frsrdg · GU04RRS22 · 2007-02-21 00:00:00 — styrelses redogörelse angående bidrag som regeringen och fördelar har granskat de åtgärder som regeringen vidtagit med anledning av tillkännagivande beträffande anslag som regeringen disponerar och fördelar. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten som regeringen och fördelar (RiR 2006:32). uppföljning visar bl.a. att inga nya mera omfattande program har introducerats, att bidragsvolymen kraftigt har reducerats samt att den administrativa hanteringen har stramats upp. Vissa problem kvarstår dock när det gäller kontrollen och styrningen av de bidrag som regeringen själv beslutar om. Styrelsen understryker att i samband med tillkännagivandet ställde sig bakom principen att regeringen och endast undantagsvis bör hantera enskilda bidragssystem. En sådan hantering ska normalt vara en uppgift för förvaltningsmyndigheter under regeringen. Granskningen visar att intentionerna bakom ställningstagande inte följts fullt ut. Styrelsen vill också framhålla att återrapporteringen till av resultatet av bidragsfördelningen behöver förbättras och att formerna för detta bör prövas bl.a. mot bakgrund av vad som framkommit i den nu aktuella granskningen. Granskningens bakgrund och syfte4 Regeringens åtgärder och rapportering till riksdagen6 Åtgärder inom med anledning av tillkännagivandet6 Resultatet av regeringens åtgärder7 Alla bidrag betalas inte ut med stöd av tydliga regler8 Hur redovisas bidragen?8 Nya riktlinjer för bidragsgivning under 20068 Bidrag ska bara hanteras av regeringen undantagsvis10 Bidrag bör om så är möjligt hanteras av förvaltningsmyndigheter10 Volymen av bidrag har minskat10 Regeringen har inte redovisat sin bedömning av tillkännagivande i alla delar10 Oklart hur regeringen ska rapportera resultatet11 Internrevisionen får granska bidragshanteringen12 interna riktlinjer följs inte alltid12 överlämnar denna redogörelse till . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), Per (), (), (), (), (), () och (). har granskat de åtgärder som regeringen vidtagit med anledning av tillkännagivande beträffande anslag som regeringen disponerar och fördelar. Resultaten har redovisats i en granskningsrapport (RiR 2006:32) som publicerades . Granskningens bakgrund och syfte I rapporten framhålls att regeringsformens bestämmelser bygger på attdet är regeringen som på uppdrag leder den statliga verksamheten. Olika statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ansvarar för att genomföra den operativa verksamheten. ärregeringens beredningsorgan, med främsta uppgift att bereda regeringsärenden. I praktiken finns det emellertid inte någon klar rågång mellan regeringens roll som politiskt beslutsorgan och de verkställande uppgifterna. har regeringen och tagit på sig arbetsuppgifter som enligt regeringsformens funktionsuppdelning normalt ska utföras av förvaltningsmyndigheter under regeringen. Dethar t.ex. inte varit ovanligt att olika regeringar fungerat sombidragsfördelare. Att regeringen tagit på sig denna typ av förvaltningsuppgifter har inte ansett stå i strid med svensk förvaltningstradition och har ur rättslig synvinkel inte heller inneburit några problem. Vad som i stället diskuterats har varit frågan hur effektiva regeringen och har varit som verkställande organ. understryker att flera utvärderingar och granskningar har genomförts av enskilda projekt och program av förvaltningskaraktär som bedrivits av regeringen och inom . Utvärderingarna och granskningarna har bl.a. genomförts av revisorer, , , Statskontoret och enskilda forskare. Slutsatserna i flera av dessa studier är att det förekommit problem vad gäller effektiviteten, styrningen och kontrollen av bidragssystem som regeringen eller hanterat. Brister har bl.a. konstaterats beträffande hur bidragsprogrammen organiserats och styrts samt beträffande kontrollen avbidragen. I flera fall har det även varit svårt att i efterhand kunna utvärdera i vilken mån projekten nått sina mål. slutförde revisorer