sou · GTB323d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Marknadspriset, som fluktuerar, till form- sprutningsindustrin på ett rent granulerat plastskrot med material- specifikation ligger runt /ton, vilket kan jämföras med priset för nyråvara som ligger på /ton. Anledningen att fler inte använder den återvunna plasten, trots det lägre priset, är att det ibland finns en osäkerhet om innehållet av tillsatser i plasten, samt att återvunnen plast kan kräva mer passning av maskiner, och att mängden på marknaden är liten och leveranserna därmed osäkra. Återvunnen LDPE (mjukplast) kostar på mark- naden /ton och ny LDPE kostar /ton. Även här saknas jämn och säker tillgång vilket gör att det är svårt för plast- filmtillverkarna att gå över till återvunnen plast. Med jämn säker tillgång på plastavfall från hushåll och industri för återvinning finns en billigare råvara för formsprutningsindustrin och plastkom- ponenttillverkare än den som säljs på marknaden i dag.15 Återvinningsindustrierna pekar på att plastspill från industrin oftast utgör rent spill, vilket innebär möjligheter till lönsam materialåtervinning. För de företag som inte sorterar ut 15 Ur Materialåtervinning av plast – en lägesbeskrivning från branschen, utredningsmaterial från Återvinningsindustrierna, . SOU 2005:23 Bilaga 3 plastförpackningar, hamnar dessa sannolikt i den brännbara restfraktionen. 1.3.2Behov av effektivare sorteringsprocesser Källsortering är nödvändigt för att uppnå renhet i materialet och därmed öka möjligheten till att ta hand om materialet på ett miljömässigt bra sätt. Enligt studien av plast – en översiktlig analys, gjord av et al (2004) vid industriteknik ratas av den insamlade plasten p.g.a. dålig sortering. Enligt Plastkretsen läggs stora mängder i plaståtervinningen som är annat än plast. Vissa plaster är svåra att återvinna och de går i stället till energiutvinning. Med effektivare sorteringsprocesser kan en större energi- besparing och lägre miljöpåverkan uppnås. sker både grov- och finsortering huvudsakligen för hand. Eftersom återvinning av plast är en relativt ny företeelse är det rimligt att förvänta sig att nya metoder för sortering utvecklas, vilka kan effektivisera sorteringsprocessen, såväl inom återvinningsindustrierna som bland materialbolagen, hushåll och företag. Dagens avfall innehåller förutom rena material också föroreningar som är tillsatta avsiktligt eller oavsiktligt till varorna. Dessa föroreningar kan åstadkomma problem i återvinningsleden. Tillsätter man exempelvis nonylfenol eller bromerade flamskyddsmedel till plaster är det nästan omöjligt att på mekanisk väg avlägsna den vid materialåtervinning. De kommer att finnas med i de nya produkterna. Därför tillåter man inte återvunnen plast i livsmedelsförpackningar. Livslängden på många plastprodukter är ganska lång så i dagens återvinning finner man tillsatser från 70 och 80-talet. Inom byggsektorn, där produkterna ofta har väldigt lång livslängd, återfinns ännu äldre tillsatser. Gifter i avfallet är allt från tungmetaller till POP (persistenta organiska ämnen). Studier vid visar att vanligt hushållsavfall innehåller dioxiner/ton avfall räknat som WHO-TEQ (toxiska ekvivalenter utan PCB). Större delen av dessa återfinns i den komposterbara Vid kompostering eller rötning kommer de inte att förstöras. Det är således av vikt att avfallet när det materialåtervinns eller behandlas biologiskt är giftfritt eftersom gifterna inte försvinner i processen. En miljömässigt och samhällsekonomiskt motiverad material- återvinning kan med fördel ses i ett tidsperspektiv. Vissa fraktioner bör brännas i syfte att avgifta kretsloppen. Dessa fraktioner kan dock återanvändas eller återvinnas om gifterna försvinner i kretsloppet. Detta riktar uppmärksamheten på att frågan om ökad materialåtervinning bör ses också i ett längre tidsperspektiv. På kort sikt kan det dock i många fall vara svårt att öka utsorteringen p.g.a. att befintliga rutiner, tekniker och produkter för