yttr · GT05EUN1y · 2006-01-01 00:00:00 — yttrande 2005/06:EUN1y i en ny tid I detta yttrande redovisar sina synpunkter på riksdagsstyrelsens framställning 2005/06:RS3 i en ny tid, som i sin tur bygger riksdagskommittés betänkande i samma ämne. koncentrerar huvudsakligen sitt yttrande till de delar av betänkandet som gäller arbete med EU-frågor. , som välkomnar att förslag har lagts fram om hur arbete med EU-frågor skall kunna förändras och förstärkas, konstaterar dock att förslagen i vissa delar väcker konstitutionella frågor och därför behöver beredas ytterligare. Det gäller t.ex. betydelsen av det föreslagna saksamrådet som utskotten enligt förslaget skall ansvara för. Den föreslagna uppdelningen av regeringens samrådsskyldighet mellan utskotten å ena och å andra sidan behöver också utredas ytterligare. I fråga om förslaget om behandlingen av grön- och vitböcker och andra strategiska EU-dokument delar EU-nämnden kommitténs bedömningar. anser att behandlingen av dessa dokument inte kan innebära någon bundenhet vid en viss ståndpunkt för vare sig regeringen eller utskott och i senare förhandlingsskeden. avstyrker förslaget om att begränsa regeringens informationsskyldighet gentemot men tillstyrker förslaget att ta bort informationsskyldigheten för andra statliga myndigheter än regeringen. Enligt bör också regeringens samrådsskyldighet liksom koncentreras till betydelsefulla frågor och inte omfatta alla beslut som skall fattas av ministerrådet, varför kommitténs förslag i denna del avstyrks. Förslaget om att partierna skall tillfälligt kunna sätta in ersättare från berörda utskott i vållar problem av framför allt praktisk natur. avstyrker därför förslaget. , som framhåller att öppenheten är grundläggande för en demokratisk förankring av EU-frågorna, välkomnar förslaget om att och utskotten skall kunna besluta om offentliga sammanträden. Till yttrandet har fogats en avvikande mening. har berett övriga utskott och tillfälle att avge yttrande över riksdagsstyrelsens framställning till 2005/06:RS3 i en ny tid jämte motionerna 2005/06:K4K10. Ge- nom framställningen har riksdagsstyrelsen överlämnat huvudbetänkande i en ny tid för bedömning och beslut. koncentrerar huvudsakligen sitt yttrande till de delar av huvudbetänkande som gäller arbete med EU- frågor. avstår från att i detta sammanhang lämna synpunkter på den del i betänkandet som avser konsekvenserna för arbete om det s.k. konstitutionella fördraget skulle antas. Om ett ikraftträdande av det fördraget skulle bli aktuellt utgår från möjligheten att då yttra sig i det ärendet. arbete med EU-frågor (avsnitt 3) Inledning (avsnitt 3.1) har varit medlem i EU , och erfarenheter har vunnits av hittillsvarande arbete med EU-frågor. välkomnar att har lagt fram förslag om hur arbete med EU-frågorna skall kunna förändras och förstärkas. I kommitténs uppdrag har bl.a. ingått att pröva formerna för kontakter med regeringen. Kommitténs förslag i vissa delar reser enligt EU- nämndens mening frågor av konstitutionell karaktär som behöver övervägas ytterligare. I den sittande uppdrag ingår visserligen att i stort se över regeringens förhållande till men inte frågor som rör regeringsformens bestämmelser om förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer. I direktiven hänvisas i denna senare del till arbete (dir. 2004:96). Frågorna behöver emellertid enligt vad som framgår nedan belysas ytterligare. Detta kan ske antingen genom att får tilläggsdirektiv eller genom fortsatt beredning av . kan i stort sett instämma i kommitténs inledande beskrivning av hantering av EU-frågorna och vad som bör utgöra utgångspunkterna för de framtida formerna för denna hantering. måste det konstateras att dessa utgångspunkter är desamma som rådde i inför inträde i EU . Som en markering av att inte bara nämnden utan också utskotten har en viktig roll att fylla i samspelet mellan regeringen och fick utskotten rätt att inom sina beredningsområden begära information i EU-frågor