sou · GTB357d4 · 2006-01-01 00:00:00 — – motiv och utvärdering Som framgick av kapitel 11 utnyttjas mervärdesskatten inte ute- slutande som fiskalt instrument. I ökande utsträckning har även differentieringar av skattesatsen kommit att användas för att på olika sätt påverka konsumtionen av vissa varor och tjänster eller t.ex. till att omfördela köpkraft mellan hushåll med olika ekono- misk standard. Då det primära från fiskala utgångspunkter är att en skatt inte skall styra resursanvändningen, och därmed åsamka samhälls- ekonomiska kostnader, kan användandet av samma skatt just för att styra mot vissa mål framstå som inkonsekvent. Fråga är alltså om lämpligheten i att utnyttja ett och samma instrument i ett dubbelt syfte, dvs. dels finansiera offentlig verksamhet till så låga samhällsekonomiska kostnader som möjligt, dels styra resurs- användning och köpkraft. Fråga är dessutom i vilken utsträckning som det faktiskt uppkommer någon styrning, och till vilka kost- nader detta i så fall sker. I detta kapitel skall dessa aspekter på differentierade skattesatser belysas för de områden som berörs av de reducerade mervärdesskattesatserna. Efter ett kortare avsnitt som beskriver utvecklingen av de redu- cerade skattesatserna (13.1) följer ett avsnitt som belyser det all- männa problemet med att följa prisutvecklingen på ett område i syfte att försöka utröna effekterna av en momssänkning (13.2). I utredningens uppdrag ingår att granska de motiv som legat till grund för införandet av reducerade skattesatser inom olika om- råden, och också att bedöma om skattesänkningarna kan antas ha lett till de eftersträvade målen. I bilaga 2 (sammanfattas i kapitel 5) har redogjorts för de olika varor och tjänster som beskattas med reducerade skattesatser. Där har också redovisats de motiv som åberopats av regering och riksdag för åtgärderna. Dessa sam- manfattas översiktligt i avsnitt 13.3. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering Därpå följer en redogörelse område för område. I underavsnitt till varje område undersöks närmare de motiv som anfördes i sam- band med att skatten på ett område reducerades, och dessa motivs fortsatta relevans och aktualitet. Ett stöd i form av en skattesats- reduktion har ju normalt den begränsningen att såväl effekterna av stödet som motivet för dess bibehållande inte kontinuerligt om- prövas efter det besluten är tagna. Sådana stöd på inkomstsidan skiljer sig från direkta stöd i form av bidrag vilka normalt följs upp kontinuerligt. Vidare diskuteras avgränsningen av tillämpningsområdet för den reducerade skatten i förhållande till motivet för åtgärden (träff- säkerhet). Möjliga effekter för priser respektive efterfrågan till följd av de reducerade skattesatserna inom olika områden diskuteras. Effekterna är beroende av i vilken utsträckning, och inom vilken tidshorisont, som en skatteförändring kan förväntas slå igenom i priset liksom på hur stor priskänsligheten bedöms vara. Frågor av betydelse är hur konkurrensen inom ett område fungerar och vilka effekter detta kan tänkas få för momssänkningens prisgenomslag. Effektiviteten i skattesatsdifferentieringen påverkas av vilka samhällsekonomiska och administrativa kostnader som upp- kommer för den styrning som erhålls i förhållande till kostnaderna för tänkbara alternativa styrformer. Det senare återkommer vi till i konsekvensanalysen i kapitel 15. Dagens mervärdesskatt tas i normalfallet ut med en skattesats på . För att försöka styra ekonomin i en viss riktning och uppnå vissa mer eller mindre tydligt uttalade mål har man sär- behandlat vissa varor och tjänster i momssystemet, antingen genom att de har beskattats med en lägre momssats eller att de har undan- tagits från mervärdesskatt. De lägre skattesatser som tillämpas är . Dessutom tillämpas undantag från beskattning i vissa fall (i regel utan rätt till avdrag för ingående moms). av konsumtionsutgifterna innehåller ett öppet momsuttag med skattesatsen (se diagram 13.1). Det betyder att av konsumtionsutgifterna