en granskning av vissa av deanslag som regeringen och disponerat under åren19972000 (förs. 2000/01:RR14). Granskningens huvudsyfte var att studera hur styrning, insyn och kontroll fungerat i projekt där regeringen själv ansvarat för beredning, beslut och genomförande av bidragsfördelning. Tio olika anslag ingick i studien, däribland de s.k. lokala investeringsprogrammen, , Storstadssatsningen, IT i skolan och de tre miljardpaketen Östersjömiljarden, Kretsloppsmiljarden och Småföretagsmiljarden som beslutade om i anslutning till den s.k. sysselsättningspropositionen. De summor som regeringen fördelade från de aktuella anslagen uppgick till . Med anledning av revisorernas förslag beslutade att göra ett tillkännagivande till regeringen (bet. 2001/02:KU5). I KU:s betänkande betonades regeringens ledande, styrande och samordnande roll iförhållande till förvaltningsmyndigheterna. Utskottet ställde sig bakom revisorernas förslag att enskilda bidragssystem endast undantagsvis bör hanteras av regeringen och . Sammanfattningsvis framförde följande synpunkter och önskemål till regeringen rörande de fall regeringen eller självt fördelar bidrag: behöver ett bättre beslutsunderlag och en utökad resultatrapportering. Regeringens berednings- och beslutsprocess i samband med att bidrag hanteras behöver förbättras. Kraven på redovisning och revision behöver skärpas. Regeringen bör göra en samlad översyn av föreskrifter m.m. och redovisa resultatet för . Syftet med den granskning som nu genomfört har varit att undersöka om regeringen har vidtagit de åtgärder som uttryckt önskemål om för att komma till rätta med de problem som tidigare uppmärksammats. Granskningen avsåg att ge svar på följande frågor: Har regeringen vidtagit åtgärder för att hantera de problem som pekat på i sitt tillkännagivande? Vilka åtgärder har regeringen i så fall vidtagit? Motsvarar åtgärderna de önskemål gav uttryck för i sitt tillkännagivande? Har regeringen för redovisat vilka åtgärder som vidtagits med anledning av tillkännagivandet? Det som behandlas i granskningen är anslag eller anslagsposter där regeringen eller beslutat om fördelning av bidrag till särskilda projekt och program eller fristående bidrag. Fokus för granskningen ligger således på bidragsfördelning av förvaltningskaraktär där regeringen och tagit på sig rollen som verkställighetsorgan. Granskningen omfattar bidrag där såväl enskilda som kommuner och landsting är mottagare. Däremot omfattas inte bidrag där myndigheter och internationella organisationer är mottagare och inte heller förvaltningsanslaget till . Regeringens åtgärder och rapportering till Åtgärder inom med anledning av tillkännagivandet publicerade effektivare regeringskansli förslag till åtgärder. Rapporten var resultatet av ett projekt om effektivisering och rationalisering av som regeringen beslutade om . I rapporten behandlas bl.a. hanteringen av anslag till regeringens och disposition. Förslagen i rapporten ledde till ett fortsatt beredningsarbete inom . presenterade en arbetsgrupp en intern promemoria som bl.a. innehöll en kartläggning av vilka särskilda projekt som pågått inom . Kartläggningen visade att det fanns ett 40-tal särskilda projekt i , varav cirkahälften fanns inom UD. Ett resultat av rapporten ochden efterföljande arbetsgruppens arbete är den checklista förRegeringskansliets hantering av särskilda projekt och program som beslutades av förvaltningschefen . Iförsta hand innebär detta att man bör överväga om inte en förvaltningsmyndighet kan sköta verksamheten, t.ex. fördelningen av bidrag, iställetför regeringen eller . granskade vidare internrevision hur medel till regeringens och disposition styrdes och följdes upp och fann då vissa brister i struktur och enhetlighet beträffande dessa anslag. Internrevisionen rekommenderade att ansvaret för styrningen av sakanslagen borde förstärkas och förtydligas, att de övergripande styrdokumenten borde utvecklas och att kraven borde tydliggöras. I budgetpropositionen för