sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — sådant skick att uppkomsten av åtgärder hålls i ett sådant skick att uppkomsten av olägenheter hälsa hindras och de krav tillgodoses som med hänsyn till och de krav tillgodoses som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständlig- ställas i fråga om trevnad, heter kan ställas i fråga om gäller inte, om åtgärderna skall skyldigheter gäller inte, utföras av staten som väghållare. staten som väghållare. Fastighetsinnehavare är skyldig att utföra sådana åtgärder som avses i första stycket inom områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark och som har iordningställts och begagnas för allmän trafik. Utan hinder av vad som sägs i andra stycket ansvarar dock kommunen i enlighet med vad som anges i första stycket för områden som skall användas för allmän trafik och som har upplåtits till kommunen med nyttjanderätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 2 § . När särskilda skäl föreligger, får regeringen på framställning av kommunen medge undantag från kommunens skyldighet enligt första stycket. Denna lag träder ikraft . lag om ändring i (1998:808) Härigenom föreskrivs i fråga om (1998:808) att 12 kap. 6 § och 20 kap. 3 § skall ha följande lydelse. Jordbruk och annan verksamhet Kan en verksamhet eller en åtgärd som inte omfattas av åtgärd som inte omfattas av denna balk komma att väsentligt denna balk komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall anmälan ändra naturmiljön, skall anmälan för samråd göras hos den för samråd göras hos den myndighet som utövar tillsynen myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap. enligt bestämmelser i 26 kap. meddelats med stöd av samma meddelats med stöd av samma behöver dock inte göras när det gäller verksamhet eller åtgärd för bestämmelserna i 8 kap. plan- och bygglagen (1987:10). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid skall göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan skall innehålla. Verksamhet eller åtgärd som skall anmälas för samråd får påbörjas tidigast efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten medger något annat. Den myndighet som avses i första stycket får förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av natur- miljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. rätt till ersättning vid ett sådant föreläggande eller förbud finns i 31 kap. Vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas även på miljödomstolar och samt vid Högsta domstolens prövning av mål som avses i denna balk, om inte annat följer av balken eller annan lag. Vid handläggningen av ärenden tillämpas lagen (1996:242) om domstolsärenden. Bestämmelserna i förvalt- ningsprocesslagen (1971:291) tillämpas i miljödomstolarna i de mål dom överklagats dit och vid prövning av utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet samt vid över- klagande av sådana mål till , om inte annat följer av denna balk eller annan lag. När en ideell förening med stöd av 16 kap. 13 § överklagar ett beslut eller en dom, skall dock inte 7 a § förvaltningsprocesslagen tillämpas. Vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas även på plan- och miljödomstolar och Plan- och samt vid Högsta domstolens prövning av mål som avses i denna balk, om inte annat följer av balken eller annan lag. Vid handläggningen av ärenden tillämpas lagen (1996:242) om domstols- ärenden. Bestämmelserna i förvalt- ningsprocesslagen (1971:291) tillämpas i plan- och miljö- domstolarna i de mål dom överklagats dit och vid prövning av uttag av tilläggsavgift och utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet samt vid överklagande av sådana mål till Plan- och , om inte annat följer av denna balk eller annan lag. När en ideell förening med stöd av 16 kap. 13 § överklagar ett beslut eller en dom, skall dock inte 7 a § förvaltningsprocesslagen tillämpas. Denna lag träder ikraft . 9Miljödomstol och behöver bytas ut mot plan- och miljödomstol respektive Plan- och i följande författningar 1.Lag (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader 2.Lag (1919:426) om flottning i allmän flottled 3.Lag (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av 4.Lag (1962:627) om vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m. 5.Lag (1976:997) om vattenförbund 6.Förordning (1983:1011) om vissa underrättelser enligt den svensk-norska vattenrättskonventionen av 7.Förordning (1983:1011) om vissa underrättelser enligt den svensk-norska vattenrättskonventionen av 8.Lag (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter 9.Förordning (1987:452) om avgifter vid de allmänna dom- stolarna 10.Förordning (1988:318) med instruktion för för domstolsväsendet 11.Förordning (1996:381) med tingsrättsinstruktion 12.Artskyddsförordning (1998:179) 13.Miljöbalk (1998:808) 14.Lag (1998:811) om införande av miljöba 15.Lag (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet 16.Lag (1998:813) om införande av lagen med särskilda bestäm- melser om vattenverksamhet 17.Förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 18.Förordning (1998:904) om täkter och anmälan för samråd 19.Förordning (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter 20.Förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt 21.Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljö- balken m.m. 22.Förordning (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar 23.Förordning (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. 24.Lag (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor 25.Förordning (1999:704) om förordnande av sakkunniga ledamöter i miljödomstol 26.Lag (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvalt- ningsmyndigheter och domstolar Regeringen har gett i uppdrag att göra en översyn av plan- och bygglagstiftningen. I uppdraget anges bland annat föl- jande. Utredningsarbetet ska ha en bred inriktning. Förslag som kommittén lämnar ska tillgodose krav på främjande av en långsik- tigt hållbar utveckling. I uppgiften ingår att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i (1987:10, PBL) och m.fl. lagar. Kommittén ska också behandla frågor om översiktlig planering, detaljplaner m.m., kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning, kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL), beslutsprocessen inklusive instansordningen samt Av regeringens uppdrag framgår att ska ha tre övergripande mål för sitt arbete. stärka plan- och bygglagstiftningens roll som ett instrument för hållbar utveckling, utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt näringsliv liksom för annat samhällsbyggande samt utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den bättre tillgodo- ser kraven på en effektiv beslutsprocess som kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas. Översynen ska innefatta uppgiften att sammanställa och struktu- rera och vid behov komplettera de förslag om ändringar i som har framförts och där något slutligt ställ- ningstagande ännu inte har skett. Det står kommittén fritt att ta upp alla delar av plan- och bygglagstiftningen. fick kommittén i tilläggsdirektiv att utreda möj- ligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering. beviljades förlängd tid att redovisa alterna- tiv för en framtida instansordning till och för övriga frågor rörande effektivisering av beslutsprocessen till (dir. 2003:172). förlängdes tidpunkten för slutredovisning till , bl.a. för att förbättra möjligheterna att samordna arbetet med arbete i fråga om instansord- ningen och samordningen mellan regelverken (dir. 2004:150). beslutade regeringen att förlänga kommitténs utred- ningstid (dir. 2005:74). Utredningsdirektiven återfinns i bilaga 1–4. arbetsuppgifter har varit omfattande och berört många intressenter. Kommitténs ambition har varit att verka för lyhördhet och öppenhet i arbetet. Kommitténs arbete har organise- rats på följande sätt. Kommittémöten har hållits regelbundet, en gång . Två fasta expertgrupper har knutits till arbetet. Den ena grup- pen, som kallas den interdepartementala expertgruppen, har bestått av företrädare för åtta berörda departement. Den andra gruppen, den s.k. myndighetsexpertgruppen, har bestått av företrädare för Kommuner och Landsting, länsstyrelserna och , dvs. för de myndigheter på lokal, regional och nationell nivå som har särskilda uppgifter enligt plan- och bygglagstiftningen. Dess- utom har det skapats två referensgrupper med företrädare för berörda myndigheter och branschorganisationer. Den ena referens- gruppen har kopplats till arbetet i den del som rör planerings- processen, medan den andra har kopplats till byggprocessen. Res- pektive grupp har haft ett 30-tal deltagare. Också med dessa grup- per har regelbundna möten hållits. Vid sidan om möten med de ovannämnda grupperna har kom- mittén anordnat särskilda seminarier och hearings i syfte att samla in erfarenheter om tillämpningen samt diskutera behovet av änd- ringar i lagstiftningen. som utredningen pågått har kommittén ordnat sammanlagt 15 seminarier och därtill har ett antal arbetsmöten ordnats med särskilt inbjudna. Seminarierna har rört exempelvis översiktlig planering i kommuner med större städer och i små kommuner, gränsen mellan detaljplan och bygglov samt överprövning