frsrdg · GU04RRS26 · 2007-06-14 00:00:00 — styrelses framställning angående beredskapen för kärnkraftsolyckor har granskat beredskapen för kärnkraftsolyckor. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten för kärnkraftsolyckor (RiR 2007:4). gör i granskningen bedömningen att myndigheternas operativa förmåga att hantera de akuta insatserna under en kärnkraftsolycka i huvudsak är god men att den har vissa brister. Exempelvis är informationen mellan myndigheterna och inte optimal. Det förekommer vidare att myndigheter, däribland , inte deltar i de beredskapsövningar som hålls. Viss utrustning är inte effektiv och medför risk för felaktigheter i mätningar av strålning och i kommunikationen av mätresultat. gör också bedömningen att den operativa förmågan att hantera de långsiktiga konsekvenserna efter en kärnkraftsolycka är mycket bristfällig. Bland annat saknas beslutade saneringsplaner hos länsstyrelserna, trots att detta påtalats upprepade gånger av . Vidare har det långsiktiga arbetet efter en kärnkraftsolycka inte omfattats av någon totalövning. De brister som framkommit i granskningen innebär, enligt styrelsens bedömning, att konsekvenserna av en kärnkraftsolycka riskerar att bli allvarligare än nödvändigt. Styrelsen anser att beredskapen under och efter en kärnkraftsolycka behöver förbättras både vad gäller den akuta och den långsiktiga fasen. Styrelsen föreslår att begär att regeringen säkerställer att de myndigheter som har ett ansvar för beredskapen för kärnkraftsolyckor förbättrar sin beredskap att hantera såväl den akuta fasen under en kärnkraftsolycka som de långsikta konsekvenserna efter en sådan olycka. Styrelsen föreslår också att begär att regeringen återkommer till med en redovisning av vilka åtgärder som vidtagits för att åstadkomma en förbättrad beredskap för kärnkraftsolyckor. Granskningens syfte och inriktning6 Regeringens mål och krav är delvis otydliga7 Kärnkraftsindustrins avgifter beslutas på ofullständiga underlag7 Risk- och sårbarhetsanalyser används inte inom beredskapen för kärnkraftsolyckor8 Myndigheternas insatser är inte tillräckligt effektiva9 Inga väsentliga skillnader mellan kärnkraftslänen11 Det finns brister i myndigheternas samverkan11 Regeringen följer inte upp beredskapen för kärnkraftsolyckor12 En oberoende och samlad bedömning av förmåga har aldrig gjorts13 sammantagna bedömning av den operativa förmågan13 Konsekvenser av bristande beredskap13 Beredskap i den akuta fasen av en kärnkraftsolycka17 Beredskap att hantera långsiktiga konsekvenser av en kärnkraftsolycka18 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår följande: 1.Beredskap i den akuta fasen av en kärnkraftsolycka tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anför om att regeringen säkerställer att de myndigheter som har ett ansvar för beredskapen för kärnkraftsolyckor förbättrar sin beredskap att hantera den akuta fasen under en kärnkraftsolycka. 2.Beredskap att hantera långsiktiga konsekvenser av en kärnkraftsolycka tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anför om att regeringen säkerställer att de myndigheter som har ett ansvar för beredskapen för kärnkraftsolyckor förbättrar sin beredskap att hantera de långsiktiga konsekvenserna av en kärnkraftsolycka. tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anför om att regeringen återkommer till med en redovisning av vilka åtgärder som vidtagits för att åstadkomma en bättre beredskap vad gäller dels den akuta fasen under en kärnkraftsolycka, dels de långsiktiga konsekvenserna av en sådan olycka. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), (), (), () och (). har granskat om ansvariga myndigheter säkerställer en god beredskap för att hantera konsekvenser av olyckor i svenska kärnkraftverk. Utgångspunkten för granskningen är en kärnkraftsolycka som medför ett omfattande utsläpp av radioaktiva ämnen till det omgivande samhället. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten för kärnkraftsolyckor (RiR 2007:4). Den svenska kärnkraften byggdes upp . har tio reaktorer för elproduktion i kommersiell drift, som står för ungefär hälften av totala elproduktion. Folkomröstningen resulterade i att beslutade att kärnkraften skulle avvecklas successivt och att den sista reaktorn ska ha tagits ur bruk 2010. Två reaktorer () stängdes respektive 2005. Begreppet krisberedskap innebär en förmåga att förebygga, motstå och hantera krissituationer. Det görs bl.a. genom utbildning och övning samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris. Utgångspunkten för samhällets system för krishantering är att det ska vara generellt och kunna anpassas till olika typer av kriser. Samhällets krishantering ska ha sin utgångspunkt i tre principer1: Ansvarsprincipen: Den som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden ska ha motsvarande ansvar under en krissituation. Närhetsprincipen: En kris ska hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda och ansvariga. Likhetsprincipen: En verksamhets organisation och lokalisering ska inte förändras mer än vad som krävs vid en kris. Strukturen för samhällets krishantering bygger på sektorsansvar och geografiskt områdesansvar. För att främja en helhetssyn i planeringen har centrala myndigheter och länsstyrelser samverkans- och bevakningsansvar. Samverkansansvaret innebär att myndigheter har ett ansvar för att samverka med andra organ. Bevakningsansvaret innebär att myndigheten ska genomföra omvärldsbevakning och upprätthålla den kompetens som krävs för att uppfylla de krav som ställs på myndigheten vid en kris. För att främja en helhetssyn i planeringen för krisberedskap och höjd beredskap för hela landet ska planeringen för berörda myndigheter bedrivas inom olika samverkansområden, t.ex. hanterar området Farliga ämnen kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära hot. Hot eller beredskap kopplat till kärnkraften hanteras dock inte inom något samverkansområde. är samordnande myndighet och ska till redovisa och bedöma hur arbetet bedrivits. I krisberedskapsförordningen2 ställs generella krav på myndigheterna att ta fram risk- och sårbarhetsanalyser inom sitt ansvarsområde. Enligt förordningen ska myndigheterna analysera risker och sårbarheter inom sina ansvars- och verksamhetsområden. Myndigheterna avgör själva vilken typ av händelser som de ska analysera. I skrivelse 2000/01:52 Beredskapen för svåra påfrestningar på samhället i fred har regeringen utvecklat målet för samhällets åtgärder för beredskap för kärnkraftsolyckor. Enligt skrivelsen ska utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar inte ske. Om en kärnkraftsolycka med radioaktivt utsläpp och nedfall ändå inträffar är målet att begränsa effekterna för människor, miljö och egendom. Det ska finnas möjlighet att ta hand om människor som utsätts för strålning. De långsiktiga effekterna av nedfallet ska kunna bedömas, och saneringsåtgärder ska kunna vidtas så att marken i så stor utsträckning som möjligt åter kan användas för dess ändamål. Åtgärderna ska kunna vidtas oavsett om utsläppen kommer från svenska eller utländska kärntekniska anläggningar. Beredskapen för kärnkraftsolyckor styrs genom bestämmelser i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Om en olycka sker i ett kärnkraftverk och det finns risk för radioaktivt utsläpp ska statlig räddningstjänst inledas för att möta de konsekvenser som kan bli följden. En statlig myndighet eller en kommun är skyldig att med personal och egendom delta i en räddningsinsats på anmodan av räddningsledaren och vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen på anmodan av den myndighet som ansvarar för saneringen. En sådan skyldighet föreligger dock endast om myndigheten eller kommunen har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar den vanliga verksamheten (4 kap. 8 §). leder och samordnar de myndigheter, kommuner och andra aktörer som deltar i räddningstjänsten. stöds av ett antal centrala