sou · GTB344 · 2006-01-01 00:00:00 — Enligt Livs- medelsverket kan det i stället vara så många som 500 000 personer som insjuknar till följd av matförgiftningar.4 En studie har analyserat hälsoeffekter och konsumenters val efter krav på offentliggörande av restaurangers hygien i County, . Studien bygger på statistik om sjukdomsfall, betyg vid kontrollen och hur omsättningen påverkats för enskilda restauranger. Med hjälp av sjukdomsstatistiken har forskarna kommit fram till att de livsmedelsrelaterade magsjuk- domarna reducerades med i genomsnitt 2000. Motsvarande minskning kunde inte observeras i resten av staten. Minskningen av matförgiftningar berodde dels på att konsumenter efter offentliggörandet valde restauranger med en god hygien, dels på att den generella hygienen på restaurangerna förbättrades. En anledning till att hygienstandarden förbättrades förhållan- devis snabbt kan ha varit att ett lokalt tv-program, med hjälp av en dold kamera, visade restauranger med dålig livsmedelshygien och att media informerade om säker livsmedelshantering i hemmet. Detta skedde emellertid under en förhållandevis och kan inte ensamt förklara nedgången av magsjukdomar . Ett annat skäl kan ha varit att den offentliga kontrollen intensifierades och att både inspektörer och restaurangägare utbildades.5,6 Vi kan alltså konstatera att en vanlig beredningsplats för smittade livsmedel är restauranger och andra storhushåll och att matförgiftningar innebär stort lidande för konsumenter och stora kostnader för samhället. Studien som gjordes i belyser att ett offentliggörande kan ha positiva effekter för konsumenter, företag och samhället i övrigt. 4Matförgiftningar i resultat av en intervjuundersökning, 41/94. 5Jin, G.Z. och , P., The Effect on Information on Product Quality: Evidence from Restaurant , , 2003, s. 434. 6Simon, P., , P., Run, G., , G.Z., Reporter, ., Aguirre, A. och Fielding, J., Impact of Restaurant on Foodborne-Disease Hospitalizations in County, , 2005, s. 35. Behov av och krav på offentliggörande Livsmedelsföretagaren har det främsta ansvaret att se till att livs- medelslagstiftningen följs i den verksamhet han eller hon har kontroll över. Myndigheten ska övervaka och kontrollera att företagaren uppfyller de för verksamheten relevanta kraven.7 Av kommunrapporteringen till 20038 framgår att avvikelser noterades i medeltal hos av de besökta anläggningarna. Flest avvikelser fann man i detaljhandeln . De huvudsakliga avvikelserna bestod i bristande hygien i lokaler, brister i inredning och utrustning samt bristande egen- kontroll. Det framgår också att vid kontrollbesöken gjordes 11 503 doku- menterade genomgångar av egenkontrollprogram. Av dessa var det 4 768 anläggningar som följde sitt program. Några kommuner uppgav att fler anläggningar följer sitt egenkontrollprogram än vad man kontrollerat . Resultatet från kommunernas rapportering visade dock att mer än hälften av de anläggningar som hade ett egenkontrollprogram inte följde det. Att avvikelser noterades i medeltal hos av de besökta anläggningarna och att knappt hälften av anläggningarna följde dokumenterade egenkontrollprogram är inte tillfredsställan- de. Det finns alltså ett förhållandevis stort utrymme till för- bättringar när det gäller livsmedelshygien, utrustning och egen- kontroll. Ett obligatoriskt offentliggörande av kontrollresultat kan vara ett verktyg för att förbättra livsmedelshantering och företagens egenkontroll inom livsmedels- och restaurangnäringar- na. I en dansk telefonundersökning bland livsmedelsföretag 2004 framgår att av de tillfrågade företagarna i detaljhandeln tror att en dålig kommer att påverka företagets renommé negativt. Av de tillfrågade produktionsföretagen var det som hade samma uppfattning.9 I samma undersökning har man försökt undersöka vilken effekt Smiley-ordningen har haft. av företagarna i detalj- handeln och av produktionsföretagen uppger att de 7Artikel 17 i (EG) 178/2002. 