sou · GTB334d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Genom den lagstiftningen ansvarar staten för mer omfattande insatser i form av personlig assistent som är en av de insatser som kan utgå. En rätt till en sådan statlig ersättning för- utsätter bl.a. att den funktionshindrade har behov av personlig assistent för sina grundläggande behov under i genomsnitt i veckan.11 Då fråga är om en statlig ersättning hand- läggs frågor om assistansersättning inte av kommunerna utan av . 9Jfr 2 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453). 10Särskilda bestämmelser gäller enligt den nordiska konvention om socialt bistånd och sociala tjänster jfr vidare avsnitt 5.6. 11Av 9 § 2. LSS framgår att det även enligt LSS kan utgå ekonomiskt stöd till skäliga kost- nader för sådan assistans, till den del behovet inte täcks av beviljade timmar enligt . Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade Enligt 3 § har den som omfattas av 1 § LSS rätt att för sin dagliga livsföring få assistansersättning om han eller hon har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov under igenom- snitt i veckan.12 I 4 § ges vissa undantag som innebär att assistansersättning inte lämnas bl.a. för tid då den funktionshindrade vistas i eller deltar i daglig verksamhet enligt 9 § 10 LSS. I socialförsäkringslagen (1999:799) anges de grundläggande villkoren för om en person skall omfattas av . Enligt 3 kap. 2 § socialförsäkringslagen tillhör den bosättningsbaserade grenen av socialförsäkringen. I den lagen finns också särskilda bestämmelser om i vilka situationer en person skall anses vara bosatt i och således ingå i den personkrets som kan vara berättigad till denna förmån. FN:s konvention om de mänskliga rättigheterna beslöt att pröva frågan om tillskapandet av en särskild konvention om funktionshindrades åtnjutande av mänskliga rättigheter. För detta tillsattes en särskild ad hoc kommitté. Efter två möten i kommittén beslutade general- församlingen att kommittén ska ta fram en sådan konvention. Detta arbete har påbörjats och har ad hoc kommittén haft två möten där ett utkast till konventions- text har behandlats. Det är svårt att säga när en slutlig text kan föreligga. FN:s konvention om barnets rättigheter En utförlig redogörelse för finns i av- snitt 4.8.1. Alla rättigheter i konventionen gäller lika för barn med funk- tionshinder. Detta framgår av artikel 2 i konventionen. Därutöver finns det en särskild bestämmelse som riktar sig särskilt till barn med funktionshinder. Enligt artikel 23 erkänner konventionsstater- na att ett barn med fysiskt eller psykiskt handikapp bör åtnjuta ett 12 Begreppet personlig assistent har samma betydelse som i 9 a § LSS. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar självförtroende och möjliggör barnets aktiva del- tagande i samhället. LSS omfattas också av den nordiska konventionen artikel 4 och 6 på samma sätt som bistånd enligt socialtjänstlagen. I denna del hänvisas till avsnitt 4.8.2. Konventionen innehåller också en särskild bestämmelse för personer som vill flytta till ett annat nordiskt land, men som på grund av sitt behov av vård eller behandling inte kan flytta på egen hand (artikel 8). I så fall skall myndigheterna i in- och utflyttnings- landet försöka medverka till flyttningen. Det förutsätts dock att personen i fråga har en särskild anknytning till inflyttningslandet och att flyttningen kan förbättra hans eller hennes livssituation. Bidrag för avlöning av en personlig assistent (hjälpare) är en stödform som i regel beviljas av kommunerna i de nordiska länder- na.13 De kommunala bidragen kan inte behållas vid flyttning mellan kommuner i de olika länderna. Arbetsgruppen för den nordiska konventionen har diskuterat att införa en bestämmelse om rätt att behålla en personlig assistent vid flyttning till ett annat land men inte funnit en sådan reglering möjlig. Detta har av arbetsgruppen bl.a. motiverats med att