sou · GTB381 · 2006-01-01 00:00:00 — Den här åldersgruppens behov av förebyggande arbete och tidigt stöd bör lösas i samverkan mellan socialtjänst och skola som båda har kommunen som huvudman. Förutsättningar för kommunernas arbete med tidigt stöd Det är svårt eller omöjligt att på ett generellt sätt ange hur kom- munerna bör organisera den sociala barn- och ungdomsvården för att förebyggande arbete och tidigt stöd till barn, unga och deras familjer skall fungera så bra som möjligt. Organisationen av det arbete som bedrivs varierar. Kommunerna har olika förutsätt- ningar vad gäller befolkningsmängd, befolkningsstruktur och möj- lighet att samverka med andra kommuner. Sättet att organisera stöd måste kunna variera och utgå från kommunernas olika förut- sättningar som samhällets samlade resurser för att ge barn och unga stöd måste utnyttjas effektivt. Det innebär att den sociala barn- och ungdomsvården måste samverka med övriga verk- samheter som på olika sätt ger stöd till barn och unga. Det finns ingen samlad utvärdering av familjecentralerna men enskilda utvärderingar och kartläggningar tyder på att verksamhe- ten är betydelsefull för att fånga upp och ge tidigt stöd till familjer och barn som behöver det. att ges i uppdrag att göra en nationell kartlägg- ning och utvärdering av familjecentraler och familjecentralslik- nande verksamheter för att se vad de betyder för förebyggande arbete och tidigt stöd. I skolåldern kan tecken på problem som senare kan få allvarliga konsekvenser visa sig hos flickor och pojkar. För barn som börjat skolan finns dock inte lika tydligt etablerade samverkansformer som för förskolebarnen. att medel avsätts för att ge bidrag till kommuner eller kommu- ner och landsting som startar eller etablerar fast samverkan kring förebyggande arbete och tidigts stöd som riktar sig till barn och unga som lämnat förskoleåldern. Samverkan behöver ske kring mindre utsatta barn som behöver tidigt stöd. Kommittén menar dock att det inte behövs någon sär- skild reglering i den delen. De olika verksamheterna behöver emel- lertid ta ställning till hur och inom vilka områden samverkan behö- ver utvecklas. Dessutom behöver huvudmännen ta ställning till om den samverkan eller det samarbete som redan bedrivs fungerar till- räckligt bra och behövs. att socialnämnden tillsammans med företrädare för polisen, skolan och hälso- och sjukvården skall utvärdera samverkan kring förebyggande arbete och tidigt stöd som bedrivs samt inventera behovet av ytterligare samverkan en gång . Barn och unga som behöver insatser från socialnämnden skall tillför- säkras kompetent utredning samt en sammanhållen, kontinuerlig och säker vård av god kvalitet som följs upp. Även om ambitionen är att så långt möjligt erbjuda barn och unga och deras familjer tidigt stöd, kommer det antagligen alltid att finnas flickor och pojkar som behöver mer omfattande insatser. Satsning på tidigt stöd får inte innebära att barn och unga som har behov av skydd eller mer omfattande insatser åsidosätts. För att målsättningen skall uppnås krävs att kvaliteten är hög i såväl utredande, stödjande och uppföljande arbete som i det vårdande. Kvaliteten i utrednings- och uppföljningsarbetet är så grundläggande och avgörande för att vården skall ha förutsättning att bli sammanhållen och kontinuerlig att en viss reglering är moti- verad. Kravet på vårdplan behöver kompletteras med krav på behandlingsplan. Behandlingsplan skall inte endast krävas vid vård på hem för vård eller boende utan vid alla utredda och beslutade vård- och behandlingsinsatser. Vården skall inte upphöra förrän målet med den är uppnått och behovet av stöd och hjälp upphört. Med hänsyn till den stora andel flickor och pojkar som återplaceras efter en tidigare placering behövs ett förtydligande av socialnämndens ansvar för det behov av stöd och hjälp som kan finnas för ett barn som varit placerat i dygnsvård efter det att placeringen upphört. Även om målet med placeringen är uppnått är det inte självklart