sou · GTB329 · 2006-01-01 00:00:00 — Hosseini-Kaladjahi (2002a, s. 125) menar att konkurrensen t.o.m. kan leda till att en insats som tidigare ansetts vara välbehövlig kan komma att förklaras som mindre behövlig, dels för att undvika ekonomisk överbelast- ning, dels för att spara insatsen till framtida projektansökningar. Det finns även ett antal praktiska hinder som uppstår vid försök till permanentning. Hosseini-Kaladjahi (2002a, s. 125) menar exem- pelvis att det inte är självklart under vilken förvaltning ett samver- kansprojekt med sammansatta syften ska placeras. Integrations- verket (2000, 2002a) påpekar att permanentning förutsätter förvalt- ningsorganisationens godkännande och aktiva engagemang, men menar även att insatsernas förankring bland tjänstemän och politi- ker inför en permanentning kan komma i konflikt med priorite- ringen av boendedialogen. Hajighasemi (2003) slår fast att makt- balansen mellan förvaltning och politiker och vilka kriterier dessa två grupper väljer för att avgöra insatsers nyttighet är avgörande för permanentningen. Han menar vidare att ett av de hinder som finns består i att den ordinarie verksamheten alltid tenderar att be- traktas som självklar. Detta förstärks av att kommunala beslut sällan tas med utgångspunkt i systematiska självutvärderingar (ibid., s. 82). (2002a) påpekar i sin slutrapport att det kom- pletterande erbjudandet, i termer av långsiktighet, kom att få allvar- liga konsekvenser (ibland med nedläggning) för insatser inom kultur och fritid, folkhälsa, brottsförebyggande arbete och demokrati (ibid., s. 107). Man menar att de förändrade riktlinjerna inte borgade för ett långsiktigt tänkande (ibid., s. 133). Bunar (2003, s. 69) beskriver det som motsägelsefullt att mana till långsiktighet men att sedan ändra förutsättningarna för arbetet . , B et al (2004, s. 124) menar att det kompletterande erbjudandet störde både det pågående arbetet och utgjorde ett hinder inför den fram- tida planeringen. Detta medförde att insatser som inte ingick i de prioriterade målområdena lades ner eller bibehölls med hjälp av smart omdefiniering. förekommer också att man väljer att utvidga målgruppen för en redan befintlig verksamhet eller att finansiera ordinarie verksamhet (Hosseini-Kaladjahi 2002a, s. 125). Bunar (2004) efterlyser tydligare kanaler för återkoppling av resul- taten till ansvariga tjänstemän i de berörda verksamheterna för att försäkra det långsiktiga utvecklingsperspektivet och anser att lång- siktiga avtal med högskolor och universitet kan trygga kunskaps- överföringen (ibid., s. Att de lokala utvärderarna med de lokala utvecklingsavtalen inte lyckades hålla de planerade tidsramarna är dock enligt (2002a, s. 106) en faktor som försvårade möjligheterna till permanentning. När det gäller långsiktighet finns det ett par centrala aspekter som lyfts fram i ett stort antal utvärderingar. Den första handlar om paradoxen att försöka bedriva ett långsiktigt arbete i projektform eftersom projektformen är svårförenlig med långsiktighet. Osäker- het kring finansiering och implementering av projektverksamhet i de reguljära verksamheterna motverkar det långsiktiga perspektivet. Enligt utvärderingarna hade just långsiktigheten vunnit på att eko- nomiska medel fördelats för att utveckla den reguljära verksamhe- ten istället. Projektverksamheten har till vissa delar hamnat i ett konkurrensförhållande med de reguljära verksamheterna. En annan aspekt är det kompletterande erbjudandet som enligt de flesta ut- värderingarna försvårade möjligheterna till långsiktighet genom att avbryta pågående processer. En tredje aspekt innebär svårigheterna att uttala sig om de långsiktiga konsekvenserna av de lokala utveck- lingsavtalen då det enbart har gått insatserna avsluta- des (några pågår ). Emellertid påpekar flera utvärderare att det långsiktiga perspektivet förutsätter tålamod och kvalitativ utveck- ling, vilket utmanas av förväntningar på snabba och i första hand kvantitativa resultat. Lästips