sou · GTB392 · 2006-01-01 00:00:00 — 3.4.10Regeringens kontroll av försvarsmyndigheterna Regeringen kräver in en mycket stor mängd information från alla försvarsmyndigheterna, men i särskilt stor omfattning från Försvarsmakten. Från de övriga försvarsmyndigheterna krävs i stort sett bara in information om effektivitet och produktivitet och om fullgörandet av vissa, ganska få uppdrag. Huvuddelen av åter- rapporteringsuppdragen fullgörs i årsredovisningarna. Årsredovis- ningarna innehåller därutöver en mängd finansiell information i en- lighet med förordningen om årsredovisningar. För Försvarsmakten specificeras, vid sidan av de generella åter- rapporteringskraven rörande produktivitet, effektivitet, anslags- förbrukning, andra finansiella upplysningar m.m., ca 150 olika, mer eller mindre omfattande återrapporteringskrav. En liten, men bety- dande del, avser strategiska mål, såsom läget i insatsorganisationen. 4 I den försvarsproposition som regeringen lämnade ett drygt halvår efter planeringsanvisningarna gäller dock de gamla huvuduppgifterna i avvaktan på en översyn av målen inom utgiftsområdet. Styrningen av försvaret - en översikt Den stora mängden återrapporteringskrav avser den löpande pro- duktionen och genomförandet av skilda uppdrag. Det är svårt för regeringen att ta ställning till den återrapporte- rade informationen. Bedömningar av operativ förmåga och för- bands krigsduglighet vilar i stor utsträckning på militär expertis. Några erkända produktivitets- eller andra nyckeltal finns inte, var- för jämförelser över tiden inte låter sig göras. Åtskilliga återrapporteringskrav är så detaljerade att de verkar spegla en förtroendeklyfta mellan regering och myndigheter, i för- sta hand Försvarsmakten. Exempelvis ska Försvarsmakten kvartalsvis rapportera genomförd övningsverksamhet, kostnaderna för varje övning och dess resultat. Vidare ska Försvarsmakten vid försäljning av övertalig materiel redovisa brutto- och nettointäkt och köpare för varje enskild affär. Läget i insatsorganisationen ska rapporteras enligt en särskild bedömningsmall, som återges i en bilaga till regleringsbrevet. Följs bedömningsmallen finns goda förutsättningar att bedöma det aktu- ella tillståndet i insatsorganisationen. Vad som saknas är en redo- visning av vilka åtgärder och kostnader som krävs för att målen beträffande insatsorganisationen ska nås. Utvärderingar utgör en försumbar del av återrapporterings- kraven. Enstaka utvärderingar av internationella insatser har be- ställts. Utvärderingar av svenska insatser utomlands, som är gjorda av internationella organisationer, finns ibland tillgängliga. När statsmakterna fattat sina beslut och regleringsbrevet utfärdats startar genomförandeprocessen i försvarsmyndigheterna mer for- mellt. Men i praktiken har detta arbete startat redan tidigare – när Försvarsmakten och de övriga försvarsmyndigheterna tog fram sitt budgetunderlag. När statsmakternas beslut kommer finns därför en stomme till planering som kan omsättas till direktiv till förband, skolor och centra. Inom Försvarsmakten är det ÖB som leder genomförandet. ÖB utgår från de mål riksdag och regering angivit och lägger fast ett 5 Statskontoret(PM ) och (ESV 2005:19) har mer utförligt beskrivit Försvarsmaktens interna styrning. Styrningen av försvaret - en översikt 50-tal mål för olika verksamheter och förband. För varje typ- förband i insatsorganisationen formuleras särskilda mål. Målen har formuleringar som nära ansluter till statsmakternas målformuleringar – med vissa tillägg. Målen är dock fortfarande på en nivå som gör att det svårt att lägga fast hur verksamheten konkret ska inriktas och dimensioneras. Därför görs i Försvarsmaktens högkvarter ytterligare nedbrytningar av målen mot bakgrund av att olika scenarier preciseras. Ingångs– värdena i dessa scenarier är hotbilder, omvärldsanalyser, teknisk ut– veckling m.m. Alla dessa ingångsvärden ges inte av regeringen, men i planeringsdirektiven till Försvarsmakten ger regeringen vissa