från regeringen och andra statliga myndigheter. har utskotten därutöver ålagts att följa EU-arbetet inom sina beredningsområden. Inga hinder finns för att utskotten med dagens regelverk skall aktivera sig i EU-frågorna. Ett allmänt intryck av kommitténs betänkande är att det i olika hänseenden görs en större åtskillnad mellan utskotten å ena och å andra sidan än vad som är motiverat. vill redan inledningsvis framhålla att det i stor utsträckning råder personalunion mellan utskotten och och att samtliga utskott är representerade i . Många utskott arbetar aktivt med EU-frågorna, vilket får stor betydelse för samrådsförfarandet i som då kan koncentreras på vilken hållning bör inta inför förhandlingarna i ministerrådet. uttalar sig inte om kommitténs förslag i fråga om arbetet i utskott (avsnitt 5). hyser dock en förhoppning om att en reell förenkling av motionshanteringen och en förändring av utskottens 2005/06:EUN1y EU-NÄMNDENS ÖVERVÄGANDEN sammanträdesplanering skall underlätta för utskotten att fullgöra den stärkta roll i EU-arbetet som kommittén föreslår. Enligt EU-nämndens mening måste det viktigaste målet nu som vid inträdet i EU vara att skapa de rättsliga och organisatoriska möjligheter som behövs för att genom sina organ skall innan besluten fattas i EU kunna utöva ett reellt inflytande på och kontroll av regeringens arbete såsom företrädare för i EU. Vikten av detta har kommit till uttryck 2003 införda nya bestämmelsen i 10 kap. 6 § första stycket regeringsformen. I bestämmelsen föreskrivs att regeringen skall fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, och att närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen. Enligt förarbetena till grundlagsändringen avsågs denna inte åstadkomma någon ändring av den gällande ordningen för information och samråd utan i stället att markera frågans vikt (bet. 2001/02:KU18 s. 49). I betänkande sägs (avsnitt 3.1 s. 39) att skall spela en central roll i hanteringen av EU-frågorna, att EU-frågorna är en viktig del av den politiska verkligheten, vilket bör avspeglas i arbete, att det är viktigt att kommer in tidigt, att samtliga riksdagsledamöter involveras och att normala arbetsformer i så stor utsträckning som möjligt bör tillämpas också för EU-frågorna samt att en aktiv behandling av EU-frågorna i bidrar till att EU-frågorna kan förankras bättre i samhället. Som kommittén framhåller är det enligt givetvis en styrka för regeringen om de svenska ståndpunkterna har en så bred förankring i som möjligt. I uppdraget till kommittén ingår emellertid också att tydliggöra roll och stärka inflytande i EU-samarbetet. Något resonemang om och i vad mån inflytande i detta samarbete stärks genom kommitténs samlade förslag återfinns emellertid inte i betänkandet. inflytande kan ske i de olika faser som föregår ett lagstiftningsbeslut eller annat beslut i EU. Med detta som utgångspunkt har kommittén lagt fram sina förslag. Kommitténs beskrivning av EU:s beslutsprocess (avsnitt 3.1 s. 40) är emellertid alltför kortfattad för att ge en förståelse av det komplicerade besluts- och förhandlingsmaskineri som äger rum i EU. Eftersom kommittén lämnar förslag beträffande en uppdelning av det nuvarande samrådsförfarandet, som föreslås äga rum såväl i utskotten som i , hade en mera utförlig beskrivning av denna beslutsprocess varit önskvärd. En sådan beskrivning och noggranna överväganden om följderna för av denna beslutsprocess bör ske i ett fortsatt utredningsarbete. EU-NÄMNDENS ÖVERVÄGANDEN 2005/06:EUN1y Grön- och vitböcker och andra strategiska EU-dokument (avsnitt 3.2) kan i huvudsak dela de bedömningar som kommittén gör och instämma i förslagen när det gäller grön- och vitböcker och meddelanden. Viss oklarhet råder dock om vilka typer av dokument som berörs av förslaget. En sådan fråga är t.ex. om kommissionens konsekvensanalyser (impact assessements) berörs. Det undantag för förslag från Europeiska kommissionen som nämns i den föreslagna lagtexten i riksdagsordningen (nya 10 kap. 4 §) avser kommissionens förslag till lagstiftning, vilket bör klargöras. Anledningen till att dessa lagförslag undantagits torde vara att dessa enligt kommittén skulle omfattas av den subsidiaritetsprövning som kommittén föreslår i anledning av det konstitutionella fördraget. I nuvarande situation med rådande osäkerhet om det konstitutionella fördraget kan det övervägas om även lagförslag borde omfattas av den föreslagna behandlingen av EU-dokument. förefaller dock detta inte lämpligt. Riksdagsbehandlingen av de EU-dokument som är aktuella bör först om förslaget genomförs utvärderas. Beträffande frågan om subsidiaritetskontroll återkommer i det följande. I avsnittet talas enbart om utskotten. Det bör emellertid framhållas att hanteringen av nu aktuella dokument och det samrådsförfarande som enligt kommitténs förslag skall ske i inför beslut i EU inte kan ses isolerade från varandra. Flera av de dokument som kommittén synes mena uteslutande skall behandlas av berörda utskott har ett sådant samband med besluten i ministerrådet att de naturligtvis inte kan förbigås av . Som exempel kan nämnas de operativa rådsarbetsprogrammen. Vidare kan en grön- eller vitbok eller ett meddelande från kommissionen ha ett sådant samband med en beslutsfråga på ministerrådets dagordning att dokumentet naturligen blir föremål för en diskussion på sammanträde. Ett sådant exempel innevarande år är grönboken om energi som presenterades före sammanträde och som hade starkt samband med slutsatser på samma område som skulle beslutas av ministerrådet på det aktuella rådsmötet. Kommittén framhåller att behandlingen av de aktuella dokumenten inte skall leda till att på ett tidigt stadium binder regeringen vid en viss ståndpunkt utan att syftet är att skapa utrymme för en debatt som visar på olika synsätt på de aktuella frågorna. Viktigt är emellertid också enligt EU- nämndens mening att det görs tydligt att någon bundenhet inte heller kan förekomma i förhållande till egna organ, dvs. I det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets betänkande 2003/04:KUU1 Europeiska konventet om EU:s framtid tas frågan upp om det mandat som regeringen får genom beslut på basis av betänkandet. Utskottet uttalar i detta sammanhang (s. 43) att beslut med anledning av betänkandet skall vara styrande för regeringens förhandlingsarbete men att fortsatta förhandlingar kräver kompromisser som får förankras i de former för samråd som gäller. Motsvarande synsätt måste också gälla behand- 2005/06:EUN1y EU-NÄMNDENS ÖVERVÄGANDEN lingen av de samrådsdokument som det nu är fråga om. Det förhållandet att de skall behandlas av kammaren på sätt som föreslås av kommittén kan inte innebära att organ i fortsatta förhandlingar är bundna av kammarbehandlingen. Samråd mellan regering och riksdag (avsnitt 3.3) Som en allmän bakgrund vill nämnden först redovisa sin principiella inställning när det gäller ansvar för och behandling av EU-frågorna, såvitt gäller förhandlingarna i . Enligt regeringsformen ankommer det på regeringen att svara för frågor som rör förhållande till andra länder och mellanfolkliga organisationer. Medlemskapet i EU har i och för sig inte medfört någon förändring av regeringens rättigheter och skyldigheter i detta avseende. Primärt tillkommer det således regeringen att avgöra hur förhandlingar inom ramen för EU- samarbetet skall föras och bestämma positioner vid beslutsfattandet. Verksamheten vid och behandling i övrigt av EU- frågor måste ses mot denna bakgrund. Ansvaret för agerande vid förhandlingar och beslut i EU måste ytterst vila på regeringen och detta oavsett vilket mandat regeringen har fått i . måste emellertid ha insyn i EU-frågorna och möjlighet att utöva ett inflytande på och ge mandat till regeringens agerande i EU samt utöva kontroll av detta agerande. Enligt EU-nämndens uppfattning har regeringens samråd med rörande EU-frågorna i stort sett fungerat väl. Ett ökat engagemang har successivt skapats för