sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I propositionen Ändring i m.m., anfördes att det inte är fråga om något godkännande av byggnaden, som kan liknas vid det nuvarande bygglovet. Ordet slutgodkännande borde därför bytas mot slutbevis, och utfärdas så snart alla de bestyrkan- den som anges i kontrollplanen kommit in till nämnden och befun- nits vara i sin ordning. Det framhölls att slutbeviset inte är någon garanti för att byggnaden uppfyller samhällets krav utan enbart ett kvitto på att byggherren har fullgjort sina skyldigheter enligt kon- trollplanen. Enligt tidigare bestämmelser skulle utföra slutbesiktning om det inte var uppenbart onödigt, men underströks att inte skulle utföra någon efter- handskontroll av den färdig byggnaden (prop. 1993/94:178 s. 62). Slutbeviset har inte fått någon stor betydelse för vare sig byggher- ren eller dennes kreditgivare. Eftersom tilltron till både byggkon- trollen och kontrollplanen är låg, blir också tilltron till slutbeviset lågt. Det säger visserligen att inte funnit anled- ning att ingripa eller motsätta sig att byggnaden tas i bruk, men det säger ingenting om byggnadens kvalitet i allmänhet eller i vad mån den uppfyller samhällets krav, vilket ju heller inte var avsikten en- ligt ovan. Därmed blir intresset för slutbeviset svagt från både byggherrars, bankers och försäkringsbolags sida. Hela kontrollsy- stemet, alltifrån egenkontrollen till kontrollplanen och slutbeviset underkänns i praktiken i vissa fall också av länsstyrelsernas bidrags- enheter, som vid sina egna prövningar kan finna betydande brister i fråga om tillgänglighet och andra väsentliga egenskapskrav. Eftersom slutbeviset inte tillmäts någon större betydelse finns heller inte tillräckliga incitament för att kontrollplanerna fullföljs och inlämnas så att ärendena därigenom kan avslutas av byggnads- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Från byggnadsinspektörers sida har begärts att slutbe- vis åter ska få utfärdas med anmärkningar, så att ärendena ska kunna avslutas, såvida det inte konstaterats att det föreligger allvar- liga brister i det byggda. Från intresseorganisationers sida har anförts att krav på slutbe- siktning borde återinföras, eftersom det skulle öka slutbevisets värde. Slutbeviset borde enligt mångas mening även vara en förut- sättning för att byggnaden eller byggobjektet ska få tas i bruk eller överlåtas till ny ägare. Från byggherrars sida har riktats kritik mot dels att länsstyrel- serna gör egna bedömningar i ärenden som redan prövats enligt bestämmelserna i , dels att det förekommer att byggnads- nämnderna på oklara grunder förhalar utfärdandet av slutbevis för den byggherre som faktiskt önskar få det, utan att denne har någon formell möjlighet att få saken prövad. Varken ett meddelat eller ett vägrat slutbevis kan överklagas av någon. Det ska ingå i den kvalitetsansvariges uppgifter att begäran om slutbevis ska ges in till innan bygget färdigställs, så att nämnden har möjlighet att kalla till slutsamråd för att gå igenom förutsättningarna och klara ut eventuella hinder för att slutbevis ska kunna meddelas. Detta föreslås framgå av den nya 2 § i 9 kap. PBL. Dessutom föreslås att bestämmelserna som rör det avslutande byggsamrådet, som återfinns i 9 kap. 10 §, juste- ras. Förutsättningarna för att bevilja slutbevis prövas sedan i två steg. Den kvalitetsansvarige bedömer i vilken utsträckning bygglo- vet och dess föreskrifter har följts, och om samhällskraven kan an- tas vara uppfyllda så långt det kan iakttas eller bedömas, samt note- rar eventuella avvikelser och lämnar ett utlåtande (slututlåtande) till byggherren och . Syftet är att ansvaret för att samhällskraven uppfylls och be- styrks ska ligga kvar på byggherren. Dessutom ska bästa möjliga beslutsunderlag tas fram av den som bör ha de bästa förutsättning- arna att uttala sig om hur kontrollerna utfallit och föreskrifterna följts. På så sätt ska beslut inte fördröjas. Det förutsätts att en certifierad