sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.................. Förslaget till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988)............................................................................. Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)........................................................................... Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)........................................................................... Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)........................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och Förslaget till lag om ändring i (1998:808)...... Reservationer och särskilda yttranden............................... Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................ Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ................................................................ Bilaga 3 Tilläggsdirektiv ................................................................ Bilaga 4 Tilläggsdirektiv ................................................................ Anläggningslag (1973:1149) byggregler (BFS 1993:53) Förordning (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. Lag (1994:847) om tekniska egenskaps- krav på byggnadsverk, m.m. ändrings- råd, BÄR Direktivet om bedöm- ningar av vissa planers och programs miljö- påverkan allmänna råd om ändring av byggnad och rådets direktiv /42/EG av om be- dömning av vissa planers och programs jöpåverkan (även kallat SEA-direktivet eller SMB-direktivet) Direktivet om fram- jande av el producerad från förnybara energi- källor på den inre marknaden för el och rådets direktiv /77/EG av om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el European Spatial Development Per- Lag (1987:11) om exploateringssamverkan 1950 angående skydd för de mänskliga rät- tigheterna och de grundläggande friheter- na, som gäller som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konven- tionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna Lag (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän Fastighetsbildningslag (1970:988) Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. Förvaltningslag (1986:223) Förvaltningsprocesslag (1971:429) Kommunallag (1991:900) Lag (1988:950) om kulturminnen m. m. Lag (1995:1649) om byggande av järnväg av järnväg, banlagen Lagen om kärntek- Lag (1983:4) om kärnteknisk verksamhet nisk verksamhet Lagen om rättspröv- ning av vissa förvalt- ningsbeslut, rättspröv- ningslagen Lag (1988:205) om rättsprövning av vis- sa förvaltningsbeslut Ledningsrättslagen, LL Ledningsrättslag (1973:1144) Lag (1998:814) med särskilda bestämmel- ser om gatuhållning och skyltning Luftfartslag (1957:297) Lag (2003:778) om skydd mot olyckor Minerallag (1991:45) Miljöbalk (1998:808) Den parlamentariskt sammansatta kom- mitté som har haft i uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. Område som ingår i ett europeiskt ekolo- giskt nät av särskilda bevarandeområden med stöd av rådets direktiv /409/EEG av om bevarande av vilda fåglar (det s.k. fågeldirektivet) och av rå- dets direktiv /43/EEG av 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vil- da djur och växter (det s.k. habitatdirekti- Ordningslag (1993:1617) Plan- och byggförordning (1987:383) Plan- och bygglag (1987:10) 1985/86:1 med förslag till ny plan- Regional Utvecklingsplan För Stock- Lag (1970:244) om allmänna vatten och Väglag (1971:948) Blandade mål kallades mål, främst beslut om bygglov utanför detaljplan, där över- prövning tidigare kunde ske både hos re- geringen och i förvaltningsdomstol. geringen överprövade beslutet i den del det avsåg prövning enligt 2 kap. PBL, de s.k. allmänna intressena som skall beak- tas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse m.m., och förvaltningsdom- stolarna prövade övriga delar av beslutet, framför allt prövning enligt 3 kap. PBL, krav på byggnader m.m. Överprövning