det arbetsmarknadspolitiska regelverket ska ta hänsyn till i beredningen. Dessa principer är konkurrensneutralitet, rättssäkerhet, undanträngning, inlåsningseffekter och träffsäkerhet. I granskningen konstateras också att det inte gjorts några systematiska utvärderingar inför förändringar av regelverket. Vidare har försöksverksamhet utnyttjas dåligt. Styrelsen framhåller att arbetsmarknadspolitiska aktiviteter innebär stora ekonomiska åtaganden för staten. Vidare finns berättigade förväntningar från den enskilde deltagaren om att den arbetsmarknadspolitiska aktiviteten ska ge avsedd effekt, nämligen att möjligheten att erhålla ett reguljärt arbete ska öka. Mot denna bakgrund anser styrelsen att det är särskilt viktigt att sådana aktiviteter bereds och utvärderas på ett fullgott sätt. Större inslag av försöksverksamhet bör också övervägas. Styrelsen anser således att iakttagelser är väsentliga och att resultaten bör beaktas av . Med detta överlämnas denna redogörelse till . Krav på regeringens underlag4 Budgetpropositionen för år 20004 Propositionen Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt5 Generella krav på beredning5 Granskningens syfte och inriktning6 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), (), () och (). har granskat vilket beslutsunderlag som regeringen har haft för regelförändringar och för nya program och insatser inom arbetsmarknadspolitiken. Granskningen omfattar även i vilken mån utvärderingar görs av nya aktiviteter samt i vilken mån utvärderingar utnyttjas vid förändringar av arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten förbereds arbetsmarknadspolitiken? En granskning av regeringens underlag (RiR 2007:12). Arbetsmarknadspolitiken berör många människor och omsätter . påbörjade t.ex. 470000 inskrivna arbetssökande ett program med aktivitetsstöd eller fick ett arbete med stöd. Kostnaden för programmen uppgick till ca , vilket motsvarar av BNP under . Under har det pågått ett arbete med att göra det arbetsmarknadspolitiska regelverket mer överskådligt och lättillgängligt. Strävan har i huvudsak varit att minska antalet åtgärder och uttrycka bestämmelserna på ett mer kortfattat och lättläst sätt. Enligt har förändringarna också inneburit att det ställs större krav på underlag vid beredningen av arbetsmarknadspolitiska program. Krav på regeringens underlag har i bedömningen av hur arbetsmarknadspolitiken förbereds använt tre bedömningsgrunder: budgetpropositionen för (prop. 1999/2000:1), propositionen Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt (prop. 1999/2000:98) samt de generella krav som finns på beredning av regeringsärenden. I budgetpropositionen för anförde regeringen att det borde ske en förenkling av de arbetsmarknadspolitiska regelsystemen. Regeringen ansåg att arbetsmarknadspolitiken i högre grad skulle styras av att riksdag och regering utformade ett tydligt och överblickbart regelverk, angav prioriteringar, ställde upp tydliga och uppföljningsbara mål och anvisade medel. Enligt propositionen borde förenklingen av regelsystemen bygga på bl.a. följande principer: Regelverket ska utformas så att träffsäkerheten av de statliga insatserna ökar. Insatserna ska öka den arbetslöses möjligheter till reguljär sysselsättning. Regelsystemet bör vara så utformat att regering och riksdag kan besluta om nya satsningar eller en förändrad inriktning av insatserna inom ramen för detta nya system utan att nya särregler behöver byggas upp. Vikten av en väl utformad redovisning av hur medlen har använts och vad de lett till bör betonas. I propositionen beskrevs även ett antal försöksverksamheter. Regeringen nämnde att erfarenheter från en försöksverksamhet med en friare användning av de arbetsmarknadspolitiska medlen i fem län skulle tas till vara vid utformningen av arbetslöshetsförsäkringen. Propositionen behandlades av arbetsmarknadsutskottet (bet. 1999/2000:AU1). I betänkandet anförde utskottet bl.a. att det var av största vikt att fortlöpande följa upp och utvärdera de arbetsmarknadspolitiska insatserna. I likhet med vad regeringen framförde i propositionen ansåg utskottet att erfarenheterna av försöksverksamheter skulle tas till vara vid utformningen av nya förenklade regler. Propositionen Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt I propositionen Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt (prop. 1999/2000:98) behandlades bl.a. de