frsrdg · GU04JO1 · 2007-01-01 00:00:00 — Myndigheten skall därvid se till behovet av bevis om att parten fått del av beslutet. Om beslutet har delgetts med den enskilde går tidpunkten för delfåendet att fastställa. Om delgivning inte har skett och det är oklart när klaganden fick del av beslutet torde oftast överklagandet få antas ha inkommit i rätt tid. En närmare undersökning kan dock behöva göras, ifall omständigheterna gör det sannolikt att tiden är överskriden (prop. 1985/86:80 s. 74). I förevarande fall avvisade 2 006 /0 7:J O1 såsom för sent inkommet. I avvisningsbeslutet anfördes bl.a. att N.N. tog del av avslagsbeslutet och att överklagandet inkom till nämnden . Nämnden har anfört att N.N. underrättades om innehållet i beslutet av genom att beslutet dels skickades i lösbrev till N.N:s hemadress, dels lämnades i kassan där N.N. hämtar sitt bistånd. Enligt uppgift fogades även ett följebrev till besluten, där N.N. in- formerades bl.a. om ny besökstid. Uppgiften i avvisningsbeslutet om att N.N. skulle ha tagit del av beslutet som beslutet meddelades har över huvud taget inte kommenterats av nämnden i remissvaret. Av de upplysningar som har lämnat per telefon till JO sammantaget med vad nämnden har anfört i remissyttrandet synes dock framgå att nämnden har lagt den da- gen som beslutet skickades hem till N.N., och lämnades i kassan, till grund för sin bedömning huruvida överklagandet har kommit in i rätt tid. Detta trots att utgångspunkten för nämndens rättidsprövning rätteligen, i enlighet med vad som har redogjorts för ovan, skulle ha varit den dag då N.N. fick del av beslutet genom nämndens försorg. I remissvaret har nämnden även bekräftat förvaltningens uppgifter om de rutiner som tillämpas vid beräkning av tiden för överklagande av biståndsbeslut och därvid anfört att ett överklagande som inkommer från det att beslutet har expedierats anses ha kommit in inom rätt tid. Nämnden har vidare anfört att tiden för att överklaga ett beslut om bistånd är . Dessa uttalanden från nämnden är med hänsyn till gällande bestämmelser ägnat att förvåna. Det finns inte någon rätt för en myndighet att efter eget skön bestämma överklagandetiden och hur den skall beräknas (jfr bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1993/94 s. 187 och 2000/01 s. 495). Vad gäller det förfaringssätt som nämnden har använt sig av för att under- rätta N.N. om innehållet i nämndens beslut om bistånd vill jag anföra följan- de. Jag finner ingen anledning att kritisera den, i stället för att delge besluten med N.N. enligt delgivningslagen (1970:428), har försökt underrätta N.N. om innehållet i besluten genom att skicka dessa till N.N:s hemadress och hålla besluten tillgängliga i kassan där N.N. hämtar sitt bi- stånd. Om en myndighet underrättar en part om innehållet i ett avslagsbeslut genom att beslutet överlämnas till parten vid ett besök på myndigheten ålig- ger det dock myndigheten, bl.a. för att skaffa sig visshet om från vilken dag överklagandetiden börjar löpa, att noggrant dokumentera när och hur beslutet har överlämnats till den berörde. Detta kan exempelvis ske genom en signerad anteckning i akten. Av den föreliggande utredningen framgår inte om och hur har dokumenterat ett eventuellt överlämnande av be- slut till N.N i samband med dennes besök på nämnden. Avslutningsvis vill jag göra några korta påpekanden med anledning av N.N:s skrivelse av . Skrivelsen har inkommit till både stadsdelsförvaltning och länsrätten. Möjligen kunde skrivelsen, redan när den kom in till förvaltningen, anses som ett överklagande av nämndens avslagsbe- slut . Av utredningen framgår emellertid att förvaltning- en vid ett möte med N.N. har redogjort för hur förvaltning- en har uppfattat och hanterat skrivelsen. Jag finner därför inte anledning att göra några ytterligare uttalanden beträffande denna fråga. 