expertmyndigheter som ingår i det s.k. Myndighetsrådet3, som samlas vid . Regeringen har ett övergripande ansvar för att ge förutsättningar och resurser till ansvariga aktörer. ska också ansvara för den miljösanering som staten ska vidta efter en kärnkraftsolycka. Sanering innebär åtgärder för att göra det möjligt att åter använda mark, vatten, anläggningar och annan egendom som förorenats genom utsläpp av radioaktiva ämnen. Staten är skyldig att vidta sådana åtgärder endast i den utsträckning detta är motiverat med hänsyn till följderna av utsläppet, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt4. Granskningens syfte och inriktning har granskat beredskapen för att hantera konsekvenserna av en olycka i något av de svenska kärnkraftverken av följande skäl: Om en olycka med ett stort utsläpp av radioaktiva ämnen skulle inträffa skulle det få stora konsekvenser för samhället. Beredskapen för kärnkraftsolyckor upprätthålls av ett stort antal aktörer på flera nivåer i samhället, vilket ställer stora krav på samverkan och samordning. Den statliga revisionen har inte tidigare granskat beredskapen vid en kärnkraftsolycka. Den övergripande revisionsfrågan för granskningen är följande: Säkerställer ansvariga myndigheter en god beredskap för att hantera konsekvenser av olyckor i svenska kärnkraftverk? För att få revisionsfrågan besvarad har undersökt frågor som rör mål och krav, förmåga, ansvar och samverkan samt uppföljning och tillsyn. I granskningen särskiljs två delar i beredskapsarbetet. Den första delen avser den akuta fasen under en kärnkraftsolycka5, alltså ledningsarbetet för att få till stånd en samlad lägesbild, mätning av stråldoser, förberedelse och genomförande av utrymning och förmedling av information till allmänheten. Den andra delen avser det långsiktiga arbetet efter en olycka med utsläpp av radioaktiva ämnen. I detta arbete ingår bl.a. sanering, mätning av stråldoser i livsmedel samt råd och rekommendationer till allmänhet och näringsidkare. Granskningen omfattar de tre län där kärnkraftverk är i drift, dvs. (), () och (Forsmark) samt fyra departement och 18 myndigheter. Granskningen avser i huvudsak perioden 20042006. Regeringens mål och krav är delvis otydliga pekar på den omständigheten att regeringen inte ställer några specifika krav på vilka typer av händelser som myndigheterna ska behandla i sina risk- och sårbarhetsanalyser. Granskningen visar att detta har medfört att myndigheterna sällan har analyserat frågor om beredskap för kärnkraftsolyckor trots att detta ligger inom myndigheternas ansvarsområde. menar att risk- och sårbarhetsanalyserna är ett användbart medel för strategi och planering inom sådan beredskap. framhåller också att myndigheterna har en möjlighet att åberopa resursbrist för att inte delta i insatser, övning och planläggning, vilket kan tolkas som att det i praktiken är frivilligt för en myndighet att delta i övningar. anser att regeringen därmed inte i alla delar säkerställt förutsättningarna för en god beredskap. I granskningen framhålls också omständigheten att statens skyldigheter att sanera efter en kärnkraftsolycka inte är fastställda. Enligt finns det ett alltför stort tolkningsutrymme av statens skyldigheter i en sådan situation. rekommenderar därför regeringen att förtydliga mål och krav på dessa områden. Sammantaget bedömer mot bakgrund av det ovan anförda att de mål och krav som riksdag och regering har för beredskapen för kärnkraftsolyckor delvis är otydliga. Kärnkraftsindustrins avgifter beslutas på ofullständiga underlag Beredskapen för kärnkraftsolyckor har en egen finansieringskälla i beredskapsavgifter som kärnkraftsindustrin betalar in till staten. Med dessa avgiftsintäkter som grund finns specialdestinerade medel för beredskapen. Medlen fördelas till länsstyrelserna i kärnkraftslänen, och . betalade kärnkraftsbolagen in i avgifter för finansiering av särkskilda beredskapsåtgärder för kärnkraftsolyckor. Utöver dessa specialdestinerade medel