gynnas i moms- systemet genom reducerade mervärdesskattesatser eller undantag från skatteplikt. av konsumtionsutgifterna innehåller ett öppet momsuttag med skattesatsen och av Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering utgifterna med skattesatsen . Slutligen är av konsumtionsutgifterna undantagna från skatteplikt men innehåller, i nästan samtliga fall, ett dolt momsuttag. Diagram 13.1: Hur konsumtionsutgifterna behandlas i moms- systemet, momsregler utgifter Källa: SCB samt egna beräkningar Inför genomförandet av skattereformen 1990-1991 föreslog Ut- redningen om Reformerad mervärdesskatt (SOU 1989:35) att fler- talet varor och tjänster skulle beskattas, och med en enhetlig skattesats. Detta skulle innebära prishöjningar för stora delar av tjänstekonsumtionen, eftersom de allra flesta tjänster riktade mot konsumenter tidigare var helt undantagna från skatteplikt. Kom- mittén föreslog att man för viss extra känslig tjänstekonsumtion skulle utreda olika subventionsformer för att kompensera för in- förandet av mervärdesskatt. Detta gällde bl.a. tjänster inom kulturens (entréer till teater, konserthus m.m.) och idrottens om- råde. Mervärdesskatt infördes emellertid inte på dessa tjänster, utan de undantogs tills vidare från skatteplikt. Motiven för detta varierade (se vidare bilaga 2). Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering efter skattereformen bröts principen om enhetlig moms då reducerade skattesatser infördes inom vissa områden, såsom livs- medel, hotell, skidliftar och persontransporter. Efter EU-inträdet kom sedan vissa områden som varit undantagna från skatteplikt att skattebeläggas. Avsikten var dock inte att öka skatteuttaget utan att anpassa regelverket till EG-rätten. Därför valdes när det var möjligt skattesatsen för att söka uppnå att den samlade effekten av skattebeläggning och avdragsrätt för ingående moms skulle bli densamma som vid det tidigare gällande undantaget. Ett skäl till att just valdes var att den skatte- satsen redan börjat tillämpas för omsättning av dagstidningar. Momsstrukturen med tre satser, 25, , tillämpas fortfarande. har skattesatsen även börjat användas för att gynna vissa företeelser som t.ex. besök i djurparker och ökat bokläsande genom förmånligare beskattning av vissa tidigare normalbeskattade varor eller tjänster. 13.2Om empiriska analyser av momsförändringars priseffekter I en utvärdering av vilka styreffekter en momsförändring får via priserna förefaller det vara rimligt att fokusera på långsiktiga pris- effekter. Detta handlar oftast om en period på 5–. Den lång- siktiga priseffekten i teoretisk mening avser hur prisnivån i en lång- siktig jämvikt kan antas förändras. Den mäter skillnaden mellan två prisnivåer i långsiktig jämvikt och alltså inte storleksförändringen mellan dagens prisnivå och en prisnivå 5–. Dessa lång- siktiga priseffekter kan därför inte på ett enkelt sätt fångas av den löpande prisstatistiken, vilket försvårar en utvärdering av moms- sänkningens styreffekter. Som framhållits i kapitel 12 kan en momsförändring i regel inte förväntas slå igenom fullt ut på konsumentpriserna förrän på lång sikt. På mycket kort sikt kan dock ett tillfälligt stort genomslag uppstå (se vidare bilaga 5, avsnitt 2). Den grundläggande förutsätt- ningen för fullt genomslag är att perfekt konkurrens råder eller att marknaden uppvisar vissa egenskaper under imperfekt konkurrens som ger samma prisgenomslag som i perfekt konkurrens. På kortare sikt påverkas prisutvecklingen av konjunktursväng- ningar. Detta kan illustreras genom ett exempel som utgår från att olika marknader är olika känsliga för konjunktursvängningar. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering Marknadsprisernas konjunkturkänslighet sammanhänger med storleken på varuefterfrågans utgiftselasticitet samt storleken på utbudets och efterfrågans priselasticiteter. En konjunkturuppgång medför att de totala konsumtionsut- gifterna ökar. Efterfrågan på respektive marknad påverkas då olika beroende på hur pass konjunkturkänslig varans efterfrågan är. Efterfrågans utgiftselasticitet ger ett mått på denna känslighet. Allmänt gäller också att ökad efterfrågan medför stigande priser. Ju mer efterfrågan ökar på en marknad, desto mer kommer markna- dens producentpris (och konsumentpris) att öka på kort sikt. Om en efterfrågeökning resulterar i prisökningar på en marknad, beror på hur priselastiska marknadens utbud och efterfrågan är. Ju mindre priselastiska dessa är, desto större prisökningar kommer att uppstå på marknaden. Det betyder att en konjunkturuppgång kommer att resultera i större ökningar av producentpris och konsumentpris på en marknad ju högre varans utgiftselasticitet är och ju lägre dess ut- buds- och efterfrågeelasticitet är. I diagram 13.2 ges exempel på hur prisreaktionerna kan skilja sig åt mellan olika marknader då de aggregerade reala konsumtions- utgifterna ökar (detta är en svag och normal kon- junkturuppgång). Utifrån de värden som satts på utgiftselasticite- ten och utbudets och efterfrågans priselasticitet, beräknas den genomsnittliga prisutvecklingen bli . Värden på ut- giftselasticiteter och efterfrågans priselasticiteter har här hämtats från den ekonometriska studie som redovisas i bilaga 6. Inga ut- budselasticiteter har dock beräknats. I stället har här antagits att utbudets priselasticitet har värdet 1 på alla marknader. Effekterna i diagrammet ska därför enbart ses som exempel på hur prisutveck- lingen kan variera mellan marknader endast som ett resultat av konjunkturförloppet. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering Diagram 13.2: Ett hypotetiskt exempel på skillnader i kortsiktig producentprisutveckling då hushållens totala reala utgifter ökar . Varugruppsindelning enligt studien i bilaga 6 ,Medicin,glasögon Dold%,Bostad,bränsle ,,dold% Sport,kultur,TV- licens Fritidsart,TV,pc Källa: Egna beräkningar Av diagrammet framgår t.ex. att priserna på kläder (varugrupp 6) kan stiga med utöver den allmänna prisutvecklingen (som i detta fall blir ) i en konjunkturuppgång. Om man i denna situation tänker sig en sänk- ning av momssatsen på dessa varor så kommer den sänkande priseffekten att döljas av den extra förhöjande pris- effekten som har sin grund i konjunkturuppgången. Om endast den allmänna prisutvecklingen beaktas kan man därför felaktigt dra slutsatsen att momssänkningen på kläder medfört prisökningar. Den trendmässiga utvecklingen av producentpriset kan också skilja sig åt mellan olika varor. Detta kan ge upphov till samma typ av felaktiga slutsatser beträffande effekten av en momsförändring som om analysen baseras på prisstatistik som enbart rensats från den allmänna prisutvecklingen i ekonomin. Betydelsen av varia- tioner av detta slag illustreras i diagram 13.3 som visar hur pris- utvecklingen inom olika branscher skiljer sig från den genomsnittliga prisutvecklingen i näringslivet. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering Medan prisutvecklingen inom utbildning, hälso- och sjukvård var betydligt snabbare än genomsnittet ökade priserna inom jordbruk m.m., tillverkningsindustri samt kreditinstitut och försäkringsbolag långsammare än genomsnittet. Diagram 13.3: Trendmässig utveckling av relativt producentpris i olika branscher, perioden –2001 El, gas, värme, vatten- Utbildnings-, hälso- och Jordbruk, jakt, Källa: SCB samt egna beräkningar Dessa variationer i den långsiktiga prisutvecklingen kan knappast tillskrivas förändringar i skattepolitiken utan beror på skillnader i underliggande ekonomiska faktorer såsom produktivitetsutveck- ling, faktorpriser och liknande. Även utan specifika momsföränd- ringar varierar således prisutvecklingen mellan olika marknader både på kort och på lång sikt. Det är därför vanskligt att försöka bedöma momsförändringars priseffekter från ett statistiskt material där endast den genomsnittliga prisutvecklingen rensats bort. Det är följaktligen svårt att empiriskt fånga momsförändringens effekter på priserna. En vanligt