2 006 /0 7:J O1 Stöd och service till vissa funktionshindrade Fråga om en nämnd, med hänvisning till det nationella utjämningssystemet avseende kommunernas kostnader för verksamhet enligt LSS, har kunnat säga upp avtal med en annan kommun om tillhandahållande av en insats för en person i form av ett s.k. särskilt boende, m.m. (Dnr 2426-2005) i har tidigare beviljat N.N., född , insatser enligt LSS i form av särskilt boende enligt 9 § 9 LSS och daglig verksamhet enligt 9 § 10 LSS. Det särskilda boendet har tillhandahållits i kommun enligt ett avtal med socialnämnden i den kommunen. För den dagliga verk- samheten har Föreningen i svarat enligt ett avtal med socialnämnden i . I en skrivelse till kommun sade Socialnämn- den i upp avtalet avseende bostad för N.N. att upphöra fr.o.m. . sade upp avtalet med avseende daglig verksamhet för N.N. Även den insatsen skulle upphöra fr.o.m. . I en skrivelse, som är daterad , från i till N.N:s gode man anfördes i huvudsak följande. Vi vill informera er om att beslut har tagits i som berör personer med boende enligt LSS utanför den kommun som tagit beslut och har kostnadsansvar för insatsen. Beslutet har främst tillkommit för att utjämna de kostnader som landets kommuner har för insatser enligt LSS, men kommer även att beröra omsorgsansvar och handläggning av ärenden. Med anledning av utjämningssystemet kommer att säga upp alla avtal som träffats med vårdgivare utanför den egna kommunen. Omsorgs- och kostnadsansvar för samtliga insatser enligt LSS överförs därefter till den kommun där boendet är beläget. För att överföringen ska fungera på bästa sätt kommer kommunen att samarbeta både med övertagande kommun och vård- givaren. När avtalen överförts kommer er kontakt med handläggaren i kom- mun att upphöra och övertas av boendekommunen. När allt är formellt klart kommer vi att inbjuda er till överföringssamtal med nuvarande och blivande handläggare för att ge kontinuitet och garantera informationsutbytet. kommun begärde att i skulle granska hur hade handlagt ärendet rörande insatserna för N.N. Länssty- relsen (beslut , dnr 7011-04-69558) begränsade sig till att enbart informera och ge vägledning med utgångspunkt från LSS samt proposition 2000/01:6 Avtal om visst kostnadsansvar för insat- ser enligt LSS och att hänvisa till kapitlet Ansvarig kommun i Socialstyrel- sens publikation Bostad med särskild service för vuxna (2003). I en anmälan till JO hemställde socialchefen , kom- mun, att JO skulle granska hur i hade handlagt ärendet rörande N.N. Eftersom hade handlagt andra ärenden på samma sätt som ärendet rörande N.N. begärde att JO:s granskning skulle avse även de ärendena. 2 006 /0 7:J O1 anförde under rubriken till anmälan följande (den åberopade bilagan har här utelämnats). har med hänvisning till införandet av det nya nationella utjäm- ningssystemet för verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (LSS) beslutat att avsluta samtliga köp av boenden och syssel- sättning utanför den egna kommunen (bilaga 1). Avbrytandet av verkställig- heten har i det aktuella ärendet skett utan formell omprövning av den enskil- des bakomliggande rättighetsbeslut enligt LSS. /social omsorg har endast meddelat med flera andra kommuner om att dessa skall ta över ärendena samt sagt upp avtalen med vårdgivarna. Individen med rätt till insatser enligt LSS har övergivits utan ett beslut och därmed utan möjlighet att överklaga. Anmälan remitterades till i för utredning och yttrande. I JO:s remiss till socialnämnden angavs att yttrandet särskilt skulle belysa förutsättningarna för att låta insatserna särskilt boende och daglig verksamhet upphöra utan att nämnden hade fattat något formellt beslut i frå- gan. Yttrandet skulle även belysa vilka åtgärder som hade vidtagits för att förhindra de negativa konsekvenser som i praktiken hade uppstått för den enskilde. I sitt remissvar anförde i följande. Varför har inte fattat något formellt beslut gentemot den funktionshindrade om planerna att låta insatserna enligt LSS för Täbys del upphöra? har velat avvakta inställning och slutlig rättslig