sou · GTB34d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Tanken är dock att DSB även fortsatt ska sköta ett nät av de mest trafikerade banorna. En utveckling liknande den i har även skett i , där trafiken på banan mellan och är föremål för upphandling. Därefter finns planer att upphandla fler linjer. Den amerikanska järnvägsmarknaden började reformeras . Bakgrunden var dålig lönsamhet och kraftigt fallande marknadsandelar för både gods- och persontrafik (Braeutigam ). Bolagen fick då ökad frihet när det gällde att sätta priser, sluta långsiktiga avtal och att lägga ner linjer. Den verkliga liberaliseringen genomfördes i och med beslutet om Act 1980. I och med detta beslut fick järnvägsbolagen fritt sätta sina priser så länge dessa låg mellan av den genomsnittliga rörliga kostnaden. Efter liberaliseringen har järnvägsbolagens finanser stabiliserats och marknadsandelarna för godstrafik på järnväg har ökat kraftigt. Den nybildade Järnvägsstyrelsen utövar tillsyn över järnvägs-, tun- nelbane- och spårvägssystemen i . Styrelsen ska verka för säkerheten inom systemen och för en effektiv järnvägsmarknad med sund konkurrens. Vidare skall styrelsen verka för att de trans- portpolitiska målen uppnås. Tillstånd att utföra och organisera järn- vägstrafik, samt tillstånd för att förvalta järnvägsinfrastruktur, utfärdas av styrelsen. Styrelsen ska vidare, enligt sin instruktion, verka för säkerheten inom ovanstående system genom att bland annat utöva tillsyn enligt järnvägslagen och järnvägsförordningen. I tillsynen enligt järnvägslagen ska Järnvägsstyrelsen bland annat övervaka att: avgifterna för utnyttjande av infrastruktur fastställs på ett kon- kurrensneutralt och icke diskriminerande sätt kapacitetstilldelningen av järnvägsinfrastruktur sker på ett kon- kurrensneutralt och icke diskriminerande sätt järnvägsföretags och infrastrukturförvaltares ekonomiska redo- visning uppfyller kraven i järnvägslagen och i föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Järnvägsstyrelsen ska övervaka att marknaderna för järnvägstjänster fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv och anmäla eventu- ella missförhållanden till . I detta avsnitt görs en sammanfattning av utvecklingen på järn- vägsmarknaden efter liberaliseringen och en bedömning av vilka effekter som liberaliseringen har haft. Reformeringen av järnvägsmarknaden har genomförts stegvis och marknaden är bara delvis liberaliserad. Marknadstillträdet för godstrafik är i princip fritt, men för persontrafik har SJ ensam- rätt för den trafik som bolaget bedömer sig kunna bedriva med företagsekonomisk lönsamhet. Övrig persontrafik upphandlas av Rikstrafiken (interregional trafik) och trafikhuvudmännen (regio- nal och lokal trafik). –ökade biljettpriserna för järnvägstrafik exklusive moms realt , enligt SCB:s index. Den reala prisutveckling exklusive moms för X2000-trafiken var 30 pro- cent och för den regionala trafiken . Transportarbetet har ökat i takt med den allmänna trafikutveck- lingen; järnvägens marknadsandel har sjunkit något för godstrafi- ken medan den varit i stort sett för persontrafiken. Enlig NR har arbetsproduktiviteten inom järnvägssektorn stigit successivt . I början av perioden låg värdet betydligt under det för näringslivet i stort, men därefter har det stigit till en nivå som 2000 låg strax över näringslivet. Nivån ska dock tolkas med försiktighet, eftersom det råder viss osäkerhet kring avgränsningen av antalet sysselsatta inom sektorn. Även andra produktivitetsmått, t.ex. antal producerade tågkilo- meter per anställd, tyder på en ökad produktivitet inom sektorn efter liberaliseringen. De internationella produktivitetsstudier som utredningen haft tillgång till visar att den svenska järnvägssektorn hävdar sig väl vid en europeisk jämförelse och att utvecklingen varit positiv . konstateras i den internationella studie som gäller banhållning att produktivitetsnivån historiskt sett varit låg och att det fortfarande finns en stor förbättringspotential