inriktningsanvisningar, såsom en ökad andel internationella insatser och avveckling av förband med låg beredskap. Mot denna bakgrund görs sedan analyser av vilken förmåga och vilka förband som behövs. Ur denna process kommer preciseringar på förmågor, insats– förband och materiel som bedöms svara mot mål, hotbilder och tillgång på resurser. Bara den som har insyn i resultatet av krigsspel, övningar och planering kan bedöma logiken i denna process. På denna grundval utformas ett mycket stort antal uppdrag. Upp- dragen tas fram i flera steg. ÖB ger uppdrag till cheferna i hög- kvarteret, dessa ger i sin tur uppdrag till förbandschefer. Upp- dragsförslagen diskuteras av den uppdragsansvarige med hög- kvarteret i uppdragsdialoger. Efter det att en dialog har genomförts fastställs uppdragen av högkvarteret. Uppdragen innehåller en beskrivning av uppdraget, mål/inriktning, kvantitetskrav, kvalitetskrav, tidsavgränsning, resurser som dispo– neras, ekonomiska ramar, antal värnpliktiga som berörs, hur uppdraget skall avrapporteras och administrativa uppgifter (koder m.m.). Nästan allt styrs ner till en nivå där 10 värnpliktiga skall utbildas på viss materiel. Det är alltså fråga om centralplanering in i minsta detalj. De flesta uppdragen kommer från högkvarteret, men förband och avdelningar kan också ge uppdrag till varandra. Uppdragstagaren får ett s.k. resurskort som består av ett antal i det närmaste låsta ramar för finansiering. Ramarna är dessa (inom parentes anges genomsnittligt den genomsnittliga andelen ): –Köp av tjänster från Försvarsmaktens logistik () Styrningen av försvaret - en översikt –Löner till personal () –Ersättning till värnpliktiga () –Lokalhyror () –Materielunderhåll () går delvis till Försvarsmaktens logistik –Övrigt () Det finns ett utvecklat system för återapportering av uppdragen och sammanställningar av olika slag. Detta system innehåller en systematisk uppföljning av resultat, tillstånd, värdering av processer och måluppfyllnad. Det sker också en ekonomisk uppföljning. Det finns också mått för att bedöma kvaliteten i insats- organisationen i en femgradig skala (från fullt användbar till stora brister). Varje förbandschef skall också utveckla nyckeltal och en analys för att visa i vilket läge organisationen befinner sig och i vilken riktning man är på väg. Analys av genomförd verksam- het syftar till att utgöra grund för planering av kommande verk- samhet. Ansvaret för att redovisa resultatet har på detta sätt delege- rats till den som är uppdragstagare. Försvarsmaktens interna styrning av verksamheten kan närmast karakteriseras som en mycket detaljerad resultatstyrning, kombine- rad med en mycket detaljerad inputstyrning. Högkvarteret styr resursinsatserna i form av officerare, värnpliktiga, materiel m.m. ned på lägsta nivå för att säkert kunna klara de ramar som stats- makterna tilldelat och plötsligt kan ändra (se ovan avsnitt 3.4.5). Den interna styrningen inom Försvarsmakten kompletteras med efterfrågestyrning. Inom Försvarsmakten används nämligen ett interndebiteringssystem. Det innebär att förband, skolor och centra beställer tjänster och produkter av andra förband eller av- delningar inom Försvarsmakten. Betalning sker genom att medel överförs från beställaren till utföraren. har betalningen före- gåtts av en faktura. Den största utföraren i Försvarsmaktens interndebiterings- system är Försvarsmaktens logistik (FMLOG), som är inblandad i Styrningen av försvaret - en översikt 90 – av interndebiteringen inom Försvarsmakten. FMLOG har ca 5 970 anställda. Syftet med interndebitering inom Försvarsmakten Interndebiteringssystemet inom Försvarsmakten har flera syften. Vissa syften har från början varit mer tydligt uttalade än andra, me- dan några har tillkommit efter hand. Ursprungligen införde Försvarsmakten interndebiteringar för att: åstadkomma en rättvisande kostnadsfördelning möjliggöra prisjämförelser med externa leverantörer, öka kostnadsmedvetenheten hos beställarna och åstadkomma