att barnets behov av fortsatt stöd och hjälp har upphört. att det i socialtjänstförordningen införs en bestämmelse om att när socialnämnden beslutat om en insats skall en behandlings- plan upprättas som beskriver hur målet med vården skall uppnås och att det i socialtjänstlagen görs ett tillägg där det framgår att socialnämnden skall tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas för ett barn som varit placerat i familjehem, hem för vård eller boende eller särskilt ungdomshem. Ansvaret för barn och unga i vård Det är ett stort ingripande i ett barns och en familjs liv när ett barn placeras utanför sin familj och delvis skiljs från sitt naturliga nät- verk. Samhället tar i sådana situationer på sig ett mycket stort ansvar. Men även öppenvårdsinsatser som barn och familjer får på hemmaplan kan vara omfattande och ingripande. En tydlig tendens är att kommuner i allt högre utsträckning erbjuder kvalificerade öppenvårdsinsatser som alternativ till dyra institutionsplaceringar. Även enskilda verksamheter erbjuder kvalificerad öppenvård som alternativ till institutionsplacering. All öppenvård måste vara av god kvalitet och utföras av personal med lämplig utbildning. Ingripande och strukturerad öppenvård bör vara tillståndspliktig när den bedrivs av enskilda även när den inte bedrivs i särskilt anpassade lokaler eftersom behovet av insyn och kontroll inte är relaterat till var verksamheten bedrivs utan till hur omfattande intrånget i ett barns eller familjs liv är. För att uppnå motsvarande kontroll av kommunalt bedriven öppenvård måste känna till vilka verksamheter som finns. att bestämmelsen i 7 kap 1 § socialtjänstlagen förtydligas. skall vidare ha skyldighet att till anmäla öppenvårdsverksamhet som nämnden bedriver om den varit till- ståndspliktig för en enskild utförare. En målsättning för den sociala barn- och ungdomsvården har varit att hellre placera barn och unga i familjehem än på institution. Förutsättningen för att målsättningen skall kunna nås är att det finns lämpliga familjehem som vill och kan ta emot barn och unga i sitt hem. För att vilja det måste man veta om att möjlig- heten att bli familjehem finns och för att vilja fortsätta som familje- hem behöver familjerna få tillgång till utbildning, stöd och handledning. Olika trygghetssystem, till exempel arbetslöshets- försäkringen, är inte utformade efter familjehemsföräldrars förut- sättningar. Missgynnas familjehemsföräldrar i detta avseende finns risken att personers vilja att åta sig sådana uppdrag påverkas. Det förekommer även att de som har uppdrag som kontaktpersoner/- familjer har svårighet att få sjukpenning. För att flickor och pojkar som behöver det skall kunna placeras i familjehem måste rekrytering av familjehem stimuleras och villko- ren för familjehemsföräldrars och kontaktpersoners arbets- och socialförsäkring utredas särskilt. att ges i uppdrag att, tillsammans med kommu- nerna, vart annat år ta initiativ som underlättar rekryteringen av familjehem, att medel anslås för bidrag till uppbyggnad av samverkan kring rekrytering, utbildning och handledning av familjehem och att villkoren för familjehemsföräldrars och kontaktpersoners arbetslöshets- och socialförsäkring utreds särskilt. Villkor för att vara familjehem Många flickor och pojkar som placeras i familjehem har levt i insta- bila miljöer, varit utsatta för övergrepp och tidigare separationer från sina anhöriga. En placering kan ha föregåtts av en akut kris eller en längre tids svårigheter. Barnens problem kan vara av allvar- lig karaktär såväl socialt, psykiatriskt som beteendemässigt. Oav- sett skälet till en placering skall familjehemmet kunna ge barnet relevant stöd och hantera de svåra situationer som kan uppkomma. De familjehem som tar hand om barn med särskilt stora problem måste ha och ges förutsättningar att ge barnen det stöd som de behöver. Det här ställer stora krav på familjehemmen och på den sociala barn- och ungdomsvården. Hemmen måste vara omsorgs- fullt utredda, ges