frsrdg · GU04RRS4 · 2007-09-27 00:00:00 — styrelses framställning angående konsumentskyddet inom det finansiella området har granskat regeringens styrning och myndigheternas genomförande av tillsynen inom det finansiella området utifrån målet om ett gott konsumentskydd. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten inom det finansiella området Fungerar tillsynen? (RiR 2006:12). Ansvaret för den konsumentinriktade tillsynen inom det finansiella området är delat mellan och . Den övergripande slutsatsen av granskningen är att de båda myndigheternas tillsyn varit eftersatt på väsentliga och för konsumenterna riskutsatta områden. Tillsynen har varit begränsad och myndigheterna har inte samverkat i tillräcklig utsträckning. Det är också oklart vilka effekter som tillsynsinsatserna har gett. Ingen av myndigheterna har enligt använt sanktioner för att få fastställt hur långt företagens skyldighet sträcker sig på olika områden. Av granskningen framgår vidare att varken regeringen eller får en samlad bild av resultatet av tillsynen. Styrelsen anser att det är viktigt att stärka skyddet för konsumenterna på finansmarknaden. Med anledning av granskningen föreslår styrelsen därför att begär att regeringen vidtar åtgärder som dels förbättrar styrningen och samordningen av konsumentskyddet inom det finansiella området, dels säkerställer en effektiv tillämpning av regelverket för konsumentskydd inom det finansiella området samt överväger förändringar i nuvarande regelsystem för att stärka konsumenternas skydd. Den finansiella sektorns ökande betydelse4 Tillsynen har varit begränsad inom väsentliga riskområden för konsumenterna6 Tillsynen har resulterat i få prejudicerande rättsfall6 Det är oklart vilka effekter som tillsynsinsatserna har gett7 Dokumenterad strategi och riskvärdering saknas7 Konsumenternas problem fångas upp dåligt7 Sanktionsmedel används alltför försiktigt8 Myndigheterna har inte samverkat tillräckligt8 Varken regeringen eller får en samlad bild av resultatet9 Rekommendationer riktade till regeringen9 Rekommendationer riktade till myndigheterna10 Styrning och samordning av konsumentskyddet inom det finansiella området12 Regleringen av konsumentskyddet inom det finansiella området13 Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår följande: 1.Styrning och samordning av konsumentskyddet inom det finansiella området tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen vidtar åtgärder för att förbättra styrningen och samordningen av konsumentskyddet inom det finansiella området. 2.Regleringen av konsumentskyddet inom det finansiella området tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen vidtar åtgärder som säkerställer en effektiv tillämpning av regelverket för konsumentskydd inom det finansiella området samt överväger förändringar i nuvarande regelsystem för att stärka konsumenternas skydd. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), Per (), (), Per (), () och (). har granskat regeringens styrning och myndigheternas genomförande av tillsynen inom det finansiella området utifrån målet om ett gott konsumentskydd. Resultaten presenteras i rapporten inom det finansiella området Fungerar tillsynen? (RiR 2006:12). Den finansiella sektorns ökande betydelse Andelen av svenska folket som sparar i fonder var . var hushållens fondförmögenhet och var motsvarande siffra . Försäkringsbolagen förvaltade för försäkringstagarnas räkning. Det innebar en ökning med jämfört med . Bankernas inlåning från hushållen har ökat från till . Växande grupper av konsumenter är alltså exponerade för både finansiella möjligheter och risker. Livbolagskrisen och den s.k. börsbubblan har inneburit stora påfrestningar för konsumenterna. I rapporten framhålls att de finansiella tjänsterna ofta är komplexa. De är dessutom svåra att värdera och avgörande för kundens hela ekonomi. Konsumentskyddet på det finansiella området motiveras