yttr · GT05LU1y · 2006-01-01 00:00:00 — yttrande 2005/06:LU1y i en ny tid Riksdagsstyrelsen har i en framställning till (2005/06:RS3) beslutat att till för dess bedömning och beslut överlämna riksdagskommittés huvudbetänkande i en ny tid. Framställningen har hänvisats till . har beslutat att bereda övriga utskott och tillfälle att avge yttrande över framställningen jämte de med anledning av framställningen väckta motionerna. har beslutat avge yttrande över förslagen om utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan utskotten (avsnitt 5.2.10) i den del som gäller överföringen av lagutskottets och bostadsutskottets beredningsområden till ett nytt utskott benämnt civilutskottet dvs. den del vari lagutskottet är specifikt berört av förslagen. Nuvarande ordning och dess bakgrund Den nuvarande ordningen med fackutskott och ett lagutskott har sitt ursprung i förslag av Grundlagsberedningen, som i sitt betänkande Ny utskottsorganisation (SOU 1969:62) föreslog en grundläggande omläggning av utskottssystemet med införandet av en ordning med fackutskott som skulle bereda såväl lagstiftningssom budgetärenden. Fackutskottsprincipen blev dock inte utan undantag. fick bestämma att det skall finnas ett utskott för beredning av ärenden rörande civillag (8 kap. 2 § regeringsformen och 4 kap. 6 § första stycket tredje meningen riksdagsordningen). Med stöd av den sistnämnda bestämmelsen har beslutat att det skall finnas ett lagutskott (riksdagsordningens tilläggsbestämmelser 4.2.1 och 4.6.5). Grundlagsberedningen (s. 72 f.) pekade bl.a. på att den civilrättsliga lagstiftningen på skilda områden i viss mån följde likartade principer och fann att det förelåg ett behov av överblick över hela detta lagstiftningsfält. Därutöver anförde beredningen att ärendenas anknytning till bestämda sakområden ofta är ganska svag och att de i stor utsträckning framstår som politiskt eller i varje fall partipolitiskt oomstridda. Dessa förhållanden utgjorde, enligt Grundlagsberedningen, skäl för att med avsteg från fackindelningsgrundsatsen förlägga beredningen av den centrala civilrätten samt utsöknings- och konkursrätten till ett speciellt civillagsutskott. Nuvarande ordning innebär att lagutskottet skall bereda ärenden om (1) äktenskaps-, föräldra-, ärvda-, handels-, jorda- och utsökningsbalkarna och lagar som ersätter eller anknyter till föreskrifter i dessa balkar, i den mån ärendena inte tillhör ett annat utskotts beredning, (2) försäkringsavtalsrätt, (3) bolags- och föreningsrätt med undantag för bostadsrätt, (4) växel- och checkrätt, (5) skadeståndsrätt, (6) immaterialrätt, (7) transporträtt, (8) konkursrätt, (9) konsumenträtt, (10) internationell privaträtt samt (11) lagstiftning i andra ärenden av allmänt privaträttslig beskaffenhet. Som närmare redovisats av riksdagskommittén (s. 90 f.) har ett antal utredningar och kommittéer lagt fram flera olika förslag rörande utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan utskotten. Samtliga förslag om utskottssammanslagningar har, såvitt avser lagutskottet, gått ut på att lagutskottet och justitieutskottet borde slås samman. I samband med budgetreformen , med en indelning av den statliga budgeten i olika utgiftsområden, var lagutskottet föremål för sådana överväganden. anförde då (förs. 1993/94:TK3 s. 22) att lagutskottet utgjorde ett speciellt problem. Skälet till detta var att lagutskottet väsentligen var ett lagstiftningsutskott. De budgetfrågor utskottet handhade låg, enligt utredningen, inom så vitt skilda områden att de i utred- ningens förslag fördelades på en rad olika utgiftsområden. Enligt utredningen var därför alternativen antingen att behålla lagutskottet som ett rent lagstiftningsutskott eller slå samman det med justitieutskottet. Den av talmanskonferensen därefter tillsatta arbetsgruppen för behandling av vissa frågor rörande arbete (förs. 1995/96:TK2 s. 6) kom fram till att lagutskottet skulle få finnas kvar och behålla sitt beredningsansvar för den centrala civilrättsliga