sou · GTB320 · 2006-01-01 00:00:00 — Delbetänkande av Utredningen om obehörig användning av kontokort samt konsumentskydd vid s.k. modemkapning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av bestämmelserna i 34 § konsumentkreditlagen (1992:830) om en kontohavares betalnings- ansvar för obehörig användning av kontokort. Vid sidan av det uppdraget skulle utredaren överväga om det behövs någon förstärkning av konsumentskyddet vid uppkoppling mot Internet, då omkoppling till ett dyrare nummer skett utan abonnentens godkännande (s.k. modemkapning). Till särskild utredare förordnades fr.o.m. justitierådet . Som sakkunniga förordnades fr.o.m. kansli- rådet , departementssekreteraren , och i hennes ställe förordnades fr.o.m. departementssekreteraren . och har inte deltagit i den del av utredningens arbete som redovisas i detta delbetänkande. Som experter förordnades fr.o.m. enhetschefen , juristen , enhetschefen , bankdirektören och föreningsjuristen (tidigare ). Sekreterare åt utredningen har fr.o.m. varit hovrättsassessorn . Utredningen får härmed överlämna sitt delbetänkande Konsumentskydd vid modemkapning (SOU 2005:20). Utredningen fortsätter nu med den del av uppdraget som avser kontohavares betalningsansvar vid obehörig användning av kontokort. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Modemuppkoppling till Internet............................................ Vad är modemkapning? Begrepp och definitioner.............................................. Modemkapning som affärsidé...................................... Modemomkoppling som betalningslösning................ Åtgärder mot misstänkt modemkapning ............................... Allmänt om elektronisk kommunikation............................... 3.1.1 Vad är elektronisk kommunikation?........................... Den svenska telemarknaden .................................................... Lagstiftning om elektronisk kommunikation ........................ Samtrafik och andra former av tillträde .................................. Anmälan och förhandlingar.......................................... Tillträde till accessnät ................................................... 3.5.4 Operatörer med betydande inflytande på en 3.5.5 Operatörer som inte har ett betydande inflytande på en marknad ............................................................... Fakturering av innehållstjänster................................... Minimikrav på avtal med slutanvändare.................................. 3.7.1 Krav på avtal med slutanvändare .................................. 3.7.2 Tillämpningen av 5 kap. 15 § lagen om 4.1.1 Nationell reglering av nummer .................................... Modemomkoppling till betalnummer.......................... 4.1.3 Modemomkoppling till nationella geografiska 4.2.1 Internationell reglering av nummer ............................. 4.2.2 Modemomkoppling till utlands- eller 5.1.1 Bestämmelser om konsumentskydd på 5.1.2 Särskild reglering av betalnummer och diallers........... Åtgärder av tillsynsmyndigheten................................. Utlands- och satellitnummer ....................................... 5.2.3 Förbud mot användning av diallers ........................... 5.2.4 Åldersgräns för vissa innehållstjänster ...................... Lagstiftning om telekommunikation......................... 5.3.2 Särskild reglering av betalnummer och diallers......... 5.4.3 Frivilliga åtgärder av operatörer................................. 5.5.1 Lagstiftning om elektronisk kommunikation........... 5.5.4 Åtgärder av Post- og teletilsynet ............................... 5.6.2 om spärrkategorier inom teletrafiken...... Föreskrifter och riktlinjer .......................................... 5.7.5 Förslag till skärpning av regleringen av Computer Misuse Act................................................ Praxis från allmän domstol .................................................... 6.4.1 Uppkoppling till nationella geografiska Uppkoppling till betalnummer .................................. Uppkoppling till utlandsnummer .............................. 6.5.2 Uppkoppling till nationella geografiska nummer ..... Uppkoppling till betalnummer .................................. 8.1.2 Kan modemkapning utgöra dataintrång? Bedrägeri och annan oredlighet............................................. Obehörig uppkoppling till utlands-, satellit- eller Obehörig uppkoppling till nationella geografiska Utlands- och satellitnummer ................................................ Nationella geografiska telefonnummer ................................ 10.1.1 Hur kan modemkapning motverkas?........................ 