sou · GTB384d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I propositionen angavs att en riktlinje borde vara att det fanns sysselsättning för mellan 20 och 50 poliser i ett di- strikt. Ledningen av polisverksamheten i distriktet skulle ankomma på en polischef, benämnd polismästare. I propositionen lämnades också förslag om att inrätta ett cent- ralt organ för polisväsendet med huvudsakligen inspekterande, råd- givande och samordnande uppgifter. Benämningen rikspolisstyrel- sen föreslogs och chefen föreslogs bli benämnd rikspolischef. Propositionen godkändes av (SU 183). Arbetet över- lämnades därefter till polisberedning, som fick i uppdrag att biträda vid det ytterligare utrednings-, planläggnings- och för- fattningsarbete som krävdes. Beredningens arbete ledde fram till ett riksdagsbeslut om den nya organisationen, som genomför- des med verkan fr.o.m. (prop. 1964:100, SU 1964:114). Reformen medförde att antalet polisdistrikt minskades till 119 med 528 stationeringsorter. För att behålla kontakten mellan polis- organisationen och kommunerna inrättades kommunala polis- nämnder med en rådgivande funktion. övertog staten ansvaret för polisen som det or- ganisatoriska sambandet med åklagarväsendet upplöstes. Vid för- statligandet inrättades . Länsstyrelserna behöll funktionen som högsta polisorgan och polisdistrikten blev egna myndigheter. Arbetet med att se över indelningen i polisditrikt uppdrogs åt polisutredning. I betänkandet Polisen i sam- hället (SOU 1970:32) föreslog utredningen att antalet distrikt skul- le minskas från 119 till 90 och att de lokala polisnämnderna som inrättades i samband med förstatligandet skulle ersättas av polissty- relser, som till skillnad mot polisnämnderna skulle ha beslutande- rätt i vissa frågor. Förslaget behandlades i propositionen 1971:173 om vissa refor- mer inom polis- och åklagarväsendena. godtog med vissa jämkningar de principer som låg till grund för polisutredningens förslag (JuU 1972:1). Sammanslagningen av polisdistrikt genom- fördes dock endast i ett fall. Förslaget att polisstyrelserna skulle ersätta de tidigare polisnämnderna genomfördes . De grundläggande bestämmelserna om polisens uppgifter, orga- nisation och befogenheter samlades i en särskild polislag. Länspolismästaremodellen infördes och innebar att den regionala polischefen var chef för en av polismyndighe- terna i länet. inleddes ett rationaliseringsarbe- te som för polisens del ledde till att en polismyndighet skapades i varje län. Därmed upphörde länsstyrelsernas ansvar för polisverk- samheten. Polisen består , förutom av , av 21 polis- myndigheter. Till hör Säkerhetspolisen, Riks- kriminalpolisen och . är också chefsmyndighet för . är central förvaltningsmyndighet för polisvä- sendet. Säkerhetspolisen ansvarar för personskydd, kontraspionage, terrorismbekämpning, författningsskydd och säkerhetsskydd. kopplas in vid andra brott med större geogra- fisk spridning eller brott med internationella förtecken. Rikskrimi- nalpolisen bedriver också kriminalunderrättelseverksamhet, deltar i internationella polissamarbeten och bidrar med den förstärkning som polismyndigheterna behöver. Polismyndigheternas ansvarsområde omfattar exempelvis ut- ryckning, utredning och brottsförebyggande arbete samt olika till- stånds- och passfrågor. Varje myndighet leds av en styrelse som består av myndighetens chef och det antal övriga ledamöter som regeringen bestämmer. Ledamöterna nomineras politiskt. Myndig- heterna är indelade i polisområden och/eller närpolisområden. pågår ett arbete under beteckningen En nationell polis. Det är ett förändringsarbete som bedrivs gemensamt av och polismyndigheterna. Arbetet utgår från en nationell helhetssyn på verksamheten och ett effektivare utnyttjan- de av polisens samlade resurser. Arbetet innefattar utvecklings- och förändringsarbete för att bl.a. öka den operativa samverkan mellan polismyndigheterna samt samordningen av specialistfunktioner, resurser och administrativa