sou · GTB355 · 2006-01-01 00:00:00 — Vidare behöver kriterier för god luftkvalitet i innemiljön utvecklas. Regeringen av- ser därför att ta fram sådant underlag för att därefter ta ställning till hur delmålet kan ändras eller kompletteras. Ansträngningarna att minska hälsorisker som kan vara kopplade till inomhusmiljön fort- sätter således, enligt regeringen, som också konstaterar att det saknas underlag för att formulera om delmålet om inomhusmiljö. till om målet God bebyggd miljö föreslog att perspektivet skulle breddas genom att föra in fler om- råden som gäller bebyggelsen. Ett annat sätt att bredda perspektivet är att se miljöfrågorna över en längre tidsperiod. Regeringen har därför presenterat en tolkning av vad målen kan leda till under en generation. Regeringen menar att den bebyggda miljön ska ge skönhetsupplevelser och trevnad, att miljön ska uppfylla samhällets krav på gestaltning, frihet från buller och tillgång till solljus. Sammanfattningsvis konstaterar att det finns flera del- mål inom området God bebyggd miljö som inte kommer att upp- nås inom avsatt tid och att utvecklingen är osäker för andra delmål inom området. Vidare är flera av delmålen alltför diffusa för att det ska vara möjligt att på ett entydigt sätt gå att utvärdera dem. Det är osäkert om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö går att uppnå i sin helt inom en generation. Utvecklingen är olika för olika delmål och osäkerheten ökar genom att det finns många aspekter i genera- tionsperspektivet som inte behandlas i delmålen, eftersom delmålen bara delvis behandlar vad människor i allmänhet menar med God bebyggd miljö. Därför anser att det finns skäl att åter- komma med ytterligare delmål. Vidare anser att formule- ringarna av några av delmålen bör ses över. Vidare krävs det ökade insatser för att nå målet. pekar på att det finns stora brister i underlaget för uppföljning av målet och delmålet. Upp- följningssystemet och statistiken behöver därför utvecklas. menade, i likhet med , i sin fördjupade utvärdering, Miljömål – allas vårt ansvar!, att målet God bebyggd miljö borde breddas så att fler aspekter skulle beaktas. Rådet menar att en sådan är beroende av människors möjligheter att kunna på- verka sin boendemiljö (delaktighet), och av att miljön är utformad så att man kan känna sig säker och trygg när man är i den (trygg- het) och så att även den som är rörelsehindrad eller har andra han- dikapp kan komma fram efter önskemål (tillgänglighet). Enligt bör få i uppdrag att, i samråd med andra myndigheter, t.ex. , närmare utreda vilka aspekter som bör lyftas fram i God bebyggd miljö. Vidare menar att delmålet om buller bör formuleras om så att större fokus läggs på hälsoeffekter och antalet människor som är störda av buller, t.ex. buller i samhället, buller från fasta installationer, buller från musik som framförs med risk för skada på barns och vuxnas hörsel, och på att skydda de områden som kan betraktas som tysta områden för rekreation. Regeringen menar dock i miljömålspropositionen att det inte bör tillföras ytterligare delmål om delaktighet, trygghet och tillgänglig- het till målet om en god bebyggd miljö. Regeringen föreslår alltså i propositionen inga ändringar i nuvarande delmål och konstaterar också att det inte finns underlag för att bedöma möjligheterna att uppnå delmålet. När det gäller målet om inomhusmiljön föreslår att delmålet ska utformas så att frågor om fukt och mögel samt andra potentiella hälsorisker lyfts fram. antog propositionen Mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35) som stakar ut en ny riktning för den nationella folkhälsopolitiken. Det övergripande nationella målet för folk- hälsan är att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Det innebär en förskjutning mot ett mer hälsofrämjande synsätt. Fördelen med att fokusera på hälsan istället för sjukdomarna är att folkhälsoarbetet blir mer effektivt. En annan fördel är att bestämningsfaktorerna är lättare att följa än