sou · GTB339 · 2006-01-01 00:00:00 — De konkurrensproblem som har uppmärksammats mellan kom- mersiella offentliga och privata aktörer låg till grund för bildandet av Konkurrensrådet.103 uppgift var att ta fram generella och långsiktiga spelregler för konkurrensen mellan aktörerna. Utgångspunkt för detta arbete var främst de klagomål som har fått från främst privata företag. Rådet var sammansatt av representanter från både offentlig och privat sektor. verksamhet upphörde i och med utgången av . Klagomål avseende konkurrensproblem mellan offentliga och privata aktörer hanteras numera av KKV. SVO:s uppdragsverksamhet har varit föremål för bedömningar. I en skrivelse till ifrågasatte ett företag att distrikt i Norrk- öping/, vid sidan av sina uppgifter som tillsyns- myndighet, också utförde huggnings- och körningsuppdrag åt skogsägare. Enligt anmälaren skedde denna konkurrens inte på lika villkor. konstaterade i sitt yttrande att det i direktiven till SVO inte görs någon distinktion mellan å ena sidan sådana tjänster som SVO har särskilda förutsättningar för att utföra och där det kan bedömas att det saknas privata alternativ i önskvärd grad, och å andra sidan tjänster där privata alternativ finns i till- räcklig omfattning och där myndigheten inte har någon särskild kompetens. Rådet slog fast att tjänster som skogsbruksplanlägg- ning, stämpling av rotstående skog och skogsinventeringar kan bedömas tillhöra de verksamheter som myndigheten har särskilda förutsättningar att utföra. Rådet ansåg därför att det inte fanns några skäl att ifrågasätta dessa verksamheter. Däremot ansåg rådet att tjänster som röjning, gallring, huggning och slybekämpning inte var verksamheter som myndigheten har någon särskild kompetens att utföra och att det fanns tillräckligt med privata företag som tillhandahåller sådana tjänster. Rådet rekommenderade regeringen att tydliggöra att SVO inte bör bedriva sådan verksamhet som privata företag normalt utför. 103 Den offentliga beteckningen var Rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. Ett annat fall för gällde invändningar mot konkurrensneutraliteten i () uppdragsverksamhet, speciellt avseende tjänsterna rotpoststämp- ling och skogsbruksplaner. Enligt det företag som hade inkommit med skrivelsen snedvrids konkurrensen genom att berörd skogs- vårdsstyrelse agerar på ett sådant sätt att verksamheten försvåras för privata konkurrenter. Rådet hänvisade till att SVO:s uppdrags- verksamhet bör vara inriktad mot sådan verksamhet som myndig- heten har särskild kompetens för och som marknaden inte kan bedömas tillhandahålla i önskvärd grad. Rådet konstaterade att tjänster som skogsbruksplanläggning och rotpoststämpling kunde bedömas tillhöra de verksamheter som myndigheten har särskilda förutsättningar att utföra. riktade även en principiell invändning mot att regeringen i regleringsbrev för SVO hade ställt upp målet att uppdragsverksamheten skulle öka. Rådet menade att det torde vara ovanligt att en central förvaltningsmyndighet som till största delen är anslagsfinansierad ges ett sådant mål. Enligt Kon- kurrensrådet går ett sådant mål emot strävan att statlig konkurrens- utsatt verksamhet i normalfallet inte bör bedrivas i myndighets- form och att den ska begränsas i övriga fall. Statskontorets analys av marknaden för skogliga tjänster genomförde Statskontoret en analys av staten som kommersiell aktör.104 I studien ställde man bl.a. upp ett antal kriterier för hur man kan bedöma riskerna med att staten agerar som kommersiell aktör på olika marknader. En av de marknader som Statskontoret ansåg vara en högriskmarknad var marknaden för skogliga tjänster. Mot bakgrund av detta genomfördes en särskild fallstudie av konkurrensvillkoren för statliga och privata aktörer på denna marknad. I studien konstaterades att SVO är en betydande tjänstepro- ducent på den aktuella marknaden. Vidare noterade att den geografiska marknaden för skogliga tjänster är lokal, till stor del beroende på att transportkostnaderna gör det svårt att konkurrera över större avstånd. I fallstudien identifierades ett antal konkurrensproblem till följd av SVO:s agerande på marknaden för skogliga tjänster. 