i många länder (UIC 2002). Antalet sysselsatta inom sektorn minskade . Medelinkomsten för de sysselsatta låg 15 procent- enheter över motsvarande inkomst i näringslivet 1986, men nivån har successivt närmat sig näringslivets nivå. har andelen sysselsatta inom sektorn som är stigit kraftigt, och andelen sysselsatta i storstadslänen har sjunkit. är cirka 25 företag verksamma på den svenska järnvägs- marknaden, vilket innebär att marknadskoncentrationen har mins- kat efter liberaliseringen. Det bör dock noteras att flera av aktörerna på godssidan verkar i samarbete med den domi- nerande aktören . lönsamhet har varit låg , och de företagsekonomiska resultaten för de dominerande statliga aktö- rerna ligger mycket långt från de mål som staten satt upp för dessa verksamheter, i sin egenskap av ägare. Tabell 7.14 Sammanfattning av bedömning av utvecklingen på järnvägsmarknaden efter liberaliseringen Priser relativt den allmänna prisutveck- Ovan har utvecklingen inom järnvägssektorn efter liberaliseringen beskrivits. Nedan görs ett försök att beskriva vilka effekter liberaliseringen och den nya rollfördelningen har haft för utvecklingen på marknaden. anser att uppdelningen av det tidigare sam- manhållna SJ i som sköter banhållningen och trafikföre- tag som sköter trafiken har haft en positiv inverkan på utvecklingen inom järnvägssektorn. Utredningen anser vidare att den produkti- vitetsutveckling som skett i viss utsträckning kan tillskrivas upp- delningen och den ökade rolltydligheten som blev följden av denna. Även förekomsten av konkurrens vid upphandling av trafik har haft en positiv effekt på järnvägsmarknaden. Tillgänglig informa- tion visar på lägre kostnader för de upphandlande enheterna och att de tillkommande aktörerna på marknaden har bidragit till att utveckla och effektivisera trafiken. Som redovisats ovan har priserna för järnvägsresor ökat betydligt snabbare än den allmänna prisutvecklingen. Det bör dock noteras att såväl trafik som upphandlats i konkurrens som den trafik som SJ bedriver med ensamrätt ingår i prismåttet. Stora delar av pris- måttet gäller därför trafik som inte är utsatt för konkurrens. Prisökningarna kan till viss del förklaras av att snabbtågstrafiken med X2000 införts . Trafiken med X2000 är en ny produkt med kortare restid som delvis vänder sig till nya kundka- tegorier. På vissa sträckor konkurrerar man med flyget och pris- sättningen har då påverkats av detta. En ökad prisdifferentiering på det totala järnvägutbudet har också införts. För den regionala trafiken kan prisökningen till en del tillskrivas det faktum att trafikhuvudmännens subventioner av priserna har minskat. Till följd av en ansträngd regional ekonomi har vissa tra- fikhuvudmän valt att höja biljettpriserna och minska subventionsgraden i den upphandlade trafiken. Ett generellt problem inom sektorn är den mycket svaga före- tagsekonomiska lönsamheten hos operatörerna. Detta gäller både för de dominerande företagen och för de nya aktörerna på markna- den. Den svaga lönsamheten, som även återfinns i övriga , är enligt utredningen en mycket viktig erfarenhet från tiden efter libe- raliseringen. Den svaga lönsamheten fanns visserligen redan före liberaliseringen men den nya rollfördelningen inom sektorn och sättet att styra de statliga operatörerna bygger på ett antagande om att intjänandeförmågan hos operatörerna ligger i nivå med övriga aktörer på transportmarknaden. Reformeringsprocessen inom järnvägssektorn har, som nämnts ovan, genomförs stegvis och under en förhållandevis utsträckt tids- period. Det stegvisa genomförandet av liberaliseringen har varit en nack- del när det gäller tillgången till s.k. gemensamma funktioner inom sektorn. hade till exempel länge kvar ägande och kontroll över stationer och terminaler trots att marknaden öppnats för nya aktörer. Likaså låg beslut om kapacitetstilldelning och den operativa trafikledningen kvar hos SJ. Detta har förmodligen missgynnat eller avskräckt nytillkommande aktörer på marknaden. Vissa