10.1.2 Behovet av lagstiftning ............................................... Reglering av diallers ............................................................... 10.2.1 Användningen av diallers ........................................... 10.2.2 Åtgärder mot diallers i andra länder .......................... 10.2.3 Utredningens bedömning .......................................... Abonnentens betalningsansvar vid modemkapning ............ 10.3.1 Strikt betalningsansvar vid modemkapning? 10.3.2 En civilrättslig bestämmelse om begränsat 10.3.3 Utformning av bestämmelsen.................................... 10.4.1 Bestämmelser om spärrning....................................... 10.4.2 Post- och förslag till lagändringar ...... 10.4.3 om försåtliga SMS- 10.4.4 Utredningens bedömning .......................................... 10.5.1 Skäl för en reglering av betalnummer........................ 10.5.2 Bör en reglering av betalnummer föreslås? Statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser Konsekvenser för företag, särskilt små företags Konsekvenser för brottsligheten och det Förslaget till lag om åtgärder mot vissa Förslaget till förordning om åtgärder mot vissa Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:389) om Utredningen skall enligt sina direktiv såvitt avser de frågor som behandlas i detta delbetänkande överväga om det behövs någon förstärkning av konsumentskyddet vid modemuppkoppling mot Internet då omkoppling skett till ett dyrare nummer utan abonnentens godkännande. Övervägandena skall enligt direktiven grunda sig på en avtalsrättslig analys av de olika situationer som kan bli aktuella. Anser utredaren att skyddet bör stärkas, skall utredaren överväga hur detta lämpligen kan ske. I uppdraget ingår att vid behov föreslå såväl lagändringar som andra åtgärder för att stärka konsumentskyddet på området. Utredaren är oförhindrad att ta upp även näraliggande frågor om det bedöms motiverat. Vad är modemkapning? Med modemkapning avses att ett uppringningsprogram, en s.k. dialler, laddas ned på ett medel för distanskommunikation, ändrar fjärranslutningen och utan användarens godkännande ringer upp ett nytt nummer. Begreppet används också för de åtgärder som vidtas för att vilseleda någon att utföra en handling som leder till att en dialler laddas ned och ger upphov till sådan uppringning. De medel för distanskommunikation som har drabbats av modem- kapning har såvitt känt alltid varit datorer. Modemkapning är ett av de Internetrelaterade säkerhetsproblem som har rönt störst uppmärksamhet i och utomlands . Kännetecknande för modemkapning jämfört med andra datasäkerhetsproblem är främst att den skada som uppstår i huvudsak består av kostnader för oönskad telefonuppringning, som i regel debiteras på abonnentens teleräkning. Att döma av antalet polisanmälningar och klagomål till olika myndigheter har tiotusentals abonnenter drabbats av modem- kapning endast i . I länder som , , och har problem med modemkapning föranlett omfattande åtgärder av olika slag. Fråga är således om ett stort och internationellt konsumentproblem. Enligt de klagomål som har inkommit till olika myndigheter sker den obehöriga uppringningen numera främst till utlands- eller satellitnummer, dvs. nummer som föregås av det internationella prefixet 00 och debiteras enligt gällande taxa för sådana samtal. Även modemomkoppling till nationella geografiska telefonnummer har varit vanliga, liksom uppkoppling till betalnummer, dvs. nummer som används för att tillhandahålla innehållstjänster och börjar på 0900, 0939 eller 0944. Enligt praxis från är åtskilliga bestämmelser i det marknadsrättsliga regelverket tillämpliga vid förfaranden som kan misstänkas innefatta modemkapning. Utredningen har bedömt att ytterligare marknadsrättslig lagstiftning inte är nödvändig för att komma till rätta med problemet. Utredningen har vidare bedömt att modemkapning i objektivt hänseende typiskt sett utgör dataintrång och i allmänhet även bedrägeri. Något behov av lagändringar på det straffrättsliga området har inte bedömts föreligga. Genomgången av tillämplig lagstiftning och praxis har däremot visat på oklarheter och i viss mån brister på de närings- och civilrättsliga områdena. De näringsrättsliga frågeställningar som uppstår avser i huvudsak användningen av diallers och abonnentens möjlighet att spärra telefontrafik. I saknas i det närmaste helt lagstiftning i dessa frågor. Den civilrättsliga frågeställning som aktualiseras gäller i allt väsentligt i vilken utsträckning en abonnent bör kunna hållas betalningsansvarig för uppringning som har orsakats av obehörig modemomkoppling. Även om rättsläget härvidlag i vissa avseenden får anses