EG-för- ordningen 1408/71 håller på att revideras. I en rapport från arbets- gruppen anges att kommunala bidrag för avlöning av personliga assistenter ligger utanför tillämpningsområdet för EG-förordning 1408/71 men att det är möjligt att denna bedöm- ning kommer att omprövas då förordningen revideras. Av arbetsgruppens rapport framgår bl.a. följande (s. 8). I de nordiska länderna finns olika lösningar för att säker- ställa att personer med funktionshinder kan flytta mellan kom- munerna i dessa länder. Den mest avancerade regleringen finns i , där en person enligt LSS och socialtjänstlagen14 har rätt att ansöka om insatser på förhand, varvid en ansökan skall behandlas som om sökanden redan vore bosatt i inflyttningskommunen. Den enskilde har rätt att överklaga ett nekande beslut. 13Jfr uppställningen översikt av tjänster för funktionshindrade personer vid flyttning inom , avsnitt 6.5. 142 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453). Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade tolkas lagstiftningen så att en kommun i vissa fall inte kan vägra att behandla en ansökan med hänvisning till att sökanden inte är bosatt i kommunen. I har socialministeriet utfärdat följande vägledning: Hvis en person med hjælpeordning flytter til en anden kommune, bør en ansøgning om hjælpeordning indgives til den nye bopælskommune i så god tid, at der er mulighed for at behandle sagen færdig med henblik på at yde hjælpen straks, når flytningen er sket. Tilflytningskommunen bør efter modtagelsen tage kontakt med den pågældendes tidligere opholdskommune med hensyn til oplysninger om tidligere ydet hjælp. Ved et sådant samarbejde mellem kommunerne vil det være muligt at yde hjælpen, så snart flytningen er sket. Arbetsgruppen har föreslagit att konventionen kompletteras med en ny bestämmelse, artikel 8 a, om myndighetssamarbete som på- minner om den danska regleringen. En liknande samarbetsskyldig- het finns redan nu i artikel 9 i konventionen, som gäller överflytt- ning för långvarig vård och omsorg. Någon skyldighet att ingå en dylik överenskommelse skulle emellertid inte finnas, utan bestäm- melsen har karaktären av en rekommendation. konvention om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna En redogörelse för konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) om tolkningen av begreppet civila rättigheter finns i avsnitt 4.8.3. Enligt artikel 14 i skall åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, reli- gion, politik eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställ- ning i övrigt. Diskrimineringsgrunderna i artikel 14 är inte uttömmande. Därför kan även andra diskrimineringshinder som funktionshinder åberopas (jfr prop. 2002/03:65, s. 53). Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade sociala stadga är en motsvarighet till Europakonven- tionen inom området för ekonomiska och sociala rättigheter. Den innehåller bestämmelser om bl.a. arbetsmarknadspolitik, arbets- villkor, arbetarskydd, förenings- och förhandlingsrätt, socialförsäk- ring och andra sociala trygghetsanordningar samt socialpolitik. Den innehåller också bestämmelser till skydd för migrerade arbets- tagare. Stadgan tillkom 1961 och ratificerades av 1962. gjordes en genomgripande omarbet- ning av stadgan varvid en rad nya bestämmelser tillfördes (reviderade sociala stadga). Antalet artiklar utökades från 19 till 31. Bland de nyskrivna artiklarna finns en om rätt till oberoende, social integrering och deltagande i samhällslivet för personer med funk- tionshinder (artikel 15). Vid omarbetningen av stadgan tillfördes en artikel enligt vilken åtnjutandet av de rättigheter som anges i stadgan skall säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationell härstamning eller socialt ursprung, hälsa, tillhörighet till nationell minoritet, börd eller ställning i övrigt. I och i de flesta EU-länder finansieras socialt bistånd med skattemedel. Rätten till