finns även allmänna medel för krisberedskap. I praktiken finansieras också beredskapen för kärnkraftsolyckor genom myndigheternas ramanslag. ställer på regeringens uppdrag samman förslag till avgifternas storlek för de närmast följande åren. Granskningen visar att regeringen fastställer beredskapsavgifterna utan att ta hänsyn till de faktiska kostnader som länsstyrelserna, och har för beredskapen för kärnkraftsolyckor. Enligt 5 § avgiftsförordningen ska avgifter som tas ut för en verksamhet täcka dess kostnader. Det beslutsunderlag regeringen använder beaktar endast beredskapskostnader. Övriga kostnader för beredskap för kärnkraftsolyckor, hos och berörda länsstyrelser, tas upp som en schablon som är oförändrad över åren. anser att regeringen har beslutat om kärnkraftsavgifterna på ett ofullständigt underlag. Regeringen har inte heller varit tillräckligt tydlig i sina krav på att ta fram ett beslutsunderlag för avgifterna. menar också att har brustit i sin hantering av avgiftsunderlagen eftersom institutet inte efterfrågat kostnadsunderlag från . ifrågasätter om finansieringen av beredskapen för kärnkraftsolyckor är väl fungerande eftersom regeringens beslutsunderlag för avgifter inte omfattar alla kostnader för beredskapen. Detta kan medföra en risk för att den långsiktiga planeringen och nödvändiga anskaffningar av exempelvis utrustning äventyras. Risk- och sårbarhetsanalyser används inte inom beredskapen för kärnkraftsolyckor Varje myndighet ska i syfte att stärka sin krishanteringsförmåga analysera om det finns sådan sårbarhet och sådana risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. granskning visar att myndigheterna har tagit fram risk- och sårbarhetsanalyser och att analyserna varierar i omfattning och kvalitet. konstaterar dock att myndigheterna inte använder risk- och sårbarhetsanalyserna för att analysera beredskapen för kärnkraftsolyckor. Detta trots att myndigheterna enligt krisberedskapsförordningen har ett ansvar att göra sådana för sina verksamhetsområden. Länsstyrelserna och menar att risk- och sårbarhetsanalyserna inte har med beredskapen för kärnkraftsolyckor att göra. De pekar i stället på att kärnkraften hanteras i länsstyrelsernas beredskapsplan. Myndigheterna hänvisar också till ett pågående arbete inom med att ta fram ett inriktningsdokument för kärnenergiberedskapen för . Denna rapport kommer att redovisas till Försvarsdepartementet . konstaterar att myndigheterna själva avgör vad som ska ingå i risk- och sårbarhetsanalyserna. har begärt av regeringen att få rätt att meddela föreskrifter för risk- och sårbarhetsanalyserna. Regeringen har dock inte gett myndigheten föreskriftsrätt på området. anser att regeringen inte fullt ut har säkerställt att processen för framtagande av risk- och sårbarhetsanalyser bidrar till enhetlighet i analyserna. Sammantaget drar slutsatsen att myndigheterna, genom att inte analysera risker och sårbarheter inom beredskapen för kärnkraftsolyckor, saknar ett underlag för beslut och prioriteringar på området. Det innebär också att regeringen inte har tillgång till en samlad analys av risker och sårbarheter inom beredskapen för kärnkraftsolyckor. anser att varken de tre granskade länsstyrelserna eller har uppfyllt de krav på risk- och sårbarhetsanalyser som regeringen ställer i krisberedskapsförordningen. Myndigheternas insatser är inte tillräckligt effektiva har i sin granskning noterat brister i myndigheternas insatser vad gäller personal, utrustning, ledning och information samt övning och utbildning. I granskningen har det framkommit att uthålligheten för den operativa personalen vid ett beredskapsläge är osäker eftersom länsstyrelserna inte har en tillräckligt tydlig bild av det totala behovet av beredskapsresurser. Flera myndigheter har också en svag återväxt av nyckelpersoner inom beredskapen för en kärnkraftsolycka, och de har inte vidtagit några åtgärder för att lösa problemet. Detta kan enligt innebära att viktig kompetens och