oklart, har nuvarande ordning enligt utredningens mening visat sig kunna leda till så oacceptabla resultat att konsumentskyddet på området måste anses otillräckligt. Utredningen har därför haft att överväga hur detta lämpligen kan stärkas. Säkerställande av betalning för ianspråktagande av innehåll på en webbplats kan ske genom att en dialler laddas ned på användarens dator och ringer upp t.ex. ett betalnummer. Sådan nedladdning kan alltså utgöra ett led i en fullt legitim betalningslösning. Utredningen har konstaterat att erbjudandet av diallers på webb- platser är en företeelse som i stor utsträckning har lett till problem för konsumenter såväl i som utomlands. I allmänhet har en webbplats utformats så att användaren inges uppfattningen att denne genom att klicka på en länk eller ruta utan kostnad får tillgång till visst innehåll, t.ex. text, bilder eller spel, när klickningen i själva verket medför att en dialler laddas ned och uppkoppling sker till ett nummer med högre minutkostnad. I regel ändras användarens fjärranslutning permanent, så att all användning av Internet sker genom uppkoppling till det dyrare numret. En dialler kan också ha programmerats att förorsaka uppringning utan någon aktiv åtgärd av användaren. har med nuvarande lagstiftning endast begränsade möjligheter att motverka sådan verksamhet. Modemomkoppling efter installation av dialler används såvitt känt inte i som betalningslösning för tillgång till betalteletjänster. Något intresse från den seriösa branschens sida att använda diallers för att säkerställa betalning för betalteletjänster synes inte finnas. Utredningen har mot denna bakgrund ansett att möjligheten att använda diallers bör inskränkas. Den lämpligaste lösningen är enligt utredningens mening att föreskriva att diallers endast får användas för att säkerställa betalning om programmet ringer upp ett betalnummer som på förhand är spärrat och som abonnenten särskilt kan begära skall öppnas, s.k. opt-in. En abonnent som har begärt att kunna ringa förhandsspärrade nummer i denna serie skall därefter när som helst och utan kostnad åter kunna få numren spärrade. De betalnummer som används tillsammans med en dialler bör förläggas till en särskild för ändamålet avsatt serie. För att förhindra missbruk av nummer i den särskilt avsatta serien bör tillhandahållandet av innehåll på webbplatser med användning av en dialler regleras noggrant. Regleringen av diallers föreslås ske i ny lag, som bör benämnas lagen om åtgärder mot vissa uppringningsprogram. skall vara tillsynsmyndighet enligt lagen och meddela föreskrifter om användningen av diallers för uppringning av nummer i den särskilt avsatta serien. Abonnentens betalningsansvar vid modemkapning Vid modemkapning till utlands-, satellit- eller betalnummer har den obehöriga uppringningen inte sällan skett utan att abonnenten eller den operatör som kräver ersättning agerat oaktsamt. De flesta operatörer förefaller ha som policy att hålla abonnenten obegränsat betalningsansvarig för den skada som uppstår genom modemkapning. I praxis har abonnenten i allmän- het hållits betalningsansvarig när operatören krävt ersättning med stöd av abonnemangsavtalet. Flera av de hänsyn som ligger bakom regleringen i konsument- kreditlagen (1992:830) talar enligt utredningens mening för att en abonnent inte bör kunna hållas betalningsansvarig för obehörig uppringning som denne inte förutsåg eller borde ha förutsett vid ingåendet av abonnemangsavtalet. Även det förhållandet att en abonnent i många fall har förhållandevis små möjligheter att skydda sig mot modemkapning medan en operatör i betydligt större utsträckning kan vidta olika förebyggande åtgärder talar mot upprätthållandet av ett strikt betalningsansvar för abonnenten. Nuvarande ordning innebär vidare att kostnaden för den skada som uppstår i allmänhet kan vältras över på abonnenten och att i synnerhet de utländska operatörer som tilldelar nummer som används för modemkapning i praktiken är garanterade ersättning för vad som typiskt sett utgör brottslig verksamhet. Denna ordning framstår inte som rimlig och är inte heller ägnad att skapa förutsättningar för en långsiktig lösning av problemet. Utredningen har med beaktande av bl.a. dessa omständigheter, och då rättsläget på området i viss mån får anses oklart, ansett att en civilrättslig bestämmelse bör införas som inskränker möjligheten att hålla en abonnent obegränsat betalningsansvarig vid obehörig modemomkoppling. En sådan civilrättslig bestämmelse bör enligt utredningens mening knytas till den föreslagna näringsrättsliga regleringen av diallers. Bestämmelsen föreslås innebära att abonnenten som regel inte skall kunna