104 Statskontoret, Staten som kommersiell aktör, (rapport 2000:16 och 2000:16A). Myndighetsuppgifter och myndighetsutövning tillsammans med uppdragsverksamhet SVO bedriver uppdragsverksamhet i samma organisation som myndighetsuppgifter inklusive myndighetsutövning. Statskontoret menade att förutom att den dubbla rollen skapar ett allmänt tro- värdighetsproblem som bl.a. yttrar sig i att företagen inte uppfattar sig konkurrera på lika villkor som SVO så ger det upphov till flera konkreta konkurrensproblem. Bland de problem som nämns är bl.a. att myndighetsuppgifter, som t.ex. rådgivnings- och informa- tionsverksamhet men också myndighetsutövning inom ramen för tillsynsverksamheten, ger SVO en direkt försäljningskanal till skogsägare och andra kunder. Vidare ansågs SVO ha bättre tillgång till information om det framtida behovet av skogsskötsel. Före- tagen finner sig ofta vara i en besvärlig situation när de måste be konkurrenten om denna information. Vidare framhölls att SVO utövar myndighet när det gäller vissa tjänster som man erbjuder i uppdragsverksamheten, vilket kan ha en etableringshämmande effekt. Subventioner med hjälp av direkta eller indirekta anslag Här konstaterade att SVO utför uppdrag åt arbets- marknadsmyndigheterna. Skogsvårdande uppdrag som erbjuds gratis eller till starkt subventionerade priser till skogsägarna skapar undanträngningseffekter på marknaden och ger SVO en från konkurrens skyddad sektor i sin uppdragsverksamhet. Om dessa tjänster upphandlas i konkurrens har konkurrerande företag, enligt Statskontoret, i praktiken små eller inga möjligheter att konkurrera om uppdragen eftersom de måste ta ut fullt pris för sina arbetskraftskostnader. Vidare identifierade Statskontoret risken att den anslagsfinan- sierade myndighetsverksamheten subventionerar den avgiftsfinan- sierade uppdragsverksamheten. Uppdragsverksamheten utförs, enligt Statskontoret, inte åtskild från myndighetsverksamheten och indirekta kostnader från t.ex. administration, registerinformation etc. ska fördelas enligt en fördelningsnyckel och prissättas till sin självkostnad. noterade att självkostnads- prissättning innebär att verksamheten inte belastas med vinstkrav och att SVO därmed, teoretiskt sett, kan ta ut ett lägre pris än kon- kurrenterna. Statskontoret menade att om så är fallet saknas grund- läggande förutsättningar för en konkurrens på lika villkor med privata företag. Här bör dock understrykas att Statskontoret i sin fallstudie fann att SVO:s priser låg i paritet med eller över konkurrenternas priser. SVO förklarade detta med att verksam- heten hade högre kostnader än företagen. Om korssubventionering överhuvudtaget förekom vid den aktuella tidpunkten var det, enligt Statskontoret, uppdragsverksamheten som subventionerade myndighetsverksamheten. Statskontoret drog slutsatsen att det förekom konkurrens- problem som inte kunde lösas med mindre än att SVO upphör med uppdragsverksamheten eller att den avskiljs från organisationen. Det skulle, enligt Statskontoret, emellertid medföra att skogs- politiken inte kan genomföras med samma medel som då var aktuella. Statskontoret menade också att det kunde ifrågasättas i vilken utsträckning uppdragsverksamhetens dåvarande utformning verk- ligen kan bidra till att mål om en viss standard och takt i skogs- skötseln kan uppnås. Däremot ansåg Statskontoret att uppdrags- verksamheten sannolikt kunde tjäna som ett intäktstillskott för SVO och ett sätt att upprätthålla en större organisation än nödvändigt för att möta målen. Mot bakgrund av de iakttagelser som har refererats ovan föreslog Statskontoret att en översyn skulle göras av skogspolitiken och dess medel. Inriktningen på översynen borde vara att myndig- hetens roll i första hand inriktas på att mer ägna sig åt tillsyn och kontroll och mindre åt