erfarenhet kan komma att saknas inom beredskapen. Granskningen visar att de flesta myndigheter anser att de har tillräckligt med utrustning även om den har vissa brister. Exempelvis är metod och utrustning för indikering (mätning av strålning) inte effektiva och medför risk för felaktigheter i mätningarna och i kommunikationen av mätresultaten. Det finns inte heller tillräckligt med utrustning för personsanering, och tillgänglig mobil saneringsutrustning har brister. Vidare saknas dosimetrar (ett mätinstrument som bärs av personalen som arbetar i drabbat område), även om har noterat att upphandling av sådana har påbörjats. har också funnit att finansiering är ett återkommande problem när det gäller utrustning. I granskningen har noterat att kan få ledningsansvaret inom vid en kärnkraftsolycka. Handläggare vid anser dock att det är oklart vad detta samordningsansvar skulle innebära. bedömer vidare att rutiner och system för information mellan myndigheterna som har ansvar inom beredskapen inte är effektiva. Granskningen visar att myndigheterna saknar en tydlig kontaktväg in till . menar att regeringen och länsstyrelserna inte har vidtagit nödvändiga åtgärder för en effektiv ledning och informationshantering. Varje myndighet är skyldig att planera övning och utbildning så att personalen ska klara sina uppgifter i samband med krissituationer. Statliga myndigheter är också, om de har lämpliga resurser, skyldiga att medverka i planläggning och övning av räddningstjänsten. har i granskningen identifierat 55 olika övningar . Två av dessa övningar är s.k. totalövningar. Även genomfördes en totalövning. Det akuta skedet under en kärnkraftsolycka har övats 35 gånger, medan skedet efter en olycka har övats nio gånger. Inga oförberedda övningar eller uthållighetsövningar har genomförts. En totalövning är en nationell övning av beredskapen för olyckor i kärnkraftverk. Syftet är att öva hela beredskapsorganisationen, att prova uppgjord plan för att hantera en kärnkraftsolycka samt att pröva beredskapsorganisationens förmåga att lösa uppgifter enligt lagstiftning och planer. i de fyra kärnkraftslänen ansvarar för planering och genomförande av totalövningen. har övat endast vid en totalövning, medan vid inte har varit bemannat vid någon övning. Majoriteten av genomförda utbildningar rör, precis som övningsverksamheten, händelser som uppkommer i den akuta fasen under en kärnkraftsolycka. I granskningen har framkommit att utbildningar och övningar inte kompletterar varandra eftersom utbildningarna inte anpassas till de behov som framkommer i övningarna. Det gäller t.ex. informationssamverkan. anser därför att länsstyrelserna och inte har bidragit till effektiva insatser och tillräcklig förmåga att hantera konsekvenserna av en kärnkraftsolycka. och har inte heller tagit initiativ till att öva den långsiktiga informationssamverkan efter en olycka. I granskningen har också framkommit att utvärderingarna av totalövningarna inte ger en helhetsbild. är det frivilligt för myndigheterna att medverka i utvärderingen av totalövningar. Utvärderingarna leder inte heller till att myndigheterna systematiskt vidtar åtgärder och förbättringar. menar att myndigheterna inte i tillräckligt hög grad använder utvärderingarna för att förbättra insatserna och beredskapsförmågan för kärnkraftsolyckor. granskning visar att endast en saneringsövning har genomförts . Av de tre länsstyrelserna deltog endast i operativt i saneringsövningen. Ingen av länsstyrelserna i kärnkraftslänen har deltagit i saneringsledarutbildning . Först har länsstyrelserna deltagit i en sådan utbildning. menar att länsstyrelserna inte tagit sitt ansvar att bygga upp förmågan att hantera de långsiktiga konsekvenserna av en kärnkraftsolycka. Sammanfattande bedömning om myndigheternas effektivitet Sammantaget konstaterar att myndigheternas insatser inom beredskapen för kärnkraftsolyckor inte är tillräckligt effektiva för att uppnå en egen och samlad förmåga för att hantera