lagstiftningen. Vidare skulle lagutskottet ha kvar beredningsansvaret även för lagstiftningen inom de sakområden där utskottet inte längre var budgetberedande, däribland lagstiftningen om konsumenträtten. ställde sig bakom arbetsgruppens förslag. I sak innebar ändringarna med anledning av budgetreformen att lagutskottet fr.o.m. inte bereder ärenden om anslag (bet. 1995/96:KU21 s. 8). För bostadsutskottets del innebär den nuvarande ordningen (riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 4.6.16) att utskottet skall bereda ärenden om (1) bostadspolitik, (2) hyra, bostadsrätt och tomträtt, (3) vattenrätt, (4) bebyggelseplanläggning, (5) byggnadsväsendet, (6) fysisk planering, (7) expropriation, fastighetsbildning och lantmäteriväsendet, (8) länsförvaltningen och rikets administrativa indelning samt (9) sådana kommunfrågor som inte tillhör något annat utskotts beredning. Därutöver bereder bostadsutskottet ärenden om anslag inom utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande. I utgiftsområdet ingår bl.a. anslagen 21:1 Bostadsbidrag, 31:2 Räntebidrag, 31:14 Bidrag till installation av hissar och 31.1 Länsstyrelserna m.m. förslag om utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan utskotten (s. 104 f.) innebär att lagutskottets och bostadsutskottets beredningsområden överförs till ett nytt utskott benämnt civilutskottet, att beredningsområdet för det nya utskottet begränsas på så sätt att lagutskottets nuvarande ärenden rörande utsökningsbalken överförs till skatteutskottet, växel- och checkrätt till finansutskottet, transporträtt till trafikutskottet och immaterialrätt till näringsutskottet. Beredningsområdet för det nya utskottet föreslås därutöver begränsas genom att bostadsutskottets nuvarande ärenden om länsförvaltning och rikets administrativa indelning samt sådana kommunfrågor som inte tillhör något annat utskotts beredningsområde överförs till . I det förslag till ändringar i riksdagsordningen som riksdagskommittén lagt fram (s. 186) anges det föreslagna nya civilutskottets beredningsområde i tilläggsbestämmelse 4.6.5 i inte mindre än 14 olika punkter innefattande vitt skilda rättsområden. skall, enligt kommitténs förslag, bereda ärenden om (1) äktenskaps-, föräldra-, ärvda-, handels- och jordabalkarna och lagar som ersätter eller anknyter till föreskrifter i dessa balkar, i den mån ärendena inte tillhör ett annat utskotts beredning, (2) försäkringsavtalsrätt, (3) bolags- och föreningsrätt, (4) skadeståndsrätt, (5) konkursrätt, (6) konsumentpolitik, (7) internationell privaträtt, (8) lagstiftning i andra ärenden av allmänt privaträttslig beskaffenhet, (9) bostadspolitik, (10) vattenrätt, (11) bebyggelseplanläggning, (12) byggnadsväsendet, (13) fysisk planering samt (14) expropriation, fastighetsbildning och lantmäteriväsendet. Vidare föreslår riksdagskommittén att ärenden om anslag inom utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande skall beredas av det föreslagna civilutskottet. Enligt vad kommittén anfört (s. 102) skulle till detta utgiftsområde kunna föras budgetansvaret för , varigenom man, enligt kommittén, skulle uppnå att lagstiftnings- och budgetärenden på konsumentpolitikens område bereddes i ett och samma utskott. I lagutskottets beredningsområde ingår bl.a. familjerätten (regler om exempelvis äktenskap, partnerskap, sambor, fader- och moderskap, vårdnad om barn, förmynderskap, arv och bodelning), associationsrätten (regler om exempelvis aktiebolag, handelsbolag, enkla bolag och stiftelser samt lagstiftningen om bokföring, redovisning och revision), förmögenhetsrätten (regler om exempelvis avtal av olika slag, köp av lös egendom, skuldebrev och skadestånd), konsumenträtt (regler om exempelvis konsumentköp och konsumentkrediter), fastighetsrätten (regler om exempelvis köp av fast egendom, panträtt, servitut och arrende, dock inte hyresrätt), immaterialrätten (regler om exempelvis upphovsrätt, patent och varumärken), insolvensrätten (regler exempelvis om konkurs, skuldsanering och