bedömde regeringen att den endast ska bedriva verksamhet av typen särskilda projekt och program om särskilda behov och förutsättningar föreligger. Samma budgetproposition innehöll en kort redogörelseav regeringens och pågående arbete. I propositionen angav regeringen att den beredde de frågor som tillkännagivandengivit upphov till och att den översyn som begärt hade inletts. I redogörelsen för behandlingen av skrivelser (skr. 2003/04:75) angav regeringen att tillkännagivande om anslag som regeringen och disponerar och fördelar var slutbehandlat. Detta innebär att regeringen bedömt att man vidtagit de åtgärder som behövts för att tillgodose tillkännagivande. I skrivelsen hänvisar regeringen till slutrapporten regeringskansli förslag till åtgärder, rapporteringen i budgetpropositionen samt den checklista med riktlinjer för hantering av särskilda projekt och program som tagits fram. understryker att i den redovisning som regeringen lämnat till saknas information om delar av tillkännagivandet. Regeringen har t.ex. inte angett hur man ser på en ändring av instruktionen för avseende resultatredovisningar i de fall då regeringen tar på sig rollen som bidragsfördelare. Regeringens inställning till det som utskottet anfört om att stöd i projektform bör regleras i förordningar där kriterier för bidragsfördelningen framgår samt tillsättning av särskilda delegationer för berednings- och beslutsuppgifter som rör projekten, har inte heller kommenterats. konstaterar att det inte finns något formellt krav på regeringen att genomföra tillkännagivanden om regeringen gör en annan bedömning än . har dock understrukit att om regeringen anser sig kunna underlåta att vidta de åtgärder ett tillkännagivande avser, måste regeringens bedömning vad gäller riksdagsbeslutet redovisas i samband med att regeringen lämnar sin redogörelse till för vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av beslut (bet. 2001/02:KU20). Resultatet av regeringens åtgärder I budgetpropositionen angav regeringen, som tidigare anförts, att verksamhet av typen särskilda projekt och program som omfattar bidragsgivning ska bedrivas av regeringen endast i de fall som särskilda förutsättningar föreligger. Granskningen visar att bidragen till kommuner, landsting, övriga organisationer och ideella föreningar, privata företag och enskilda har minskat kraftigt över tiden. Totalt har denna kategori av bidrag minskat . Bland annat har bidragen till kommuner och landsting minskat från 2001 till 2005. Några nya omfattande projekt eller program som innebär bidragsfördelning t.ex. typ Östersjömiljarden eller Kretsloppsmiljaden har enligt inte introducerats av regeringen sedan tillkännagivande 2001. Alla bidrag betalas inte ut med stöd av tydliga regler Av den redovisning som fått från departementen framgår att alla bidrag inte betalats ut med stöd av tydliga regler. har betalat ut bidrag såväl med stöd av förordningar, generella riktlinjer som specifika riktlinjer för enskilda bidrag. Bidrag har även betalats ut med stöd endast av villkor i regleringsbrev. Det har också framkommit att departement har betalat ut bidrag utan något stöd av riktlinjer eller förordning. Hur redovisas bidragen? ska inte lämna resultatredovisning enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. I rapporten effektivare regeringskansli förslag till åtgärder bedömer att man har andra förutsättningar än förvaltningsmyndigheterna och att det i regel inte är möjligt att särskilja regeringens mål för politikens genomförande från arbete. Regeringens redovisning av hur bidragen medverkat till att nå de politiska målen är enligt i allmänhet begränsad, detta som en följd av utformningen av budgetpropositionen. Utförligare information om särskilda projekt och program som bedrivits inom lämnas i . Nya riktlinjer för bidragsgivning förvaltningschef har beslutat om nya riktlinjer för handläggningen av bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. som regeringen och beslutar om. Beslutet om att