av såväl lämplighetsfrågor överprövningen i länsrätt i första instans. Därefter kan beslutet överklagas till kammarrätt och slutligen till Regerings- SOU 2005:77 Förkortningar och begrepp ingår i instanskedjan, t.ex. vid över- klaganden av beslut om bygglov enligt kan sätta ett nytt beslut i det överklagade styrs av vad som prövats i underliggande instans (instansordningsprincipen). finns krav på prövningstillstånd för prövning i sak i kammarrätten och Re- Kallades tidigare kommunalbesvär. Överprövningens omfattning regleras i 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) och avser framför allt formella frågor, så- som om beslutet tillkommit i laga ord- ning eller om kommunfullmäktige överskridit sin befogenhet. överklagas från kommun till länsrätt, därefter till kammarrätt och Regerings- Det finns krav på prövningstill- stånd för prövning i sak i kammarrätt dast fastställa eller upphäva det över- Lagen (1988:205) om rättsprövning av garantera att uppfyllde sina åta- ganden enligt artikel 6 (1) i Europakon- ventionen avseende rätt till domstols- prövning av tvister om civila rättigheter rättsprövning hindrar inte att det beslut som klandras verkställs. ser om beslutet strider mot någon rätts- regel på det sätt som sökanden angivit el- ler som i övrigt klart framgår av om- ständigheterna i ärendet. Enligt lagmoti- ven kan, utöver förenligheten med gäl- lande rätt, sådant som faktabedömning, bevisvärdering och ett besluts förenlighet med regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet omfattas av prövningen (prop. 1987/88:69 s. 23 och 234). Re- geringsrätten kan endast fastställa eller upphäva det prövade beslutet. Särskilda förvaltnings- Så kallade särskilda förvaltningsbesvär besvär är en särskild form av förvaltningsbesvär där såväl lämplighetsfrågor som rättsfrå- gor kan överprövas. Till skillnad från or- dinära förvaltningsbesvär är det regering- en som överprövar beslut och inte länsrätten. En annan skillnad är att regeringen endast kan fastställa eller upphäva beslutet om inte kommunen medger ändring eller ändringen endast har ringa betydelse. har haft i uppdrag att göra en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen ([1987:10, PBL] och lagen [1994:847] om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL). Kommittén har under arbetets gång lämnat två delbe- tänkanden och två rapporter. Det ena delbetänkandet avsåg inför- livandet av ett EG-direktiv och fick namnet Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2004:70). Det andra del- betänkandet innehöll förslag till en framtida instansordning för vis- sa PBL-ärenden, främst bygglov, och redovisades i delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). I rapporten el producerad från förnybara energikällor redovisade kommittén en översyn av PBL utifrån de krav som ställdes i ett sär- skilt EG-direktiv rörande denna typ av elproduktion (rapport ). redovisade kommittén en lägesrap- port om kommitténs arbete. I detta slutbetänkande lämnar kommittén sina förslag till refor- mering av bestämmelserna i framför allt PBL. I denna sammanfattning finns en koncentrerad redovisning av kommitténs ställningstaganden och förslag till lagstiftningsföränd- ringar. En mer utförlig beskrivning av reformbehovet och av den huvudsakliga inriktningen när det gäller kommitténs förslag finns i betänkandets kapitel 2. I kapitlet redogörs för kommitténs uppdrag och arbetsformer samt betänkandets disposition. Kapitel 2 , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet Utredningsarbetet har visat att det i stort sett finns ett samstäm- migt och starkt stöd för de grundläggande syftena och grundstruk- turen i PBL. Kommittén har dock gjort bedömningen att det krävs vissa lag- ändringar för att få en lagstiftning som ger stöd för planering och byggande som främjar en långsiktigt hållbar utveckling. Den huvudsakliga inriktningen i kommitténs förslag är att de materiella bestämmelserna