sou · GTB3114d4 · 2006-01-01 00:00:00 — Utredningen antydde där att förslaget kunde bli ett första steg till en successiv samordning av social- försäkringarna, kanske i en framtida socialförsäkringsbalk, och pekade på motsvarande förslag i betänkandena Inkomstskattelag (SOU 1997:2) och (SOU 1996:103). Flera remiss- instanser och Lagrådet ansåg också att SofL kanske kunde utgöra Utgångspunkter och allmänna överväganden en början på ett omfattande moderniseringsarbete i fråga om socialförsäkringslagstiftningen (prop. 1998/99:119 s. 83 och 235). När det gäller ytterligare överväganden av statsmakterna fram till beslutet om direktiven för SamSol hänvisar vi till avsnitt 1.1. 2.2Gällande ordning i några andra EES-länder För att bestämma val av lagteknisk lösning och för att inhämta erfarenheter av liknande lagstiftningsprojekt har SamSol i inled- ningsskedet av utredningen gjort en studie beträffande förhållan- dena i , , och . När det gäller indelningen av socialförsäkringen i olika grenar har det också ansetts värdefullt att studera den indelning som framgår av rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemed- lemmar flyttar inom gemenskapen. Den förordningen har numera moderniserats och förenklats, och vi har även studerat den nya indelningen i rådets förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, som dock ännu inte börjat tilläm- pas. För den jämförande studien har, utöver vad som anges nedan, även använts information som finns tillgänglig på de olika länder- nas officiella hemsidor på Internet samt på hemsidan för MISSOC (on Social Protection in the EU member States and EEA). Vi har inhämtat bl.a. följande fakta och synpunkter. är det nordiska land som har den mest sammanhållna lag- stiftningen vad gäller det sociala skyddssystemet, folketrygden. En ny folketrygdlov gäller . Vid besök i har upplysningar inhämtats från Trygderetten, , Social- og helsedepartementet och Borgarting Lagmannsrett. När det gäller folketrygdloven har studier gjorts av norskt offentligt tryck i form av betänkandet Forenklet folke- trygdlov (NOU 1990:20) och proposition Om ny lov om folke- trygd (folketrygdloven) (Ot prp 1995-96 nr 29). Utgångspunkter och allmänna överväganden Den nya lagen grundas på arbete av en tillsatt kommitté, som skulle dels göra en samlad genomgång av den äldre folketrygd- loven och andra lagar som knöt an till denna lag, dels lägga fram ett förslag till ett förenklat och ändamålsenligt regelsystem. Regel- verket skulle utformas så att det blev så enkelt som möjligt att förstå för enskilda och så lätt som möjligt att administrera. Kom- mittén skulle koncentrera sitt arbete till det juridiska och det lagtekniska området samt endast föreslå materiella ändringar som medförde klara förenklingar. Den nu gällande folketrygdloven består av 26 kapitel som är numrerade i löpande ordning men uppdelade på nio huvuddelar. Paragraferna har ofta flera stycken. Innehållet i delarna kan sam- manfattas på följande sätt. I.Lagens syfte, definitioner, medlemskap, m.m. II.Pensionspoäng och beräkning av pensioner Förmåner vid sjukdom m.m. V.Förmåner på grund av familjesituation Förmåner vid uppnådd pensionsålder En principiell åtskillnad görs mellan regler om förmåner och regler av annat slag. Vidare görs en åtskillnad mellan förmåner som skall säkra intäkter och förmåner som skall kompensera vissa bestämda utgifter som uppkommer i samband med sjukdom, rehabilitering och arbetsoförmåga m.m. Bestämmelserna om intäktssäkring finns samlade i kronologisk ordning så att bestämmelserna om korttids- förmåner, förmåner vid omställningsperioder och långtidsförmåner följer efter varandra. I del I återfinns bestämmelser om lagens syfte och grund- principer. Del II beskriver komponenterna i pensionssystemet och beräkningen av pensioner. Bestämmelserna om vem som har rätt till en förmån återfinns i delarna III–VI. Utformningen av de fyra huvuddelarna har gjorts med utgångspunkt i de fyra behovs- situationerna