sou · GTB384d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Det är också en uppgift för beredningen att överväga på vilket sätt den moderna tekniken på ett bättre sätt än kan stödja brottmålsprocessen och därigenom också bidra till bl.a. kortare genomströmningstider. Uppdraget i denna del innefattar även att undersöka om det i lagstiftningen finns hinder mot ett effektivt utnyttjande av IT-stödet i rättsväsendets verksamhet. Den brottsutredande verksamheten m.m. En annan huvuduppgift för beredningen, som hör nära samman med den föregående, är den brottsutredande verksamheten. En väl fungerande brottsutredningsverksamhet torde vara en grundförut- sättning för en hög uppklaringsprocent samt ett snabbare flöde ge- nom brottmålskedjan. Beredningen skall överväga på vilket sätt denna verksamhet kan förbättras. Frågan bör närmas utifrån ett brett angreppssätt och kan komma att innefatta överväganden som innebär förslag till för- ändringar av såväl författningsmässig som administrativ och organi- satorisk karaktär. Även frågor om rollfördelning, utveckling av ar- betsmetoder, möjligheter att utnyttja modern teknik, utbildning och kompetensutveckling samt rekrytering bör kunna ingå i över- vägandena. För att nå målen när det gäller kriminalpolisverksamhe- ten är det nödvändigt att beredningen också i viss utsträckning be- handlar frågor om ordningspolisverksamheten. Det är emellertid inte avsikten att beredningen mera allmänt skall göra någon över- syn av arbetsmetoderna inom ordningspolisverksamheten. Beredningens överväganden när det gäller frågor av författ- ningsmässig karaktär kan innebära allt ifrån att identifiera behov av författningsändringar till att presentera färdiga förslag till sådana. Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) Såvitt avser beredningens överväganden av författningsmässig karaktär och frågor om arbetsmetoder är det motiverat att även in- begripa och skattemyndigheternas brottsutredande verksamhet i beredningens uppdrag. När det gäller frågor av organisatorisk karaktär skall det i be- redningens uppdrag även ingå att se över frågan om en specialise- ring av utredningsverksamheten inom närpolisen och jämföra detta med andra alternativ. Beredningen skall vidare beakta de synpunkter som framförs i betänkande (SOU 1999:88) såvitt gäller den brottsutredande verksamheten. Det innebär att bered- ningen skall ha till uppgift att bl.a. se över frågan om ansvarsför- delningen mellan polis och åklagare. Utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet Beredningen skall följa det arbete som pågår inom rättsväsendet när det gäller utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet. Beroende på resultatet av denna kartläggning bör beredningen kunna lämna förslag som syftar till att uppnå största möjliga sam- ordning även inom detta område. Beredningens överväganden kan komma att handla om gemensam utbildning och gemensamma ut- bildningsinstitutioner samt olika former av utbytestjänstgöring inom rättsväsendet. Även frågor om behörighetskrav för yrkesba- norna inom rättsväsendet eller för fullgörandet av särskilda uppgif- ter där kan ingå i övervägandena. Beredningen skall överväga om det finns anledning att ta några ini- tiativ när det gäller att få till stånd en ökad samordning mellan rättsväsendets myndigheter i lokaliseringsfrågor. Det kan t.ex. ifrå- gasättas om det finns behov av ett särskilt samordningsforum där myndigheterna hade att presentera såväl sina kortsiktiga som lång- siktiga planer i lokaliseringsfrågor. Om beredningen kommer fram till att så är fallet bör man också kunna redovisa på vilket sätt och i vilka former ett sådant forum skulle kunna verka. Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) Förutom att beredningen skall arbeta med referens- och arbets- grupper bör beredningen särskilt uppmärksamma behovet av sam- råd med dels berörda myndigheter inom rättsväsendet, dels sådana utredningar som initieras under beredningens arbete och som kan ha samband dess uppdrag. Beredningen bör samråda med -rättegångsutredning (Ju 1999:11), -utredningen om genomförandet av polisregisterlagstiftningen (Ju 2000:01) samt -Rådet för rättsväsendets informationsförsörjning (dnr Ju96/3163). Beredningen bör dessutom hålla kontakt med den arbetsgrupp inom domstolsväsendet som arbetar med processrättsliga frågor. Beredningen bör hålla sig informerad om den fortsatta bered- ningen med anledning av betänkandena Den centrala polisen (SOU 2000:25) och Organiserad brottslighet, hets mot folkgrupp, hets mot homosexuella, m.m. – straffansvarets räckvidd – (SOU 2000:88). Förslag skall presenteras i delbetänkanden av beredningen efter hand som olika frågor behandlas. Beredningen skall senast före utgången av redovisa det aktuella läget inom rättsväsendet för de frågor som ankommer på beredningen samt en plan för det fortsatta arbe- tet. Bilaga 2, Dir. 2003:145 Beredningen för rättsväsendets utveckling (dir. 2000:90) ges i upp- drag att göra en översyn av uppgifts- och ansvarfördelningen mel- lan polis och åklagare. Vidare skall beredningen göra en översyn av det regelverk som styr de brottsbekämpande myndigheternas möj- ligheter att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation. Beredningen skall lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till. beslutade regeringen att tillkalla en bered- ning med uppgift att verka för rättsväsendets utveckling. En hu- vuduppgift för beredningen är att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet öka effektiviteten och kvaliteten i rättsvä- sendets arbete. När det gäller lagföringen av brott skall beredning- en särskilt undersöka möjligheterna att förkorta den genomsnittli- ga genomströmningstiden från brottsanmälan till dom och straff- verkställighet. Beredningen skall också särskilt överväga på vilket sätt brottsutredningsverksamheten kan förbättras. I beredningens uppgift ingår även att överväga frågor om utbildning, kompetens- utveckling och personalrörlighet inom rättsväsendet. Beredningens överväganden bör kunna leda till förslag som kan komma att omfatta allt från författningsändringar till ändringar av såväl administrativ som organisatorisk karaktär. Beredningens arbete skall ske i nära samverkan med berörda myndigheter inom rättsväsendet och ta hänsyn till det utvecklings- arbete som pågår där. Kommittédirektiv (Dir. 2003:145) Delbetänkanden skall presenteras av beredningen efter hand som olika frågor behandlas. Beredningen skall redovisa det ak- tuella läget inom rättsväsendet för de frågor som ankommer på be- redningen och presentera en plan för det fortsatta arbetet. Beredningen har lagt fram fem delbetänkanden. I det första, Snabbare lagföring 1 – Några förslag till förenklingar (SOU 2001:59) föreslogs vissa åtgärder för att förkorta genomström- ningstiden i brottmål samt för att underlätta att förhör under för- undersökning kan komma till stånd. Förslagen är genomförda. I det andra, Snabbare lagföring 2 – Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93), föreslogs att förenklad brottsutredning skulle kunna an- vändas i stället för förundersökning i större utsträckning än . I det tredje, Snabbare lagföring 3 – Snatteribrott (SOU 2002:44) föreslogs framför allt förenklingar i brottsutredningsförfarandet vad gäller snatteribrott. I det fjärde, Snabbare lagföring 4 – Ett snabbförfarande för brottmål (SOU 2002:45) föreslogs en försöks- verksamhet med snabbare brottmålsförfarande i Stockholmsområ- det. I det femte, Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbe- kämpningen (SOU 2003:74), lämnades förslag om framför allt nya regler för vissa av de brottsbekämpande myndigheternas arbetsme- toder samt en utvidgning av möjligheterna att använda strafföreläg- gande. Förslagen i betänkandena två till fyra har remissbehandlats och övervägs nu i . Det femte betänkandet har sänts ut på