sjukdomsutvecklingen eftersom det ibland kan ta flera decennier fram till att en sjukdom visar sig. Den nya folkhälsopolitiken ställer krav på att folkhälsoaspekter beaktas i politiska beslut och att incitament skapas så att arbetet med folkhälsofrågor prioriteras. Den ger möjlighet till en mer strukturerad uppföljning av folkhälsoarbetet. Vad är folkhälsa? Med folkhälsa menas det allmänna hälsotillståndet för hela eller delar av befolkningen samt hälsans utveckling och hur den fördelas i befolkningen. För det samlade folkhälsoarbetet används en sektorsövergripande målstruktur med elva målområden, bl.a. del- aktighet och inflytande i samhället, ekonomisk och social trygghet, ökad hälsa i arbetslivet samt sunda och säkra miljöer och produk- ter. Forskningen har visat att flertalet av dagens sjukdomar och hälsoproblem beror på flera samverkande faktorer. Det betyder att det sällan finns en enda faktor som är tillräcklig för att en individ ska bli sjuk. Dessutom är exponering för en och samma riskfaktor ofta en bidragande orsak till flera olika sjukdomar och skador. Det är därför mer effektivt att inrikta folkhälsoarbetet på så kallade be- stämningsfaktorer för hälsan, dvs. de livsvillkor, miljöer, produkter och levnadsvanor som påverkar folkhälsan, än på enskilda sjuk- domar. Det är av avgörande betydelse för folkhälsan att samhällets skydds- och kontrollfunktioner upprätthålls på en kvalificerad nivå och förbättras när kunskaperna om sambanden mellan miljö, skador och folkhälsa ökar. Försiktighetsprincipen bör gälla vid in- förandet av ny teknik. Kopplingen mellan miljöfaktorer och hälsa bör uppmärksammas i det förebyggande arbetet. och säkra miljöer och produkter utgörs av ett särskilt målområde i den formulerade folkhälsopolitiken. En god inomhusmiljö kan bidra till en bättre hälsa. Ett stort antal män- niskor upplever sådana besvär av inomhusmiljön att de får symp- tom. I olika studier beträffande upplevda besvär av inomhusmiljön anges ofta förekomst av fukt och mögel som orsak. Sambanden mellan förekomst av mögel och fukt i byggnader och ohälsa kan anses väl belagda. Det bör dock påpekas att det i det enskilda fallet kan vara svårt att påvisa direkta samband mellan upplevd ohälsa och uppmätta förhållanden i byggnaden. Det anses väsentligt att arbetet med att förbättra inomhusmiljön samordnas med folkhälsoarbetet på alla nivåer i samhället. Uppföljningen av de olika delmålen i miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö kommer att ingå i den samlade uppföljningen av folkhälsomålet. Ambitionen är att uppföljningen ska omfatta både mått på måluppfyllelse och eventuella effekter på hälsan så att vid- tagna åtgärders långsiktiga effektivitet kan bedömas. 3Lagstiftning som gäller inomhusmiljö En rad olika regelverk ställer krav på byggnader och vid byggande och drift av bostäder och lokaler. Det är framför allt (PBL) och byggnadsverkslagen (BVL) som är styrande vid nyproduktion. Men det finns också krav i både och arbetsmiljölagen som ska beaktas vid både produktion och förvalt- ning av en byggnad. Lagstiftningen ställer krav på den som ska bygga och förvalta en byggnad, den reglerar förhållanden mellan ägare och brukare av en byggnad, bostad eller lokal. Lagarna stiftas av och ger möjlighet för regeringen att utfärda förord- ningar, som i sin tur uppdrar åt berörd myndighet att utarbeta före- skrifter och råd. Den lagstiftning som berör inomhusmiljön är komplex. Det är inte alldeles lätt att avgöra hur och i vad mån PBL, och angränsande lagstiftning samverkar. I det följande finns en översiktlig redovisning av de viktigaste lagarna som berör inomhusmiljön. (1987:10, PBL) innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande, dvs. den fysiska planeringen. Detta framgår av lagens portalparagraf (§ 1). I samma paragraf anges lagens syfte – att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden. Lagen ska också främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för både nu levande