sou · GTB398 · 2006-01-01 00:00:00 — Djurplågeribestämmelsen, djur- skyddslagstiftningen och behörighetsregleringen för veterinärer är regleringar som kommit till i detta syfte. Djurskyddslagen lägger fast de grundläggande krav som kan ställas på den person som har hand om djur. Dessa bestämmelser kompletteras med särskilda regler beträffande sådana situationer som kan innebära särskilda risker för att djur inte behandlas på ett lämpligt sätt, exempelvis vid transporter och tävlingar eller när djuret behöver vård. Hälso- och sjukvårdande åtgärder är inte sällan förknippade med risker och såväl djurskyddslagen som behörighetslagen innehåller bestämmelser om vad som skall iakttas i samband med att djur skall behandlas för sjukdom, skada eller liknande tillstånd samt vem som bär ansvaret för att reglerna följs. 14.1.1Djurskyddslagens bestämmelser om djurägarens ansvar för djuret Djurskyddslagen reglerar förhållandet mellan människan och de djur som han eller hon på ett eller annat sätt har i sin vård. Vem skyldigheterna enligt lagen åvilar anges inte i bestämmelserna men enligt motiven ligger ansvaret för djurs välbefinnande primärt hos varje människa som har djur i sin vård (prop. 1987/88:93 s. 15 och 55). Djurägaren (eller den som på annat sätt har djuret i sin vård) har ansvaret för att djur som man har i sin vård behandlas väl och Begränsningar i rätten att behandla djur skyddas mot onödigt lidande och sjukdom, samt att djur som visar tecken på ohälsa ges nödvändig vård, vid behov av veterinär, eller att andra åtgärder vidtas (2 och 9 §§ djurskyddslagen). En djurägare som inte ser till att djuret får nödvändig vård kan dömas till böter eller fängelse för brott mot djurskyddslagen. Djurägarens ansvar för att djuret får adekvat vård fick sin nuvarande lydelse . I motiven (prop. 2002/03:149 s. 12) angavs att man ville skärpa djur- ägarens ansvar för djuret så att djurägaren numera är skyldig att vidta åtgärder redan då djuret genom sitt beteende visar tecken på ohälsa (inte som tidigare först då djuret var sjukt). Dessutom ville man genom att införa ett krav på att nödvändig vård vid behov skall ges av veterinär, tydliggöra djurägarens ansvar för djurets välfärd. I motiven angavs att det är angeläget att veterinär tillkallas om orsaken till djurets ohälsa inte kan fastställas, om sjukdomen eller skadan kräver omedelbar veterinärvård eller om vidtagna åtgärder inte är effektiva. En djurägare som i rätt tid vänder sig till en veterinär med sitt sjuka djur har uppfyllt sin plikt att tillse att djuret får nödvändig vård. Detta följer av att en veterinär alltid har en garanterad kompetens att behandla djur, vilket i sin tur är en följd av de krav som behörighetslagen ställer på den som är veterinär. Om djur- ägaren i stället låter någon annan än en veterinär ge djuret behandling är det inte lika säkert att djurägaren kan anses ha uppfyllt sitt ansvar att ge djuret adekvat vård. Den som djurägaren vänder sig till (behandlaren) har nämligen inte samma skyldigheter och ansvar för djurets välbefinnande som en veterinär. Enligt vad som ovan angetts åvilar skyldigheten att se till att bestämmelserna i djurskyddslagen iakttas djurägaren eller den som på annan grund innehar eller förfogar över ett djur (t.ex. som skötare, fodervärd eller liknande). Enligt motiven kan denna skyldighet inte sträcka sig utöver den kretsen. Behandlaren tillhör oftast inte denna krets och omfattas därför inte direkt av djurskyddslagens bestämmelser om skyldigheten att tillse att djuret får nödvändig vård. Inte heller skyldigheten att anlita veterinär för operativa ingrepp m.m. enligt 11 § kan anses åvila en sådan person. Om djurägaren vänder sig till en