sou · GTB388d3 · 2006-01-01 00:00:00 — En statistik över insatser i bostadssociala ärenden bör innehålla antalet inkomna uppsägningar av hyresavtal från hy- resvärdarna, hushållssammansättningen i ärendena och en beskriv- ning/kategorisering av insatser. I de fall hyresvärden inte är skyldig att avisera socialnämnden15 kan meddelandet från kronofogdemyndigheten om ansökan om avhysning utgöra grund för rapportering. bör därför få re- geringens uppdrag att utveckla en statistik över ar- bete med vräkningar när det gäller barnfamiljer. 9.4Den kommunala bostadspolitiken – finns den? insatser räcker inte för att minimera vräkning och hemlöshet. Därför måste varje kommun: använda sig av de bostadspolitiska instrument som den förfogar över för att förebygga och förhindra vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer. ta ett större övergripande ansvar för bostadsförsörjningen med sär- skild hänsyn till hushåll som har svårt att återkomma till den ordinarie bostadsmarknaden. genom ägardirektiv understryka sina bostadsföretags sociala an- svar. 15 Det gäller när hyresavtalet sägs upp efter sedvanlig uppsägningstid och ärendet prövas av hyresnämnden. Analys, synpunkter och förslag utveckla kunskaper om levnadsförhållandena i kom- munen och använda den i bostadsplaneringen. Barns och barnfamiljers situation behöver särskilt uppmärksammas i den kommunala bostadsplaneringen. Varje kommun är skyldig att planera för bostadsförsörjningen i kommunen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. Bl.a. ska kommunfullmäktige anta en plan för bostadsförsörjningen under varje mandatperiod, men 2005 sakna- des riktlinjer för i av kommu- nerna.16 Utöver ansvaret för bostadsförsörjningen har kommunen andra bostadspolitiska instrument.17 Den har möjlighet att inrätta bostads- förmedling, använda planmonopolet i , utnyttja eget markinnehav och strategiska köp och försäljningar, teckna exploateringsavtal samt ange ägardirektiv till de kommunala bostads- företagen. anser att en bostadsförmedling är en viktig kunskaps- källa för både efterfrågan och behov hos de bostadssökande. Jag delar uppfattningen att kommunerna bör skaffa sig kunskap om de bostadssökandes behov. Det bör också finnas en bostadskö där bl.a. barnfamiljers behov kan ligga till grund för förtur till lägen- het. anser dessutom att det på nytt bör bli obligatoriskt för kommunerna att ha en bostadsförmedling. Regeringen har tillsatt en arbetsgrupp inom för att lämna förslag om vilka åtgärder som krävs för att göra la- gen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar tydlig för kom- munerna vad gäller bostadsförsörjningsansvarets innebörd samt stärka kommunernas möjligheter att effektivt och ändamålsenligt fullgöra sitt ansvar för en fungerande bostadsförsörjning.18 Arbets- gruppen ska redovisa sina förslag . Möten med och flera kommunledningar liksom utredningskontakter i övrigt gör att jag fått bekräftat att de nuva- rande bostadspolitiska instrumenten, som kommunerna förfogar över, används i alltför liten utsträckning. 16Bostadsmarknaden –2006. 17I kapitel 6 beskrivs villkoren och medlen för kommunernas bostadspolitik. 18Protokoll vid regeringssammanträde . M2005/3129/Bo. Analys, synpunkter och förslag Det är exempelvis få kommuner som kopplar samman proble- matiken med vräkning och hemlöshet med en analys av struktur- problemen på den egna bostadsmarknaden. Rätten till bostad, som den uttrycks i grundlagen, eller de bostadspoli- tiska målen tycks inte heller vara särskilt levande som motiv för bostadssociala insatser i kommunerna. Socialt ansvar i den lokala bostadspolitiken verkar i alltför många kommuner ha delegerats från kommunstyrelsen till socialnämnden. Bristerna i bostadspolitiken har bl.a. inneburit att det vuxit fram en stor sekundär bostadsmarknad med som hyres- värd. har inte kunnat påverka den kommunala bo- stadspolitiken, men har ändå tvingats leva upp till kommunens yt- tersta ansvar för sin befolkning. uttrycker det som att bostadslösheten