sou · GTB39 · 2006-01-01 00:00:00 — antog en gemensam säker- hetsstrategi Ett säkert i en bättre värld, som redovisar de globala utmaningar och hot som unionen står inför: terrorism, massförstörelsevapen, regionala konflikter, sönderfallande stats- bildningar och organiserad brottslighet. Medlemsstaterna har i strategin också angivit en inriktning för hur ESFP bör utformas. Strategin kan sägas vara ett uttryck för ett brett och gemensamt säkerhetstänkande. Detsamma gäller för solidaritetsklausulen i det konstitutionella fördraget: om en medlemsstat utsätts för en terroristattack eller drabbas av en naturkatastrof eller en katastrof som orsakas av människor, skall de andra medlemsstaterna lämna bistånd på begäran av den drabbade statens politiska myndigheter. Skulle detta aktualiseras beslutar varje medlemsstat om sitt eventu- ella bistånd. Samarbetet inom EU i försvarsmaterielrelaterade frågor har historiskt utvecklats långsamt. Det drivs nu framåt främst av be- hovet av att utveckla förmågan till krishantering. Ett arbete görs för att täcka brister i och utveckla unionens kapaciteter för militär och civil krishantering. Detta arbete har på- gått . Medlemsstaterna har arbetat med att fastställa vilka resurser som krävs för insatser, och vilka militära och andra resurser som kan ställas till förfogande inom givna tidsramar. har EU antagit nya mål för utvecklingen av både militära och civila kapaciteter (Headline 2010). Den svenska exportkontrollens sammanhang av detta arbete är att inrätta militära snabbinsatsstyrkor som skall utgöra ett stöd åt FN. Huvuddelen av dessa styrkor skall vara insatsklar eller . har tillsammans med och åtagit sig att bilda en styrka. Därutöver kommer försvarsmaterielfrågorna att präglas av arbetet med att inrätta en europeisk försvarsbyrå, som beslutades av . Tankar på att inrätta en sådan byrå har funnits hos flera medlemsländer . Ett av de främsta motiven bakom inrättandet av byrån var behovet av att mer effektivt tillgodose behovet av militär förmåga för ESFP-ändamål. Byrån började fungera och har till uppgift att utveckla försvarskapacitet för krishantering, framför allt genom att främja det europeiska samarbetet och den europeiska marknaden för försvarsmateriel, stärka den industriella och tekniska basen samt främja forskning inom detta område. Byråns verksamhet är under uppbyggnad, och kommer den operationella verksam- heten att påbörjas. har medlemsstaterna byggt upp en institutionell struktur till stöd för ESFP samt genomfört och inlett flera internationella insatser. Den första gemensamma militära kris- hanteringsinsatsen påbörjades i () . genomfördes en tidsbegränsad militär insats i DR med franska och svenska förband. inleddes EU:s hittills största militära krishanteringsinsats, , i , sedan den NATO-ledda insatsen SFOR avslutats. Två polismissioner i Bosnien respektive pågår, likaså en insats för att stärka rättsstaten i . har deltagit eller deltar i samtliga dessa insatser. 3.2.2Uppförandekod i centrum för EU:s exportkontrollsamarbete EU:s principer om fri konkurrens, rörlighet för varor mellan medlemsstater och gemensam handelspolitik gentemot tredje land gäller inte för militära varor. Genom artikel 296 i EG-fördraget undantas krigsmateriel från den gemensamma marknadens regler. Materielens betydelse för nationella försvars- och säkerhets- intressen förklarar att den undantagits. Detta har emellertid inte hindrat medlemsstaterna från att inleda ett institutionaliserat samarbete i exportkontrollfrågor. Den svenska exportkontrollens sammanhang EU:s samarbete i exportkontrollfrågor avseende försvarsmateriel respektive PDA tog fart . Samarbetet ditintills hade främst rört vapenembargon. Intresset för likartade kontroller sammanföll med en allmän trend av fördjupad ekonomisk och politisk integration, inklusive GUSP och ESFP. Arbetet drevs också på av , som påvisade bristerna hos samtida nationella exportkontroller samt av omstruktureringen inom den europeiska försvarsindustrin. Samarbetet