EU-frågorna i , och har fått inblick i ett stort antal frågor som inte varit öppna för insyn och delaktighet från sida. Ett antal utskott har, som nämnts, blivit alltmer aktiva i EU- frågor även om utskottens verksamhet i denna del skulle behöva aktiveras än mer. Utvecklingen har främjats av att det inrättats ett särskilt organ i för behandlingen av EU-frågor. Regeringen har fått entydiga besked också i horisontella frågor, och nämnden har kunnat fullgöra en koordinerande funktion. För har det också varit en fördel att det i finns samlade erfarenheter från EU-arbetet och att nämnden har en bred överblick över EU-frågorna med möjlighet att hantera och ge sin syn på utskottsövergripande frågor. Om det inte skapats ett särskilt riksdagsorgan för EU- frågorna är det troligt att möjligheterna till inflytande på regeringens agerande hade varit betydligt mindre än de är . Belysande är att samtliga parlament i EU:s övriga medlemsländer funnit det befogat att inrätta särskilda organ för EU-frågorna. har därmed också naturliga samarbetsparter i andra medlemsländers parlament. Belysande är också att samordningen av EU-frågor inom flyttats till Statsrådsberedningen. Anledningen härtill är insikten om att även om EU-frågorna ses som inrikespolitiska frågor och normalt skall behandlas som sådana EU-arbetet i minister- EU-NÄMNDENS ÖVERVÄGANDEN 2005/06:EUN1y rådet utgör en ständigt pågående förhandling där för att få gehör behöver tala med en röst. Den nu angivna utvecklingen och nämnda förhållanden berörs inte i kommitténs betänkande. Det sägs visserligen inledningsvis (s. 39) att det finns många goda erfarenheter av arbete med EU-frågorna, men de ansträngningar som gjorts och den utveckling i bl.a. konstitutionell praxis som har skett tas inte upp annat än i en beskrivande bakgrund. Stärkt roll för utskotten (avsnitt 3.3.2), (avsnitt 3.3.3) delar kommitténs uppfattning att det nu trots att ingenting i dagens regelverk lägger hinder i vägen finns skäl att ytterligare stärka utskottens arbete med EU-frågor. uttalade tidigt (bet.1996/97:KU2 bilaga 3 s. 59 f.) att det för att skall kunna utöva ett inflytande på EU-frågorna inte är tillräckligt med ett samrådsförfarande i . Nämnden uttalade i detta hänseende bl.a. följande: Nämnden ser det som angeläget att också utskotten tar aktiv del. I utskotten finns den sakkunskap som behövs för en fördjupad bedömning av olika EU-frågor. När dessa frågor blir aktuella för samråd med regeringen inför rådets ställningstaganden är det en stor fördel om de tidigare varit föremål för utskottens bedömningar. Utskottens medverkan är särskilt viktig med hänsyn till att möjligheterna till inflytande är större under ett tidigt stadium av beslutsprocessen inom EU än i omedelbar anslutning till de slutliga förhandlingarna på själva ministerrådsmötena. Ett ytterligare skäl för utskottens engagemang har samband med behovet av styrning under förberedelserna för rådsbeslut. Innan de slutliga ställningstagandena sker i ministerrådet behandlas frågorna i rådets arbetsgrupper, i vissa kommittéer och i Coreper, allt under medverkan av tjänstemannarepresentanter från medlemsländerna. I praktiken avgörs en stor mängd frågor under detta beredningsarbete och endast frågor som inte kunnat lösas på tjänstemannaplanet blir föremål för reella diskussioner och överväganden i rådet. För regeringen är det självfallet en angelägen uppgift att övervaka och styra det beredningsarbete som föregår rådsbesluten. Också bör emellertid utöva ett inflytande härvidlag. Denna uppgift måste vila på utskotten. Samrådet mellan regeringen och äger rum före rådsmötena, och det ligger i sakens natur att samrådet främst tar sikte på de frågor som skall realbehandlas på mötena. De uppgörelser som träffats torde nämnden inte annat än undantagsvis ha några möjligheter att påverka. När det gäller samspelet mellan utskotten och har detta i vissa frågor medfört att utskotten avgett yttranden till . Möjligheten till detta förutsattes