regelförenklingar som fanns omnämnda i budgetpropositionen för . Regeringen lämnade inget förslag till riksdagsbeslut gällande de uppsatta principerna. I likhet med budgetpropositionen anförde regeringen att förenklingen skulle bygga på ett antal principer. Antalet program (åtgärder) bör reduceras väsentligt.Program med i princip samma syfte bör föras samman. Inom varje enskilt program bör det finnas enhetliga, enkla, tydliga och transparenta regler. Undantag och särregler bör undvikas. Vikten av en väl utformad redovisning av hur medlen har använts och vad de lett till betonas. Otraditionella insatser bör ingå i ett nytt särskilt program döpt till projekt. behandlade propositionen i betänkande 1999/2000:AU7. Utskottet hade inte någon annan åsikt än regeringen när det gällde den av regeringen uttalade nödvändigheten att förenkla det arbetsmarknadspolitiska regelsystemet. Generella krav på beredning redovisar också mer generella krav på hur regeringsärenden ska förberedas. hänvisar bl.a. till reglerna i 7 kap. 2 § regeringsformen där det framgår att behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. I den omfattning som behövs ska tillfälle ges för sammanslutningar och enskilda att yttra sig. I riksdagsordningen föreskrivs att propositioner bl.a. ska innehålla en redovisning av ärendets beredning samt skälen för regeringens förslag (3 kap. 1 §). Där stadgas vidare bl.a. att en proposition med förslag om ett nytt eller väsentligen höjt anslag bör innehålla en uppskattning av de framtida kostnaderna för det ändamål som förslaget avser (3 kap. 2 § fjärde stycket). Om ett förslag till anslag grundar sig på en plan för än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas. Lagen om statsbudgeten (1996:1059) innehåller bestämmelser om bl.a. effektivitet och resultat. Av lagen framgår att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas (1 §). I förarbetena definieras hög effektivitet som att den statliga verksamheten ska bedrivas så att de mål har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. God hushållning innebär att onödiga utgifter undviks och att verksamheten bedrivs med hög produktivitet. Av förarbetena framgår också att en kontroll av resultat och uppnådda effekter är en förutsättning för en målstyrd offentlig förvaltning. Att jämföra resultatet av en verksamhet med målet för densamma är grundläggande för att uppnå en allt effektivare verksamhet. redogör också för att vid ett flertal tillfällen har uttryckt krav på att regeringen ska följa upp och utvärdera statliga verksamheter. har betonat att ett skriftligt remissförfarande är och alltid bör vara det normala sättet att inhämta synpunkter från utomstående när ett lagförslag bereds (bet. 2003/04:KU10, bet. 1999/2000:KU10). Utskottet menar att remissmöten, dvs. muntligt inhämtande av synpunkter som ett led i beredningen, främst är användbara som komplement till ett skriftligt förfarande. Att regeringens beredning av lagförslag begränsar sig till underhandskontakter med berörda myndigheter bör endast komma i fråga i verkliga undantagsfall (bet. 2003/04:KU10). hänvisar också till propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) samt (Ds 1997:1). Sammanfattningsvis konstaterar att omfattningen av beredningstvånget är oklart. Det finns t.ex. inget explicit uttalat om beredningen av budgetpropositioner. Granskningens syfte och inriktning Syftet med granskningen är att undersöka vilket underlag som ligger till grund för regelförändringar och nya program och insatser inom arbetsmarknadspolitiken (arbetsmarknadspolitiska aktiviteter). Granskningen syftar även till att besvara i vilken mån utvärderingar görs av nya aktiviteter samt i vilken mån utvärderingar utnyttjas vid förändringar av arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. Den övergripande revisionsfrågan är om de underlag som tas fram inför nya och förändrade arbetsmarknadspolitiska aktiviteter uppfyller de principer för sådana beslut som regeringen har fastställt. Revisionsfrågan har brutits ned i ett antal delfrågor: Vilket underlag har regeringen använt sig av vid införandet av nya arbetsmarknadspolitiska aktiviteter? Har regeringen systematiskt utvärderat nya eller förändrade arbetsmarknadspolitiska aktiviteter? Vilka effekter visar utvärderingar av befintliga program och hur utnyttjar regeringen dessa resultat? I vilken mån utnyttjar regeringen försöksverksamheter vid