och talerätt. Till seminarierna har inbjudits förtro- endevalda och tjänstemän från ett stort antal kommuner liksom företrädare för länsstyrelser, statliga myndigheter samt bransch- och intresseorganisationer. När det gäller kommunernas medver- kan har en strävan varit att rikta inbjudan till kommuner med skilda förutsättningar och storlek från olika delar av landet. Samråd i enlighet med direktiven har skett med , , , och i arbetet med det s.k. källsorteringsuppdraget. Kommittén har också i enlighet med direktiven samrått med när det gäller konsekvenserna för näringslivet. De externa kontakterna har också i övrigt varit omfattande. Kommittén, oftast företrädd av ordföranden och sekretariatet, har medverkat vid olika externa möten för att informera om arbetet och har också tagit emot besökande av olika slag. Ett stort antal myndigheter, organisationer och enskilda har dessutom hört av sig genom samtal och skrivelser ställda till kommittén. har vidare haft gemensamma möten med vid fyra tillfällen. Kommittéernas sekretariat har därutöver haft löpande kontakter under arbetets gång. sekretariat, i vissa fall tillsammans med ordfö- randen, har också träffat sekretariaten, ibland också ordförandena, i andra utredningar för att identifiera kopplingar och gränsdrag- ningar mellan utredningarnas arbeten samt diskutera tänkbara för- ändringar inom respektive utrednings uppdrag. Exempelvis har sådana kontakter skett med , Barnsäkerhetsdele- gationen, , Den parlamentariska äldreberedningen Senior 2005, , , , Utredningen om genomförande av EG-direktivet om byggnaders energipres- tanda och Utredningen om åtgärdsprogram. Sekretariatet har ock- så, som ett led i en jämförelse mellan de nordiska ländernas regel- verk för fysisk planering och byggande, haft kontakter med anställ- da vid berörda departement i . har regeringen överlämnat ett 40-tal skri- velser m.m. om olika frågor med koppling till PBL. Sekretariatet har haft ambitionen att regelbundet gå ut med information genom så kallade nyhetsbrev som lagts ut på kommit- téns webbplats. Anteckningar som upprättats efter seminarierna har också lagts ut på webbplatsen. Kommittén har lämnat två delbetänkanden och två rapporter un- der utredningstiden. Det första delbetänkandet avsåg förslag till införande av EG- direktivet om planers och programs miljöpåverkan1 i svensk lag- stiftning. Detta uppdrag redovisades under namnet Miljöbedömningar av vissa planer och program (SOU 2003:70). Med stöd av förslagen i delbetänkandet har infört nya bestämmelser med koppling till detta direktiv i lagstiftningen. med redovisningen av delbetänkandet överlämnade kommittén en rapport som avsåg EG-direktivet som rör främjande av ökad produktion av el från förnybara energikällor2. Rapporten innebar en redovisning av uppdraget att göra en kartläggning om det fanns några lagstiftningshinder och andra hinder i PBL eller kopplat till gränssnittet mellan PBL och annan lagstiftning, i första hand . Till uppdraget rörande el från förnybara energi- källor hörde också att föreslå hur man kan arbeta vidare med iden- tifierade hinder. Rapporten fick namnet Främjande av el produce- rad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete. De förslag till fortsatt arbete som presenterades i rapporten kommer att behandlas i detta betänkande. lämnade sitt andra delbetänkande som avsåg principer för en förändrad instansordning. Betänkandet fick namnet Kortare instanskedja och ökad samordning – Alterna- tiv för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). I delbetänkandet presenteras två alternativ för att korta prövnings- 1Europaparlamentets och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /77/EG av om främ- jande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. kedjan för framför allt bygglovsärenden. Det ena alternativet, som kommittén förordade, innebär ett närmande mellan PBL och genom att instanskedjan skulle bli densamma för beslut som fattas i kommun och sedan överprövas, oavsett med stöd av vilken av de båda lagarna som beslutet fattas. Delbetänk- andet har remissbehandlats och kommittén återkommer med slut- liga avvägningar avseende förändringar i detta slutbetänkande. lämnade en lägesrapport avseende arbetet till regeringen. Kommitténs slutbetänkande har delats upp i två volymer. Del 1 omfattar författningsförslagen och betänkandets kapitel 1–5. Del 2 omfattar betänkandets kapitel 6–16 och innehåller överväganden och förslag till ändringar av de materiella bestämmelserna, främst rörande de olika instrumenten i PBL. Del 1 har följande innehåll. Utöver detta kapitel ingår följande. I kapitel 2 