ska bli tydligare och mer över- skådliga, exempelvis när det gäller samhälleliga krav som ska tillgodoses, lagstiftningen ska stimulera till en ökad mellankommunal sam- verkan i frågeställningar som rör andra kommuner, översiktsplaneringen ska bli mer strategiskt inriktad, en detaljplanering med fokus på strukturella frågor ska under- lättas, användningsområdet för områdesbestämmelser begränsas och tydliggörs, frågor som rör genomförande av planer, exempelvis huvudman- naskap för allmänna platser, ska aktualiseras tidigt i planlägg- ningsarbetet, fastighetsplanen slopas som särskilt planinstrument, bygglovsplikten ska göras mer enhetlig men betona utrymmet för kommunala anpassningar, bygganmälan ska slopas som särskilt instrument och förfaran- det samordnas med bygglovsprövningen, roller och uppgifter för olika aktörer i byggprocessen ska bli tydligare, prövningsförfarandet enligt PBL och bör samord- nas, bl.a. genom att lagstiftningen ska ge förutsättningar för enskilda att få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt , tydliggöra rätten att komma till tals och överprövningens om- fattning, instanskedjan för överprövning av beslut enligt PBL ska kortas och att PBL-ärenden och miljöbalksärenden ska kunna sam- ordnas också vid överprövningen. Kapitel 3 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Hållbar utveckling (avsnitt 3.2) Arbetet med hållbar utveckling förutsätter bland annat en långsik- tighet i beslutsfattandet, avvägningar mellan olika aspekter inom ramen för en helhetssyn, hänsyn till såväl globala som nationella, regionala och lokala perspektiv, demokratiska beslutsformer bygg- da på delaktighet från berörda medborgare samt ett lokalt ansvar i samspel med myndigheter och aktörer på olika nivåer. Plan- och bygglagstiftningens syfte, grundläggande struktur, ansvarsfördel- ning och beslutsprocesser stämmer i stora delar överens med de grundläggande komponenterna för hållbar utveckling och lagstift- ningen erbjuder instrument för arbetet med hållbar utveckling, främst på nivå. De nationella miljömålen (avsnitt 3.3) Plan- och bygglagstiftningen tillgodoser i stort sett de krav som kan ställas för att miljömålen ska beaktas vid planläggning och andra beslut. De lagändringar som har genomförts för att stärka miljöhänsynen och öka kraven på beslutsunderlag om miljökonsek- venser har ökat dessa möjligheter. Bostadsbyggande och bostadsförsörjning (avsnitt 3.4) PBL är endast ett av flera styrmedel för kommunernas arbete med bostadsbyggandet och bostadsförsörjningen. Inga specifika änd- ringar föreslås för att påverka byggandet och bostadsförsörjningen. Däremot kan ändringar i PBL som rör hela kedjan från den över- siktliga planeringen till detaljplanering och generella bygglov också stödja en utvecklad tillämpning och underlätta byggandet. Tillgänglighet och användbarhet (avsnitt 3.5) Särskilda lagstiftningsändringar behövs inte, men en bättre tillämp- ning kan stödjas genom vissa förtydliganden av kraven i förord- ningen om tekniska egenskapskrav samt förbättringar av systemet för prövning, kontroll och tillsyn av byggandet, så att kommunens möjligheter att säkerställa kraven underlättas. För att bestämmel- serna ska bli verkningsfulla i större utsträckning behöver också kra- ven respekteras bättre än . Kulturmiljö och varsamhet (avsnitt 3.6) Genom att förtydliga och renodla de materiella bestämmelserna om utformning, varsamhet och kulturmiljöskydd vid såväl nybyggnad som ändring av bebyggelse ska kommunerna ges bättre förutsätt- ningar att verka för kulturmiljöhänsyn. Även ändringar i lovplik- tens omfattning och förutsättningarna för bygglovsprövningen kan ge bättre möjligheter till en tidig dialog om olika utformningskrav för såväl yttre som inre åtgärder. Genom förstärkning av översiktsplanens betydelse som kunskaps- och beslutsunderlag och av de rättsverkande planinstrumentens utformning kan det ges bättre stöd för att hantera kulturmiljö- hänsyn