frsrdg · GU04JO1 · 2007-01-01 00:00:00 — Frågan om existens hänger samman med vilken utgångs- punkt som anläggs för att avgöra frågan. Miljödomstolen har menat att djurar- ten inte på ett vetenskapligt sätt har kunnat verifieras. avstår från att i detta ärende ta ställning till i vad mån existerar på ett sådant sätt att arten kan vara föremål för fridlysning. Klart är emellertid enligt mening att existerar på så sätt att det existerar i människors sinnevärld. delar JO:s bedömning att miljödomstolen genom sitt ovan- nämnda beslut får anses ha funnit att beslut om fridlysning av saknar rättslig verkan. beslut om fridlysning har således av domstol bedömts sak- na rättslig verkan. Med hänsyn till att den offentliga makten i enligt grundlagen skall utövas under lagarna (1 kap. 1 § regeringsformen) och med hänsyn till att domstolarna är främsta uttolkare av gällande rätt, bör länssty- relsen som statlig myndighet inte förfara på annat sätt än att upphäva beslutet om fridlysning av . JO:s tillsyn avser i första hand en kontroll av att de som utövar offentlig verk- samhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina ålig- ganden. Enligt sin instruktion skall JO särskilt se till att domstolar och för- valtningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om bl.a. saklighet. Det finns mot bakgrund härav anledning att ifrågasätta be- slut att fridlysa , detta även med beaktande av länssty- relsens uppgift att främja turistnäringen i bygden. Jag har då ställt fridlys- ningen och vad som förekommit i anslutning till den mot det självklara kravet att de som fullgör uppgifter i den offentliga förvaltningen inte ägnar tid och kraft åt sådant som ligger utanför deras skyldigheter och åligganden. Jag har vidare beaktat vikten av att en myndighets förordningsmakt inte används på ett icke avsett sätt och har också frågat mig om det varit motiverat med det omfattande utredningsarbete som föregick beslutet om fridlysning. Dessutom har jag ifrågasatt om det är försvarbart att och överinstanser fortsättningsvis, på sätt som skett i det aktuella dispensärendet, belastas med handläggning av ärenden i anslutning till fridlysningen. JO bör enligt instruktionen inte ta upp förhållanden som ligger om inte särskilda skäl föreligger. Enligt min mening före- 2 006 /0 7:J O1 ligger inte sådana skäl att jag utöver det sagda närmare undersöker eller annars berör vad som hos föregick utfärdandet av före- skriften av fridlysning av . Inte heller finner jag skäl att ytterligare beröra handläggning av dispensärendet. Miljödomstolen har funnit hinder i grundlagen mot att tillämpa länsstyrel- sens föreskrift om att fridlysa . Jag delar domstolens uppfatt- ning i den saken. Med hänsyn till att föreskriften sålunda får anses sakna rättslig verkan finns det enligt min mening starka skäl för att ta upp frågan om föreskriftens fortsatta giltighet. Jag noterar att enligt yttrandet hit anser sig böra upphäva föreskriften. Jag utgår från att prövar den frågan och hemställer att över- sänder sitt beslut i saken till JO för kännedom. Efter det att ärendet hade avslutats hos JO översände följande beslut för JO:s kännedom. Upphävande av beslut BESLUT upphäver sitt beslut meddelat (dnr 11.122-142-85) Detta beslut kan överklagas hos Länsrätten i , se bilaga (formu- lär F4). Efter ansökan av Turistbyrå beslutade om förbud mot att döda, skada, fånga levande djur av arten Storsjöodju- ret. Vidare föreskrives att förbudet även gällde att borttaga eller skada Stor- sjöodjurets ägg, rom eller bo. Beslutet kungjordes i länets författningssamling (23 FS 1986:3). Enligt 27 § förvaltningslagen (1986:223) skall myndighet, om den finner att ett beslut, som den har meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller annan anledning, ändra beslutet om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. beslut om fridlysning av har tillkommit genom uppenbart oriktig rättstillämpning då det i lag saknas stöd för att fridlysa en icke verifierad djurart. Beslutet skall därför upphävas. Beslutet lades till handlingarna i JO:s ärende. 