socialt bistånd är i många länder utformad som en rättighetslagstiftning för den enskilde. Vanligt bland de nytillkomna medlemsländerna i EU är dock att biståndet utgår efter en diskretionär prövning. Sistnämnda förhållande gäller t.ex. i , och . Man kan urskilja olika grunder i olika länder för att bevilja socialbidrag.1 Kriterierna kan vara att socialbidrag betalas till den som saknar egna resurser eller vars resurser hamnar under ett visst minimum. Socialbidrag kan också betalas till arbetslösa som inte är berättigade till arbetslöshetsersättning. En blandform är att socialbidrag utgår dels till den som saknar tillräckliga resurser, dels till den som inte är berättigad till arbetslöshetsersättning. Man kan vidare urskilja olika geografiska grupper2 1.En nordeuropeisk grupp med relativt likartade system. 2.En latinoeuropeisk grupp med mindre omfattande och mindre utvecklade system men där principerna är desamma som i den nordeuropeiska gruppen. 3.Storbritannien och bildar en grupp för sig med prin- cipiellt annorlunda system där bidrag oftast utgår i fasta belopp. I dessa båda länder är beloppen dessutom oftast lägre än i den nordeuropeiska gruppen. 1Se , Socialbidragen i och 1991. 2Stein, s. 6. De flesta EU-länder utbetalar bistånd till personer som bor i landet. I många länder är bosättningskravet formulerat så att permanent bosättning krävs för rätt till bistånd. Flyktingars och asylsökandes rättigheter är ofta reglerade i särskilda författningar med lägre ersättningsnivåer och restriktivare villkor. Förutom krav på bosättning kan ytterligare krav ställas för att bistånd skall utgå som nationalitetskrav eller krav på bosättning i landet . Det finns även exempel på ålderskrav. I finns det t.ex. inte någon rätt till RMI (Revenu Mini- mum d´Insertion) såvida inte särskilda omstän- digheter föreligger som att den hjälpsökande är gravid eller för- sörjningspliktig gentemot barn. I krävs för att kvalificera in i systemet att den hjälpsökande arbetar . Heltidsarbetande personer har således överhuvud- taget inte rätt till bistånd. Detsamma gäller i . Efter har nationalitetskraven successivt bytts ut mot bosättningskrav.3 inskränkte tidigare social- bidragen till holländska medborgare, vartill troligen skulle läggas medborgare i övriga EU-länder men har numera ett bosättnings- krav.4 I introducerades ett krav på stadigvaran- de bosättning (habitual test) för hjälpsökande som har bott utomlands före ansökan om hjälp. Kravet gäller även medborgare i som bott utomlands och åter- vänder till . De nya medlemsländerna som tillkom har i princip inte några nationalitetskrav i sin lagstiftning.5 I vissa EU-länder med nationalitetskrav, t.ex. likställs medborgarskap i det egna landet med medborgarskap i EU när det gäller kontantstöd under förutsättning av att EU-medborgaren har rätt till bistånd enligt gemenskapsregler. Socialt bistånd kan också undantagsvis utgå till de egna med- borgarna även vid vistelse utomlands. Detta gäller bl.a. i och Liechtenstein.6 3Se , Free Movement of persons and social security s. 46. 4Se , s. 3. 5Bulgarien ger dock bistånd till medborgare i och lagligen bosatta flyktingar. Källa MISSCEEC II, on Social Protection in the Central and Eastern European Countries , , , , , , , , Slovak Republic and . 6Beträffande jämför med RÅ 1987 ref. 174. Kraven på vad som avses med bosättning är formulerade på olika sätt i de olika ländernas lagstiftningar. I utges bara vissa förmåner, vedvarende hjaelp, som är varaktiga förmåner som utgår eller kan beräknas utgå enligt vissa nationalitetsvillkor. I annat fall utgår endast en biståndsform benämnd starthjälp. Det finns även exempel på kvalificeringstid i form av en minsta bosättningstid. I den spanska lagstiftningen formuleras kravet på bosättning på det sättet att den hjälpsökande skall ha varit bosatt i kommunen vanligen . I används begreppet lasting and regular . I krävs bosättning under fem av (tidigare