annan behandlare än veterinär är det fortfarande djurägarens ansvar att se till att djuret får adekvat vård. Om djuret inte får den vård det behöver är det således djurägaren som gör sig skyldig till brott. Alla, oavsett förhållandet till djuret, står emellertid alltid under straffansvar enligt regler om djurplågeri. Begränsningar i rätten att behandla djur 16 kap. 3 § skall den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakar djur lidanden dömas för djurplågeri. Vid bedömningen av om ett förfarande utgör djurplågeri är givetvis djurskyddslagens regler om hur djur skall vårdas en viktig faktor. Även om en behandling inte kan anses vara djurplågeri bör behandlarens inblandning och påverkan på djurägarens beslut att t.ex. inte vända sig till en veterinär ibland kunna betraktas som medverkan till djurägarens brott. Behandlaren kan i sådant fall dömas för medhjälp till brott mot djurskyddslagen i enlighet med 23 kap. 4 § . 14.1.2Veterinärens och annan yrkesutövares ansvar enligt den veterinära behörighetslagen Den första behörighetslagen för veterinärer infördes och avsikten var att reglera veterinäryrket på samma sätt som läkaryrket. Något generellt förbud att utöva yrket för den som inte är behörig veterinär infördes inte. I stället angavs i 1 § vilka som är behöriga att utöva veterinäryrket och i 10 § (nuvarande 6 §) på vilket sätt rätten att utöva yrket är begränsat för den som inte är behörig. De enda begränsningar som finns för den som är obehörig är att denne inte vid verksamhet som sker mot ersättning får behandla allvarliga smittsamma sjukdomar samt att denne inte får kalla sig veterinär. I förarbetena till lagen gjordes uttalanden om att bestämmelserna om begränsningar i rätten att behandla djur inte skulle innebära att möjligheterna för icke-veterinär personal (t.ex. seminassistenter och djurskötare) att behandla djur skulle inskränkas (prop. 1965:6 s. 7 f). Avsikten var att avgränsningen av tillämpningsområdet skulle motsvara det som gällde inom humansjukvården enligt kvacksalverilagen1. Att obehörigen utöva yrket är däremot straffbelagt för den som fått sin legitimation återkallad eller som har begränsad behörighet (36 § behörighetslagen), vilket motsvarar bestämmelserna för läkaryrket. När det gäller läkaryrket föreslogs att man skulle straffbelägga all obehörig utövning av yrket. Emellertid var lagrådet kritiskt och anförde bl.a. att när bestämmelsen ursprungligen infördes så utgick man från att ingen annan än den som var utbildad läkare kunde utöva läkaryrket och att det därför inte behövdes något förbud för andra än läkare att utöva yrket 1 Lag (1960:409) om förbud i vissa fall mot verksamhet inom hälso- och sjukvårdens område. Begränsningar i rätten att behandla djur 1983/84:179 s. 23 f.). Man ansåg det också omöjligt att införa en legaldefinition av läkaryrket. Den som inte är behörig läkare är därför bara underkastad de begränsningar som finns i kvacksalveribestämmelserna. När behörighetslagen infördes fanns redan djurskyddslagen som bl.a. innehöll bestämmelser som begränsade rätten att behandla djur, bl.a. i fråga om kastrering av häst och kupering av svans som endast fick utföras av veterinär. I 11 § fanns en bestämmelse om att för annan behandling i syfte att bota sjukdom eller skada skall veterinär anlitas om behandlingen är förenad med operativt ingrepp av någon betydelse. I behörighetslagens för- arbeten diskuteras inte dessa stadgandes förhållande till behörig- hetslagens kvacksalveriregler. När den nya behörighetslagen infördes överfördes de flesta bestämmelserna i oförändrat skick från den gamla behörighetslagen. Efter påpekanden från remissinstanserna om djurskyddslagens regler om krav på