utifrån ett underläge för konsumenterna och de stora ekonomiska värden som står på spel. Det är därför av stor vikt att det finns regler till skydd för konsumenterna av finansiella tjänster och en effektiv tillsyn av att reglerna faktiskt följs av de finansiella aktörerna samt att det finns sanktionsmöjligheter. Tillsynen på detta område styrs av ett antal såväl marknadsrättsliga som näringsrättsliga lagar. Lagarna är dock uttryckta i generella termer. Det är sedan en uppgift för regeringen att via beslut i t.ex. regleringsbrev till myndigheterna precisera inriktningen för tillsynen och följa upp resultaten. Den konsumentinriktade tillsynen är delad mellan och . Granskningen har i första hand inriktats på regeringens och myndigheternas ansvar för tillsyn utifrån målet om ett gott konsumentskydd på det finansiella området. utgår i denna granskning från (SOU 2000:100) definition av tillsyn. Enligt utredningen avses med tillsyn en oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EGförordning eller annan föreskrift samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. I ett gott konsumentskydd ingår också ett ansvar för att utveckla nya regler och informera konsumenterna. Dessa aspekter berörs inte i granskningen. har granskat hur regeringen styrt och myndigheterna genomfört tillsynen utifrån målet om ett gott konsumentskydd. Granskningen avser åren 20002005. Initiering, problemområden, genomförande och effekter av faktiska tillsynsåtgärder har analyserats och jämförts med de konsumentproblem som konsumenter genom klagomål, experter och medier pekat på. Syftet med granskningen har varit att besvara följande frågor. tydligt angett inriktning och ambitionsnivå för vad som faktiskt ska uppnås med den konsumentinriktade tillsynen inom den finansiella sektorn samt följt upp gjorda insatser och informerat om resultatet, tydligt angett arbetsfördelning, inklusive samverkan, mellan ansvariga tillsynsmyndigheter? i tillräcklig grad konkretiserat målen för tillsynen inom den finansiella sektorn, planerat verksamheten så att målen kan uppnås och följt upp resultatet, byggt upp en tillsynsverksamhet som inriktas så att konsumentproblem inom den finansiella sektorn tidigt uppmärksammas och åtgärdas, samverkat i tillräcklig grad i tillsynen? Tillsynen har varit begränsad inom väsentliga riskområden för konsumenterna och har ansvar för att utöva tillsyn så att framför allt de svaga konsumenterna på det finansiella området skyddas från ekonomisk skada. kan dock konstatera att myndigheternas tillsyn varit begränsad på många av de riskområden som konsumenter, experter och medier utpekat som väsentliga. Viktiga eftersatta områden har bl.a. varit följande: Information om risker, avkastningsmöjligheter, avgifter, tillgänglighet och kostnader m.m. hos tjänster inom alla delar av den finansiella sektorn. Informationen är ofta svåråtkomlig, svårfattlig och ofullständig. Avtalsvillkoren för finansiella tjänster är ofta svårförståeliga och krångliga. Sunt uppträdande från företagen och att företagen tillämpar god sed. Kritik mot många företag har förekommit på flera områden, t.ex. dolda avgifter och hur räntor har beräknats eller ändrats utan att kunden informerats. Kreditlån som ges alltför lättvindigt och till höga räntor. Förtäckta vinstutdelningar som kan ta olika vägar från fond till fondägare och från försäkringstagare till ägare av försäkringsbolagen. Nya komplicerade finansiella produkter, eftersom det kan ta tid att etablera en god sed bland de företag som erbjuder produkten. Felaktiga betalningsöverföringar, kortbedrägerier och förlust av kreditkort berörs ofta i medier och i konsumenternas klagomål. Därutöver har ett stort antal andra problemområden nämnts där risker finns även framöver att konsumenterna lider ekonomisk skada, något som kan aktualisera behov av ytterligare tillsynsinsatser. På vissa områden behöver tillsyn sannolikt ske mer