8Rapportering av livsmedelskontroll 2003, Kommunernas rapportering om livsmedels- kontroll, Rapport 10-2004, s. 9 ff. Detta år valde 17 kommuner att inte rapportera och ytter- ligare ett antal svarade endast summariskt på frågorna. 9 Telefon Ad hoc undersägelse blandt virksomheder Smiley-ordningens effekt, A.C. , , Födevarestyrelsen , s. 4. Behov av och krav på offentliggörande SOU 2005:44 har genomfört förändringar som en direkt följd av offentliggörandet av kontrollrapporten.10 var det av verksamheterna som svarade att de hade genomfört ändringar.11 Företagarna har framför allt förbättrat sina egen- kontrollprogram, rengöringsrutiner, temperaturkontroller och anläggningarnas underhåll.12 En annan effekt av Smiley-ordningen har varit att av företagarna i detaljhandeln och av produktions- företagarna har diskuterat tillsammans med personalen åtgärder för att undgå att få ett dåligt kontrollresultat.13 Oro för dåligt rykte får enligt den danska utredningen en viss effekt. En ännu större effekt får man sannolikt om man i systemet för regelmässigt offentliggörande av kontrollresultat premierar de företag som arbetar på ett strukturerat sätt med livsmedelssäkerhet och redlighet. Genom att kunna informera om exempelvis goda livsmedelsförhållanden drar företaget till sig fler konsumenter, vilket innebär att investeringen för att försäkra sig om en god livsmedelshygien lönar sig. Ett bra kontrollresultat blir en av många möjliga marknadsföringsåtgärder. redovisar hur livsmedelskontrollen i fungerar och hur effektiv den är. Ett allmänt råd är att varje anläggning bör inspekteras minst en gång varje år.14 Kommunrapporteringen till och verkets upp- följning genom bland annat kommuninspektioner visar att det finns stora skillnader mellan kommunerna vad gäller den offentliga kontrollens effektivitet och likvärdighet. Vanliga brister är att årliga inspektioner inte genomförs på alla livsmedelsföretag och att det saknas dokumenterade rutiner för att kunna vidta tvingande åtgärder gentemot företag som exempelvis hanterar otjänliga livs- medel.15 10 a.a., s. 3. 11 Telefon Ad hoc undersägelse blandt virksomheder Smiley-ordningens effekt, A.C. , , Födevarestyrelsen , s. 4. 12Resumé af forbuger- og virkomhedsanalyserne 2004, . 14Framgår av allmänna råden till 4 § föreskrifter (SLVFS 1990:10 omtryck 2005:2) och allmänna råd om livsmedelstillsyn m.m., i fortsättningen kallad SLVFS 1990:10. 15Livsmedelsverkets årsredovisning 2004, s. 27. Behov av och krav på offentliggörande Kontrollbesök har delats upp i två kategorier. Dels inspektioner, dels övriga kontrollbesök och sum- man av dessa är totalt antal kontrollbesök. Ett kontrollbesök kan delas in i nio olika kontrollpunkter. Om man vid ett kontrollbesök tittar på minst fem av dessa punkter räknas det som en inspektion i annat fall är det ett övrigt kontrollbesök. Enligt rapporteringen fick anläggningar i genomsnitt 0,43 inspektioner och totalt 0,64 kontrollbesök per anläggning. fick 0,61 inspektioner per anlägg- ning.16 Eftersom ett kontrollbesök eller en inspektion inte kan vara mindre än 1,0 visar det sammanställda resultatet att vissa anlägg- ningar fick ett eller flera besök medan andra inte fick något, vilket enligt vår mening generellt är en för låg kontrollfrekvens. Det finns alltså ett behov av att öka den genomsnittliga kontrollfrekvensen. Av kontrollförordningen framgår att de fleråriga nationella kon- trollplanerna ska innehålla information om riskindelning av livs- medelsföretag. Det framgår också att den offentliga kontrollen ska vara riskbaserad och genomföras regelbundet och så ofta som är lämpligt med hänsyn till klarlagda risker, tidigare kontrollresultat, tillförlitligheten hos egna kontroller och information som kan tyda på bristande efterlevnad av lagstiftningen.17 En modell för riskklassificering av livsmedelsföretag har tagits fram av en arbetsgrupp på . Enligt förslaget ska ett livsmedelsföretag klassificeras med hjälp av en riskmodul och en erfarenhetsmodul. Riskmodulen utgår från den potentiella risken som verksam- heten i företaget utgör om verksamheten inte är under kontroll. Klassificeringen baseras på en bedömning utifrån typ av livsmedel, typ av verksamhet och omfattning samt särskilda risker. Erfarenhetsmodulen utgår från att myndigheten bedriver systemtillsyn. Kontrollen och bedömningen omfattar om det finns rutiner, om är de ändamålsenliga och om de följs samt företagets kontrollhistoria. Beroende på den erfarenhet myndigheten har av ett företag kan kontrollfrekvensen alltså vara olika hos olika företag trots att de har placerats i samma riskklass. 