sou · GTB34d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Detta skulle ske genom att kommuner och landsting slöt avtal i samband med sina upphandlingar. Det antogs då att behovet av denna typ av avtal skulle bli relativt litet. dementerade dock såväl som dåvarande Kommunikations- departementet att kommunerna skulle ha någon skyldighet att ta hänsyn till allmänhetens taxiservice i sina upphandlingar (1990). I propositionen Övergripande mål för trafikpolitiken (prop. 1987/88:50) angavs det övergripande motivet för liberaliseringen vara att det dåvarande regelsystemet ansågs strida mot de principer om fri etablering och konkurrens som skulle gälla för näringspoli- tiken. De syften som den dåvarande regleringen skulle uppnå an- sågs inte kunna uppfyllas utan regelförändringar. Det beskrevs som omöjligt att via administrativa regler styra en bransch mot effekti- vitet och god service, utan effekten ansågs i stället bli den motsatta. I propositionen (s. 274) gavs följande argument för de föreslagna förändringarna i regelverket: 2 Dessa 3 remissinstanser var länsstyrelserna i och samt . Min utgångspunkt är att etableringsfriheten kommer att leda till att effektiviteten stimuleras. Nya affärsidéer kommer att få ett bredare spelrum. Marknaden vidgas, t.ex. genom att taxi tar på sig nya trafik- tjänster. I många län blir det en utveckling mot stordrift med de effektivitetsfördelar detta kan föra med sig. Den ökade tillgången på taxibilar leder till en ökad konkurrens och därmed till en förbättrad service och till en prispress till gagn för kunderna. Bolagsbildning och privaträttsliga avtal mellan beställningscentralerna och taxiägarna kommer att underlätta effektivitetssträvandena inom branschen utan att för den skull beskära konkurrensen. Det övergripande målet för liberaliseringen ansågs i denna propo- sition vara att taxinäringen borde förnyas och ge utrymme för nya företagsidéer. Den förstelnade strukturen inom branschen ansågs förhindra denna utveckling (s. 266–267): I skydd av regleringen har taxibranschen med dess tyngdpunkt på en- bilsägare kunnat slå vakt om ensidiga intressen. Effektiviteten inom näringen som helhet har kommit att underordnas privata önskemål. Nya idéer och initiativ har inte fått det utrymme som behövs för att föra taxinäringen framåt. Liberaliseringen av taximarknaden innebar inte enbart att regler slopades utan en rad nya regler infördes också. För det första skärptes lämplighetsprövningen för den som ville bedriva taxitrafik. Lämplighetsprövningen skulle dessutom ske fortlöpande. Krav ställdes även på personlig lämplighet, yrkeskunnande och ekono- misk lämplighet. Det sistnämnda innebar att den som sökte till- stånd inte fick vara försatt i konkurs eller ha skatteskulder. Dessa krav förstärktes via lagstiftning 1991–1995, främst genom att lämpligheten skulle bedömas inte bara av ägarna av företaget utan också av chaufförerna. införde dessutom en förordning om jäm- förelsepriser. användes som regel den s.k. brytpunkts– taxan som innebar att kunden debiterades per tidsenhet och inte per avståndsenhet, när taxibilen färdades under en viss hastighet. Detta innebar att det var svårt att förutsäga priset för kunden. införde även föreskrifter om prisinformation genom att den taxa som tillämpades skulle vara känd av kunden före avresan genom att taxan skulle visas i bilens fönster och i insidan av bilen. I detta avsnitt tar vi upp utvecklingen efter liberaliseringen ur olika perspektiv. Avsnittet inleds med en beskrivning av konkurrens- utvecklingen. I 9.4.2 beskrivs produktivitetens utveckling och i 9.4.3 utvecklingen för de sysselsatta och den företagsekonomiska utvecklingen. Därefter följer ett avsnitt om kunderna och slutligen beskrivs de internationella erfarenheterna. Taxibranschen är speciell genom att den består av många små före- tag som ofta är anslutna till stora beställningscentraler. Företagen som är anslutna till en viss beställningscentral har samma priser och ofta ett gemensamt