sou · GTB334d3 · 2006-01-01 00:00:00 — I övrigt gäller att utländska medborgare som befinner sig endast tillfälligt i , t.ex. turister och affärsresande, eller utlänningar som vistas här olovligen utan uppe- hållsrätt eller arbetstillstånd inte har rätt till bistånd annat än i akuta nödsituationer. För nordiska medborgare finns dock en ut- ökad rätt till bistånd i enlighet med vad som följer av lagen (1995:479) om nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster. Det kan med visst fog hävdas att socialtjänstlagen och inom ramen för den befintliga lagstiftningen och den rättstillämpning som följer därav kan tillgodose de krav på begräns- nings- respektive kvalificeringsregler som vårt uppdrag innehåller. Begränsnings- och kvalificeringsregler i socialtjänstlagen 7.3.2Särskilt om arbetssökande och kravet på bosättning Enligt 1 kap. 4 § utlänningslagen (1989:529) är en utlänning som vistas mer än i skyldig att inneha uppehålls- tillstånd, om inte utlänningen är medborgare i , , eller . Enligt praxis ställs i inte något krav på att en arbetssökande skall ha ett uppehålls- tillstånd även om han eller hon vistas som arbetssökande i än . Enligt 4 § folkbokföringslagen gäller att en utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd inte skall folkbokföras om han eller hon saknar sådant tillstånd och det inte finns synnerliga skäl att han eller hon ändå folkbokförs. En arbetssökande som vistas i än kommer därför inte heller att folkbokföras här. Inte heller enligt de nya bestämmelserna i fri- rörlighetsdirektivet kommer en arbetssökande att vara skyldig att underordna sig de administrativa formaliteter i form av registrering som medlemsstaterna kan införa efter tre månaders vistelse i landet (jfr artikel 8 och övervägande nio i ingressen till frirörlighets- direktivet). För en person som kommer till kan det mot bakgrund av socialtjänstlagens karaktär av ramlagstiftning vara oklart vad som gäller för rätt till bistånd vid vistelse i landet. Detta gäller särskilt vid tillfälliga uppehåll i . Även för socialnämnderna och domstolarna kan lagstiftningen medföra tillämpningsproblem. En uttrycklig reglering om vilka förutsättningar som krävs för rätten till bistånd skulle därför kunna medföra att det blir tydligare vad som gäller även vid tillfälliga vistelser i . Vid genomgången av andra EU- länders lagstiftning som anmälts och jämförts av kommissionen (jfr avsnitt 6) har det framkommit att det i många länder finns ett krav på bosättning för rätt till förmåner som motsvarar det svenska biståndet. Bosättningskrite- rierna har i de olika länderna formulerats på olika sätt som t.ex. bosättning, stadigvarande bosättning eller stadigvarande och laglig bosättning (). I vissa länder finns även krav på viss minsta bosättningstid för rätt till socialt bistånd. Detta gäller bl.a. i Begränsnings- och kvalificeringsregler i socialtjänstlagen När det gäller de tio medlemsländerna som tillkommit genom utvidgningen finns även i dessa länder bosättningskrav som oftast är formulerade som ett krav på stadig- varande bosättning (permanent ).16 Ett alternativ till bosättningskrav skulle kunna vara att införa ett krav på lagligt uppehåll för rätt till bistånd. En sådan reglering har införts i vissa EU-respektive EES-länder, t.ex. i och i . Personer som inte har rätt att vistas i skulle därmed uttryckligen undantas från rätten till bistånd. Rätten att vistas och uppehålla sig i ser emellertid olika ut för medborgare i olika länder till följd av att rätten att uppehålla sig i styrs av olika regelverk. En reglering av nu avsett slag skulle därför bli kompli- cerad att överblicka. Skillnaden mot den nuvarande regleringen skulle inte heller bli av någon avgörande betydelse. Som framgått ovan finns med nuvarande reglering i princip inte någon rätt till annat än akut bistånd för personer som vistas olagligt i . Ett krav på bosättning är dessutom mer begränsande än ett krav på lagligt uppehåll för rätt till bistånd. Vi