kvalitetsansvarig, likaväl som en fristå- ende sakkunnig, förmår göra en självständig och fackmässig be- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Det innebär att utlåtande förväntas innehålla anmärk- ningar om så är sakligt befogat. gör sedan en bedömning av den kvalitetsan- svariges utlåtande, en bedömning som i fråga om ansvarstagande inte ska skilja sig från den bedömning nämnden ska göra av in- komna kontrollintyg. Utgångspunkten är att den kvalitetsansvari- ges bedömningar ska godtas, om inte nämnden finner särskilda skäl att ifrågasätta dem. Avsikten är inte att utlåtandet då ska återre- mitteras – med risk för att ärendet därigenom förhalas – eller att nämnden ska utföra egna kontroller. har i prin- cip tre beslutsalternativ. Antingen utfärdar nämnden slutbevis med eller utan anmärkningar, eller beslutar nämnden att ingripa genom föreläggande om åtgärd, eller begär nämnden en oberoende revi- sion. Det senare kan inträffa om den kvalitetsansvariges underlag skulle ha sådana brister att byggherren måste åläggas – vid behov föreläggas – att anlita ett oberoende kontrollorgan för att göra en utredning och lämna ett utlåtande. Slutbevis ska innebära rätt att ta byggnaden eller den berörda delen i bruk. Till dess att slutbevis har lämnats råder användnings- förbud. Till skillnad mot behöver således inte fatta ett särskilt beslut om användningsförbud, om skäl för detta bedöms föreligga. Nämnden tar ställning i frågan genom att i förekommande fall inte meddela slutbevis, men måste i stället fatta annat beslut enligt ovan, som kan överklagas av byggherren. Det har övervägts att slutbevis ska vara ett villkor även för att byggnaden ska få överlåtas. Det förekommer att byggherrar un- dandrar sig ansvaret genom att överlåta objektet på exempelvis en bostadsrättsförening, som inte alltid förstår att förvissa sig om att bygglov eller kontrollplan finns och har följts. Det finns dock juri- diska och principiella hinder mot att hindra en försäljning av privat egendom. Det har även övervägts att återinföra obligatorisk slutbesiktning. Behovet av en sådan bör dock bedömas och formerna bestämmas vid slutsamrådet. har rätt att utföra de tillsyns- åtgärder som bedöms nödvändiga, men slutbesiktning bör i första hand utföras genom byggherrens försorg, gärna av ett oberoende kontrollorgan. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt 10.5Fördelning av uppgifter och ansvar Kommitténs bedömning och förslag Byggherrar med liten erfarenhet och små resurser har funnit det rådande systemet komplicerat. Byggherrar med större erfarenhet och resurser har i vissa fall funnit kommunernas tillämpning alltför komplicerad. Några intressegrupper menar att byggherrens ansvar och inflytande är för stort. Kommittén har kommit fram till att byggherren ska behålla huvudansvaret för kontroll och kvalitet i byggandet, ska ha ett tydligare ansvar för ledning och projektering, ska ges lättnader från krav på kvalitetsansvarig i vissa mindre ärenden, ska kunna ges lättnader från annan tillsyn av också i mer komplexa ärenden genom att fylla höga och formella krav på kompetens. Gällande uppgifter och ansvar Byggherre är enligt PBL den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnadsarbeten. Byggherren kan således verka som både beställare och utförare av ett byggprojekt, men inte vara utförare för någon annans räkning. Byggherren är alltid den som bekostar projektet och därigenom kan bestämma över dess innehåll. Detta är grunden till att ingen annan kan ta över ansvaret för att projektet uppfyller samhällets krav. Byggherren ska se till att arbetena utförs enligt gällande bestämmelser och fattade beslut samt att kontroll sker i tillräcklig omfattning. Arbetena ska också planeras och utföras så att skador inte uppkommer eller större obehag uppstår. Byggherren ska för vissa arbeten underrätta genom en bygganmälan och anmäla en kvalitetsansvarig. Det är i sammandrag de krav som ställs på byggherren enligt 9 kap. PBL. Av