utseende på taxibilarna. De orter där det borde kunna uppstå konkurrens mellan olika beställningscentraler är de större tätorterna. och (1992) genomförde en undersökning av konkurrenssituationen 1992 på de 29 största svenska orterna. De delade upp tätorterna i olika marknadsformer beroende på hur stor del av antalet bilar som var knutna till de tre största beställningscentralerna. Denna under- sökning replikerades av (1996). I tabell 9.1 visas att andelen tätorter med rena monopol mins- kade , men att det fortfarande rådde relativt liten konkurrens på de flesta lokala marknader. var marknadskoncentrationen fortfarande mycket hög i de större tät- orterna, vilket inte endast kan förklaras av skillnader i antalet invå- nare i respektive stad. m.fl. (1996) har visat att det fanns en korrelation mellan graden av konkurrens och förändringen av antalet taxibilar. Tabell 9.1 Konkurrenssituationen på de 29 största tätorterna 1992 och 1995 Antal och (procent) 9 (31) 7 (24) 5 (17) 2 (7) 8 (28) 7 (24) 5 (17) 8 (28) 2 (7) 5 (17) Källor: och (1992) och (1996). och (1992) har visat att priserna var högst när det fanns en aktör som kunde sägas vara monopolist men att det över- gripande sambandet mellan konkurrens och pris föreföll vara svagt. Förklaringen kan vara att det var hotet om konkurrens, och inte förekomsten av konkurrens, som var viktigast. och (1993a) pekade i stället på förekomsten av monopolprissättning även på marknader där det fanns flera företag. Även (1996) studerade i vilken utsträckning konkurrens påverkat priset i en enkätundersökning för samtliga beställnings- centraler 1995. Genom att jämföra graden av upplevd konkurrens med priset för olika typresor fann man att lägst pris fanns på de glesbygdsorter där konkurrensen upplevdes som hård. Priserna var där lägre än i storstäder med upplevd hård konkurrens. Detta kan förklaras av att produktionskostnaden för tjänsten taxi är högre i storstäder, att det stora utbudet av taxibilar i storstäderna höjer priserna eller att det i storstäder som regel krävs stor reservkapaci- tet för att man ska vara konkurrenskraftig. Att konkurrensen i relativt liten utsträckning påverkat priset förklaras av (1996) av de delvis motverkande krafter som påverkar företagens prissättning. Monopolföretag kan anpassa an- talet bilar så att beläggningen blir hög, men detta innebär som regel långa väntetider. Om konkurrenter kommer in på marknaden kommer väntetiderna att sjunka men inte nödvändigtvis priset. Konkurrens leder däremot till ökat tryck på effektivisering. 3Rent monopol – en beställningscentral har eller fler av antalet bilar på orten. 4Nästan monopol – en beställningscentral har 85–av antalet bilar på orten. 5Duopol – det finns två beställningscentraler varav den största har eller färre av antalet bilar och den mindre har eller fler av antalet bilar på orten. 6Oligopolmarknad – det finns minst tre beställningscentraler varav den största har färre än 70procent och den tredje fler än av antalet bilar på orten. utom kan eventuella stordriftsfördelar minska om marknaden delas upp mellan flera aktörer. Oligopol med två aktörer kan hamna i en jämvikt, där företagen inser att de inte vinner långsiktigt på att sänka priserna. Detta är svårare att hålla, ju fler aktörer som finns. Det är dock tänkbart med en utveckling där nya aktörer – när de väl etablerat sig på marknaden – lägger sig på samma prisnivå som de före detta monopolföretagen. Problemen på vissa platser efter liberaliseringen Den mest uppmärksammade aspekten av taxiliberaliseringen är den situation som uppstått vid storstädernas flygplatser, tågstationer och färjeterminaler. Från att det vid vissa tider hade rått brist på tillgängliga taxibilar ökade utbudet på dessa platser kraftigt till att alltid överstiga efterfrågan och köer av taxibilar uppstod. Den fria prissättningen innebar dessutom att det blev enklare för mindre seriösa aktörer att utnyttja de kunder som hade bristande infor- mation om den lokala marknaden. De bolag som