att producera sådana tjänster som kan fås på den privata marknaden. I syfte att begränsa konkurrenssned- vridningen föreslog Statskontoret att i de fall där kommersiella skogliga tjänster erbjuds av privata företag bör inte bedriva verksamheten alls. Den kvarvarande uppdragsverksam- heten bör dessutom definieras närmare och regleras. Den kom- mersiella verksamhet som SVO fortsatt ska bedriva och som sker i konkurrens med andra borde, enligt Statskontoret, även särskiljas organisatoriskt och förläggas till ett eget bolag. syn på Statskontorets rapport intog en mycket kritisk inställning till Statskon- torets rapport och dess slutsatser. I en omfattande promemoria konstaterades att det material Statskontorets fallstudie byggde på är så ofullständigt att det inte håller för några som helst signi- fikanta generella slutsatser ens i de regioner där enkäterna genom- förts.105 Om huvudrapporten sägs följande: Kraftigt sammanfattat kan man säga att Statskontoret i sin huvudrapport i alla avseenden går längre än utredaren och alltså t.o.m. saknar grund i fallstudien för sina överväganden och förslag.106 I promemorian redovisas också ett flertal ytterligare kritiska synpunkter. Bland annat hävdas att rapporten innehåller ett antal direkt felaktiga påståenden om SVS () verksamhet. () har undersökt hur myndigheter på- verkas och agerar i ett besparingsskede.107 En slutsats var att för myndigheter som har intäkter vid sidan om förvaltningsanslaget får dessa intäkter en ökad relativ betydelse när myndigheten går igenom ett besparingsskede. Framför allt gäller detta avgifts- intäkter. RRV konstaterade dock att avgiftsfinansieringen kan leda till olika problem. Det handlar bl.a. om att de avgiftsfinansierade verk- samheterna kan hamna i konflikt med myndighetens egentliga uppgifter. Risken är att de ekonomiska målen och resultaten tar över de verksamhetsmässiga. Ett annat problem är att avgiftsfinan- sieringen försvårar omprövning av verksamhet. Genom att öka den avgiftsfinansierade verksamheten kan myndigheten kringgå krav på rationaliseringar och nedskärningar. Risken finns också att sådan verksamhet som skulle ha ifrågasatts om den hade varit anslags- finansierad undgår omprövning som en konsekvens av att myndig- heten själv svarar för finansieringen genom avgiftsintäkter. Ett ytterligare problem som uppmärksammades av RRV är att avgifts- finansieringen inte alltid ger incitament till ökad produktivitet och effektivitet då myndigheten har vissa möjligheter att själv bestäm- ma prisnivåerna. Avslutningsvis påpekade RRV att avgiftsfinan- 105Skogsstyrelsen, Statskontorets rapport (2000:16) Staten som kommersiell aktör, PM, , s. 1. 106Skogsstyrelsen, Statskontorets rapport (2000:16) Staten som kommersiell aktör, PM, , s. 6. 107RRV, rapport 1999:34. sierad verksamhet prioriteras därför att den upplevs som mer attraktiv ur arbetssynpunkt än den anslagsfinansierade. Lantmäteriet är en statlig myndighet som bl.a. har till uppgift att verka för en ändamålsenlig fastighetsindelning och ansvara för en effektiv försörjning med grundläggande landskaps- och fastighets- information.108 I likhet med SVO får Lantmäteriet mot avgift bedriva uppdragsverksamhet. verksamhet utreddes 2003.109 I utredningen framkom det att ett motiv för den omstrukturering av Lantmäteriet som genomfördes i mitten var den kritik som hade riktats mot Lantmäteriets uppdragsverksamhet. För att förebygga risker för konkurrenssnedvridning angav statsmakterna vid omstruktureringen riktlinjer för uppdragsverksamheten. Rikt- linjerna innefattade bl.a. ett krav på organisatorisk åtskillnad av lantmäteriets produktions- och uppdragsverksamhet. Kritiken gällde främst bristande konkurrensneutralitet och otyd- lighet i uppdelningen mellan myndighetsutövning och uppdrags- verksamhet. Blandningen av intern och extern uppdragsverksamhet i samma division hade, enligt utredningen, gjort att det utifrån sett har uppkommit en otydlighet, bl.a. när det gäller gränsen mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. En förklaring till detta är, enligt utredningen, att stegvist tycks ha försökt utvinna så mycket synergieffekter som möjligt. Man har bl.a. sökt integrationsfördelar i sättet att organisera och presentera sig. Strävan efter att uppnå dessa synergifördelar är, eller uppfattas utifrån, emellertid som konkurrenssnedvridande. Utredningen förordade att det offentliga åtagandet skulle tydlig- göras genom att får ett mer preciserat och be- gränsat bemyndigande för sin uppdragsverksamhet. Utredningens förslag innebar att den verksamhet som är konkurrensutsatt, och inte med hänsyn till särskilda skäl bör behållas inom Lantmäteri- verket, ska upphöra eller avskiljas. Vidare föreslogs att återstående uppdragsverksamhet skulle orga- niseras i en division som i princip enbart bedriver extern uppdrags- verksamhet med krav på full kostnadstäckning. Detta skulle, enligt utredningen, skapa en tydligare organisatorisk och ekonomisk åtskillnad. Utredningen föreslog också att den grundläggande utgångs- punkten för framtida roll på olika marknader ska vara att främja marknadens utveckling genom privata aktörer och inte att ta marknad i egen regi. Vidare framhölls vikten av att dia- logen mellan och den privata sektorn förstärks. Utredningen menade att detta kunde ske genom att ett Marknads- och konkurrensråd inrättas vid . Rådet bör vara ett forum för dialog i frågor som rör konkurrens-, marknads-, och andra frågor av särskilt intresse för privata aktörer. Lantmäteri- verket bör, enligt utredningens förslag, också utarbeta en mark- nads- och konkurrenspolicy som på ett samlat sätt behandlar frågor som rör verkets roll och agerande i förhållande till angränsande marknader. 8.3.23Pågående översyn av uppdrags- verksamhet Det är inte bara den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten inom SVO och Lantmäteriet som är föremål för utredningar. En stor del av de arkeologiska undersökningarna i landet genomförs på uppdrag av (RAÄ:s) avdelning för arkeo- logiska undersökningar (UV). RAÄ svarar för uppfölj- ning, tillsyn, normgivning samt rådgivning och information på det uppdragsarkeologiska området. Bland annat mot bakgrund av gränsdragningsproblem mellan myndighetsutövning och uppdrags- verksamhet har en av regeringen tillsatt särskild utredare fått i uppdrag att analysera förutsättningarna för den verksamhet som bedrivs av UV.110 Utgångspunkten är att UV ska skiljas från RAÄ att verksamheten även fortsättningsvis ska bedrivas i statlig regi. Uppdraget ska rapporteras . 110 Dir. 2004:22 och 2005:33. Mina iakttagelser och ställningstaganden Tillsynen enligt skogsvårdslagen har minskat i omfattning . Dagens skogspolitik är dock be- roende av att det finns möjligheter för de skogliga myndig- heterna att bedriva tillsynsverksamhet. Det gäller inte minst med tanke på att de senaste årens uppföljningar visar att skogs- ägarna inte har tagit sin del av det skogspolitiska ansvaret på exempelvis föryngringssidan. Jag ser mycket positivt på de metodutvecklingsprojekt som bedrivs inom SVO på tillsynsområdet men är bekymrad över att det tycks råda en viss brist på enhetlighet i SVO:s tillsynsarbete. Sådana brister är enligt min uppfattning särskilt allvarliga när det gäller myndighetsutövning. Jag anser emellertid att de enhetlig- hetsproblem jag pekar på tas på stort allvar av myndighetens ledning. När det gäller de tillsynsverktyg som finns i Skogsvårdslagen har jag för avsikt att återkomma till det i den del av det fortsatta utredningsarbetet som gäller en översyn av Skogsvårdslagen. I utredningens underlag till detta kapitel redovisas vad som sägs om tillsyn i SVO:s instruktion, regleringsbrev, tillsynspolicy, fördjupade prövning och årsredovisning. Dessutom redogörs för begreppen lagtillämpning och lagtillsyn och deras respektive roller i den rådande skogspolitiken. Det praktiska tillsynsarbetet inom SVO och på skogsvårdsstyrelserna beskrivs, liksom några av SVO:s hjälpmedel för verksamheten. Slutligen återges en del av vad och 2001 säger om SVO:s till- synsverksamhet. Även överväganden på området beskrivs. 