redan vid tiden för inrättandet av samrådsförfarandet (bet.1994/95:KU22). Detta har varit till fördel för i det fortsatta samrådsförfarandet där utskottens synpunkter tagits till vara. Även i övrigt har utskottens alltmer ökade engagemang i EU-frågorna varit värdefullt inför det formella samrådsförfarandet i . Beträffande utskottens planering och internationella kontakter samt relationer till regeringen kan i huvudsak instämma med kommitténs överväganden och förslag. Att regeringen skall vara skyldig att överlägga 2005/06:EUN1y EU-NÄMNDENS ÖVERVÄGANDEN med utskotten i de frågor rörande arbetet i EU som utskottet bestämmer välkomnas av . Däremot råder oklarhet om den konstitutionella betydelsen av detta s.k. saksamråd som sägs skilja sig från det förhandlings/beslutssamråd som skall ske i . Enligt är det mycket viktigt att regeringen, som enligt vad som framhållits i det föregående är huvudansvarig för de förhandlingar som förs inom ramen för arbetet i och kommittéer och arbetsgrupper under rådet, under beredningen av frågorna i får entydiga och klara besked om vad som bör vara förhandlingslinje. Detta kräver ytterligare noggranna överväganden om innebörden och verkan av det s.k. saksamrådet. Detta s.k. saksamråd kommer för övrigt inte till uttryck i den föreslagna lagtexten där det endast talas om att regeringen skall överlägga med utskotten. Beträffande tidpunkten för överläggningarna med utskotten framhåller kommittén att dessa inte behöver ske just inför rådsmötena utan snarare innan frågorna kommer upp på ministerrådets dagordning. vill emellertid framhålla att åtskilliga frågor som befinner sig i ett tidigt skede av beslutsprocessen kommer upp på ministerrådets dagordning i form av presentationer, informationer eller lägesrapporter etc. Det finns alltså skäl för utskotten att beakta dessa dagordningar. Vidare måste det också även om utskottens främsta uppgift är att behandla EU-frågorna i början av beslutsprocessen finnas utrymme för utskotten att anlägga synpunkter under slutfasen. Erfarenheten har visat att det i vissa frågor kan vara motiverat att sakkunskapen i utskotten kommer till uttryck då frågor tas upp på ministerrådets dagordning vare sig de då befinner sig i beslutsstadiet eller på ett tidigare stadium. I detta sammanhang bör framhållas att i de fall utskotten skall ansvara för behandling av frågor som står på ministerrådets dagordning, dvs. icke-beslutsfrågor, bör detta ske när frågorna har behandlats av Coreper. Detta innebär att utskotten i många fall skulle behöva sammanträda och under kammarens sommaruppehåll, vilket får följder för planering i övrigt. Att både utskotten och är aktiva på samrådsstadiet behöver inte innebära en onödig dubblering och kan medverka till att oklarheter ut inför ministerrådets frågor. Detta gäller inte minst när det under EU:s beslutsprocess som ofta sker i slutskedet läggs fram förslag till ändrade lösningar. När sådana fall inträffat i nämnden har nämnden uppmanat det ansvariga statsrådet att också höra berört utskott. Nämnden har sett det som angeläget att regeringen vid samrådet inför ministerrådsmötena har kontakter också med utskotten när frågorna är av den arten att de mera utskottsspecifika synpunkterna bör tas till vara. En särskild fråga är hur uppföljningen av regeringens förhandlingar i ministerrådet skall ske i de fall då utskotten enligt förslaget skall ansvara för behandlingen av frågor på ministerrådets dagordning. återrapporterar ansvarig minister från föregående ministerrådsmöte i samband med samrådet i inför kommande ministerrådsmöte. EU-NÄMNDENS ÖVERVÄGANDEN 2005/06:EUN1y då möjlighet att ställa frågor i anledning av återrapporten och följa upp det tidigare samrådet, bl.a. mot bakgrund av stenografiska uppteckningar från de tidigare samråden. Utskottens överläggningar med regeringen, dvs. saksamrådet, är dock inte tänkt att dokumenteras med stenografiska uppteckningar utan enbart i form av redovisning i utskottets