sou · GTB34d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I och med teknik- och marknadsutvecklingen har en rad nya tjänster uppstått som ställer delvis nya krav på spektrumfördelningen. Frekvensutrymmet används i allt högre grad för telefoni och datakommunikation. För sådana tjäns- ter varierar nyttjandet av frekvenserna mellan olika tidpunkter väsentligt mer än för traditionella tjänster som t.ex. radio- och TV- utsändningar. Ett annat viktigt drag i utvecklingen är att det stän- digt tillkommer nya tjänster och produkter som är beroende av till- gång till spektrum. Många av dem är helt oprövade, och deras marknadspotential om och när de når full spridning är okänd. Dessa faktorer gör att det är nära nog omöjligt för en central myndighet att besluta om allokering och tilldelning, så att spektrumfördel- ningen blir samhällsekonomiskt effektiv, dvs. så att det begränsade spektrumutrymmet genererar det största ekonomiska värdet. För andra begränsade resurser som kräver någon form av exklu- sivitet i användningen – exempelvis tillgången till mark, skog eller fiskerättigheter – har det gradvis uppstått system med äganderätter som kan köpas och säljas på en marknad. Fördelarna med att använda en marknadsmekanism snarare än planekonomiska principer för att fördela rättigheterna är uppenbara. Till exempel har användarna själva bättre tillgång än en central myndighet till relevant infor- mation om värdet av deras användning. Omfördelningen av rättig- heterna går dessutom snabbare om de överförs direkt från den som innehar dem till den som vill köpa dem, än om en central myn- dighet först ska dra in rättigheten för att sedan fördela ut den till en ny användare. En marknad innebär också att det finns incitament för en inne- havare av en rättighet att sälja den till en annan aktör som värderar den högre, vilket gynnar effektiviteten i användningen. Internationellt pågår nu en utveckling emot en mer marknads- orienterad styrning av radiospektrum. I , , , och har man infört relativt långtgående reformer för att överföra beslut om allokering och tilldelning till marknadens aktörer (m.fl. 2004). Även i utvecklas regelverket mot att bli mer marknads- orienterat. I och med lagen om elektronisk kommunikation (EkomL) får PTS använda auktioner för att tilldela radiotillstånd. Även över- låtelser av radiotillstånd är tillåtna, under förutsättning att PTS godkänner överlåtelsen. Det är dock fortfarande svårt att ändra till- stånden till att gälla någon annan användning, vilket innebär att allokeringen är hårt styrd. I praktiken har också mycket få överlåtelser av radiotillstånd ägt rum sedan lagen trädde i kraft. Det är med andra ord långt kvar till en fungerande marknad för spektrum eller radiotillstånd. 10.2Bakgrunden till den svenska telereformen2 I avsaknad av ett regelsystem liknande det som fanns i för att hantera trustproblem kom den dominerande lösningen i , liksom i andra europeiska länder, för att hantera nätverksföretagen makt att bli att de förstatligades eller kommunaliserades. I drevs dock sådana nationaliseringar inte primärt av sociali- seringsiver (Newbery 1999) utan av att detta framstod som den enda utvägen i brist på andra medel för att hantera de särskilda pro- blem som fanns i nätverksbranscherna. De starka synergier som fanns i dessa branscher – såväl i produktionen (naturliga monopol) som i konsumtionen (nätverksexternaliteter) – skapade maktfulla monopol. I frånvaro av tillträdesreglering som kunde göra en fort- satt konkurrens möjlig i exempelvis en situation där telekunder ville kunna ringa ett samtal mellan olika lokala nätverk återstod bara monopol, och i frånvaro av en kraftfull konkurrenslagstiftning som kunde balansera monopolens makt återstod bara nationalise- ring. Monopoliseringen skedde inte momentant i . Från att till en början ha motarbetat utvecklingen av privata telenät valde Tele- grafstyrelsen i stället att börja köpa upp dessa, och vid slutet av var alla nät samlade i statens ägo. Tele- verkets