införa nya riktlinjer fattades och gäller för bidragsärenden som beslutats efter . Förändringarna av riktlinjerna bygger på slutsatserna av en granskning som internrevision genomförde med anledning av att det uppdagades att en tjänsteman i förskingrat bidragsmedel han ansvarat för att handlägga. Internrevisionens granskning visade att departementen i stort sett följde de regler och riktlinjer som fanns i för bidragsgivning. visade granskningen på flera svagheter i handläggningen av bidrag. Internrevisionen drog slutsatsen att det fanns ett behov av att förbättra styrningen och öka kontrollen av hur bidragsmedlen användes och rekommenderade därför att föreskrifter och riktlinjer som styrde bidragsgivningen skulle ses över och ges större tydlighet. riktlinjer är styrande men formellt sett inte normerande. Detta innebär att departementen ska handla ienlighet med riktlinjerna om det enskilda departementet bedömer att inget talar emot det. Riktlinjerna behöver således inte följas om det enskilda departementet anser att något annat bör gälla. analys av riktlinjer för bidrag till förningar, stiftelser m.fl. visar att riktlinjer innebär en möjlighet för att utöva starkare styrning och kontroll av bidrag än riktlinjer. Riktlinjerna hänvisar bl.a. till checklista där uppmaningar finns om att överväga om regeringen eller över huvud taget ska hantera ett projekt eller program, som kan omfatta t.ex. bidragsfördelning. riktlinjer omfattar även tydligare anvisningar för både bidragsmottagare och om hur verksamhetsrapporteringen och den ekonomiska rapporteringen ska utformas. I sin helhet innebär de nya riktlinjerna en betydande uppstramning. har gjort stickprov på nio bidragsutbetalningar. Granskningen visar att riktlinjer inte har tillämpats vid någon av dessa utbetalningar. Det visade sig också att kännedomen om riktlinjerna bland handläggarna var bristfällig. Den handläggare som kände till riktlinjerna hade deltagit i en utbildning om de nya riktlinjerna, en utbildning som ansågs ge en översiktlig information om riktlinjernas innehåll. Samtliga intervjuade handläggare gav uttryck för en utbredd medvetenhet om risker för att fel kan uppstå i samband med handläggningen av bidrag. Intervjuerna visar också att handläggarna på departementen är medvetna om att regeringen gjort bedömningen att bidrag endast ska fördelas av regeringen eller när särskilda skäl föreligger. har inte kunnat identifiera krav på en systematisk och regelbunden verksamhetsuppföljning eller projektredovisning av bidragshanteringen baserad på kvantitativa mått, nyckeltal eller prestationsindikationer som är gemensamma för . granskning visar att regeringen vidtagit vissa åtgärder med anledning av tillkännagivande. Dessa åtgärder har också redovisats till , men granskningen visar att redovisningen intevarit fullständig. har även uppmärksammat att vissa problem kvarstår beträffande kontroll och styrning av de bidrag som regeringen och hanterar. Bidrag ska bara hanteras av regeringen undantagsvis I samband med sitt tillkännagivande ställde sig bakom revisorers principiella syn att regeringen och endast undantagsvis borde hantera enskilda bidragssystem. konstaterar att regeringen hörsammat ställningstagande om att regeringen och endast undantagsvis ska hantera enskilda bidragssystem och att arbetsfördelningen mellan regeringen, och förvaltningsmyndigheterna enligt den svenska förvaltningsmodellen ska upprätthållas. Bidrag bör om så är möjligt hanteras av förvaltningsmyndigheter Av checklista framgår att regeringen endast när särskildaförutsättningar föreligger ska hantera särskilda projekt och program. Checklistan syftar till att detta ställningstagande ska tolkas på ett likartat sätt och få ett enhetligt genomslag ihela . konstaterar att det av checklistan inte tydligt framgår om regeringens ställningstagande även gäller bidragsgivning som ligger utanför projekt och program. menar att regeringen tydligt bör slå fast att även bidragsgivning som inte ingår i särskilda