materialåtervinning innebär, jämfört med alternativ såsom förbränning, alltför höga kostnader. Dessa fraktioner är dock, beroende på miljövinsterna, naturliga kandidater för samhälleliga åtgärder som på kan få till stånd samhällsekonomiskt motiverade förändringar. I vissa fall kan det behövas teknik- och eller produktutveckling som behöver ta tid och som är svåra att förutspå, men som kan stimuleras av ekonomiska incitament. Eftersom ett ekonomiskt styrmedel, såsom exempelvis en skatt på avfall som förbränns, syftar till att påverka vad som bedöms som ekonomiskt rimligt ur ett privatekonomiskt perspektiv kan gränserna för vad som återvinns flyttas. Ett ekonomiskt styrmedel påverkar också produkt- och teknikutveckling så att även tekniska begränsningar kan påverkas. Två frågor av betydelse för utredningen är dels huruvida en ökad kostnad för att förbränna avfall medför icke önskvärda bränslebyten i fjärrvärmesystemet eller i elsystemet, dels huruvida avfallsförbränning medför att mindre el produceras effektivt i form av kraftvärme utgående från fjärrvärmesystemens stora, men inte obegränsade, behov av värme. En första fråga i detta perspektiv är om en minskad tillgång av avfall (t.ex. genom ökad materialåtervinning) leder till mer eldning av olja och kol, är detta en effekt som står i strid med energi- och miljöpolitiska mål. En andra fråga rör avfall som importeras från andra länder (med behov att göra sig av med avfall). Om en minskad tillgång av svenskt avfall innebär att ledig förbränningskapacitet kan utnyttjas för importerat avfall, är detta en effekt som står i strid med avfallspolitiken Det avfallspolitiska problemet består i att import av avfall också genererar miljöbelastande avfall i form av aska. Denna fråga berör också energi- och klimatpolitiken. Om vi i eldar en mindre mängd avfall så är frågan vad som ersätter. Om det ersätts av biobränsleeldad kraftvärme medför detta i lägre koldioxidutsläpp och mer kraftvärme. I ett inter- nationellt perspektiv är det med stor sannolikhet fossila bränslen som ersätts av minskad avfallsförbränning, vilket medför högre koldioxidutsläpp. En tredje fråga är om en mer kostsam avfallsförbränning innebär en ökad användning av biobränsle i energisystemen, och om denna utveckling är önskvärd? 1 Miljöfördelarna med materialåtervinnig av plast som ersätter jungfrulig plast kan vara stora (se bilaga 3), vilket innebär att det från energi- och koldioxidsynpunkt kan vara bättre att göra plastprodukter av plastavfall och elda olja. Detta innebär att om olja ersätter plastavfall så ligger det trots allt i linje med energi- och klimatpolitiken om plastavfallet ersätter jungfrulig plast. En fjärde fråga rör behovet av att minska koldioxidintensiteten i energisystemen och det därför satta energipolitiska målet att öka andelen förnybara bränslen i energisystemet. I den mån som kraft- värmeproduktion av avfall kan ersätta kol och naturgas, är detta antagligen önskvärt sett ur energi- och klimatpolitiskt perspektiv. Kraftvärmedirektivet 2004/8/EG2 om bland annat främjande av kraftvärme innebär även att fjärrvärmen i största möjliga utsträck- ning skall utgöra underlag för elproduktion i kraftvärmeverk. Kommunerna har det gjort stora investeringar i avfallsförbränning. Detta kan till stor del förklaras av behovet av att bli kvitt avfallet på billigaste möjliga sätt, kraftiga prishöjningar på alternativen (deponiskatt, skatt på olja och naturgas), deponiförbud för brännbart avfall. I dagens situation förekommer dock fortfarande deponering av brännbart avfall, eftersom det finns brist på förbränningskapacitet. Det innebär att det konkurrerande bränslet är annat avfall som deponeras. Detta innebär att en ökad materialåtervinning leder till att mindre material deponeras, som det totala avfallet som förbränns är . Antagligen gäller även det motsatta förhållandet, dvs. om vi minskar återvinningen och ökar de blandade restavfallet så är det den deponerade mängden som ökar, i alla fall så länge som deponering av brännbart avfall tillåts. De stora fjärrvärmeföretagen tillämpar alternativkostnadsprincipen, dvs. priset på fjärrvärme sätts enligt kundens alternativ till fjärrvärme. Exempelvis har Fortum meddelat sina fjärrvärmekunder att man höjer fjärrvärmepriset med 4–utifrån prisutvecklingen hos olika alternativ till fjärrvärme såsom olja, el och värmepump. Skatten på el höjs fr.o.m. och priset på villaolja har ökat kraftigt . 