underhålls- och servicefunktioner låg också inled- ningsvis kvar hos de dominerande aktörerna, vilket lett till en bris- tande konkurrens på marknaden för servicetjänster inom sektorn. Statskontoret (2004) menar att det är svårt att i efterhand utläsa stats- makternas mål och motiv för reformeringen av järnvägsmarknaden. Målen för liberaliseringen har uttryckts i termer av valfrihet och konkurrens, men det har enligt Statskontoret inte klart framgått att denna valfrihet och konkurrens måste finnas inom järnvägssektorn. Andra transportalternativ kan utgöra tillräckligt goda substitut för att tillgodose olika transportbehov. Olika motiv – som att lösa järnvägsmarknadens lönsamhetspro- blem, åstadkomma en bättre kundanpassning samt effektivisera teknikutvecklingen – har enligt Statskontoret nämnts från stats- makternas sida. Besluten att skilja trafik och infrastruktur åt, och trafikhuvud- mannareformen som gjorde det möjligt för den regionala nivån att upphandla trafik i konkurrens, genomfördes enligt Statskontoret av lönsamhets- och finansieringsskäl – inte utifrån en vilja att utsätta marknaden för konkurrens. Eftersom målen för liberaliseringen framstår som otydliga är det också svårt att uttala sig om graden av måluppfyllelse. För den tra- fik som upphandlas i konkurrens är det dock klart att det nya regelverket lett till kostnadsbesparingar för de offentliga aktörerna. har under arbetets gång gjort ett antal iakttagel- ser inom järnvägssektorn som vi anser bör uppmärksammas inom ramen för den framtida järnvägspolitiken. En sådan grundläggande iakttagelse är den låga företagsekono- miska lönsamheten hos operatörerna – både för de dominerande aktörerna och för de mindre företagen på marknaden. Utifrån det faktiska utfallet av lönsamheten kan också ändamålsenligheten i sättet att styra SJ, dvs. enbart utifrån finansiella mål, enligt vår mening ifrågasättas. Som nämnts ovan gör bedömningen att upp- delningen mellan och järnvägsoperatörerna varit gynn- sam för sektorn. Det finns dock ett antal frågor kring rollfördel- ningen inom sektorn som är värda att notera. Vi diskuterar i avsnitt 7.7.2 infrastrukturplaneringen och hur ekonomiska incitament kan förbättra punktlighet och framkomlighet i trafiken. Inträdet av fler operatörer på persontrafikmarknaden har också varit gynnsam men har fört med sig att t.ex. biljettinköp och infor- mation om resmöjligheter har fördelats på fler aktörer vilket är negativt ur ett kundperspektiv. Rikstrafiken arbetar dock tillsam- mans med aktörerna på marknaden för att förbättra dessa funktioner. En harmoniserad och effektiviserad järnvägssektor i är en grundläggande förutsättning för att framför allt den svenska gods- trafiken på järnväg ska ha möjlighet att utvecklas. Det är därför mycket viktigt att de beslut om liberalisering och harmonisering som redan fattats inom EU nu genomförs fullt ut i de enskilda medlemsländerna. SJ:s ensamrätt till lönsam persontrafik SJ:s ensamrätt till lönsam persontrafik bör preciseras och kopp- las till vissa villkor kring omfattning och innehåll i trafiken. SJ har allt haft ensamrätt till den persontrafik som före- taget anser vara företagsekonomiskt lönsam. Utredningen gör bedömningen att de nätverkseffekter vid lång- väga persontransporter med järnväg som diskuterats i avsnitt 7.1 kan vara av en sådan omfattning att de motiverar det nuvarande regelverket och SJ:s ensamrätt. Denna uppfattning stärks av det faktum att det i stort sett inte finns några internationella exempel där flera bolag tillåts konkurrera på spåret, dvs. på samma sträcka. Den konkurrens som finns internationellt sett är i stället organise- rad som konkurrens om spåret genom olika typer av upphandling. Utvecklingen inom EU kommer, såvitt vi kan bedöma, att leda till en fortsatt liberalisering av persontransporterna på järnväg. Genom att följa denna utveckling kommer den svenska marknaden succes- sivt att få ett mer liberaliserat och inom EU harmoniserat regel- verk. Konkurrensen från andra