efterfrågades mest av kunderna totalt sett hade däremot små drivkrafter att stå i långa köer för att få kunder. Dessutom uppstod oordning i köerna och bråk om vem som hade rätt till vilken kund. respektive SJ ansåg att dessa problem riskerade att ge deras flygplatser respektive stationer dåligt rykte (SOU 1999:60). För att lösa problemen har man därför reglerat tillgången till kunder på och . På Ar- landa ställs vissa krav på taxibolagen men tillträdet är reglerat i mindre utsträckning än på och . Genom att sluta avtal med vissa beställningscentraler kunde en viss servicenivå garanteras som kundernas utsatthet minskade. Vanligtvis bygger dessa avtal på att vissa beställnings- centraler får tillgång till filen närmast utgången. För att detta inte ska strida mot konkurrenslagen måste dock alla företag ges möjlig- het att plocka upp kunder vid flygplatser och tågstationer, och så har också skett där det varit möjligt. Problemen vid dessa attraktiva upphämtningsplatser har minskat väsentligt sedan de nya systemen infördes, men de förekommer dock fortfarande. har det skett en kontinuerlig minskning av taxisektorns andel av näringslivets totala förädlingsvärde. ökade taxisektorns andel av näringslivets arbetade timmar kraftigt. Att andelen arbetade timmar legat betydligt över andelen av förädlingsvärdet innebär att arbetsproduktiviteten varit relativt låg i taxisektorn. Driftsöverskottet i sektorn jämfört med det totala näringslivet har dock ökat kraftigt sedan mitten av 1990- talet. Figur 9.1 Variabler från nationalräkenskaperna 1980–2002 Taxibranschens andel av totala näringslivet Källa: () bearbetning av statistik från . Löneandelen av förädlingsvärdet har minskat efter liberaliseringen och till skillnad från i det totala näringslivet ökade inte löneandelen i taxisektorn efter lågkonjunkturen . Enligt bilaga till har det skett en betydande minskning av arbets- produktiviteten i taxibranschen jämfört med det totala näringslivet. Denna minskning sammanfaller med den kraftiga ökning av antalet arbetade timmar som skedde . Efter liberalise- ringen har arbetsproduktiviteten i taxibranschen utvecklats något sämre än i näringslivet. Figur 9.2 Löneandel av förädlingsvärdet i taxisektorn och näringslivet Källor: KI:s bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar. Figur 9.3 Utvecklingen av arbetsproduktionen mätt som förädlings- värdet per arbetad timme i taxisektorn 1980–2002 Procent av näringslivets nivå Källa: KI:s bearbetning av statistik från . Laitilas m.fl. (1995) undersökning visar att effektiviteten mätt som betald tid av totalt utbjuden tid minskade , medan effektiviteten mätt som betalda kilometrar av totalt körda (1998) har i en undersökning av taxibran- schen i undersökt effektivitetsutvecklingen . Han fann att andelen betalda kilometrar av det to- tala antalet körda kilometrar inte förändrats nämnvärt över tiden. Att intäkterna per bil ökade berodde i stället på att antalet bilar minskade och att antal pass per bil ökade. Den ökning av innovationerna på taximarknaden som förutsågs i förarbetena inför liberaliseringen har i huvudsak uteblivit. och (1993a) menar att det beror på att taximarknaden till sin natur försvårade innovationer eftersom de innovationer som kan göras i huvudsak är organisatoriska förändringar, dvs. utvecklandet av olika former av koncept. Dessa är ofta svåra att ta patent på, vil- ket innebär att de kan kopieras av alla om de är lyckade. Den som har en idé måste därför få en högre avkastning på en potentiell in- novation, eftersom den kan kopieras gratis av andra. Om innovationerna ger en varumärkeseffekt, dvs. att kunderna fö- redrar bolaget framför bolag med samma service, kan dock innova- tioner vara lönsamma även om de inte kan patenteras. 