förekommande ansats i studier av mervärdesskatteförändringars effekter på konsumentpriserna är att ändå utgå från löpande prisstatistik och jämföra med den allmänna Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering prisutvecklingen.1 Den återstående prisutvecklingen betraktas sedan som ett resultat av momsförändringen. En sådan analys kan dock bli missvisande eftersom den bortser från att priserna på en viss marknad normalt, enligt vad som angetts ovan, förändras till följd av variationer i produktivitetsutveckling, faktorpriser, efterfrågeförhållanden och annat. Eftersom förhållan- den som är specifika för den aktuella marknaden inte fångas på ett korrekt sätt av den genomsnittliga prisutvecklingen i ekonomin kan en sådan analys ge en felaktig bild av effekterna av en moms- förändring. Av ovanstående framgår en svårighet när mervärdesskatten an- vänds som styrmedel, nämligen problemet med att utvärdera pris- effekterna och därmed styreffekten. Mot bakgrund av utredningens uppdrag att utvärdera de redu- cerade skattesatsernas styreffekter redovisas, trots det begränsade värdet, viss tillgänglig prisinformation för berörda områden i diskussionen om momsförändringars prisgenomslag och styr- effekter nedan. Viktigt blir då även att belysa konkurrensförhållan- den liksom förekomst av subventioner och/eller regleringar inom de områden som studeras. I kapitel 12 avsnitt 12.3 redogjordes för hur prisgenomslaget under vissa förutsättningar kan påverkas till följd av att det utgår subventioner till en verksamhet. I samma avsnitt redovisades även vilka specifika efterfråge- och utbudsförhållanden som skall finnas inom områden där konkurrensen inte fungerar perfekt för att pris- genomslaget vid en momsändring skall påverkas. Av den över- gripande beskrivning av marknadsförhållanden på områden som berörs av reducerade skattesatser som utredningen redovisar i detta kapitel framgår att det i vissa fall hade varit önskvärt med den typen av detaljerad analys för att man med säkerhet skulle kunna uttala sig om huruvida prisgenomslaget påverkas eller inte. Någon sådan genomgång har dock inte kunnat göras. Redogörelsen i det som följer syftar därför endast till att påvisa förhållanden som skulle kunna få effekter för prisgenomslaget, och därmed för den avsedda styreffekten. 1 Se t.ex. , slutrapport 2005:12 och Utvärdering av försök med reducerad moms på arbetsintensiva tjänster, Rapport från kommissionen till rådet och , KOM(2003)309 slutlig. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering I tabell 13.1 görs en sammanställning av de motiv som angivits när varor eller tjänster gynnats genom att lägre mervärdesskattesats införts. Dessutom anges vad de reducerade momssatserna beräknas kosta i uteblivna skatteinkomster jämfört med de in- komster som skulle erhållits vid normalskattesatsen . Tabellen anger s.k. nettovärden, dvs. storleken på motsvarande skattefria transfereringar som krävs för att fullt ut kompensera de skattskyldiga om skatteavvikelsen togs bort (se kapitel 2, avsnitt 2.4). Tabell 13.1 Sammanställning av reducerade momssatser som genomförts samt beräknade uteblivna skatteinkomster (netto) till följd av reducerad momssats i miljarder kronor Vad man velat uppnå Varor och tjänster som gynnats Konserter, cirkus, teater, opera, balett, bibliotek, kommersiella Hotell, camping, skidliftar, per- följd av sänkta bidragsnivåer I tabellsammanställningen ingår inte de reduceringar som genom- förts för djurparker och noter, kartor m.m. i syfte att minska rätt- vise- och gränsdragningsproblem. Kostnaderna för dessa åtgärder 2 Undantag tillämpades tidigare för dessa tjänster och tillämpas nu av ideella föreningar Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering är marginella jämfört med de kostnader som redovisas i tabellen. Persontransporter ingår på två ställen i tabellen. Detta beror på att momsen på persontransporter har sänkts i två etapper med olika motiv. Den första sänkningen till syftade till att gynna turism