och kommande generationer. PBL är föremål för översyn i en särskild kom- mitté. Lagstiftning som gäller inomhusmiljö Enligt PBL är det en angelägenhet att planlägga använd- ningen av mark och vatten, det kommunala planmonopolet (1 kap. 2 §). PBL:s regelsystem avser den fysiska planeringen och anvisar hur kommunen ska planlägga användningen av mark och vatten. Det sker genom att kommunen upprättar en översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktsplaner är obligatoriska. Detalj- planer upprättas för reglering av markens användning och be- byggelsen (1 kap. 3 §). En detaljplan ska ange vilken mark som är lämpad för bebyggelse och hur bebyggelsen ska placeras och ut- formas. För vissa åtgärder som en fastighetsägare önskar göra krävs tillstånd, lov (1 kap. 4 §). För att bygga och riva byggnader krävs bygglov respektive rivningslov. För schaktning, utfyllnad, trädfäll- ning och skogsplantering krävs marklov inom planlagt område. I varje kommun ska det finnas en byggnadsnämnd, eller mot- svarande. Denna nämnd ska fullgöra kommunens skyldigheter inom plan- och byggnadsväsendet och ha det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten (1 kap. 7 §). har en central roll i det lokala arbetet för kommunens planläggning. Den ska verka för en god byggnadskultur samt en god och estetiskt tilltalande stads- och landskapsmiljö, ta de initiativ som behövs i frågor om planläggning, byggande och fastighetsbildning, sam- arbeta med andra som har intresse för de frågor som berör nämn- dens verksamhet, lämna råd och upplysningar inom nämndens verksamhet samt övervaka efterlevnaden av etc. Bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämplig bl.a. med hän- syn till de boendes och övrigas hälsa och till jord-, berg och grund- vattenförhållanden (2 kap. 3 § 1 och 2). Byggnadsarbetena ska pla- neras och utföras med aktsamhet så att personer och egendom inte skadas och så att minsta möjliga obehag uppstår. Kommunerna har skyldighet att ha så god kännedom om markförhållandena inom kommunen att planläggningen kan ske på ett korrekt sätt. Lagstiftning som gäller inomhusmiljö När ett område befunnits lämpligt för bebyggelse avgörs därefter hur de enskilda byggnaderna ska placeras i detalj och hur de ska utformas såväl estetiskt som tekniskt. Kontrollen av att kraven efterlevs sker genom att tillstånd och lov prövas av byggnadsnämn- den eller motsvarande nämnd när det gäller kraven på utformning. De tekniska kraven kontrolleras av byggherren. kan vid byggsamråd kräva att kontrollen förstärks om det kan antas att samhällskraven inte blir uppfyllda. Byggnadsarbetena får inte påbörjas förrän det finns bevis om byggfelsförsäkring eller färdig- ställandeskydd. Det som är av särskilt intresse för den här utredningen är plan- och bygglagens regler om byggnadsarbeten, tillsyn och kontroll (9 kap.). Den delen av ändrades i mitten av 1990- talet så att egenkontroll av verksamheten infördes och den kom- munala tillsynen blev mer översiktlig. Kommunen svarar för till- synen på lokal nivå (1 kap. 7 §) och har tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet (1 kap. 8 §). Kommunerna och ska samverka i fråga om kommunernas planering och kan överpröva kommunernas beslut om planerna strider mot riksintressen, mellankommunala intressen eller hälsa och säkerhet. har den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i riket (1 kap. 8 §). Verket utfärdar föreskrifter och råd samt har till uppgift att följa utvecklingen på plan- och byggområdet i landet. 