monopol accepterades, om än till en början motvilligt av , men det blev inte lagstiftat, vilket det blev i till exempel de nordiska grannländerna. Ett skäl för att verkets monopolställ- ning accepterades var att det tog ansvar för utbyggnaden av ett heltäckande nationellt nät (Andersson-Skog 1997). började det svenska ledning ana att nya tider var på väg och att de nationella monopolens dagar var räknade. För del var detta emellertid inte bara ett hot. Intressanta perspektiv öppnades för exportutveckling, åtminstone om man fick något sånär fria händer (Carleheden ). låg i världstopp, vid sidan av och , när det gällde telenätens utbyggnad och användning, låga samtalspriser och teknisk standard. Denna framträdande ställning grundlades i den unika konkurrenssituation som då rådde för denna bransch i . En bidragande orsak till att denna konkurrenssituation sedan vidmakthölls var LM exportframgångar och det nära samarbete som växte fram mellan och (IVA 2004). slog med kraft in på en inter- 2 Avsnittet bygger på (2004), om inte annat anges. nationellt inriktad strategi. Verket byggde upp mellan 40 och 50 dotterbolag och delägda bolag för att sälja hård- och mjukvara på utlandsmarknaderna. svarade dessa för av verkets omsättning (1998). bildades och bildades Uni- source tillsammans med de nationella teleoperatörerna i först och sedan även och . För att kunna fullfölja sin strategi som ett internationellt verk- samt företag i strategiska allianser ansökte 1990 hos regeringen om att få bli ombildat till aktiebolag. Man bad även om en utredning i konstruktiv anda om förutsättningarna för att en del av aktierna skulle säljas, så att företaget kunde börsnoteras. Där- med skulle verket kunna skaffa riskkapital för den internationella expansionen. Denna skrivelse blev startskottet för de genomgripande institu- ändringar som sedan följde, med en ny telelag 1993 och ombildningen till aktiebolaget . Börsnoteringen kom dock att dröja till 2000, när staten sålde av sitt aktiein- nehav. En ytterligare faktor som bidrog till denna snabbhet var de för- utsättningar som detta gav för att komma in på tidigare stängda exportmarknader. Företaget fick möjlighet att som ett av de första utländska företagen komma in på USA-marknaden genom att man kunde hänvisa till att motsvarande möjligheter (reciprocal opportunities) erbjöds i (IVA 2004). Trots att var en horisontellt och vertikalt integrerad koloss som kunde förväntas göra processen kort med vilken konkurrent som helst på den inhemska marknaden, avvisades tankar på att skilja av enskilda affärsområden (kabel-tv, mobiltelefoni) eller den del av infrastrukturen som inte kunde konkurrensutsättas (koppar- accessnätet) och lägga dessa i särskilda bolag. Inte heller infördes några mer kraftfulla regleringar för att tygla det bolagiserade mono- polet. Resultatet blev att telereform blev mycket liberal till formen, men inte nödvändigtvis till innehållet. Avsaknaden av regleringar telelag innebar att det upp- stod ett betydande glapp mellan den formella och den faktiska etab- leringsfriheten på den svenska telemarknaden. Särskilt gällde detta fast telefoni, där det dröjde innan konkurrensförhållandena blev någorlunda rättvisa (se nedan). Men eftersom branschen 1993 stod inför flera viktiga teknikskiften, i synnerhet när det gällde digital mobiltelefoni, fanns ändå ett betydande utrymme för nya företag att etablera sig och konkurrera med på områden där företaget inte hade samma försprång. Den svenska marknaden väckte även ett stort internationellt intresse till följd av den tidiga liberaliseringen, vilket kanske även förstärktes av det svenska inträdet i EU. Styrkan i den konkurrens som uppstod på den inhemska marknaden kom av allt att döma som en stor överraskning även för . På dessa nya marknader var konkurrensen tuff. Operatörerna slogs om kunderna, bland annat genom subventioner till mobilte- lefoner och förmånliga Internetabonnemang. Detta innebar omfat- tande investeringar och ett snabbt