förarbetena till PBL framgår att byggherren ska se till att gällande krav på byggnader och anläggningar blir uppfyllda även om bygglov eller bygganmälan inte krävs. Det innebär att exempel- vis en friggebod inte får utformas och utföras hur som helst. I pro- positionen Ny plan- och bygglag anges också att byggherren själv Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt eller genom någon sakkunnig ska utöva ledning och tillsyn av ar- betena, samt att byggherren bör anlita projektörer och entreprenö- rer med tillräcklig kompetens och erforderliga resurser. Byggherren kan dock aldrig överlåta något av sitt ansvar på vare sig en kvalitets- ansvarig, en ansvarig arbetsledare eller någon annan (prop. 1985/86:1 s. 757). Både vid införandet av PBL 1987 och vid ändringen 1995 var bygg- roll och ansvar en viktig utgångspunkt. När byggherren vid införandet av PBL introducerades som begrepp och formellt tillde- lades uppgifter och ansvar i lagen, knöts stora förväntningar och uttrycktes en stor tillit inte bara till byggherren utan till hela bygg- branschen. I byggherrens ansvar skulle enligt propositionen Ny plan- och bygglag ingå att välja projektörer och producenter med förmåga att både uppnå kvalitet och utföra kontroll. Samordnad kvalitetsstyrning och kontroll skulle åstadkommas genom att byggherrar, projektörer och producenter gemensamt effektivise- rade och ökade sina insatser. Byggbranschen skulle ha ett utveck- lingsansvar för metoder att åstadkomma ett byggande med jämn och hög kvalitet. Allt detta skulle göra att inte behövde öka sina kontrollinsatser (prop. 1985/86:1 s. 313). Man utgick således ifrån att byggherren är en mycket kompetent aktör, med förmåga att både att välja goda medarbetare och att samordna, styra och följa upp deras insatser, samt att i samverkan med branschen utveckla allt säkrare metoder för att uppnå allt bättre resultat. Vid lagändringen 1995 framhölls byggherrens roll ytterligare, främst på ideologisk grund inom ramen för en allmän inriktning mot avreglering och förenkling för den enskilde och en ytterligare begränsning av roll (prop. 1993/94:178). Motivet var även att förbättra byggkontrollen och tillmötesgå EU-krav på ett öppet kontrollsystem. Förväntningarna på en bättre kontroll och därmed kvalitet i byggandet baserades främst på en hög tilltro till byggherrens och byggbranschens egna möjligheter, medan framväxten av ett fristående kontrollsystem uppfattades som mera utopisk. I propositionen framhölls att för- ändringar i riktning mot mindre byggnadsnämndskontroll behövs för att privata organ i större utsträckning ska kunna användas för kontrollen, och bedömningen gjordes att det formellt mycket väl Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt skulle kunna konstrueras ett byggkontrollsystem med stora möj- ligheter att lita till privata organ (s. 51). Men reellt bedömdes möjligheterna således inte vara helt realis- tiska, vilket den fortsatta utvecklingen bekräftade. Utvecklingen innebar heller inte en påtagligt förbättrad egenkontroll. Tilltron till branschens och byggherrarnas förmåga att åstadkomma en bättre kontroll och kvalitet kvarstod och underströks även vid en tidig utvärdering av det nya systemet, som grundades på en rapport från (1997:9) och framfördes i propositionen Vissa byggfrågor m.m. (prop. 1998/99:62). Men bara gav den av re- geringen tillsatta en mer nedslående bild av byggbranschens och byggherrens utveckling och möjligheter. Kommissionen fann att utvecklingen på bygg- och fastighets- marknaden hade gynnat framväxten av stora entreprenadföretag, och att både privata, allmännyttiga och statliga byggherrar hade tappat i beställarkompetens. Byggsektorn, som tidigare präglats av kunniga beställare vilka i egen regi eller med hjälp av skickliga byggmästare och hantverkare byggde för egen långsiktig förvalt- ning, dominerades nu av ett fåtal rikstäckande byggbolag, som både planerar och producerar byggnadsverk som ofta ska förvaltas av andra (SOU 