om kontroll av PDA inleddes på mellanstatlig basis men är klassat som en gemenskapsfråga inom den första pelaren där kommissionen har en särskild roll som initiativtagare. Samarbetet avseende exportkontroll av försvarsmateriel fram- skrider däremot inom ramen för GUSP och EU:s andra pelare och därmed i enlighet med mellanstatliga principer. EU:s samarbete om exportkontroll av försvarsmateriel är till väsentlig del upphängt på en gemensam uppförandekod för vapen- export, som antogs 1998. Kodens allmänna principer, kriterier och tillämpningsbestämmelser är resultatet av fleråriga förhandlingar. De åtta kriterierna, som utstakades och 1992 i beslut av , diskuteras i kapitel 4 och utgör en bilaga till be- tänkandet. Till de åtta kriterierna i koden finns ett antal allmänna principer samt tillämpningsbestämmelser, som bland annat ålägger medlems- staterna att utbyta information, konsultera med varandra och år- ligen rapportera om sin vapenexport. En procedur för att informera om avslag på licensansökningar har också introducerats. Denna procedur syftar till att försöka motverka att export av viss materiel förvägras av en medlemsstat men tillåts av en annan med gene- rösare tolkning av kriterierna. Uppförandekoden är inte juridiskt utan politiskt bindande. Flera av kodens kriterier hänvisar dock till folkrättsregler som i kraft av sådana är juridiskt bindande. Viktiga utgångspunkter är bland annat att tillämpningen sköts av nationella myndigheter, att medlems- staterna har rätt att tillämpa restriktivare kriterier om de så önskar och att arbetet med att utveckla och sprida respekt för koden skall fortsätta. Till uppförandekoden har medlemsstaterna fogat en för- teckning över försvarsmateriel. Den svenska exportkontrollens sammanhang 3.2.3Europeisk försvarsindustri och FA/ Försvarsindustrierna i har sammantaget en betydande överkapacitet. Fortsatta rationaliseringar och omstruktureringar på såväl nationell som europeisk nivå kommer att krävas. Omstruktu- rering resulterar i företagsuppköp, fusioner och joint samt i gemensamma projekt om utveckling och produktion. Inom EU ryms ett dussintal bolag med ambitioner att integrera system på hög nivå. De sex främsta producentländerna av försvarsmateriel i EU – , , , , och – slöt 1998 ett avtal för att underlätta omstruktureringen och driften av den europeiska försvarsindustrin. Samarbetet benämns oftast FA/, eller Sexnationssamarbetet. tas bestäm- melser för avtalets implementering i olika delar fram i arbets- grupper. Innan ett gemensamt projekt inom ramen för FA/etableras skall deltagarna i projektet förhandla om acceptabla exportdestina- tioner för den färdiga produkten. Avtalet föreskriver upprättandet av länderlistor och regler för hur länder kan läggas till och tas bort från dessa listor. I avtalet finns även bestämmelser för att förenkla överföring av komponenter och teknologier mellan deltagande stater och företag samt vissa garantier om leveranssäkerhet. Den svenska nivån motsvarar den tredje () ringen i bilden. Svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik flyter i verkligheten ihop. 3.3.1Svensk utrikes- och säkerhetspolitik Den säkerhetspolitiska situationen i närområde är i fort- satt positiv och dynamisk omvandling och kännetecknas av ökande integration. Pågående säkerhetspolitiska integrationsprocesser stärker såväl som säkerhet. har stärkt säkerheten i och därmed också . står , tillsammans med övriga EU-länder, inför nya globala hot och utmaningar: terrorism, spridning av mass- förstörelsevapen, regionala konflikter, sönderfallande stater och Den svenska exportkontrollens sammanhang Dessa gränsöverskridande problem kräver ökad internationell samverkan och multilaterala lösningar. samarbetar inom EU, FN, och för att bidra till internationell fred, säkerhet, demokrati, mänskliga rättigheter, konfliktförebyggande, krishantering, nedrustning, icke-spridning av massförstörelsevapen, fattigdomsbekämpning och för hållbar utveckling. För är den