3.3Lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. PBL ställer krav på framför allt planläggning, men det ställs också krav på själva byggnaden. I detta avseende kompletteras PBL med lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. (BVL) som innehåller regler om att byggnadsverk under en ekonomiskt rimlig livslängd ska uppfylla väsentliga tekniska egen- skapskrav. Lagstiftning som gäller inomhusmiljö Enligt BVL har den som uppför eller låter uppföra en byggnad, så- väl för egen räkning som i egenskap av byggherre, ansvar för att arbetet utförs på ett riktigt sätt och att gällande bestämmelser följs. Det innebär att byggnaden bl.a. ska uppfylla krav om bärförmåga, stadga och beständighet, att byggnaden innebär skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, att den främjar energihushållning och värmeisolering, att den ger skydd mot buller samt ett flertal andra egenskapskrav. Byggnaden ska uppfylla villkoren under en ekono- miskt rimlig livslängd, under förutsättning att normalt underhåll har gjorts (2 § 1 st.). ska underhållas så att deras egenskaper i huvudsak bevaras. för BVL finns i förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggandsverk m.m. (BVF). Här anges vilka tekniska egenskapskrav som ställs på byggnads- verk. Bland annat anges att byggnadsverk ska vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att de inte medför risk för brukarnas eller grannarnas hygien och hälsa, särskilt inte som följd av utsläpp eller förekomst av giftiga gaser, förekomst av farliga partiklar, farlig strålning m.m. (5 §). Huvuddelen av kraven har sin grund i EG:s byggproduktdirektiv. Det finns också särskilda förordningar om krav på hissar, el, vatten- och värmemätare och kontroll av ventilationssystem. Regeringen har uppdragit åt att meddela de närmare före- skrifter som behövs för att kraven enligt 2 § BVL ska uppfyllas (21 § BVL). Föreskrifterna finns samlade i byggregler (BFS 1993:57 med tillhörande ändringar). byggregler (BBR 1999) innehåller föreskrifter och allmänna råd, kopplade till PBL och andra författningar. De allmänna råden ger endast generella rekommendationer om tillämpningen av föreskrifterna och anger hur någon kan eller bör handla för att uppfylla föreskrifterna. Kapitel 6 behandlar hygien, hälsa och miljö och Lagstiftning som gäller inomhusmiljö Såväl kapitel 6 som kapitel 7, om buller- skydd, revideras . BVL innehåller regler om funktionskontroll. Enligt dessa regler ska, om det är särskilt föreskrivet, funktionen hos ventilations- systemet kontrolleras för att säkerställa ett tillfredsställande inom- husklimat. Kontrollen ska utföras av en sakkunnig funktionskon- trollant som ackrediteras av det organ som har möjlighet att utfärda en sådan ackreditering. Den obligatoriska ventilationskontrollen regleras i förordning (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem. Enligt förordningen ska ventilationskontroll ske innan ett system första gången tas i bruk och därefter regelbundet vid återkommande be- siktningar. Enligt förordningen omfattas inte en- och tvåbostads- hus av kravet på återkommande besiktningar. har dess- utom, efter särskilt beslut av regeringen, möjlighet att meddela föreskrifter som helt eller delvis undantar vissa typer av ventila- tionssystem och system i vissa slag av byggnader. Till funktionskontrollant får endast den godkännas som har den utbildning och erfarenhet som behövs och som är lämplig för upp- draget. Behörigheten ska vara tidsbegränsad och får också be- gränsas till vissa slag av ventilationssystem. Det är byggnadens ägare som har ansvar för att OVK genomförs och som förordnar vem som ska utföra kontrollen. Vid den första besiktningen ska man kontrollera att funktionen och egenskaperna överensstämmer med gällande föreskrifter, att systemet inte innehåller några föroreningar som kan spridas i byggnaden, att instruktioner och skötselanvisningar finns lätt till- gängliga och att systemet fungerar som det är avsett. Vid varje besiktning ska det föras protokoll där resultatet av kontrollen antecknas. Byggnadens ägare ska möjligt av- hjälpa påtalade brister som framkommer vid kontrollen. Den nämnd inom kommunen som har ansvar för plan- och bygglags- frågor, vanligen , har ansvar för att övervaka att Lagstiftning som gäller inomhusmiljö byggnadsägarna fullgör sina skyldigheter. Det ansvaret underlättas av att ett exemplar av protokollet från kontrollen ska skickas till kommunen. Regeringen