krävdes bosättning ). Detta krav gäller dock inte för EU/EES- medborgare eller för flyktingar. I andra länder formuleras bosätt- ningskravet som ett krav på legal . I EU-länderna som tillkommit genom anslutningen gäller att bosätt- ningskravet nästan uteslutande formulerats som ett krav på stadig- varande bosättning.7 Finns ett yttersta ansvar?8 Frågan om det finns ett yttersta ansvar i andra medlemsstater liknande det svenska är komplicerad och svår att utläsa ur det befintliga jämförelsematerialet liksom vad ett sådant yttersta ansvar i sådana fall skulle omfatta. Inom finns en rätt till socialt bistånd inom ramen för den nordiska konven- tionen. Rätten omfattar såväl nordiska medborgare som personer lagligen bosatta i och omfattar bistånd som enligt landets lagstiftning svarar mot hjälpbehovet. I har kommu- nerna ansvaret för sociala problem inom ramen för social services medan försörjningsstöd ligger under . Kommunerna i har dock möjlighet att ge nödhjälp i form av kontanter i extrema situationer. I jämförande rapport behandlas det yttersta ansvaret när det gäller socialvården i sex olika EU-länder. 7Ungern har inte något generellt system anmält och i anges kravet med citizens with and foreigners with permission for permanent . 8Frågan diskuteras av , A Comparative Study on Last Resort Social Assistance Schemes in Six European Countries, 2004. jämförande rapport avseende , , , , och Stöd som beviljas i sista hand har i en studie av jämförts i sex länder nämligen i , , , Neder- länderna, och . Länderna representerar sam- tidigt olika välfärdsmodeller. Jämförelsen har gjorts omkring . De största skillnaderna mellan länderna fanns i bestämmelser om hur inkomster och tillgångar skall beaktas vid behovsprövningen och i kraven som rör arbete. Behovsprövningen var strängast i medan sättet att beakta inkomster och tillgångar var mest liberal i . Typiskt för det irländska systemet för stöd som beviljas i sista hand inom socialvården var en generös behovsprövning. Systemen skilde sig även åt när det gäller arbetsplikt. I och omfattas inte stödmot- tagarna av arbetsplikt. Detta sammanhänger med att endast per- soner som inte har heldagsarbete och inte står till arbetsmark- nadens förfogande har rätt till det allmänna stöd som beviljas i sista hand. I och har lagstiftningen krävt att stödmottagarna skall söka arbete aktivt och ta emot det arbete som erbjuds dem. Ett gemensamt drag i alla länder var att villkoren för personer i arbetsför ålder och arbetsförmögna hade blivit strängare och att deras rätt till ekonomiskt stöd som beviljas i sista hand hade begränsats. Den inkomstnivå som den socialvård som beviljas i sista hand garanterar var högst i och . I och särskilt i varierade stödbeloppen minst efter familjetyp. I OECD-undersökningen, som redovisas i det följande, ställs också frågan hur de olika systemen fungerar som yttersta skydds- nät. OECD-undersökning avseende socialt bistånd i , och OECD-gruppen9 har utskiljt tre funktioner för socialbidraget: 2.att ge stöd vid sökande av arbete Enligt undersökningen finns det skillnader mellan de undersökta länderna när det gäller var tyngdpunkten ligger mellan dessa funk- tioner. I OECD-gruppens kommentar betonas att och i hög grad har betonat funktionen socialt arbete och att ge stöd vid sökande av arbete medan i där bidraget fördelas genom en nationell organisation, är tonvikten mer lagd på att beräkna korrekta belopp och effektivt hantera utbetalningarna (jfr även SOU 1999:97, s. 98). pekar OECD-gruppen i sin undersökning på brister. En brist är att bidragen under 1990- talet i större utsträckning används som ett tillägg till otillräckliga socialförsäkringar vilket urholkar socialförsäkringarnas funktion. OECD-gruppen ställer även frågan i undersökningen om hur väl de olika systemen fungerar som yttersta skyddsnät. har ett statligt baserat system med generella regler medan och har kommunala system med individuellt prövat