i befintlig bebyggelse. Detaljhandel (avsnitt 3.7) Erfarenheterna från tillämpningen visar att det finns anledning att tydligare ange kommunens handlingsutrymme med hänsyn till så- väl olika allmänna intressen och samhällsmål som behovet av hän- syn till konsekvenserna i ett större geografiskt område. Det finns emellertid inte skäl att föreslå särskilda bestämmelser som rör en- bart detaljhandelsanläggningar, utan behoven kan tillgodoses ge- nom generella ändringar som rör även andra anläggningar och verk- samheter med regional räckvidd eller påverkan. Översvämningar och andra olyckor (avsnitt 3.8) Kunskaperna och rådgivningen om översvämningsrisker behöver förbättras. Kommittén bedömer emellertid att det även behövs lag- ändringar för att ställa tydligare krav på att riskerna för översväm- ningar och andra olyckor ska beaktas vid tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen. Källsortering (avsnitt 3.9) Kommitténs bedömning och förslag Kommittén föreslår att det av bestämmelserna om allmänna intres- sen i 2 kap. tydligt ska framgå att möjligheterna att ordna hante- ringen av avfall ska beaktas vid beslut om lokalisering och utform- ning av bebyggelse. Däremot anser kommittén inte att det bör föreslås bestämmelser om inrättande av utrymmen för källsor- tering i den befintliga bebyggelsen. Överväganden när det gäller behovet av sådana bestämmelser bör i stället avvakta utfallet av andra förändringar som genomförts. Dessutom krävs lös- ningar när det gäller andra frågor, främst frågan om ansvarsfördel- ningen. Internationella åtaganden (avsnitt 3.10) De internationella åtaganden som identifierats och som bedöms ha koppling till plan- och bygglagstiftningen är olika till sin karaktär. I några fall har kommittén gjort bedömningen att lagstiftningen behöver ses över och anpassas. Sammanfattande bedömning av hur hållbar utveckling och utpekade mål och intressen bör tillgodoses inom ramen för plan- och bygglagstiftningen (avsnitt 3.11) Både de grundläggande materiella bestämmelserna och reglerna om instrumenten tillgodoser i huvudsak de krav som arbetet för hållbar utveckling och olika sakområden förutsätter. Förbättringar kan i första hand åstadkommas genom ett bättre utnyttjande av planinst- rumenten, framför allt i syfte att beskriva och värdera olika allmän- na intressen och mål samt synliggöra målkonflikter och de avväg- ningar mellan olika intressen som görs vid olika ställningstaganden. Särskilda konsekvensbeskrivningar kan vara ett kompletterande verktyg som kan underlätta dessa avvägningar genom att tydligt lyfta fram olika konsekvenser av skilda handlingsalternativ inför besluten. Kommittén anser emellertid att det finns ett behov av att ändra vissa av de materiella bestämmelserna. Kapitel 4 Allmänna intressen och samhällskrav Bestämmelserna i 1–3 kap. PBL har setts över. Syftet har varit att ge en tydligare och mer enhetlig grund för de skilda beslut som ska fattas med stöd av bestämmelserna. För att få en mer logisk och överskådlig struktur föreslås att de olika paragraferna i 1 kap. ges en ny ordningsföljd. Därutöver föreslås vissa ändringar och förtydliganden när det gäller olika typer av allmänna lämplighetsbedömningar, förhållandet mellan berörda allmänna och enskilda intressen (den s.k. proportiona- litetsprincipen) samt kommunens handlingsutrymme vid beslut enligt PBL. Bestämmelserna om de allmänna intressena i 2 kap. och kraven i 3 kap. föreslås samlade i ett gemensamt kapitel med en ny struktur och delvis ett nytt innehåll. De olika dimensionerna i hållbar utveckling – den sociala, den ekologiska samt den ekonomiska – ges ett uttryckligt stöd i en ny bestämmelse som ska beaktas inom hela PBL:s tillämpnings- område. Bestämmelserna i 2 kap. ska även ställa krav på hänsyn till möj- ligheterna att hantera avfall och att förebygga riskerna för över- svämningar och andra olyckor. För att främja en önskvärd mellankommunal samverkan inför