sammanträdesprotokoll. Om kommitténs förslag i denna del skall kunna fungera utan att den öppenhet som funnits när det gäller samrådsförfarandet i förloras, krävs att utskottens överläggningar dokumenteras utförligt, helst i form av stenografiska uppteckningar. Eftersom detta inte är praktiskt möjligt för utskotten talar förslaget om redovisning i utskottsprotokoll emot att samrådsförfarandet inför ministerrådsmöten delas upp mellan utskotten och . Beträffande kommitténs bedömning av konsekvenserna för av kommitténs förslag om en stärkt roll för utskotten har invändningar. Förslaget får enligt mening allvarliga konsekvenser för inflytande enligt vad som skall framgå i det följande. Kommittén anser att frågor som visserligen kommer upp på rådsmötena men som inte är avsedda att tas till beslut bör behandlas i kontakterna mellan utskott och regering och inte i . Vidare sägs att samrådet i kan fokusera på eventuella förhandlingsstrategiska överväganden medan sakaspekterna har behandlats i utskotten. roll skall begränsas till det tillfälle när frågorna skall beslutas i ministerrådet. Detta anges innebära en reell förändring för arbetet i utskotten och i . Enligt kan, som ovan framhållits, ett tillfredsställande inflytande för endast åstadkommas genom ett samspel mellan utskottsbehandling samt såväl information som samråd i . har i och för sig alltid sett som sin uppgift att fokusera på beslutsfrågorna på ministerrådet. Med kännedom om EU:s beslutsprocedur och hur frågorna bereds på ministerrådets möten måste emellertid framhållas att det inte låter sig göra att stycka upp ministerrådets dagordningar för att söka skapa skarpa gränser mellan utskottens och befogenheter och därigenom inskränka uppgifter. Frågorna på ministerrådets dagordning beslutas oftast inte vid ett enda tillfälle. Som regel återkommer de , och olika former av beslut fattas av ministerrådet under resans gång. Det kan gälla olika slutsatser och politiska överenskommelser som föregår det slutliga beslutet om en rättsakt. Ofta hanteras också omfattande lagstiftningsprojekt i olika delar vid olika ministerrådssammansättningar. Vidare kan, särskilt när det gäller större ärenden, informationsfrågor hänga ihop med beslutsfrågor. Det är helt enkelt fråga om paket där vissa frågor skall diskuteras och andra fattas beslut om. Ett sådant exempel är det ovan nämnda på energiområdet där rådet skulle besluta om slutsatser på energiområdet samt diskutera den av kommissionen presenterade grönboken. Det går alltså inte alltid att särskilja informations- och beslutsfrågor. Härtill kommer att det inte finns någon säker vetskap om huruvida rådet verkligen har förutsätt- 2005/06:EUN1y EU-NÄMNDENS ÖVERVÄGANDEN ningar att gå till beslut; huruvida det föreligger erforderlig enhällighet eller kvalificerad majoritet får inte sällan bedömas av ministerrådets ordförande under mötets gång. Ovan har också i samband med överväganden om utskottens arbete frågan om återrapportering av regeringens handlande i ministerrådet tagits upp. anser att det är viktigt från uppföljnings- och kontrollsynpunkt att den rutin med återrapportering som äger rum i består. Här kan lika litet som inför rådsmötena någon uppstyckning av frågorna ske; den rådande kontinuiteten beträffande de frågor som behandlas skulle annars brytas och överblick och inflytande förloras. Det nu sagda visar att det är olämpligt att förorda att vissa frågor inte bör behandlas i , i vart fall om skall kunna behålla sitt inflytande beträffande de frågor som står på ministerrådets dagordning. ansluter sig i och för sig till kommitténs bedömning att den exakta avgränsningen mellan utskotten och i likhet med dagens ordning får utvecklas i praxis. anser också att det är angeläget att det sker en reell förändring till utskottens fördel. Den skarpa gräns mellan utskottens och uppgifter som kommittén beskriver och framhåller som önskvärd innebär emellertid att de olika frågorna på rådsdagordningarna splittras upp på olika organ.