införandet av arbetsmarknadspolitiska aktiviteter och hur utvärderas i så fall dessa? har i första hand granskat de arbetsmarknadspolitiska aktiviteter som tas upp i budgetpropositioner för åren 20012006. har utifrån denna genomgång valt att granska sex sådana aktiviteter närmare. I granskningen undersöker i vilken utsträckning hänsyn har tagits till principerna i de propositioner som redovisats ovan. Regeringen har som också omnämnts ovan ställt upp ett antal principer för det arbetsmarknadspolitiska regelverket som ska ligga till grund för arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. Dessa principer, som haft som utgångspunkt i granskningen, handlar om konkurrensneutralitet, rättssäkerhet, undanträngning, inlåsningseffekter och träffsäkerhet. Genomgången av budgetpropositionerna för åren 20012006 och av sex arbetsmarknadspolitiska aktiviteter visar att regeringen endast i enstaka fall återkopplat till de principer som finns uppställda när nya eller förändrade arbetsmarknadspolitiska aktiviteter föreslagits. I granskningsarbetet har företrädare för framfört att det förekommit diskussioner kring vissa av principerna inom ramen för den beredning som görs inom . Någon dokumentation från diskussionerna, eller som visar i vilken utsträckning hänsyn har tagits till principerna, finns dock inte enligt företrädarna. Granskningen visar också att effekterna av åtgärderna överskattats kraftigt genom att undanträngningseffekterna inte har räknats med i beslutsunderlaget. Inte heller har presenterat någon dokumentation över hur volymerna har beräknats, men företrädare för departementet har uppgett att det handlar om det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken och de budgetmässiga ramarna. Företrädare för har för presenterat en sammanställning av dokument som haft betydelse vid införandet av vissa program. Dokumenten innehöll dock inga förväntade effekter av de arbetsmarknadspolitiska aktiviteterna. Inte heller har det framkommit vilken betydelse dokumenten haft för införandet och utformningen av aktiviteterna. genomgång av sammanställningen visar att dokumenten förefaller vara en förklaring till att åtgärderna införts snarare än en redogörelse för förväntade effekter. genomgång visar att regeringen i regleringsbrev och genom andra former av uppdrag har beställt utvärderingar och uppföljningar inom arbetsmarknadspolitiken. Av de sex arbetsmarknadspolitiska aktiviteter som valt att granska närmare har fyra stycken följts upp eller utvärderats. Enligt finns det dock inget som tyder på att dessa fyra uppföljningar och utvärderingar fanns med på planeringsstadiet för de arbetsmarknadspolitiska aktiviteterna, och de förefaller således inte ha varit en integrerad del i planering och införande. Eftersom det förefaller saknas sådana systematiska utvärderingar anser att det är svårt att se hur resultaten av dessa har utnyttjats. framhåller också att AMS har publicerat en årsrapport som i huvudsak innehåller grundläggande statistik om de arbetsmarknadspolitiska programmen. Enligt är det osäkert hur resultaten från årsrapporten har använts vid förändringar eller införandet av nya arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. pekar på att det grundläggande utvärderingsproblemet inom arbetsmarknadspolitiken är att det inte är möjligt att observera en och samma individ som både deltagare och icke-deltagare i ett program vid en och samma tidpunkt. menar att en lösning på detta är att använda kontrollerade experiment där slumpen får avgöra vilka som får delta i programmet. framhåller att det finns svårigheter vid utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska aktiviteter, men menar att olika former av försöksverksamheter kan underlätta utvärderingar och därmed vara ett värdefullt underlag för introduktion eller förändringar av arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. genomgång av beredningen av förändringar eller införande av arbetsmarknadspolitiska program har visat att försöksverksamhet endast har använts i ett fåtal fall och inte heller på ett systematiskt sätt. Det är därför svårt att hänföra försöksverksamheter till specifika områden inom arbetsmarknadspolitiken och att omsätta resultaten i konkreta åtgärder. konstaterar också att försöksverksamheterna inte har legat till grund för införandet av storskaliga arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. Sammantaget