utbildning samt det stöd och den handledning som de behöver. Det har i vårt analysarbete framkommit att det ibland finns brister i socialnämndernas formulering av uppdrag till familjehem- men. Avtal mellan socialnämnden och familjehemmet kan saknas och vara upprättat mellan en verksamhet som rekryterar och stöd- jer familjehem och familjehemmet. Detta kan leda till att det blir oklart för familjehemmet vilket uppdrag de har och vem som är uppdragsgivare. Det får inte råda några som helst oklarheter om vem som är uppdragsgivare och uppdragstagare. att socialnämnden skall ge familjehemsföräldrar som behöver det anpassad utbildning, att familjehem skall vara utredda av socialnämnden, att socialnämnden skall ge familjehemmen den handledning som de behöver, att skall ges i uppdrag att ta fram lämpligt utbildningsmaterial för familjehem samt verka för att det sprids till kommunerna, att ges i uppdrag att i allmänna råd utarbeta grundläggande kriterier för bedömning av familjehem och att en bestämmelse om att socialnämnden skall sluta avtal med familjehem tas in i socialtjänstförordningen. Det förekommer att barn behöver placeras utanför sitt hem med mycket kort varsel. Ofta sker då placeringen i ett så kallat jourhem. Det ställs stora krav på jourhem eftersom de kontinuerligt tar emot barn i kris. För att kvalitet och säkerhet skall garanteras flickor och pojkar som vårdas eller utreds i jourhem skall socialnämnden få placera barnen där endast om förhållandena i det enskilda hemmet är utredda. Det är angeläget att barnens vistelse i jourhem inte blir för långvarig eftersom det kan påverka senare vård negativt. att ett barn efter socialnämndens beslut, inte skall få placeras i ett enskilt hem som återkommande tar emot barn för tillfällig vård (jourhem) om inte förutsättningarna för vård i hemmet är utredda av nämnden och att ett barn inte får vara placerat i jourhem än räknat från tidpunkten när socialnämndens utredning av barnet avslutades, om inte särskilda skäl föreligger. Verksamheter som rekryterar och stödjer familjehem Det finns verksamheter som rekryterar och förmedlar familjehem till kommunernas sociala barn- och ungdomsvård. Verksamheterna ger också stöd till familjehemmen i form av täta och regelbundna kontakter. Antalet verksamheter har ökat vilket sannolikt beror på en ökad efterfrågan från kommunerna till följd av bristen på familjehem och att vissa, framförallt mindre, kommu- ner saknar resurser för att bygga upp en egen verksamhet som stödjer familjehem. De problem som har uppstått när den här typen av verksamheter vuxit fram är att det utvecklats en otydlig rollfördelning mellan de enskilda verksamheter som rekryterar och stödjer familjehem och kommunernas sociala barn- och ungdoms- vård. Det förekommer att kommunerna inte gör någon utredning av det hem där barn placeras, att placeringen inte följs upp och att det saknas avtal mellan familjehemmet och kommunen. I stället kan den verksamhet som stödjer familjehemmet ha tagit över en eller flera uppgifter från socialnämnden såsom att teckna avtal med eller betala ut lön till familjehemmet. har, som ett led i sin myndighetsutövning, ansva- ret för att familjehem utreds. har alltid ansvaret för det placerade barnet och för att vården följs upp. Ansvaret är det- samma hur ett familjehem än rekryteras. Ansvars- och rollfördel- ningen mellan socialnämnden och verksamhet som rekryterar och stödjer familjehem behöver förtydligas. Vi har diskuterat om det bör krävas tillstånd för att bedriva den aktuella typen av verksamhet. Eftersom det är socialnämndens ansvar att utreda och bedöma ett familjehems lämplighet och för- måga att tillgodose det aktuella barnets behov samt följa upp vården av barnet har verksamheter som rekryterar och stödjer familjehem inget självständigt ansvar för barnet eller den vård som bedrivs. Mot bakgrund härav menar vi att tillstånd inte är nödvän- digt. Dock behöver länsstyrelsernas tillsyn vad gäller familjehems- vården intensifieras. att