beslut om anläggningar med regional räckvidd och påverkan föreslås kraven på hänsyn till planeringen och förhållanden i berörda kommuner uttryckas i en särskild paragraf. Bestämmelserna om utformning av byggnader förtydligas och ändras så att kommunen ges ett bättre stöd för att hävda vissa samhällsintressen, t.ex. när det gäller krav på utformning och hänsyn till kulturmiljö och varsamhet. Kapitel 5 Mellankommunal och regional samverkan Kommunernas skyldighet att samverka i frågor av mellankom- munal betydelse tydliggörs. Om samverkan inte skett vid över- siktsplaneringen ska samverkan som regel ske under detaljpla- neringens programskede. En kommun föreslås få ett uttryckligt stöd för att överklaga en annan kommuns detaljplanebeslut om det rör en fråga av mel- lankommunal betydelse och beslutet går emot kommunen. Som en följd av det tydligare kommunala ansvaret för en mellankommunal samordning ska roll och upp- gifter förtydligas. Bristande mellankommunal samordning slo- pas emellertid som en generell och självständig grund för stat- ligt ingripande. Den kommunomfattande översiktsplanens karaktär av en poli- tisk, långsiktig vision för mark- och vattenanvändning och bebyggelsens utveckling lyfts fram i PBL:s inledande bestäm- melser. Kraven på översiktsplanens obligatoriska innehåll nyanseras och förtydligas i en strävan att planeringen ska bli enklare och plandokumenten mer överskådliga. ska övergripande mål och riktlinjer av betydelse för den fysiska miljön redovisas så att kopplingen till andra program och strategier, inte minst på regional nivå, blir tydlig. Översiktsplanen ska kunna utformas på olika sätt, så länge innebörden och konsekvenserna kan utläsas. Kraven på hand- lingar vid olika skeden av översiktsplaneprocessen nyanseras. Det ges ett utryckligt lagstöd för att den kommunomfattande översiktsplanen kan ändras genom geografiska fördjupningar eller genom tillägg för särskilda verksamheter eller intresseom- råden, under förutsättning att innebörden och verkningarna för helheten redovisas. Reglerna för förfarandet förenklas. Det ges stöd för en stegvis samrådsprocess, där kommunen ges ett större utrymme för att avgöra när och hur samrådet ska bedrivas. Samrådet ska syfta till att diskutera såväl de övergripande målen och utveckla planeringsunderlaget som att diskutera förslag. Utställnings- tiden ska kunna förkortas vid geografiska fördjupningar och tillägg och utställningen ska i vissa fall kunna ersättas med en underrättelse till berörda. Syftet med prövningen av översiktsplanens aktualitet tydlig- görs. Ställningstagandet ska kunna ge utgångspunkter för en eventuell omarbetning av översiktsplanen. Översiktsplaneringen ges en ökad tyngd vid diskussioner om frågor av mellankommunal räckvidd eller med konsekvenser utanför kommunen, bland annat genom uttryckliga krav på samverkan i tidiga skeden samt redovisning av invändningar från berörda kommuner i den antagna planen. Kravet på detaljplan förtydligas när det gäller enstaka byggna- der och anläggningar vars användning får en betydande miljö- påverkan. Detaljplaner ska i större utsträckning kunna göras mer över- siktliga. Detaljplanen ska i vissa fall kunna ändras genom att komplet- teras under planens genomförandetid för att konkretisera frå- gor som rör bl.a. byggnader och tomter samt för att reglera fastighetsindelning m.m. Förfarandereglerna för detaljplan förtydligas och justeras nå- got. Syftet är att kunna förenkla processen, framför allt när frå- gorna har behandlats i översiktsplanen. Kraven på att detaljplanen ska redovisas i olika handlingar tas bort. Det bör ställas krav på att planbeskrivningen tydligt redo- visar de överväganden som har lagts till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser. Bygglovsprövningen inom detaljplanelagt område ges ökad betydelse för möjligheten att hävda kraven när det gäller bygg- naders utformning. Områdesbestämmelser föreslås finnas kvar som