arbetslöshet, sjukdom, familjesituation och ålderdom. Indelningen anknyter således direkt till den enskildes situation. De enskilda förmånskapitlen är disponerade så att de inledande be- stämmelserna anger under vilka villkor som förmånen utges. Utgångspunkter och allmänna överväganden därpå följande paragraferna beskriver hur förmånen skall beräknas. Slutligen följer vissa regler om när förmånen faller bort och vissa samordningsregler. Folketrygdloven är den enda lagen i som har en inne- hållsförteckning till varje kapitel. Dessa utgör en del av lagen. Alla paragrafer i lagen har en rubrik. Genom reformen har lagstiftningens systematik förbättrats. Den nya folketrygdloven har blivit lättare att överblicka till följd av att författningar av lägre dignitet har överförts till lagform. Även om den nya folketrygdlovens omfattning har ökat i förhållande till dess föregångare så har den totala mängden författningstext minskat. Den nya folketrygdloven har kanske haft större direkt betydelse för myndigheterna än för medborgarna. Myndigheternas handlägg- ning av ärenden har blivit bättre i såväl formellt som materiellt hänseende. I samband med införandet av den nya lagen har myn- digheterna tvingats att se över sin egen administration och utbilda sin personal. Detta har lett till att kunskapsnivån höjts inom för- valtningen. Det har dock ännu inte kunnat påvisas att administra- tionen har blivit billigare. Medborgarna har inte alltid lätt att förstå regelverket. Ett skäl till detta är att vissa regler av rättviseskäl måste vara detaljerade. Det har dock konstaterats att en ökad andel av medborgarna är nöjda med hur deras ärenden behandlas. Denna opinionsframgång beror sannolikt främst på bättre service. En fördel med den samlade lagstiftningen är att lagstiftaren är mer benägen att se till helheten och beakta värdet av gemensamma regler för likartade situationer. Att folketrygdloven ligger under flera departement har inte medfört några större problem. Departe- menten är nämligen vana vid att samarbeta vad gäller dessa frågor. Folketrygdloven har konstruerats så att systematiken står sig även vid ett politiskt maktskifte och även om nivån för en viss förmån ändrar sig. Hänvisningarna till andra bestämmelser i lagen är tydliga och fungerar väl. Även den äldre folketrygdloven var uppbyggd på detta sätt och därför känns det naturligt för använ- daren att gå fram och tillbaka i lagen. Om varje förmånskapitel hade varit heltäckande skulle lagen blivit betydligt mer omfattande. Utgångspunkter och allmänna överväganden The Social Welfare (Consolidation) Act 1993 utgör i princip en enhetlig lag för det irländska sociala trygghetsområdet. Dock regleras hälso- och sjukvårdsförmåner i the Health Act 1970. Vid besök i har upplysningar inhämtats från the Departement of Social, Community and Family Affairs och the Social Welfare Appeals Office. Det kan påpekas att i avses med begreppet konsolidering dels att lagen uppgraderas till senast gällande lydelse, dels att en heltäckande översyn görs av lagstift- ningen. genomfördes en grundläggande förändring av det sociala skyddssystemet genom att de avgiftsfinansierade socialförsäkrings- förmånerna samlades i the Social Welfare Act. Det var emellertid först efter ytterligare en konsolidering 1981 som de sociala skydds- förmånerna sammanfördes till en lag. började lagstiftningen åter att bli svår att överblicka och det be- slutades att en ytterligare konsolidering skulle genomföras. En del nya förmåner fördes in som sektioner i the Social Welfare Act, men konsolideringen 1993 kan närmast karakteriseras som en justering och förfining av den tidigare konsolideringen. The Social Welfare Act är indelad i tio olika avdelningar med egna kapitel. Lagen innehåller ca 300 sektioner i löpande numre- ring. Innehållet i avdelningarna kan sammanfattas på följande sätt: I.Inledande bestämmelser om bl.a. allmänna definitioner II.Bestämmelser om socialförsäkring (social insurance) III.Bestämmelser