efterfrågestyrning och ökad kundanpassning, dvs. att beställaren styr vad utföraren producerar. Försvarsmaktens beställar-utförarmodell tydliggjordes och blev mer omfattande i och med att man inrättade en ny samlad utförare –FMLOG – . FMLOG bildades med det ut- talade huvudsyftet att få till stånd rationaliseringar och ökad kost- nadseffektivitet. Vidare bedömdes det som viktigt att öka flexibili- teten och att de varor och tjänster som tillhandahålls har en hög och jämn kvalitet. Enligt FMLOG:s vision ska verksamhet som inte är militärt unik beställas av externa leverantörer, under förutsättning att det blir kostnadseffektivt. Av det senaste försvarspolitiska inriktningsbeslutet framgår att regeringen anser att Försvarsmakten bör intensifiera det pågående arbetet med att ytterligare koncentrera FMLOG:s verksamhet och –där det är lämpligt – upphandla tjänster i stället för att producera dem i egen regi. Det finns ytterligare syften, som inte har dokumenterats. intervjuer har visat att interndebiterings- systemet ses som ett mellansteg på vägen mot outsourcing av verk- samheten och därigenom ett sätt att minska antalet anställda inom Försvarsmakten. Styrningen av försvaret - en översikt Som tidigare nämnts styrs all verksamhet inom Försvarsmakten med uppdrag. Uppdragen utgör grund för interna och externa beställningar. Beställningar ska alltid vara hänförbara till uppdrag hos både utförare och beställare. En beställning ska reglera förhål- landet mellan beställare och utförare och innehåller vad som ska levereras (mängd och kvalitet), pris, rabatter, leverans- och betal- ningsvillkor, servicenivå m.m. Kostnaderna för verkställd beställning (leverans av varor eller tjänster) ska betalas av förband, skolor, centra m.fl. Den verksam- het som tillhandahåller varor och tjänster är således intäkts- finansierad. Förband, skolor, centra m.fl. tilldelas i sin tur anslag av högkvarteret för att köpa de varor och tjänster som utföraren leve- rerar. Den totala efterfrågan från samtliga beställare ska dimensionera FMLOG:s verksamhet. För att möta förändringar skapas hand- lingsfrihet på kort sikt genom att långsiktigt underdimensionera FMLOG:s produktionskapacitet i förhållande till planerad och be- dömd långsiktig efterfrågan. Tillfälliga toppar i efterfrågan ska lösas genom att FMLOG anlitar externa utförare och/eller visstidsan- ställningar. FMLOG är helt intäktsfinansierad med full kostnadstäckning (en- ligt självkostnadsprincipen) som ekonomiskt mål. Detta innebär att internpriserna omfattar samtliga kostnader (direkta och indirekta) för tillhandahållandet av viss verksamhet, varor och tjänster. Huvudregeln är att internpriser ska beräknas och fastställas lokalt och därmed spegla lokala förhållanden. Detta innebär att FMLOG tar ut olika pris för samma tjänst beroende på ort. Det finns dock avvikelser. Exempelvis håller Försvarsmakten nu på att införa enhetspriser på IT-tjänster i hela landet. Överkapacitet har dock undantagits från självkostnadsprincipen. Om inte hela kapaciteten efterfrågas, och denna inte ska avvecklas, ska kostnader för detta fördelas till s.k. särskilt uppdrag. Kostnader för eventuell överkapacitet får inte täckas genom prispålägg till kunder (beställare). Exempelvis täcks överkapacitet avseende lokaler inom förplägnadsverksamheten (militär- och lägerrestaurangerna) Styrningen av försvaret - en översikt med anslagsmedel som belastar högkvarteret. Det har även inträffat att högkvarteret täckt överkapacitet som beror på beslut som har fattats centralt , t.ex. neddragning av antalet utbildnings– platser. Att högkvarteret täcker upp för överkapacitet motiveras bl.a. med att internpriserna gentemot beställaren annars skulle variera för mycket beroende på förändringar i volym. Normalt uppstår ett över- eller underskott när det verk- liga utfallet avviker från de budgeterade uppgifterna. Avvikelserna är oundvikliga vilket bl.a. beror på att de volymer som anges i verk- samhetsöverenskommelserna inte är bindande. Vid