transatlantiska länken och relatio- nerna mellan och av stor vikt. För utgör EU-medlemskapet ett fundament i utrikes- och säkerhetspolitiken. Det är centralt att stärka EU:s förmåga att effektivt möta de nya hoten både regionalt och globalt. En stärkt europeisk förmåga till krishantering kommer även till del. I har medlemsstaterna tillsammans uttryckt sin syn på omvärlden och de utmaningar EU står inför. EU- länderna har också enats om hur unionens utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik bör utformas och utvecklas. är militärt alliansfritt. Alliansfriheten ger regeringen handlingsfrihet och har folklig förankring. Det betonas ofta att det inte råder någon motsättning mellan militära alliansfrihet och det aktiva deltagandet i internationellt samarbete och freds- främjande arbete. Det råder heller ingen motsättning mellan den militära alliansfriheten och solidariteten mellan EU:s medlems- stater. Det finns ett stort antal folkrättsliga områden som har betydelse, såväl juridiskt som politiskt, för svensk exportkontroll. Några exempel på sådana områden är nedrustningsrätt, rustnings- kontrollsrätt, icke-spridningsrätt, internationell humanitär rätt, mänskliga rättigheter och neutralitetsrätt. Implementering av folk- rätten genomförs bland annat genom att på det nationella planet skapa regler. Exempel är 22 kap. som föreskriver om olovlig befattning med kemiska stridsmedel och olovlig befattning med truppminor. I de svenska riktlinjerna är folkrätten implementerad genom föreskriften att tillstånd inte skall beviljas om det skulle strida mot någon internationell överenskommelse som har biträtt. Im- plementeringsskyldigheten finns också konkretiserad i EU:s upp- SOU 2005:9 Den svenska exportkontrollens sammanhang Tillämplig folkrätt är dock inte införlivad i krigsmateriellagen. 3.3.2Svensk försvarspolitik i förändring har beslutat att skall ha ett militärt försvar och beslutar vilka uppgifter som försvaret ska kunna lösa. För att förstå hur den svenska materielförsörjningen utvecklats måste man se den i relation till hur hotbilden mot förändrats. En hotbild kan förstås som summan av militära och icke-militära hot som en stat upplever mot sin säkerhet och sina intressen. Invasionshotet blev efter 1945 dimensionerande för försvarets beställningar av materiel. Materielförsörjningen under byggde på tre pelare: nationell självständighet, modern teknik och långsiktig planering. strävan efter nationell självständighet förutsatte en inhemsk försvarsindustri med kompetens inom samt- liga försvarsgrenar. Satsningar på moderna system, såsom strids- flygplan, ubåtar och stridsvagnar, ansågs effektivast. Materielen utvecklades för svenska förhållanden, med en svensk profil. Försvarspolitiken har successivt anpassats till den nya hotbilden och det stärkta säkerhetspolitiska samarbetet. De ekonomiska ramarna inom försvarssektorn har minskat. Satsningarna på ut- veckling av ny försvarsmateriel minskar som en följd. Det är inte längre rimligt eller nödvändigt att initiera större svenska materiel- projekt utan internationella samarbetspartners. Pågående reformer syftar till att skapa ett mindre men till den säkerhetspolitiska ut- vecklingen anpassat försvar. kan genom samarbete med andra nationer få tillgång till internationell kompetens samt dela kostnader för utveckling och anskaffning av materiel. Försvarsmakten behöver modern materiel med krav på hög egenskyddsnivå och låg risk för förluster och onödigt lidande hos civilbefolkningen. Den långsiktiga planeringen av försvarsmaterielbehoven skapade tidigare en särskild relation mellan stat och försvarsindustri. lever båda sidor med en betydligt större osäkerhet i förhållande till varandra. Regeringen kommer att tvingas prioritera hårdare bland de kompetenser som man vill behålla i landet. Materielförsörj- ningen behöver kunna ske med så få långsiktiga bindningar som möjligt, och krav ställs på att materielen ska kunna användas för ett brett spektrum av uppgifter. Den