2 och rådets direktiv /8/EG av om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv /42/EEG (EGT L 052, 21.2.2004, s. 50-60). avregleringen av elmarknaden har priset på fjärrvärme alltmer kommit att frikopplas från produktionskostnaden, dvs. kostnaden för att producera fjärrvärmen. Naturgaspriset är ofta kopplat till oljepriset. Kolpriset däremot har en mycket liten/marginell koppling till oljepriset. Det finns dock en väl fungerande kol- marknad, och koltillgångarna i världen är mycket stora och spridda över hela världen. I finns kol i bland annat , , och . Ryskt kol från utskeppas från hamnar i . Kolpriset har stigit kraftigt , vilket beror på en snabb och stor efterfrågeökning i t.ex. . Det finns inom energibranschen en relativt enig uppfattning att den s.k. gröna skatteväxlingen driver upp kundens kostnad för uppvärmning oavsett uppvärmningsform. Avfallspannor kan nästan undantagslöst eldas med fasta bio- bränslen. Kostnaden för dessa är per MWh och ingen skatt utgår (). Även olja och gas kan eldas i dessa pannor, men här tillkommer i hetvattenanläggningar en skatt på per MWh för eldningsolja 5, per MWh för kol samt per MWh för gas.3 Eftersom de fossila bränslena dessutom betingar ett pris som för gas och olja är högre än priset för biobränslen och för kol nästan lika högt, är det aldrig aktuellt att i en avfallspanna utan elproduktion ersätta avfall med ett fossilt bränsle. Även i anläggningar som uppfyller kriterierna4 för att vara kraftvärme måste slutsatsen vara densamma; i dessa utgår skatt motsvarande per MWh för eldningsolja, per MWh för kol och per MWh för naturgas. Om produktionen av värme från en avfallseldad anläggning i botten av varaktighetsdiagrammet (se figur 1) trots dessa förhållanden skulle minska så är det inte sannolikt att oljebaserad värmeproduktion ökar i en hetvattenpanna på marginalen, eftersom 3För kol ingår svavelskatten med per ton baserat på antaget svavelutsläpp motsvarande 0,5 viktprocent av bränslet. Detta är ekvivalent med per MWh. Siffran för olja inkluderar ett antaget utsläpp motsvarande vikt av svavel med per ton olja, vilket är något per MWh. 4Kriterierna för kraftvärme anges i kraftvärmedirektivet /8/EG från . Detta håller på att beredas inom vad gäller beräkning av nationell potential samt val av detaljdefinitioner och räknekriterier. Vad gäller kriterierna för att beskattas med nedsättningar för kraftvärme så anges detta separat och inte i detalj harmoniserat med kraftvärmedirektivet. Observera dock att kriterierna för möjlighet till skattebefrielse för bränslen och el som används för kraftvärmeproduktion (se artikel 15.1 c i energiskattedirektivet) inte med automatik i enskilt medlemsland behöver harmoniseras med kriterierna för att räknas som kraftvärme i statistiken eller att få ursprungsmärkning kraftvärme/högeffektiv kraftvärme. detta innebär rörliga kostnader för bränsle och skatt som ligger på minst per MWh producerad värme. Vid en sådan rörlig kostnad är det generellt sett lönsamt att konvertera oljepannan till eldning med träpulver. En anläggning som optimerar kostnaderna väljer därför en sådan lösning. Däremot kan anläggningar som har ledig kapacitet i oljeeldade kraftvärmeanläggningar som används för spetsproduktion ha ekonomiska motiv att kompensera bortfallet av värme från avfalls- förbränning med ytterligare eldning i det oljeeldade kraftvärme- verket. I detta fall får man en ökad elproduktion under den del av året då elpriset generellt sett är högt, som energi- och koldioxidskatterna är reducerade till per MWh för den