prövning av deras vägran att ta på sig LSS-ansvaret. För många funktions- hindrade skapar en förändring av bostadsort och nya miljöer för daglig verk- samhet stor oro. Ett formellt beslut skulle alltså kunna skapa onödig oro utan att föra något positivt med sig för den funktionshindrade som i första hand vill bo kvar i och fortsätta med sin dagliga verksamhet där. Om det visar sig att har rätt att vägra att ta på sig ansvaret för boende och daglig verksamhet och den funktionshindrade ändå anser att han vill bo kvar i blir detta faktum onekligen en mycket viktig omständighet som måste väga in i ett eventuellt nytt beslut. Målet för har varit att ordna övertagandet i samförstånd med kommu- nen och den funktionshindrade. Den funktionshindrade vill givetvis ha ett tydligt besked från . När inte velat lämna ett sådant besked har han alltså begärt ett förhandsbesked enligt § 16 LSS. Inte heller ett sådant besked har velat lämna. Hade kommun accepterat ett överta- gande och ansett att den funktionshindrade haft rätt till oförändrade insatser enligt LSS hade den funktionshindrade inte behövt känna oro inför en för- flyttning av myndighetsansvaret. Vad har gjort för att förhindra eventuella negativa konsekvenser, som kommuns inställning kan orsaka den funktionshindrade? När det stod klart att inte tagit ansvar för att den funktionshindrade fick fortsätta den dagliga verksamheten i föreningen har Täbys sociala omsorg tecknat nytt avtal med föreningen fram . För Täbys del ansågs det oförsvarligt att låta honom vara helt utan daglig verksamhet. För att överhuvudtaget få till- gång till platsen för daglig verksamhet ställde kommun krav på att i fortsättningen betalade den funktionshindrades bostadshyra. 2 006 /0 7:J O1 kravet har tvingats att acceptera för att den funktionshindrade inte skulle riskera att bli utan daglig verksamhet . Dessa åtgärder får anses som drastiska med tanke på att kommunallagen i princip förbjuder en kommun att betala för personer bosatta i annan kommun. Något om bakgrunden till Täbys agerande När en enskilds behov av insatser enligt LSS uppkommer är det inte alltid möjligt att inom rimlig tid ordna fram lämplig bostad och personal med ade- kvat kompetens inom den egna kommunen. liksom andra kommuner har då i samråd med den funktionshindrade och dennes föräldrar eller gode man fått söka lösningar utanför den egna kommunen. Följden blir att avtal har träffats med andra kommuner och/eller enskilda vårdgivare utanför kommu- nen. Detta har då ansetts som en tillfällig lösning tills motsvarande har kunnat ordnas i hemkommunen. När handläggarna vid återkommande planerings- och uppföljningssamtal med den funktionshindrade och dennes närmaste konstaterar att lösningen utanför hemkommunen fungerar utmärkt blir en flytt inte särskilt lockande eftersom det alltid finns en viss osäkerhet om hur ändringen i praktiken kom- mer att falla ut. Det känns tryggare att behålla en lösning som fungerar bra än att riskera att få något som den funktionshindrade kan uppleva som sämre. Därför har många lösningar utanför kommunen fått vara kvar . Den grundläggande utgångspunkten för LSS är att insatserna skall tillgo- doses i den kommun där man är bosatt dvs. hemkommunen (§ 16). Enligt kommunallagen får kommunen inte betala för vård och omsorg för någon som är bosatt i en annan kommun annat än i vissa undantagsfall. Kommunen kan bara behålla kostnadsansvaret för personer som flyttat från kommunen om det finns ett lagstöd för ett sådant ansvar. Sådant lagstöd finns bl.a. i § 17 a LSS som gäller när det finns särskilda skäl och avser en tidsbe- gränsad period i avvaktan på att det går att ordna bostad och riktiga insatser i övrigt i den ursprungliga hemkommunen. När lösningen, som i det här fallet, kan anses tillgodose ett till- fälligt behov kan inte heller avtalen längre anses förenliga med kommunal- lagen. Det kan tidigare ha funnits ekonomiska utjämningsskäl för att inte tidigare ha låtit vistelsekommunen