sou · GTB328 · 2006-01-01 00:00:00 — Pendlingsstöd får lämnas för dagpendling och för veckopendling. Pendlingsstöd får lämnas till den som 1. är arbetslös och sökt arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen, 2. inte bedöms kunna få arbete i eller nära hemorten, och 3. fått anställning på en ort som ligger på ett sådant avstånd att kostnaden för en resa dit överstiger kostnaden för en resa inom normalt pendlingsavstånd från arbetstagarens hemort (16 a § första stycket). Vad som menas med normalt pendlingsavstånd kan utläsas ur 10 § i Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter om tillämpningen av 11 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring gällande lämpligt arbete (IAFFS 2004:3). Enligt bestämmelsen menas med geografiskt begränsat sökområde att den sökande kan ta ett arbete inom ett från bostaden begränsat område innebärande högst tolv timmars daglig frånvaro. Stöd till veckopendling får lämnas endast till den som 1. bor på en ort där arbetslösheten i yrket är hög, och 2. har fått arbete i en region där det finns brist på arbetskraft i yrket. Pendlingsstöd får inte lämnas om 1. arbetstagaren i den nya anställningen får reseersättning för pendlingskostnaden, eller, 2. anställningen beräknas vara än i fråga om dagpendling, eller i fråga om veckopendling. (16 a § tredje stycket). Pendlingsstöd för dagpendling lämnas för resekostnader som överstiger de kostnader som en arbetstagare normalt skulle ha haft för resor till och från ett arbete inom normalt pendlingsavstånd och med högst (17 § första stycket). Stödet får lämnas och endast en gång för varje arbetssökande (17 a § ). gällde att stödet fick lämnas med högst och . Pendlingsstöd för veckopendling får lämnas med skäliga kostna- der för en resa tur och retur mellan hemorten och arbetsorten var- annan arbetad vecka (17 § andra stycket). Stödet får lämnas under sammanlagt högst (17 a §). utgick stödet på försök och i sammanlagt högst för varje arbetssökande. Ansökan om pendlingsstöd skall göras innan anställningen tillträds. som Utredningen om ökade levnadskostnader m.m. arbetade med sitt slutbetänkande, tillkalla- des en parlamentarisk kommitté med uppgift att lämna förslag om hur den svenska regionalpolitiken skall inriktas och utformas (dir. 1999:2). Kommittén antog namnet Regional- politiska utredningen. Utredningens slutbetänkande Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande (SOU 2000:87) överlämnades . I betänkandet lämnades förslag till övergripande mål, delmål och medel för de tre politikområdena regional strukturpolitik, regional stimulanspolitik och regional välfärdspolitik. Utredningen drog vissa slutsatser angående befolkningsförändringar och flyttningar (betänkandet s. 268 f.). Analyserna bygger i huvudsak på utveck- lingen , ett årtionde med stora omställningar på arbetsmarknaden. Utredningen konstaterade att jämförelserna med tidigare decennier visar både likheter och olikheter i mönstren. stort sett följer den regionala befolkningsutvecklingen dock stabila utvecklingsmönster . Det är i huvudsak i samma delar av landet som befolkningen växer respektive minskar nu som då, även om förändringstakten varierar mellan olika år. har emellertid skillnaderna ökat mellan olika regioners befolkningsutveckling. Befolkningsminsk- ningen har i jämförelse varit förhållandevis omfat- tande i flertalet mindre arbetsmarknadsregioner, liksom även i vissa högskoleregioner. Denna utveckling har inneburit att förhållande- vis omfattande befolkningsminskningar är ett fenomen bara i s.k. regionalpolitiskt prioriterade områden. När det gäller utredningens slutsatser angående flyttningar se avsnitt 5.2.4.1. Mot bakgrund av AMS prioritering av geografisk rörlighet i verk- samhetsplanen för beslutade () att genomföra en granskning av arbetsförmedlingarnas arbete med geografisk rörlighet. Rapporten med geografisk rörlighet (RRV 2001:20) färdigställdes . Syftet med granskningen var att bedöma effektiviteten i arbetsförmed- lingarnas