program också omfattas av regeringens principiella ställningstagande. Utan ett sådant förtydligande finns det enligt mening en risk för att frågan om i vilken mån en förvaltningsmyndighet kan handlägga ett fristående bidrag i stället för regeringen eller inte övervägs. Volymen av bidrag har minskat I sin granskning har inte funnit att några nya stora bidragssatsningar som hanteras av regeringen eller har introducerats sedan tillkännagivande . Bidragsvolymen har även minskat . Detta tyder enligt bedömning på att principiella ställningstagande att regeringen endast undantagsvis bör hantera enskilda bidragssystem också har fått praktiskt genomslag. Regeringen har inte redovisat sin bedömning av tillkännagivande i alla delar har i sin granskning noterat att regeringen inte har tillgodosett samtliga delar av tillkännagivande. Regeringen har inte heller informerat om varför vissa delar av tillkännagivandet inte har tillgodosetts. Regeringen har t.ex. inte angett varför man inte ändrat instruktionen för avseende resultatredovisningar i de fall då regeringen tar på sig rollen som bidragsfördelare. kan konstatera att det i ett par avseenden har skett förbättringar när det gäller anslagsredovisning. I revisorers granskning som låg till grund för tillkännagivande år2001 pekade revisorerna också på brister av mer redovisningstekniskt slag. Bristerna gällde framför allt skillnader mellan informationen i regleringsbrev och anslagsredovisningen i årsredovisning. Även uppmärksammade sådana brister i sin förstudie som genomfördes . Den nu genomförda granskningen visar att anslagsredovisning förbättrats beträffande informationen om vilka anslag som regeringen disponerat. jämförelse mellan uppgifterna i regleringsbrev och anslagsredovisningen visar också på en god överensstämmelse. konstaterar att det skett en positiv utveckling på dessa punkter. Oklart hur regeringen ska rapportera resultatet önskemål om att i sin årsredovisning skulle lämna resultatredovisningar i de fall då regeringen tar på sig rollen som bidragsfördelare är enligt uppfattning komplicerad. skulle i ett sådant läge komma att bedöma och redovisa resultatet av regeringens beslut. I den mån önskan om en resultatredovisning i årsredovisning syftar till att förbättra informationen till om resultatet av de bidrag som regeringen och beslutat om är det också tveksamt om årsredovisningen är den mest ändamålsenligarapporteringsformen. Årsredovisningens mottagare är regeringen och inte . Årsredovisningen behandlas således inte formellt av , vilket innebär att inte heller har att ta ställning till den. anser att detta inte betyder att bör avståifrån att arbeta systematiskt med att sammanställa information omresultatet av bidragsfördelningen, oavsett om besluten fattats av eller regeringen. Förbättringsarbetet bör emellertid tasiktepå att ge förutsättningar för att i budgetpropositionen eller i särskilda resultatskrivelser redovisa resultatet av bidragsgivningen. konstaterar att syftet med budgetpropositionen äratt uppfylla behov av underlag för att kunna ta ställning till regeringens budgetförslag. Detta begränsar den information som regeringen bör lämna i budgetpropositionen. Enligt finns det därmed enrisk för att information om regeringens och bidragshantering inte redovisas alls. menar att regeringen skulle kunna lämna sådan information i en resultatskrivelse. skulle på detta sätt få en samlad bild över regeringens och åtaganden. Internrevisionen får granska bidragshanteringen I samband med revisorers granskning och behandling av denna togs också internrevisionens roll upp. Enligt internrevision har granskningar av medel till regeringens och disposition, däribland hanteringen av bidrag, varit en viktig del av internrevisionens arbete. konstaterar därmed att internrevision fått det mandat efterlyste. Mot bakgrund av det uppmärksammade fallet då det uppdagades att en handläggare vid förskingrat bidragsmedel har internrevisionen i en granskning pekat på behovet av att förbättra