ta över ansvaret för LSS för person som placerats där av annan kommun. Det skälet borde inte finnas kvar när det nya nationella utjämningssystemet nu har införts . Systemet skall utjämna kost- nadsskillnaderna för LSS-verksamheten mellan kommunerna. Om vistelse- kommunen i fortsättningen tar över hela ansvaret innebär det också den för- delen att myndigheten kommer närmare den funktionshindrade, som då borde få bättre möjligheter att påverka situationen i den nya bosättningskommunen. Mot den bakgrunden ansåg kommunstyrelsen i det riktigt och rimligt att säga upp avtalen med andra kommuner och enskilda vårdgi- vare utanför kommunen. övertar kommunen LSS-ansvaret för de personer som placerats i av andra kommuner. Överförandet av kost- nads- och myndighetsansvaret ansågs kunna ske med god framförhållning så att vistelsekommunen fick tid att förbereda ett övertagande och sätta sig in i den funktionshindrades situation i kontakter med gode man och handläggare från . För det fall det gällde en enskild vårdgivare kunde vistel- sekommunen fullfölja avtalet med denne. Tanken var att den funktionshind- rades situation inte skulle behöva påverkas på grund av att ansvarig myn- dighet ändrade ställe. Kommunens inställning meddelades kommun och övriga berörda . Trots att det funnits god tid för att diskutera ekonomiska övergångslösningar och förbereda mottagandet av myndighets- ansvaret har motsatt sig ett övertagande. har inte velat ge go- demannen besked om är beredda att ta över ansvaret för det boende 2 006 /0 7:J O1 och verksamhet, som tidigare ordnat. Godemannen begärde ett s.k. förhandsbesked enligt § 16 andra stycket LSS. Detta avvisades då inte ansåg sig skyldiga att lämna ett sådant besked då han redan bodde i kommu- nen. Länsrätten, som prövat ärendet, ansåg att är skyldig att pröva ansökan om förhandsbesked och återförvisade ärendet till kommunen. Läns- rättens beslut har enligt uppgift överklagats av kommun. kommun påstår sig ha låtit en konsult granska ärendet ur juridisk synpunkt. Om skulle fått ta del av den utredningen hade det kanske varit möjligt att undanröja vissa feltolkningar av lagstiftningen, som kan ha legat till grund för agerande. I kommunens uppgifter ingår att, i enlighet med vad som sägs i socialtjänst- lagen, hålla sig förtrogen med levnadsförhållandena och planera för de olika insatser som och anses erforderliga för att uppfylla de olika lagstiftningarnas krav på omsorg och särskilda insatser. För del har det alltså varit känt vilka personer med funktionshinder som var bosatta i kommunen. Dessutom framgår av betänkandet (SOU 2002:103) och propositionen (2002/03:151), som föregick lagstiftningen om utjämning av vissa kostnader för stöd och service att tidigare avtal mellan kommunerna skulle kunna upp- höra i och med att det nya kostnadsutjämningssystemet införts. Det har alltså funnits god tid för diskussioner och planering. Det skall i princip inte finnas ekonomiska hinder för att ta emot en funktionshindrad förutsatt att kommu- nen sköter de rutiner, som fordras för att få del av den nationella utjämningen. Den enskildes egna önskemål skall ha ett stort inflytande på myndighetens bedömningar om vilka omsorgsbehov som skall tillgodoses. Detta betyder, såsom påpekat, att om den enskilde själv väljer att stadigvarande bosätta sig på den nya orten kan detta inte ifrågasättas med hänvisning till de upprättade avtalen. I sådana fall övergår ansvaret till den nya kommunen. Även om lagstiftningen synes tydlig i dessa avseenden (se bl.a. § 16 LSS) har trots vad både länsstyrelse och länsrätt sagt inte velat acceptera följderna. kan knappast sägas ha satt hänsynen till den funktionshind- rade i förgrunden för sitt agerande. När inte accepterar att följa uppenbara skyldigheter enligt social- tjänstlagen om kravet att sörja för dem som är bosatta inom kommunen och underlåter att lämna besked på förfrågningar, som lagstiftningen tydligt anger (§ 16 LSS), och detta leder