länsstyrelserna skall få ett särskilt tillsynsuppdrag avseende familjehemsvården med inriktning på utredning av familjehem och uppföljning av vården. Hem för vård eller boende En stor del av de flickor och pojkar som vårdas på institution finns på enskilda hem för vård eller boende. För att de unga som vistas här skall tillförsäkras vård av god kvalitet är det angeläget att tyd- liga krav ställs på verksamheterna i samband med att länsstyrelserna prövar om enskilda skall beviljas tillstånd att bedriva verksamhet. Vilka krav som kan ställas på kvalitet och kompetens är inte tydligt reglerat och länsstyrelserna gör olika bedömningar. Personalens kompetens är en viktig faktor för vårdens kvalitet men det finns även andra. Det kan vara fråga om hur många och vilka målgrupper som en verksamhet vänder sig till. Andra faktorer kan vara hur vida åldersgrupper en verksamhet kan vända sig till, liksom behandlingsmetoder och personalens kompetens att tillämpa dem. För att flickor och pojkar skall få vård av god kvalitet och som är likvärdig över landet behövs en tydligare reglering. Kraven på en offentligt och enskilt bedriven verksamhet måste vara lika höga. Kommunerna bör dock vara väl förtrogna med de krav som ställs på olika typer av verksamheter Det är därför inte motiverat att ställa samma krav på tillstånd som för enskild verksamhet. Däremot är det av allmänt intresse att kunna bedöma utvecklingen av den sociala barn- och ungdomsvården och veta vilka verksamheter som bedrivs och vänder sig till barn och unga. Inte minst är detta viktigt då länsstyrelserna skall planera och genomföra tillsyn. att skall ges bemyndigande att meddela före- skrifter om lämplig utbildning och erfarenhet för personal samt om villkor av betydelse för säkerhet och kvalitet i tillstånds- pliktig verksamhet och att socialnämnden skall till anmäla de hem för vård eller boende som nämnden bedriver och som vänder sig till barn och unga. Tillsyn av enskild och offentlig verksamhet Tillstånd ges innan en enskild verksamhet börjat bedrivas och det kan vara svårt att bedöma en verksamhet som ännu inte är i drift. Utan att begränsa en nystartad verksamhets förutsättningar att utvecklas med till exempel tidsbegränsade tillstånd, kan kontroll av nystartade verksamheter ändå uppnås om tillsyn görs obligatorisk en bestämd tid efter att en verksamhet startats. Upptäcker läns- styrelsen brister kan den som bedriver verksamheten föreläggas att rätta till dem. Vid allvarliga missförhållanden måste få möjlighet att stänga en verksamhet. Vi förutsätter att tillståndspliktiga verksamheter som vänder sig till barn och unga får regelbundna tillsynsbesök. En regelbunden återkommande tillsyn förutsätter att det finns tillräckliga resurser för uppgiften. Om säkerhet och trygghet skall kunna garanteras varje flicka och pojke som får vård genom samhällets försorg är det nödvändigt att länsstyrelsernas ges befogenhet att förbjuda fortsatt verksamhet om barns och ungas liv, hälsa och personliga säkerhet hotas. att länsstyrelserna skall inspektera nystartade verksamheter som vänder sig till barn senast räknat från tidpunkten när till- stånd beviljades, att länsstyrelserna tillförs nivåhöjande medel för att kunna utföra regelbunden, återkommande tillsyn av de verksamheter som de har tillsyn över och som vänder sig till barn och unga och att får förbjuda fortsatt verksamhet, utan föregå- ende föreläggande, om det föreligger fara för barns liv, hälsa och personliga säkerhet. Vi föreslår inte någon reglering av anmälningsskyldighet för perso- nal på hem för vård eller boende i likhet med den som gäller för personal som är verksam i omsorgen om personer med funktions- hinder och äldre personer. har ansvar för att följa vården och barnets utveckling i alla avseenden och personalen vid hem för vård eller boende har anmälningsplikt om socialnämnden kan behöva ingripa till ett barns skydd. Vi menar att detta bör skapa tillräckliga förutsättningar för att eventuella missförhållan- den