lönegaranti), utsökningsrätten (regler om exempelvis utmätning och exekutiv försäljning) och den internationella privaträtten (dvs. regler om hur man skall avgöra privaträttsliga mellanhavanden med anknytning till flera länder, s.k. lagvalsregler). beredningsområde är synnerligen omfattande; i princip hela civilrätten eller privaträtten med dess rika och mångskiftande innehåll ingår i beredningsområdet. Civilrätten eller privaträtten omfattar frågor som gäller rättsförhållanden mellan enskilda, dvs. föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes föreskrifter om rätt till släktnamn, om äktenskap och föräldraskap, om arv och testamente samt om familjeförhållanden i övrigt, om rätt till fast och lös egendom, om avtal samt om bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser (jfr engelskans civil law = laws relating to peoples rights and agreements between individuals, private law = law as it refers to individuals). Det rör sig således om frågor som typiskt sett rör fysiska och juridiska personers enskilda liv gentemot andra fysiska och juridiska personers enskilda liv. Som en allmän motsats till privaträtten eller civilrätten brukar ställas offentlig rätt, i vid bemärkelse innefattande bl.a. statsrätt, förvaltningsrätt, skatterätt, straffrätt och processrätt dvs. föreskrifter om det allmänna samt föreskrifter om rättsförhållandet mellan enskilda och det allmänna (jfr engelskans public law = law which affects the people or the public as a whole, such as administrative and constitutional law). De flesta propositioner och skrivelser som hänvisas till lagutskottet har i beretts i , enheten för fastighetsrätt, enheten för familjerätt och allmän förmögenhetsrätt, enheten för immaterialrätt och transporträtt samt i , konsumentenheten. Vissa lagförslag rörande redovisning i kreditinstitut, värdepappersbolag och försäkringsföretag har inom beretts i , finansmarknadsavdelningen. I bostadsutskottets beredningsområde ingår bl.a. lagstiftning som har ett intimt samband med utbyggnad av infrastruktur (exempelvis vägar, ledningar och byggnader). Vid sådana utbyggnader är det ofta nödvändigt att utnyttja annans mark. Förutom i expropriationslagen (1972:719) finns bestämmelser om tvångsvis markåtkomst i bl.a. fastighetsbildningslagen (1970:988), ledningsrättslagen (1973:1144) samt (1987:10). Inom plan- och bygglagstiftningen ges vidare regler för hur marken får användas (exempelvis krav på byggnaders utförande och lokalisering) och i fastighetsbildningslagen hur den får delas och sammanläggas. De nämnda lagarna är i allt väsentligt av offentligrättslig karaktär. En inte obetydlig del av bostadsutskottets frågor har starka miljörättsliga inslag. Sålunda bereder utskottet ett flertal frågor som regleras i . Det handlar bl.a. om villkoren för tillstånd till olika vattenföretag eller i vilka geografiska områden som viss etablering (exempelvis större vindkraftverk) kan tillåtas. Ofta har även frågor som regleras i starka miljöinslag (exempelvis hur buller- och luftkvalitetskrav skall hanteras i detaljplaneprocessen). Till det miljö- och offentligrättsliga området hör också lagen (1970:244) om vatten- och avloppsanläggningar (va-lagen). Liksom i finns även i va-lagen regler om statlig kontroll av vissa kommunala beslut på respektive område. Också de miljörättsliga reglerna och de statliga kontrollreglerna är till sin natur av offentligrättslig karaktär och sätter, liksom annan lagstiftning inom beredningsområdet, gränser för hur fastigheter får användas. Inom ramen för bostadspolitiken handlägger bostadsutskottet också frågor om bostadsbidrag. De propositioner och skrivelser som hänvisas till bostadsutskottet har i beretts inom , , enheten för fastighetsrätt, , länsstyrelseenheten, , naturresurs- och sameenheten, och , socialförsäkringsenheten. Utskottets överväganden och ställningstaganden vill inledningsvis erinra om att i tidigare liknande sammanhang uttalat att det endast undantagsvis bör komma i fråga att av t.ex. starka arbetsfördelningsskäl