som problem är ägarlöst, medan tagit på sig ansvaret för hemlösheten.19 Det bekymrar mig att alltför få kommuner, på den politiska ni- vån, har tagit initiativ till att styra utvecklingen för att nå de bo- stadspolitiska målen. av kommunerna har antagit riktlinjer för bostadsförsörjningen för innevarande mandat- period. av de kommunala bostadsföretagen sak- nade krav på ett bostadssocialt ansvar i sina ägardirektiv.20 Jag instämmer i den uppfattning som kommer till uttryck i från ett utvecklingsprojekt för att motverka hem- löshet; enbart ägardirektiv till bostadsföretagen räcker inte för att motverka hemlösheten i samhället, men ägardirektiv bör användas för att understryka bostadsföretagens sociala ansvar. föreslog också att kommunerna i större utsträckning skulle använda sig av ägardirektiv för att det kommu- nala bostadsföretaget skulle ta ett bostadssocialt ansvar.21 Den huvudsakliga riktningen på utvecklingen i de kommunala bostadsföretagen tycks dock vara bort från ett bostadssocialt an- svar.22 Flera kommunala bostadsföretag har avskaffat egna köer för att i stället kunna välja bostadssökande endast med hänsyn till fö- retagets ekonomi. Om de allmännyttiga bostadsföretagen rör sig bort från ett so- cialt ansvar och ställer ökade krav på hyresgäster med små ekono- miska resurser kommer flera att hänvisas till den sekundära 19Se kapitel 7. 20Enligt uppgifter från . Hemlöshet och bostadspolitik för alla. Artikel i och (red), Hemlöshet. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller. Analys, synpunkter och förslag Det kan leda till att får ett ansvar för personer som inte har behov av socialt stöd eller service, men som saknar bostad. Jag har erfarit att många bostäder som social- tjänsten upplåter med olika former av korttidskontrakt kan följas av regler som är integritetskränkande för hyresgästen.23 Det är en olycklig utveckling. Helhetssyn är ett omhuldat begrepp. Det utgår från de kunskaper som vi har om samband mellan förhållanden i samhället och den enskilda människans förhållanden. Ett av de viktigaste inslagen i socialtjänstreformen var att social- nämnden skulle göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen och att kunskaper skulle användas i samhällsplaneringen. Tyvärr har jag tvingats konstatera att det finns få exempel på att har en aktiv roll i kommunerna för att uppmärksam- ma problemet med vräkningar och hemlöshet i dialog med kom- munledningen.24 tystnad i den bostadspolitiska dis- kussionen är snarare regel än undantag. Vad som är orsaken avstår jag från att spekulera i, trots att det är frestande. Men en socialar- betare jag mött formulerade sig så här: Det finns inte någon efter- frågan på kunskap om samhällets baksida i vår kom- mun. Det är helt andra budskap i kommunala reklamkampanjer. Andelen hyresvärdar som inte accepterar socialbidrag (försörj- ningsstöd) som inkomstkälla för den sökande har ökat betydligt . Utredningen har konstaterat att hyresvärdar, även kommunala, i stor utsträckning inte accepterar det ekonomiska stöd som utgör samhällets sista insats för bl.a. barnfamiljer. Försörjningsstöd är en inkomstkälla för dem som t.ex. inte lyckats kvalificera sig för att få a-kassa eller ett komplement till andra inkomster som är för låga för försörjningen. Försörjningsstöd accepteras inte av många hy- resvärdar, medan sjukpenning eller arbetslöshetsersättning accepte- ras. Hyresvärdarna gör tydligen något slags värdering av olika in- komstkällor i välfärdssystemet. Däremot saknas beskrivningar av 23Se bl.a. i kapitel 7 om den sekundära bostadsmarknadens regler. 24Med en del viktiga undantag, i t.ex. gör man på kommunledningens uppdrag kontinuerliga mätningar av hemlösheten. Analys, synpunkter och förslag hyresvärdarnas kompetens och bevekelsegrunder för att bedöma olika inkomstkällor. Hursomhelst sätter agerandet den enskilde i en omöjlig situation genom att insatser misstänklig- görs. har jag pekat på passiviteten hos de kommunala ägarna i förhållande till sina bostadsföretag. Även i fråga om att acceptera försörjningsstöd till hyra bör lösningen ligga i tydligare ägarstyr- ning av bostadsföretagen. Det kan rimligen inte vara ett kommun- ägt bolags uppgift att på lösa grunder diskvalificera samhällets väl- färdspolitik. 