olja som kan hänföras till värmeproduktionen i kraftvärmeverket. Motsvarande reducerade skattenivåer är för kol per MWh och för gas per MWh. I en studie av m.fl.5 jämförs olika sätt att producera kraftvärme. De fem metoder som jämförs är avfallsförbränning i kraftvärmepanna eller bara fjärrvärme, biobränsle i kraftvärme eller bara fjärrvärme samt naturgas i fjärrvärme. Producerad el antas på marginalen ersätta elproduktion i det nordiska elsystemet. Därvidlag har två olika scenarier använts, ett med lite fossila bränslen i systemet och ett med mycket fossila bränslen i systemet. Förbränning av avfall antas ersättas av återvinning där så är möjligt. Resultaten indikerar att energianvändningen och emissioner av växthusgaser minskar vid kraftvärmeproduktion, speciellt om producerad el kan ersätta en fossilrik produktionsmix. Biobränsle är generellt sett ett mer attraktivt alternativ än avfallseldning. Det beror dels på att återvinning sparar energi, att avfallseldning i sig ger upphov till mer emissioner av växthusgaser än biobränslen samt att biobränslen har en högre elverkningsgrad än biobränslen. Resultaten för naturgas är beroende av antaganden om den konkurrerande elmixen och kan både ha för- och nackdelar jämfört med avfallsförbränning. 5 , O., , ., , och , A. (2005). Life Cycle Assessment of District Heating, pågående arbete. 1.1.3Exempel: Avfallskraftvärme, Tekniska Verken i och fjärrvärmesystem är hopknutna med landets längsta fjärrvärmeledning . Till detta stora nät ansluts fler och fler kunder. Eftersom försäljningen ökar snabbt på grund av bland annat låga fjärrvärmepriser så växer också den erforderliga produktionen snabbt. I figur 1 nedan framgår den budgeterade månadsvisa fjärrvärme- balansen 2005 för det totala sammankopplade fjärrvärmesystemet för och . Av figuren framgår bland annat att avfallsförbränning som har lägst rörlig kostnad körs . Eftersom miljötillståndet vid budgettillfället bara tillåter avfall medan kapaciteten är planeras den extra kapaciteten utnyttjas för träbränslebaserad kraftvärme . Budgeterad fjärrvärmebalans för det totala samman- kopplade fjärrvärmesystemet för och , 2005. Den samlade bränslebalansen för både el och värme framgår av figur 2. Till följd av den nya avfallspannan minskar användningen av andra bränslen till 2005, särskilt olja. En annan förklaring till den minskade oljeanvändningen är att kraftvärmen i det gamla nu bedöms olönsam då den även fordrar olja till ett så högt pris att elproduktionskostnaden överstiger börspriset på el. Bränslemix för produktion av värme och el. (1 986 GWh producerat) (2 077 GWh producerat) Olja används i systemet även sedan den nya avfallspannan tagits i drift. En jämförelse med energibalanserna före investeringen i ny panna visar att den nya pannan i första hand ersätter olja och i andra hand, d.v.s. under vår och höst, ersätter trädbränsle i fjärrvärmeproduktionen. erhålls extra elproduktion, men viss värme måste då även kylas bort. Tekniska Verken valde att förse den nya avfallsanläggningen med elproduktion trots att det vid beslutstillfället var oklart om el- certifikat skulle ges för el producerad med avfall. Eftersom en betydande del av energin från avfallsförbränningen annars skulle kylas bort, har med hjälp av elproduktionen denna bortkylda energi kunnat begränsas. Med en lägre procentuell andel avfallsvärme i fjärrvärmesystemet hade det kanske varit lämpligare att avstå från turbininvestering. kommer dock elproduktionen i avfallsförbränningen att stå stilla trots att den då är mest eftertraktad. Det beror på att det vid kallare utetemperatur är lönsammare att använda avfallspannorna för att ersätta olja i fjärrvärmesystemet än att producera el. El-certifikat för avfallsförbränning kan göra en omvänd strategi lönsam precis som för träbränsleeldad kraftvärme där man naturligtvis resonerar på analogt sätt. Är Tekniska Verken i representativt? Produktion av fjärrvärme sker lokalt och kräver tillgång till ett fjärrvärmenät. har cirka 