medan den ytterligare sänkningen till syftade till att kompensera för kostnadsökningar (mer om detta i avsnitt 13.7). Det samma gäller livsmedel. Där sänktes skatten först till 21 pro- cent i syfte att motverka inflation. Därefter sänktes skatten till för att kompensera för sänkta ersättningsnivåer i trans- fereringssystemen. Tabellen visar att de totala kostnaderna (netto) för reducerade momssatser i termer av förlorade skatteinkomster beräknas uppgå till . Motiven har i vissa fall alltså varit att man vill gynna en viss typ av produktion och konsumtion. Detta gäller i fallen med reducerad moms inom kulturområdet och för nyhetstidningar. Detta kan även sägas gälla reducerad moms på böcker, där man velat öka och bredda bokläsandet. I andra fall är motivet mer generellt, såsom att man vill gynna turism eller minska inkomstskillnader till följd av försämrade förmåner. Slutligen finns motiv som att kompensera för andra skattehöjningar och att rätta till problem som reduce- ringar av momssatsen i sig skapat. För en mer utförlig beskrivning av de motiv och argument som anförts i samband med olika redu- ceringar av momssatsen hänvisas till redovisningen i bilaga 2 (kort sammanfattning i kapitel 5). 13.4Reducerad moms för idrott, kultur och dagstidningar 13.4.1Om motiven för nedsättning De reducerade mervärdesskattesatserna som tillämpas inom idrotts- och kulturområdet samt dagstidningar kostade 2004. Den reducerade skatte- satsen på inom kultur- och idrottsområdet3 valdes som nämnts med syfte att söka uppnå kostnadsneutralitet jämfört med situationen då dessa varor och tjänster var undantagna från skatte- plikt. 3 Föreningsidrott och av det allmänna understödda museer är fortfarande undantagna från momsbeskattning. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering För att förstå effekterna av olika åtgärder bör man vara medveten om att en från skatteplikt undantagen vara eller tjänst inte är full- ständigt undantagen från moms. Slutlig moms tas i stället ut på in- satsvaror i denna produktion. Denna skatt övervältras antingen på konsumentpriset eller påverkar insatsvarupriset i annan produk- tion. När en vara som är undantagen från beskattning införs i moms- systemet, blir den ingående momsen på insatsvaror avdragsgill och slutlig moms tas i stället ut på försäljningsvärdet. Momssatsen på insatsvaror är för det mesta . Denna kostnad får dras av då varan blir momspliktig och ersätts med en – i nu aktuella fall - låg utgående moms på hela försäljningsvärdet. Då kan den slutliga momsbeskattningen av varan bli lägre än förut. Detta förklarar det till synes paradoxala i att en momsundantagen verksamhet kan önska inordna sig inom mervärdesskattesystemet, förutsatt då att en låg momssats tillämpas för den utgående momsen. En införd momsskatteplikt kan således i denna situation innebära ett större skatteundantag än förut. När en insatsvara som är undantagen från skatteplikt blir skatte- pliktig blir den ingående momsen avdragsgill i de företag som an- vänder denna insatsvara. Det innebär att momsbasen på insatsvaran försvinner och att staten förlorar momsintäkter från det tidigare slutliga momsuttaget på insatsvaran. En insatsvara gynnas således alltid av att den används i produktionen av varor och tjänster som är belagda med mervärdesskatt. När förädlingsvärdet i produktionen av en konsumtionsvara motsvarar värdet av insatsvarorna ger en skattesats på kostnadsneutralitet jämfört med situationen med undan- tag. Eftersom förhållandet mellan förädlingsvärdet och värdet av insatsvarorna varierar uppnås kostnadsneutralitet i varierande grad i olika verksamheter inom kulturområdet. Detta gäller även idrotts- området. Åtminstone i en investeringsfas, när exempelvis ett kommersiellt träningscenter byggs upp, torde en så låg beskattning som regelmässigt ge upphov till betydande återbetal- ningar av ingående skatt. Uppgifter om den samlade effekten av avdragsrätt och beskatt- ning inom dessa områden redovisas i tabell 13.2 och 13.3. Uppgifterna avser momsredovisningen åren 1999–01. Siffrorna avser endast företag som redovisar moms i skattedeklara- tionen, dvs. vanligen företag som har en årsomsättning över- stigande . Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering Tabell 13.2 avser verksamheter inom idrottsområdet. Av tabellen framgår med all tydlighet att aktiviteter inom dessa områden gene- rellt sett kommit att gynnas av en skattebeläggning. I det avseendet har det angivna syftet med skattesatsen uppnåtts mer än väl, eller det kan snarare sägas att den valda skattesatsen varit för låg mot bakgrund av det angivna syftet. En neutral momssats, dvs. en momssats som innebär att det mervärde som skapas i sista ledet helt undgår att beskattas, skulle för dessa verk- samheter i genomsnitt behöva ligga på . Från denna ut- gångspunkt finns det alltså skäl för att ompröva nuvarande skatte- nivå i syfte att höja mervärdesskatten. Tabell 13.2 Företag i vissa branscher inom idrottsområdet där minst 90 pro- cent av omsättningen beskattas med 6 procents moms och med en nettomoms skild från noll –20014 Källa: , utvärderingsenheten Det kan noteras att effekten är sådan att det kan ifrågasättas om inte det principiella förbudet i sjätte direktivet om att ingående skatt inte regelmässigt får överskjuta utgående skatt har överträtts (se kapitel 4). Siffrorna indikerar att nivån är alltför låg inom åtminstone detta område. får med skatte- satsen regelmässigt en negativ momsredovisning, dvs. får mervärdesskatt återbetald till sig från skatteverket. Även om det inte är tydligt uttalat så måste man utgå från att det grundläggande motivet både för undantaget från beskattning och tillämpningen av den reducerade skattesatsen är att det anses viktigt att det skall vara möjligt att utöva och titta på idrott utan att det skall vara för dyrt. Varför just tillhandahållande av idrotts- 4 Minustecken i tabellen innebär att verksamheten i genomsnitt dels inte betalar moms på det mervärde som alstras, dels får moms på förvärv för verksamheten återbetald helt eller delvis. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering tjänster skall gynnas på detta sätt är inte uttalat. Den förklaring som ligger närmast till hands är att det beror på att idrott varit undantagen från beskattning. Historiskt sett berodde detta på att i princip inga tjänster tidigare beskattades. När tjänster började beskattas var idrott också ibland undantagen från beskatt- ning genom sin knytning till undantaget från beskattning för lokal- upplåtelser. Några tydliga uttalanden om att en förmånlig beskatt- ning varit en angelägen åtgärd för t.ex. folkhälsan finns inte. I tabell 13.3 redovisas motsvarande uppgifter för vissa verksam- heter inom kulturområdet. I samband med skattebeläggningen av dessa områden angavs att skattenivån skulle innebära att teater, bio, konserter m.m. endast marginellt skulle påverkas av skattebeläggningen. När det gäller bio angavs att kostnadsneutrali- tet förutsågs. När det gäller kommersiella museer förutsattes att dessa i viss utsträckning skulle gynnas av en beskattning på nivån . Utfallet för åren 1999–2001 framgår av tabell 13.3 (endast företag med årsomsättning över är representerade). Tabell 13.3 Företag i vissa branscher inom kulturområdet där minst 90 pro- cent av omsättningen beskattas med 6 procents moms och med en nettomoms skild från noll –20015 Konstnärlig, litterär och artistisk verksamhet Källa: , utvärderingsenheten Verksamheterna inom kulturområdet har enligt uppgifter som framgår av tabellen gynnats av att beskattas i momssystemet med en skattesats på , jämfört med det tidigare undantaget från skatteplikt. Detta gäller med undantag för konstnärlig, litterär och artistisk verksamhet. För de i tabellen redovisade verksam- 5 Se fotnot 4. Mervärdesskatten som styrmedel – motiv och utvärdering heterna skulle momssatsen behöva höjas till för att momsbeläggningen genomsnittligt skulle bli neutral, dvs. vid denna momssats skulle mervärdet i sista ledet bli obeskattat.