har gett i uppgift att utfärda närmare före- skrifter för den obligatoriska ventilationskontrollen, BFS 1996:56, som bl.a. innehåller regler om olika besiktningsintervall. Enligt dessa föreskrifter är en- och tvåbostadshus undantagna från åter- kommande ventilationskontroller. När det gäller en- och två- bostadshus med mekanisk från- och tilluftsventilation ska en första kontroll göras. Det finns olika principer för ventilationssystem. När ventila- tionen sker utan hjälp av fläktar talar vi om självdrag, S-ventilation. När ventilationen sker med hjälp av fläktar som suger ut luften är det fråga om frånluftsventilation, F-ventilation. Om fläktarna har till uppgift både att tillföra luft och att suga ut luft är det fråga om från- och tilluftsventilation, så kallad FT-ventilation och medan en mekanisk från- och tilluftsventilation som kombineras med en värmeväxlare kallas FTX-ventilation. De besiktningsintervaller som gäller är följande: Daghem, skolor och vårdlokaler Flerbostadshus, kontor med FT-ventilation Flerbostadshus, kontor med F-ventilation Flerbostadshus, kontor med S-ventilation En- och tvåbostadshus med FT-ventilation Lagstiftning som gäller inomhusmiljö Funktionskontrollanterna kan ha olika behörighet: E – enkla system, vilket motsvarar lägenhetsaggregat i flerbostads- hus S – självdragssystem för flerbostadshus och kontorsbyggnader N – normal, vilket gäller för E, S samt FT-system för en- och tvåfamiljsfastigheter K – komplicerat som innebär behörighet till samtliga ventila- tionssystem Kategorierna indelas i riksbehöriga och lokalbehöriga. För vissa byggprodukter krävs att de ska uppfylla villkor som är uppställda enligt särskilda föreskrifter, de ska vara så kallat CE- märkta. För sådana produkter gäller särskild lagstiftning, lagen (1992:1534) om CE-märkning. Om produkter inte överensstäm- mer med de krav som gäller för CE-märkning får en tillsynsmyn- dighet utfärda förelägganden gentemot den som tillverkar, impor- terar eller saluför produkten. Det finns möjligheter att pröva om vissa slag av material, kon- struktioner eller anordningar får användas i byggnadsverk, vilket betraktas som ett frivilligt typgodkännande. Material, konstruktio- ner och anordningar som behöver säkras för att skydda liv, person- lig säkerhet eller hälsa kan behöva godkännas, så kallat obligato- riskt typgodkännande. finns en lag om byggfelsförsäkring (1992:320). Enligt denna ska det finnas en byggfelsförsäkring när ett bostadshus uppförs eller när åtgärder vidtas på ett bostadshus som kräver bygganmälan. En byggfelsförsäkring ska omfatta fel eller skador som anmäls efter det att byggnadsarbetet godkänts vid en av försäk- ringsgivaren angiven besiktning. Premien för försäkringen ska be- talas i allt innan bygget påbörjas. Lagstiftning som gäller inomhusmiljö Byggfelsförsäkringen ska omfatta skälig kostnad för att avhjälpa fel i byggnadens konstruktion, i material som använts i byggnads- arbetet eller i utförandet av arbetet och skälig kostnad för att av- hjälpa skador på byggnaden som orsakats av felet. Försäkringen ska omfatta fel eller skador som visar sig efter det att byggnadsarbetet godkändes vid en besiktning. Försäkringen följer med byggnaden i det fall byggnaden övergår till en ny ägare. Även för den som uppför ett småhus ska en byggfelsförsäkring finnas. Därutöver gäller också att den som åtagit sig att för kon- suments räkning utföra arbeten som avser ett småhus ska ha ett färdigställandeskydd, i form av en försäkring eller en bankgaranti. Färdigställandeskyddet ska omfatta skälig ersättning för extra kostnader för att slutföra arbetena, kostnader för att avhjälpa fel som anmärkts av besiktningsman samt kostnader för att avhjälpa skador som orsakats av byggfelen. har det varit möjligt att, med stöd av de äldre hälsoskyddslagarna ställa krav på inomhusmiljön även i det be- fintliga byggnadsbeståndet. trädde (1998:808) i kraft. Ett femtontal lagar samlades i balken, bl.a. miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen och lagen om kemiska produkter. är en s.k. ramlag och hälsoskyddet är integrerat i hela . Det innebär att man måste ha kunskap, inte bara om hela lagen, utan också känna till förordningar, föreskrifter och allmänna råd för att kunna utläsa vilka krav som gäller för t.ex. inomhusmiljön. Samspel med andra lagar I kommentarerna till framhålls att det främst är reglerna i och byggnadsverkslagen som anger de förhållanden som byggherren och fastighetsägaren har ansvar för. Men har t.ex. en byggherre även skyldighet att rätta sig efter och arbetsmiljölagens regler. bestämmelser om hälsoskydd syftar främst till att reglera sådana olägenheter som uppkommer i samband med an- Lagstiftning som gäller inomhusmiljö vändningen av en byggnad. I enskilda fall kan man ställa krav enligt , om det är motiverat på grund av förhållandena i den aktuella byggnaden, nya forskningsrön etc. ska kunna fånga upp sådant som inte har reglerats eller omgående kan åt- gärdas inom ramen för BVL. Målet med anges i portalparagrafen (§ 1) och innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälso- sam och god miljö. riktar sig till alla, inte bara den som driver en verksamhet. I kap. 2 finns de s.k. hänsynsreglerna som gäller för alla de områden som omfattar, även hälso- skyddet (inomhusmiljön). ligger bevisbördan hos den som driver en verksamhet t.ex. fastighetsägaren eller den ansvarige för en skola. Försiktighetsprincipen innebär en skyldighet att åtgärda och förebygga olägenheter. Hänsynsreglerna omfattar också kun- skapskrav, produktvalsprincipen, bästa plats och teknik, hushåll- ningsprincipen och en skälighetsprincip. Det ska alltså vara tek- niskt och ekonomiskt möjligt att åtgärda en olägenhet eller vidta försiktighetsmått. Den som driver en verksamhet som kan befaras medföra olägen- heter ska fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka och förebygga olägenheter. Man ska också kunna visa att man lever upp till hänsynsreglerna. Egenkontrollen innebär att verksamhetsutövaren ska ha kontroll t.ex. över följande: Att bestämmelser följs. Att beslut som gäller verksamheten ska följas. Att verksamhetens påverkan på hälsan och miljön ska över- vakas. Egenkontrollen är verksamhetsutövarens verktyg att på egen hand ha möjlighet att följa de krav som följer av . Omfatt- ningen av egenkontrollen beror bl.a. på typ och storlek på verk- samheten. Lagstiftning som gäller inomhusmiljö I ett särskilt kapitel i regleras tillsynen, som ska säkerställa syftet med denna balk. har det centrala ansvaret för hälsoskyddet i , dit hör bl.a. inomhus- miljöfrågor, tillsynsvägledning, dvs. normering, rådgivning och uppföljning av hur den operativa tillsynen fungerar. Den operativa tillsynen utövas av kommunerna genom miljö- och hälsoskydds- nämnderna. I kap. 9 finns de särskilda bestämmelserna om hälsoskydd och det grundläggande begreppet är olägenhet för människors hälsa – en störning som ur en medicinsk eller hygienisk bedömning kan på- verka människan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. Vid bedömning av om en störning utgör en olägenhet ska man ta hänsyn till människor som är något känsligare än normalt. Det finns ett allmänt formulerat krav på att bostäder och lokaler för allmänna ändamål ska brukas så att inte olägenheter uppkommer men inte några detaljerade regler om inomhusmiljön. Lite mer preciserat är det i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd där det finns en paragraf som anger grundläggande krav på en bostad, t.ex. skydd mot värme, kyla, drag, fukt, buller, radon, luftföroreningar och andra liknande störningar. För att få en mer detaljerad vägledning får man gå till Social- styrelsens allmänna råd. finns fyra allmänna råd som handlar om inomhusmiljön som har reviderats sedan trädde i kraft. I dessa finns vägledning för bedömning av inomhusmiljön när det gäller ventilation, radon, fukt- och mikroorganismer samt buller. Därutöver pågår revidering av råd om termiskt inomhus- klimat.