om social hjälp (social assistance) Generella föreskrifter om socialförsäkring, social hjälp och Bestämmelser om beslut, överklagande och Social Welfare Bestämmelser om för stor betalning, återbetalning, indrag- Bestämmelser om förpliktelser gentemot familjen X.Bestämmelser om ikraftträdande m.m. Genom konsolidering har lagstiftningen blivit lättare att överblicka och tillämpa. Centrala termer har definierats och an- vänds numera på ett likartat sätt. Konsolideringen förefaller ha haft Utgångspunkter och allmänna överväganden störst betydelse för myndigheterna och lagstiftaren. Det har blivit lättare att göra konsekvensanalyser av tilltänkta lagändringar och risken för överraskande utfall på individnivå har därmed minskats. En bärande tanke i konsolideringsarbetet har varit att göra det lättare att ändra och lägga till bestämmelser i lagen. I förvaltningen har arbetet för handläggare underlättats och sannolikheten för att korrekta beslut fattas har ökat. Det har blivit enklare att utbilda och fortbilda handläggare. Den samlade lagstift- ningen har även underlättat för myndigheterna att lämna god service och adekvat information till allmänheten. För den enskilde är det dock inte lätt att förstå regelverket, eftersom vissa regler av rättviseskäl måste vara detaljerade och tekniskt komplicerade. har en samlad lagstiftning inom det sociala trygghets- området, Sozialgesetzbuch. Vid besök i har upplysningar inhämtats från Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, Bundesversicherungsamt och Sozialgericht . Vidare har boken über das Sozialrecht använts (utgiven av Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, 6 uppl. Den tyska socialrätten har sitt ursprung i den sociallagstiftning som införde . blev regelverket allt mer svåröverskådligt och komplicerat. För att avhjälpa dessa brister gav förbundskansler fyra professorer i uppdrag att utarbeta förslag som kunde åstadkomma större transparens i syste- met. Dessa lade 1955 fram ett förslag som innebar att socialrätten skulle förenklas genom en kodifikation. Även om förslaget inte ledde fram till lagstiftning levde idén om att socialrätten skulle sammanföras i en lag vidare. uttalade den dåvarande regeringen, under ledning av förbundskansler , att man enligt författningen var förpliktad att skapa en social rättsstat och att arbetet med Sozialgesetzbuch skulle påbörjas. I huvudsak var det alltså socialpolitiska strävanden som ledde fram till att arbetet med Sozialgesetzbuch påbörjades. Målet var att göra socialrätten överskådlig för medborgarna och att underlätta för förvaltningen att uppnå de socialpolitiska strävan- dena. Detta mål skulle uppnås genom att alla grenar av socialrätten skulle sammanföras till en lag. Det kan således konstateras att Utgångspunkter och allmänna överväganden SOU 2005:114 arbetet med Sozialgesetzbuch inte främst var ett lagtekniskt projekt. 1970–1980 arbetade en kommission som bestod av 30 experter med lagstiftningsprojektet. Kommissionens förslag genomfördes inte i sin helhet och består Sozialgesetzbuch av följande böcker: I.Allmän del, 1975 III.Arbetsbefrämjande föreskrifter, 1998 Gemensamma föreskrifter för socialförsäkringen, 1977 V.Lagstadgad sjukförsäkring, 1988 Lagstadgad pensionsförsäkring, 1992 Lagstadgad olycksfallsförsäkring, 1997 Barn- och ungdomsvård, 1991 Rehabilitering och integrering av funktionshindrade, 2001 X.Socialförvaltningsförfarande och socialdataskydd, 1980, 1983, 1994 Social vårdförsäkring, 1995 Varje bok har en löpande paragrafnumrering, och paragraferna är uppdelade på bl.a. kapitel och avsnitt. Det kan anmärkas att bok saknas. Den var ursprungligen avsedd att innehålla bestämmelser om främjande av utbildning. Visionen bakom Sozialgesetzbuch var att skapa en helhetslös- ning för det socialrättsliga området. Arbetet med att färdigställa Sozialgesetzbuch har dock tagits i olika steg. Målsättningen var att det som kunde regleras på ett ställe också skulle regleras där. Arbetet