arbete. I rapporten angav RRV att arbetsförmedlingarna kan stimulera geografisk rörlighet på olika sätt. Först och främst som en del i arbetet att förmedla lediga platser men också genom att erbjuda olika former av flyttningsbidrag. Den största utgifts- posten var enligt RRV:s granskning kontantbidraget starthjälp. betalades ut i flyttnings- bidrag varav ca avsåg starthjälp. RRV konsta- terade att den löpande styrningen, framförallt i regleringsbrevet för , inte tog upp arbetet med geografisk rörlighet och att det inte fanns något krav på uppföljning. Det fanns också väsentliga skillnader mellan länsarbetsnämndernas och arbetsförmedlingarnas tillämpning av reglerna, vilket enligt RRV:s mening troligtvis berodde på att reglerna medgav ett relativt stort tolkningsutrymme. Informationskvaliteten i platsförmedlings- systemet (informationssystem) var också bristfälligt genom att många uppgifter var inaktuella eller felregistrerade. Det rådde också oklarhet kring vem som bar ansvaret för platsanvisningen i de fall den lediga platsen och den sökande fanns på olika kontor. Detta inverkade negativt på möjligheten att söka arbete på annan ort. När det gällde flyttningsbidragen så visade det sig att en stor del av mottagarna av starthjälp redan hade någon form av arbete vilket inte var förenligt med reglerna för bidraget. I en tredjedel av besluten hänvisades också till särskilda skäl. I jämförelse med övriga inskrivna vid arbetsförmedlingen hade flyttningsbidragsmottagarna i genomsnitt gynnsammare förutsättningar på marknaden vad gäller utbildning, ålder och arbetslöshetshistoria. En relativt hög andel av bidrags- mottagarna återinskrevs efter flytten och av bidragsmottagarna ansåg att bidraget inte hade påverkat deras beslut att flytta. RRV ansåg att flyttningsbidragen i allt för hög grad gick till personer som inte avsågs i förordningen. Stödet hade inte heller någon tydlig beteendepåverkande effekt. RRV:s bedömning och förslag var därför att arbetsförmedlingarna behöver få tydligare besked om att arbetet med den geografiska rörligheten skall prioriteras. Detta för att regeringens signal om att det är en viktig uppgift för att underlätta den geografiska rörligheten skall få ett konkret genomslag. Reglerna för res- penningen borde också göras enklare och tydligare bland annat genom att åldersgränsen borde sänkas från 25 till och genom att starthjälpen borde avskaffas. Enligt RRV:s bedömning skulle dessa förändringar kunna medföra att den totala utgiften för flyttningsbidragen skulle minska eftersom starthjälpen var den enskilt största utgiftsposten. Enligt RRV innebar förslagen också att rättsäkerheten för den enskilde skulle förbättras. 4.1.2.3En politik för tillväxt och livskraft i hela landet Efter remissbehandling behandlade regeringen Regionalpolitiska utredningens betänkande i propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet 2001/02:4. I proposi- tionen presenterade regeringen ett nytt politikområde för hela landet genom att politikområdet regionalpolitik och delområdet regional näringspolitik inom näringspolitiken föreslogs slås sam- man och bilda det nya politikområdet regional utvecklingspolitik. Målet för den nya politiken föreslogs vara väl fungerande och håll- bara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Med väl fungerade lokala arbetsmarknadsregioner avsågs att de är så attraktiva för människor och företag att det är möjligt att ta till vara den potential och livskraft som finns i alla regioner. Med hållbar avsågs att politiken skall bidra till att nuva- rande och kommande generationer kan erbjudas ekonomiska, sociala och ekologiska förhållanden. De viktigaste långsiktiga strategierna och instrumenten för den nya politiken skulle vara ökad sektorssamordning och regionala hänsynstaganden inom olika politikområden. Regionala tillväxtprogram, baserade på dåvarande tillväxttal skulle utgöra grunden för arbetet. Ett antal utvecklings- främjande åtgärder föreslogs. Dessa delades in