kontinuerligt. Ansvaret för tillsynen på dessa områden är överlappande mellan de båda myndigheterna och kräver enligt ett utvecklat samarbete dem emellan för att tillsynen ska bli effektiv. anser att sådant samarbete inte har skett i tillräcklig omfattning. Tillsynen har resulterat i få prejudicerande rättsfall och har ansvar för att en prövning kommer till stånd av hur långt de finansiella företagens skyldigheter sträcker sig. Myndigheternas tillsyn har dock endast resulterat i att ett fåtal fall förs till domstol. Därför saknas prejudicerande ställningstaganden för företagens skyldigheter. /KO:s tillsyn resulterar till större delen i en mjukare form av åtgärd, nämligen påpekanden och överenskommelser. har sanktionsmöjligheter, men har sällan använt dem i konsumentinriktad tillsyn. I de fall har använt sanktioner har man först erinrat eller förvarnat företagen. har beslutat om straffavgift, men först när bolagen vid uppföljande kontroll inte hade vidtagit åtgärder. I de fall då har återkallat tillstånd eller beslutat om vite har det oftast rört sig om brister i intern kontroll, överträdande av placeringsbestämmelser och annat som ingår i den stabilitetsinriktade tillsynen. Det är oklart vilka effekter som tillsynsinsatserna har gett Både regeringen och tillsynsmyndigheterna har ansvar för att följa upp tillsynen så att resultat och effekter kan bedömas. anser inte att detta har gjorts i tillräcklig grad. Därmed är det oklart vilka effekter de konsumentinriktade tillsynsinsatserna gett. följer huvudsakligen upp sin tillsyn i samband med nya anmälningar mot samma företag. I övrigt görs uppföljning endast ad hoc och om tillfälle ges. Därmed blir underlaget för den kritiska prövningen av vidtagna åtgärder sämre än vad som vore möjligt vid en mer aktiv uppföljning. Inte heller följer systematiskt upp och dokumenterar resultatet av sin tillsyn. Dokumenterad strategi och riskvärdering saknas Båda myndigheterna saknar en dokumenterad strategi och riskvärdering för den konsumentinriktade tillsynen. Eftersom tillgängliga resurser inte räcker till för att granska alla väsentliga problemområden för konsumenterna, är det enligt viktigt att tillsynsmyndigheterna prioriterar och väljer effektiva arbetssätt för tillsynen. Det bör göras en analys, där det bl.a. framgår på vilka områden risken är störst för att konsumenterna lider skada och vilka av dessa områden myndigheterna med fördel kan granska, antingen själva eller tillsammans. Konsumenternas problem fångas upp dåligt Varken eller har använt alla tillgängliga kanaler för att fånga upp problem för konsumenterna. Inspektionen skulle i större utsträckning kunna använda kundklagomålen, bolagens rapportering till inspektionen och förordnade revisorer för att fånga upp problem som rör t.ex. bristande information. Liknande möjligheter finns inom , dvs. man skulle kunna använda klagomålen från konsumentbyråerna. Ingen av myndigheterna har något system för att samlat hantera de uppslag som kommer in till myndigheterna och konsumentbyråerna eller skriftlig dokumentation och analys av de problem som fångas upp. Viktiga konsumentproblem riskerar därmed att förbigås. Sanktionsmedel används alltför försiktigt anser att varit alltför försiktig med att använda sanktionsmedel när regelbrott har konstaterats. Om sanktion inte utfärdas kan det av bolagen uppfattas som att det är möjligt att bryta mot lagen utan att lagbrott får rättsliga följder. Konsekvenser för konsumenter undersöks inte heller tillräckligt. Det framgår därför inte tydligt vilken ekonomisk skada som konsumentkollektivet lider. En sådan bedömning och analys kan vara en förutsättning för att kunna använda tillgängliga sanktionsmedel, eftersom sanktionerna behöver stå i rimlig proportion till den ekonomiska skadan. Större delen av /KO:s sanktioner avser påpekanden och överenskommelser, vilka främst ska tas till i fall av mindre vikt. Ingen av myndigheterna