bland de granskade rapporterna: Hosseini-Kaladjahi, (2002a). Stora fiskar äter fortfarande små fiskar. Mångkulturellt centrum, . (2002a). På Rätt väg? Slutrapport från den nationella utvärderingen av storstadssatsningen. Integrationsver- ket, . , (2004). Storstadssatsningen i ett områdesper- spektiv. Samverkan är ytterligare ett av de begrepp som aktualiseras i arbetet med de lokala utvecklingsavtalen. I storstadspropositionen (prop. 1997/98:165) lyfts samverkan fram som en av de centrala metoder som är nödvändiga för ett framgångsrikt utvecklingsarbete. Återkommande i propositionen markeras behovet av lokal samver- kan mellan olika sektorsmyndigheter, vilket motiveras av ett stort behov av att mer effektivt kunna utnyttja samhällets samlade resurser för att bättre kunna tillgodose enskildas behov av olika stödåtgärder. En utgångspunkt är därför att störst nytta åstadkoms genom en tvär- sektoriell samverkan där de gemensamma offentliga resurserna sam- las runt den enskilde individen. Risken beskrivs annars som över- hängande för en rundgång mellan bland annat socialtjänst, försäk- ringskassa och arbetsförmedling med kortsiktiga och ineffektiva in- satser som följd. Behovet av samverkan mellan olika statliga myn- digheter och kommunens olika organ bedöms som stort framför allt när det gäller arbetsmarknadsområdet. För att genom samverkan underlätta möjligheterna att få en helhetssyn på individens problem och möjligheter inom detta område, uppmanas de kommuner som omfattas av lokala utvecklingsavtal att sluta lokala samverkansavtal med länsarbetsnämnd och försäkringskassa. Myndigheternas olika kompetenser och resurser uppges därigenom medverka till att på ett effektivt sätt stärka individens kompetens och utsikter att få ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden (ibid., s. 73–86). Samverkan eller delaktighet? Samverkanstanken har fått stort genomslag i de lokala utvecklings- avtalen och i de granskade utvärderingsrapporterna finns åtskilliga exempel på samverkan med en mängd olika aktörer som boende, föreningsliv, kommunala och statliga organisationer eller privat näringsliv. Samverkan kan i sig betraktas som ett komplicerat feno- men som både kan tolkas och förverkligas på en mängd olika sätt (2002b, s. 121). Det finns dock samma risk för begreppet samverkan som för flera andra otydligt definierade be- grepp, att begreppet används för att omfatta alla aktiviteter som innehåller någon form av kontakt mellan minst två parter. Följden kan bli att begreppet snart förlorar i betydelse (2002, s. 43) Hosseini-Kaladjahi (2002a, s. 63) konstaterar att med samverkan i statliga och kommunala dokument avses i regel samarbete mellan olika organisationer, vilket ansluter till utsagor från propositionen. Enligt denna tolkning omfattas inte samverkan mellan enskilda indi- vider inom denna avgränsning, vilket snarare beskrivs i termer av boendedelaktighet. Denna avgränsning kommer även att tillämpas i denna utredning. I NUTEKs (2001a, s. 23) utvärdering påpekas att samverkan som politisk utgångspunkt för att åtgärda strukturella problem har blivit allt viktigare och att arbetet inom de lokala utveck- lingsavtalen har haft samverkan som sammanhållen politisk filosofi. Samverkan inom de lokala utvecklingsavtalen kan därmed ses som en möjlighet för olika organisationer att effektivisera summan av de in- satser som görs. I (2002) studie går dock åsikterna isär bland intervjuade aktörer när det gäller synen på samverkansavtalens praktiska betydelse. Bland såväl positiva som negativa omdömen me- nar några att samverkansavtalen endast haft en begränsad betydelse. I vissa fall tycks samverkan främst vara kopplat till krav och retorik: Att skriva avtalen har varit en proformahandling, vi har skrivit dem för att vi har uppfattat att det har varit ett krav (citat av tjänste- man i , s. 80). (2004, s. 8) ansluter till det senare och menar att samverkan tenderar att ha inslag av tvingande nödvändig- het, ett återkommande retoriskt