i fem områden: starkare regioner och kommuner, ökad kunskap och kompetens, stärkt företagsamhet och ett utvecklat entreprenörskap, lokal utveckling och attraktiva livsmiljöer samt en god servicenivå. Ett av regeringens förslag var att på försök införa ett pendlings- bidrag för veckopendling . Ett försök med veckopendlingsbidrag infördes t.o.m. (16 § förordningen 1999:594 om flyttningsbidrag). Regeringen föreslog också att det skulle tillsättas en utredning med uppdrag att göra en översyn av de rörlighetsstimulerande medlen inom arbets- marknadspolitiken, med särskild tyngdpunkt på flyttningsbidragen. Enligt regeringen borde också andra möjligheter att främja till- gången på nyckelpersoner i mindre lokala arbetsmarknadsregioner övervägas. tillsatte regeringen en sådan utredning (dir. 2002:80). Utredningen antog namnet Utredning om rörlighetsstimulanser. I slutbetänkandet Ökad rörlighet för sysselsättning och tillväxt (SOU 2003:37), som överlämnades , konstaterade utredningen att i takt med att de arbetsmarknadsrelaterade flyttningarna minskade, så ökade pendlingen (se vidare avsnitt 5.2.4.2). Utredningen framhöll att regeringen hade betonat att arbetsmarknadspolitikens huvuduppgift är att medverka till att arbetssökande snabbt sammanförs med vakanta platser s.k. match- ning. Flyttstimulanserna utgjordes av tre bidragformer; respenning, starthjälp samt pendlingsstöd och det var länsarbetsnämnderna som prövade frågor om flyttningsbidrag. Utredningen konsta- terade vidare att det i lagen (1997:328) om arbetslöshetsförsäkring fanns krav på geografisk och yrkesmässig rörlighet genom en regel som föreskrev att arbetssökande under de första 100 ersättnings- dagarna hade rätt att begränsa sitt yrkesmässiga och geografiska sökområde. Detta innebar att den arbetssökande därefter skulle ha ett utvidgat yrkesmässigt och geografiskt sökområde. Lagen ställde också krav på att den arbetssökande sökte arbete aktivt och var villig att acceptera lämpligt arbete även om detta krävde flytt eller veckopendling. Utredningen hänvisade vidare till att revisorer i rapporten av Ams och länsarbetsnämnderna (2002/03:2) framhållit att arbetsmarknadspolitikens övergripande mål med arbetsgivare och individ i fokus kan stå i motsättning till det regional- politiska uppdraget. I ett regionalpolitiskt perspektiv kunde således åtgärder för att öka den geografiska rörligheten bidra till att för- stärka en redan pågående process av befolkningsminskning med negativa effekter för den regionala utvecklingen som följd. Utred- ningen konstaterade i likhet med RRV att det fanns mycket som vittnade om att arbetet med geografisk rörlighet inte var prioriterat inom . AMS riktlinjer för länsarbetsnämn- dernas verksamhet innehöll inga direktiv eller mål för hur geografisk rörlighet skulle bedrivas. Endast ett fåtal länsarbets- nämnder hade någon uttalad policy för arbetet med geografisk rörlighet. Det fanns också undersökningar som visade att handläg- garna endast i liten utsträckning uppmuntrade eller uppmanade till geografisk rörlighet även . Initiativen till rörlighet föreföll i första hand komma från de arbetssökande. Antalet beviljade flyttningsbidrag och interlokala anvisningar avtog relativt kraftigt i takt med att den arbetssökande uppnådde ett ökat antal inskrivningsdagar. Utredningen konstaterade att flyttstöden var för svaga i det att de endast var av marginell betydelse för människors benägenhet att flytta. Flyttstödens utformning, dvs. med syfte att täcka de direkta kostnaderna för en flytt, kunde enligt utredningen antas väga rela- tivt lätt i ett flyttbeslut där fördelarna med flytten ställdes mot förlusten av en mängd platsspecifika tillgångar i hemregionen såsom bland annat sociala relationer till släkt och vänner (jfr avsnitt 5.2.5). I pendlingsbeslutet ser beslutssituationen något annorlunda ut. Ett beslut att pendla innebär inte att individen tvingas bryta upp från hemmiljön på samma sätt som vid en flytt. Ett beslut om att dagpendla över