remiss. Uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare Regeringen bedömer liksom polisen och åklagarväsendet att det är nödvändigt att vidta ytterligare åtgärder för att höja kvaliteten och effektiviteten i brottsutredningsverksamheten. Frågan om upp- gifts- och ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare har en framträdande plats i det arbetet. I flera budgetpropositioner har Kommittédirektiv (Dir. 2003:145) regeringen uttalat att det är angeläget att polisens och åklagarnas roller i brottsutredningssystemet vidareutvecklas. Regeringen har i det sammanhanget understrukit vikten av att polisen betydligt of- tare än är förundersökningsledare i brottmålsärenden av enkel och medelsvår karaktär (se prop. 2002/03:1 s. 28 f. och prop. 2003/04:1 s. 28 f.). Mot denna bakgrund har myndigheterna eftersträ- vat att generellt införa en sådan ordning som skulle bidra till att åklagarna i större utsträckning skulle kunna koncentrera sina insat- ser på komplicerade brottmålsärenden och utöva aktiv förunder- sökningsledning i dessa. Myndigheternas insatser har dock inte lett till några större förändringar i uppgifts- och ansvarsfördel- ningen mellan dem. När det gäller förhållandet mellan polismyndighet och åklagare under genomförandet av en förundersökning i brottmål finns det grundläggande bestämmelser i 23 kap. 3 § . Därut- över har Riksåklagaren efter samråd med utfär- dat allmänna råd och föreskrifter om ledningen av förundersökning m.m. (RÅFS 1997:12). i anledning av brottsutredningen efter mordet på statsminister har pekat på oklarheter i roll- och ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare. Kommissionen understryker att såväl det reella som det formella ansvaret för en förundersökning alltid ligger på förundersökningsledaren (1999:88 s. 990 f.). och Riksåklagaren har i sina remissyttranden över betänkandet angett att det är nödvändigt att bl.a. vidareut- veckla polisens och åklagarnas roller i brottsutredningsarbetet (dnr Ju1999/3196/PÅ). Därutöver har i en rapport till regeringen ve- lat fästa regeringens uppmärksamhet på att det kan finnas anled- ning att överväga vilka åtgärder som bör vidtas för att klargöra an- svarsförhållandet mellan åklagare i egenskap av förundersöknings- ledare och polisen som utredare. Enligt ligger det ett dilemma inbyggt i det faktum att åklagaren kan ge direktiv om vad som skall utföras, men inte disponera över polisens resurser (Rapport 2003:15 s. 23). Flera åtgärder i syfte att stärka förundersökningsledningen har redan genomförts. Inom polisen har särskild utbildning av förun- Kommittédirektiv (Dir. 2003:145) Uppgiften att vara polisiär förunder- sökningsledare har renodlats. Åtgärderna har medfört att det har skapats bättre förutsättningar för en kvalificerad förundersöknings- ledning hos polisen. Inom åklagarväsendet har man genomfört en satsning på specialiståklagare för förundersökningsledning inom svårutredda brottsområden samt ett utökat deltagande av åklagare i polisens brottsutredande verksamhet, både i form av handledning och som förundersökningsledare. Genom inrättandet av finns goda förut- sättningar för en vidareutveckling av arbetsmetoderna inom eko- brottsbekämpningen. Myndigheten har ett nationellt samordnings- ansvar för bekämpningen av ekonomisk brottslighet. Vid myndig- heten genomförs förundersökningar regelmässigt av arbetsgrupper som består av åklagare, polismän, ekonomer och andra specialister. Arbetet i grupperna sker under ledning av åklagare. Dessutom bedriver både polisen och åklagarväsendet ett omfat- tande arbete för att förstärka och vidareutveckla det internationella samarbetet inom brottsbekämpningen. Det ställs krav på att polis och åklagare skall ha en god förmåga att effektivt och rättssäkert kunna lämna bistånd till utländska brottsbekämpande myndigheter. Mot bakgrund av denna verksamhetsutveckling anser Rikspolis- styrelsen och Riksåklagaren att det nu finns ett behov