har således stannat för att närmare pröva frågan om ett uttryckligt bosättningskrav skall införas i stället för ett krav på laglig vistelse i landet. Bör ett uttryckligt bosättningskrav införas? Som framgått ovan gäller som huvudregel ett krav på bosättning för rätt till annat bistånd än sådant bistånd som utges i akuta nödsituationer. Det kan därför ifrågasättas om det verkligen finns ett behov av att lagstiftningsvägen förtydliga lagen i detta avseende. Som vi inledningsvis anfört kan det dock vara av visst värde att det redan av lagstiftningen framgår att det finns ett sådant krav. Det skulle också tillgodose det allmänna kravet inom EG- rätten på att de nationella myndigheternas tillämpning av villkor styrs av klara och i förväg kända kriterier.17 Det kan dock inte med säkerhet sägas att kravet på bosättning för rätt till bistånd alltid kan upprätthållas EG-rättsligt. Enligt frirörlighetsdirektivet kan arbetstagare och egenföretagare och per- soner som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar Mutual information system on social protection in the central and eastern European Countries (01.01.2003). har inte anmält något system att jämföra och ingår alltså inte i undersökningen. 17Se punkt, 72. Begränsnings- och kvalificeringsregler i socialtjänstlagen inte undantas från rätten till bistånd. Som framgått ovan följer detta också i övrigt av EG-rätten. Ett bosättningskrav måste därför för det första förses med ett undantag för dessa personkategorier. När det gäller arbetssökande måste för det andra ett bosättningskrav uppfylla vissa speciella kriterier (jfr punkt 72). Vidare är socialtjänstlagen som nämnts ovan till sin karaktär en ramlag. Bestämmelserna om rätten till bistånd har givits en i väsent- liga delar generell utformning. Ett krav på bosättning bör därför inte införas beträffande en särskild grupp utan i sådana fall gälla generellt lika för alla, dvs. oavsett om det är fråga om unionsmed- borgare eller tredjelandsmedborgare. Det är svårt att överblicka konsekvenserna av en sådan absolut och generell regel. Detta för- utsätter andra överväganden än de vi har möjlighet att göra inom ramen för denna utredning. Eftersom det som huvudregel upprätthålls ett krav på bosättning i för rätt till bistånd har vi mot bakgrund av vad som ovan anförts avstått från att lägga fram ett förslag som innebär att det i socialtjänstlagen skall införas ett sådant uttryckligt krav. Begränsnings- och kvalificeringsregler i socialtjänstlagen 7.4Utredningens överväganden och förslag med anledning av frirörlighetsdirektivet Vårt förslag: En begränsningsregel införs som innebär att vissa EU-medborgare som vistas i inte har rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen i andra fall än i en akut nöd- situation. Regeln motsvarar de möjligheter som ges enligt artikel 24.2 i frirörlighetsdirektivet att undanta EU-medborgare från rätten till bistånd och bör införas som en ny 4 kap. 1 a § i social- tjänstlagen. Undantagsregleringen skall även omfatta EES-med- borgare. Begränsningsregeln skall gälla dels personer och deras familjemedlemmar, som har rätt att uppehålla sig i till följd av gemenskapsrätten för att söka arbete, dels personer och deras familjemedlemmar, som har rätt att uppehålla sig i till följd av gemenskapsrätten utan andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass under uppehållets . Inskränkningen av rätten till bistånd skall inte gälla arbetstagare eller egenföre- tagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familje- medlemmar. I den föreslagna 4 kap. 1 a § upplyses om att gemenskapsrätten kan inverka på tillämpningen av bestäm- melsen. 