inslag i storstadsarbetet. Samverkan inom de lokala utvecklingsavtalen Flera av de utvärderingar som haft ett specifikt fokus på samverkan har återkommande hämtat referenspunkter från olika teoretiska mo- deller11. Bland dessa har exempelvis (2001a) och 11 (2004), (2002) och Tranquist (2001) utgår exempelvis på olika sätt från en källa inom psykiatri (1982) där samverkan beskrivs enligt en stegrande skala omfattande 1) samexistens (separation), 2) enkelriktning, 3) samordning (ko- ordination), 4) samverkan (kollaboration), 5) konsultation (samråd) och 6) sammansmält- ning (integration). (2001a) tillämpar en annan samverkansmodell i form av den s.k. samverkansspiralen som mer inriktar sig på hur en fungerande samverkansprocess kan skapas. Som referens för denna modell anges SOU 1998:89. (2002) specifikt studerat samverkan ur ett kommunövergripande perspektiv. Enligt (2001a, s. 6) tycks samtal och samverkan mellan olika aktörer fungera på ett bra sätt på den lokala nivån i stads- delarna, medan det ser ut att finnas en avsaknad av sektorssamord- ning på kommuncentral nivå. Det senare skulle enligt utvärderarna behövas i högre utsträckning för att det lokala utvecklingsarbetet i stadsdelarna skulle fungera bättre. Detta stämmer väl överens med (2004, s. 108) som menar att det inte är på projektnivå som samverkan är ett problem. är det så att de strukturella hinder för samverkan som återfinns på myndighets- och verksamhetsnivå, relativt smidigt har kunnat överbryggas på projekt- nivån12. I NUTEKs (2001a, s 6) rapport konstateras även att det inom de lokala utvecklingsavtalen förfaller ha varit lättare att samverka på det sociala området, jämfört med frågor som berör ekonomisk tillväxt. (2002) lyfter i sin studie fram att den samverkan som beskrivs inom de lokala utvecklingsavtalen har utvecklats olika långt i kommunerna, men också att det finns tydliga skillnader mellan olika målområden (ibid., s. 8). Inom områdena folkhälsa liksom inom områdesutveckling och trygghet har fokus legat på en samord- ning av insatserna snarare än samverkan. Inom området utbildning bedöms samverkan vara minst utvecklad, medan sysselsättningsom- rådet bedöms ha kommit längst, vilket också bekräftas av Integra- tionsverket (2002b, s. 121). Samverkan inom sysselsättningsområdet kommer därför nedan att behandlas under en egen rubrik. Inom storstadspolitiken förutsätts att kommunerna upprättar kontakter och inleder samverkan även med aktörer inom andra om- råden än på sysselsättningsområdet. Polis, skola och länsstyrelser nämns som exempel på aktörer med samverkanspotential (Integra- tionsverket 2002b, s. 121). (2003) har granskat det brottsförebyggande arbetet inom de lokala utvecklingsavtalen och bland annat beaktat samverkansaspekten. Deras bedömning är att samordningen av det brottsförebyggande arbetet inom stor- stadsarbetet har gått i en positiv riktning. Ett viktigt steg i denna utveckling är inrättandet av lokala brottsförebyggande råd och i vissa kommuner har det brottsförebyggande arbetet helt organise- rats av råden. I , och har råden både haft en samordnande och en rådgivande roll. Genom råden har kommu- 12 (2004, s. 108) påpekar däremot att det ofta finns problem i sam- arbetet mellan projekt och ordinarie verksamheter som ingår i samverkan kring projektet. nen arbetat fram handlingsplaner och strategier som har använts både för verksamheten inom de lokala utvecklingsavtalen och för kom- munens reguljära brottsförebyggande arbete. De lokala utvecklings- avtalen ses här som avgörande för bildandet av de brottsförebyg- gande råden (ibid., s. 12). (2003) noterar vidare att de områden som varit föremål för statliga satsningar på tämligen har byggt upp en organisation och kommit igång med insatser. En för- sägs vara att man har kunnat använda nätverk och samver- kansformer som inletts genom andra satsningar. Man har alltså inte använt resurser från de lokala utvecklingsavtalen för att finansiera befintliga verksamheter, utan snarare för