2 006 /0 7:J O1 Kritik mot en nämnd som brustit i skyldigheten att dokumentera en muntlig anmälan i ett djurskyddsärende. Även fråga om hantering av anonyma anmälningar (Dnr 3903-2004) I en anmälan till JO klagade på att i kom- mun hade vägrat att lämna ut innehållet i en muntlig anmälan mot henne och namnet på anmälaren samt på att dokumentation av anmälan saknades. Vid telefonkontakt med djurskyddsinspektören uppgav denne bl.a. följande. har fått del av samtliga händelseanteckningar i ärendet. Av dessa framgår vad som har hänt i ärendet. Det har bl.a. kommit in anonyma tips om bristande djurhållning. Innehållet i tipsen skrivs in. Där- emot skrivs naturligtvis inte namnet på den anonyma tipsaren in och namnet lämnas inte heller ut. Detta gäller även när man känner igen den som ringer eller om personen uppger sitt namn men ber att få vara anonym. För många personer, exempelvis grannar, är det känsligt och de vill inte ha bråk. Att inte kunna vara anonym är en stor anledning till att många avhåller sig från att anmäla missförhållanden. Av en inhämtad utskrift av noteringarna i diariet för ärendet (dnr 2003- 000241) framgick bl.a. att ärendet hade inletts Efter tips. Vem som hade lämnat tipset och vad detta innehöll gick dock inte att utläsa. Därefter remitterades anmälan till yttrande. I yttrandet skulle ingå en redogörelse för hur muntliga anmälningar, såväl ano- nyma som sådana där anmälaren presenterar sig men begär att få vara ano- nym, dokumenteras hos nämnden. I nämndens remissvar anfördes bl.a. föl- jande (bilagorna utelämnade här). Som redovisas och tydliggörs i texten nedan finns vissa skillnader i hur ano- nyma anmälningar hanteras enligt djurskyddslagen respektive . Hantering, diarieföring och dokumentationen av anmälningarna är dock likar- tad. Anonyma tips/anmälningar är ofta mycket värdefulla för huvudmålet att upprätthålla en god djurhållning i kommunen och har medfört att ett antal fall av riktigt allvarlig vanvård upptäckts. Typer av anonyma anmälningar Miljökontoret erhåller ett flertal anonyma anmälningar. Många av anmälningarna visar sig vid en kontroll vara obefogade. Bakgrunden till dessa anmälningar kan vara grannosämja, ekonomiska meningsskiljaktigheter i samband med överlåtelse av djur, någon som sett/lånat/hyrt djuren, skitprat 2 006 /0 7:J O1 eller att anmälaren enbart är ute för att trakassera. Tre huvudtyper av anony- ma anmälningar kan särskiljas och redovisas nedan. Uppskattningsvis 510 skriftliga anonyma anmälningar inkommer som rör ärenden under miljönämndens ansvarsområde. Den skriftliga anonyma handlingen diarieförs och registreras i miljönämndens datasystem ECOS. Miljökontoret gör därefter en kontroll/tillsyn över det som framförs i anmä- lan. Berörd person/företag får information om att en anmälan inkommit till miljönämnden och anmälan översänds till berörd part. Beroende på karaktä- ren av det som framförs i anmälan görs en bedömning om oaviserat tillsyns- besök erfordras eller ej. Som exempel på hur denna typ av skriftliga anonyma anmälningar hante- ras översänds handlingar som även dessa berör kommuninvånaren . inkom en skriftlig anonym anmälan mot en av hästar. Miljökontoret gjorde ett tillsynsbesök och meddelade därefter att anonym skriftlig anmälan inkommit och att miljökon- toret efter ett tillsynsbesök konstaterat att hästen var fullt frisk. Den skriftliga anonyma anmälan bifogades brevet till , se bilaga C. Inkommer per e-post en skrivelse i vilken anges att anmälaren vill vara anonym skickas information tillbaka i vilken anges att alla inkomna handlingar diarieförs och att dessa som grund är offentliga. Bifogar handling- ar i ett sådant ärende som inkom till miljönämnden , se bilaga B. Muntliga anonyma anmälningar som inkommer per telefon diarieförs i miljö- nämndens datasystem ECOS. Registreringen sker i form av en tjänsteanteck- ning ur vilken framgår datum, handläggaridentitet