bistånd. I och är ett viktigt inslag i arbetet att på olika sätt försöka hjälpa den enskilde ur det beroende som social- bidraget kan skapa. behöver också människor socialbidrag i dessa länder. I är det ytterst parlamentet som bestämmer bidragsnivåerna och nivån är knuten till konsumentprisindex och mycket låg. I är socialbidraget ofta en betydligt mer permanent företeelse jämfört med och . För att undvika långvarigt bidrags- beroende tillämpas i och aktiva arbetsmarknads- åtgärder. tillämpar i stället låga ersättningar och 9OECD (1998), The Battle Against Exclusion, Social Assistance in , , and the . jfr även uppföljningen (1998), The Battle Against Exclusion, volume 2, Social Assistance in , the , the and . 1996/97:124, s. 80 81 anges t.ex. att syftet med det svenska socialbidraget inte är att fungera som en långsiktig försörjningskälla utan det skall endast behöva träda in tillfälligtvis vid kortare perioder av försörjningsproblem. korta förmånstider för att skapa incitament hos den enskilde att så snabbt som möjligt skaffa ett arbete igen. ESOPO-studie avseende socialt bistånd på lokal nivå i , , , , och En jämförande europeisk studie har gjorts när det gäller socialt bistånd på lokal nivå i , , , , och Portugal.11 När det gäller konstateras följande i studien.12 Filosofin bakom det svenska systemet skiljer sig från alla andra undersökta på det sättet att det inte är fråga om minimiinkomst resonemang utan i stället fråga om ett mer generöst begrepp skälig levnadsnivå (reasonable standard of living) som sätter för vad som är acceptabelt. Den maximala gränsen på tillgångar för att kvalificera för socialt bistånd är relativt hög. Som en konsekvens härav upplever vissa hjälpsökande det sociala biståndet som ett komplement till en arbetsinkomst eller annan förmån som uppgår till ett lägre belopp än biståndet. När det gäller behovsprövningen är ett av länderna med de strängaste kraven när det gäller OECD-krav för att bedöma inkomster och tillgångar (means-tests). Det kan noteras att hänsyn tas till alla tillgångar även sparade medel på bank och tillgångar som är lätta att sälja t.ex. en bil. Detta tillsammans med andra faktorer som t.ex. brist på information från myndigheterna, ovilja att bli kontrollerad av de sociala myndigheterna m.fl. faktorer gör att av befolkningen med inkomster som understiger brytpunkten är biståndstagare. Det utmärkande individualistiska draget i det svenska systemet gör vidare att alla förmånstagare behandlas så lika som möjligt vilket skiljer det svenska systemet från andra bistånds- system. Små eller inga skillnader görs mellan hur män och kvinnor behandlas eller t.o.m. kvinnor med små barn.13 Det krävs mer av kvinnor med små barn i och i förhållande 11ESOPO, Evaluation of Income Support Policies at the Local : Income support measures for the poor in European Cities, och , 2002 (1996). Jämförelser har gjort på lokal nivå mellan (), Bremen- (), Rennes-Saint Étienne (), (), Turin- Milan-Cosenza () och (). 12Jfr s. 96 99 i studien. 13Detta till skillnad från bl.a. de sociala biståndssystemen i t.ex. och och flera andra länder där det familjeorienterade synsättet gör att mödrar till unga barn behandlas på ett helt annat sätt än andra hjälpsökande. till andra undersökta städer när det gäller att visa att de är aktivt arbetssökande för att beviljas bistånd. Det ekonomiska stödet är generöst i de undersökta svenska städerna och det mest generösa av alla studerade städer och täcker inte bara grundläggande behov utan också personliga kostnader (tvätt m.m.), fritidsaktiviteter (t.ex. dagstidning) och sociala kontakter. Dessutom utgår bidrag till bostadskostnader. I en studie från (1992) framgår att var det land med den högsta delen av BNP som lades ned på aktiva åtgärder i förhållande till ekonomiskt stöd. 6.4Rätten till bistånd för utländska medborgare i några andra EU- och EES-länder Bor man i och hamnar i en allvarlig ekonomisk situation