bildandet av FMLOG fastställdes att det ekonomiska totalresultatet för hela FMLOG ska vara noll över tiden. I en skrivelse som lämnades till regeringen anger Försvarsmakten att möjlighet att balansera resultatet mellan åren ska eftersträvas.6 Försvars- makten har ändå valt att inte tillämpa någon periodisering av FMLOG:s resultat. Högkvarteret belastar i stället anslag 6:1 med FMLOG:s över- och underskott. Detta innebär att självkostnads- principen inte tillämpas fullt ut. En mer detaljerad beskrivning återfinns i Ekonomistyrnings- verkets rapport (ESV 2005:10). En annan del av interndebiteringen är internhyressystemet. Intern- hyressystemet inom Försvarsmakten kan sägas ha som huvudsyfte att administrera och fördela lokalkostnaderna inom Försvars- makten. Inom Försvarsmakten upprättas internhyresavtal mellan Försvarsmaktens fastighetskontor och lokalbrukarna (för- band, skolor, och centra). Internhyresavtalen omfattar alla lokaler som lokalbrukarna förfogar över nästkommande år. Ansvaret för lokalanskaffning ligger centralt inom Försvars- makten hos infrastrukturavdelningen i högkvarteret. regionalt lig- ger ansvaret hos de tre fastighetskontoren. De primära brukarna har inte ansvar för hyresförhandlingar eller lokalanskaffningsfrågor gentemot fastighetsförvaltaren. Till grund för internhyresavtalen ligger upplåtelseavtalen mellan (och andra hyresvärdar) och Försvarsmakten. 6Försvarsmaktens budgetunderlag 2001, bilaga 4, HKV 23383:62624, Särskilda redovisningar rörande förbandsverksamhet mm. 7En utförligare beskrivning finns i Hyressättning och kapitalkostnader för försvarsfastigheter, Statskontorsrapport 2005:106 Styrningen av försvaret - en översikt Hur hyresmodellen mellan och Försvars- makten ser ut har utredningen behandlat i en särskild skrivelse till regeringen.8 Utredningen föreslog i skrivelsen att myndigheterna ska övergå från den nuvarande hyresmodellen till en balanshyres- modell med långa avtalstider. Utredningen föreslog också att re- geringen ska kunna lösa Försvarsmakten från avtalsförpliktelsen med i de fall då riksdag och regering har fattat beslut om nedläggning eller omlokalisering av förband, skolor eller centra. Förhandlingar om den nya hyresmodellen pågår nu mellan och Försvarsmakten och ska vara klara . På grund av att förhandlingarna inte är klara kan ut- redningen inte uttala sig om frågorna kring kapitalkostnader och incitamentsstruktur, vilket utlovades i skrivelsen. Detta kan inte göras förrän den nya hyresmodellen är fastlagd. De tre regionala fastighetskontoren är Försvarsmaktens hyresgäst- representant gentemot och representerar där- med hyresgästens beställarkompetens. De fungerar också tillsam- mans med lokalbrukarna som försvarets fastighetsorganisation. I fastighetskontorens uppgift ingår också att hantera avtal med öv- riga fastighetsägare, utöver , som Försvars- makten har hyresavtal med. Centralt inom Försvarsmakten ansvarar infrastruktur- avdelningen för fastighetsförsörjning, garnisonsplanering, och vid– makthållande och avveckling av övnings- och skjutfält. Avdel- ningen ingår som en del i produktionsstaben som i sin tur är en del inom huvudprocessen produktion i högkvarteret. Totalt arbetar 160 personer med fastighets- och anläggningsfrågor inom Försvarsmakten 8 Skrivelsen Hyresmodell för försvarets fastigheter lämnades till , Försvarsdepartementet . Styrningen av försvaret - en översikt Någon särskild hyresförhandling sker inte mellan fastighets- kontoren och lokalbrukarna. Fastighetskontoren fördelar lokalerna som ingår i upplåtelseavtalen på respektive brukare. Som ett slut- resultat upprättas ett internhyresavtal som översänds till lokal- brukarna före verksamhetsåret. Kostnaderna för de disponerade lokalerna ska helt motsvara vad som finns för samma lokaler i upplåtelseavtalet mellan Fortifika- tionsverket och hyresavtal med andra fastighetsägare å ena sidan och å andra sidan. Inte heller sker i detta sammanhang någon diskussion eller förhandling om vilka lokaler som ska