regleringsmöj- lighet men användningsområdet begränsas och förtydligas. Möjligheten att reglera grunddragen i markens användning genom områdesbestämmelser och att reglera fritidshusarea tas bort. Områdesbestämmelser ska som kunna användas för att variera lovplikten och reglera byggnaders utformning i den befintliga bebyggelsen. I det sistnämnda fallet kan instrumen- tet utgöra ett alternativ till reglering genom detaljplan. Möjligheterna att reglera användning och utformning av befintliga allmänna platser, vegetation och markytor, skydds- anordningar samt exploateringssamverkan behålls. Kravet på att områdesbestämmelserna ska säkerställa syftet med översiktsplanen eller att ett riksintresse tillgodoses tas bort och ersätts med krav på att arbetet ska inledas med ett program, om bestämmelserna inte överensstämmer med över- siktsplanen. Ett enkelt förfarande ska – i likhet med vad som föreslås gälla för detaljplan – kunna tillämpas om bestämmelserna har ett tydligt stöd i översiktsplanen. En genomförandebeskrivning ska redovisa konsekvenserna av en detaljplan för de berörda sakägarna. En första dokumen- tation om konsekvenserna ska redovisas vid samrådet. Kravet på att genomförandebeskrivningen ska utgöra en särskild handling tas bort. Kravet slopas på att kommunen kan avsäga sig huvudmanna- skapet för allmänna platser endast om det finns särskilda skäl. Möjligheten för kommunen att helt överlåta huvudmannaska- pet på fastighetsägarna ska dock, liksom enligt gällande rätt, i princip gälla endast inom områden som planerats för och som genomförts som områden för boende delar av året. Kommu- nen ska vidare, liksom enligt gällande rätt, alltid vara huvud- man för allmänna platser av tydlig allmän karaktär. Kommittén föreslår att en mellanform införs, som innebär att kommunen i övriga fall får besluta att kommunen tillsammans med fastig- hetsägarna står för huvudmannaskapet genom en samfällig- hetsförening. Dessutom föreslås att det ska vara möjligt med olika huvudmän för olika allmänna platser inom en och samma detaljplan. När fastighetsindelningen behöver läggas fast ska det göras i form av planbestämmelser som ersätter det nuvarande institu- tet fastighetsplan. Följsamhetsbestämmelser införs i fastig- hetsbildningslagen som innebär att avvikelser från en detalj- plan som har beslutats enligt PBL inte behöver prövas på nytt vid en lantmäteriförrättning. Kapitel 10 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Kravet på separat bygganmälan slopas, vilket innebär att en sammanhållen bygglovsprocess återinförs för prövning och tillsyn av byggprojekt. En förskjutning av tillsyn ska ske mot tidiga och avslutande skeden, och ökad vikt fästas vid kontroll och tillsyn av utförd projektering. Prövningen av bygglov ska avse att kraven på lämplig place- ring, utformning och användning är uppfyllda och att förut- sättningar att uppfylla de tekniska egenskapskraven inte sak- nas. Byggsamråd ska hållas efter att en bygglovsansökan getts in om det inte är uppenbart obehövligt. Bygglov ska innebära rätt att bygga och innehålla villkor för att börja. Den kvalitetsansvarige ges ökade uppgifter och en starkare ställning och det ska krävas att han eller hon är riksbehörig. Undantag kommer dock att finnas i vissa typer av ärenden. Oberoende kontroll ska kunna utföras genom fristående per- soner eller företag. Lika krav på bygglov och rivningslov ska gälla inom och utan- för områden med detaljplan. Utökade undantag från lovplikt införs för friliggande en- och tvåbostadshus. Förhandsbesked om bygglov ska kunna ges i alla frågor som kan omfattas av bygglovsprövningen. Bygglovsprövningen samordnas med prövning enligt miljöbal- ken när sådan krävs och samordning är möjlig och lämplig. Slutbevis ska förberedas vid ett avslutande byggsamråd, avse vad som fastställts och föreskrivits i bygglovet, och innebära rätt att bruka. De särskilda avgifter som kan tas ut i samband med överträ- delser höjs.