7.4.1Rättsliga förutsättningar för undantag enligt bestämmelserna i frirörlighetsdirektivet När det gäller EU-medborgare som inte är arbetstagare och egen- företagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familje- medlemmar som av olika skäl kommer till för en kortare vistelse eller bosättning kan sådana personer och deras familjemed- lemmar enligt frirörlighetsdirektivet generellt undantas från rätten till socialt bistånd under uppehållets i . Detta följer av artikel 24.2 i frirörlighetsdirektivet. Några andra begränsningar är inte tillåtna enligt direktivet utan i stället råder en likabehandlingsprincip enligt artikel 24.1 med värdlandets egna medborgare. När det gäller arbetssökande får enligt direktivet medlemsstater- na begränsa rätten till socialt bistånd för arbetssökande och deras familjemedlemmar under en något som erkänns av domstolens rättspraxis. Begränsnings- och kvalificeringsregler i socialtjänstlagen Innebörden av artikel 24.2 är att medlemsstaterna får men inte behöver införa undantag18 för unionsmedborgare i mottagarlandet i enlighet med artikelns lydelse. Undantagen kan endast riktas mot den personkrets som anges i artikeln dvs. andra personer än anställda eller egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar. Det har inte inom utredningstiden varit möjligt att i detalj studera alla EU/EES-länders lagstiftning. När det gäller lagstiftning inom har i införts en bestämmelse som i stora delar överensstämmer med undantaget i frirörlighetsdirektivet. Bestämmelsen i 4 kap. 12 a § lov om aktiv socialpolitik, är av intresse i detta sammanhang. Enligt denna bestämmelse har vissa personer och deras familjemedlemmar endast rätt till socialt bistånd i förbindelse med en hemresa. Detta gäller personer och deras familjemedlemmar som har rätt att vistas i till följd av gemenskapsrättens regler om rätt till uppehåll för förstagångs- arbetssökande och personer som har rätt att vistas i utan andra krav än innehav av giltigt identitetskort eller pass.19 Enligt våra direktiv skall vi undersöka möjligheterna att begränsa rätten till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen för med- borgare från ett annat EU-land och hans eller hennes med- följande familjemedlemmar som kommer till för att söka arbete. Vi skall även undersöka i vilken omfattning dessa personer i övrigt kan undantas från rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen med bibehållande av yttersta ansvar för barn och med beaktande av deras speciella behov. När det gäller den tidsperiod under vilken en arbetssökande har rätt att uppehålla sig i ett mottagarland gäller följande enligt frirörlighetsdirektivet. En arbetssökande unionsmedborgare har 19Den fullständiga lydelsen av den danska bestämmelsen framgår av avsnitt 6.4.1. Begränsnings- och kvalificeringsregler i socialtjänstlagen rätt att uppehålla sig i mottagarlandet inte bara utan så länge det kan styrkas att han eller hon fortfarande söker arbete och det finns en verklig möjlighet till anställning. Det finns anledning att tro att domstolen vid en framtida tillämpning av denna regel kommer att utgå från Antonissen-fallet,20 där domstolen ansåg att var en tillräcklig tidsfrist för en arbetssökande att vidta nödvändiga åtgärder för att bli anställd och att en arbetssökande efter denna tidsfrists utgång kunde utvisas. Enligt avgörandet kunde utvisning dock inte ske om den arbetssökande även kunde visa att han söker arbete och att han har en reell möjlighet att bli anställd (jfr även lydelsen av artikel 14.4. b i frirörlighetsdirektivet nedan). I frirörlighetsdirektivet slås uttryckligen fast att den mottagande medlemsstaten inte skall vara skyldig att bevilja socialt bistånd till arbetssökande som den arbetssökande får vis- tas i den mottagande medlemsstaten. Som framgått torde en arbetssökande få vistas i mottagarstaten eller mer. Enligt artikel 14.4. b får en utvisningsåtgärd under inga för- hållanden vidtas mot unionsmedborgare eller deras familjemedlem- mar om unionsmedborgarna har kommit till den mottagande medlemsstatens territorium för att söka arbete. I detta fall kan unionsmedborgarna och deras familjemedlemmar inte utvisas så länge unionsmedborgarna kan styrka att de fortfarande söker arbete och att de verkligen har möjlighet att få anställning. 