längre sträckor handlar om att väga den minskade tid som kan läggas på familj och fritid och de ekonomiska kostnaderna, mot nyttan att kunna bo kvar men ändå nå en större arbetsmarknad. Enligt utredningen var det troligt att en ersättning för direkta reskostnader väger något tyngre i en sådan kalkyl. I beslutet om att börja veckopendla är de sociala kostnaderna av att inte få möjlighet att träffa familj eller vänner i veckorna större än för dagpendlingen med de kan fortfarande inte förväntas var lika stora som i flyttbeslutet (SOU 2003:37 s. 115). Utredningen redogjorde också för sin undersökning av de beslut om flyttningsbidrag som hade fattats och 2002. Enligt undersökningen gavs både ersättningen för bohagstransport och starthjälpen till dem som var yngre och välutbildade, dvs. till de grupper som varit mest flyttbenägna i befolkningen. De som var , de som hade lägre utbildningsnivå och de som hade längre inskrivningstid var betydligt svårare att nå. Utredningen framhöll att befolkningsutvecklingen på många sätt speglade regionernas utvecklingsmöjligheter. Regioner med låg servicenivå var oftast mindre attraktiva som bostadsorter vilket i sin tur kunde förstärka utflyttningen. Utredningen menade att stimulanser av pendling ur ett regionalpolitiskt perspektiv har uppenbara fördelar i förhållande till flyttstimulanser. Medan ersättningen för bohagstransport och starthjälp leder till en om- fördelning av befolkningen från mindre och mer glesbefolkade regioner till storstadsregioner, framförallt till , så erbjuder pendlingsbidraget en möjlighet för människor att få tillgång till ett vidare omland som de kan bo kvar på sin hemort. Utredningen hänvisade också till en rapport av AMS i vilken AMS efterlyste en satsning på pendlingsbidragen. Utred- ningen föreslog sammanfattningsvis att pendlingsstödet skulle för- stärkas, genom en förlängning av tiden till högst och att en förutsättning för veckopendling skulle vara att arbetsgivaren till- handahöll en bostad med normal standard till skälig kostnad om detta erfordrades. Staten och arbetsgivarna borde på detta sätt dela på ansvaret för arbetskraftförsörjningen. Utredningen föreslog att det också skulle införas skattegynnade tjänster i stödområden. För- slaget innebar att en anställd som innehade en skattegynnad tjänst skulle ta upp av lön och andra ersättningar som inkomst av anställningen och endast en gång per enskild person. Beslut om vilka tjänster som skulle vara skatte- gynnade skulle fattas av länsarbetsnämnderna och endast finnas inom de områden som definierades i förordningen (1999:1382) om nationella stödområden. Utredningen föreslog avslutningsvis att ersättningen för tillträdesresa, bohagstransport och starthjälp skulle tas bort men att ersättningen för sökanderesor skulle behållas. I de fall individen erhöll pendlingsbidrag var tillträdesresan redan sub- ventionerad. Regeringen gav AMS i uppdrag att redovisa hur många kvinnor och män samt vilka yrkeskategorier som hade tagit del av dag- respektive veckopendlingsstödet och från vilka län personerna hade pendlat. Redovisningen skulle för veckopendlingsstödet avse hela försöksperioden och 2003. Redovisningen skulle också innehålla en analys över pendlingsstödens nytta för att öka den geografiska rörligheten och andra effekter som eventuellt uppstått vid användandet av stöden. Av den överlämnade rapporten (dnr 03-12986-09) framgår att besluten om pendlingsstöd har varit relativt jämt fördelade över landet med viss övervikt för de nordligaste länen (tabell 4.1). Stimulanser för rörligheten SOU 2005:28 *AMS har uppgett att det förekom vissa felaktigheter i systemet vilket medförde att kommunkoderna försvann i ett antal ärenden. Det totala antalet pendlingar stämmer dock. Enligt rapporten kunde drygt en fjärdedel av besluten hänföras till yrken inom byggbranschen, exempelvis bygg- och anläggnings- arbetare, maskinförare och grovarbetare. Yrken med krav på akademisk utbildning stod för en fjärdedel av besluten (se