mot båda eller endera utskottens vilja beslutar att överföra ärendegrupper från ett utskott till ett annat (bet. KU 1982/83:31 s. 14). Enligt lagutskottets mening måste dessa uttalanden göra sig än mer gällande när fråga är om en sammanläggning av två väl fungerande utskott. anser att också de i tidigare liknande utredningssammanhang framförda synpunkterna, att det finns ett stort värde i att den centrala civilrätten bereds samlat i ett renodlat civillagutskott, alltjämt äger giltighet och måste väga tungt inför ett ställningstagande till riksdagskommitténs förslag. På skilda områden följer den civilrättsliga lagstiftningen likartade principer, och det föreligger ett fortlöpande behov av överblick över hela detta lagstiftningsfält. Nyttan med en sådan överblick skulle gå förlorad om riksdagskommitténs förslag blev verklighet. De överväganden som i dessa avseenden gjordes av Grundlagsberedningen har visat sig stå sig väl. Den civilrättsliga lagstiftningen rör för den enskilda människan viktiga frågor som principiellt sett förtjänar den grundliga och genomarbetade beredning som kan åstadkommas i ett för civilrätten separat, eget, utskott. De politiska och andra värderingar och överväganden som måste göras i många av de civilrättsliga lagstiftningsärendena är av en annan karaktär än de som måste göras i ett budgetärende eller i offentligrättsligt lagstiftningsärende som ju oftast syftar till att genomföra en viss politik eller snabbt skapa förändringar på ett visst politikområde. Civilrättsliga lagförslag har av Grundlagsberedningen, till skillnad från offentligrättsliga lagförslag, inte setts som ett instrument för att genomföra en bestämd politik från statens sida på ett visst område (SOU 1969:62 s. 73). I sammanhanget bör också påpekas att den civilrättsliga lagstiftningen inom handläggs inom ett departement, . Lagstiftning om exempelvis immaterialrätt och transporträtt behandlas således inte inom utan inom en särskild lagstiftningsenhet inom . har däremot, enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för , myndighetsansvaret för och Patentbesvärsrätten samt ansvarar för förvaltningsärenden som rör immaterialrätt med undantag av upphovsrätt. En annan viktig utgångspunkt inför ett ställningstagande till riksdagskommitténs förslag är att den nuvarande ordningen med ett lagutskott utan del i budgetprocessen inte har föranlett några gränsdragningssvårigheter eller andra problem gentemot andra utskott. Även om exempelvis näringsutskottet bereder anslagsfrågorna på konsumentområdet har detta inte inneburit några svårigheter för lagutskottet att gentemot näringsutskottet hantera konsumenträtten och vice versa. Därtill kommer att de farhågor som uttalades i samband med budgetreformen, att ett lagutskott utan del i budgetprocessen skulle bli mindre attraktivt för ledamöter, inte har besannats. Inte heller arbetsbelastningen motiverar, enligt utskottets mening, en sammanslagning eller i övrigt några förändringar rörande lagutskottet och dess beredningsområde. Utskottet vill därvid särskilt peka på att intensiteten i lagstiftningsarbetet på utskottets beredningsområde har stigit och lagstiftningsärendena blivit alltmer komplicerade. En av flera bidragande orsaker härtill är att den EU-relaterade lagstiftningen gjort sig alltmer gällande på många områden. Flertalet av de rättsområden som omfattas av lagutskottets beredningsansvar har direkt anknytning till . Detta gäller bl.a. konsumenträtten, immaterialrätten, associationsrätten inklusive redovisning, transporträtten, försäkringsavtalsrätten, insolvens- och utsökningsrätten samt den internationellt privaträttsliga lagstiftningen. har även familjerätten kommit att beröras av samarbetet inom EU. Utvecklingen torde med all sannolikhet komma att accelerera. Dessa inledande synpunkter och iakttagelser torde vara värda att beakta inför ställningstagandena till riksdagskommitténs förslag. anser det önskvärt med en minskning av antalet utskott och att den mest näraliggande tanken