att initiera nya aktiviteter via redan etablerade nätverk (ibid., s. 13). Detta resonemang styrks också av slututvärdering (2002b, s. 125). (2002) är en av de utvärderare som slår fast att syssel- sättningsområdet jämförelsevis är det område inom de lokala utveck- lingsavtalen där samverkan har utvecklats längst. Han menar att det som karaktäriserar detta utvecklade samarbete är att kommun, arbetsförmedling och försäkringskassa arbetar på ett kompletterande snarare än gränsöverskridande sätt. Därmed sägs aktörerna ta tillvara varandras kompetenser (ibid., s. 8). Även Tranquist (2001, s. 96) menar att respektive aktörer fått en större insikt om varandras kun- skaper. Med ökad kunskap om kollegornas arbetsområden tenderar också kommunikationen mellan handläggarna att öka, vilket med- för att handläggarna inriktar sig på att arbeta utifrån ett helhetsper- spektiv kring individen på ett sätt som inte varit möjligt inom ordinarie verksamhet. De lokala utvecklingsavtalen föreskriver en överenskommelse om samverkan mellan kommun, länsarbetsnämnd och/eller försäkrings- kassa. Samtliga sju storstadskommuner har också upprättat överens- kommelser, men kommunerna har kommit olika långt i samverkans- arbetet och kontakterna med länsarbetsnämnder och arbetsförmed- lingar är olika väl utvecklade. Några kommuner har satt igång sam- verkansprojekt där arbetsförmedlingen, och kom- munen arbetar samlokaliserat, medan det i andra kommuner finns ett mer sporadiskt samarbete (2002b, s. 121). framstår här som den kommun som har kommit längst och som i störst utsträckning konkretiserat denna form av samverkan. Där har man drivit ett samverkansprojekt som också belysts med flera utvärderingar13. Exemplet AUC som samverkansmodell En samverkansmodell som ligger nära propositionens skrivningar och som har utvärderats ingående är Arbets- och utvecklingscentra (AUC) i Malmö14. Flera utvärderare lyfter fram AUC som en lyckad samverkanskonstruktion: Är då AUC egentligen en framgång? Något entydigt svar på frågan går inte att få. Man kan säga att det beror på vad betraktaren lägger i be- greppet framgång: –Ja, i meningen att man förbättrat servicen till långtidsarbetslösa i problemtyngda stadsdelar. –Ja, i meningen att man balanserar och hanterar de dilemman som finns i AUC-konceptet, mellan behandling och aktivering av klienterna och mellan olika samverkande organ. –Ja, i meningen att man visat att en lokal arbetsförmedling kan fungera. –Ja, i meningen att kvalitativa mål som samverkan och underifrånper- spektiv kan ges ett operativt fungerande innehåll. –Nej, i meningen att de centralt angivna kvantitativa in- och utskriv- ningsmålen har nåtts. Man ska emellertid betänka att målen från början sattes relativt godtyckligt och att resultaten kraftigt förbättrats år för år (Bevelander et al , s. 9). Resultatet kan tolkas som effekt av en ökad personalintensitet inom verksamheten, en direkt följd av att resurser har avsatts till samver- kan. Många av utvärderarna framhåller emellertid samlokaliseringen av myndigheterna som en avgörande faktor. Tranquist (2001, s. 97) konstaterar att det faktum att arbets- och utvecklingscentra tycks lyckas i ärenden där myndigheterna tidigare misslyckats, indikerar att samverkan kan utgöra ett effektivt tillvaratagande av resurser när det gäller den aktuella målgruppen. Detta blir i synnerhet tyd- ligt då AUCs verksamhet sätts i relation till ordinarie verksamhet. Samverkan kan medverka till att arbetet inriktas på att sätta den 13Exempel på utvärderingar som studerat AUC i är Bevelander et al (2004), Hedblom (2004), (2003), (2002), Tranquist (2001) och (2001a). 14Inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen har kommun, länsarbetsnämnden och inrättat lokala arbets- och utvecklingscentra i var och en av de fyra pro- blemtyngda stadsdelarna Fosie, Hyllie, och . Projektets övergri- pande mål är att långtidsarbetslösa ska få arbete på den öppna arbetsmarknaden eller gå vidare till studier i det reguljära utbildningssystemet (Bevelander et al , s. 12). enskilda individens behov i fokus på ett sätt som inte varit möjligt utan samverkan. Denna slutsats styrks också av andra utvärderare. Bevelander et al (2004, s. 36) menar att AUC i förhållande till andra jämförbara organisationer erbjuder avsevärt större chanser att komma i arbete eller studier och att risken är mindre att bli åter- remitterad eller utskriven av någon annan orsak. (2003, s. 70) hävdar att det är det individcentrerade arbetssättet som ger det goda resultatet vid AUC. Utvärderarnas uppfattning om AUC som exempel på ett fungerande samverkanskoncept sammanfattas av Bevelander et al (2004): Vi anser att AUC:s framgångsrecept har tre viktiga ingredienser. En är att deltagarnas individuella behov sätts i centrum. En annan är att AUC kan komma att bli en viktig länk för deltagaren till arbetsgivare, kurs- anordnare och nätverk av olika slag. Den tredje viktiga komponenten är att AUC, när samspelet mellan handläggare och deltagare verkligen fungerar, ger individen en mer realistisk syn på sina utsikter till fram- gångsrik försörjning (ibid., s. 75). Men AUC har inte fungerat friktionsfritt och dess främsta problem tycks enligt utvärderarna vara relationen mellan myndigheterna. Arbetsförmedlingens dominans i samverkansarbetet lyfts fram som ett problem som tar sig olika uttryck. AUC är i hög grad beroende av arbetsförmedlingens resurser, vilka ofta tenderar att styras av arbetsmarknadspolitikens växlande signaler (2002b, s. 127). Flera utvärderare kritiserar exempelvis den detaljstyrning som framför allt berör arbetsförmedlingen och som ofta åtföljs av målkonflikter som påverkat verksamheten då man inte kunnat utgå från lokala behov och förutsättningar. (2001a, s. 51) menar dessutom att arbetsförmedlingarna tenderar att slå vakt om sitt revir och inte tycks vara speciellt villiga att dela med sig av sina kun- skaper. Arbetsförmedlingen beskrivs i Bevelander et al (2001a, s. 60) som en labil samarbetspartner, något som överensstämmer med Hosseini-Kaladjahis (2002a) slutsatser kring samverkansarbetet i . Hosseini-Kaldjahi hävdar att ett mönster kan urskiljas där det finns ett negativt samband mellan en organisations makt och dess vilja till, eller snarare, villkor för samverkan, att ju mäkti- gare en organisation är, desto mindre villig är den att samarbeta med andra organisationer (ibid., s. 72). Tranquist (2001, s. 95) påpekar dock att detta kan ses ur två perspektiv, ett individperspektiv och ett myndighetsperspektiv. Han menar att när det gäller de enskilda handläggarna tycks det finnas en allmänt utbredd önskan att sam- verka och att handläggarna på respektive AUC har lyckats se bort- om myndighetstillhörigheten. Problemen tenderar snarare att ligga på en högre nivå i organisationsstrukturen. Trots att AUC av utvärderarna betraktas som en till stora delar lyckad konstruktion för samverkan, så finns dock få slutsatser i ut- värderingarna som sätter samverkansarbetet i ett större samhälleligt sammanhang. Resultatet baseras i regel på antalet personer som läm- nar systemen, men säger mycket lite om vad det är för arbete eller studier som är aktuella eller om deras varaktighet. Uppföljande stu- dier kring resultatens långsiktighet saknas. (2004) drar följande slutsats från samverkansarbetet i : Storstadssatsningen har givit resultat som ligger i linje med målsättning- en, såtillvida att satsningen bidragit till att förbättra samverkan mellan olika myndigheter i hanteringen av sysselsättnings- och försörjnings- frågor, samt att den har befrämjat försök av mera icke-traditionellt slag att bryta de dåliga trenderna i områdena (ibid., s. 104). Citatet kan sägas gälla generellt för de granskade rapporternas syn på de lokala utvecklingsavtalen. konstaterar att samverkan fungerar utmärkt speciellt i de fall då extern finansie- ring eller tilldelning av extra resurser görs tillgängliga som ett kom- plement till ordinarie verksamhet. På samma sätt som i exemplet ovan påpekas