svenska exportkontrollens sammanhang Försvarsindustrin kan inte längre förlita sig på att svenska be- ställningar och utvecklingsuppdrag kommer att vara tillräckliga för att garantera nuvarande nivå på och inriktning av verksamheten. Industrin kan inte heller räkna med att myndigheterna väljer svenskt om motsvarande materiel kan importeras till lägre kostnad. Det klimat av långsiktighet som företagen har kunnat verka inom ersätts med krav på flexibilitet och alternativa lönsamhets- strategier. Sedan 1996 års försvarsbeslut ger regering och riksdag ett ut- tryckligt politiskt stöd till försvarsindustrins omstrukturering. För att underlätta processen har ingått ett antal internationella överenskommelser. gav sitt godkännande till FA/och till ett dylikt avtal mellan de nordiska länderna. och skrev 2003 under en politisk deklaration om fördjupad integration mellan respektive lands försvarsindustrier samt om vikten av ömsesidiga leveranssäkerhetsgarantier. Regeringen och statliga myndigheter bistår även företagen i konkret handling med exportstöd i olika former, inklusive ministerbesök, statliga exportkrediter och överenskommelser med andra länder. 3.3.3Omstrukturering av försvarsindustrin i Anpassnings- och omvandlingstrycket gentemot försvaret och försvarsmaterielanskaffningar, som beskrivits ovan, har påverkat försvarsindustrin i . En omfattande strukturomvandling har ägt rum, som bland annat resulterat i att verksamheter har integrerats nationellt och internationellt; ägarstrukturer har förändrats; verksamheter har utvecklats från produktion till högre grad av systemutveckling; betydelsen av internationella marknader och samarbeten har ökat. Bilden nedan illustrerar komplexiteten i de största försvars- industriföretagens omstruktureringar 1980–2004. Av figuren kan bland annat utläsas att av de 13 huvudleverantörer som fanns 1980 återstår endast 8. Den svenska exportkontrollens sammanhang Försvarsindustrins omstruktureringar 1980–2004 Parallellt med att försvarsindustrin rationaliseras och konsolideras har de direkta industriella ägarförhållandena förändrats. Staten har avyttrat sitt ägande, och har det internationella ägandet ökat markant. Fordonstillverkaren ägs av brittiska . En del av har köpts av amerikanska , medan övriga delar numera finns inom . Fartygstillverkaren ingår i den tyska varvskoncernen , som i sin tur omfattas av en pågående omstrukturering inom den tyska varvsindustrin. Brittiska ägde, vid utgången av 2004, av röstetalet i . Ammunitions- respektive sprängämnestill- verkaren Nammo och EURENCO ägs multinationellt. I bilden nedan illustreras de största företagens ägarförhållanden . Flaggor och procentsatser markerar direkt ut- ländskt industriellt ägande i respektive företag. Företag utan flaggor saknar endera direkta utländska industriella ägare, eller är dotterbolag inom svenska koncerner som kan ha delvis utländskt Den svenska exportkontrollens sammanhang aktieägande (till exempel och ). Ägandeförhållanden inom försvarsindustrin vid utgången av som det sker en ökning av utländskt ägande av försvars- industrin investerar svenska företag utomlands. Tolv försvars- industriföretag i redovisade 2003 ägande i inte mindre än 45 försvarsindustriföretag i 18 länder. Utlandsinvesteringarna är delvis en följd av motköpsaffärer och har bland annat gått till , och . Ytterligare utlandsetableringar lär ligga i företagens framtidsplaner. Det blir också vanligare att företag samarbetar med företag i andra länder i syfte att dela utvecklingskostnader, kunna producera längre serier och effektivare marknadsföra produkter. Deltagande i samarbeten förutsätter såväl attraktiv företagskompetens som ett nationellt intresse att köpa materielen. Företag i har preferens för bilaterala projekt, eftersom de ger industrin större möjlighet att överleva på högre systemnivå med åtföljande högre lönsamhet. Bilaterala projekt uppfattas också som lättare att genomföra. Den svenska exportkontrollens sammanhang Företag i deltar i ett