var ursprungligen tänkt att läggas upp så att en ram skulle skapas med allmänna principer. Därefter skulle de processuella bestämmelserna samordnas. Slutligen skulle ramen fyllas ut med materiella bestämmelser om förmåner m.m. Det finns en gemen- sam systematik i de olika böckerna. I princip kommer först be- stämmelser om den försäkrade kretsen. Därefter kommer bestäm- melser om de olika förmånerna och slutligen kommer bestämmel- ser om finansieringen. Utom ramen för Sozialgesetzbuch faller bl.a. vissa moderskaps- och familjeförmåner, bestämmelser om social- tjänstresurser samt hälso- och sjukvård. Sozialgesetzbuch IV innehåller de gemensamma bestämmelserna för socialförsäkringen. I § 1 anges att försäkringsgrenarna består av den lagstadgade sjukförsäkringen, olycksfallsförsäkringen och pen- sionsförsäkringen samt den sociala omsorgsförsäkringen. Utgångspunkter och allmänna överväganden de gemensamma bestämmelserna för socialförsäkringen görs också tillämpliga för bl.a. det arbetsbefrämjande området. Arbetslöshets- försäkringen anses till sin natur höra till socialförsäkringen. Den regleras emellertid på grund av sitt samband med de arbetsbe- främjande åtgärderna i Sozialgesetzbuch III. Syftet med de gemensamma föreskrifterna är att enhetligt reglera begrepp och sakförhållanden vars betydelse är gemensam för hela socialförsäkringsområdet. Eftersom det finns stora skillnader mellan socialförsäkringens olika grenar har det emellertid inte alltid ansetts ändamålsenligt att sammanföra samtliga begrepp som är vanligt förekommande i Sozialgesetzbuch IV. Införandet av Sozialgesetzbuch har medfört större enhetlighet i fråga om begreppsbildningen. Om ett begrepp väl har definierats används det sedan utan vidare förklaringar. Generellt sett anses trycket på att skapa enhetliga begrepp vara större i en samlad lag- stiftning än i skilda lagar. Tillkomsten av Sozialgesetzbuch har varit till stor nytta för enskilda, myndigheter och domstolar. Lagstiftningen har blivit mer överskådlig och bestämmelserna hänger bättre samman. Särskilt för nybörjare har det varit en fördel att sociallagstiftningen förts sam- man i balkform. Svårigheterna med att tillämpa lagstiftningen har numera sin grund i att socialrätten till sin natur kan vara kompli- cerad, och inte i att det är svårt att finna den relevanta bestäm- melsen. Trots att medborgarna fortfarande har svårt för att förstå lagstiftningen är det en fördel för dem att bestämmelserna åtmin- stone finns samlade i en lag. Lagstiftarens arbete har underlättats eftersom det ofta räcker att ändra i en lag i stället för som tidigare i många olika lagar. Att flera ministerier är ansvariga för olika delar av Sozialgesetzbuch kan dock ibland inverka menligt på systematiken. Även har en samlad lagstiftning inom det sociala trygg- hetsområdet, Code de la sécurité sociale. Information om den franska lagstiftningen har erhållits från Franska ambassaden i . Vid besök i har upplysningar också inhämtats från följande institutioner. Inspection Générale des Affaires Sociales, La commission des Affaires Culturels, Familiales Utgångspunkter och allmänna överväganden et Sociales, Ministère des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité, Tribunal des Affaires de Sécurité Sociale, Conseil d'Etat, Caisse Nationale d'Vieillesse des Travailleurs Salariés. Redan före var det franska socialförsäkrings- systemet nästan enhetligt. Systemet administrerades dock alltjämt av många olika organisationer. 