9.5Den sekundära bostadsmarknaden och roll , i de kommuner där det är aktuellt, bör ompröva sin dubbla roll att vara både hyresvärd och socialtjänst. sköts bättre av en fastighetsorganisation. ska dock garanteras ett avgörande inflytande på för- delningen av lägenheter till personer med behov av socialt stöd. Kommunerna bör verka för att den sekundära bostadsmarkna- den minimeras och att de boende får vanliga förstahandskontrakt. 9.5.1Socialtjänsten tar risken, värden hyresintäkten Sahlin25 har visat hur de allmännyttiga bostadsföretagen introducerade sociala kontrakt och kategoribostäder i många av landets kommuner. Flera fastighetsägare (kommunala och privata) krävde att /socialnämnden skulle stå för kontrakten för människor som ansågs för riskabla att ge första- handskontrakt. För vräkningshotade hushåll var det ofta det enda alternativet för att hyresvärden skulle acceptera att de bodde kvar. Värden slapp, genom att stod för kontraktet, an- svaret och kostnaderna för en vräkning. Hyreslagens regler om be- sittningsskydd sattes ur spel och hjälpte till med för- valtningen. Värden garanterades ändå full hyra för sina bostäder. Den sekundära bostadsmarknaden – och dess betydelse för 1990-talets hem- löshet. Artikel i och (red) Hemlöshet. En antologi om olika perspektiv & förklaringsmodeller. , H och , I (1996). På gränsen till bostad. Avvisning, utvisning, specialkontrakt. Analys, synpunkter och förslag har i många kommuner accepterat systemet så långt att man är en betydande hyresvärd med alla de kompli- kationer i förhållande till klienter och deras grannar som det kan innebära. accepterade systemet, från början kanske mest för att kunna säkra bostad för dem som riskerade att bli hemlösa och för att ett kontraktsövertagande i varje enskilt fall, framstod som den bästa möjliga bostadslösningen. 9.5.2Bostadslöshet har blivit problem Utvecklingen har bidragit till att bostadslöshets- problemet har kommit att reduceras till ett socialt problem. Gene- rella insatser har kommit att ersättas med selektiva. Fokus har rik- tats mot individer i stället för strukturer. Hemlöshetens orsaker kom genom den här utvecklingen att placeras hos de hemlösa indi- viderna och deras brister, medan marknadens funktionssätt och myndigheternas praktik gick fria från ansvar. Kopplingen till helheten, det vill säga behovet av en bostadspoli- tik för alla framstod inte längre som lika självklar. Förlorarna i ut- vecklingen har blivit bl.a. barnfamiljer som inte kommit in på bo- stadsmarknaden, men också ungdomar, invandrare och enskilda med små ekonomiska resurser. I några kommuner som utredningen besökt har man insett svårigheterna med dubbla roller på den sekundära bostadsmarknaden. Rollerna har renodlats så att med professionell kompetens sköter fastighetsförvaltningen och koncentrerar sig på att stödja och hjälpa klienter att få, behålla och klara ett boende. i andra kommuner värjde sig tidigt mot bostadsföretagens påtryckningar och den dubbla rollen som hyresvärd och socialtjänst. Den blev därmed inte hyresvärd. Med utgångspunkt i utredningens erfarenheter finns det starka skäl att instämma i kritik mot denna sekundära bostads- marknad. har genom sitt agerande, om än med starka motiv i varje enskilt ärende, kommit att möjliggöra utvecklingen mot allt hårdare krav för att få ett förstahandskontrakt på den all- Analys, synpunkter och förslag Den har själv, ibland på lösa grunder, ibland för att tillgodose fastighetsägarens och omgivningens krav, satt regler och avhyst hyresgäster i det egna bostadsbeståndet. förtroende som en rådgivande, stödjande och hjäl- pande myndighet hos bostadslösa klienter har därför skadats. kommer sannolikt också att behöva disponera lägenheter i form av träningsbostäder