tabell 4.2). SOU 2005:28 Stimulanser för rörligheten Utan krav på utb. Källa: AMS *Se ovan under tabell 4.1. Dagpendlingen användes i betydligt större omfattning än vecko- pendlingen och dagpendlade 556 personer. När det gäller genusfördelningen så beviljades enligt rapporten av alla veckopendlingsstöd till män –2003. var motsvarande siffra . För dag- pendlingsstödet var könsfördelning mer jämn, av de som dagpendlade var män och kvinnor (se tabell 4.3). Enligt AMS analys i rapporten var omfattningen av veckopend- lingsstöden relativt låg och nyttan för den geografiska rörligheten begränsad. Stödet hade dock haft en avgörande betydelse för de arbetssökande som hade sökt och erhållit ett arbete utanför normalt pendlingsavstånd. utnyttjats av yrkeskategorier där den geografiska rörligheten i yrket normalt är hög. AMS bedömde därför att veckopendlings- stödet var ett bra komplement till övriga flyttstöd. ändrades 16 § i förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag på så sätt att pendlingsstöd inte längre fick beviljas om arbetstagaren i den nya anställningen fick reseersättning för pendlingskostnaden. hade gällt att traktamentsersättning inte fick kombineras med pendlingsstöd. Förändringen påverkade inte användandet av veckopendlingsstödet. Även om dubbla ersätt- ningar således inte får betalas ut går detta inte att kontrollera utan särskild granskning. Här finns således en viss risk för felaktigheter. AMS framhöll att pendlingsstöden ofta användes för kortare vikariat och visstidsanställningar vilka sedermera övergått till fast anställning. Enligt AMS gav pendlingsstöden därmed en bra möjlighet att pröva på arbete på annan ort, ett steg som ofta kan vara stort för den enskilde. Stöden ansågs därför vara ett bra verktyg och ett bra stöd i diskussionen med arbetssökande för att öka den geografiska rörligheten. 4.1.3Budgetpropositionen 2004/05 I budgetpropositionen 2004/05:1 (s. 15 och utgiftsområde 13 s. 48), föreslog regeringen att bestämmelserna om flyttningsbidrag skulle ändras. Förslaget innebar att bidrag för tillträdesresa och starthjälp skulle upphöra, att ersättning för bohagstransport skulle begränsas till personer som är långtidsarbetslösa, att pendlings- stödet skulle förstärkas och att flyttningsbidrag endast skulle kunna ges till personer som fyllt . Förslagen beslutades av och trädde i kraft . Förändringarna avsåg anställningar som tillträddes eller . Som motiv till förändringarna anförde regeringen bland annat att en grundläggande förutsättning för att arbetsmarknaden skall fungera på ett tillfredsställande sätt, är att arbetssökande samman- förs med lediga platser så snabbt och effektivt som möjligt. Reglerna om arbetslöshetsförsäkringen fordrar att en arbets- sökande skall vidga sitt sökområde både yrkesmässigt och geografiskt. Om ett lämpligt arbete finns på en annan ort är den sökande skyldig att ta det. Regeringen framhöll att pendling kan vara ett bättre alternativ än flytt till ett nytt arbete. För arbetssökande är det förknippat med lägre kostnader, såväl direkta som indirekta, att dagpendla eller veckopendla jämfört med att flytta. Förändringen blir inte lika stor som vid en flytt. Individen tvingas inte bryta upp från sin hemmiljö och tvingas inte heller ge upp platsspecifika tillgångar som sociala relationer och kännedom om närmiljön. Regeringen ansåg därför att ett förstärkt stöd till pendling skulle kunna bidra till att indivi- der i större utsträckning väljer att ta arbete utanför normalt pend- lingsavstånd och därmed leda till förstärkt matchning. Enligt regeringen var en förstärkning av stödet till dagpendling och ett återinförande samt en förstärkning av stödet till veckopendling för arbetssökande utanför normalt pendlingsavstånd motiverad, efter- som pendling utanför normalt pendlingsavstånd ofta innebär väsentligt högre kostnader än pendling inom normalt pendlings- avstånd. En höjning av stödet till dagpendling till täckte exempelvis en betydande del av kostnaderna för