16a.a., s. 33 f. 17Artikel 42 och artikel 3 i (EG) 882/2004. Behov av och krav på offentliggörande Utifrån klassificeringen föreslås en schablon för kontroll- frekvens som kan användas vid prioritering och fördelning av be- fintliga resurser för den planerade offentliga kontrollen av aktuella livsmedelsföretag hos en kontrollmyndighet.18 finns alltså en formel framtagen för fördelning av resurser. Hur många kontroll- timmar detta innebär för respektive företag beror dock på kontrollmyndighetens resurser. Ett regelmässigt offentliggörande kommer att ställa ökade krav på kontrollmyndigheterna och kontrollerna behöver bli mer effektiva. Det har visat sig att de datorbaserade inspektionerna effektiviserar kontrollen i de kommuner där de används.19 Det har även visat sig att den administrativa bördan för äggpackerier och Livsmedels- verket har minskat sedan standardiserade checklistor började användas för dessa företag.20 En av fördelarna med det nya systemet är att företaget vid avvikelser kan erbjudas att skriva en frivillig åtgärdsplan. Detta innebär att inspektören och företaget tillsammans kan diskutera lämpliga förbättringsåtgärder med rapporten som utgångspunkt och sätta tidsplaner för dessa. På så vis minskar risken för miss- förstånd och företagaren slipper skriva svarsbrev till myndigheten.21 Enligt ett förslag som bifallits i öppnas möjligheter för kommuner att i ökad grad kunna samverka.22 Det innebär bland annat en möjlighet för inspektörer att få en bredare kompetens genom att enbart arbeta med livsmedelskontroll.23 Kontrollen kommer också att behöva bli mer likvärdig i landet. De standardiserade checklistorna med klara bedömningsgrunder underlättar för myndigheterna att bedöma företagen på ett likartat sätt. Arbetet med att ta fram checklistor, vägledningar och annat material samt stöd till kommunerna genom telefon- och e-postjour kommer att fortsätta.24 18Rapport om Riskklassificering av livsmedelsföretag. 19a.a., s. 28. 20a.a., s. 31. 21Äggpackerierna fick bättre betyg, Vår Föda 2/2005, s. 28 ff. 22Se vidare avsnitt 5.2.2. 23Livsmedelsverkets årsredovisning 2004, s. 28 och 31. Se vidare avsnitt 5.2.2. 24Livsmedelsverkets verksamhetsplan 2005, Rapport 1 2005, s. 31. Behov av och krav på offentliggörande Att offentliggöra resultatet från livsmedelskontrollen ställer inte bara krav utan ger också myndigheter möjligheter att synliggöra och skapa förtroende för sitt arbete. Det föreslagna systemet gör det lättare för konsumenter och andra intressenter att följa myn- digheters arbete. Av den sammanfattande kontrollrapporten kan man exempelvis utläsa vilka områden som kontrollerats, hur ofta företaget kontrolleras och på vems initiativ samt kontrollresultatet. Ett strukturerat arbetssätt där fastställda kontrollfrekvenser följs och där kontrollmyndigheten följer upp brister som noterats inger förtroende för myndighetens arbete. 