brukas eller om lokaleffektiviteten kan förbättras. Medel motsvarande kostnaderna för avtalet läggs in i verksamhetens bud- get. De tilldelade resurserna motsvarar kostnaderna för faktiskt disponerade lokaler. Lokalbrukaren får endast en uppgift om lokalkostnadens storlek och kostnadsför sedan en tolftedel av denna . Upp- el- ler nedgångar i lokalutnyttjandet resulterar i motsvarande upp- eller nedgång i resurstilldelningen. Något direkt ekonomiskt incitament för lokalbesparingar finns därmed inte för den primäre brukaren. T.o.m. skedde faktureringen av hyran kvartalsvis med betalning till fastighetskontoren som i sin tur betalade hyrorna till och övriga fastighetsägare. För att förenkla hanteringen har rutinerna ändrats . Hyreskostnader hanteras nu i en ny redovisningsenhet enbart avsedd för fastighets- kostnader. Fastighetskontoren redovisar det kommande verksam- hetsårets lokalkostnader direkt till högkvarteret. Därefter får varje lokalbrukare reda på sin del av dessa kostnader. Lokalbrukaren bokför sedan sin lokalkostnad en gång utan särskild fakturering. Medel för att betala hyrorna ges direkt till fastighets- kontoren och betalning till sker från den sär- skilda redovisningsenheten. Styrningen av försvaret - en översikt Fastighetskontoren kan med egna medel hantera viss överkapacitet i uppsagda eller avvecklade objekt. Dessa medel tilldelas respektive fastighetskontor direkt. Medlen kan användas dels för att tempo- rärt betala hyra för tomställda lokaler som den primära brukaren befriats ifrån, dels till att finansiera nedskrivning av objekt som inte behövs, men som inte heller kan avskiljas. 3.6Försvarsmaktens uppdragsstyrning av övriga försvarsmyndigheter9 Inom det militära försvaret finns en unik modell för finansiering och styrning. En stor del av anslaget till Försvarsmakten fördelas vidare genom avgifter till övriga myndigheter i utbyte mot tjänster och varor. För flera av myndigheterna är avgifterna en betydande andel av finansieringen. En sådan konstruktion finns inte inom andra verksamhetsområden. var alla myndigheterna inom det militära försvaret helt anslagsfinansierade. Den nya finansie- rings- och styrmodellen infördes i samband med LEMO-reformen 1994. Vilka syften som låg bakom införandet av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet finns inte utförligt beskrivna. Det som fram- går av LEMO:s betänkande är att utredningen menade att uppdra- gen skulle styra vad som skulle göras och omfattningen på produk- tionen och stödverksamheten. Utredningen underströk också att det inom Försvarsmakten inte borde bedrivas annan verksamhet än sådan som är oundgängligen nödvändig. Försvarsmaktens ledning skulle koncentrera sig på att leda det som var väsentligt för krigs- förbandens krigsduglighet och beredskap10. En av effekterna av reformen blev att upplevde att den hade tappat greppet om de avgiftsfinansierade myndigheterna. menar att beslut om inriktning och omfattning har flyt- tats från till – främst – Försvarsmakten. Till följd av detta 9 En utförligare redovisning och utvärdering har gjorts av Statskontoret i rapporten kompletterande styrmodeller – en analys av styrningen i försvaret, rapport /432-5 och i rapporten av försvaret (ESV 2005:10). 10 SOU 1991:112, Försvarsmaktens ledning, s. 142. Styrningen av försvaret - en översikt vill ha bättre redovisning av stödmyndigheternas verk- samhet, resurser och finansiering. 