och sociala kon- trakt med ett socialpedagogiskt innehåll. De behövs för att enskilda personer under längre eller ska kunna lära sig fungera bättre och utan störningar på den ordinarie bostadsmarknaden. Forskningen och våra intervjuer med kommunföreträdare har också visat på problem med socialpedagogiska s.k. boendetrappor. Det största problemet uppstår på det översta trappsteget – när klienten ska ta steget från den sekundära bostadsmarknaden till den ordinarie, med ett eget kontrakt. Svårigheten att komma åter till den ordinarie bostadsmarknaden – trots dokumenterade framsteg och boendereferenser från social- tjänsten – måste åtgärdas i form av bl.a. större tryck från kom- munledningarna på sina egna bostadsföretag och i samverkan med de privata hyresvärdarna för att få fram lägenheter till dem som be- dömts klara ett eget kontrakt. Trots att den i kapitel 7 refererade undersökningen gjordes bland personer som haft många omflyttningar och varit hemlösa länge var ett eget kontrakt den mest stabila lösningen för denna grupp.26 Sannolikt är möjligheten till framgång i ett bostadssocialt arbete bland familjer med barn ännu större än i den socialt utsatta grupp som ingick i undersökningen. ansåg att socialnämnderna aktivt bör verka för att reducera andrahandsuthyrning till klienter inom indi- vid- och familjeomsorgen.27 Kommittén var också kritisk till ett slentrianmässigt användande av inledande provkontrakt. Om en bostadssökande saknade aktuella tillfredsställande bostadsreferen- ser eller blivit avhyst från en tidigare lägenhet kunde det dock, en- ligt kommittén, vara skäl för provkontrakt. Ett första steg i att förändra den sekundära bostadsmarknaden är att renodla rollerna. Kommunerna bör inte medverka till att hyres- värdarna kan hänvisa en växande grupp icke önskvärda hyresgäs- 26Blid M och Gerdner A. m.fl. Hemlösa i fem kommuner – en aktstudie av 210 hemlösa och närmare 2 250 flyttningsrörelser. Konferensen för Nordiska nätverket för forskning om hemlöshet. 27SOU 2001:95. s 120. Analys, synpunkter och förslag ter till en sekundär bostadsmarknad som administreras av social- tjänsten. sköts bättre av en professionell organisation och kan avstå från att agera som hyres- värd. En renodling av rollerna inom ramen för ett förtroendefullt sam- arbete har lovordats av de kommuner som redan genomfört en så- dan förändring. Självklart bör förändringens effekter på bostads- marknaden i kommunen granskas i utvärderingar och forskning. Men förslaget ger förutsättningar för en roll som en rådgivande, stödjande och hjälpande myndighet. I ett utvecklat samarbete mellan professionella aktörer på bostadsmarknaden bör också garanteras ett inflytande på förmedlingen av lägenheter utifrån sociala behov. Det finns erfarenhetsgrundade skäl för kommunstyrelsen i många kommuner att agera för att avveckla den sekundära bostadsmark- naden. Kommunen har möjlighet att som ägare agera gentemot sina egna bostadsföretag och i samverkan med privata hyresvärdar åstadkomma en bättre situation på bostadsmarknaden. Bl.a. hem- lösa barnfamiljer som klarar att bo störningsfritt ska inte kunna nekas förstahandskontrakt på bostad i allmännyttan. 9.6Kartläggning av den sekundära bostadsmarknaden och bör få regeringens uppdrag att till- sammans kartlägga och fortlöpande studera den sekundära bostads- marknadens utbredning och utveckling i . I flera kommuner har blivit den, efter det kommu- nala bostadsbolaget, största hyresvärden. Ett system med andra- handuthyrning i stor skala har utvecklats. har alltfler människor svårare att få ett eget kontrakt på den ordinarie bostadsmarknaden. I stället expanderar den sekundära bostadsmarknaden och det som skulle vara temporära lösningar har utvecklats till permanenta in- stitutioner28. Särskilda sociala lägenheter, av det slag vi kan se i flera länder på kontinenten s.k. social housing, har aldrig varit ett officiellt inslag i 28 Se bl.a. . Bilaga 2 i Hemlöshetens politik. Lokal policy och praktik. Analys, synpunkter