hållas betalningsskyldig vid uppringning av en dialler till nummer utanför den särskilt avsatta och förhandsspärrade serien. Av bestämmelsen bör vidare framgå att abonnenten inte heller skall kunna hållas betalningsskyldig vid uppringning med dialler av nummer i denna serie, om inte abonnenten har begärt att förhandsspärrningen skall hävas. Det sagda skall dock inte hindra att en abonnent hålls betalningsskyldig om denne eller någon annan behörig användare uttryckligen samtyckt till uppringningen. Spärrning av vissa samtal eller nummer En abonnent har inte en laglig rätt att på eget initiativ spärra sitt abonnemang mot uppringning av vissa samtal eller nummer. Även om de flesta operatörer på eget initiativ erbjuder en möjlighet till sådan spärrning finns det operatörer som inte gör det. Utredningen anser att en skyldighet för alla operatörer att erbjuda en sådan möjlighet till spärrning bör införas. Införandet av en möjlighet att spärra vissa samtal eller nummer skulle säkerställa att en abonnent har goda möjligheter att efter eget omdöme och genom egna åtgärder minimera risken för oönskad användning av telefoniabonnemanget. Sådan oönskad användning kan förutom modemkapning vara att barn eller andra ringer dyra betalnummer. Möjligheten att spärra vissa typer av samtal eller nummer skall som huvudregel erbjudas abonnenten avgiftsfritt. Regleringen bör ske genom ändringar i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och genom föreskrifter som meddelas av . Spärrning vid överskridande av kreditgräns En rimlig utgångspunkt vid ingående av kreditavtal bör vara att kredittagaren har möjlighet att bestämma en övre gräns för den kredit som avtalet skall innefatta. Det kan ifrågasättas om inte detta får anses omfattas av god kreditgivningssed för abonnemangsavtal Sådan spärrning ger kredittagaren en möjlighet att överblicka konsekvenserna av telefoniavtalet, som denne i viss utsträckning kan skydda sig mot obehörig användning av anslutningen. En abonnent bör därför ha en reell möjlighet bestämma gränserna för den kreditmöjlighet – med därpå följande kreditansvar – som ett abonnemangsavtal för telefoni medför. När den upplupna debiteringen når upp till kreditgränsen skall abonnemanget spärras. Operatören skall erbjuda denna möjlighet avgiftsfritt eller till ett pris som inte får överstiga operatörens faktiska kostnader för åtgärden. Även denna reglering bör ske genom ändringar i lagen om elektronisk kommunikation och genom föreskrifter som meddelas av . är sektorsansvarig myndighet inom området för elektronisk kommunikation. Förslaget innebär i och för sig att Post- och tillsynsområde i viss mån utökas, då myndigheten skall ha befogenhet att ingripa även mot innehållsleverantörer som använder sig av t.ex. utlands- eller satellitnummer för modemkapning. I allt väsentligt kommer tillsynen av de föreslagna bestämmelserna dock att avse för- faranden som redan omfattas av Post- och sektorsansvar. I beaktande av att antalet individer som sysslar med modemkapning i enligt vad utredningen har erfarit är mycket litet kan det antas att endast vid ett fåtal tillfällen kommer att behöva vidta tillsynsåtgärder med stöd av de föreslagna bestämmelserna Utredningen har bl.a. mot denna bakgrund bedömt att de utgiftsökningar som förslagen ger upphov till bör bli begränsade och därför får rymmas inom befintliga anslag. Endast ett fåtal operatörer har som policy att kreditera sina abonnenter för kostnader som uppstått genom modemkapning. I den mån förslaget medför att en abonnent i mindre utsträckning än tidigare kan hållas betalningsansvarig för sådana kostnader, innebär detta intäktsförluster för de operatörer som inte har denna policy. Dessa intäktsförluster kan antas bli högre för en stor operatör och lägre för en mindre operatör. De flesta operatörer erbjuder sina abonnenter en möjlighet att avgiftsfritt spärra vissa samtal eller nummer. För det fåtal operatörer som inte erbjuder denna typ av spärrning innebär förslaget kostnader för att utveckla tjänsten. För de operatörer som erbjuder tjänsten mot avgift innebär förslaget ett visst inkomstbortfall. ligger det i operatörens intresse att abonnenter spärrar t.ex. särskilt dyra utlandsnummer, eftersom den skada som modemkapning medför härigenom kan förebyggas. Spärrning vid överskridande av en kreditgräns erbjuds endast av ett fåtal operatörer. Det betyder att förslaget medför att de operatörer som inte erbjuder möjlighet till sådan spärrning kommer att få kostnader för att utveckla tjänsten. Enligt förslaget skall operatören ha möjlighet att ta betalt av abonnenten för sina kostnader. Det ligger i operatörens intresse att abonnenter begär även denna typ av spärrning, eftersom den skada som uppstår genom modemkapning härigenom kan begränsas. Förslaget kan antas leda till att modemkapning kommer att ske i mindre omfattning än vad som annars hade varit fallet, vilket gagnar såväl konsumenter som operatörer. Vidare kan förslaget antas få positiva samhällsekonomiska konsekvenser genom att förtroendet för Internet stärks. lag om åtgärder mot vissa uppringningsprogram Härigenom föreskrivs följande. 