9.1Mina iakttagelser och ställningstaganden Den nya skogspolitiken innebar en avreglering där frihet under ansvar blev ledord för hur skogsägarna och de skogliga myndig- heterna skulle förhålla sig till skogens skötsel. Mjuka styrmedel som rådgivning och information skulle ersätta detaljerad lagstift- ning och en omfattande tillsyn. Mot den bakgrunden är det begrip- ligt att tillsynen enligt Skogsvårdslagen har minskat i omfattning . Att denna minskning inte har inneburit en ökning på rådgivningssidan har redan kommenterats på annan plats i detta betänkande. Dagens skogspolitik är dock beroende av att det finns möjlig- heter för de skogliga myndigheterna att bedriva tillsynsverksamhet. Detta inte minst med tanke på att de senaste årens uppföljningar av skogspolitikens genomförande, ger vid handen att skogsägarna inte har lyckats eller haft förmågan att ta sin del av det skogspolitiska ansvaret på alla områden. Det gäller exempelvis på föryngrings- sidan. Jag finner det också naturligt att tillsynen i första inriktar sig mot områden där Skogsvårdslagen fortfarande ställer tydliga krav på skogsägaren, dvs. beträffande föryngringar och naturvårds- hänsyn i samband med avverkningar. Jag ser mycket positivt på de metodutvecklingsprojekt som bedrivs inom SVO på tillsynsområdet. Användning av s.k. elek- tronisk avverkningsanmälan, klarkort, satellitbildsanalys och av- vikelseanalyser är alla goda exempel på hur tillsynen har kunnat effektiviseras. Med ett infört stöd för tillvaratagande av förbättringsförslag och goda idéer inom SVO är jag övertygad om att utvecklingen på området kommer att gå ännu snabbare. Däremot är jag bekymrad över att de olika skogsvårdsstyrelser- nas inriktning på tillsynen uppvisar en så pass stor variation. Det är naturligtvis fullt legitimt att regionala variationer i hur väl skogs- ägarna sköter sin skog får tillåtas påverka inriktningen på tillsynen. Jag kan emellertid inte se att detta förklarar variationerna mellan skogsvårdsstyrelserna i om tyngdpunkten i tillsynsarbetet ligger på besök före eller efter avverkning eller i vilken utsträckning man använder sig av lagråd. Mot bakgrund av den statistik som redo- visas i detta kapitel, de analyser som har gjorts internt inom SVO och de samtal som utredningen har fört med företrädare för måste jag sluta mig till att det på ett övergripande plan råder en viss brist på enhetlighet i SVO:s tillsynsarbete. Sådana brister är enligt min uppfattning särskilt allvarliga när det gäller myndighets- utövning. Jag har visserligen ingen grund för att uttala mig om hur tillsynsarbetet bedrivs på lokal nivå eller i enskilda fall, men skillnader som går att påvisa på regional nivå kan indikera att det är möjligt att uppnå en större enhetlighet även här. Mot bakgrund av de samtal utredningen har haft med företrädare för anser jag emellertid att de enhetlighetsproblem jag pekar på tas på stort allvar av myndighetens ledning. De överväganden som bl.a. görs inom ramen för den myndighetsinterna översynen av roll- och ansvarsfördelningen inom SVO talar för att myndigheten kommer att verka för att förbättra enhetlig- heten på tillsynsområdet. Jag är dessutom övertygad om att det förslag om att omvandla SVO till en enmyndighet, som presenteras längre fram i detta betänkande, kommer att kunna gagna denna strävan. När det gäller de tillsynsverktyg som finns i skogsvårdslagen har jag för avsikt att återkomma i den del av det fortsatta utrednings- arbetet som gäller en översyn av nämnda lag. I det arbetet kommer jag även att ha möjlighet att beakta hur regering och riksdag ställer sig till de förslag på tillsynsområdet som har presen- terats av tillsynsutredningen. 