trafikslag är betydande, vilket bidrar till en förhållandevis väl fungerande marknad för långväga persontransporter. Dagens svenska regelverk, där det är SJ självt som definierar sitt trafikåtagande och där statsmakterna inte ställer några krav på tra- fiken eller på särredovisning av lönsam och olönsam trafik, är dock inte tillfredsställande. SJ:s åtagande bör enligt vår mening preciseras, och ensamrätten bör kopplas till vissa villkor kring omfattning och innehåll i trafi- ken. I den mån det kommande införlivandet av det s.k. transpa- rensdirektivet (2000/52/EG) i svensk lag inte kommer att leda till en tydligare särredovisning av konkurrensutsatt och icke konkur- rensutsatt verksamhet inom bolaget bör staten som ägare av SJ ställa sådana krav. Som tidigare nämnts anser utredningen att den ökade konkur- rensen vid upphandling av olönsam trafik har haft en gynnsam effekt på marknaden. Staten bör verka för att SJ inte agerar på ett sätt som hämmar konkurrensen vid upphandling av sådan trafik. Rollfördelning och samspel inom sektorn Beslut om infrastrukturinvesteringar bör tydligare kopplas till den samhällsekonomiska nyttan. Kopplingen mellan investeringar och trafik bör stärkas. Vi har i avsnitt 7.4.1 redogjort för infrastrukturplaneringen inom järnvägssektorn och konstaterat att den samhällsekonomiska lön- samheten i de aktuella järnvägsprojekten är förhållandevis låg. His- toriskt sett avsätts betydande belopp till järnvägsinvesteringar, och riksdag och regering har valt att utifrån politiska utgångspunkter peka ut ett antal stora järnvägsprojekt som ska genomföras. Regel- utredningen anser att beslut om infrastrukturinvesteringar tydli- gare än bör kopplas till den samhällsekonomiska nyttan och till de framtida transportbehov som kan förutses i olika delar av landet. Den samhällsekonomiska effektiviteten i det framtida järn- vägstransportsystemet bör vara vägledande för besluten. Kopplingen i den långsiktiga infrastrukturplaneringen mellan investeringar och framtida trafik på den aktuella banan bör också stärkas väsentligt. Vid investeringar i nya banor, där trafiken inte förväntas kunna bära sig med hjälp av de biljettintäkter som trafi- ken genererar, bör den framtida finansieringen av trafiken vara en del av beslutsunderlaget redan vid investeringsplaneringen. Ekonomiska incitament bör ingå i det avtal som tecknas mellan och operatörerna. För att trafikera statens spåranläggningar krävs att ett avtal tecknas mellan operatören och . Utöver detta avtal kan operatö- rerna frivilligt välja att träffa s.k. incitamentsavtal med . I ett sådant avtal regleras ansvar vid störningar i trafiken. Uppfölj- ningen av bland annat punktlighet och användandet av ekonomiska incitament i avtalen mellan banhållare och operatör bör enligt vår uppfattning öka. arbetar med att i sam- verkan med operatörerna förbättra punktligheten för vissa priorite- rade tåg. Genom att på detta sätt tillämpa ett stråktänkande och genom att orsakerna till förseningar aktivare följs upp kan effekti- viteten förbättras i både banhållning och trafik, som störningarna i järnvägssystemet kan minska. Detta kapitel inleds i avsnitt 8.1 med en beskrivning av vad som karaktäriserar postmarknaden. Där diskuteras huruvida denna mark- nad är ett naturligt monopol samt huruvida det finns förutsätt- ningar för att tillhandahålla en allmän postservice till enhetliga pri- ser på en konkurrensutsatt marknad. Därefter följer avsnitt 8.2 där vi beskriver brevmarknaden före liberaliseringen och avsnitt 8.3 rörande liberaliseringsprocessen. I avsnitt 8.4 presenteras brevmark- naden efter liberaliseringen ur en rad perspektiv, bland annat ur konsument- och producentperspektiv. Tillsynsmyndigheternas roll- fördelning på postmarknaden redovisas i avsnitt 8.5. Kapitlet avslutas med en analys av liberaliseringen (avsnitt 8.6) och och ett avsnitt om behovet av regelförändringar (avsnitt 8.7). 