att detta dock inte hindrar att det ofta uppstår pro- blem i kontaktytorna mellan projekt och ordinarie verksamheter. Svårigheterna kan bland annat bero på att de samverkande aktö- rerna har olika uppdrag, organisation och finansiärer. och arbetsförmedlingen ses som exempel på två sådana aktörer (ibid., s. 108). Den höga ambition som har satts upp kring utvärdering av de lokala utvecklingsavtalen måste fullföljas, menar (2002). Avsaknad av utvärdering av samverkansvinsterna kan motverka in- förlivandet av lyckade projekt i ordinarie verksamhet. Utvärdering- arna bör göras på att sådant sätt att resultat och effekter av sam- verkansprojekten inom de lokala utvecklingsavtalen blir jämförbara med andra liknande insatser, både avseende projekt och ordinarie verksamhet (ibid., s. 105). är det svårt att relatera de olika verksamheterna till varandra även om det gjorts försök med jäm- förande studier. Avslutningsvis uppmärksammar att samverkan är på gott och ont. När det exempelvis gäller sysselsättningsprojekt kan samverkan å ena sidan förbättra förutsättningarna för att individens rättigheter ska uppmärksammas, genom att individens möjligheter och förutsättningar tydliggörs när flera myndigheter samverkar om och med individen. Å andra sidan är det viktigt att vara observant på att det finns en risk att ökad offentlig samverkan kan försvaga individens ställning, eftersom samverkan riskerar att påverka även den personliga integriteten. Därför, avslutar han, är det viktigt att nyansera bilden genom att all offentlig samverkan som rör individer även beaktar eventuella negativa effekter för individen (ibid., s. 115). Samverkan är kanske den centrala metod som fungerat bäst enligt utvärderingarna. Framför allt gäller detta samverkan mellan organisa- tioner kring insatser som varit inriktade på sysselsättning. Även vad gäller brottsförebyggande insatser har samverkansambitionerna till viss del infriats. Inom andra målområden har det varit glesare med samverkansinitiativ. Områden som varit föremål för statliga satsningar tycks ha haft fördel av detta, man har ganska snabbt kunnat bygga upp en organisation för samverkan. De problema- tiska inslagen när det gäller samverkan är bl.a. att det kan uppfattas som ett gummibandsbegrepp, dvs. att nästan alla konstellationer går att benämna som samverkan. Detta ska ses i ljuset av att många aktörer sett samverkan som ett tvång eller ett krav vilket man delvis kunnat kringgå genom generösa tolkningar av vad samverkan egent- ligen är. Vidare har det visat vara betydligt lättare att samverka på projektnivå än högre upp i den kommunala hierarkin, t.ex. vad gäller sektorssamordning på nivå. Även de insatser som varit inriktade på sysselsättning har haft problem när det gäller sam- verkan. Dessa problem har bl.a. handlat om att olika verksamheter (arbetsförmedling, försäkringskassa, socialtjänst) har olika regelverk och målsättningar. Det uppmärksammas dock att samverkan inte bara har positiva förtecken, utan också kan försvaga individens ställning. Lästips bland de granskade rapporterna: , (2004). Samverkan för sysselsättning och egenförsörjning. skap, , . , (2002). Tillsammans i storstaden – en studie av offentlig samverkan inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen. Tranquist, (2001). Samverkan med individen i fokus. En processutvärdering av Arbets- och utvecklingscentra i . Målstyrning anges i propositionen (prop. 1997/98:165) som en av de centrala metoderna när det gäller att omsätta storstadspolitiken i arbetet med de lokala utvecklingsavtalen. De avtal som tecknas mellan stat och kommun bör i enlighet med propositionen bl.a. innehålla lokalt framtagna mål som i första hand ska syfta till att förbättra sysselsättning och arbetskraftsdeltagande i de utsatta stads- delarna, i övrigt bör utgångspunkten vara de områden som omfattas av de nationella storstadspolitiska målen. Regeringen har i avsnitt 4 i denna proposition gett förslag till mål för den nationella storstadspolitiken.