och i text beskrivs vad anmälan avser. Detta utgör den absolut vanligaste typen av anonyma anmälningar. Samta- let inleds ofta med att anmälaren anger att denna vill vara anonym eller att man som brukligt presenterar sig med namn men därefter anger att man vill vara anonym. har även tillgång till telefoner med nummerpre- sentatör vilka innebär att telefonnumret ofta är tillgängligt för den som tar emot anmälan. Anger anmälaren att han/hon vill vara anonym accepteras detta och någon notering av namn eller telefonnummer sker ej. I tjänstean- teckningen under ärendet noteras att anmälaren vill vara anonym. Den enda övriga plats där information om vem anmälaren är, vid denna typ av anmäl- ningar, är i huvudet på den som tar emot anmälan. Vid exempelvis tillsynsbesök på lantbruk inom ett begränsat område får djur- skyddsinspektören ofta tips eller frågor om varför förhållandena kan se ut på ett visst sätt på den där gården. Likaså hur den vagnen kan vara godkänd för djurtransporter när inte min är det. Vidare att någon har hört av sin kompis kompis att på den gården ser det ut på visst sätt. Det finns även ett nätverk mellan djurskyddsinspektörerna och många djurägare har djur i flera kommu- ner. Slamtömningsfordon, sopbilar och postbil rör sig ute i bygderna och ibland får man höra efter att de sett detta och detta . Små tips, jämförelser, påpekanden, frågor om grannar, allmänt skvaller och fikadiskussioner med exempelvis inspektörer från grannkommuner är oftast inte sådant som direkt föranleder upprättande av en allmän handling under ett ärende. När ett ärende initieras efter denna typ av diffusa anmäl- ningar är det ofta så att små indikationer inkommit från flera håll. De icke offentliga personerna som framför denna typ av tips, påpekanden eller påstå- enden vill i princip alltid vara anonyma. Det som i dylika fall anges under ärendet är att anonym eller anonyma anmälningar inkommit. 2 006 /0 7:J O1 Mycket som framförs är direkt skitprat men i en del fall finns substans och ser man tillbaka är det ofta denna typ av ärenden som gjort att man upp- täckt riktigt allvarliga fall av vanvård. Anonyma anmälningar i hälsoskyddsärenden Anonyma anmälningar i hälsoskyddsärenden hanteras avseende diarieföring och information till den som är berörd av anmälan på samma sätt som beskri- vits ovan. Dessa typer av ärenden är ofta av typen hundar som skäller, ved- eldning eller höga ljudnivåer. Framförs den anonyma anmälan per telefon lämnas information till anmä- laren att denna diarieförs och att information/råd lämnas till den som stör. Formell handläggning enligt med föreläggande om undersök- ningar/åtgärder erfordrar dock en skriftlig undertecknad anmälan med en person som upplever sig störd på en viss plats. Anonyma anmälningar i miljöskyddsärenden Anonyma anmälningar i miljöskyddsärenden hanteras avseende diarieföring och information till den som är berörd av anmälan på samma sätt som beskri- vits ovan. Berör anmälan en överträdelse av straffsanktionerade regler måste anmälaren tidigt uppmärksammas på att man inte kan vara anonym om den som tar emot anmälan vet eller på något sätt känner till vem anmälaren är. Är anmälaren på något sätt känd för den som tar emot anmälan kan denna person vid en eventuell rättegång tvingas uppge vem som gjort en anmälan. Denna frågeställning uppkom vid ett verkligt ärende i kommunen. Vid denna av JO begärda utredningen har en intressant frågeställning där- vidlag uppkommit. har tagit del av JO-beslut (dnr 2750-2001) rörande anmälan mot angående bl.a. nummerpresenta- tion vid telefonsamtal med hänsyn till skydd av anonymitet m.m. I detta be- slut anges följande: I riksdagsmotioner har framförts önskemål om lagstiftning i fråga om nummerpresentation. har med anledning härav och även efter införandet av nämnda ändringar i teleförfattningarna framhållit att det är angeläget att enskilda även telefonledes kan kontakta myndigheter ano- nymt för att lämna uppgifter och begära upplysningar samt