konsekvenserna av en kärnkraftsolycka. Inga väsentliga skillnader mellan kärnkraftslänen granskning visar att länsstyrelserna har avsatt olika antal årsarbetskrafter för beredskapen för kärnkraftsolyckor och att länsstyrelserna har valt något olika strategier för att utbilda personal. Även polismyndigheterna skiljer sig åt vad gäller de personalresurser som avsatts för kärnkraftsberedskap. konstaterar vidare att länsstyrelserna har olika syn på tillgången till utrustning. Länsstyrelserna i och län anser att de har tillräckligt med utrustning och kan låna utrustning vid behov, medan i anser sig sakna viss utrustning och att de inte heller har möjlighet att låna in utrustning. angav i till 2005 sin förmåga som god, medan övriga länsstyrelser gav ett sämre omdöme om sin förmåga än . Granskningen visar också att när det gäller övningar och utbildning finns inga stora skillnader mellan länen. Kärnkraftslänen har till stora delar genomfört samma typ av övningar och utbildningar. Sammantaget konstaterar att de skillnader som framgår ovan inte är så väsentliga att de skulle kunna medföra allvarliga skillnader i förmåga mellan länen. Det finns brister i myndigheternas samverkan I granskningen har framkommit att det finns etablerade former för strategisk samverkan mellan myndigheterna inom beredskapen för kärnkraftsolyckor. Myndigheterna samverkar strategiskt i planering av övningar och upphandling av utrustning. Det finns också en gemensam pool för räddningsledare inom ramen för denna samverkan. Granskningen har också visat att den operativa samverkan regelbundet prövas genom övningar. Det har dock framkommit brister i informationssamverkan mellan myndigheterna och gentemot . Informationssamverkan har övats vid de tre senaste totalövningarna. Ett problem som framkommit i övningar är att myndigheterna gått ut med egen information utifrån sina sakfrågor utan att förankra informationen med räddningsledaren. Det har medfört att informationen till allmänheten blivit motstridig. Exempelvis har olika besked getts om intag av jodtabletter, om djuren ska hållas inne eller ute och om dricksvattnet går att dricka. Vidare använder de tre granskade länsstyrelserna olika informationssystem, vilket medför problem med att sammanställa lägesbilder och att viktig information riskerar att försvinna. Trots att dessa brister varit kända länge har länsstyrelserna inte kommit överens om att använda ett gemensamt system. Vid totalövningarna har återkommande problem i informationssamverkan och information till allmänheten under en kärnkraftsolycka framkommit. Vissa system är inte säkrade för den händelse Internet slutar fungera. Av granskningen framgår också att länsstyrelserna och inte genomfört några specifika åtgärder för att råda bot på bristerna i informationssamverkan. Myndigheterna har inte heller genomfört särskilda övningar vad gäller sådan samverkan vid sidan av totalövningarna, och få informationsutbildningar har genomförts. I totalövningarna har enbart den operativa samverkan i det akuta skedet övats. Däremot har övningsscenariot inte omfattar operativ samverkan i det långsiktiga arbetet efter en kärnkraftsolycka, såsom sanering och långsiktig informationssamverkan. konstaterar att länsstyrelserna och i planeringen av totalövningarna därmed inte har hanterat alla de behov av samverkan som ingår i en väl fungerande beredskap för kärnkraftsolyckor. Granskningen visar vidare att endast övat vid en totalövning och att aldrig varit bemannat vid en sådan övning. anser att regeringen och myndigheterna i inte tagit sitt ansvar för att säkerställa en effektiv samverkan för att hantera konsekvenserna av en kärnkraftsolycka. utövar tillsyn av länsstyrelsernas beredskap för kärnkraftsolyckor. får också meddela föreskrifter i frågor som rör planläggningen av statlig räddningstjänst. Granskningen visar att länsstyrelserna får tillsynsbesök ungefär en gång . Beredskapen för kärnkraftsolyckor har hanterats vid samtliga tillsynsbesök.