150 med- lemmar. Det finns också skillnader i lokala förutsättningar avseende tillgång på olika bränslen (t.ex. tillgång på spillvärme och naturgas). I figuren nedan framgår hur bränslemixen förändrats i det svenska fjärrvärmesystemet och visar att det svenska fjärrvärmesystemet använder allt mindre olja och uppgår endast till (kan jämföras med ). Det framgår också tydligt att bränslemixen har blivit långt mer heterogen och att värmeleveranserna har ökat kraftigt , från 1981 till 2001. Bränslemix för produktion av värme och el i det svenska fjärrvärmesystemet. Källa: Svensk Fjärrvärme Tekniska Verken i hade innan den nya avfalls- förbränningen togs i drift en något högre andel olja i fjärr- värmesystemet än genomsnittligt för enligt statistik 2002 från Svensk Fjärrvärme och kommer att ha en något lägre andel olja än genomsnittligt. 1.1.4Vilka bränslen ersätts av avfall vid utbyggd avfallsförbränning? I en artikel från Chalmers6 diskuteras konsekvenser för energi- systemet av en utbyggd avfallsförbränning. Genom enkäter och modellsimuleringar har man studerat hur stor expansion av avfallsförbränning som planeras och vad denna expansion ersätter. Expansionsplanerna ligger på 6–. Värmen från avfalls- förbränning förväntas ersätta biobränsle (ca ), fossila bränslen (ca ), spillvärme (0,), värmepumpar (0,), el (ca ) och bränslen utanför fjärrvärme- systemet på grund av expansion (0,). and (2004) studerar situationen i och i detalj och kommer till liknande resultat som et al. I båda fallen ersätter avfallsförbränningen flera olika bränslen. I ersätter avfallsförbränning träflis till största delen (), och i ersätts olja () och biomassa () i stor utsträckning. Studien av et al (2004) indikerar också att man, vid nyin- vesteringar, väljer mellan avfallsförbränning och biobränsleeldade pannor i fjärrvärmesystemet. Detta stämmer också överens med Linköpingsfallet där man jämförde avfallsförbränningen med just biobränsleeldad panna. 1.1.5Vad händer om förbränning av avfall minskar? Om förbränningen av avfall i befintliga avfallspannor minskar, exempelvis på grund av avfallsbrist eller högre kostnader för för- bränning av avfall, är det intressant att studera vilket eller vilka bränslen som ersätter avfallet. Om det skulle bli brist på avfall, vilket dock inte kan förväntas vara fallet , bedöms fjärrvärmeverken i första 6 , och (2004), Effects of planned expansion of waste incineration in the Swedish district heating systems Resources, Conservation and Recycling, 41(4): 279-292 hand gå över till biobränsle i någon form, t.ex. flis. Kol, inklusive skatt, är av ekonomiska skäl för kostsamt, dessutom saknas sannolikt tillstånd och nya tillstånd för koleldning kommer inte att beviljas. Det bedöms därför vara otänkbart att användning av kol skulle öka. Enligt uppgift från (N 2003:03) finns det heller inte något fjärrvärmeverk i som eldar kol enbart för värmeproduktion. Det kol som används återfinns främst i , och . Kolet används där i kraftvärmeverk. I övrigt har kolet fasats ut genom skattehöjningar. Olja nyttjas undantagsvis för enbart värmeproduktion, exempelvis under uppbyggnad av fjärrvärmenätet i ett nytt område. Olja används i övrigt främst som reserv och spetslastproduktion. 1.1.6Vilket bränsle används när det finns ledig avfallsförbränningskapacitet? Eftersom det finns brist på förbränningskapacitet är denna fråga möjligen av mindre betydelse på kort sikt. På lite kan denna fråga dock bli av större betydelse. Det är fullt möjligt att det sker en stor utbyggnad av förbränningskapacitet för avfall, som både uppfyller höga miljökrav och som medger samtidig produk- tion av el och värme (kraftvärme). Om en sådan utveckling medför att det finns ledig avfallsförbränningskapacitet är det rimligt att förvänta sig att avfall från andra länder (som får antas ha problem att göra sig av med avfall) förbränns i dessa anläggningar. Detta är emellertid inte självklart eftersom även andra länder ökar sin kapacitet för förbränning av avfall både i syfte att minska deponering och att minska påverkan på växthuseffekten genom att elda avfall istället för fossila bränslen. I detta sammanhang kan det vara relevant att skilja på hushållsavfall och återvunna bränslen, t.ex. returträ. Eftersom el producerat av returträ berättigar till elcertifikat så är det rimligt att det är just sådana fraktioner som kommer i fråga. Den eventuella möjligheten att fler avfalls- fraktioner inklusive hushållsavfall blir berättigade till el-certifikat vid kraftvärmeproduktion skall också beaktas i detta sammanhang. 