3.2Konsumenterna efterfrågar möjlighet till medvetna val Konsumenters välbefinnande ökar av att i högre grad veta vad och få det de betalar för. Kontrollmyndigheterna har en skyldighet att informera konsumenter när livsmedel kan utgöra en risk för män- niskors hälsa.25 Livsmedelslagstiftningen syfte är också att skydda konsumenters intresse och att göra det möjligt för dem att fatta välgrundade beslut om de livsmedel som de konsumerar. Kon- sumenter får bland annat inte vilseledas om ett livsmedel på grund av dess märkning.26 Konsumenter har alltså rätt att få ta del av information om livsmedel. Av de tillfrågade i den danska undersökningen som minst har hört talas om Smiley-ordningen tycker att det är en bra eller mycket bra idé att offentliggöra kontrollresultaten. uppger att de undviker att äta i en restaurang med en dålig smiley.27 Studien som gjordes i visar att intäkterna ökade för de restauranger som fick A och B betyg med 5,7 respektive 0,7 pro- cent. För restauranger som fick ett C betyg sjönk omsättningen med 1 procent.28 Av konsumentundersökningen som utredningen låtit utföra framgår att har svarat att de vill ha hjälp av symboler för att välja restaurang eller livsmedelsbutik och har svarat att de aldrig skulle välja en restaurang eller livsmedelsbutik med 25Artikel 10 i (EG) 178/2002) 26Artikel 8 och 16 i samma förordning. 27Telefonbusundersögelse blandt forbrugere Smiley-ordningens effekt, A.C. , , Födevarestyrelsen , s. 4 5. 28Jin, G.Z. och P. , a.a., s. 429. Behov av och krav på offentliggörande utredningens förslag till symbol för ett flertal mindre avvikelser eller en eller flera allvarliga avvikelser.29 Konsumenter har alltså inte bara rätt till information om livs- medel utan undersökningar visar också att de efterfrågar och använder sig av sådan information vid val av livsmedelsföretag. En rapport från ett kontrollbesök hos ett livsmedelsföretag är en allmän handling när den är färdigställd och expedierad. Efter att myndigheten har sekretessprövat uppgifterna i handlingen, främst enligt 8 kap. 6 7 §§ sekretesslagen,30 lämnas den vanligtvis ut, det vill säga handlingen bedöms som offentlig och lämnas till den som har begärt att få ta del av den. ska enligt kontrollförordningen säkerställa en hög grad av insyn när den bedriver sin verksamhet. För detta ändamål ska relevant information som innehas av myndigheten göras tillgänglig för allmänheten möjligt. Lagstiftningen ställer krav på att allmänheten i regel ska ha tillgång till information om kontrollmyndighetens kontrollverksamhet och dess effektivi- tet.31 Det innebär bland annat resultat från livsmedelskontrollen. Regeringen har som mål att skapa en förvaltning som bland annat ger tillgänglighet oberoende av kontorstider och geografisk be- lägenhet. Begreppet 24-timmarsmyndigheten står för en myndighet som är brukarorienterad, som arbetar öppet och effektivt med offentlig service och är tillgänglig när medborgare och företag efterfrågar den. En sådan myndighet ska ge större möjlighet till 29Ununger , Rapport om Test av symboler för livsmedelskontroll, bilaga 15, s. 10 f. 30Sekretesslagen (1980:100). 31Artikel 7 i (EG) 882/2004. Behov av och krav på offentliggörande insyn, medverkan och kontroll. En övergång till elektronisk infor- mation och självservice kommer att ge stora effektivitetsvinster och fördelar även inom förvaltningen.32 32 På väg mot 24-timmarsmyndigheten, informationsskrift. 4 Förslag på system i 4.1Livsmedelsföretag som ska omfattas Vi föreslår att registrerade och godkända livsmedelsföretag som saluhåller direkt till slutkonsument, exempelvis restauranger och butiker, samt företag som saluhåller till annan livsmedels- företagare ska omfattas av ett system för offentliggörande av resultat från den offentliga livsmedelskontrollen. Livsmedelsföretag ska enligt EU:s nya ramverk för livsmedels- hygien antingen registreras eller godkännas av kontrollmyndig- heten.1 Livsmedelsföretag kan i detta sammanhang delas in i följande tre grupper; De företag som saluhåller direkt till slutkonsument och som kontrolleras någon eller inom en planerad tids- period, exempelvis restauranger. De företag som inte saluhåller direkt till slutkonsument och som kontrolleras någon eller inom en planerad tidsperiod, exempelvis mejerier. De företag som inte saluhåller direkt till slutkonsument och som kontrolleras under produktion, exempelvis köttanlägg- ningar. 