att åstadkomma detta är att lägga samman två utskott med angränsande beredningsområden. Vidare uttalar riksdagskommittén att man med en sådan sammanläggning i bästa fall löser gränsdragningsproblem som funnits och minskar behovet av samverkan mellan utskott i beredningsprocessen. Skälet för en reduktion av antalet utskott är, enligt riksdagskommittén, önskvärdheten i att de partier som är representerade i ges möjlighet att delta i ärendeberedningen utan att för den skull proportionaliteten i utskottets sammansättning minskar (s. 101). Enligt lagutskottets mening tillgodoser inte en minskning av antalet utskott från 16 till 15 önskemålet att alla partier som kan vara representerade i får möjlighet att delta i utskottens ärendeberedning. För att åstadkomma en sådan ordning torde, såvitt utskottet kan bedöma, fler utskott behöva slås samman. En annan grundläggande invändning mot riksdagskommitténs förslag är, enligt lagutskottets mening, att det inte finns någon närmare koppling mellan de frågor som behandlas i lagutskottet och i bostadsutskottet som kan utgöra underlag för en sammanslagning. beredningsområde är relativt homogent utmejslat efter fackområdesprincipen. Till skillnad från vad som gäller för den civilrättsliga lagstiftningen är det för bostadsutskottets del fråga om regler som framför allt har till syfte att reglera förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Beredningsområdet har således starka inslag av offentlig rätt. Den enda koppling som finns till lagutskottet är bestämmelserna i 12 och 13 kap. jordabalken om hyra respektive tomträtt samt bostadsrättslagen (1991:614). Dessa delar av bostadsut- skottets beredningsområde, som kan sägas vara av mer civilrättslig än offentligrättslig karaktär, fördes från lagutskottet till bostadsutskottet . Bland motiven för detta framfördes framför allt att ärenden om hyra och bostadsrätt hade fått en alltmer bostadspolitisk inriktning medan de civilrättsliga aspekterna fått en mer undanskymd plats. Förslaget hade tagits upp i framställningar från de två utskotten (bet. KU 1984/85:36 s. 21). Utskottet kan för sin del inte se att det uppkommer några samordningsvinster med en sammanslagning av lagutskottet och bostadsutskottet. De mycket begränsade beröringspunkter som finns och som redovisats ovan är, enligt lagutskottets mening, inte tillräckligt för en så genomgripande åtgärd som en sammanslagning av de båda utskotten. Därtill kommer att några gränsdragningsproblem mellan lagutskottet och bostadsutskottet aldrig förekommit. Endast i ett fåtal ärenden har det förekommit behov av samverkan mellan de båda utskotten, vilka tillgodosetts genom att utskotten avgett yttranden. I sammanhanget kan vidare noteras att , statsvetenskapliga institutionen i sitt yttrande till över riksdagskommitténs förslag uttalat att kommitténs skäl för en sammanslagning av bostads- och lagutskotten förefaller svaga. Kopplingen mellan de två utskottens uppgifter är svag. Om huvudsyftet vore att åstadkomma en jämnare arbetsbelastning mellan utskotten vore det, enligt mening, rimligt att göra en mer generell översyn; försvarsutskottets arbetsbelastning är t.ex. jämförelsevis ringa. förslag att överföra ärenden rörande utsökningsbalken till skatteutskottet, växel- och checkrätt till finansutskottet, transporträtt till trafikutskottet och immaterialrätt till näringsutskottet är inte genomtänkt. Om förslaget genomförs kommer civilrätt och offentlig rätt att blandas, inte bara i det föreslagna civilutskottet utan också i ytterligare utskott, och den önskvärda civilrättsliga överblicken riskerar att gå helt förlorad. Därtill skulle, såvitt lagutskottet kan bedöma, betydande samordningsproblem uppkomma. argument för att över huvud taget flytta ärendegrupper från det föreslagna civilutskottet är, såvitt lagutskottet kan utläsa, inte att det nya utskottet skulle få ett för stort beredningsområde utan att överflyttningen skulle göra civilutskottets beredningsområde mindre heterogent (s. 102). Enligt