8.1Vad karaktäriserar marknaden? På postmarknaden produceras tjänsten distribution av försändelser. Produktionen av försändelser tillhör inte postmarknaden men gränsdragningen kan dock vara svår, eftersom exempelvis en del avsändare sorterar sina försändelser vid produktionen. Producenten på postmarknaden är den som distribuerar brev, och kunden är den som betalar för distributionen, vanligtvis avsändaren. I den snävaste definitionen av postmarknaden innefattas endast regelbunden distribution av brev, medan en vidare definition även kan innefatta distribution av tidningar, oadresserad reklam och paket samt budtjänster. Denna utredning berör dock främst brev- marknaden, dvs. det som enligt postlagen innebär regelbunden distribution av brev med en vikt under , eftersom det var denna del av postmarknaden som liberaliserades . Till- trädet till marknaden för utdelning av såväl paket och tidningar som oadresserad reklam har inte varit begränsad i , och det har funnits konkurrenter till Posten1 på dessa områden . På brevmarknaden produceras en rad olika produkter som i vari- erande grad är substituerbara gentemot varandra – exempelvis stiger priset på ett brev, ju mer det väger. En annan tydlig skiljelinje är den tidsrymd inom vilken ett brev ska vara levererat. Priset på ett brev varierar främst med vilken volym som skickas på samma gång och i vilken utsträckning breven är försorterade. Om kunden ska sända många brev på en gång är s.k. sändningar billigast, där försorterade sändningar ofta benämns som industriell post. Det krävs dock en viss mängd brev, antalet varierar mellan olika företag, för att avsändaren ska få ett lägre pris; enligt Postens regler krävs minst 5 000 sorterade eller 500 icke sorterade ekono- mibrev för att breven ska klassificeras som en sändning. De brevkunder som sänder relativt stora mängder brev, men som inte sänder dem på en gång, kan få vissa rabatter från Posten. Ett alternativ är att köpa eller hyra en frankeringsmaskin av Posten, ett annat är att köpa förfrankerade försändelser, och ytterligare ett alternativ är porto som betalas mot faktura. Den post som rabatteras enligt något av ovanstående alternativ kallas kontorspost. Vanligtvis är varje försändelse på brevmarknaden ämnad för en speciell adressat. Eftersom det är relativt få brev som skickas från samma avsändare till samma mottagare är det angeläget för post- företagen att samordna brevförmedlingen mellan olika avsändare och mottagare. Därigenom kan man uppnå både stordriftsfördelar och samordningsvinster. Den totala kostnaden för ett brev är inte bara den kostnad som postoperatören har för att förmedla försändelsen från person A till person B (Dobbs och 1991). Såväl avsändaren som mot- tagaren har kostnader utöver portot. För avsändaren handlar det om kostnader för att producera samt transportera brevet till post- operatören och för mottagaren handlar det om kostnader för att hämta, öppna och läsa brevet. Det finns därmed betydande trans- aktionskostnader i förmedlandet av ett brev, och dessa påverkar den samhällsekonomiskt optimala mängden brev. 1 Med Posten åsyftas hädanefter företaget . Huvuddelen av alla brev () som förmedlades på den svenska brevmarknaden hade företag, myndigheter och orga- nisationer2 som avsändare och privatpersoner som mottagare (tabell 8.1). av den totala brevvolymen skickades från privatpersoner till privatpersoner. Hushållen tar således emot cirka 12 gånger fler brev än de skickar. Företagen sänder av alla brev och Posten uppger att cirka 450 företag står för av företagets intäkter. Tabell 8.1 Andelar av brevvolymen som skickades mellan olika typer av kunder på den svenska postmarknaden Källa: () (2004b). Själva produktionen av industriell post sker i huvudsak av ett fåtal aktörer som specialiserat sig på brevproduktion. Dessa distribu- törer producerar på avsändarnas uppdrag breven, och antalet upp- hämtningsställen är för en stor del av brevmarknaden därmed relativt få. Enligt () (2004b) står dessa postproducenter för så mycket som av den industriella posten. av de försändelser som befordrades på den svenska brevmarknaden var enstaka brev (tabell 8.2), medan huvuddelen härrörde från massutskick av brev, reklam och tid- skrifter. Tabell 8.2 Andel för olika typer av brev 2003 Källa: PTS (2004b). 