att det inte är självklart att det är den enskilde som skall bära ansvaret för att anonymi- teten upprätthålls. har gett regeringen detta till känna och att den bör låta frågan om hur anonymiteten skall kunna upprätthållas för enskilda som kontaktar myndigheter per telefon, utan att den enskilde själv skall behöva vara aktiv, bli föremål för överväganden i något lämp- ligt sammanhang. (Se till det nu angivna bl.a. bet. 1999/2000:KU7 s. 16 f.) Miljöchefen i kommunen fick i samband med ett anmält miljöbrottsärende veta av miljöåklagarna i att även om den som gjorde anmälan till kommunen angivit att han ville vara anonym och att dennes namn inte finns intaget i någon allmän handling kan miljöchefen under en eventuell rättegång avkrävas denna uppgift eftersom han visste vem personen var. föreligger enligt JO-beslutet ovan uppfattningen/önskemålet att enskilda som kontaktar skall kunna upprätthålla sin anonymitet. I JO-beslutet ovan hänvisas till JO-beslut (dnr 4366-1995) i vilket följande anges: Någon författningsbestämmelse som positivt tillerkänner alla rätt att vara anonyma i sin kontakt med myndighet finns inte. Däremot finns i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) vissa regler om anonymitetsskydd. 2 006 /0 7:J O1 i detta forum möjlighet att ställa en fråga önskas vägled- ning i frågan om hur man skall se på de enskilda kommuninvånarnas förvän- tade rättigheter när dessa ställs mot tillsynspersonalens skyldigheter under en rättegång. Miljökontoret har i skrivelse till daterad , se bilaga A, redogjort för hur anonyma anmälningar hanteras i . I nämnda skrivelse till anfördes bl.a. följande. I aktuellt ärende finns en tjänsteanteckning efter besöket i vilket anges att djurskyddsinspektören efter tips besökte fastigheten. Detta utgör all information som finns om denna i detta ärende inledande anmälan. Tipset framfördes till djurskyddsinspektören av en person som vill vara anonym vilket accepteras av miljökontoret/miljönämnden. I beslut anförde JO följande. Det finns inte någon skyldighet för den som har framfört t.ex. klagomål att uppge sitt namn. Av detta följer bl.a. att nämnden inte kan ställa krav på en skriftlig, undertecknad anmälan för att vidta de åtgärder som kan vara nöd- vändiga enligt tillämplig lagstiftning. Givetvis kan dock avsaknaden av när- mare uppgifter medföra att det blir svårare att utreda om det finns skäl för ett ingripande. Myndigheten kan bl.a. inte kontakta eller ställa frågor till anmäla- ren när dennes namn inte är känt för myndigheten. Den muntliga information som inhämtas och de kontakter och övriga åt- gärder som förekommer under ett ärendes handläggning måste dokumenteras. Dokumentationen skall vara permanent utförd samt daterad och signerad. För vissa fall framgår denna dokumentationsskyldighet direkt i lag. I 15 § förvalt- ningslagen (1986:223) föreskrivs att uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ett ärende skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Denna lagstadgade dokumentationsskyldighet skall trygga parters rätt enligt 16 och 17 §§ förvaltningslagen att få del av uppgifter i ett ärende. Det är från rättssäkerhetssynpunkt av största vikt att alla för ärendets be- dömning behövliga uppgifter redovisas i akten. Detta utgör en förutsättning för att ärendet i den ordinarie handläggarens frånvaro skall kunna handläggas, för att det beslutande organet inom myndigheten skall kunna få ett betryggan- de beslutsunderlag samt för att en granskning av ärendet i efterhand skall kunna ske. Har anmälaren själv uppgett sitt namn eller är hans eller hennes identitet bekräftad på annat sätt är namnet enligt min mening en uppgift som omfattas av den här redovisade dokumentationsskyldigheten. Jag vill understryka att detta gäller oavsett vad anmälan rör. 2 006 /0 7:J O1 Om namnet finns intaget i en allmän handling (se 2 kap. 3, 6 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen, TF) kan namnet inte hemlighållas utan stöd i sekre- tesslagen (1980:100). Antecknas uppgifterna direkt i diariet innebär detta att de redan genom anteckningen blir del av en allmän handling (se 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF). Om dokumentationen sker i en separat handling blir denna i och för sig normalt inte allmän förrän handlingen har expedierats eller ärendet har slutbehandlats (se 2 kap. 7 § första stycket TF). I den sist nämnda situationen medför dock rätten till partsinsyn att det krävs stöd i sekretess- lagen för att hindra att den som anmälan riktar sig emot får reda på anmäla- rens namn. När uppgiften om en anmälares namn är känd för myndigheten kan anmä- laren alltså inte själv bestämma om uppgiften skall lämnas ut eller inte. Efter- som frågan om sekretess för en uppgift skall prövas vid varje enskilt tillfälle som ett utlämnande av uppgiften aktualiseras, kan en handläggare inte heller lova att uppgiften inte kommer att lämnas ut. Inom t.ex. hälso- och sjukvårdens och verksamheter kan en uppgift om vem som har gjort en anmälan under vissa omständigheter sekre- tessbeläggas (se 7 kap. 6 § och även 7 kap. 7 och 20 §§ sekretesslagen). För miljökontorets verksamhet torde motsvarande bestämmelse saknas. Mot bakgrund av det sagda kan följande anföras beträffande det som har klagat på i sin anmälan till JO. Den muntliga anmälan som anhängiggjorde ärendet rörande djurhållning borde ha dokumen- terats på ett tydligt och utförligt sätt. Om namnet på anmälaren var känt för nämnden borde också denna uppgift ha antecknats. De på detta sätt dokumen- terade uppgifterna skulle sedan ha lämnats till under ärendets handläggning. Jag är kritisk till den bristfälliga handläggningen som bl.a. har inneburit att uppgifter utan stöd har undanhållits den som anmälan riktades emot. Av nämndens remissvar framgår att handläggningen av muntliga anmäl- ningar inte sker i överensstämmelse med den förut redovisade regleringen på området. Jag förutsätter att åtgärder vidtas för att rätta till bristerna. Det som i övrigt har förekommit i ärendet föranleder endast följande an- märkningar. Den information som en tjänsteman på olika sätt får del av under sin tjänstgöring kan givetvis tjäna som underlag för nämndens beslut att, när en direkt anmälan saknas, på eget initiativ inleda en granskning av en verksam- het eller en eventuell störning. Också i en sådan situation bör det av doku- mentationen i ärendet framgå vad som har föranlett granskningen. 2 006 /0 7:J O1 Initiativärende mot en nämnd angående ordningen för prövning av frågor om undantag från kommunens föreskrifter om avfallshantering (Dnr 3915-2004) I ett ärende hos JO (dnr 2611-2004) hämtades muntliga upplysningar in från miljöchefen vid miljökontoret i . Av upplysningarna framkom bl.a. följande. En anmälan om uppehåll i sophämt- ningen skall ges in till , det kommunala bolag som utför renhållningen i . Bolaget meddelar skriftligen om uppehåll medges eller inte och lämnar således både positiva och negativa besked. Först sedan den som är missnöjd med ett sådant besked har skrivit till bolaget och vidhållit sin begäran överlämnas ärendet till i för prövning och beslut. Med anledning av upplysningarna beslutade JO att inleda ett initia- tivärende mot i . Nämn- den anmodades att göra en utredning och yttra sig över ordningen för pröv- ning av frågor om undantag från kommunens föreskrifter om avfallshantering. Nämnden anförde i huvudsak följande (bilagorna utelämnade här). I enlighet med 22 och 23 §§ föreskrifter för avfallshantering i prövas frågor om undantag från bestämmelserna i 23 § av renhålla- ren , som är ett kommunalt bolag. Bolaget har en blankett som kan användas för att göra en anmälan, se bila- ga 1. När anmälan inkommit till bolaget utreds frågan och beslut om att med- ge eller inte medge uppehåll görs. På blanketten noterar bolaget om uppehåll beviljas eller ej. Sökande får därefter besked om att uppehåll beviljas, se bila- ga 2, eller att uppehåll ej medges, se bilaga 3. För de fastighetsägare, som