beskrivs plan- och bygglagstiftningen, framför allt PBL, kortfattat, utvecklingen sedan lagstiftningen trädde i kraft och kommitténs samlade bedömning av reformbehovet. I kapitel 3 behandlas hållbar utveckling och några av regeringen särskilt utpe- kade mål och intressen, bl.a. miljömål, bostadsbyggande och bostadsförsörjning, tillgänglighet och användbarhet, kulturmiljö och varsamhet, detaljhandel, översvämningsrisker och andra risker, källsortering och internationella åtaganden med koppling till PBL. Kapitel 4 behandlar frågor som rör allmänna intressen och sam- hällskrav och därtill kopplade behov av ändringar i 1–3 kap. PBL. I kapitel 5 återfinns bl.a. en analys och förslag till förändringar med koppling till mellankommunal och regional samverkan. Del 2 har följande innehåll. Kapitel 6 behandlar översiktsplane- ringen och förslag till förändringar. I kapitel 7 redovisar kommittén sin bedömning och sina förslag till förändringar avseende detaljpla- neringen. Kapitel 8 behandlar områdesbestämmelser. I kapitel 9 behandlas olika frågor som rör plangenomförande. I kapitel 10 behandlas prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt. Kapi- tel 11 redovisar problem och föreslag till lösningar när det gäller samordningen mellan PBL och annan lagstiftning, tyngden ligger i samordningen med . Kapitel 12 behandlar bl.a. rätten att komma till tals och överprövningens omfattning. behandlar instansordningen för planärenden och den framtida instansordningen för PBL-ärenden. Kapitel 14 och 15 innehåller beskrivningar av förslagens konsekvenser samt analyser och bedömningar avseende vissa frågor som rör genomförandet av kommitténs förslag. I kapitel 16 finns författningskommentarer. 2Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet Införandet av PBL syftade främst till att modernisera och förenkla plansystemet, att decentralisera ansvaret för planläggning från sta- ten till kommunen, att förbättra medborgarinflytandet samt att läg- ga grunden för ökade rättigheter och förenklingar för enskilda. Fle- ra lagändringar har genomförts sedan lagen trädde i kraft, bl.a. har bygglovsprocessen delats upp i två delar, bygglovsprövningen och bygganmälansskedet. Dessutom har kraven på miljöhänsyn ökat bl.a. till följd av olika EG-direktiv. Flera samhällsförändringar av betydelse har skett sedan lagen trädde i kraft, bl.a. har skillnaderna mellan kommunerna ökat, flera nationella och internationella mål tillkommit som ställer nya krav och samhällsbyggandet ändrat inriktning. Dessa förändringar ligger till grund för behovet av att reformera plan- och bygglagstift- ningen. Utredningsarbetet har visat att det i stort sett finns ett samstämmigt och starkt stöd för de grundläggande syftena och grundstrukturen i PBL, dvs. att det kommunala självstyret och kommunernas ansvar för planeringen bör ligga fast, att staten också fortsättningsvis bör ha en stark roll, att plansystemet i stort sett är ändamålsenligt samt att man bör värna om formerna för medborgarinflytande och om enskildas rättigheter. De problem som uppmärksammats beror framför allt på brister i tillämpningen. Behovet av kompetens- och metodutveckling för att komma till rätta med bristerna är stort. är det uppenbart att en del förändringar i samhället och problem vid tillämpningen ger anledning till vissa lagändringar. Den huvudsakliga inriktningen i kommitténs förslag är att , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet ge tydligare och lättfattligare materiella bestämmelser för kom- munens planläggning och andra beslut enligt PBL som speglar nationella mål och intressen och medger lokala anpassningar, stimulera till en ökad mellankommunal samverkan i frågeställ- ningar som rör andra kommuner, ge stöd för en enklare och mer strategisk översiktsplanering för att öka översiktsplanens nytta som vägledande dokument och beslutsunderlag för kommunen och andra berörda, underlätta detaljplanering med fokus på strukturella frågor och ge en ökad valfrihet när det gäller planering för befintliga bebyggelsemiljöer som led i en strävan att öka tydlig- heten och förbättra effektiviteten, göra bygglovsplikten mer enhetlig och betona utrym- met för kommunala anpassningar, genom att slopa bygganmälan som särskilt instrument lägga grunden för en tydligare dialog mellan och byggherren om goda helhetslösningar där olika samhällskrav uppmärksammas, klargöra uppgifter för olika aktörer i byggprocessen för att tyd- liggöra ansvar och möjligheter att påverka beslut, ge bättre förutsättningar för att enskilda ska få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt samt öka effektiviteten i