och förslag den svenska bostadspolitiken. Men finns företeelsen i form av en sekundär bostadsmarknad i regi och det behövs mer kunskap om den. Kunskaperna om den sekundära bostadsmarknadens regler och mekanismer har främst utvecklats i hemlöshetsforskningen. I sam- hället i övrigt har intresset varit begränsat för att sammanställa uppgifter om omfattning, villkor, ekonomi och vilka hushåll som finns i den sekundära bostadsmarknaden. Det finns inte heller upp- gifter om hur många hushåll som lämnar översta trappsteget på boendetrappan för att gå över till eget kontrakt. Det är också an- geläget att studera hur den sekundära bostadsmarknaden anknyter till kommunernas bostadsförsörjning och lokal bostadspolitik. I syfte att utveckla kunskap som underlag för insatser mot vräk- ning och hemlöshet bör och tillsammans kartlägga och fortlöpande studera den sekundära bostadsmarkna- dens utveckling och utbredning. Det förebyggande arbetet och tidiga insatser för att motverka vräk- ning är effektivt. Det blir betydligt dyrare för och för det enskilda hushållet att sätta in åtgärder efter en vräkning. Om har organiserat arbetet väl, samverkar väl med omgivningen och har en tillräcklig bemanning är hyreslagens och utsökningsbalkens nuvarande regler om bl.a. tidsgränser tillräckliga för att ska kunna sköta sitt uppdrag. Kommunerna måste organisera sitt bostadssociala arbete på ett sådant sätt att de kan möta lagstiftningens krav på ett kompetent, snabbt och säkert agerande vid hyresskulder, störningar och/eller risk för vräkning. Arbetet med barns bostadssituation måste prioriteras. Kommu- nerna måste bedriva en aktivt uppsökande verksamhet i förhållande till barnfamiljer som riskerar att vräkas. Socialtjänstförordningen29 kompletteras med en bestämmelse om att när socialnämnden får ett meddelande från hyresvärden om att hyresavtalet sagts upp ska nämnden omgående utse handläggare i ärendet, meddela hyresvärden och kontakta den enskilde. Analys, synpunkter och förslag bör bidra till att utveckla och säkra rutinerna i kommunerna genom att ge ut en med att mot- verka vräkning bland barnfamiljer. 9.7.1Förebyggande arbete nödvändigt och lönsamt Under utredningsarbetet har jag fått uppgifter från flera håll att ett förebyggande arbete för att motverka vräkningar av barnhushåll är det bästa både ur samhällsekonomiskt och individuellt perspektiv. I det förebyggande arbetet är det viktigt att identifiera s.k. riskfaktorer för att bli vräkt t.ex. långvarigt socialbidragsbehov, långvarig arbetslöshet, hyresskulder, separationer, tidigare vräknings- hot etc. Detta ansvar ligger på kommunernas socialtjänst. Därefter följer att tidiga insatser är den näst mest effektiva åtgärden. Det blir betydligt mer kostsamt då hushållet är vräkt och alla insatser som behövs för att skaffa en ny bostad. Uppgifterna om vad en vräkning kostar samhället, som redo- visats i kapitel 7, leder till slutsatsen att det så gott som alltid i det enskilda fallet är ekonomiskt mest fördelaktigt för att ge ekonomiskt bistånd till hyresskulden för att på så sätt göra det möjligt för familjen att bo kvar i bostaden. Den insatsen bör följas av ett aktivt arbete för att analysera de bakomliggande orsa- kerna och förhindra upprepade hyresskulder. 9.7.2Det behövs fungerande rutiner för arbete Den som inte betalar sin hyra eller månadsavgift riskerar att bli vräkt från sin bostad. kan sägas upp om betalningen dröjer , den s.k. förverkandefristen.30 Hyresgäs- ten kan dock få behålla sin bostad om betalningen sker efter det att han/hon delgetts underrättelse om sin rätt att återvinna hyresrätten (återvinningsfristen).31 Även upprepade inbe- talningsförseningar kan leda till vräkning. Det finns också andra grunder för vräkning, bl.a. störning, som har beskrivits i kapitel 2. 3012 kap 42 § JB samt 7 kap 18 § 1a bostadsrättslagen (1991:614). 