till att den funktionshindrade riskerar att ta skada eller i allt fall inte får tillgång till det lagstiftningen ger honom rätt till finns onekligen anledning för JO att granska kommuns agerade i ärendet. yttrade sig över remissvaret. I ärendet kom fram att i kommun hade avslagit en ansökan från N.N. om förhandsbesked enligt 16 § LSS avse- ende insatser enligt 9 § 9 och 10 LSS. Som skäl för beslutet anförde nämnden bl.a. att det saknades förutsättningar för att meddela ett förhandsbesked efter- som någon verklig flyttning till inte skulle ske och att var att anse som ansvarig kommun. överklagade beslutet till Länsrätten i . Med anledning av att N.N. hade överklagat nämndens beslut om förhands- besked inhämtade JO en kopia av länsrättens beslut (mål nr 334-05E). I sitt beslut biföll länsrätten N.N:s överklagande och återförvisade målet till i kommun för prövning av ansökan om för- handsbesked enligt 16 § LSS. 2 006 /0 7:J O1 Föredraganden inhämtade per telefon att i kommun hade överklagat länsrättens beslut och att Kammarrätten i beviljade prövningstillstånd och förordnade om inhibition av länsrättens beslut. JO hade i ärendet tillgång till i personakt angående N.N. i anförde i sitt remissvar att kommunstyrel- sen hade bedömt det riktigt och rimligt att säga upp avtalen med andra kom- muner och enskilda vårdgivare utanför kommunen. Med anledning av den uppgiften tog JO del av kommunstyrelsens beslut i protokoll , § 106. I ett beslut anförde JO följande. En person som tillhör den s.k. personkretsen enligt 1 § LSS har enligt 7 § LSS rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 19 LSS (t.ex. bostad med särskild service för vuxna) om han eller hon behöver sådan hjälp i sin livsföring och om behovet inte tillgodoses på annat sätt. Under samma förutsättningar har viss del av personkretsen i 1 § LSS även rätt till daglig verksamhet enligt 9 § 10 LSS. När det gäller insatser avseende särskilt boende och daglig verksamhet framgår av 2 § LSS att det är kommunen som svarar för insatserna. Kommu- nens ansvar gäller gentemot dem som är bosatta i kommunen (16 § första stycket LSS). En kommun får med bibehållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt LSS (17 § LSS). LSS bygger således på ett bosättningsbegrepp. Det är den kommun där den enskilde bor som skall svara för insatserna. Vid bedömningen av var en per- son skall anses vara bosatt kan ledning hämtas från bestämmelserna i folk- bokföringslagen (1991:481) om rätt folkbokföringsort. En person kan alltså i regel anses bosatt på den ort där han eller hon är folkbokförd (prop. 1992/93:159 s. 185). Om det står klart att en person är bosatt i en kommun men är folkbokförd i en annan kommun är det den kommun där den enskilde bor som skall handlägga en ansökan om en insats (se RÅ 1999 ref. 44; jfr RÅ 1999 ref. 11). Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknyt- ning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Mot bakgrund av denna lokaliseringsprincip ifrågasattes tidigare om en kommun kunde bevilja en insats i form av ett särskilt boende utanför den egna kommunen om den enskilde efter flyttningen skulle anses vara bosatt i den andra kommunen. Frågan behandlades i propositionen /01:6 Avtal om visst kostnadsansvar för insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Förslagen i propositionen föranledde införandet av bestämmelsen i 17 a § LSS. Bestämmelsen trädde i kraft . Enligt den bestämmelsen får en kommun utan hinder av vad som stadgas i 16 § första stycket LSS, om särskilda skäl föreligger, träffa avtal om kostnadsansvar för insatser enligt 9 § LSS för en enskild som 2 006 /0 7:J O1 genom insats enligt bl.a. 9 § 9 LSS inte längre kommer att vara bosatt i kom- munen. Ett sådant avtal får träffas med en annan kommun eller med en en- skild vårdgivare i en annan kommun. Syftet med bestämmelsen i 17 a § LSS är att underlätta för enskilda, t.ex. personer med en ovanlig diagnos eller som har komplicerade