1 Artikel 6 i (EG) 852/2004. Förslag på system i och kommunerna delar på den offentliga kon- trollen av livsmedelsföretagen. kontrollerar cirka 600 anläggningar och kommunernas miljö- och hälsoskydds- nämnder kontrollerar övriga cirka 52 000 anläggningar. Av livsmedelsföretagen i föregående avsnitt kontrollerar Livs- medelsverket huvudsakligen de två sistnämnda och kommunerna de två förstnämnda. 4.1.3Offentliggörande för alla typer av företag Det finns behov av och krav på att resultaten från den offentliga livsmedelskontrollen blir tillgängliga för allmänheten. Livsmedels- kontrollen behöver förbättras och ett kommersiellt intresse hos livsmedelsföretagare att arbeta med frågor som rör livsmedelssäker- het och redlighet behöver skapas. Den information som konsumenter har vid köptillfället är för- utom livsmedlets märkning dess utseende och ibland dess smak och lukt. Det är svårt för enskilda konsumenter att ha kunskap om ett företags livsmedelshantering och att kunna bedöma om ett livs- medel är säkert. Företagaren har bättre kunskap vad gäller de åtgärder som vidtagits för att säkerställa en hygienisk livsmedels- hantering. Det föreligger så kallad asymmetrisk information.2 Massmedier bevakar frågor som rör livsmedel. Det gör konsu- menterna mer medvetna, vilket i sin tur innebär att konsumenter söker mer information för att försäkra sig om att de köpt de pro- dukter som de verkligen vill ha. En restaurangbesökare kan planera sitt besök hemifrån och har då möjlighet att söka information om en restaurang på kontroll- myndighetens hemsida. Besökaren kan också ta del av information på restaurangen och göra sitt val där. Motsvarande gäller vid val av livsmedelsbutik och andra företag som saluhåller direkt till kon- sumenter med undantag för de företag som saluhåller till kon- sumenter på Internet. 2 , Analys av möjliga ekonomiska konsekvenser av att offentliggöra resultatet av livsmedelstillsyn, , , s. 2. Förslag på system i har inte samma möjlighet att lämna information om företaget och dess produkter eftersom de vanligtvis inte saluhåller direkt till konsument. Dessa företag är därför hänvisade till publicering av rapporterna på kontrollmyndig- hetens hemsida. Behoven av och kraven på ett offentliggörande skiljer sig inte nämnvärt åt om företagen saluhåller direkt till konsument eller till annan livsmedelsföretagare. Skillnaden är i stället när och var behovet av information uppkommer. Kontrollrapporterna från livs- medelsproducerandeföretag kan visserligen vara omfattande, tek- niska och kanske svåra för konsumenter och andra intressenter att förstå i sin helhet. Vi anser dock att det inte är ett skäl för att inte offentliggöra kontrollresultatet även från dessa företag. Vi föreslår att systemet för offentliggörande av resultat från livs- medelskontrollen ska vara tvingande för livsmedelsföretagare och kontrollmyndigheter. Vi föreslår att ska för vissa typer av livs- medelsföretag kunna föreskriva om helt eller delvis undantag från kravet att offentliggöra resultat från livsmedelskontrollen. 4.2.1Skäl för ett tvingande system Livsmedelsföretagare vill gärna offentliggöra positiva resultat. För- slaget innebär emellertid även att negativa resultat ska offentlig- göras. För att systemet ska få avsedd effekt måste det därför vara tvingande för livsmedelsföretagare att offentliggöra ett kontroll- resultat. Kommuner fördelar sina resurser på olika sätt. Om kontroll- myndigheter inte behöver införa det system som föreslås finns en risk att det inte kommer att införas i alla kommuner alternativt att system för offentliggörande kommer att se olika ut i olika kom- muner. Det innebär att förutsättningarna för en likvärdig och effektiv kontroll inte blir desamma i landets kommuner. Det innebär också att inte alla konsumenter och andra intressenter kommer att få tillgång till resultatet på ett snabbt och enkelt sätt utan är hänvisade Förslag på system i till myndigheters hemsidor alternativt till att begära att få hand- lingar utlämnade. är det ett förhållandevis litet antal konsumenter som begär att ta del av kontrollrapporter hos myndigheterna. Ett skäl är sannolikt att konsumenter