stödfunktioner. Vid utgången av var 23 644 personer anställda inom poli- sen, varav 16 891 var poliser. har antalet anställda i polisväsendet minskat från närmare 26 000 personer. Antalet poliser har varit relativt sedan mitten av 1990- talet. Antagningen till upphörde . Bl.a. av den anledningen minskade antalet poliser och uppgick till omkring 16 400 stycken. Antagningen till polisutbildningen återupptogs . Utbildningen bedrivs vid i samt i och . Dessutom finns möjlighet att stude- ra på distans. antogs 1 056 personer till grundutbildningen. Medelåldern bland landets poliser är relativt hög, , och av poliserna är . Variationerna mellan polis- myndigheterna är dock betydande. Enligt är si- tuationen med en hög medelålder särskilt problematisk då arbets- uppgifterna ofta innebär arbete dygnets alla timmar, alla veckans dagar och dessutom ofta utomhus och i stress- och risksituationer. Långt tillbaka var det målsägaren som framställde anspråk mot den som hade begått brott. Brottet sågs som en personlig kränkning och den sanktion som utdömdes var att betrakta som en kompen- sation. Införandet av offentliga straff förde målsä- gandens åtalsrätt i bakgrunden. Det blev vanligt att kronans ämbetsmän för- de talan på det allmännas vägnar. Det blev en uppgift för fogdar, länsmän och fiskaler. inrättades Justitiekanslersämbe- tet vars innehavare var rikets högste åklagare. Det dröjde ända in innan en särskild åklagarorganisation inrättades. tillkom i samband med att trädde 1948. Riksåklagaren var högste åklagare i riket och allmän åklagare i . På det regionala planet fanns landsfogdar. Dessa var statsåklagare och polischefer i sina verksamhetsområden (länen). I de flesta län fanns också biträdande landsfogdar och landsfogdeassistenter. Under landsfogden lydde distriktsåklagarorganisationen, med undantag för åklagarmyndig- heterna i , och åklagardistrikt. De lokala åklagarmyndigheterna var av två slag. På landsbygden och i de städer som inte bildade egna åklagardistrikt var landsfiska- ler distriktsåklagare. Landet var vid förstatligandet indelat i 332 landsfiskalsdistrikt. Det övervägande antalet av dessa var enmansdi- strikt. I de fall det fanns flera landsfiskaler i distriktet var det en vanlig uppdelning att en landsfiskal var polischef och åklagare och den andre utmätningsman. I de 51 städer som utgjorde egna åklagardistrikt var en stadsfis- kal distriktsåklagare. I 31 av dessa städer var stadsfiskalen tillika polischef. I de största städerna fanns en mer utpräglad åklagarorga- nisation med flera stadsfiskaler samt tjänster för annan åklagarper- sonal. Åklagarverksamheten var här helt avskild från polisverksam- heten. För behörighet som landsfogde krävdes juris kandidatexamen och tingsmeritering. För landsfiskalskarriären fordrades antingen distriktsåklagarexamen eller juris kandidatexamen (SOU 1986:26). bildades 21 regionala åklagarmyndigheter, med länsåklaga- re som chefer, och 90 lokala åklagarmyndigheter, som leddes av chefsåklagare. Cheferna i , och be- nämndes överåklagare. Riksåklagaren blev central förvaltnings- myndighet för hela åklagarväsendet. Totalt 68 av de 90 lokala åklagarmyndigheter som då fanns om- fattade ett polisdistrikt. I de fall åklagardistriktet omfattade fler än ett polisdistrikt stationerades en åklagare i varje polisiär centralort. Anledningen var att en snabb personlig kontakt mellan åklagare och polis ansågs vara av stor betydelse i förundersökningsverksam- heten och att rent administrativa fördelar inte borde vinnas på be- kostnad av brottsbekämpningen (SOU 1992:62 s. 396 f.). fick åklagarväsendets regionala organisation en ny ut- formning. Det innebar bl.a. att antalet regionala åklagardistrikt kom att uppgå till 13. Flertalet av distrikten omfattade ett eller flera län. , och bildade egna distrikt utanför den länsanknutna organisationen. Därutöver fanns ett åttiotal loka- la åklagardistrikt (Fitger, 2 s. 7:4). var efter en omorganisation inde- lad i sex åklagarregioner. I varje region fanns