av att utreda hur den framtida uppgifts- och ansvarsfördelningen bör vara mellan polis och åklagare när det gäller att utreda och lagföra brott. Frågan om polisen i större utsträckning än skall kunna vara förunder- sökningsledare när det gäller s.k. mängdbrottslighet har en fram- trädande plats i myndigheternas utvecklingsarbete. Enligt de ursprungliga direktiven kan beredningen vid övervä- gandena som rör förbättringar i verksamheten med att uppdaga, utreda och lagföra brott också överväga bl.a. frågor om rollfördel- ning. Det finns dock behov av att ge beredningen vissa ytterligare riktlinjer för det arbetet. Bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak- ning finns i 27 kap. . Ett beslut om hemlig teleav- lyssning eller hemlig teleövervakning innebär att de brottsutredan- de myndigheterna får rätt att avlyssna eller med tekniskt hjälpme- Kommittédirektiv (Dir. 2003:145) del ta upp telemeddelanden eller uppgifter om sådana meddelan- den. trädde lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation i kraft och ersatte då telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation. I 17 § telelagen fanns en bestämmelse om skyldighet för den som hade tillstånd enligt telelagen att bedriva televerksamhet så att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kunde verkställas och så att verkställandet inte röjdes. Innehållet i och uppgifter om de avlyssnade eller övervakade telemeddelandena skulle göras till- gängliga så att informationen enkelt kunde tas om hand (anpass- ningsskyldighet). Dessutom innehöll telelagen bestämmelser som under vissa förutsättningar gav de brottsbekämpande myndighe- terna rätt att, utan domstolsprövning, få ut vissa uppgifter om te- lemeddelanden från teleoperatörerna. har en annan terminologi och delvis andra utgångspunkter än telelagen. Lagen om elektro- nisk kommunikation innehåller emellertid bestämmelser om hem- lig teleavlyssning m.m. samt utlämnande av uppgifter till brottsbe- kämpande myndigheter som är avsedda att så långt som möjligt motsvara det regelverk som gällde enligt telelagen. Den som i vissa fall tillhandahåller ett allmänt kommunikations- nät eller tjänster inom ett sådant nät har enligt 6 kap. 19 § lagen om elektronisk kommunikation en skyldighet att bedriva verksamhe- ten så att beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak- ning kan verkställas och så att verkställandet inte röjs. Enligt moti- ven till lagstiftningen är bestämmelsen avsedd att så nära som möj- ligt täcka samma typer av verksamhet för vilket anpassningsskyl- dighet gällt enligt 17 § telelagen (prop. 2002/03:110 s. 269). Därutöver innehåller lagen om elektronisk kommunikation be- stämmelser som ger de brottsutredande myndigheterna vissa möj- ligheter att utan domstolsprövning hämta in uppgifter om elektro- niska meddelanden (6 kap. 20–23 §§). Enligt motiven till lagstift- ningen motsvarar dessa bestämmelser det som gällt enligt 45–47 samt 54 §§ telelagen (a. prop. s. 397). bygger på de förslag som e- komutredningen lämnade i delbetänkandet Lag om elektronisk kommunikation (SOU 2002:60). När utredningens förslag remitte- rades angavs i remisskrivelsen (dnr N2002/7230/ITFoU) bl.a. föl- Kommittédirektiv (Dir. 2003:145) De föreslagna bestämmelserna har ett delvis annat innehåll än de bestämmelser som gäller . Vissa av de frågor som utred- ningen tar upp och vissa av de förslag som läggs fram har betydelse för de brottsbekämpande myndigheternas brottsutredande verk- samhet. Det finns också ytterligare frågor av stor betydelse på om- rådet som inte behandlas i betänkandet. En viktig fråga ur brotts- bekämpningssynpunkt är vilka verksamheter som bör omfattas av anpassningsskyldigheten och denna skyldighets förhållande till rät- tegångsbalkens regler om hemlig teleavlyssning och hemlig tele- övervakning. En annan fråga är vilka trafikuppgifter som bör få lämnas ut till de brottsbekämpande myndigheterna. Ytterligare