9.4.3Utvecklingen för de sysselsatta och företagsekonomisk utveckling Eftersom de flesta som är sysselsatta i taxibranschen är egenföre- tagare behandlar vi i detta kapitel de sysselsatta och företagen i samma avsnitt. till ökade antalet innehavare av till- stånd att bedriva taxiverksamhet från 6 711 till 8 171 st., dvs. en ökning ; det har dock skett en minskning . Som visas i figur 9.4 nedan minskade antalet sysselsatta inom taxibranschen efter liberaliseringen för att återigen öka efter 1993.7 Det är dock viktigt att påpeka att den tillgängliga statistiken inte skiljer på hel- och deltidssysselsatta, och därför kan vi inte redogöra för antalet sysselsatta i heltidsekvivalenter. Detta är en begränsning i en bransch som taxi där deltidsarbete är relativt vanligt. 7 Statistiken som ITPS tagit fram för utredningens räkning kommer från deras individ- och företagsdatabas som bygger på olika SCB-register; den SNI-kod som använts är 60.22. Figur 9.4 Antalet sysselsatta i taxibranschen och antalet taxibilar 1986– 2002 Källor: () bearbetning av SCB:s statistik samt SCB. I fanns /04 enligt SCB 13 160 registre- rade taxifordon, medan (2004) anger att det fanns 14 294 taxifordon. fanns det 7 957 taxiföretag i , dvs. cirka 1,7 bil per företag.8 Taxibranschen karaktäriseras således av att företagen är relativt små. Samarbetet inom beställningscentraler innebär emellertid att kunderna inte alltid upplever producenterna som egna företagare. har utvecklingen gått mot allt fler företag med bara har en bil (se tabell 9.2, nedan). med 2–5 bilar minskade däremot . och (1993a) menar att utvecklingen mot mindre företag efter liberaliseringen var naturlig, med tanke på att den nya mark- naden krävde ökad flexibilitet – något som i taxibranschen är svå- rare att uppnå för stora än för små företag. med fler än sex bilar minskade för att därefter öka, och dessa var 2004 högre än 1991. Enligt (2004) har antalet aktiva tillståndsinnehavare, dvs. de som har fordon an- mälda på trafiktillståndet, minskat mellan 1996 och 8 Uppgiften om antalet företag kommer från och gäller . 2004, som antalet fordon varit ungefär detsamma. Detta innebär att antalet fordon per aktiv tillståndsinnehavare har ökat . Tabell 9.2 Andel av företagen uppdelat efter storlek, mätt som antalet bilar 1991, 1996 och 2003 Källor: (1991, 2004) samt egna beräkningar. Även om den svenska taximarknaden domineras av företag med endast en bil, så är företagsstorleken i ändå relativt stor jämfört med situationen i andra västeuropeiska länder. Enligt en undersökning av (2003) är och de av 13 undersökta huvudstäder där antalet taxibilar per företagare är högst med 1,7. I många av huvudstäderna består marknaden så gott som uteslutande av enbilsföretag. De flesta företag i den svenska taxibranschen drivs som enskilda firmor (se tabell 9.3). Tabell 9.3 Bolagsformer inom taxisektorn 2004 Källa: (2004). Vad karaktäriserar dem som är sysselsatta i taxisektorn? I taxisektorn är andelen kvinnor bland de sysselsatta låg – 2002. Andelen har dessutom minskat från 1990. av de sysselsatta finns i storstadslänen, i övriga län och i skogslänen. varit relativt stabila . I statistiken syns därmed ingen minskning av andelen sysselsatta i skogslänen efter liberalise- ringen. I näringslivet i dess helhet har andelen sysselsatta i storstadslänen ökat över tiden, och skillnaden mellan andelen i taxisektorn re- spektive andelen i näringslivet som är sysselsatta i storstadslänen har därför minskat. I figur 9.5 visas exempelvis att andelen syssel- satta i taxisektorn som var sysselsatta i storstadslänen var högre än i näringslivet 2002. Figur 9.5 Skillnaden i sysselsättningsandel i olika typer av län mellan taxisektorn och näringslivet 1986–2002. Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar. Taxibranschen karaktäriseras jämfört med det totala näringslivet av en relativt låg utbildningsnivå hos de sysselsatta. De sysselsatta inom taxibranschen har dock, precis som på den övriga arbets- marknaden, en högre utbildningsnivå jämfört med . Skillnaden gentemot det totala näringslivet har dock inte minskat över tiden, och när det gäller andelen eftergymnasialt utbildade har skillnaderna till och med ökat (se figur 9.6). Andelen sysselsatta i taxibranschen som är är relativt hög jämfört med det totala näringslivet; 2002 var eller äldre. Andelen unga (< ) är relativt låg i taxibranschen och den har dessutom halverats från . över tiden tycks de sysselsatta i taxibranschen bli allt äldre i förhållande till näringslivet (se figur 9.7). Figur 9.6 Skillnaden i utbildningsnivå mellan sysselsatta i taxisektorn och i näringslivet 1986–2002 Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar. Figur 9.7 Skillnaden i åldersfördelning mellan sysselsatta i taxisektorn och i näringslivet 1986–2002 Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar. Regleringen medförde, som beskrivits ovan, att efterfrå- gan på taxi ofta var större än utbudet, särskilt i storstäderna. Detta innebar att taxibilarna som regel inte hade några problem att finna en ny kund. Intäkterna per arbetad timme var därför höga, vilket medförde möjlighet till relativt höga löner för chaufförerna. SPK (1987) undersökte löneläget för taxibranschen 1975–1985 och fann att timförtjänsten låg högre än för genomsnittet inom LO/SAF- området. Taxiförare hade dessutom relativt sett högre löner 1985 än 1975. SPK menade att lönenivån i taxisektorn främst var ett re- sultat av regleringen som ledde till att kostnadsökningar kunde fö- ras direkt vidare till konsumenterna. Före liberaliseringen hade taxichaufförerna fasta löner, men kort efter liberaliseringen sade arbetsgivarna upp kollektivavtalet, saknades kollektivavtal. slöts dock ett nytt kollektivavtal, där lönerna baserades på procent av inkört belopp. Denna typ av löneavtal är det normala inom taxisektorn. har haft tillgång till två inkomstmått för taxi- branschen – dels lönen per arbetad timma från nationalräkenska- perna (NR), dels den årliga arbetsinkomsten från LOUISE.9 I kan hänsyn inte tas till varifrån arbetsinkomsten kommer eller till arbetstidens längd, men SCB anger att kvaliteten för denna serie är högre än för NR-serien. kommer därför att lägga störst vikt på serien från men redovisa båda seri- erna. Båda dessa mått visar på sjunkande relativa inkomster inom taxi- sektorn. Enligt NR inleddes nedgången jämfört med näringslivet dock , dvs. innan liberaliseringen genomfördes. Enligt sjönk inkomsterna vid liberalise- ringen 1990, och enligt denna källa var de årliga arbetsinkomsterna inte uppe på samma nivå i absoluta tal som 1989 . In- komsterna har, enligt , däremot ökat kraftigt och 2002. Enligt SCB är kvaliteten i bättre än i NR, och vi kommer därför att lägga störst vikt vid denna förstnämnda serie. Taxibranschen skiljer sig från många andra branscher i och med att väldigt få (5,2002) av de sysselsatta har arbetsinkomster . Inkomstspridningen inom taxisektorn ökade relativt kraftigt , för att därefter minska till ungefär samma nivå som 1986 (se figur 9.9). 9 Den SNI-koder som använts för att ta fram statistiken är 60.22. Figur 9.8 Medelinkomst för de sysselsatta i taxisektorn i förhållande till det privata näringslivet 1980–2002 Källor: ITPS och KI:s bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar. Figur 9.9 Spridningen i årliga arbetsinkomster inom taxisektorn och näringslivet 1986–2002 Kvoten 90/50-percentilen Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar. Sjukskrivningarna sjönk kraftigt , för att sedan öka . har haft tillgång till statistik som visar den genomsnittliga sjukpenningen per syssel- satt, dvs. endast sjukskrivningar längre än finns med. Eftersom lönenivån upp till en viss nivå påverkar sjuk- ersättningen är det viktigt att också ta hänsyn till löneutvecklingen. Som framgår av figur 9.10 har sjukpenningen per sysselsatt i rela- tion till förvärvsinkomsten varit högre i taxisektorn än i närings- livet under hela den undersökta perioden. Figur 9.10 Genomsnittlig sjukpenning som andel av genomsnittlig förvärvsinkomst för sysselsatta inom taxisektorn respektive närings- livet 1990–2002 Källor: ITPS bearbetning av SCB:s statistik samt egna beräkningar. Detta avsnitt beskriver utvecklingen för kunderna när det gäller bland annat priser och tillgänglighet. De flesta taxiresor på den svenska marknaden finansieras av den offentliga sektorn; enligt Svenska Taxiförbundets uppskattningar står den offentliga sektorn för av den totala omsätt- ningen, privata företag för och privatpersoner för . I figur 9.11 nedan visas prisutvecklingen för privatpersoners taxiresor exklusive moms i nominella termer och relativt netto- prisindex (NPI).10 Fram till liberaliseringen (markerat med en punkt i figur 9.11) utvecklades taxipriserna un- gefär som NPI, men direkt efter liberaliseringen ökade taxipriserna för konsumenterna kraftigt. Mellan andra och tredje kvartalet ökade priserna med och mellan och ökade priserna . infördes dessutom moms på taxi- resor, vilket höjde priserna inklusive skatt ytterligare. Priserna ex- klusive skatter sjönk 1991 och 1992 för att därefter öka snabbare än NPI. har taxipriserna exklusive skatt för konsumenterna ökat med mer än NPI. Figur 9.11 Prisutvecklingen exklusive skatt för taxi i KPI, nominellt och realt, samt NPI 1980–2004 Index (1980 = 100) * januari–oktober Källor: SCB samt egna beräkningar. 10 Den COICOP-kod som använts är 63.04. Enligt en undersökning av (2003) om taxipriserna i 13 euro- peiska huvudstäder 2002 hade de fjärde lägsta priserna och de tredje lägsta nattetid.11 Skillnaderna mellan de flesta av städerna var dock relativt små (se figur 9.12). Figur 9.12 Jämförelsepris för taxiresor 2002 i 13 europeiska länder Källa: Bekken (2003). I är den offentliga sektorn den största köparen av taxiresor; 1999 var av den totala konsumtionen offentligt finansierad. I glesbygd kan andelen, enligt Pelli och Puu (2001), vara så hög som . En utvärdering av effekterna av liberaliseringen för konsumenterna handlar därmed i stor utsträck- ning om effekterna för den offentliga sektorn. tog taxiföretagen ut samma pris för samhällsbetalda som för privatfinansierade taxiresor. Efter liberaliseringen blev det dock möjligt för kommunerna och landstingen (hädanefter kommunerna) att upphandla sitt behov av sjukresor, färdtjänst- resor och skolskjutsar. Därigenom blev konkurrensen på den lokala 11 Jämförelsen använder den svenska för jämförelsepriser, dvs. framkörningsavgift samt en resa som tar , och den tar även hänsyn till den generella prisnivån i respektive land. marknaden, samt det offentligas förmåga att göra en effektiv upp- handling, avgörande för priset. Eftersom det saknas officiell statistik för de konsumenter vars priser inte mäts i KPI är det betydligt svårare att beskriva pris- utvecklingen på huvuddelen av taximarknaden. för statistik över landstingens kostnader för sjukresor med taxi sedan man tog över ansvaret för dess från Försäkrings- kassan 1993. Problemet är dock att det finns en egenavgift för sjuk- resor med taxi som inte visas i statistik. Detta innebär en potentiell felkälla för utvecklingen av de priser som landstingen betalar. Dessutom kan siffrorna snedvridas om längden på resorna förändras över tiden. anser dock att genomsnittskostnaden ger en bra beskrivning av prisut- vecklingen på upphandlande sjukresor med taxi. I figur 9.13 nedan visas att landstingens genomsnittskostnad per sjukresa i löpande priser var ungefär lika höga 2001 som 1993. Där- efter har genomsnittskostnaden per sjukresa ökat kraftigt och lig- ger nivå i löpande priser. Det är dock viktigt att påpeka att serien börjar efter liberaliseringen och att prisnedgången efter liberaliseringen därför inte finns med. Figur 9.13 Den genomsnittliga kostnaden i kronor per sjukresa med taxi för landstingen och NPI Index 1993 = 100 Källor: , , SCB samt egna Enligt (1991), som undersökt kommunernas upphandlingar åren efter liberaliseringen, har graden av konkurrens betydelse för vilket pris kommunerna kan få i sin upphandling. (1991) undersökning härrör från strax efter liberaliseringen, då det i av kommunerna inte hade förekommit några konkurre- rande anbud. Dessa kommuner var i högre utsträckning glesbygds- kommuner än urbaniserade kommuner.