3.6.2Aktörerna i systemet – kort beskrivning De utförande myndigheterna, dvs de som tar emot beställningarna, är , , , , och . Beställaren är, när vi diskuterar det militära försvaret, oftast Försvarsmakten. Försvarsmakten får den största delen av sin finansiering från anslag. Det får även Total- och . Även om Försvarsmakten är den största och dominerande be- ställaren, beställer också de utförande myndigheterna tjänster av varandra. Försvarsmakten utför också tjänster mot betalning. Exempelvis kan officerare hyras in som konsulter till . I och med att Försvarsmakten är den dominerande beställaren och tar emot och fördelar den största delen av de pengar som läggs på försvaret får Försvarsmakten en stark position gentemot de öv- riga myndigheterna inom försvaret. Vissa myndigheter är mer avgiftsfinansierade än andra (se Tabell 2). För att få en inblick i skillnaderna och förutsättningarna för de olika myndigheterna ger vi en kortfattad beskrivning av dem. Tabell 2 Andelen avgifter av myndigheternas finansiering och Försvarsmaktens del av avgifterna Avgifternas andel av finansi- Försvarsmaktens del av av- eringen (%) gifterna (%) Anm: 1Är baserat på siffror från den öppna redovisningen. Styrningen av försvaret - en översikt Försvarsmakten arbetar med utbildning av officerare och värnplik- tiga, internationella och nationella insatser, materielunderhåll- och anskaffning samt underrättelseverksamhet. De flesta återrappor– teringskrav som ställs när det gäller det militära försvaret ställs mot Försvarsmakten. Målsättningar och ekonomisk styrning är anpas– sade för Försvarsmaktens verksamhet. Försvarsmakten får 98 pro– cent av de ca i anslag som tilldelas inom verksamhetsområdet Det militära försvaret. Ungefär hälften av pengarna fördelas vidare via avgifter till de myndigheter som För- svarsmakten köper tjänster av. Den största delen av avgifterna () går till Försvarets materielverk11. Försvars- makten har ca 19 600 anställda, varav är officerare. ansvarar, efter beställning från Försvars- makten, för den största delen av materielanskaffningen. De arbetar också med teknikutveckling, ger lednings- och driftsstöd till Försvarsmakten (ledningsstöd ges även till ) och leder internationella materielsamarbete inom försvars- området. får inga direkta anslag12. In- täkterna får de i stället från avgifter på sina tjänster, som till beställs av Försvarsmakten. Totalt betalade Försvars- makten till . Nytt för är att Försvarsmakten ska betala ut högst till , efter rekvisition, för internationellt materielsamarbete och stöd till . Detta är ett villkor under anslag 6:2. verk har ca 2 000 anställda. är avgifterna som betalats från Försvarsmakten till . Dessa har delats med de totala avgifter som Försvarsmakten betalat till de utförande myndigheterna , dvs . 12I budgetpropositionen för har givits ett anslag på . Styrningen av försvaret - en översikt Försvarshögskolan utbildar yrkesofficerare för officersnivån major och uppåt. De stödjer också, genom utbildning och forskning, totalförsvarets kompetensuppbyggnad och chefsutveckling. Försvarshögskolan har även till uppgift att stödja utbildningen vid Försvarsmaktens skolor och bistå med utvärderingen av utbild- ningarnas kvalitet. Försvarshögskolans intäkter består till av avgifter. Resten av medlen får myndigheten via anslag. Totalt betalade Försvarsmakten ca till Försvarshögskolan . Det motsvarade närmare 85 pro- cent av Försvarshögskolans avgiftsintäkter . Anslaget uppgick till och gick till myndighetens uppbyggnad av den vetenskapliga kompetensen. Försvarshögskolan har ca 330 anställda. utför forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning och internationell säkerhet. Avgifterna står för av finansieringen. Försvarsmakten betalade till . Denna summa utgjorde av avgifts- inkomsterna för . Försvars- makten skall, efter rekvisition, betala ut högst till inom försvarsmateriel- och forskningsområdet samt för exportstöd som utförs på uppdrag av regeringen. Detta är ett villkor under mate- rielanslaget. Även , som betalade 255 miljo- ner kronor 2004, står för en stor del av forsknings- institutets avgiftsintäkter (). Anslaget uppgick till 192 miljoner och omfattade forskning för regeringens behov samt NBC- och flygteknisk forskning. Totalförsvarets forsknings- institut har ca 1 290 anställda. Styrningen av försvaret - en översikt anskaffar, förvaltar och avyttrar fastigheter och anläggningar för försvarsändamål. Myndigheten har även en mindre verksamhet (räknat i pengar) som handlar om uthyrning och förvaltning av nyttjanderätter samt skogsförvaltning.