2 Hädanefter betecknas samtliga dessa som företag. Det finns två huvudsakliga statistikkällor när det gäller postvoly- men – dels den statistik som tionsanalys () tar fram, dels den statistik som PTS tar fram. Skillnaden dem emellan är i huvudsak att statistiken från PTS inte inkluderar adresserade dagstidningar, brev som förmedlats av före- tag som saknar tillstånd att bedriva postverksamhet och brev till utlandet (2004). Eftersom denna utredning fokuserar på brevmarknaden kommer vi i huvudsak att använda PTS statistik. har volymen på den svenska brev- marknaden legat relativt stabil kring 3 miljarder fakturerade för- sändelser . En viss neråtgående trend för den totala volymen kan skönjas. Det är framför allt kontorsposten och brevlådeposten (dvs. post som samlas in via Postens brevlådor) som minskat, medan volymen sändningar inte minskat lika mycket över tiden. Figur 8.1 Totalt antal befordrade brev 1994–2003 Källa: PTS. 8.1.3Möjligheten att ersätta brev med elektronisk kommunikation telefonen slog igenom har det funnits ett substitut till brev. Därutöver har utvecklingen av den elektroniska kommunika- tionen via fax, Internet och e-post inneburit att det finns allt fler möjliga metoder att distribuera information. Den tekniska utveck- lingen medför stora förändringar på marknaden för brev och reklam. Antalet brev kommer troligtvis att minska och i allt högre utsträckning ersättas av e-post – även om det även är tänkbart med en motsatt utveckling, där den ökade användningen av Internet för exempelvis e-handel ökar flödet av framför allt paket men också av brev. Tillgången till datorer för såväl företag som privatpersoner har ökat kraftigt de senaste två decennierna. ökade andelen som hade tillgång till dator i hemmet från (SCB 2004). I den yngsta åldersgruppen (16–24-åringar) hade tillgång till en dator i hemmet. Tillgången till Internet i hemmet ökade från . hade av befolkningen använt Internet . av dem hade inte använt Internet , medan motsvarande siffra för dem var . Det är tydligt att användandet av Internet är väl spritt i den svenska befolkningen och att så gott som alla ungdomar är Internetanvändare. Alla i befolkningen är dock inte Internet- användare, vilket gäller särskilt för de äldre. hade tagit emot eller skickat privat e-post och tagit emot eller skickat e-postmeddelanden som var arbetsrelaterade (2004c). Yngre personer använder e-post i betydligt högre grad än äldre. En stor del av de brev som skickas mellan företag och privat- personer innehåller företagsfakturor och annan typ av finansiell information. En allt större del av denna kommunikation sker via Internet; 2004 var Internet den vanligaste kanalen för betalningar av räkningar och allt tyder på att denna utveckling kommer att fortsätta (PTS 2004b). Det är svårt att veta i vilken utsträckning den tekniska utveck- lingen innebär att fysiska meddelanden kommer att ersättas av elektroniska meddelanden. Enligt PTS (2004a) sjönk den totala mängden adresserade försändelser ; minsk- ningen var jämfört med året innan. Volymen adresse- rade försändelser fortsatte sedan att sjunka med . PTS (2004b) anser att det är sannolikt att nedgången i kontorsposten kan förklaras av övergången till elektronisk kommunikation och att denna nedgång kommer att fortsätta även . Posten (2004c) pekar på att meddelandemarknaden känneteck- nas av intensiv konkurrens mellan ny teknik (e-post, olika webb- tjänster, e-faktura, etc.) och fysisk post. Eftersom ett helt nytt arbetssätt och en ny infrastruktur helt eller till stor del kan komma att ersätta det gamla sättet att arbeta och den infrastruktur som varit gängse är det, enligt dem, frågan om ett para- digmskifte. Enligt Posten innebär kostnadspressen i såväl näringsliv som offentlig sektor att kunderna växlar till produkter med lägre priser.