antal större samarbetsprojekt, varav merparten är europeiska och ett fåtal transatlantiska. Ett exempel i den senare kategorin är utvecklingen av en GPS-styrd artilleri- granat mellan Defence och i . Bland de euro- peiska projekten finns en radarjaktrobot, som utvecklas i samarbete mellan företag i alla FA/LOI-länder, och ett pansarvärnsvapen, som utvecklas tillsammans av och brittiska och som ska tillverkas i . I tabellen nedan ges några fler exem- pel. Exempel på internationella samarbeten Jaktrobot (radarteknologi) Jaktrobot (IR-teknologi) , , , , ISP har utfärdat 139 tillstånd för internationella sam- arbeten där det svenska företaget antingen överlåtit en tillverk- ningsrätt för krigsmateriel eller avtalat att gemensamt med eller för någon i utlandet utveckla eller tillverka krigsmateriel. De med- delade tillstånden fördelar sig enligt nedanstående tabell. Den svenska exportkontrollens sammanhang Meddelade tillstånd för internationellt samarbete 1996–2004 När det svenska försvaret drar ned och beställer allt mindre materiel och i kortare serier ökar försvarsindustrins behov av att exportera för att kunna bibehålla verksamhetens lönsamhet och därigenom kunna återinvestera i utveckling av befintliga och nya produkter. Exportmöjligheterna beaktas redan i projekt- erings- och utvecklingsfasen. Ser man till några av de större företagens orderstock är andelen materiel för export större än den del som går till det svenska försvaret. Det står klart att den svenska exportkontrollens sammanhang har förändrats avsevärt. Utredningen måste i sitt översynsarbete ta hänsyn till ett antal nya omständigheter, vilka sammanfattas nedan. slut har fått konsekvenser för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. Det finns ingen motsättning mellan den militära alliansfriheten och ett utökat svensk deltagande inom europeiska och transatlantiska samarbetsstrukturer. Att stå utanför andra länders konflikter, vilket riktlinjerna delvis syftar till, är inte längre något självändamål. Försvarsmaterielsamarbete och export motiveras av behovet att kunna försörja Försvarsmakten med modern materiel och på så sätt också skapa förutsättningar för att bidra med välutrustade förband till internationella fredsfrämjande insatser. Den svenska exportkontrollens sammanhang Ökningen av internationella samarbeten deltar i flera mellanstatliga materielprojekt, varav merparten är europeiska. På företagsnivå finns en mängd samarbeten av olika djup och karaktär. Det gränsöverskridande industriella ägandet av försvarsindustrin ökar. Kraven på en harmonisering av export- kontroll ökar, dels för att lösa praktiska frågor, dels för att förenkla export av produkter med flernationell identitet. Det svenska deltagandet i FA/LOI-samarbetet är tillsammans med fem andra EU-länder part i FA/. Detta samarbete syftar till att underlätta för försvarsindustrierna i de deltagande länderna att genomföra nödvändiga omstrukture- ringar. Det syftar också till att underlätta samarbete i projektform. Vilka länder utanför samarbetskretsen som skall få lov att köpa gemensamt framtagen materiel blir en fråga för förhandlingar. I sådana förhandlingar kommer att ha begränsade möjlig- heter att försvara en avvikande syn. Inom EU knyter långsiktiga och strategiska relationer. Svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik förverkligas i växande utsträckning i och genom EU. Medlemsstaterna vill utöka sina förmågor att genomföra militär och civil krishantering och har åtagit sig att med kort varsel kunna ställa upp fullt ut- rustade förband. Som ett led i denna strävan har medlemsstaterna upprättat en europeisk försvarsbyrå. Svensk exportkontroll bör tydligare återspegla denna utveckling och vara till stöd för svenskt deltagande. EU:s uppförandekod för vapenexport deltar i EU:s exportkontrollsamarbete. Medlemsstaterna antog 1998 en uppförandekod för vapenexport. Koden innehåller åtta grupper av kriterier, som skall beaktas vid prövningen av exporttillstånd, samt