2002:115 s. 87). Vid sidan av de fåtal stora byggherrarna omnämndes också den större gruppen mindre byggherrar, såsom bostadsrättsföreningar, småhusägare eller andra fastighetsägare med begränsade kunskaper om byggteknik, entreprenadjuridik och ekonomi, och därmed helt andra förutsättningar att leva upp till det system för kontroll och tillsyn som infördes . Byggherrens fundamentala roll enligt lagstiftningen är omdiskute- rad och har ifrågasatts utifrån olika byggherrars skilda intressen och förmågor att uppfylla samhällets krav. Men även byggherrens funktion i projektet och identitet i organisationen eller på bygg- platsen har ansetts oklara och har blivit föremål för diskussion. Det har föreslagits att byggherren ska ha en tydligt definierad funktion och alltid vara eller företrädas av en bestämd person, som också är tydlig och synlig på byggplatsen. Det har även föreslagits att denna person inte alltid måste hämtas från den formelle bygg- , utan bör vara någon som genom utbildning eller erfarenhet Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt är bäst lämpad i funktionen som byggherre, eller som i realiteten styr både kontroll och kvalitet. Problem avseende förmågan att ta ansvar för samhällskraven har uppmärksammats främst i fråga om byggherrar med liten erfaren- het, som har svårt att bära ansvaret och inte alltid har råd med en egen kvalitetsansvarig vid sidan av entreprenören. Både lättnader i regelverket och stöd från vid tillämpningen har efterlysts. Problem med intresset att tillgodose kraven har tillskri- vits byggherrar som inte bygger för egen förvaltning. Slutligen har kompetenta och ambitiösa byggherrar ansett sig inte möta tillräck- lig förståelse och smidighet från byggnadsnämnderna, och därför föreslagit att begreppet kvalificerad byggherre ska införas och defi- nieras i lagstiftningen, och ge underlag för ett förenklat tillsyns- förfarande. De mindre byggherrarnas problem uppmärksammades och dis- kuterades . Kritiska synpunkter framfördes redan av remissin- stanserna, och bemöttes i propositionen Ändring av m.m., i vilken framhölls att det nya systemet skiljde sig mindre från det tidigare i små ärenden än i stora. Bygglov och bygganmälan kunde göras och på samma handlingar, och byggsamråd hållas i anslutning till bygglovsprövningen. Oerfarna byggherrar ansågs ha särskilt mycket att vinna på kvalificerad kon- sulthjälp (prop. 1993/94:178 s. 85). I den utvärdering av det nya systemet som gjordes av efter ett par år3, konstaterade dock verket att vid tillbyggnader och andra ändringar av småhus uppfylls sällan någon av grundförutsätt- ningarna för att systemet ska fungera. anförde att bygg- ofta är en icke professionell engångsbyggare utan intresse av att finansiera sakkunnig hjälp, varken i form av projektör eller kva- litetsansvarig. Vidare anfördes att det är vanligt att byggherren sak- nar kontrollplan då han kommer till byggsamrådet (vilket inte hel- ler är ett krav), och att många handläggare framfört att det nya kontrollsystemet blivit en administrativ belastning både för bygg- nadsnämnderna och för denna grupp av byggherrar, utan att några extra kvaliteter egentligen tillförts. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Tydligare ansvar och bättre kontroll Byggherren ska även fortsättningsvis ha huvudansvaret för att byggnadsverk uppfyller samhällets kvalitetskrav. Det föreslås såle- des ingen inskränkning av att byggherren ska ha det fulla ansvaret för kvalitet och kontroll, och ingen förändring av att egenkontrol- len ska vara grunden i kontrollsystemet. Ingen annan aktör har samma juridiska och ekonomiska förutsättningar som byggherren, och ingen annan har heller praktiska förutsättningar att ta över hela ansvaret för kontrollen. En helt oberoende kontroll utförd av en tredje part i relation till byggherren och är ett tilltalande alternativ till egenkontrollen, som lagstiftningen inte ska lägga hinder i vägen för, men heller inte kan räkna med som en realitet. Den