upplever att det är omständligt och tar tid. Ett annat kan vara att det är svårt att med hjälp av enstaka rapporter få en överblick av en livsmedelsföretagares kontroll- resultat. Ett system för offentliggörande där en kommun inför ett system och den närliggande kommunen inte gör det alternativt inför ett annat system gynnar varken kontrollmyndigheter, producenter, konsumenter eller andra intressenter. Det är därför viktigt att alla kommuner tillämpar ett enhetligt system. Enligt vår bedömning bör skälen för likvärdig och effektiv kontroll samt möjligheten för konsumenter att lätt få tillgång till information anses vara starkare än rätten för kommuner att själva fördela sina ekonomiska resurser. 4.2.2Undantag från kravet på offentliggörande Kontrollfrekvensen ska bestämmas efter en risk- och erfarenhets- bedömning av ett företag. Det innebär att kontrollfrekvensen för ett företag inte alltid behöver vara samma trots ett oförändrat sortiment. Ett omdöme är tidsberoende. Ett äldre omdöme har sannolikt mindre relevans än ett nyare. Det är därför sannolikt att kon- sumenter i större omfattning använder nyare än äldre resultat vid val av livsmedelsföretag. Tidsintervallerna kan därför inte vara så långa att konsumenter ifrågasätter riktigheten av det offentlig- gjorda resultatet. Det kan finnas företag som kommer att få en mycket låg kontrollfrekvens och som sannolikt inte kommer att byta mellan olika kontrollfrekvensgrupper, exempelvis vissa primärprodu- center. Dessa kontrollresultat blir så pass gamla att det finns en risk för att konsumenter upplever att de saknar relevans. Även för tillfälliga verksamheter som bedrivs endast under en , exempelvis under en marknad, får sannolikt en publicering på myndighetens hemsida liten betydelse för kon- sumenter. För dessa verksamheter samt eventuellt för ytterligare några kan det finnas anledning att överväga om de ska undantas från skyldig- Förslag på system i heten att offentliggöra resultatet från den offentliga kontrollen. bör därför ges rätten att föreskriva om ett sådant undantag. Vi föreslår att kontrollmyndigheten redogör för kontrollen i en sammanfattande kontrollrapport. Den ska vara tillgänglig på en väl synlig plats nära entrédörren till livsmedelsanläggningen hos de företagare som saluhåller till slutkonsument och läggas ut på myndighetens hemsida. Vi föreslår att resultaten från de tre senaste kontrollbesöken ska sammanställas i den sammanfattande kontrollrapporten. 4.3.1Modeller för sammanfattande kontrollrapporter I den danska Smiley-ordningen har man valt att använda sig av en sammanfattande kontrollrapport.3 Kontrollrapporten innehåller bland annat uppgifter om vilka Smiley-regler som kontrollerats och resultatet av kontrollen samt en motivering till bedömningen. I modellen för datoriserade inspektioner sammanfattar en inspektionsrapport antal avvikelser och allvarlighetsgraden av dessa och det datoriserade programmet ger ett helhetsomdöme om företagets förmåga att producera säkra livsmedel och leva upp till kraven i livsmedelslagstiftningen.4 Även i modellen för kontroll av äggpackerier och fiskanlägg- ningar finns en inspektionsrapport som sammanfattar antal avvikel- ser och allvarlighetsgraden av dessa och ger ett helhetsomdöme.5 För de företag som kontrolleras av har verket tagit fram ett förslag till instruktion för Inspektionsrapport av anläggning under direkt kontroll.6 Instruktionen bygger på en tidigare utarbetad instruktion för besiktningsveterinärer rapport7 och ska prövas hos några enstaka företag. Enligt förslaget ska inspektören värdera noterade avvikelser och sammanfatta dem i inspektionsrapporten. 3Se bilaga 13. 4Se bilaga 7. 5Se bilaga 9 10. 6Se bilaga 11. 7Se bilaga 12. Förslag på system i 4.3.2Skäl för sammanfattande rapport Enligt en telefonintervju 2004 har av de konsumenter som hört talas om Smiley-ordningen läst mer än symbolen på kontrollrapporten.8 Det visar att konsumenter är intresserade av mer information än vad en symbol kan förmedla.