funktionshinder, att få tillgång till anpassade boendelösningar och särskild kompetens som kan vara svårt att tillhandahålla i små kommuner. Bestämmelsen syftar också till att ge möjlighet för kommuner med ett litet befolkningsunderlag att samverka om bl.a. gemensamma gruppbostäder för att kunna erbjuda fler boendealter- nativ än vad som annars varit fallet. I förarbetena till bestämmelsen framhöll regeringen att man vid bedöm- ningen av var en person skall anses vara bosatt skulle se till bestämmelserna i folkbokföringslagen (1991:481). Innebörden i folkbokföringslagen är att en person skall anses vara bosatt i den kommun där han har sin huvudsakliga dygnsvila. I propositionen anfördes vidare bl.a. följande (prop. 2000/01:6 s. 7 f.). När en person beviljas bostad med särskild service enligt 9 § 8 eller 9 LSS övergår ansvaret enligt nuvarande regler till den kommun där bostaden är belägen eftersom personen enligt folkbokföringslagen måste betraktas som bosatt där han eller hon har sin dygnsvila. Den praxis som vuxit fram mellan kommunerna är emellertid annorlunda. Kommuner betalar i vissa fall för boendeplatser i andra kommuner eller hos enskilda vårdgivare i annan kom- mun trots att personen blivit folkbokförd i den kommunen. Dessa köp regleras i avtalsform. De avtal som finns inom detta område är vanligtvis tidsbegrän- sade och löper tills dess någon part säger upp det. finns inget egentligt lagstöd för att träffa dessa avtal. När det gällde innebörden av den nya bestämmelsen i 17 a § LSS anfördes i propositionen bl.a. följande (s. 9). Regeringen föreslår således att en ny bestämmelse införs i LSS, med innebör- den att en kommun får teckna avtal om kostnadsansvar för insatser enligt 9 § LSS för en enskild person som är eller har varit bosatt i kommunen om denne beviljats insats enligt 9 § 8 eller 9 LSS i en annan kommun och därmed blir folkbokförd där. Regeringen föreslår att sådant avtal får ingås med en annan kommun eller en enskild vårdgivare i en annan kommun. Om den en- skilde senare själv väljer att stadigvarande bosätta sig på den nya orten kan dock detta inte ifrågasättas med hänvisning till det upprättade avtalet. I sådana fall övergår ansvaret till den nya kommunen. Möjligheten för en kommun att teckna avtal med en annan kommun eller en enskild vårdgivare i en annan kommun förändrar inte den grundläggande utgångspunkten i LSS. Den är att insatserna i första hand skall tillgodoses i den kommun där man är folkbokförd dvs. Den utöka- de avtalsmöjligheten innebär inte heller någon förändring vad gäller rätten att flytta till en annan kommun. Avtalsmöjligheten påverkar inte den enskildes rätt att ansöka om förhandsbesked enligt LSS. Om en person som anges i 1 § LSS tänker bosätta sig i en kommun, skall kommunen på ansökan meddela förhandsbesked om rätten till insatser från kommunen enligt 9 §. Vid prövningen av en ansökan om förhandsbesked skall bestämmelserna i gälla. Kommunen skall utan dröjsmål planera och förbereda insatser som förhandsbeskedet ger den enskilde rätt till om han bosätter sig i kommunen. 2 006 /0 7:J O1 från den dag då insatserna blir tillgängliga för den enskilde (16 § andra styck- et LSS). I 16 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) finns det en bestämmelse om överflyttning av ärenden. Av bestämmelsen framgår att ett ärende som avser vård eller någon annan åtgärd i fråga om en enskild kan flyttas över till en annan socialnämnd. Överflyttning skall ske om den som berörs av ärendet har starkast anknytning till den andra kommunen och det med hänsyn till den enskildes önskemål, hjälpbehovets varaktighet och omständigheterna i övrigt framstår som lämpligt. Om de berörda kommunerna inte kan komma överens om överflyttning får den kommun där frågan om överflyttning har kommit upp ansöka om överflyttning av ärendet hos den länsstyrelse där den andra kommunen ligger. Bestämmelsen i 16 kap. 1 § socialtjänstlagen gäller inte ärenden som rör insatser enligt LSS.