har alltså använt sanktioner i tillräcklig utsträckning för att få fastställt hur långt företagens skyldighet sträcker sig på olika områden. Enligt är det avgörande att sanktioner används för att lagstiftningen på så sätt ska få genomslag. Myndigheterna har inte samverkat tillräckligt Regeringen har inte preciserat ansvarsfördelning och samverkan i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Myndigheterna är verksamma på ett gemensamt område och har därför gemensamt ansvar för de insatser som görs. Verksförordningen anger att myndigheterna ska samverka för att ta till vara tillgängliga fördelar för staten. Viss samverkan sker. I första hand försöker emellertid myndigheterna att undvika dubbelarbete. Däremot samverkar inte myndigheterna för att utnyttja varandras resurser och kompetens i tillsynen. Detta kan även ha bidragit till den förhållandevis passiva och begränsade tillsyn som myndigheterna utövat på t.ex. avtalsvillkors och informationsområdet. På området avtalsvillkor har tydligt angett att samverkan ska ske. I lagutskottets betänkande 1994/95:LU5 anges att ansvarsfördelningen mellan de båda myndigheterna när det gäller bevakning av avtalsvillkor på det finansiella området klart skulle komma till uttryck i myndigheternas instruktioner. Även med anledning av den konsumentpolitiska propositionen 1994/95:140 beslutade att rollfördelningen och samordningen mellan myndigheterna skulle ses över (bet. 1994/95:LU32, rskr. 1994/95:438). anser att myndigheterna inte fullt ut tagit sitt ansvar och samverkat tillräckligt när det gäller att planera, fånga upp problem, genomföra och utvärdera myndigheternas insatser på det finansiella området. Varken regeringen eller får en samlad bild av resultatet anser att varken eller regeringen får en samlad bild av resultatet, vare sig för de enskilda myndigheterna eller samlat för hela området. Det beror för det första på att regeringen inte formulerar mål som är mät- och uppföljningsbara. Målen ska enligt önskemål vara mät- och uppföljningsbara. Några indikatorer för konsumentskyddsmålen har inte formulerats av regeringen. Det initiativ till att utarbeta sådana indikatorer som utskottet tog kring resulterade aldrig i att regeringen lade fast några uppföljningsbara konsumentinriktade mål, trots att efterlyste sådana mål. Det är därför svårt för både och regeringen att bedöma och säkerställa att tillsynen är effektiv och i vilken grad konsumenternas ställning på de finansiella marknaderna har stärkts. För det andra har regeringen inte heller koordinerat myndigheternas mål för den konsumentinriktade tillsynen inbördes, trots att en sådan koordination ska göras enligt uttalanden från regeringen och EG. Bristen på gemensamma mål skapar osäkerhet om vilka prioriteringar som ska gälla, hur ansvaret ska delas upp mellan myndigheterna och vilken samverkan som ska ske. Följden av detta blir att regeringen redovisar myndigheternas insatser i olika dokument och på olika sätt för . Regeringen ger således ingen samlad bild av om målen är uppfyllda eller inte, trots att begärt en sådan samlad bild av regeringen. För det tredje redovisar regeringen aktiviteter, snarare än resultat och effekter av verksamheten till . Till exempel nämner regeringen i budgetpropositionen enbart att fortlöpande tagit upp frågor om affärsmoral, internkontroll och regelefterlevnad. Det innebär att regeringen inte har säkerställt att kunskap finns tillgänglig om vilka resultat eller effekter tillsynen uppnår med insatser på dessa och andra områden. Mot bakgrund av de betydande ekonomiska risker som konsumenterna utsätts för inom en alltmer komplex och global finansiell sektor är det enligt viktigt att skyddet, framför allt för de svaga konsumenterna, fungerar väl. pekar därför på ett antal åtgärder som kan leda till förbättringar i detta skydd. Rekommendationer riktade till regeringen ange gemensamma mål för myndigheterna och sådana