en fråga är i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar som trafikuppgifter bör bevaras hos operatörerna. Dessa frågor och andra frågor som har ett samband med dessa finns det ett klart be- hov av att utreda ytterligare. Detta kommer att ske i särskild ord- ning. Att det finns ett behov av att utreda dessa frågor bekräftas av re- geringen i den proposition som ligger till grund för den nya lag- stiftningen. Regeringen anger att anpassningsskyldighetens om- fattning i förhållande till det nya regelverket på området för elek- tronisk kommunikation är komplicerad och kräver en fördjupad analys som inte kan göras inom ramen för det lagstiftningsärendet. Regeringen förklarar att frågan i stället kommer att behandlas i ett annat sammanhang där även närliggande frågor kommer att utre- das. Regeringen framhåller att begreppet telemeddelande används i och att det även fanns definierat i telelagen men att det däremot inte används i för elektronisk kommunikation. I avvaktan på nämnda utredning ansåg regeringen det vara lämpligt att, för att inte skapa rättsosäkerhet i fråga om tillämpningen av de författningar som innehåller begreppet tele- meddelande, såsom en övergångslösning använda begreppet tele- meddelande såvitt avser anpassningsskyldighet (prop. 2002/03:110 s. 269). Även i propositionen 2002/03:74 Hemliga tvångsmedel – offent- liga ombud och en mer ändamålsenlig reglering gör regeringen be- dömningen att vissa frågor kräver ytterligare utredning. I det lag- stiftningsärendet föreslår regeringen vissa ändringar när det gäller bestämmelserna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Regeringen anger att när det bl.a. gäller frågan om att avskaffa möjligheten för brottsutredande myn- digheter att inhämta uppgifter om telemeddelande direkt från tele- operatören, så kommer den att övervägas ytterligare inom ramen Kommittédirektiv (Dir. 2003:145) för den kommande översynen av vissa frågor som rör teleoperatö- rers anpassningsskyldighet m.m. Beredningen har enligt sina ursprungliga direktiv till uppgift att komma med förslag som kan förbättra den brottsutredande verk- samheten. I den uppgiften ingår att överväga frågor om de brotts- bekämpande myndigheternas arbetsmetoder, inklusive frågor om tvångsmedel och möjligheten att utnyttja modern teknik i arbetet. Det framstår därigenom som ändamålsenligt att beredningen över- väger även de frågor om elektronisk kommunikation som inte be- handlades i de nämnda lagstiftningsärendena. Även i denna del finns det behov av att ge beredningen vissa riktlinjer för arbetet. Uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare Som ett led i sitt arbete enligt de ursprungliga direktiven skall be- redningen särskilt överväga om förändringar i uppgifts- och an- svarsfördelningen mellan polis och åklagare kan bidra till att öka effektiviteten och kvaliteten i den verksamhet som syftar till att uppdaga, utreda och lagföra brott. Dessa överväganden skall utgå från att polisen och åklagarväsendet även i fortsättningen skall vara skilda myndigheter. Inget hindrar dock att beredningen överväger om en ökad administrativ eller annan samverkan mellan myndighe- terna kan ge fördelar för bl.a. verksamheten med att uppdaga, utre- da och lagföra brott. Vid bedömningen av vilka uppgifter som bör tilldelas polisen re- spektive åklagarna bör beredningen utgå från att åklagarinsatserna skall intensifieras när det gäller den mer kvalificerade brottsligheten och att åklagarna där skall delta i brottsutredningarna mera aktivt och i större omfattning än . En utgångspunkt skall vara att åklagarna i sin roll som förundersökningsledare skall ges bättre re- ella möjligheter att påverka brottsutredningarnas förlopp och där- igenom få ett tydligare helhetsansvar för utredningarnas kvalitet och resultat. Det kräver att åklagarna avsätter mer egna resurser för det. För att det skall vara möjligt måste de avlastas från andra upp- gifter