genomslag för nya teknologier. För både digital mobiltelefoni och bostadsaccess till Internet hade den högsta marknadspenetrationen i världen . Som en följd av detta passerade omsättningen på de nya marknaderna (inräknat Internetuppkoppling och samtal i det fasta nätet till och från mobil) den traditionella telefonins (dvs. samtal och fax helt via det fasta nätet) (2002). Teleområdet styrdes fram till bolagiseringen av och införandet av telelagen 1993 i stor utsträckning genom och dess myndighet och mandat. I den mån statsmakterna styrde verksamhet skedde det genom generella instruktioner och direktiv till verket. I hög grad styrde dock självt över hur verksamheten skulle utformas. På flera områden var Tele- verket dessutom myndighet över marknadens aktörer. 10.3.11988 års telepolitiska beslut Det telepolitiska beslutet innehöll nya mål och en ny inrikt- ning för telepolitiken. roll, liksom statens regionalpo- litiska och sociala ansvar, diskuterades. En ny myndighet, , som skulle ta över uppgifter att utfärda föreskrifter om anslutning av utrustning för det allmänna telenätet inrättades. Anslutningsmonopolet (ensamrätt att ansluta kontorsväxlar och myntapparater) beslöts successivt avvecklas. I propositionen angavs följande: 3 Avsnittet bygger på Statskontoret (2004). Det övergripande målet för den svenska telepolitiken ska vara att medborgarna, näringslivet och den offentliga förvaltningen i landets olika delar ska erbjudas en tillfredsställande tillgång till telekommuni- kationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Staten ska skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens på ut- rustningsmarknaden och vid utveckling av teletjänster. [] Staten ska därför kontrollera att en dominerande marknadsposition inte missbru- kas. Enligt det telepolitiska beslutet skulle dubbelroll ren- odlas och dess föreskriftsrätt (godkännande) för teleutrustning tas bort. ersatte den tidigare Teleanslutningsnämn- den inom . uppgifter var bland annat att utfärda föreskrifter för och registrera utrustning som fick anslutas till det allmänna telenätet samt att bistå konkurrensvårdande myn- digheter med teknisk sakkunskap. De telepolitiska målen preciserades tillväxtproposition, där det angavs att det statliga ansvaret skulle omfatta telefonitjäns- ten i hela landet. Därutöver skulle statens ansvar särskilt omfatta telefonautomater i glesbygd, handikappades tillgång till teletjänster, beredskapsåtgärder och teletjänster inom totalförsvaret samt sam- hällets alarmeringstjänst. bildades genom en sammanslagning av och . reglerades telemarknaden genom införandet av telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation. Den senare var en ny och utbyggd reglering av användningen av radiofrekvenser och ersatte i övrigt bestämmelser i den gamla radiolagen. Med de båda lagarna ville statsmakterna inrätta ett instrument för att upprätthålla de telepolitiska målen på en marknad med flera aktörer. Med lagen om radiokommunikation och telelagen fick nya ansvarsområden inom radio- och teleområdet, och 1994 ombildades till , som då också fick ansvar för tillämpningen av den nya postlagen. Det övergripande telepolitiska målet kom till uttryck i 2 § telela- gen: Bestämmelserna i lagen syftar till att enskilda och myndigheter ska få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhälls- ekonomiska kostnad. 1.att var och en ska få möjlighet att till ett rimligt pris från sin sta- digvarande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe utnyttja tele- fonitjänst inom ett allmänt tillgängligt telenät, 2.att alla ska få tillgång till teletjänster på likvärdiga villkor samt 3.att telekommunikationerna ska vara uthålliga och tillgängliga un- der kriser och krig. Skäl till att det behövdes en reglering på teleområdet var enligt regeringen att aktörerna själva behövde klara spelregler för sin verksamhet samt att internationella åtaganden, speciellt mot EG, förutsågs komma att kräva en rättslig reglering av förhål- landena