3112 kap 44 § JB samt 7 kap 23 § första stycket bostadsrättslagen. Analys, synpunkter och förslag När värden säger upp hyresgästen får den första sig- nalen om att en hyresgäst riskerar att vräkas. Denna skyldighet för värden har tillkommit för att ge möjlighet att under- söka om den ska agera till stöd för den enskilde. har sedan under återvinningsfristen möjlighet att förhindra att hyresgästen förlorar sin bostad genom att skriftligen meddela att den tar på sig betalningsansvaret.32 Bestämmelsen, som tillkom 1993, skulle stärka möjligheter att förhindra att t.ex. barnfamiljer vräktes. Den här möjligheten tycks inte vara tillräckligt känd och används inte av som det var tänkt.33 En annan förklaring, förutom okunskap, kan vara att väljer att inte agera för att undvika kostnader. Den tidiga signalen från hyresvärden om att en hyresgäst sagts upp behandlas mycket olika inom . Därför bör social- tjänstförordningen kompletteras med en bestämmelse om att när socialnämnden får ett meddelande från hyresvärden om att hyres- avtalet sagts upp ska nämnden omgående utse handläggare i ären- det, meddela hyresvärden och personligen kontakta den enskilde. Handläggaren ansvarar sedan för en bedömning som kan leda till att utredning inleds och åtgärder sätts in för att förhindra vräkning. De kommuner som bedriver ett medvetet arbete i bostadssociala frågor har ofta goda kontakter med hyresvärdarna. Både hyresvär- dar och socialtjänst reagerar tidigt på hyresskulder och störningar i syfte att förebygga vräkningar och hemlöshet. Några kommuner har med egna utredningar eller i utvärderingar av försöksprojekt visat att arbetssättet inte bara ger mänskliga vinster i form av färre avhysningar, det bidrar också till lägre kostnader för bl.a. ekono- miskt bistånd till hyresskulder och hotellboende.34 När det gäller reglerna i hyreslagen, exempelvis tidsfristerna vid försenad betalning och uppsägning, har jag inte, annat än i något undantagsfall, fått förslag från om att de bör föränd- ras. Om har organiserat arbetet väl, samverkar väl med omgivningen och har en tillräcklig bemanning är hyreslagens och utsökningsbalkens nuvarande regler tillräckliga för att ska kunna sköta sitt uppdrag. Några kronofogdemyndigheter anser dock att tidsfristerna bör ändras för att ska hinna arbeta mer med uppsökande 3212 kap. 44 § 4 st. JB. 33Flyghed se bilaga 2. 34Eskilstuna, och –. Analys, synpunkter och förslag verksamhet, inte bara passivt översända ett brev där svaranden om- beds kontakta . Gäldenärer som hotas av vräkning öppnar i regel inte sin post enligt kronofogdens erfarenhet. Några socialarbetare som utredningen träffat jämför därför arbetet med vräkningshotade familjer med insatser för krisbearbetning. Om man tänker kris förstår man också handlingsförlamningen hos vissa familjer inför vräkningshotet.35 Flyghed anser i sin summering av den bilagda praxisstudien att det skulle vara meningsfullt att förlänga återvinningsfristen , dvs. från nu gällande till 30. Därmed skulle lagändring kunna få större effekt, d.v.s. får reell möjlighet att hinna agera inom återvinningsfristen på det sätt som lagstiftarna åsyftade. I frågan om tidsfrister har jag dock uppfattningen att de inte bör förlängas, däremot kan det finnas skäl att förtydliga kraven på att so- cialtjänsten ska agera . Redan på den första signalen från hy- resvärden bör aktivt söka upp familjen. Det är med mina erfarenheter inte troligt att en förlängd återvinningsfrist skulle innebära att i kommuner med bristande rutiner age- rar tidigare. Mer tid skulle kunna medföra att både skulden och li- dandet för den enskilde ökar. ansåg i då gällande all- männa råd att socialnämnden skulle agera när det kom ett meddelande från hyresvärden om uppsägning av hyresgästen.36 Motivet var att det fanns en begränsad tid till förfogande för att återvinna hyresrätten. Dessa råd drogs in när allmänna råd från myndigheter skulle få en mer koncentrerad form som tydligare utgick från lagstiftningen och mindre var av hand- bokskaraktär. Jag anser att de rutiner som tidigare rekommenderades av Social- styrelsen borde användas också för att minimera antalet vräk- ningar.