beslutsprocessen och säkerställa rätten till insyn och inflytande genom tydliggörande av över- prövningens omfattning och rätten att komma till tals samt en kortare instanskedja vid överprövning av beslut. En grundläggande förutsättning för att ändringarna ska få genom- slag är emellertid att kommunens politiker tar ett ökat ansvar genom att de grundläggande bestämmelserna omsätts i planer och beslut, att planinstrumenten utnyttjas för att ge såväl långsiktiga visioner som handlingsberedskap inför förändringar samt att de möjligheter till förenklingar som lagen medger tillämpas. Det är vidare avgörande att i samverkan med berörda statliga myndigheter tar ett aktivt ansvar för den samordning av statens intressen som är en förutsättning för PBL-systemet. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet 2.1Utgångspunkterna för den nuvarande regleringen i PBL och BVL PBL skulle samla den splittrade lagstiftningen (PBL) trädde i kraft . Den tidigare bygg- lagstiftningen var splittrad i flera lagar. Syftet med den nya regle- ringen var att få en samlad och överskådlig plan- och bygglag. De förändringar som genomfördes innebar i vissa avseenden ett fast- läggande av den praxis som hade utvecklats inom ramen för den gamla lagstiftningen. Införandet av PBL innebar dock väsentliga förändringar både i fråga om ansvarsfördelning och roller i fysisk planering och byggande, liksom när det gäller synen på planering och genomförande av förändringar i mark- och vattenanvändning och bebyggelseutveckling. PBL-reformen utgick ifrån synsättet att den fysiska miljön utgör ramen för människors livsmiljö och för utvecklingen av verksam- heter. Den fysiska planeringen samt prövningen och kontrollen av byggandet ingår som ett av flera medel för att främja en lämplig samhällsutveckling och en långsiktigt hållbar livsmiljö som tillgo- doser grundläggande mänskliga behov. Detta uttrycks bl.a. i PBL:s portalparagraf. konstateras att många människor – såväl berörda bo- ende som verksamma med skilda behov och förutsättningar – före- tag och institutioner har skilda intressen att bevaka när utform- ningen av den fysiska miljön diskuteras. Strävan var att bygga upp ett effektivt, öppet och rättssäkert plansystem där de formella besluten tas inom ramen för den representativa demokratin. Den tidigare lagstiftningen utgick från regler och begrepp som ansågs inaktuella och svåra att förstå. Lagstiftningen byggde även på en ansvarsfördelning, där staten via utövade ett betydande inflytande bl.a. genom fastställelse av rättsverkande pla- ner. Kommunsammanläggningarna hade inneburit allt större kommuner, vilket aktualiserade en diskussion om kommunernas uppgifter och ansvarsfördelningen i bl.a. plan- verksamheten. Konkurrensen om mark- och vattenområden ökade och nya nationella anspråk på marken krävde former för avväg- ningar mellan motstående intressen och dialog mellan stat och kommun i planeringen. Den enskildes rättigheter ansågs i vissa avseenden som oklara. Några av de grundläggande syftena med PBL var följande. , utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet En modernisering av plansystemet Den tidigare lagstiftningen byggde på planformer som ansågs för- åldrade, bl.a. med två likartade planformer för rättsverkande detal- jerade planer, stadsplan och byggnadsplan. Ett grundläggande problem var att planerna inte hade någon tidsbegränsning av bygg- rätterna, vilket exempelvis ledde till inslag av långvariga byggnads- förbud i omfattande områden med inaktuella planer. sak- nades instrument för att styra bebyggelseutvecklingen utanför områden med detaljplan. Byggnadslagens former för översiktlig planering ansågs otillräckliga för dåtidens uppgifter och nya former hade utvecklats vid sidan av lagen. Också arbetet med den fysiska riksplaneringen som inleddes när utredningsarbetet startade, med- förde en diskussion om nya planeringsformer. Lösningen blev ett system med obligatoriska och vägledande översiktsplaner och genomförandeinriktade detaljplaner. Dessutom introducerades en ny regleringsform, områdesbestämmelser, för att reglera vissa frå- gor. Det ansågs dessutom nödvändigt att reglera möjligheterna till en frivillig regionplanering i vissa fall. Decentralisering av ansvaret från staten till kommunen Som ett led i en allmän strävan mot decentralisering av besluts- fattandet slopades den statliga fastställelseprövningen av planer. I stället infördes möjligheter till en efterhandsprövning i vissa angiv- na fall. Genom dialog och tidiga samråd mellan staten – företrädd av – och en kommun i planeringsprocessen förutsätts eventuella motstående intressen lösas.