1.1.7Vilka bränslen ersätter en eventuell minskad förbränning av däck och plastspill? Förutom vad som ovan framgått är det värt att notera att ökade kostnader för förbränning av visst avfall kan innebära ökad användning av kol. Cementa använder bränslen framställda ur avfall i betydande utsträckning. Genom att använda bränslen av utsorterat brännbart avfall - som inte går att återanvända och där material- återvinning inte är tekniskt, ekonomiskt eller miljömässigt rimligt – minskar deras förbränning av jungfruligt fossilt bränsle. Exempel på sådant avfall är däck som inte är möjliga att regummera och plastspill som dömts ut av återvinningsindustrin. ersatte Cementa fossilt bränsle med avfall motsvarande , och den långsiktiga potentialen att utvinna energi ur avfall bedöms vara avfall . Cementa menar att en skatt på förbränning av avfall innebär att de blir tvungna att gå tillbaka till jungfruligt fossila bränslen som kol och kan då inte heller dra nytta av den konkurrensfördel som användning av avfall innebär. Vidare bedömer Cementa att de kostnadsökningar som en skatt på för- bränning av avfall medför kan äventyra deras existens p.g.a. deras svårigheter att övervältra kostnadsökningar på kunder eller på leverantören av avfall.7 Det råder i enighet om att förändringar i elsystemet på marginalen påverkar val av bränsle och teknik i det nordiska elsystemet. Däremot råder inte enighet om vilken teknik och bränsle som används för att producera den s.k. marginalelen. Det finns två huvudlinjer: kolkondens eller naturgaseldade gaskombi- kraftverk i kondensdrift (gaskraft). 7 Skrivelse från Cementa () med anledning av utredningens undersökning Enkät – Skatt på förbränning av avfall. På kort sikt, fram till och med den första åtagandeperioden,8 är det kolkondens, främst i , som ligger på marginalen i det nordiska elsystemet. På lång sikt, efter den första åtagandeperioden (2012), utgörs marginalen av gaskraft, sannolikt i . I arbetet med kontrollstation 2004 har prognoser över energianvändning fram redovisats. I prognosen förutsätts i huvudsak gaskraft vara den teknik som skall tillgodose behovet av ny kraft i . Det är möjligt att svensk gaskraft kommer att ha något högre marginalkostnader än norsk, dansk och finsk kraft på grund av större transportkostnader för gasen. Det skulle tala för att det blir svensk gaskraft som kommer att utgöra marginalproduktion i det nordiska elsystemet. Noteras bör också att elproduktionen är kopplad till val av panna för fjärrvärmesystemet. Olika bränslen har olika elverkningsgrad. Vid ett antagande att fjärrvärmebehovet styr storleken på panna till fjärrvämesystemet så kommer elproduktionen från fjärrvärme- systemet att variera med val av fjärrvärmebränsle. Elverknings- graden är minst för avfall, därefter kommer biobränsle och sedan naturgas. 1.2.1Behov av minskad koldioxidintensitet i tillförselledet Det är viktigt att inse att förändringarna på marginalen inte sker i . Förändringar i elanvändningen kommer alltså inte att synas i den svenska statistiken över koldioxidutsläpp, åtminstone inte till 2012, enligt bedömning. Hur påverkas då koldioxidutsläppen av förändringar i elproduktionen i ? För att svara på det behövs en metod för att räkna om förändringar i elproduktionen till koldioxidutsläpp, vilket kan göras genom att utgå ifrån att förändringar i elanvändning och elproduktion förutsätts ge förändringar på marginalen i elsystemet.