lagutskottets uppfattning är lagutskottets nuvarande beredningsområde en väl sammanhållen enhet. Om man däremot, såsom riksdagskommittén har gjort, väljer att inte se den centrala civilrätten som en sammanhållen odelbar enhet utan som ett heterogent område kan man bara konstatera att lagutskottet redan nu har ett heterogent beredningsområde och att det nya utskottet skulle få ett än mer heterogent beredningsområde, även om vissa ansvarsområden flyttas till andra utskott i enlighet med riksdagskommitténs förslag. Således gör en överflyttning av utsökningsbalken, transporträtten och immaterialrätten med detta synsätt inte någon större skillnad. påstående (s. 103) att utsökningsbalken skulle ha ett lösligare samband med utskottets övriga beredningsområde är inte riktigt. Tvärtom finns ett odelbart samband mellan utsökningsbalken och allmänna regler om fordringsförhållanden och fordringar samt deras betalningar, som i fall då dessa inte sker i rätt tid kan leda till generalexekution, dvs. konkurs, eller specialexekution, dvs. utmätning, eller till skuldsanering eller företagsrekonstruktion. Den ordning i vilken betalningsanspråken skall tillgodoses vid konkurs och utmätning regleras i förmånsrättslagen (1970:979) och i utsökningsbalken. Att inte hålla insolvensrätten samlad skulle, enligt utskottets mening, vara direkt olämpligt och innebära stora samordningssvårigheter. och exekutionsväsendets anslagsmässiga koppling till skatteutskottet är inte tillräckliga skäl för en överföring av utsökningsbalken till skatteutskottets beredningsområde. Beträffande förslaget att överföra beredningsområdet växel- och checkrätt till finansutskottet vill lagutskottet upplysa om att det åtminstone inte förekommit något enda lagstiftningsärende av vikt på detta nu nästan avsomnade rättsområde. När det sedan gäller transporträtten är en överföring till trafikutskottet förenad med likartade bekymmer som när det gäller förslaget om utsökningsbalkens överföring till skatteutskottet. Transporträtten är ett omfattande civilrättsligt rättsområde. I området ingår bl.a. sjölagen (1994:1009), järnvägstrafiklagen (1985:192) och annan lagstiftning innefattande sådan central civilrätt såsom avtalsrätt (frågor om befraktningsavtal, s.k. konossement), försäkringsavtalsrätt (transportförsäkringar, skadeförsäkringar, passagerarförsäkringar), skadeståndsrätt (redares skadeståndsansvar för oljeskador, flygpassagerares rätt till ersättning vid nekad ombordstigning), associationsrätt (partrederier). Exemplen kan mångfaldigas. Transporträtten baseras nästan uteslutande på internationella konventioner. Med undantag för prefixet transport finns egentligen inte några som helst anknytningar till trafikutskottets nuvarande beredningsområde. Som tidigare redovisats bereds lagstiftningen om transporträtt i inom , enheten för immaterialrätt och transporträtt. Om riksdagskommitténs förslag i denna del genomförs kan lagutskottet redan nu förutskicka att det i flertalet lagstiftningsärenden blir samordningssvårigheter mellan lagutskottet och trafikutskottet. Immaterialrätten bl.a. upphovsrätt och industriellt rättsskydd rymmer en mångfacetterad verklighet. Som tidigare redovisats har inom myndighetsansvaret för och Patentbesvärsrätten samt ansvar för immaterialrättsliga förvaltningsärenden, utom upphovsrättsliga, medan det huvudsakliga ansvaret för lagstiftningen ligger på . Ser man till önskemålet att lagstiftnings- och budgetärenden inom ett och samma ämnesområde skall beredas i samma utskott ligger det närmare till hands att föreslå en överflyttning av upphovsrätten och kanske också lagstiftningen om mönsterskydd till kulturutskottet samt växtförädlarrättslagen (1997:306) till miljö- och jordbruksutskottet. Enligt lagutskottets mening bör emellertid hela immaterialrätten allt framgent behållas samlad inom lagutskottets beredningsområde. De ovan anförda skälen för att lagutskottet bör behålla beredningsansvaret för utsökningsbalken och transporträtten gör sig gällande också i denna del.