styrningen och öka kontrollen av hur bidragsmedlen används. Som ett resultat av internrevisionens granskning uppdaterades de interna riktlinjerna för handläggningen av bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. som beslutas av regeringen ellerRegeringskansliet. anser att det är positivt att arbetet för att förbättra styrningen och kontrollen av de bidrag som regeringen och hanterar har fortsatt efter det att tillkännagivande slutbehandlats av regeringen. interna riktlinjer följs inte alltid Granskningen visar att det i flera fall gjorts utbetalningar av bidrag utan stödav interna riktlinjer för bidragshantering. Till exempel harriktlinjerna inte använts i de nio stickprov som granskat. Motiven till detta är att riktlinjerna i dessa fall inte ansetts vara tillämpliga. Mot bakgrund av det som framkommit i granskningen är det enligt mening viktigt att det anges tydliga mål samt krav på kontroll och uppföljning för alla bidrag som hanteras av regeringen och . Granskningen visar att riktlinjerna och hur de ska tillämpas inte är kända föralla tjänstemän inom som handlägger bidrag. Enförutsättning för att riktlinjerna ska användas är att det finns en god kännedom och kunskap om dessa inom . Behov finns av systematiska sammanställningar konstaterar att saknar system som gör det möjligt att ge en samlad och systematisk redovisning avolika aspekter av bidrag som beslutas av regeringen och . anser att det är viktigt att åtgärder vidtas för att öka transparensen i regeringens och bidragshantering. menar att regeringen bör överväga vilka insatser som krävs för att få till stånd systematiska sammanställningar av bidragshanteringen. Sådana behövs för att underlätta uppföljning och redovisning till . har funnit att slutsatserna av den granskning som redovisat i granskningsrapporten som regeringen och fördelar (RiR 2006:32) bör överlämnas till i form av en redogörelse. I anslutning därtill vill styrelsen anföra följande. Styrelsen vill inledningsvis erinra om att den nu aktuella granskningen har sin utgångspunkt i ett riksdagsbeslut med ett tillkännagivande till regeringen. fattade sitt beslut med anledning av en tidigare granskning i samma ämne av revisorer. Den uppföljning av tillkännagivande som nu genomfört visar sammanfattningsvis att inga nya mera omfattande program har introducerats, att bidragsvolymen kraftigt har reducerats samt att den administrativa hanteringen har stramats upp. Vissa problem kvarstår dock när det gäller kontrollen och styrningen av de bidrag som regeringen själv beslutar om. Styrelsen kan konstatera att i sin granskning tar upp frågor som uppmärksammats av , senast i granskning (bet. 2006/07:KU10). Granskningen berör såväl ansvarsfördelningen mellan och regeringen på finansmaktens område som förhållandet mellan regeringen/och förvaltningsmyndigheterna. Den har således enligt styrelsens mening klara implikationer för frågor som hör till ansvarsområde. Styrelsen vill understryka att i samband med tillkännagivandet ställde sig bakom principen att regeringen och endast undantagsvis bör hantera enskilda bidragssystem. Att hantera sådana bidragssystem ska normalt vara en uppgift för förvaltningsmyndigheter under regeringen. Rapporten innehåller ny information som visar att intentioner i detta hänseende inte följts fullt ut. De interna riktlinjerna för bidragsgivningen har visserligen skärpts så sent som , men granskningen tyder på att de ofta inte tillämpas i praktiken. Detta innebär en risk för att den grundläggande frågan om en förvaltningsmyndighet i stället för regeringen ska handlägga bidragsfördelningen inte prövas. ökar enligt styrelsen risken för en mindre god kontroll av hur bidragen används. Frågan hur rapporteringen av resultatet av bidragsfördelningen bör gå till behandlas också i granskningen. Enligt skulle regeringen t.ex. kunna lämna sådan information i anslutning till en resultatskrivelse till . I rapporten pekas på komplikationer i samband med vissa andra rapporteringsformer.