skall uppmärksammas. Skulle det vid tillsyn av visa sig att uppföljningen av barn och unga inte görs på det sätt som avsetts måste en reglerad anmälningsplikt över- vägas. Förteckning över hem för vård eller boende m.m. finns inte någon samlad information om vilka hem för vård eller boende och särskilda ungdomshem som finns i landet. Staten, kommuner och andra intressenter behöver samlad informa- tion för att kunna följa utvecklingen av vården och bevaka behov av förändringar. En förteckning kan utgöra underlag för tillsyn, upp- följning och utvärdering om hem för vård eller boende och sär- skilda ungdomshem. Vidare kan en förteckning vara ett redskap när den sociala barn- och ungdomsvården söker lämpliga insatser för flickor och pojkar. att får i uppdrag att i samråd med länsstyrelserna och upprätta och revidera en förteckning över hem för vård eller boende och särskilda ung- domshem. Insatser för barn som har sociala och psykiatriska problem Det finns en grupp unga med starkt utagerande beteende riktat mot omgivningen eller ett beteende riktat mot dem själva, som har svårt att få sina behov av utredning och behandling tillgodosedda. De har ofta behov av såväl sociala som psykiatriska insatser sam- . Det har under arbetets gång stått allt mer klart för kommit- tén att det inte är möjligt eller fruktbart att försöka dela upp flick- ors och pojkars problem och behov i vad som är socialt betingat och vad som är psykiatriskt. I den organisatoriska uppdelning mellan barn- och ungdomspsykiatrin och den sociala barn- och ungdomsvården som finns , krävs att ansvariga och de som utför vård- och behandlingsarbete trots allt anstränger sig att göra en sådan uppdelning, eftersom tilldelade resurser baseras på vad som bedöms rymmas i det egna ansvaret och vad som bedöms vara någon annans ansvar. Det är i denna framtvingade gränsdragning som flickor och pojkar med behov av samtidiga insatser riskerar att hamnar mellan två stolar. Då är det inte rimligt att fortsätta en sådan gränsdragning och uppdelning. Vi menar att det skall vara barnens och ungdomarnas behov som styr vad som skall göras. En helhetssyn på barnen måste vara avgörande vid val av tillvägagångs- sätt. När det gäller flickor och pojkar med komplicerade behovs- bilder av såväl social som psykiatrisk natur menar vi att en sam- manslagning av huvudmännens verksamheter på några platser i landet har de största förutsättningarna att åstadkomma kvalificerad vård inom båda områdena och att det skulle kunna innebära en för- bättring. Att flickors och pojkars behov utreds på ett och samma ställe där personal med olika kompetens arbetar nära varandra menar vi kan höja kvaliteten i utredningen, liksom i de insatser och den behandling som en utredning leder till. En sådan kvalificerad verksamhet bör också kunna bistå institutioner som vårdar flickor och pojkar med närliggande problematik och som kanske redan är placerade när behovet av sådan vård uppdagas. Den föreslagna typen av verksamhet skulle efter en försöksperiod om den visar sig tillgodose flickornas och pojkarnas behov, kunna komma att utgöra kliniks bas för forskning och utveckling inom området. att försök görs med fem samordnade verksamheter genom att bidrag ges till kommuner och landsting som gemensamt skapar och bedriver verksamhet som riktar sig till flickor och pojkar som behöver kvalificerade sociala och psykiatriska insatser. I socialtjänstförordningen definieras hem för vård eller boende respektive familjehem. Där anges att hem för vård eller boende till skillnad från familjehem bedrivs yrkesmässigt. Många familje- hemsföräldrar har uppdrag från socialnämnden som innebär att de stödjer de placerade barnen på hel- eller halvtid. Uppdraget får därför betydelse för deras försörjning och är i den meningen yrkesmässigt men det bör enligt kommittén inte ändra hemmets karaktär av familjehem. Skillnaden skall vara att ett hem för vård eller boende till skillnad från familjehem förestås av en utbildad föreståndare. att