som är av sådan art att de inte kräver åklagarinsats. Bered- ningen bör därför vid genomförandet av uppdraget utgå från att polisen alltid skall vara förundersökningsledare i utredningar som rör inte alltför kvalificerad brottslighet. Det bör också övervägas i vilken mån andra omständigheter än brottets svårhetsgrad bör Kommittédirektiv (Dir. 2003:145) kunna vägas in vid bedömningen av hur ledarskapet för förunder- sökningen skall fördelas. Beredningen skall vidare överväga i vad mån det behövs ytterliga- re åtgärder för att polisen skall kunna fullgöra förundersöknings- ledning på ett effektivt sätt och med hög kvalitet. En viktig fråga som beredningen skall överväga i det sammanhanget är om det kan finnas ett behov av att tillföra polisen ytterligare juridisk kompe- tens. Beredningen skall också överväga om det kan finnas skäl att för- ändra det nuvarande sättet att leda och styra över tillgängliga ut- redningsresurser samt formerna för operativ samverkan i brottsut- redningsverksamheten. I det ligger att beskriva och undersöka vad som behöver göras för att klarlägga polisens och åklagarnas ansvar vid genomförandet av en förundersökning. Dessa överväganden skall framför allt avse polisens och åklagarnas bekämpning av om- fattande eller kvalificerad brottslighet, t.ex. sådan som är grov eller gränsöverskridande. I anslutning till dessa överväganden skall be- redningen särskilt undersöka om brottsutredningsverksamheten som gäller sådan brottslighet kan förbättras genom att arbetet be- drivs i gemensamma utredningsgrupper med åklagare, poliser, be- fattningshavare från andra brottsbekämpande myndigheter samt andra experter. Beredningen skall i samband med det överväga hur en effektiv styrnings- och ledningsfunktion för en sådan grupp bör vara utformad. En annan central fråga som beredningen skall över- väga i det sammanhanget är om det finns anledning att förändra åklagarnas uppgifter vid sådan brottsbekämpning, t.ex. om det kan finnas behov av åklagarkompetens vid polisens spanings- och kri- minalunderrättelseverksamhet. Beredningen bör mot bakgrund av vad den i övrigt kommer fram till även överväga i vad mån det finns anledning att åklagare och polis samlokaliseras helt eller delvis. I uppdraget ingår alltså att beskriva och analysera den rättsliga regleringen och ordningen som styr polisens och åklagarnas roller och funktioner. Beredningen skall överväga om regleringen och ordningen är ändamålsenligt utformad. En central fråga i det avse- endet är om det är nödvändigt med förändringar i nuvarande upp- gifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare. Därutöver skall beredningen överväga om förbättringar av brottsutredningsverksamheten kan åstadkommas genom att poli- sen och åklagarväsendet i större utsträckning utfärdar gemensam- ma föreskrifter och riktlinjer för hur det operativa brottsutred- ningsarbetet bör bedrivas. Kommittédirektiv (Dir. 2003:145) Beredningen bör även undersöka i vad mån den ordning som finns för uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare i andra europeiska stater kan ligga till grund för beredningens över- väganden. Beredningen skall vid genomförandet av uppdraget beakta de särskilda förutsättningar som gäller för , bl.a. när det gäller organisation och arbetsformer. Vid genomförandet av uppdraget skall beredningen också beakta det arbete som bedrivs i olika internationella forum – framför allt inom EU och – för att vidareutveckla och förstärka brottsbekämpningen. I det sammanhanget bör beredningen – vid fördelningen av polisens och åklagarnas uppgifter och ansvar – sär- skilt beakta att det internationella straffrättsliga samarbetet (t.ex. utlämning, överlämnande och rättslig hjälp) är ett samarbete mellan rättsliga myndigheter i de olika staterna, dvs. i regel domstolar och åklagare. Beredningen skall göra en översyn av det regelverk som styr de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation.