sou · GTB329 · 2006-01-01 00:00:00 — Storstadspolitiken samlade en rad representanter för olika politikområden och syftade enligt propositionen till att jämna ut strukturella orättvisor. Propo- sitionen lyfte fram två övergripande mål: 1)dels ett s.k. tillväxtmål med inriktning på att öka de svenska stor- städernas attraktivitet genom att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för långsiktigt hållbar tillväxt och därmed kunna bidra till att nya arbetstillfällen skapas såväl inom storstads- regionerna som i övriga delar av landet 7 I propositionen (prop. 1997/98:165) avser begreppet stadsdelar med de lägsta medel- inkomsterna inom storstadsregionerna, men även med låg förvärvsfrekvens och syssel- sättningsgrad, högt socialbidragstagande, högt ohälsotal och lågt valdeltagande (s. 77). För kritisk diskussion kring begreppet utsatta bostadsområden, se bland annat (2002). 8 (1998) Tre städer. 2)dels ett s.k. segregationsmål med inriktning på att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstads- regionerna och att verka för jämlika och jämställda levnadsvillkor för storstädernas invånare (prop. 1997/98:165, bet. 1998/99:AU2, skr. 1998/99:34). För att uppfylla segregationsmålet angavs följande åtta långsiktiga delmål vara av särskilt stor betydelse: sysselsättningsgraden i de socialt utsatta bostadsområdena bör höjas för både män och kvinnor det svenska språkets ställning bör stärkas, såväl bland barn och ungdomar som i den vuxna befolkningen alla elever bör ges förutsättningar att nå målen i det är särskilt viktigt att ingen elev lämnar utan till- räckliga kunskaper i svenska/svenska som andraspråk, engelska och matematik utbildningsnivån i den vuxna befolkningen bör höjas – de som saknar utbildning motsvarande svensk gymnasiekompetens bör erbjudas detta alla stadsdelar i storstäderna bör uppfattas som attraktiva och trygga av dess invånare, och utgöra goda och hälsosamma livs- miljöer folkhälsoläget, både i form av ohälsotal och självupplevd hälsa, bör förbättras det demokratiska deltagandet och delaktigheten bör öka i de ut- satta bostadsområdena (prop.1997/98:165, s. 31) I propositionen ställdes även krav på att jämställdhetsperspektivet ska beaktas inom samtliga delmål9 (prop. 1997/98:165, s. 78). I propositionen föreslogs att medel skulle avsättas för att stimu- lera ett utvecklingsarbete i de utsatta bostadsområden inom stor- stadsregionerna som identifierats i betänkandet (SOU 1998:25). För att de uppsatta målen skulle kunna uppnås krävdes enligt pro- positionen långsiktiga och samordnade tvärsektoriella insatser för att utjämna strukturella orättvisor mellan områdena, stärka med- borgarna i de socialt utsatta bostadsområdena och ta tillvara deras kraft och kompetens10. Som komplement till befintliga regionala 9Det som här benämns delmål kom senare att benämnas målområden. 10Jfr prop.1997/98:165, s. 29, 75–77. tillväxtavtal11 och för att stödja utvecklingen och möjliggöra detta storstadsarbete på lokal nivå tillskapades ett nytt instrument – lokala utvecklingsavtal12 (Storstadssatsningen). För utveckling och samord- ning av storstadspolitiken tillsattes en tvärdepartemental storstads- delegation, med stöd av ett storstadskansli placerat inom regerings- kansliet13. Regeringen har tecknat lokala utvecklingsavtal med sju kommuner (totalt 24 stadsdelar) i landets tre storstadsregioner. I ingår , kommun, kommun, och kommun med sammanlagt 16 stadsdelar. I ingår med 4 stadsdelar och i kommun med 4 stadsdelar14. Regeringen avsatte inledningsvis för ut- vecklingsarbetet då avtalen tecknades. En av förut- sättningarna i avtalen var att de berörda kommunerna skulle bidra med motprestationer till motsvarande belopp. introducerades en uppstramning i riktlinjerna i form av ett tilläggsdirektiv, benämnt det kompletterande erbjudan- det. Tilläggsdirektivet utgick bland annat från en analys av arbets- marknadsläget som visade på minskande arbetslöshetssiffror i för- hållande till tidpunkten då utvecklingsavtalen tecknades. Trots denna utveckling i riket som helhet konstaterades att sysselsätt- ningsnivån fortfarande låg kvar på en mycket låg nivå i de aktuella bostadsområdena. Med det kompletterande erbjudandet betonade att inriktningen på sysselsättning och tillväxt borde stärkas kraftigt, bland annat genom att de återstående medlen skulle disponeras i nära samråd med länsarbetsnämnden. En pla- nering av fördelningen av de återstående medlen presenterades, där inriktades mot sysselsättning och tillväxt (inklusive vuxen- 11De regionala tillväxtavtalen (RTA) inriktas främst på att stimulera samverkan kring till- växt- och sysselsättningsfrämjande verksamhet. 12Prop.1997/98:165, s. 76. 13Innevarande år (2005) består delegationen av sju ledamöter under ledning av statssekre- teraren för storstadsministern. Övriga ledamöter för delegationen är statssekreterare som representerar Justitie-, Social-, Finans-, Utbildnings-, Miljö- och samhällsbyggnads- och Näringsdepartementen samt en representant för statsrådsberedningen. Se vidare kapitel 3. 14Se vidare kapitel 3. utbildning), inriktades mot utbildning (barn och ungdom) och avsättes för övriga målområden15. Utredning för utvärdering av lokala utvecklingsavtal En uttalad ambition i de lokala utvecklingsavtalen är att ta tillvara och sprida de erfarenheter och kunskaper som utvecklingsarbetet inom ramen för avtalen ger. Vikten av en löpande uppföljning och en långsiktig kunskapsuppbyggnad betonas. I avtalen med kommu- nerna ingick därför också ett ansvar för att lokala utvärderingar skulle genomföras. Parallellt med de lokala utvärderingarna fick i uppdrag att göra en utvärdering på nationell nivå med avsikten att få en överblick och samlad analys av utveck- lingen. Uppdraget kom dock att avslutas , medan utveck- lingsuppdraget fortfarande pågick. tillsatte regeringen en särskild utredare med upp- drag att utvärdera rapporter som tagits fram inom ramen för arbe- tet med de lokala utvecklingsavtalen. Förutom att inventera och analysera rapporterna fick utredaren i uppdrag att lämna förslag på ett långsiktigt nationellt utvärderingsprogram för lokala utveck- lingsavtal. Delbetänkandet Allt ljus på storstadspolitikens lokala utvecklingsavtal? Förslag till nationellt utvärderingsprogram (SOU 2004:79) överlämnades . Utredningen framhöll att långsiktighet krävs för att nå målet att utveckla kunskap. För att systematisera, analysera och anrika er- farenheter till generaliserbar kunskap krävs dessutom en koppling till relevant analyskompetens. För att säkerställa en långsiktig struk- tur för utvärdering, tillvaratagande av erfarenheter och befrämjande av kunskapsuppbyggnad kring det politikområdet, föreslog utredningen därför att ett institut med tvärpolitisk och tvärsek- toriell inriktning på utvärdering av urban politik skulle inrättas. 3De lokala utvecklingsavtalen och kommunerna I detta kapitel avser vi att kort beskriva de sju avtal som tecknades mellan staten och kommunerna, liksom avtalens struktur och några aspekter av det lokala sammanhang som mötte de externa utvärde- rare som skulle granska de lokala utvecklingsavtalen. Med tanke på utredningens inriktning presenteras även de sju avtalskommunernas utvärderingsplaner. En ursprunglig ambition med detta kapitel var att med utgångs- punkt från de kommunala årsrapporterna, de så kallade Oktober- rapporterna1, kunna ge en övergripande bild över vilka aktiviteter som förekommit på det lokala planet, att presentera ett insatsland- skap. Detta skulle därmed kunna utgöra en viktig referens till gransk- ningen av vad som utvärderats, d.v.s. hur utvärderingskartan ser ut. En fråga att ställa skulle sedan vara hur väl kartan stämmer med land- skapet. Finns det exempelvis målområden, aspekter, metoder som är överrepresenterade respektive underrepresenterade i utvärderingarna i förhållande till de insatser som är genomförda? Den eftersträvade översikten över insatslandskapet visade sig emellertid svår att få via Oktoberrapporterna. Rapporterna skilde sig inte bara markant från kommun till kommun, utan visade sig vara lika svåröverskådliga och komplexa som det område de avsåg att beskriva. 3.1Vad är lokala utvecklingsavtal? De lokala utvecklingsavtalen utgör den operativa stommen i arbetet med att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregatio- nen i den storstadspolitik som bland annat initierades i regeringens 1 Oktoberrapporterna är kommunernas årliga avrapportering avseende arbetet med de lokala utvecklingsavtalen till den statliga parten. Utredningens ambition att använda Oktober- rapporterna som introducerande underlag presenteras i Metodappendix i bilaga. De lokala utvecklingsavtalen och kommunerna storstadsproposition (prop. 1997/98:165)2. Avtalen inriktades specifikt mot det som i betänkande (SOU 1998:25) definieras som de mest utsatta stadsdelarna i landets tre stor- stadsregioner. Även kommunerna skulle dock enligt propositionen ha friheten att tillsammans med de lokala aktörerna göra det slut- liga urvalet av vilka stadsdelar som skulle beröras. I propositionen hävdas vidare att insatser i utsatta områden har kännetecknats av kortsiktighet och brister när det gäller uppföljning och utvärdering (prop. 1997/98:165, s. Vidare hän- visas till att internationella erfarenheter poängterar att långsiktighet, helhetssyn och medborgarnas delaktighet är nödvändiga i ett utveck- lingsarbete för att motverka segregation. Det är mot denna bakgrund som regeringen föreslog upprättande av lokala utvecklingsavtal. En storstadsdelegation bestående av stats- sekreterare från flera departement plus en politiskt sakkunnig från Statsrådsberedningen fick i uppgift att administrera avtalen med stöd av ett kansli inom (Storstadskansliet)3. Avtalen be- reddes av och tecknades av regeringen och sju kommuner som inbjöds att teckna avtal. För att de uppsatta målen skulle kunna uppnås menade regering- en att det krävdes långsiktiga och samordnade insatser, dels mellan stat och kommun och dels över sektorsgränserna. På så sätt avsåg man att stärka medborgarna i de socialt utsatta bostadsområdena och tillvarata deras kraft och kompetens. De lokala utvecklingsav- talen ansågs därmed utgöra det möjliga instrumentet för att förverk- liga ett tvärsektoriellt storstadsarbete på lokal nivå4. Enligt (2002d) skulle de lokala utvecklings- avtalen enligt intentionerna möjliggöra en övergång från det som be- nämndes vara en traditionell projektbidragsmodell till en lär- och för- bättringsprocess. Med detta ville man lämna kortsiktiga projektinsat- ser och stimulera till en långsiktig, kunskapsutvecklande process. Av- talen skulle snarare ha karaktären av ett program än projektstöd och ses som en bestående förändring i samarbetsformerna mellan stat och kommun (prop. 1997/98:165, s. 79). Detta skulle åstadkommas ge- nom att avtalen skulle inkludera långsiktiga och lokalt framtagna mål och åtgärdsplaner. Planerna skulle inkludera en nulägesbeskrivning, 2Den ursprungliga målformuleringen reviderades i arbetsmarknadsutskottets betänkande (1998/99:AU2) och i skrivelse (1998/99:34). Jfr kapitel 2. 3Även referensgrupper för regionerna och för centrala myndigheter knöts till storstads- delegationen. Syftet med referensgrupperna var att finna former för samordning och sam- verkan mellan de parter som berörs av storstadsarbetet. 1997/98:165, s. 75–77. De lokala utvecklingsavtalen och kommunerna en analys och en framtidsstrategi, men också en uppföljnings- och utvärderingsplan. Avtalen revideras återkommande med utgångs- punkt från bland annat redovisade resultat. Avtalens konstruktion illustreras nedan i en figur från storstads- delegationen, figur 3.1. Avtalen består av en så kallad avtalskappa och ett antal bilagor. Avtalskappan reglerar kommunens och statens åtaganden, målen för det lokala utvecklingsarbetet, avtalets giltighetstid samt utvärderings- och uppföljningsansvaret. Bilagorna innehåller lokalt framtagna åtgärdsplaner för samtliga bo- stadsområden som omfattas av avtalen. Bilagorna innefattar vidare målformuleringsbilaga, samverkansavtal, framtidsbilaga, finansierings- specifikation och utvärderingsprogram. Värt att notera är att de boen- de enligt figuren utgör ett fundament för åtgärdsplanen. De boendes roll i avtalen regleras dock inte. Alla avtal har, förutom ovanstående konstruktion, ett antal gemensamma drag. Avtalen inleds exempelvis alltid med följande portalmening6: 5Figuren är hämtad från (2002a). 6I och avtal står det staten och staden. De lokala utvecklingsavtalen och kommunerna Staten och kommunen har denna dag enats om insatser i enlighet med beslut (prop. 1997/98:165, bet. 1998/99 AU2, rskr. 1998/99:34) för att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen, förbättra förutsättningarna för en långsiktig hållbar till- växt samt verka för jämlika och jämställda levnadsvillkor. Begreppet lokalt utvecklingsavtal definieras i avtalen som överens- kommelse mellan staten och en kommun om insatser i vissa bostads- områden och begreppet lokal åtgärdsplan definieras som långsik- tig plan som skall visa vad som bör göras för att främja en god ut- veckling i ett visst bostadsområde. Utvecklingsarbetet ska enligt avtalen präglas av det som benämns som fyra centrala metoder7: Målstyrning (mål och utvärdering) De lokala målen ska tas fram gemensamt med berörda aktörer och medborgare i det aktuella bostadsområdet. I en målformu- leringsbilaga till respektive åtgärdsplan ska det framgå hur de berörda aktörerna gemensamt formulerat målen. Nationella, kommuncentrala och lokalt framtagna operativa mål ska fogas samman i en sammanhängande s.k. målkedja. De framtagna målen utgör därmed en viktig utgångspunkt för uppföljning och utvärdering. De medel som staten bidrar med till det lokala utvecklings- arbetet är bundna till en bestämd tidsperiod. Själva avtalen be- skrivs däremot som en bestående förändring av samverkansfor- men mellan kommun och stat. Planerna för det lokala utvecklings- arbetet ska därför ha långsiktiga mål då det är tänkt att arbetet ska utgå från de ordinarie resurser som de involverade aktö- rerna redan disponerar över. Skillnaden från tidigare (kortsik- tiga) projektbidragsmodell är att fokus i insatserna bör ligga på långsiktiga möjligheter att bedriva ett kontinuerligt utveck- lingsarbete. Därför ska åtgärdsplanerna bygga på en nulägesbe- skrivning, en analys och en framtidsstrategi. Åtgärder mot segregation kräver att många aktörer involveras i utvecklingsarbetet. Genom samverkan utvecklas möjligheter att bryta traditionellt sektorstänkande, vilket bör leda till en effek- 7 Dessa beskrivs närmare i (2002d). De lokala utvecklingsavtalen och kommunerna tivare användning av redan tillgängliga resurser. Till utveck- lingsavtalen ska därför bifogas samverkansavtal mellan berörda kommunala och statliga parter. Samsynen kring de lokalt upp- satta målen ska framgå från målformuleringsbilagan. I propositionen påpekas att internationell erfarenhet visar på vikten av att insatser som syftar till att bryta segregationen är för- ankrade bland medborgarna i de berörda områdena. Ett under- ifrånperspektiv sägs dock inte förutsätta ett underifråninitiativ, utan snarare handlar om att medborgarna får medverka i formu- leringen av åtgärdsplanen och de lokala målen. Dialogen med de berörda beskrivs därmed säkra uthålligheten i utvecklingsarbetet på lång sikt. Därmed bör medborgarna ges en realistisk möjlig- het att även bidra till genomförandet av åtgärdsplanerna. Utvecklingsarbete beskrivs i propositionen som en långsiktig pro- cess. Då man efterlyser en beständig förändring i samarbetsformen med kommunerna påpekas även att avtalen kan tecknas för än den som gäller för det statliga ekonomiska stödet. Målen i de åtgärdsplaner som bifogas till avtalen ska enligt inten- tionerna formuleras lokalt. Även de åtta övergripande målområden8 som beskrivs i propositionen för utvecklingsarbetet ska ses som förslag. Propositionen påtalar dock att ett jämställdhetsperspektiv ska beaktas i utvecklingsarbetet. För att säkra erfarenheterna från arbetet fanns krav på upp- följning och utvärdering. Kommunerna hade ansvar för att utvärde- ringar på nivå kom till stånd, medan gavs i uppdrag att ansvara för en utvärdering av arbetet på nationell nivå. Kommunerna redovisar dessutom sina uppnådda re- sultat och vunna erfarenheter till i en Okto- berrapport. Denna redovisning i kombination med utvärderingarna var tänkt att ligga till grund för en årlig revidering av avtalen. Inte minst av detta skäl efterfrågades kommunernas utvärderingsplaner som bilagor till avtalen. Propositionen betonar att det statliga stödet förutsätter en minst lika stor finansiell motprestation från de involverade kommunernas sida, utan att kommunernas sammantagna resursfördelning till de berörda bostadsområdena minskar. 8 Jfr kapitel 2. De lokala utvecklingsavtalen och kommunerna 3.2En avtalsform möter sju kommuner Staten tecknade –2001 sju avtal med följande sju kommuner: , , , , , och . Avtalen tecknades för perioder mellan tre och och berör totalt 24 bostadsområden. Geografisk indelning och befolkningsmängd i de 24 avtalsområdena De sju avtalskommunerna omfattar sammanlagt 24 bostadsom- råden med sammanlagt ca 250 000 invånare. Redan när det gällde att avgränsa vilka områden som omfattas av avtalen har kommunerna haft olika tillvägagångssätt. Vissa kommuner har avgränsat sina bostadsområden genom markering på en till avtalet bifogad karta, medan andra har utgått från adresser och postnummer. skiljer sig från de andra kommunerna genom att definiera de berör- da bostadsområdena i termer av basområden och primärområden, vilket är en i staden redan existerade indelning. I ett försök att systematisera de avgränsningar som kommunerna gjort, använde (2001b, s. 96) det statistiska under- sökningsinstrumentet . De fann att bostadsområdena i några kommuner motsvarade ett enskilt SAMS-område, medan det i andra fall kom att omfatta flera sammanslagna SAMS-områden. Detta var ett sätt att visa på skillnaden i storlek som finns när det gäller befolkningsunderlaget för avtalen. Avsaknaden av gemensamma kriterier för hur stora bostadsom- råden som borde omfattas av avtalen innebar att de valda bostads- områdena hade varierande befolkningsmängd och skiftande förut- sättningar. Befolkningsmängden mellan avtalsområdena varierade således mellan 24 671 personer (Fosie i ) till knappt 3 380 personer (Fornhöjden i ). Även inom samma kommun skilde sig bostadsområdenas befolkningsmängd betydligt från varand- ra. Exempelvis berörde utvecklingsavtal såväl med 14 019 invånare som med 4 545 invånare. Denna kommuninterna variation gällande bostadsområdenas stor- lek gällde samtliga sju kommuner i olika grad. 9 Small Area Market Statistics, SAMS, är en rikstäckande indelning av homogena bostads- områden. SAMS är framtagen av SCB i samarbete med kommunerna. Med SAMS indel- ningen är det möjligt att exempelvis välja ut de områden som överensstämmer med en efter- frågad målgrupp. är indelat i ca 9 000 SAMS-områden. (Källa: SCB). SOU 2005:29 De lokala utvecklingsavtalen och kommunerna Befolkningsmängd i de berörda områdena år 200010 10 Källor: för uppgifter om befolkningsmängd i berörda områden: (2001b), för uppgift om befolkning i kommunerna totalt: SCB (). De lokala utvecklingsavtalen och kommunerna Tabell 3.2 ger en bild av hur befolkningsmängden fördelade sig mellan kommuner och bostadsområden. Den stora variationen med- förde att förutsättningarna för de olika bostadsområden som ingick i avtalen skiftade kraftigt. Spännvidden kan utgöra ett problem om man inte tar hänsyn till bostadsområdenas olikartade storlek och demografiska befolkningsprofiler. Den ekonomiska insats som staten bidragit med som stöd till de sju kommunerna är . I avtalen ställdes dock krav på att kommunerna skulle bidra med en finansiell motpresta- tion som var minst lika stor som det statliga bidraget. Hur den kommunala insatsen sett ut är svårt att beräkna eftersom detta inte redovisats separat utan till stor del har ingått i den kommunala ekonomin. Eftersom det ligger utanför ramarna för denna utredning att stu- dera resursinsatser och resursfördelning på det ekonomiska planet, så presenteras här endast en orienterande tabell från storstadsdele- gationens årsrapport . Tabell 3.3 ger en bild av hur de statliga medlen fördelats och kan med fördel jämföras med föregående tabell som visar befolkningsmängden. Fördelning av det statliga bidraget per kommun per Medel inom de lokala utvecklingsavtalen 11 Tabellen är hämtad från (2005). De lokala utvecklingsavtalen och kommunerna I tabellen illustreras en kraftig variation av tilldelade medel. har exempelvis tilldelats medan andel är . Denna variation beror naturligtvis bl.a. på de berörda områdenas befolk- ningsmängd12. Även fördelningen av medlen internt på kommun- nivå varierar, vilket medfört att det statliga bidraget beräknat per invånare har tillfallit medborgarna i kommunen i olika grad13. De flesta kommuner som ingick avtal med staten har en lokal politisk organisation vilket medför att dessa kommuner är indelade i stadsdelar/kommundelar med en egen politisk nämnd. Ett bostads- område inom avtalet kan motsvara en hel stadsdel/kommundel med en egen politisk nämnd eller motsvara en del av den. Avgränsningen av bostadsområden i avtalen överskrider dock inte denna politiska indelning i den bemärkelsen att ett bostadsområde aldrig ligger in- om flera stadsdelar/kommundelar. Som exempel kan nämnas där fem bostadsområden berördes av avtalet. Endast ett av dessa, , utgör en hel stads- del med egen politisk nämnd medan de andra fyra områdena utgör delar av en stadsdel. I ingår de fyra berörda bostadsområde- na i fyra olika stadsdelar som har egna politiska nämnder. Dessa bostadsområden utgör dock endast delar av respektive stadsdel. När man således talar om inom ramen för de lokala ut- vecklingsavtalen, är det värt att notera att det endast är en del av stadsdelen som berörts av avtalet. Sammantaget är det endast två bostadsområden bland de berörda 24 bostadsområdena som motsvarar en hel stadsdel/kommundel med egen politisk nämnd, nämligen i och i . I samtliga fall tecknades de lokala avtalen mellan regeringen och företrädare för kommunen centralt. Vilken politisk organisation som fanns i kommunen kunde få betydelse i flera avseenden. En aspekt var att beslutsgångarna kom att se olika ut och därmed den potentiella närheten till beslutsfattarna. Åtgärdsplanerna avseende bostadsområden som ingick i en stadsdel/kommundel med egen poli- tisk nämnd måste godkännas av den lokala politiska nämnden innan de blev aktuella för avtalet. Det politiska godkännandet för åtgärds- 12Jfr tabell 3.2. 13Storstadsdelegationen (2004). De lokala utvecklingsavtalen och kommunerna planer avseende bostadsområden utan egen politisk nämnd ägde däremot rum på en central nivå. Det är därmed värt att notera att antalet beslutsnivåer varierade mellan avtalskommunerna. Det politiska godkännandet av en lokal åtgärdsplan kan således sägas ske utifrån olika perspektiv, beroende på vilken politisk nivå som godkänner. I bostadsområden som tillhör en stadsdel/kommun- del med egen politisk nämnd, bedöms i regel åtgärdsplanen nära det lokala sammanhanget i form av stadsdelens/kommundelens behov och förutsättningar. I kommuner utan lokal politisk organisation äger den politiska bedömningen av åtgärdsplanerna rum i kommu- nen centralt, vilket kan främja ett centralt kommunalt helhetsper- spektiv. Organiseringen kan skapa olika möjligheter när det gäller problemanalyser och lösningar, men också förstärka hindrande fak- torer som konkurrens när det gäller fördelningen av medlen mellan olika stadsdelar. Målområden på olika nivåer På samma sätt som det finns flera beslutsled när det gäller den politiska organisationen, så finns det en struktur i flera led när det gäller mål och målområden. En av de så kallade centrala metoderna i framtagandet av de lokala utvecklingsavtalen var målstyrning som struktureras i flera nivåer i form av en målkedja.