7.4.3Våra överväganden beträffande en begränsningsregel för arbetssökande från annat EU-land En begränsningsregel för arbetssökande kan naturligtvis utformas på olika sätt. Antingen kan en begränsningsregel utformas på så sätt att en arbetssökande medges rätt till bistånd endast i viss form, t.ex. ekonomiskt bistånd, och då enligt en viss lägre norm. En begränsningsregel kan även utformas på det sättet att den arbets- sökande inte har rätt till bistånd förrän efter en viss tids vistelse i . 20 Antonissen, dom i mål C-292/89, 1991, s. I-745, svensk special- utgåva volym 11, s. 55. Fallet kommenteras bl.a. av och i Free Movement of Persons in the Enlarged European Union, s. 179. Begränsnings- och kvalificeringsregler i socialtjänstlagen Som framgått ovan kan enligt artikel 24.2 i frirörlighetsdirektivet en arbetssökande undantas han eller hon är arbets- sökande och får uppehålla sig i mottagarlandet som arbetssökande. Mot denna bakgrund förefaller det mest naturligt att utforma en begränsningsregel för arbetssökande på så sätt att de i enlighet med frirörlighetsdirektivet undantas från rätten till bistånd enligt social- tjänstlagen. Eftersom undantaget framgår direkt av direktivet kan det heller inte råda någon tvekan om att det är juridiskt möjligt att göra ett sådant undantag. Vi har därför valt att lägga fram ett sådant förslag. En undantagsregel av det slag som vi föreslår kan utformas antingen med eller utan angivande av att begränsningen skall gälla från ankomsten till . Som framgått ovan finns det skäl att anta att den tidsfrist som avses i frirörlighetsdirektivet är eller längre i enlighet med vad domstolen uttalade i Antonissen-fallet. Med hänsyn härtill skulle det kunna vara natur- ligt att som utgångspunkt för en begränsningsregel när det gäller arbetssökande ha en tidsfrist . Detta skulle även sammanfalla med den tid under vilken enligt praxis arbetssökande tillåts stanna i landet utan krav på uppe- hållstillstånd. Tidsgränsen är dock inte absolut och kan i ett enskilt fall vara . Vidare kan det inte uteslutas att en rätt till bistånd kan uppkomma för en arbetssökande i vissa situationer innan den arbetssökande vistats i landet . I Collinsfallet21 uttrycker domstolen saken så att en arbetssökande anses ha en tillräcklig anknytning till arbetsmarknaden och alltså rätt till likabehandling när det gäller sociala förmåner om den arbetssökande sökt arbete . Det kan mycket väl tänkas uppkomma fall där en enskild arbetssökande får anses ha en sådan anknytning till den svenska arbetsmarknaden att rätt till likabehandling och därmed rätt till bistånd uppkommer före sexmånadersfristen utgång t.ex. på grund av tidigare anknytning till . Det ankommer i sista hand på att avgöra frågan. Härtill kommer att det inte är lämpligt att mot bakgrund av socialtjänstlagens generella karaktär i lagen reglera när rättigheter enligt EG-rätten uppkommer. En sådan reglering skulle i före- varande fall endast avse arbetssökande. Det skulle i sådant fall 21 Se , punkt 70. Begränsnings- och kvalificeringsregler i socialtjänstlagen finnas skäl att överväga regleringar också av andra personkate- goriers rätt till bistånd. I stället får socialnämnden i varje enskilt fall avgöra vilken tid som det är rimligt att vägra en arbetssökande bistånd. Som tumregel bör man kunna utgå från . Det bör således i den föreslagna bestämmelsen erinras om att EG-rätten i vissa fall kan inverka på tillämpningen av bestäm- melsen. För att en undantagsregel inte skall få oönskade effekter bör likafullt inte den arbetssökande vara utesluten från varje insats. Han eller hon bör således vara tillförsäkrad en rätt till hjälp i akuta nödsituationer. Den svenska socialtjänstlagens reglering av kom- munens skyldigheter och yttersta ansvar innebär att personer som inte har rätt till bistånd för sin försörjning t.ex. därför att anknyt- ningen till är för svag ändå anses ha rätt till bistånd i akuta nödsituationer. Motsvarande skall gälla för de personer som omfattas av undantagsregeln. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 7.6.1. Undantaget bör tillsammans med det undantag vi föreslår i avsnitt 7.4.4 – regleras i en ny 4 kap. 1 a § i socialtjänstlagen. Bör undantaget avse alla typer av bistånd eller enbart ekono- miskt bistånd? Bistånd enligt socialtjänstlagen kan utgå som ekonomiskt bistånd (försörjningsstöd) och som bistånd till livsföringen i övrigt. I det sistnämnda fallet kan biståndet omfatta dels ekonomiskt bistånd, dels en rad olika insatser, t.ex. bistånd i form av familjehems- placering, kontaktperson, vård- och behandlingsinsatser för miss- brukare, hemtjänst, särskilt boende för äldre eller funktionshind- rade m.m. Vi gör bedömningen att begreppet socialt bistånd enligt fri- rörlighetsdirektivet i måste tolkas på det sättet att det omfattar alla typer av bistånd som kan utges med stöd av social- tjänstlagen. Vi anser därför att undantaget skall gälla alla typer av bistånd. Vi återkommer i avsnitt 7.6.3 och 7.6.4 om hur barnens särskilda behov och andra gruppers behov kan tillgodoses. Begränsnings- och kvalificeringsregler i socialtjänstlagen 7.4.4Övriga undantag med stöd av frirörlighetsdirektivet Vårt uppdrag i denna del går ut på att föreslå en kvalificeringsregel som innebär att endast den som vistats i eller som här ägnar sig åt viss verksamhet t.ex. arbete eller studier skall vara berättigad till bistånd enligt socialtjänstlagen. Enligt frirörlighetsdirektivet (artikel 24.2) skall den mottagande medlemsstaten inte vara skyldig att bevilja socialt bistånd till EU- medborgare under uppehållets . Undantaget gäller inte anställda eller egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar. För arbetssökande gäller särskilda bestämmelser (se föregående avsnitt). Innebörden av den svenska socialtjänstlagen är att personer som vistas tillfälligt i landet som t.ex. turister inte har rätt till bistånd. Kommunens skyldigheter och yttersta ansvar enligt socialtjänst- lagen kan medföra att bistånd ändå kan utgå. Det är i sådana fall fråga om bistånd för att avhjälpa akuta nödsituationer. Det bosättningskrav som gäller enligt praxis innebär också att personer som vistas tillfälligt i undantas från rätten till annat än akut bistånd. 7.4.5Våra överväganden beträffande en begränsnings- och kvalificeringsregel för övriga personer från annat EU-land Som framgått ovan tillåter frirörlighetsdirektivet generellt att andra EU-medborgare än arbetstagare och egenföretagare, personer som behåller sådan ställning eller deras familjemedlemmar undantas från rätten till bistånd under vistelsens . Några andra inskränkningar t.ex. vad gäller krav på arbete eller studier är inte tillåtna enligt frirörlighetsdirektivet. I stället intar arbetstagare en särställning när det gäller rätten till likabehandling. Eftersom det redan enligt gällande rätt i princip krävs bosättning i landet för rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen är dessa tillfälliga besökare i praktiken redan undantagna från rätten till bistånd enligt Begränsnings- och kvalificeringsregler i socialtjänstlagen socialtjänstlagen i andra fall än i akuta nödsituationer. Vi har ändå funnit att en reglering bör ske i enlighet med artikel 24.2 i fri- rörlighetsdirektivet bl.a. för att klarlägga rättsläget och att säker- ställa att de EU-medborgare som avses inte kan åberopa någon rätt till bistånd även om de skulle anses bosatta i av sin vistelse här. Som framgått har andra EU-medborgare än arbetstagare och egenföretagare och deras familjemedlemmar enligt frirörlighetsdirektivet rätt att vistas i utan andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass.22 I likhet med vad som anförs i avsnitt 7.4.3 innebär den föreslagna regleringen inte att en unionsmedborgare under den aktuella tids- fristen då någon rätt till bistånd inte finns, skulle vara utesluten från varje insats. Han eller hon bör således vara tillförsäkrad en rätt till hjälp i akuta nödsituationer. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 7.6.1. Undantaget bör tillsammans med det undantag som vi före- slagit skall gälla för arbetssökande regleras i en ny 4 kap. 1 a § i socialtjänstlagen. Bör undantaget avse alla typer av bistånd eller enbart ekono- miskt bistånd? Undantaget bör i enlighet med vad som anförts i avsnitt 7.4.3 gälla alla typer av bistånd som faller under socialtjänstlagen. Vi åter- kommer i avsnitt 7.6.3 och 7.6.4 om hur bl.a. barnens särskilda behov och andra gruppers behov kan tillgodoses. Den föreslagna regleringen riktar sig i första hand mot unions- medborgare och deras familjemedlemmar. Övriga EES-medborgare och deras familjemedlemmar skall dock behandlas på samma sätt eftersom motsvarande regler om fri rörlighet också gäller för dom (jfr avsnitt 3.1.2). Dessa medborgare bör således omfattas av undantaget vilket bör skrivas in i förslaget till lagtext. Med EES- medborgare avses förutom EU-medborgare även medborgare från de tre , och . 22 Jfr artikel 6 i frirörlighetsdirektivet. Begränsnings- och kvalificeringsregler i socialtjänstlagen 7.5Konsekvenser för andra nationaliteter än EU- medborgare av undantagsregleringen Vår bedömning: Svenska medborgare och nordiska medborgare kommer inte att omfattas av den föreslagna undantagsregle- ringen. Detta sammanhänger med att andra regler gäller för dessa medborgares rätt att vistas i . En sådan gynnande behandling av svenska medborgare är uttryckligen tillåten enligt frirörlighetsdirektivet. När det gäller nordiska medborgare, som genom lagen (1995:479) om nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster i princip skall behandlas som svenska medborgare i nu aktuellt hänseende, har vi funnit att så länge den fria rörligheten för andra EU-medborgare än nordiska medborgare inte hindras så strider den gynnsammare behand- lingen av nordiska medborgare inte mot diskriminerings- förbudet. Vi vill dock tillägga att denna bedömning kan diskuteras och inte på något sätt är självklar. När det gäller tredjelandsmedborgare har vi inte funnit det påkallat att föreslå några begränsningsregler. 7.5.1Positiv diskriminering av svenska medborgare? Den föreslagna regleringen innebär att arbetstagare och egenföre- tagare som är unionsmedborgare liksom svenska medborgare som återvänder till efter en utlandsvistelse inte blir underkastade den föreslagna begränsningsregeln. Enligt vår bedömning är en sådan gynnande behandling av svenska medborgare tillåten enligt frirörlighetsdirektivet. Svenska medborgares rätt att uppehålla sig i landet grundas inte på gemenskapsrätten utan på regeringsformens bestämmelser som innebär att varje svensk medborgare har en oinskränkt rätt att vistas och uppehålla sig i . Svenska med- borgare som bor utomlands kommer således inte att träffas av regleringen för det fall de återvänder hem. 7.5.2Positiv diskriminering av nordiska medborgare? Vårt förslag innebär att de möjligheter som ges enligt artikel 24.2 i frirörlighetsdirektivet att undanta vissa EU-medborgare från rätten till bistånd införs. Begränsnings- och kvalificeringsregler i socialtjänstlagen För en unionsmedborgare och deras familjemedlemmar kommer någon rätt till bistånd inte att finnas förrän tidigast efter tre måna- ders laglig vistelse i . Detta gäller även om unionsmed- borgaren skulle anses vara bosatt i redan under den första tidens vistelse här. För arbetssökande innebär förslaget att någon rätt till bistånd inte finns för en arbetssökande så länge han eller hon är att betrakta som arbetssökande och kan styrka att han eller hon fortfarande söker arbete och att en verklig möjlighet till anställning finns. praxis blir härmed avgörande för att bestämma denna tidsrymd exakt. Genom lagen (1995:479) om nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster (nordiska konventionen) gäller för nordiska medborgare en likabehandlingsprincip i förhållande till svenska medborgare på det sociala området.