9.2.1Tillsynen enligt instruktion och regleringsbrev Enligt sin instruktion ska SVO utöva tillsyn över efterlevnaden av skogsvårdslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. är även tillsynsmyndighet för en liten del av . De viktigaste uppgifterna är tillskapandet av biotopskyddsområden och samråd om vissa skogsbruksåtgärder. utövar dessutom tillsyn enligt virkesmätningslagen och har ansvar för den avgiftsfinansierade verksamheten med kon- troll av frö- och planthandel. Kommuner eller länsstyrelser svarar för tillsynen över övriga regler som rör skogsbruket. är exempelvis tillsynsmyndighet för kulturminneslagen. Enligt regleringsbrev för är målet för verksamhetsområdet lagtillsyn att tillsynen ska bedrivas så att en högre efterlevnad av reglerna i skogsvårdslagen och uppnås. Målet är detsamma som gällde under år 2004.111 återrapportering ska bl.a. omfatta avverkningsanmälningar och tillstånd, samt antalet förelägganden och förbud riktade direkt till skogsägare. Inom SVO skiljer man på begreppen lagtillämpning och lagtillsyn.112 Med lagtillämpning avses tolkningen av en viss regel i en viss situation. Det kan exempelvis gälla vilka krav som ska ställas på naturhänsyn vid en viss avverkning eller kraven på återväxtarbetet efter avverkningen. Lagtillämpningen avser både skogsvårdslagen och de delar av där är tillsynsmyndighet. Lagtillsynen gäller de insatser som gör för att kontrollera efterlevnaden av skogsvårdslagen och . Hit hör också de insatser som görs för att åstadkomma rättelse när avvikelser från reglerna har inträffat eller befaras, liksom åtalsanmälningar. 9.2.3Lagtillämpning och den nya skogspolitiken Det skogspolitiska beslutet innebar en avreglering och förenkling av skogsvårdslagen. Föreskrifter och allmänna råd minskade i omfattning och nya sådana råd har endast tillkommit i liten omfattning. Enligt en skrivelse från skötsel- enhet har detta inneburit att de allmänt hållna bestämmelserna i lag och förordning ofta kan tolkas på flera sätt. Förutsättningarna för en enhetlig lagtillämpning har härmed försämrats jämfört med en situation med mer föreskrifter och allmänna råd.113 I brist på all- männa råd för bedömningen av skogsvårdslagens återväxt- och hänsynsregler används i stället inventeringsinstruktionen Polytax, som är utformad för en statistisk uppföljning av skogsbruks- 111Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar, Regeringsbeslut II 40, . 112Skogsstyrelsen, skötselenheten, Enhetlig lagtillämpning och lagtillsyn, . 113Skogsstyrelsen, skötselenheten, Enhetlig lagtillämpning och lagtillsyn, . Detta ses som ett principiellt problem, men tillvägagångs- sättet anses bidra till enhetligheten vid lagtillämpningen i dessa frågor. Eventuell återväxtskyldighet i viltskadad ungskog anses vara svårbedömd och bedömningarna skiljer sannolikt mellan enskilda personer och mellan olika skogsvårdsstyrelser. Detsamma gäller de dispenser från återväxtkravet som kan lämnas av hänsyn till natur- vårdens intressen. Även dispenser från skogsskyddsreglerna kan vara svårbedömda. I skötselenhetens skrivelse angavs att skogs- vårdsstyrelserna upplever osäkerhet vid bedömningen och att skill- nader i lagtillämpningen därmed förekommer. Bestämmelserna om avverkningsformer är allmänt hållna vilket kan leda till olika tolkningar. Ett särskilt problem anges vara okun- skap om att reglerna även gäller vid s.k. naturvårdshuggningar. När det gäller reglerna om anmälan, innebär dispensmöjligheten från sexveckorsregeln vid särskilda skäl en risk för varierande lag- tillämpning. För SVO:s del är det främst regler om biotopskydd, Natura 2000 och samråd som berörs i lagtillämpningssammanhang. När det gäller biotopskydd gjorde skötselenhet bedömningen att tillämpningen, med stöd av allmänna råd och ett relativt detaljerat cirkulär, sker likartat. Reglerna om Natura 2000 och samråd ansågs dock otydliga och därför svåra att tillämpa för både skogsägare och myndigheter. Hur skapas en enhetlig lagtillämpning? Utöver allmänna råd och cirkulär kan rättsfall bidra till en mer enhetlig lagtillämpning. Antalet avgöranden i högre instans är emellertid få och effekterna på enhetligheten anses därmed vara begränsade.