1945 genomfördes en reform som syftade till social demokrati. I början av Fjärde republiken önskade statsmakterna genomföra kodifieringar för att göra en splittrad och omfattande lagstiftning mer tillgänglig. Det var mot denna bak- grund som Code de la sécurité sociale kom till 1956. Luckor i den första Code de la sécurité sociale visade sig och den accelererande lagstiftningstakten gjorde den otill- räcklig. Regeringen beslöt därför 1983 att en ny kodifiering skulle tas fram. Den stora mängden lagar och författningar som hade utvecklats vid sidan av kodifieringen skulle samlas och ordnas enligt en logisk och konsekvent systematik. Den nya kodi- fieringen skulle ges en solid rättslig förankring som dess före- gångare saknade i och med att den faktiskt aldrig blev ratificerad av lagstiftaren. Lagstiftarna, dvs. parlamentet och regeringen, skulle förmås att vara mer stringenta i sitt arbete. Som huvudregel gäller att fransk socialförsäkring är avgifts- finansierad. Från denna huvudregel finns det undantag, och försäk- ringsbegreppet används för såväl avgifts- som skattefinansierade förmåner. Generellt sett är det administrationen eller förmånens natur som avgör frågan om den aktuella förmånen utgör en social- försäkring som hör hemma i kodifieringen eller inte. Även om en förmån egentligen inte till sin natur utgör en socialförsäkring kan den finnas med i kodifieringen om den administreras av ett social- försäkringsorgan. I betraktas följande faktorer som sociala risker: sjuk- dom, graviditet, invaliditet, dödsfall, arbetsolyckor och arbetsrela- terade sjukdomar, ålderdom, att vara änkling eller änka, försörjning av familj samt arbetslöshet. Skyddet vid dessa risksituationer säkerställs genom socialförsäkringen, med undantag av risken för arbetslöshet som arbetsmarknadens parter har utformat särskilda bestämmelser för. Trots detta fortsätter den franska socialförsäk- ringen att kretsa kring begreppet system i stället för en upp- delning i olika grenar som sjukdom, arbetsolyckor, ålderdom, familjeförmåner, etc. Arbetslöshetsförsäkringen administreras sedan tillkomsten av arbetsmarknadens parter genom partssammansatta organ. Utgångspunkter och allmänna överväganden rike är den allmänna uppfattningen att arbetslöshetsförsäkringen inte är en socialförsäkring, men i praktiken fungerar den som en sådan. Vid lagreformen 1956 fanns planer på att integrera arbets- löshetsförsäkringen i socialförsäkringen, men härefter har frågan om arbetslöshetsförsäkringens hemvist inte diskuterats seriöst. Code de la sécurité sociale består av följande böcker: 2.Det allmänna systemets organisation, försäkringskassornas förebyggande, hälsovårdande och sociala åtgärder 3.Bestämmelser om socialförsäkring och olika personkategorier som tillhör det allmänna systemet 4.Olycksfall i arbetet och yrkessjukdomar (Särskilda bestämmel- ser och bestämmelser som även gäller andra områden) 5.Familjebidrag och liknande bidrag 6.System för arbetstagare som inte uppbär lön 7.Diverse system – Diverse bestämmelser 8.Bidrag till äldre personer – Bidrag till vuxna handikappade – Socialt bostadsbidrag – Stöd till anställning av barnskötare – Stöd till grupper och organ som tillfälligt tillhandahåller bostad åt utsatta personer eller driver mottagning för resande 9.Bestämmelser om kompletterande socialt skydd till arbets- tagare och om institut med partsrepresentation Varje bok består av ett antal artiklar som är numrerade efter respektive bok samt tillhörande rubriker och kapitel. I viss utsträckning kompletteras bestämmelserna i de la sécurité sociale av författningar av lägre dignitet. Nämnas bör vidare att det tillkom en lag om finansiering av socialförsäkringen som inte placerades i Code de la sécurité sociale. Den systematik som valdes är gemensam för de tre delarna av kodifieringen som omfattar lagar (med beteckningen L), dekret utfärdade av Conseil dEtat (med beteckningen R) och enkla dekret (med beteckningen D). Denna indelning motsvarar den normala hierarkin för rättsnormer. Bestämmelser på olika nivåer som motsvarar varandra i fråga om innehåll har korresponderande nummer. Typiskt sett tar det i att konstruera en kodifiering. Härav går åt för att definiera omfattningen av kodifieringen och för att skriva själva lagtexten. Utgångspunkter och allmänna överväganden kodifiering skapas inte ny lag utan de materiella bestämmelserna bibehålls. Arbetet går ut på att sammanföra, harmonisera och förtydliga texterna i de