en åklagarmyndighet som leddes av överåklagare. Under myndigheterna fanns drygt 40 åklagarkammare som leddes av chefsåklagare. Varje åklagarkamma- re hade, med undantag för de tre storstadsområdena och ytterligare ett par län, ett verksamhetsområde som motsvarade ett län. Inom varje myndighet fanns därtill en särskild åklagarkammare (interna- tionell kammare) för bekämpning av organiserad, gränsöverskri- dande brottslighet. inrättades , som handlägger ärenden angående ekonomisk brottslighet inom , Got- lands, , , och . Myn- digheten leds av en generaldirektör som i åklagarfrågor har ställ- ning som överåklagare. har avdelningar i , och . Avdelningarna är indelade i sammanlagt tolv åklagarkammare. samlades alla åklagare, förutom vid Eko- brottsmyndigheten, i en myndighet, . var att föra över mer resurser från administration till operativt åklagararbete, att satsa på utveckling inom särskilda områden och att skapa förutsättningar för en närmare kontakt mellan riksåklaga- ren och den operativa nivån. De sex regionala åklagarmyndigheter- na upphörde i och med omorganisationen. Det innebär att alla åklagarkammare numera är direkt underställda riksåklagaren. Or- ganisationen på åklagarkamrarna är oförändrad, med några undan- tag. Den centrala ledningsfunktionen består av riksåklagarens kans- li och fyra utvecklingscentrum, som finns i , , Gö- teborg och och som har till uppgift att bedriva metod- och rättsutveckling samt rättslig uppföljning och tillsyn. Kammarorga- nisationen består av 35 allmänna kammare, sex internationella kammare och två riksenheter: riksenheten mot korruption och riksenheten för polismål. Inom åklagarorganisationen finns drygt 1.000 anställda, varav om- kring 700 åklagare. 3.2Rollfördelningen mellan polis och åklagare Det huvudsakliga motivet bakom rollfördelningen mellan polis och åklagare är att det har ansetts påkallat att beslut av mer ingripande betydelse för den enskilde fattas av en person med kvalificerad ju- ridisk kompetens som tillhör en annan myndighetsorganisation än den som har hand om det löpande utredningsarbetet (se bl.a. JO 2000/01 s. 62). Frågan om rollfördelningen har övervägts vid många tillfällen. En genomgång av tidigare överväganden finns bl.a. i en bilaga till om händelserna efter mordet på statsminister (SOU 1987:72, bilaga 4). 3.2.2Förarbetena till fram till dess ikraftträdande betänkande angående rättsväsendets ombildning (SOU 1926:32) m.m. Arbetet med en allmän reform av rättegångsväsendet pågick med start och utgjorde ett led i en allmän revision av lag. lämnade ett antal betän- kanden . tillsattes en Lagberedning med uppgift att granska lagkommitténs förslag. Lagberedningen avgav bl.a. ett förslag till rättegångsbalk. och Lagberedningens förslag ledde dock endast till vissa begränsade reformer, främst inom domstolsorganisationens område. Arbetet på en allmän processreform återupptogs genom att Nya lagberedningen tillsattes. lämnade den ett principbetänkande i fyra delar, varvid bl.a. rättegångsordningen i brottmål behandlades. Tanken på en allmän reform av rättegångs- väsendet övergavs. I stället företogs partiella reformer på rättsvä- sendets område. Arbetet med en allmän rättegångsreform återupp- togs dock . överlämnades utredningsarbetet till Processkommissio- nen, som redovisade sina överväganden i SOU 1926:31-33. När det gäller förundersökningsförfarandet behandlade kommissionen frå- gan om hur man organisatoriskt skulle lösa frågorna kring det som motsvarar dagens förundersökning (SOU 1926:32 s. 61 ff.). Bl.a. fördes diskussion om ett system med förhörsdomare vid den förbe- redande undersökningen. Kommissionen ansåg dock att den förbe- redande undersökningen skulle överlämnas på åklagare och polis och att åklagaren skulle ha den ledande ställningen. föreslog också en ny organisation av åkla- garväsendet. Beträffande åklagarna framhölls som en brist att de inte var rättsbildade och inte heller sammanslutna i en kår under ledning av en högste chef. förslag