på telemarknaden. Vidare ansågs en reglering nödvändig med hänsyn till dominerande ställning. Telelagen hade till syfte att ge staten förutsättningar att på en öppen telemarknad styra och kontrollera verksamheten på tele- kommunikationsområdet så att de telepolitiska målen kunde upp- fyllas. En tillståndsplikt infördes för sådan televerksamhet i allmänt tillgängliga telenät som bestod i att tillhandahålla telefonitjänster och mobila teletjänster eller i att hyra ut fasta teleförbindelser för telekommunikation. Tillståndet skulle kunna förenas med de vill- kor som behövdes för att främja de telepolitiska målen. Bägge lagarna trädde i kraft . ombildades till aktiebolaget samt dotterbolagen . Samtliga aktier i ägdes av staten. Huvudmotivet för bolags- bildningen var att aktiebolagsformen ansågs utgöra en lämplig asso- ciationsform för konkurrensutsatt verksamhet. Kravet på avkast- ning på eget kapital och på utdelning till ägaren skulle enligt bes- lutet vara tillfredsställande. Det primära målet för Telias verksamhet var att ge en räntabilitet på eget kapital samt utdelning till ägaren. På 2–skulle Telias effektivitet förbättras och uppvisa en effektivitet i paritet med välskötta svenska industriföretag. Olika former av prisregleringar kom att gälla . 10.3.3Successiva förändringar av telelagen Efter införandet av telelagen 1993 ändrades den ett antal gånger, under de den var i kraft. Ändringarna har ibland varit både av mer formell art, men ofta har det gjorts ganska stora ingrepp i syfte att göra lagen mer kraftfull och öka konkurrensen och konkurrensneutraliteten på marknaden. Samtrafik mellan operatörerna på marknaden är en grundläg- gande förutsättning för att abonnenterna ska nå varandra. När en abonnent som är ansluten till en operatör ringer en abonnent hos en annan operatör krävs att operatörerna samtrafikerar varandras nät för att samtalet ska kunna kopplas fram. Samtrafik är också en förutsättning för att nya operatörer ska kunna komma in på mark- naden och skyldigheten att bedriva samtrafik fanns med i telelagen redan från början. Lagstiftaren föreställde sig då att marknadens parter själva skulle kunna komma överens om samtrafikavtal. I de fall det uppkom tvister mellan parterna hade PTS befogenhet att medla mellan dem. Det visade sig dock snart att detta inte var tillräckligt för att få en fungerande konkurrens. De medlingar som påbörjades blev lång- dragna och de ledde sällan fram till önskade resultat. Därför skärptes bestämmelsen 1997, och PTS fick då rätt att besluta vad som skulle gälla mellan tvistande parter. Förvalsreformen (fullt genomförd 2002) kom till för att göra det lättare för konsumenterna att välja en annan operatör än den som äger deras accessnät. När en abonnent har valt en förvalsteleope- ratör behöver abonnenten inte slå ett prefix för att ringa med för- valsoperatören. Införandet av nummerportabilitet var en annan reform som syf- tade till att göra det lättare för kunderna att byta operatör. Num- merportabilitet innebär att man kan behålla sitt telefonnummer när man byter teleoperatör, och målet med reformen var att ta bort en av de faktorer som binder kunderna vid en operatör, för att på så sätt öka konkurrensen. infördes en skyldighet för operatörer med eget nät för mobila teletjänster att upplåta nätkapacitet till företag som sak- nar egna nät. Detta innebär att fler operatörer kunde erbjuda mobila tjänster till sina abonnenter genom att få mobil access via andras nät. Till skillnad från vad som gäller i samtrafikärenden får dock inte PTS besluta vad som ska gälla mellan parterna om de inte kan komma överens om villkoren för detta. Vid en tvist kan den nätlösa operatören förvisso vända sig till PTS, men PTS enda möj- lighet att påverka avtalet är att medla mellan parterna. Lyckas inte medlingen vid en sådan process får tvisten föras vidare till en all- män domstol. Bestämmelsen om nationell roaming infördes för att göra det lättare för nya mobiloperatörer att komma in på marknaden. Syftet var att nya operatörer skulle kunna erbjuda god geografisk täckning utan att först behöva bygga upp ett eget heltäckande nät. Detta skulle ske genom att den nya operatören kom överens med en eta- blerad mobilnätsoperatör om att de egna kunderna skulle kunna använda sina mobiltelefoner i den andres mobilnät i områden där den nya nätoperatören själv inte hade täckning. På motsvarande sätt som med tillhandahållande av nätkapacitet föreslog regeringen att tillsynsmyndigheten inte skulle ha några särskilda befogenheter utöver medling i de fall tvister uppstår mellan parterna. infördes en EG-förordning (LLUB4- förordningen) om tillträde till accessnätet. Syftet var att ge nya operatörer tillträde till accessnätet, vilket skulle stärka konkurrensen framför allt på marknaderna för lokal telefoni, abonnemang, ISDN-anslutningar och bredbandsaccess. Antalet anslutningar till följd av förordningen uppgick till cirka 100 000. Diskussioner om separata nätbolag och fördes en diskussion om att avskilja ansvaret för kopparaccessnätet från den övriga telefonin i ett eget bolag eller en egen myndighet, på liknande sätt som tillämpades för järnvägen. Trots att en sådan vertikal uppdelning hade förordats av flera borgerliga partier i riks- dagsmotioner avstod den borgerliga regering som sjösatte telere- formen från en sådan uppdelning, efter en intensiv kampanj från sida. Inför den förestående privatiseringen togs detta förslag åter upp av flera utredare (och Hultk- rantz 1996, 1996), men det avvisades återigen av regeringen med hänvisning till att det kunde störa Telias invester- ingsprogram. 4 LLUB står för Local utfärdades och rådets ramdi- rektiv (2002/21/EG) om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt en rad andra direktiv som reglerar teleområdet och sektorn för elektronisk kommunikation. Enligt regeringens proposition Lag om elektronisk kommunika- tion, m.m. ersattes de telepolitiska målen av nya mål för sektorn för elektronisk kommunikation: Enskilda och myndigheter ska få tillgång till säkra och effektiva (kon- kurrensutsatta och flexibla) elektroniska kommunikationer. De elek- troniska kommunikationerna ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet. Syftet ska uppnås främst genom att konkurrensen och den interna- harmoniseringen på området främjas. Samhällsomfattande tjänster ska dock alltid finnas tillgängliga på för alla likvärdiga villkor i hela landet till överkomliga priser. (kap. 1 § 1 lagen om elektronisk kommunikation) Åtgärder som vidtas med stöd av denna lag får inte vara mer ingri- pande än som framstår som rimligt och ska vara proportionella med hänsyn till lagens syfte och de övriga intressen som anges i 1 §. (kap. 1 § 2 lagen om elektronisk kommunikation) Den bärande tanken bakom liberaliseringen är och har varit att staten ska lämna så mycket som möjligt av besluten gällande ekonomin till de enskilda aktörerna. Bara i de fall där marknaden inte av sig själv kan uppnå de önskade målen bör staten ingripa med regler, styrning och upphandling. Sektorn elektronisk kommunikation omfattar områdena tele, IT, media, radio och tv, i dess helhet eller i delar. Sektorn berör därmed flera politikområden – telepolitik, IT-politik, mediepolitiken och radiopolitiken. I och med den nya lagen om elektronisk kommuni- kation (EkomL) skulle politiken och de politiska målen för dessa samlas inom ett och samma område, styrt av en och samma lag. Liberaliseringstankens kärna var, enligt regeringen, att konkur- rens skulle användas som ett medel för att skapa effektiva tele- kommunikationer. Införandet av telelagen syftade dock också till att ge staten förutsättningar att på en öppen telemarknad styra och kontrollera verksamheten på telekommunikationsområdet, så att de telepolitiska målen kunde uppfyllas. Telelagen tillförsäkrade således staten instrument i form av regler för tillståndsprövning och fastställande av tillståndsvillkor, för att kunna se till att bland annat vissa grundläggande behov av telekommunikation skulle kunna tillgodoses överallt – inte bara där den är lönsam. Även om ambitionen varit att en generell lagstiftning bör vara styrande ansåg regeringen alltjämt att telemarknadens utseende, med en stor aktör som dominerade både tjänster och infrastruktur, även i fortsättningen motiverade en sektorsspecifik lagstiftning. Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL) trädde i kraft . En av de viktigaste ingredienserna i lagen är att operatörer inom ett allmänt kommunikationsnät ska vara skyldiga att förhandla om samtrafik med andra operatörer. Lagen innehåller dock inte någon allmän samtrafikskyldighet. Förutom de tillträdesskyldigheter som en operatör med betydande inflytande åläggs, ska operatörer som kontrollerar tillträde till slutanvändare vara skyldiga att bedriva samtrafik på marknadsmässiga villkor. Krav om kostnadsbaserade avgifter samt insyn, särredovisning och icke diskriminering etc. ska kunna ställas på dominerande aktörer. Varje operatör ska härutöver kunna åläggas att mot marknadsmäs- sig ersättning tillhandahålla samlokalisering etc. om det krävs för att skydda miljö, folkhälsa, allmän säkerhet eller för att uppnå mål om fysisk planering. PTS ska fortlöpande fastställa de relevanta marknader på vilka det kan vara motiverat att införa särskilda skyldigheter enligt lagen. Marknaderna ska därefter analyseras för att avgöra om det råder effektiv konkurrens, och en bedömning göras av företag med domi- nerande inflytande, ensamt eller gemensamt. Om effektiv kon- kurrens inte råder ska dominerande företag åläggas särskilda skyl- digheter. Begreppet telemarknad är svårt att definiera, vilket i första hand beror på den sammansmältning av olika tekniker och tjänster som brukar benämnas konvergens. Det finns numera ett stort tjänsteut- bud och en mångfald aktörer på marknaden för teletjänster. Samti- digt finns tendenser till att olika kommunikationstjänster smälter samman. Bland annat detta är bakgrunden till lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL), som gäller för alla former av elektronisk kommunikation. Ett viktigt inslag i EkomL är att PTS ska definiera vilka del- marknader som är relevanta för svenska förhållanden och analysera om det råder effektiv konkurrens på dessa marknader. PTS ska vidare fastställa vilka operatörer som har betydande inflytande på respektive marknad och bestämma vilka skyldigheter som dessa operatörer ska ha. På marknader där konkurrensen fungerar till- fredsställande ska PTS inte ingripa. PTS har publicerat förslag till 18 relevanta marknader för elek- troniska kommunikationstjänster. Det finns dock ingen statistik som beskriver utvecklingen på en sådan detaljnivå. är begreppet telemarknaden för brett för att bilda utgångspunkt för närmare analyser. Det är därför nödvändigt att avgränsa de olika delmarknaderna – eller snarare de enskilda pro- duktmarknaderna – inom telesektorn. Inom teleområdet kan pro- duktmarknaderna grovt delas i marknaderna för fasta teletjänster och mobila tjänster. Det går också att urskilja marknaden för Internetanslutningar av olika slag. Även PTS använder i sin publi- kation Svensk telemarknad denna indelning. Den fortsatta fram- ställningen bygger i princip på denna indelning. En intressant parameter för marknadsutveckling är penetrations- graden, vilken kan mätas för olika tjänster som t.ex. konsumenter per 100 innevånare. Som framgår av tabell 10.1 är penetrationsgra- den hög i ; penetrationen för åtminstone fast telefoni, men kanske även för mobil telefoni, har sannolikt nått en mättnadsgrad. Kunder per 100 innevånare Källa: (2004). Utvecklingen är ungefär densamma i de övriga nordiska länderna. I jämförelse med EU 15 och är emellertid penetrationsgraden betydligt högre i . Marknaden för fasta telefonitjänster Marknaden för fasta telefonitjänster består av fasta avgifter, natio- nella och internationella samtal, samtal från fast till mobil telefon, samt övrigt som exempelvis frisamtal, betalsamtal och teleautoma- ter.