befintliga lagarna. Det är alltså fråga om ett administrativt arbete . För att kodifieringen skall bli enkel och överblickbar måste det redan från början finnas en genomtänkt strategi för hur arbetet skall läggas upp och vidare måste stora mått användas vad gäller lagens struktur. Avsikten med kodifieringen är att skapa ett enhetligt system och detta gäller även de begrepp som kommer till användning. I moderna kodifieringar anges ofta först allmänna definitioner. De specifika definitionerna eller undantagen från de allmänna defini- tionerna anges antingen i anslutning till huvudregeln eller separat. Det kan således förekomma att en terms specifika innebörd anges först i samband med det materiella avsnittet. Generellt sett har alla användare lättare att förhålla sig till en samlad lag. Samordningen av förmånerna underlättas om dessa kan indelas tematiskt. En annan fördel är att man snabbt ser om det finns några motsägelser i lagtexten. Det finns inga mer beaktans- värda problem med att ha lagstiftningen samlad. Det är dock nödvändigt att lagstiftaren bemödar sig om att översätta föreslagna reformer till artiklar i Code de la sécurité sociale. Kodifieringen medför också svårigheter att se den historiska utvecklingen av för- månerna eftersom lagarnas tillkomstdatum faller bort. Även om Code de la sécurité sociale har konstruerats för att vara begriplig för alla, kan det konstateras att den inte alltid är så tillgänglig för allmänheten. 2.2.6Förordningarna (EEG) nr 1408/71 och (EG) nr 883/2004 Förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemed- lemmar flyttar inom gemenskapen gäller all nationell lagstiftning rörande de särskilt angivna grenar av social trygghet som anges i artikel 4.1. Dessa grenar är: a)Förmåner vid sjukdom och moderskap b)Förmåner vid invaliditet, även sådana som är avsedda att bevara eller förbättra förvärvsförmågan c)Förmåner vid ålderdom d)Förmåner till efterlevande Utgångspunkter och allmänna överväganden e)Förmåner vid olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar g)Förmåner vid arbetslöshet Förordningen har ändrats och uppdaterats med beaktande inte bara av utvecklingen på gemenskapsnivå, inklusive domar, utan även av förändringar i lagstiftningen på nationell nivå. Sådana faktorer har medverkat till att göra gemenskapens samordningsregler komplexa och omständliga. Det har ansetts väsentligt att dessa regler ersätts, moderniseras och förenklas, så att målet fri rörlighet för personer kan uppnås. Mot den bakgrunden har förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen arbetats fram, men ännu inte börjat tillämpas. Enligt artikel 3.1 indelas den sociala tryggheten i följande grenar: a)Förmåner vid sjukdom b)Förmåner vid moderskap och likvärdiga förmåner vid faderskap c)Förmåner vid invaliditet d)Förmåner vid ålderdom e)Förmåner till efterlevande f)Förmåner vid olycksfall i arbetet och arbetssjukdom h)Förmåner vid arbetslöshet i)Förmåner vid förtida pensionering Av särskilt intresse är att förmåner vid moderskap inte längre ingår i grenen förmåner vid sjukdom och moderskap utan numera ingår i den nya grenen förmåner vid moderskap och likvärdiga förmåner vid faderskap. Utgångspunkter och allmänna överväganden 2.3Allmänt om uppdraget och förslaget 2.3.1I huvudsak oförändrat sakligt innehåll i ny lagstiftning Vi föreslår i detta betänkande en ny lagstiftning för hela social- försäkringen. Frånsett frågor om handläggning och överklagan- de är vårt uppdrag emellertid mycket begränsat när det gäller sakliga förändringar. Vi föreslår inte heller några större sådana förändringar i vårt förslag till ny lagstiftning. De flesta ändringar behandlar vi därför endast som författningskommentar i kapi- tel 4. Ett par frågor är dock av sådan karaktär att de bör be- handlas här. Rättspraxis kodifieras i flera fall. Vidare för vi till vårt lagför- slag över gällande föreskrifter om delegering av normgivnings- kompetens från till regeringen och vidare till myndig- het.