om en ny organisation för åkla- garväsendet innebar i korthet följande. I ledningen för organisatio- nen sattes Justitiekanslern. Under denne skulle det finnas åklagare som processade i landets hovrätter, advokatfiskaler. För åklagar- uppgifter i underrätt föreslog kommissionen att det skulle finnas statsåklagare för de grövre brotten och underåklagare för de lindri- Vid sidan av att utföra åtal i underrätt hade stats- och underåklagarna också i uppgift att bedriva förundersökning. Alla åklagare utom underåklagarna skulle enligt förslaget vara rättsbil- dade (se prop. 1942:5 s. 268 f. och 285 f.). En sammanfattning av de yttranden som inhämtades över pro- cesskommissionens förslag finns i regeringens proposition 1942:5 s. 295 ff. Yttrandena i dess helhet finns publicerade i SOU 1927:15 och SOU 1929:25. Även Lagrådets yttrande inhämtades över be- tänkandets huvudgrunder och finns publicerat i SOU 1928:19. Regeringens proposition 1931:80 m.m. I den angivna propositionen angav departementschefen att en all- varlig brist i rättegångsordningen var att förundersökningen i brottmål inte var lagreglerad och att behovet av en förberedande, från domstolsförhandlingen skild undersökning, hade gjort sig allt starkare gällande. Det påpekades att en sådan undersökning också hade utbildat sig vid sidan av lagen. Bestämmelser om detta hade tagits in i instruktioner för åklagare och poli- ser. Bestämmelserna var dock huvudsakligen inte inriktade på själva förfarandet vid undersökningen. I propositionen instämde depar- tementschefen i slutsats att åklagarna hade otillräcklig utbildning. När det gällde brottmålsförfarandet anslöt sig sär- skilda utskott till departementschefens uppfattning att straffpro- cessen borde bygga på den ackusatoriska principen. Utskottet framhöll att en tillämpning av denna princip förutsatte att det i brottmålen anordnades en förberedande undersökning i syfte att bereda åklagaren material för att kunna bedöma om åtal skulle väckas eller inte. Utskottet anslöt sig till departementschefens för- slag om att förundersökningsledningen skulle ankomma på åklaga- ren. Utskottet framhöll att en samverkan mellan åklagare och polis under förundersökningen borde erbjuda fullgoda garantier för un- dersökningens effektivitet och den misstänktes säkerhet. Även ut- skottet fann dock att åklagarnas kompetens borde stärkas. Utskot- tets utlåtande i denna del godkändes av . rättegångsbalk (SOU 1938:43-44) överläts arbetet med en rättegångsreform på Pro- cesslagberedningen, som lade fram förslag till rättegångsbalk (SOU 1938:43-44). När det gällde förundersökningsförfarandet angav beredningen (SOU 1938:44 s. 30 f. och 286) att det ligger i sakens natur att innan förundersökningen kommit så långt att misstanke kan riktas mot någon person, har polismyndighet hand om utred- ningen och att åklagaren så snart han finner det påkallat och senast då någon skäligen kan misstänkas för brottet skall överta ledning- en. Förslaget innebar vidare att åklagaren hade rätt att begära biträ- de från polisen och att meddela anvisningar för utredningen. Processlagberedningens överväganden om regleringen av förun- dersökningsledarskapet togs in i den föreslagna 23 kap. 3 § RB med följande lydelse. Förundersökningen inledes av polismyndighet eller åklaga- ren. Har förundersökningen inletts av polismyndighet, skall åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet eller det eljest finnes påkallat, övertaga ledningen av under- sökningen. Åklagaren äge, då undersökningen ledes av polismyndig- het, meddela anvisningar rörande undersökningens bedrivan- de. Då förundersökningen ledes av åklagaren, äge han vid un- dersökningens verkställande anlita biträde av polismyndighet så ock uppdraga åt polisman att vidtaga särskild till under- sökningen hörande åtgärd, om dess beskaffenhet tillåter det. Beträffande organisationen av åklagare angav Processlagberedning- en bl.a. följande (SOU 1938:44 s. 17 ff.). De allmänna åklagarna föreslogs bli