definitionerna av hem för vård eller boende respektive familjehem skall ändras och begreppet hem för vård eller boende ändras till hem för vård och boende. Ändringarna görs i social- tjänstförordningen. Vi har konstaterat att det finns brister när det gäller statistik och informationssystem inom den sociala barn- och ungdomsvården. Det saknas till exempel årlig nationell statistik om antalet anmäl- ningar, antalet utredningar, vem som gör anmälningarna, skälen till anmälningarna. Det går inte heller att ange hur många anmälningar som leder till utredning och hur många utredningar som slutligen leder till att barnet får en insats. Det är inte heller möjligt att tala om hur många barn eller familjer som får en eller flera öppenvårds- insatser, hur väl de fungerar och vad som är verksamt. Det gör det svårt att följa eventuella förändringar i riket . På nationell nivå saknas också tillförlitlig statistik över antal familjehem, behandlingshem och antal platser. Det är alltså inte möjligt att följa utvecklingen av vårdens kapacitet över hela landet. Det finns inte heller någon säker information om målgrupper och behandlingsinnehåll. att får i uppdrag att ta fram ett system för en utvidgad insamling av data rörande den sociala barn- och ung- domsvården. Bestämmelsen om krav på god kvalitet inom område gäller vare sig utförandet sker i offentlig eller enskild regi. Regler- ingen infördes för att säkerställa att den enskilde får insatser av god kvalitet. Det finns inte någon nationell konsensus om vad som utgör förutsättningar för vård av god kvalitet inom den sociala barn- och ungdomsvården och hur detta samspelar med önskvärda resultat. Flickor och pojkar riskerar därför att få stöd och insatser med osäker effekt. Det försvårar också arbetet för den sociala barn- och ungdomsvården eftersom det är svårt att veta vilken insats som skall väljas framför en annan. Problemet blir aktuellt såväl när det gäller att välja rätt insats för en flicka eller pojke som när det gäller att välja kostnadseffektiv vård. Ett så svårfångat område som kvalitet inom den sociala barn- och ungdomsvården behöver stöd på nationell nivå för att kunna defi- nieras. Det är inte rimligt att varje kommun skall lägga tid och resurser på att identifiera kriterier och relevanta mått för att uppnå god kvalitet i arbetet. Ett nationellt kvalitetsregister skulle kunna ge en kunskapsbas som kommunerna kunde använda i sitt lokala kvalitetsarbete och få betydelse för såväl utvecklad vårdkvalitet som resursutnyttjande. att får i uppdrag att i nära samarbete med fors- kare inom området, den sociala barn- och ungdomsvårdens verksamheter och företrädare för brukarorganisationer utarbeta system för att upprätta för den sociala barn- och ungdomsvården. skall ansvara för att upprätta och föra registren. Den sociala barn- och ungdomsvården skall i allt högre utsträckning och så långt möjligt vila på kunskap och beprövad erfarenhet. Arbetsuppgifterna inom den sociala barn- och ungdomsvården spänner över vidsträckta kompetensområden och ställer stora krav på yrkesutövarna. Det finns inga nationella riktlinjer för hur kompetensen bör se ut inom den sociala barn- och ungdomsvården i kommunerna. Detta lämnar stor frihet vid såväl tillsättning av tjänster, som utformning av grundutbildning och den kontinuerliga kompetensutveckling inom området som är nödvändig. Vi tar inte ställning till vilken slags kompetens som exakt borde krävas för arbetsuppgifterna inom den sociala barn- och ungdomsvården. Vi menar dock att om målsättningen om en social barn- och ungdomsvård som i allt högre utsträckning vilar på kunskap och beprövad erfarenhet skall kunna uppfyllas är en av förutsättning- arna att personalen har en god utbildning och att kraven på kompetens är tydliga. Möjligheten till legitimation av socionomer har förts fram som ett verktyg att stärka socionomernas ställning som självständiga och kompetenta yrkesutövare samt som ett sätt att garantera klienterna kvalitet i stöd och insatser.