1 § Ett program som tillfälligt eller varaktigt ändrar fjärranslutningen hos ett medel för distanskommunikation (uppringningsprogram) får göras tillgängligt för att säkerställa betalning endast om programmet uteslutande ringer upp ett nummer i en serie som särskilt har avsatts för detta ändamål av den myndighet regeringen bestämmer. Den som av myndighet har tilldelats nummer i den serie som avses i första stycket skall se till att dessa nummer på förhand är spärrade för uppringning. Den som har tilldelats sådana nummer får upphäva spärrningen av nummer i den angivna serien endast om abonnenten uttryckligen begär det. Har spärrningen upphävts skall på abonnentens begäran den som har tilldelats numret med omedelbar verkan och utan kostnad åter se till att uppringning spärras. 2 § En abonnent skall inte vara betalningsskyldig för sådana kostnader för uppringning som uppstår till följd av att ett uppringningsprogram görs tillgängligt i strid med 1 §, om inte abonnenten eller någon annan behörig användare uttryckligen samtyckt till uppringningen. 3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om användning av sådana uppringnings- program som avses i 1 §. – hur samtycke till nedladdning av programmet skall lämnas, –vilken information som skall lämnas före ianspråktagandet av de tjänster som tillhandahålls i nummerserien och , –installation och avinstallation av programmet, –högsta pris för de tjänster som tillhandahålls i nummerserien och automatiskt avbrytande av uppkopplingen , och –krav på funktion och säkerhet hos programmet. 4 § Den som enligt 3 kap. 19 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation av myndighet har fått tillstånd att använda nummer skall beträffande dessa nummer säkerställa att 1 § och föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 § efterlevs. 5 § Regeringen får meddela föreskrifter om vilken myndighet som skall utöva tillsyn enligt denna lag. 6 § får förelägga den som bedriver verksamhet som omfattas av denna lag att 1.yttra sig och lämna de upplysningar som behövs i ett ärende om efterlevnaden av lagen, och 2.tillhandahålla de handlingar, program och liknande som kan ha betydelse för utredningen. Förelägganden enligt första stycket får förenas med vite. För tillsynen har tillsynsmyndigheten rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen där verksamhet som omfattas av denna lag bedrivs, dock inte bostäder. skall lämna det biträde som behövs vid tillsynen. 7 § skall beträffande den som fått sådant tillstånd som avses i 4 § tillämpa följande bestämmelser i 7 kap. lagen om elektronisk kommunikation för att 1 och 4 §§ samt föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 § skall efterlevas: –4 § om underrättelse, –5 § första, andra och fjärde styckena om förelägganden, förbud och andra åtgärder, –6 § första stycket 2, 4 och 5 samt andra och tredje styckena om omedelbar återkallelse av tillstånd och ändring av tillståndsvillkor, och –8 § om åtgärder i särskilt allvarliga fall. får beträffande näringsidkare som gör uppringningsprogram tillgängliga för att säkerställa betalning men inte omfattas av tillsynen enligt första stycket meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att 1 § och föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 § skall efterlevas. Sådana förelägganden och förbud får förenas med vite. 8 § beslut enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut om sådan underrättelse som avses i 7 kap. 4 § lagen om elektronisk kommunikation får dock inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. beslut enligt 6 och 7 §§ skall gälla , om inte annat bestäms. Denna lag träder i kraft . förordning om åtgärder mot vissa uppringningsprogram Härigenom föreskrivs följande. 1 § är tillsynsmyndighet enligt lagen (2006:000) om åtgärder mot vissa uppringningsprogram. 2 § skall avsätta en sådan nummerserie som avses i 1 § första stycket lagen om åtgärder mot vissa uppringnings- program och får meddela sådana föreskrifter som avses i 3 § lagen om åtgärder mot vissa uppringningsprogram. Denna förordning träder i kraft . lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation dels att 3 kap. 21 § samt 5 kap. 3, 4 och 7 §§ skall ha följande lydelse,