indelade i tre grupper. Justi- tiekanslern var enligt förslaget chef för åklagarväsendet. Under Ju- stitiekanslern fanns enligt förslaget landsfogdar (dock inte i , som i stället hade förste stadsfiskal) och distriktsåklagare. Till gruppen distriktsåklagare hörde även landsfiskaler och stads- fiskaler samt polismän med åtalsrätt. Allmän åklagare vid underrätt var enligt förslaget landsfogde eller distriktsåklagare. Vid hovrätt var Justitiekanslern allmän åklagare i mål som upptagits direkt av hovrätt och i andra mål utgjorde landsfogdar eller distriktsåklagare Vid högsta domstolen utgjorde i regel Justitiekans- lern allmän åklagare. I de städer där det fanns polismästare utgjorde denne enligt för- slaget polismyndighet. Även vissa andra befattningshavare, t.ex. polisintendent, kunde utgöra polismyndighet. I städer som saknade polismästare fick stadsfiskalen eller poliskommissarie utgöra po- lismyndighet. På landsbygden gällde motsvarande för landsfiskalen och landsfogden. Enligt processlagberedningens förslag kunde en förundersök- ning upphöra antingen genom att den lades ned eller genom att den avslutades med beslut i åtalsfrågan. Gränsdragningen var dock inte helt klar men avgjordes med hänsyn till om förundersökningen kommit att riktas mot en viss person som misstänkt för brottet. Efter den tidpunkten hade förundersökningsledaren, vilket då alltid var åklagaren, att meddela beslut om åtal skulle väckas eller inte (SOU 1938:44 s. 287 och 295). Regeringens proposition 1942:5 m.m. Processlagberedningens förslag behandlades i propositionen 1942:5. Departementschefen anslöt sig till Lagrådets yttrande be- träffande utformningen av bestämmelsen i 23 kap. 3 § första styck- et RB, som efter beslut fick följande lydelse. Förundersökningen inledes av polismyndighet eller åklaga- ren. Har förundersökningen inletts av polismyndighet, skall åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet eller det eljest av särskilda skäl finnes påkallat, övertaga led- ningen av undersökningen. Åklagaren äge, då undersökningen ledes av polismyndig- het, meddela anvisningar rörande undersökningens bedrivan- de. Då förundersökningen ledes av åklagaren, äge han vid un- dersökningens verkställande anlita biträde av polismyndighet så ock uppdraga åt polisman att vidtaga särskild till utred- ningen hörande åtgärd, om dess beskaffenhet tillåter det. Bestämmelsen har senare ändrats . promemoria med utkast till förundersökningskungörelse m.m. I en departementspromemoria med utkast till förundersöknings- kungörelse m.m. konstaterades att enligt den då gällande organisa- tionen av åklagar- och polisväsendet fungerade åklagaren i regel även som polismyndighet. Det gällde beträffande landsfogdar och landsfiskaler samt beträffande stadsfiskalerna i de flesta städer. Det var i huvudsak endast stadsfiskalerna i de största städerna som inte hade befattning med polisväsendet. I promemorian angavs därför att det egentligen endast var där som fördelningen av förundersök- ningsledarskapet mellan polismyndighet och åklagare var av bety- delse (s. 8 f.). Det framhölls vidare att det förhållandet att åklagaren leder för- undersökningen i första hand innebär att han har ansvaret för un- dersökningens bedrivande. Om han mer direkt behöver ingripa i utredningsarbetet bedömdes vara beroende av omständigheterna, främst beskaffenheten av åtgärderna och kvalifikationerna hos po- lispersonalen. I promemorian framgår att det ibland kan vara svårt att avgöra om en förundersökning skall läggas ned eller om beslut skall fattas i åtalsfrågan. Som exempel nämns bl.a. den situationen att vad som först uppfattats som ett brott måste betraktas som en olyckshän- delse. I en sådan situation bedömdes det som oegentligt att avsluta förundersökningen med ett beslut i åtalsfrågan, även om misstan- kar kommit att riktas mot en viss person (s. 53 f.). 