ett åläggande om att utbyta underrättelser för att bland annat undvika att en medlemsstat ovetande tillåter en viss Den svenska exportkontrollens sammanhang vapenexport som en annan stat tidigare avslagit. Koden är inte juridiskt men politiskt bindande. I uppförandekoden finns fröet till ett europeiskt exportkontrollsystem. försprång vad gäller militär förmåga och avancerad försvarsteknologi ökar i förhållande till . Som världsledande producent av försvarsmateriel har inflytande över och svenska försvarsindustriföretag som behöver och använder ameri- kansk teknologi eller vill etablera sig på den amerikanska mark- naden. Beroendet av ställer krav på att tillmötesgå amerikanska krav vad gäller såväl leveranssäkerhet som teknologi- skydd. Innebörden av begreppet export förändras i anslutning till utveck- lingen av internationella samarbeten mellan företag och länder. Parallellt med vad man skulle kunna kalla traditionella vapen- leveranser börjar försvarsindustriföretag även att sälja funktioner. Med funktioner följer ofta mångåriga åtaganden om uppdateringar av mjuk- och hårdvara. I det förra fallet kan exporten ibland ske via elektroniska media. Motköp och motinvesteringar blir viktigare element i företagens marknadsföring, liksom regeringens och myn- digheternas exportstödjande verksamhet. 4Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod Prövningen av ansökningar om tillstånd till export och internatio- nellt samarbete avseende försvarsmateriel sker med utgångspunkt i lagen om krigsmateriel samt i ett antal principer, kriterier och bestämmelser som finns dels i riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan, dels i EU:s uppförandekod för vapenexport. I detta kapitel ges en översikt över riktlinjernas och kodens respektive utveckling, status, innebörd och tillämpning. Därefter jämförs de båda dokumenten. 4.1Riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan Riktlinjer har funnits i åtminstone . Gällande lydelser arbetades fram . Riktlinjerna har inte för- fattningsstatus, men har redovisats för i propositio- nen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174). De tillämpas av ISP i enskilda ärenden. Riktlinjerna måste förstås mot bakgrund av utvecklingen inom svensk utrikes-, säkerhets- och försvars- politik. De har en komplex struktur och ett språk som lämnar utrymme för olika tolkningar och slutsatser. Dagens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlands- samverkan är resultatet av en process som har pågått åtminstone . var grunden för förhållningssättet till krigsmaterielexporten ett interpellationssvar som lämnades i riks- dagen av dåvarande statsminister . Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod att regeringen i allmänhet hade tillämpat principen att vägra tillstånd till export av krigsmateriel till stater som för tillfället var invecklade i akuta internationella konflikter, i vilka inbördeskrig rådde eller där det internationella eller interna läget var så hotande att fara för oroligheter eller krig förelåg. De första riktlinjerna med benämningen riktlinjer togs fram 1971. Dessa hade formulerats av en statlig utredning och innebar en precisering av det svenska förhållningssättet. Huvudregeln var ett förbud mot export utan tillstånd. Riktlinjerna beskrev vidare situationer där export inte fick medges samt situationer där export inte borde medges men givet övriga omständigheter kunde medges. De finns som bilaga till detta betänkande. Regeringen överlämnade propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174) till . I propositionen fanns förutom ett förslag till ny lag ett förtydligande av rikt- linjerna. Förtydligandet hade utarbetats av två separata utredningar : (SOU 1988:15) samt utredning om krigsmaterielexporten (SOU 1989:102). I ovannämnda proposition motiverade regeringen behovet av att omformulera riktlinjerna med att de inte helt motsvarar dagens krav och att innebörden i alla delar av dem inte klargjorts med erforderlig tydlighet.