mål att resultat och effekter kan mätas och följas upp över tiden, uppdra åt myndigheterna att göra regelbundna analyser av risker för konsumenterna på de finansiella marknaderna och av hur riskerna har minskat genom vidtagna åtgärder samt ställa samman resultaten i en årlig rapport, liknande den stabilitetsrapport som redovisar för det andra huvudmålet för tillsynen: Finanssektorns stabilitet, reglera i t.ex. instruktioner och regleringsbrev hur tillsynsinsatser inom det finansiella området ska samordnas mellan och . Här bör bl.a. ansvaret för planering, problemuppfångning, genomförande och utvärdering av den samlade tillsynen övergripande regleras, tydliggöra och säkerställa att de möjligheter KO har att väcka talan i domstol utifrån underlaget i tillsynsundersökningar används fullt ut, detta för att fastställa hur långt företagens skyldigheter sträcker sig på undersökta områden, lämna en samlad redovisning till av resultat och effekter av och tillsynsarbete inom den finansiella sektorn. Rekommendationer riktade till myndigheterna konkretisera de mål för konsumentskyddet som uttrycks i lagar och regleringsbrev och precisera en strategi för hur dessa mål ska nås genom myndigheternas konsumentinriktade tillsyn. Av strategin bör framgå hur myndigheterna ska organisera och följa upp sin verksamhet så att de kan redovisa vilka resurser som läggs på konsumentskydd för finansiella tjänster och resultatet därav, samverka i problemuppfångning för att få fram en så komplett bild som möjligt över problemen för konsumenterna inom den finansiella sektorn; vid problemuppfångningen bör alla tillgängliga källor utnyttjas, värdera olika risker för att konsumenterna på det finansiella området utsätts för ekonomisk skada och prioritera verksamheten utifrån en sådan värdering av skaderiskerna, säkra kvaliteten i sin verksamhet genom andra personer än de som deltagit i undersökningarna. använda sina sanktionsmöjligheter så att regelbrott får konsekvenser för bolagen och så att möjligheter skapas att få prövat i domstol hur långt företagens skyldighet sträcker sig i principiellt viktiga fall. Det förutsätter bl.a. att den ekonomiska skadan för konsumenterna mer konsekvent analyseras och bedöms i tillsynen. ta sitt ansvar för att föra upp fler fall till domstolsprövning. I det syftet bör verket ta fram en handlingsplan för att nå fler domstolsprövningar som kan få prejudicerande verkan inom området Finansiella tjänster. Här bör och samarbeta för att initieringen av ärenden som drivs till domstol ska bli så bra som möjligt. Styrelsen överlämnar härmed en framställning till med anledning av granskning av konsumentskyddet inom det finansiella området. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande. Styrelsen kan inledningsvis konstatera att konsumentskyddet inom den finansiella sektorn blivit alltmer betydelsefullt . Det hänger inte minst samman med den snabba utvecklingen när det gäller olika ofta komplicerade finansiella tjänster. En central fråga för konsumentskyddet är konsumenternas informationsunderläge och de problem som uppstår på grund av detta. Ett växande antal enskilda konsumenter agerar också på de finansiella marknaderna och utsätts därmed för ökande risker. har mot denna bakgrund granskat hur konsumentskyddet, främst tillsynen, inom det finansiella området fungerar i praktiken. En omfattande genomgång har gjorts av och faktiska tillsynsinsatser, och dessa insatser har analyserats i förhållande till för konsumenterna väsentliga problemområden. Ansvaret för den konsumentinriktade tillsynen är delat mellan de två myndigheterna. Den övergripande slutsatsen av granskningen är att de båda myndigheternas tillsyn varit eftersatt på väsentliga och för konsumenterna riskutsatta områden. Enligt styrelsens uppfattning är det av vikt att stärka skyddet för konsumenterna på finansmarknaden. bör därför med anledning av resultatet av granskningen