bedöms ännu endast kunna bli ett komplement till egenkontrollen, en yt- terligare möjlighet till förstärkning vid sidan av fristående sakkun- niga. Större krav på egenkontrollen och fler och bättre förstärk- ningsmöjligheter är väsentliga förutsättningar för att den ska vara trovärdig som grund. Det innebär att även behovet av en särskild kvalitetsansvarig för övervakning och samordning av kontrollerna kommer att kvarstå. Kommitténs överväganden i denna del ut- vecklas i avsnitt 10.5.2. Det bör förtydligas att kraven och ansvaret gäller inte bara utfö- randet utan även projekteringen, något som redan är föreskrivet i BVF. Förtydligandet i 9 kap. 1 § PBL avser att framhålla betydelsen av tidiga skeden och lägga grunden för tidig både kontroll och till- syn. Det bör även framhållas att byggherrefunktionen först och främst är en ledningsfunktion och att byggherrens ansvar innebär ett övergripande ledningsansvar. Att en duglig ledning finns och utövas är nog så viktig förutsättning för resultatet som att en till- räcklig kontroll sker. Bedömning av olika byggherrar och olika typer av projekt gäller att tillsyn och krav på kon- troll ska anpassas efter förutsättningarna i det enskilda fallet, dvs. utgå från byggprojektets komplexitet och byggherrens kompetens och kapacitet. Kravet på kontroll bör struktureras och bedömas Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt utifrån tre parametrar, nämligen projektets allmänna komplexitet, ärendets särskilda problematik, respektive byggherrens kompetens och kapacitet. En kvalitetsansvarig ska enligt dagens bestämmelser finnas i alla ärenden, och antingen ha riksbehörighet eller kunna godtas av nämnden i det enskilda ärendet, oavsett ärendets typ. Dessa be- stämmelser bör nyanseras så att behovet av kvalitetsansvarig styrs av ärendets allmänna komplexitet. Sålunda föreslås att byggherren i tekniskt okomplicerade ärenden ska få ansvara för kontrollen av utförandet själv, i något mer tekniskt krävande ärenden ska kunna göra det med stöd av en lämplig person som kan godtas av bygg- nadsnämnden, och endast i ärenden av betydande teknisk kom- plexitet måste ha tillgång till en kvalitetsansvarig med riksbehörig- het. Som riktlinjer föreslås att nybyggnad av en- och tvåbostadshus och därmed jämförliga eller mer komplexa projekt alltid ska be- traktas som tekniskt komplicerade, medan tillbyggnader till en- och tvåbostadshus och därmed jämförliga åtgärder ska anses ha viss komplexitet, och enklare ändringar, komplementbyggnader och mindre anläggningar kan anses helt okomplicerade. Gränserna är att betrakta som riktlinjer och måste vid tillämpningen dras utifrån bedömning av vilka svårigheter och risker som är förknippade med det aktuella projektet. Behovet av kontroll och tillsyn bör styras av ärendets särskilda problematik och byggherrens kompetens och kapacitet, dvs. av både projektets och byggherrens speciella förutsättningar att upp- fylla samhällskraven. Det innebär att projektets storlek och all- männa problematik inte i sig ska ge anledning till särskild kontroll eller tillsyn i ärendet, utan egenkontrollen ska anses tillräcklig om det inte finns särskilda problem i projektet och brister i byggher- rens förutsättningar att komma till rätta med problemen och upp- fylla kraven på god såväl kvalitet som kontroll. Det har föreslagits och övervägts att anpassa inte bara tillämp- ningen utan även utformningen av bestämmelserna efter olika byggherrars skilda förutsättningar i fråga om kompetens och kapa- citet. En tänkbar modell vore att utgå ifrån enkla bestämmelser för byggherrar med mindre erfarenhet och enkla projekt, och göra tillägg i bestämmelser för professionella byggherrar med större projekt, samt medge vissa undantag för särskilt kvalificerade bygg- herrar med väl utvecklad kvalitetssäkring. Utgångspunkten måste dock vara att samhällets bestämmelser ska gälla lika för alla, och kunna anpassas till alla kategorier av byggherrar och byggprojekt. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Byggherrar som inte har byggandet som yrke eller näring Det nuvarande systemet är uttryckligen avsett och utformat för att gynna byggherrar med ett utvecklat system för egenkontroll och kvalitetssäkring, vilket inte kan förväntas av byggherrar som inte har byggandet som yrke eller näring. För deras del skulle systemet behöva vara både enklare och ge mer stöd, vilket är vad kommitténs ändringsförslag går ut på. Byggherrar som beställer en mer eller mindre färdig produkt, t.ex. ett småhus eller en tillbyggnad, är både konsumenter med rät- tigheter enligt konsumentköplagen och producenter med skyldig- heter enligt PBL. I den förra rollen finns således ett lagstöd för byggherrens egenintressen, i den senare rollen behövs ett stöd för byggherrens ansvar också för samhällskraven. Det stödet ska vid uppförande av ett nytt bostadshus förbättras genom att en riksbe- hörig kvalitetsansvarig med självständig ställning alltid krävs. Kra- ven på kvalitetsansvarig utvecklas i nästa avsnitt. I övrigt innebär de ändringar som föreslås främst förenklingar. De viktigaste förenklingarna motsvarar de rutiner som rekom- menderas för enkla ärenden redan i förarbetena till det nuvarande systemet. Detta förutsätts där kunna tillämpas utan åtskillnad mel- lan bygglov och bygganmälan och tillåta en samlad bedömning av alla aktuella frågor vid ett samråd i anslutning till bygglovspröv- ningen. Detta förenklade förfarande föreslås nu bli regel och inte undantag, och kan således på goda grunder antas passa väl för de byggherrar som är mindre erfarna. Dessa föreslås därtill få lättnader även i fråga om kravet på kvalitetsansvarig i enkla ärenden och ge- nom utökade undantag från bygglovsplikten i småhusärenden. Det föreslagna systemet utgår i hög grad ifrån den stora majoriteten byggherrar med liten erfarenhet och enkla ärenden. Byggherrar med byggandet som yrke eller näring Byggherrar som har byggandet som yrke eller näring har även för- utsättningar att utveckla egna system för egenkontroll och kvali- tetssäkring, och kan dra fördelar av det rådande systemet genom att bygglovsprövningen är begränsad och byggsamrådet och beslutet om kontrollplan kan innebära främst bekräftelser av byggherrens kompetens och kapacitet. Men systemet har inte varit starkt nog att driva fram utvecklade kvalitetssystem och fungerande kontroll- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt system i avsedd och önskad omfattning. Kraven på kontroll har varit för låga eller otydliga, och tillsynen har varit för dålig. Bygg- herrarnas eget intresse av att ta ansvar för samhällskraven har up- penbarligen också varit skiftande. För de stora och erfarna byggherrarna, som utgör en mindre och mer homogen grupp än de övriga byggherrarna, bör systemet vara smidigt och öppet för att erbjuda olika alternativ för dem som har höga ambitioner och goda förutsättningar att fylla samhällskraven, och vara effektivt mot dem som inte har det i lika hög utsträckning. Systemet måste även kunna tillämpas flexibelt för att passa alla dem med olika grader av vilja och förmåga. De systemändringar som föreslås är främst inriktade på ökad ef- fektivitet genom tydligare krav på kontroll, starkare ställning för den kvalitetsansvarige, och en förbättrad tillsyn. Ändringarna kommer att beröra alla byggherrar, men betyda mest för dem som inte tar sitt fulla ansvar av egen kraft och eget intresse. Lagstift- ningen kan och bör ge tydligare signaler om att det är nödvändigt att skaffa sig den kompetens och det intresse som behövs för att uppfylla samhällets krav. Det handlar således inte om att frånta byggherren ansvaret, utan att denne inte ska kunna undandra sig ansvaret. För byggherrar som tar sitt ansvar självmant, ska systemet lämna vägen så fri som möjligt. För dem bedöms ändringarna inte betyda mycket eller kunna vara till viss fördel, genom att bygglovet kan innebära klartecken att bygga och inte måste efterlämna några frå- gor till en bygganmälan.