årskort för interregional tågtrafik eller delar av kostnaderna för pendling med bil. Enligt regeringen var en förlängning av tidsperioderna motiverad då stöden med dagens utformning inte bedömdes i tillräckligt stor utsträckning stimulera individer att ta längre anställningar eller tillsvidareanställningar utanför normalt pendlingsavstånd. Eftersom de arbetsmarknadspolitiska stöden i huvudsak är tänkta att verka i ett inledningsskede bör dock individen själv kunna stå för kostnaderna och göra avdrag för arbetsresor och för ökade levnadskostnader i samband med dubbel bosättning enligt reglerna i inkomstskattelagen. Om individen då anser att kostnaderna för resorna är för höga kan det medföra att den sökande väljer att flytta. Stöden skulle precis som tidigare lämnas för den del av kost- naden som överstiger kostnaden för normalt pendlingsavstånd. När det gällde veckopendlingsstödet framhöll regeringen att använd- ningen av stödet varit relativt liten . Stödet hade till beviljats för män och till för kvinnor. Stödet till dagpendling hade en jämnare fördelning, respektive . Utredningens förslag på krav att arbetsgivaren skall tillhandahålla bostad med normal standard till skälig kostnad skulle enligt regeringen däremot kunna utgöra ett hinder för anställning och borde därför inte införas. I utredningens direktiv anges bl.a. att utredaren skall undersöka om svårigheter att avyttra bostaden på den tidigare bostadsorten bör beaktas vid utformningen av avdragsreglerna och hur en sådan regel i så fall skall utformas. Det har tidigare funnits ett inlösensstöd för egnahemfastigheter. En försöksverksamhet med inlösen av egnahemsfastigheter i , , och startades (se SOU 2003:37 s. 62). Reglerna gjorde det möj- ligt för arbetssökande att avyttra sin bostad i områden där det inte fanns någon efterfrågan. permanentades inlösensverk- samheten och upphävdes den. Verksamheten reglerades senast i förordningen (1987:408) om inlösen av egnahemsfastigheter och bostadsrätter. Som villkor för inlösen gällde enligt förordningen att fastigheten eller bostadsrät- ten skulle vara belägen i något av de fyra ovan nämnda länen. Som ytterligare villkor gällde att inlösen fick ske om 1.ägaren av fastigheten eller bostadsrätten eller en medlem av dennes hushåll, trots en ingående prövning av arbetsförmed- lingen, inte kunde få arbete i eller nära bostadsorten i en sådan omfattning att hushållets försörjning var tryggad, 2.hushållet på grund av detta måste flytta till en annan ort inom landet, och ägaren inte kunde sälja fastigheten eller bostads- rätten. Om det fanns synnerliga skäl, fick inlösen ske även i andra delar av landet. Inlösen av en fastighet skulle ske med ett belopp som mot- svarade det senaste taxeringsvärdet på fastigheten. Om fastigheten hade förvärvats före ansökan om inlösen för ett pris som var lägre än taxeringsvärdet skulle det priset i stället vara inlösenvärde. Om fastighetsägaren hade tagit lån för förvärvet eller förbättring av fastigheten och kapitalskulden översteg taxeringsvärdet fick inlösen ske med ett belopp som mot- svarade den kvarstående kapitalskulden. Inlösen av en bostadsrätt skulle ske med ett belopp som motsvarade det pris som bostads- rättsinnehavaren hade betalt för bostadsrätten. Om detta pris avvek väsentligt från vad som gällde för likvärdiga lägenheter på orten, fick inlösen ske med ett annat belopp. Försäljning av den inlösta fastigheten eller bostadsrätten skulle sedan ske på så fördelaktiga villkor som möjligt. Det var länsarbetsnämnderna som beslutade i ärenden om inlösen i de fyra Norrlandslänen. I fråga om inlösen i andra län beslutade AMS. AMS meddelade även föreskrifter för verkställigheten av förordningen. Enligt en rapport från AMS, som togs fram i samband med arbe- tet med budgetpropositionen för , kunde stödformen ifrågasättas p.g.a. sin ringa omfattning (jfr tabell 4.4) och besvärliga hantering. Den totala kostnaden uppgick till ca varav belöpte sig på inlösensverksamheten (se tabell 4.5).