inte är nöjda med renhållarens bedömning, kan miljö- och hälsoskyddsnämnden fatta beslut i det enskilda ärendet. Fastig- hetsägaren får då inkomma med en skrivelse med de uppgifter som krävs för nämndens handläggning. Beslut om uppehåll eller ej fattas då i varje enskilt fall. Beslutet kan överklagas. Av de skrivelser som inkommit till nämnden har vissa varit formulerade som en överklagan av Vattens beslut. I andra fall har inte skrivelsen formulerats som en överklagan. Skrivelser har inkommit både via bolaget och direkt till nämnden. Nämnden hanterar inte inkomna skrivelser som en överklagan utan fattar, efter eventuell komplettering och kommunicering, beslut. Detta beslut kan i sin tur överklagas. Eventuell överklagan handläggs och om samma bedömning kvarstår skickas överklagandet till . Till remissvaret fogades bl.a. Föreskrifter för avfallshantering i som antogs av kommunen . Föreskrifterna innehåller bl.a. följande. 2 006 /0 7:J O1 Undantag från renhållningsordningens bestämmelser 22 § Undantag. Frågor om undantag prövas, då inte annat framgår av denna föreskrift, av miljö- och hälsoskyddsnämnden. 23 § Uppehåll i hämtning. Uppehåll i hämtning vid permanentbostad kan efter anmälan till renhållaren medges fastighetsinnehavare om fastigheten inte kommer att utnyttjas . För fritidsbostad kan uppehåll medges om fastigheten inte kommer att användas under en sammanhängande hämtningsperiod (15 maj15 september). Anmälan skall vara inlämnad minst en månad före den avsedda uppehålls- perioden påbörjas. Det skriftliga besked som bolaget lämnar när uppehåll inte medges (bilaga 3) har i huvudsak följande innehåll. Ansökan om uppehåll från sophämtning Ni har ansökt om uppehåll från sophämtning för er fritidsfastighet. Enligt renhållningslagstiftningen gäller att det avfall som uppkommer i en kommun ska omhändertas där. Fastighetsägaren har således skyldighet att lämna avfallet till kommunen och kommunen har skyldighet att omhänderta avfallet. Ni kan således inte av bolaget befrias från skyldigheten att lämna avfallet vid av kommunen anvisad plats så länge ni nyttjar ert fritidshus. För att erhål- la undantag från skyldigheten att lämna avfall krävs enligt föreskrifter för avfallshantering i att fastigheten inte används . Av er ansökan framgår att fastigheten används och att avfall uppstår. Lek- sand kan enligt gällande bestämmelser därmed ej medge uppehåll från sophämtning. I beslut anförde JO följande. 15 kap. innehåller bestämmelser om avfallshantering m.m. 18 § tredje stycket kan fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare som vill ha tillstånd att själva ta hand om avfall som uppkommit hos dem och som annars skall tas om hand av kommunen ansöka om sådan dispens hos den berörda kommunen. Bestämmelsen är tillämplig också för den situationen att fastigheten utnyttjas i så begränsad omfattning att något avfall över huvud taget inte uppstår (se m.fl., , En kommentar, Del I, s. 15:28). Varje kommun får meddela närmare föreskrifter om prövningen. 3 kap. 16 § kommunallagen (1991:900) reglerar möjligheten att lämna över vården av kommunala angelägenheter till kommunala företag. I andra stycket erinras om att vården av en angelägenhet som innefattar myndighets- utövning enligt 11 kap. 6 § regeringsformen får överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. Prövningen av frågor om undantag från kommunens föreskrifter för av- fallshantering innefattar myndighetsutövning. Det saknas stöd i lag för att överlåta till en entreprenör att besluta i sådana frågor. 2 006 /0 7:J O1 tige antagna föreskrifterna för avfallshantering kan därför inte ges den inne- börden att frågorna i något fall undandras kommunens prövning. Med detta följer att den som ansöker om uppehåll i avfallshämtning utan ytterligare åtgärder för egen del skall få sin ansökan prövad av vederbörande kommunala nämnd. En annan sak är att det vid den prövningen av praktiska skäl kan finnas anledning att inhämta renhållarens uppfattning i saken.