har man rätt till bistånd. Vilken typ av bistånd en hjälpsökande är berättigad till beror på hur länge han eller hon har bott i . Man kan få hjälp med bl.a. kostnader för medicin, tandläkarhjälp och särskilda utgifter för barn. Särskilda regler gäller för nordiska medborgare och EU-med- borgare som i princip jämställs med danska medborgare. Socialt bistånd utgår i två huvudformer; kontanthjälp och starthjälp. Start- hjälp är en mer begränsad hjälpform än kontanthjälp. I princip krävs för rätt till annat än starthjälp bosättning i under sju av . Med bosättning i jämställs boende i annat EU/EES-land om dessa personer är berättigade till bistånd enligt EG-rätten. Den danske lov om aktiv social politik Enligt 2 kap. 3 § första stycket har envar, som uppehåller sig lagligt i , rätt till hjälp enligt lagen. Enligt 2 kap. 3 § andra stycket krävs för att få vedvarende hjaelp till försörjningen att mottagaren skall 2.vara medborgare i EU/EES-land eller familjemedlem till en sådan person och vara berättigad till uppehåll efter gemen- skapsrättens regler eller 3.omfattas av ett avtal enligt 2 kap. 4 §. Av 2 kap. 3 § tredje stycket framgår att hjälp till försörjning anses som vedvarende om den har utgetts eller kan beräknas att utgå . Av 2 kap. 4 § framgår att genom avtal med andra stater eller internationella organisationer kan personer som inte är danska medborgare, ges rätt till vedvarende hjälp till försörjning vid uppehåll i . I 2 kap. 3 § fjärde och femte stycket finns vidare regler om hemsändning och vilken bedömning som skall göras i dessa fall. Enligt 2 kap. 5 § kan personer som uppehåller sig i utlandet inte få hjälp enligt denna lag. Dock kan hjälp utgå under tillfällig vistelse i utlandet enligt vissa undantagsregler. En dansk med- borgare som har uppehållit sig i utlandet kan i vissa fall enligt bestämmelser i 2 kap. 6 § få hjälp till sin försörjning om en hemresa därvid kan undvikas och övriga omständigheter talar för detta. Det finns en särskild introduktionsersättning till flyktingar och invandrare som är med i kommunens introduktionsprogram. Asyl- sökande har inte rätt till kontanthjälp, dagpenning eller andra sociala förmåner så länge de får sin asylsak behandlad. Äldre invandrare med otillräcklig pension kan få vissa tillskott. I finns det också en särskilt ekonomisk hjälpförmån som kan utgå för att åka tillbaka till sitt hemland. Förutsättningen för att erhålla hjälp är att den hjälpsökande önskar ta stadigvarande uppehåll i hemlandet och inte själv kan betala resan för att åka hem. Hjälpen kan omfatta bl.a. resa, transport av egendom, etablering i hemlandet och medicin. Äldre utländska medborgare har rätt att få försörjningshjälp i hemlandet om de har permanent uppehållstillstånd och har haft uppehållstillstånd , har fyllt eller uppfyller kriterierna för förtidspension. Vissa asylsökande kan också få hjälp att åka hem. Flyktingar och invandrare behåller sina uppehållstillstånd efter hemresan och kan därefter ansöka om att få uppehållstillståndet förlängt . Genom en ny bestämmelse i 4 kap. § 12 a lov om aktiv social- politik gäller följande. Personer med visse former for opholdsret § 12 a. Personer og deres familiemedlemmer, som har ret til at opholde sig her i landet i medfør af de fællesskabsretlige regler om ophold for førstegangsarbejdssøgende, og personer, der har ret til ophold i op til 3 måneder uden administrative betingelser, kan alene få hjælp i forbindelse med hjemrejse. Av den danska bestämmelsen framgår att personer som har rätt att vistas i enligt gemenskapsbestämmelser som förstagångs- arbetssökande eller utan krav på någon administrativ registrering inte har rätt till löpande bistånd utan endast rätt till hjälp i samband med en hemresa. Bestämmelsen trädde i kraft . I finns det en rätt till socialt bistånd enligt Socialvårdslagen från som trädde i kraft . Socialvårdslagen fastställer kommunens skyldighet att sörja för allmänservice, dvs.