3.2.31951 års rättegångskommitté och regeringens proposition 1957:9 Frågan om ledningen av förundersökningen behandlades därefter av rättegångskommitté i en stencilerad PM av . Kommittén angav att bestämmelsen i 23 kap. 3 § första stycket RB inte tillräckligt beaktade att brottsutredningar i åtskilli- ga fall är av så rutinmässig karaktär att förundersökningen kan be- drivas av polismyndigheten även sedan någon skäligen kan miss- tänkas för brottet. Kommittén hade gjort en undersökning i de sjutton städer där åklagaren inte hade befattning med polisväsendet och funnit att utredningen i åtskilliga sådana mål slutförts i strid med gällande bestämmelser utan att åklagaren övertagit eller ens fått tillfälle att överta ledningen av förundersökningen. Förslaget års rättegångskommitté behandlades i reger- ingens proposition 1957:9. Som kommittén förordat innebar för- slaget att polismyndigheten skulle få fullfölja sådana förundersök- ningar som är av enkel beskaffenhet. Det gällde även om det i dessa förundersökningar fanns någon som var skäligen misstänkt för brottet. Propositionen bifölls av . Bestämmelsen har fortfarande det innehållet. I propositionen angav departementsche- fen att det inte var lämpligt att i lagen närmare ange vilka mål som fick anses vara av enkel beskaffenhet. 3.2.41957 års polisutredning (SOU 1961:34) och regeringens proposition 1962:148 polisutredning hade att överväga frågan om huvudman- naskapet för polisen. Utredningen angav att det inte kunde komma ifråga att frångå principen med åklagare som förundersökningsleda- re. I den då förda allmänna debatten hade enligt utredningen påpe- kats att ett särskiljande av polischefsuppgifterna och åklagarverk- samheten kunde ge upphov till kompetenskonflikter. I propositionen 1962:148 behandlade regeringen huvudmannas- kapet för polisväsendet m.m. Departementschefen förordade att polischefs- och åklagaruppgifterna lades på skilda befattningshavare i samband med omorganisationen av polisväsendet. Det framhölls även att någon ändring av åklagarens befogenheter som förunder- sökningsledare enligt inte var avsedd. Det under- ströks vidare att erfarenheterna från de större städer där polischefs- och åklagarverksamheten var uppdelade hade varit gynnsamma (s. 62). 3.2.5Trafikmålskommittén (SOU 1967:59) och regeringens proposition 1969:114 tillsattes ett antal sakkunniga med uppdrag att undersöka möjligheterna att förenkla handläggningen av trafiköverträdelser och därmed sammanhängande frågor. De sakkunniga antog namnet . avlämnade kommittén delbetänkandet Förundersökning (SOU 1967:59). En del av försla- get behandlades i regeringens proposition 1969:114. Det gällde bl.a. frågor om polismans behörighet att inleda förundersökning och fördelningen av förundersökningsledarskapet. I propositionen avvisades förslag om att en enskild polisman skulle ha rätt att inleda förundersökning. I stället föreslogs att polismannen skulle få vissa befogenheter att vidta åtgärder utan att förundersökning skulle anses vara inledd. Ett villkor angavs vara att den vidtagna åtgärden inte kunde upp- skjutas utan olägenhet (det kravet togs senare bort genom en lag- ändring ). Ett annat villkor var att förunder- sökning inte hunnit inledas. Därigenom markerades att det skall vara fråga om ett helt kortvarigt skede under vilket en polisman arbetar utan behörig undersökningsledare. Bestämmelsen återfinns numera i 23 kap. 3 § tredje stycket RB (s.k. primärutredning). När det gäller fördelningen av förundersökningsledarskapet an- gavs i propositionen att det inte fanns skäl att genomföra en utred- ning av de principer som låg till grund för den gällande ordningen (s. 35). Det konstaterades att rekommenderat polismyndigheter och åklagare att i fortsättningen använda ned- läggningsformen, om den misstänkte inte hade slutligt underrättats om den verkställda utredningen enligt 23 kap. 18 § första stycket RB och att i annat fall avsluta förundersökningen med beslut i åtalsfrågan. Det framhölls vidare att om gällande rätt hindrade en sådan tillämpning hade rekommenderat en lagändring som medgav en sådan tillämpning.