anser att det har funnits stora brister i regeringens beslutsunderlag inför förändringar av det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Det gäller bl.a. underlag som visar hur inlåsnings- och undanträngningseffekter av arbetsmarknadspolitiska aktiviteter påverkar arbetsmarknaden. anser att det är otillfredsställande att de principer som regeringen själv har ställt upp inte följts. Inte heller har, enligt bedömning, regeringen följt de principer som riksdag och regering fastställt för beredning av regeringsärenden generellt. Enligt bedömning är det viktigt att beredningsunderlagen är genomarbetade. Av underlagen bör det bl.a. framgå vilka nettoeffekter på sysselsättningen som är rimliga att förvänta sig av föreslagna aktiviteter och vad det skulle kosta. Vidare anser att ett större inslag av utvärderingar skulle kunna förbättra beredningsunderlaget. framhåller att det finns betydande svårigheter med att utvärdera arbetsmarknadspolitiska aktiviteter, vilket i sin tur påverkar beredningsunderlagen. I granskningen pekar därför bl.a. på behovet av större inslag av försöksverksamheter. samlade bedömning är att regeringen: bör tillse att beslutsunderlag inför nya eller förändrade arbetsmarknadspolitiska aktiviteter innehåller förväntade effekter av de arbetsmarknadspolitiska aktiviteterna. För att förbättra beslutsunderlaget bör regeringen: systematiskt följa upp och utvärdera arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. Regeringen bör införa krav på utvärderingar, inklusive grundläggande utformning av dessa, i lagförslag och förordningar om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter, underlätta och uppmuntra användandet av utvärderingsmetoder som försöksverksamheter, t.ex. kontrollerade experiment. Styrelsen noterar att regeringen i budgetpropositionen (prop. 2007/08:1) redovisar som sin uppfattning att underlag för beslut om regelförändringar och nya program inom arbetsmarknadspolitiken ska innehålla analyser av förväntade effekter och att reformer systematiskt ska följas upp och utvärderas. Regeringens bedömning är att rapporten har beaktats. har ändå funnit att resultatet av den granskning som har redovisat i rapporten förbereds arbetsmarknadspolitiken? En granskning av regeringens underlag (RiR 2007:12) bör överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning till detta vill styrelsen anföra följande. I granskningen görs en genomgång av budgetpropositionerna för 20012006 och av sex arbetsmarknadspolitiska aktiviteter . Syftet är att undersöka huruvida de underlag som tas fram inför nya och förändrade arbetsmarknadspolitiska aktiviteter föregås av de principer för sådana beslut som regeringen fastställt. Genomgången visar att regeringen endast i enstaka fall återkopplat till dessa principer. Effekterna av åtgärderna har t.ex. överskattats och någon dokumentation av hur volymerna har beräknats har inte kunnat presenteras. Vissa arbetsmarknadspolitiska aktiviteter har följts upp och utvärderats, men enligt granskning finns det inget som tyder på att resultaten har använts i planeringen för kommande aktiviteter. Det är också osäkert hur resultat från annan tillgänglig statistik används i planeringen av arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. Försöksverksamhet har endast använts i ett fåtal fall. Styrelsen är väl medveten om att det kan vara nödvändigt att ibland förändra eller genomföra reformer, t.ex. inom arbetsmarknadspolitiken, under stor brådska. Situationer kan uppstå som gör det nödvändigt att en förändring genomförs trots att beredningen inte har utförts på önskvärt sätt. Styrelsen anser dock att granskningen visar att införandet av arbetsmarknadspolitiska aktiviteter i alltför hög utsträckning genomförts utan tillräcklig beredning. Arbetsmarknadspolitiska aktiviteter innebär stora ekonomiska åtaganden för staten. Vidare finns det berättigade förväntningar från den enskilde deltagaren om att den arbetsmarknadspolitiska aktiviteten ska ge avsedd effekt, nämligen att möjligheten att erhålla ett reguljärt arbete ska öka. Mot denna bakgrund anser styrelsen att det är särskilt viktigt att sådana aktiviteter bereds och utvärderas på ett fullgott sätt. Större inslag av försöksverksamhet bör också övervägas. Styrelsen anser således att iakttagelser är väsentliga och att resultaten bör beaktas av . Med detta överlämnas denna redogörelse till . Tryck: , 2007