ställa krav på regeringen att vidta åtgärder i främst två avseenden. Regeringen bör dels se till att ansvarsfördelningen för tillsynen mellan de två myndigheterna preciseras och att samordningen dem emellan förbättras, dels säkerställa en effektivare tillämpning av nuvarande regelverk för konsumentskydd samt överväga förändringar i regelverket. Styrelsen utvecklar sina förslag i det följande. Styrning och samordning av konsumentskyddet inom det finansiella området Granskningen visar att den konsumentinriktade tillsynen inom det finansiella området har varit begränsad och att myndigheterna inte har samverkat i tillräcklig utsträckning. Den slutsats som dras i rapporten är att bristen på gemensamma mål skapar osäkerhet om vilka prioriteringar som ska gälla och vilken samverkan som ska äga rum. rekommenderar därför regeringen att ange gemensamma mål för myndigheterna och sådana mål att resultat och effekter kan mätas och följas upp över tiden. Regeringen rekommenderas också se över myndigheternas instruktioner och utforma regleringsbreven så att tillsynsinsatserna samordnas. Styrelsen anser att regeringen bör vidta en rad olika åtgärder för att förbättra styrningen och samordningen av myndigheternas insatser. Däri ingår bl.a. att pröva om målen för konsumentskyddet, liksom myndigheternas instruktioner och regleringsbrev, bör förändras mot bakgrund av granskningsresultaten. Med hänsyn till att det inte funnits någon samlad bild av resultatet av myndigheternas tillsyn bör regeringen enligt styrelsens mening också se till att resultatet av myndigheternas tillsyn ställs samman i en årlig rapport. En sådan årlig rapport skulle kunna utgöra ett bra underlag för en förbättrad redovisning till inom området, något som uttryckt önskemål om. Vad styrelsen här anfört bör ge regeringen till känna. Regleringen av konsumentskyddet inom det finansiella området Den finansiella regleringen syftar till att värna om stabiliteten i det finansiella systemet och att trygga ett gott konsumentskydd. Regleringen ska också lägga grunden till en väl fungerande konkurrens, något som i sin tur förutsätts främja såväl effektiviteten som konsumentskyddet. Av granskningen framgår att har olika sanktionsmöjligheter att tillgripa när de företag som bedriver finansiell verksamhet inte följer lagar och andra regler. Granskningen visar att myndigheten varit försiktig med att använda sanktionsmedlen. På motsvarande sätt har /KO:s åtgärder med anledning av tillsynen huvudsakligen bestått i påpekanden och överenskommelser. Ingen av myndigheterna har enligt i tillräcklig utsträckning använt sanktioner för att få fastställt hur långt företagens skyldigheter sträcker sig på olika områden. Styrelsen noterar att i sin granskning utgått från av beslutade mål och riktlinjer samt gällande lagstiftning. Styrelsen anser det väsentligt att regeringen vidtar åtgärder för att säkerställa att det nuvarande regelsystemet tillämpas så att konsumenternas intressen tillvaratas på effektivast möjliga sätt. Enligt styrelsens uppfattning är det sannolikt att de problem som uppmärksammats i granskningen även kan hänga samman med lagstiftningens nuvarande utformning. De nuvarande sanktionsmöjligheterna kan t.ex. behöva skärpas. Styrelsen förordar därför att regeringen även överväger förändringar i lagar och andra föreskrifter som ett led i ansträngningarna att ge konsumenterna ett stärkt skydd på finansmarknaden. bör göra ett tillkännagivande till regeringen med denna innebörd. Styrelsen föreslår sammanfattningsvis och mot bakgrund av ovanstående överväganden att begär att regeringen vidtar åtgärder för att förbättra styrningen och samordningen av konsumentskyddet inom det finansiella området samt vidtar åtgärder som säkerställer en effektiv tillämpning av regelverket för konsumentskydd inom det finansiella området samt överväger förändringar i nuvarande regelsystem för att stärka konsumenternas skydd.