att anlita veterinär, angavs i motiven att en verksamhet som är tillåten enligt behörighetslagen kan vara otillåten enligt djurskyddslagen som innehåller bestämmelser som förbjuder andra än veterinärer att utföra vissa åtgärder för att behandla och bota djur. 1993/94:139 s. 28). En veterinär som mottar ett djur för vård har en garanterad kompetens. Veterinärer har också en skyldighet att arbeta enligt vetenskap och beprövad erfarenhet, vilket är ytterligare en garanti för en adekvat vård. Genom att anlita en veterinär för sitt sjuka djur har djurägaren fullgjort sitt ansvar att sörja för djurets väl- befinnande. Om veterinären inte uppfyller sitt ansvar att ge djuret adekvat vård kan han eller hon drabbas av disciplinpåföljder eller i allvarliga fall få sin legitimation indragen. 14.1.3Motiven till bestämmelser som begränsar rätten att behandla djur Djurägaren har alltså ansvaret för djurets välbefinnande och skall avgöra om djuret behöver vård och bestämma vem som skall anlitas för vården. Lagstiftaren har dock ansett det nödvändigt att av olika skäl begränsa djurägarens möjligheter att anlita annan än veterinär dels i fråga om allvarliga smittsamma sjukdomar, dels i fråga om operativa ingrepp och injektioner. Begränsningar i rätten att behandla djur Anledningen till att dessa regler har införts är dels djurskydds- hänsyn och dels andra hänsyn såsom skydd för folkhälsan och risken för svåra ekonomiska konsekvenser vid utbrott av smittsamma sjukdomar. Vi har i avsnitt 9 konstaterat att en viktig uppgift för den veteri- nära verksamheten är smittskyddsarbetet. Allvarliga smittsamma sjukdomar, epizootier och zoonoser, kan få svåra konsekvenser för djurs och människors hälsa. Av denna anledning är arbetet med att förebygga och bekämpa sådana sjukdomar i syfte att hålla en bra sjukdomssituation i ett högt prioriterat mål. Behörighets- lagens förbud för annan än veterinär att mot ersättning behandla sjukdomar som omfattas av epizootilagen eller zoonoslagen har tillkommit för att säkerställa hanteringen av dessa sjukdomar. Veterinärens kompetens och skyldighet att arbeta i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet innebär goda garantier för en adekvat behandlingsinsats. Veterinären är enligt de båda lagarna dessutom ålagd en anmälningsplikt vid misstänkta och konsta- terade falla av sjukdomarna som omfattas av någon av lagarna. Hanteringen av smittsamma sjukdomar är förenad med straffansvar, dels för den djurägare som underlåter att kontakta veterinär vid misstanke om att ett djur i dess vård är smittat av en sjukdom som omfattas av epizootilagen (2 § och 20 § 1 p. epizooti- lagen) och dels för den som utan att vara veterinär yrkesmässigt behandlar en sjukdom som omfattas av zoonoslagen eller epizootilagen (smittfarligt kvacksalveri enligt 6 § första stycket och 37 § behörighetslagen). Ett gott djurskydd är ett annan viktigt mål för den veterinära verksamheten och det är i syfte att säkerställa ett gott djurskydd och förebygga att djur utsätts för lidande som regler om operativa ingrepp funnits i djurskyddslagstiftningen ända sedan den första lagen infördes . Man ansåg att operationer som utförs av djurägaren eller annan var förknippade med sådana risker för djuret att det av djurskyddsskäl fanns anledning att ålägga djurägaren en skyldighet att anlita veterinär vid operativa ingrepp. Att djurägaren också skall anlita veterinär när behandlingen innefattar injektioner är en ny företeelse och infördes i djurskydds- lagen . Som motiv till ändringen angavs att det förekommer att djur ges injektioner under vissa s.k. alternativ- medicinska behandlingar som är tveksamma ur djurskydds- synpunkt och att detta skulle kunna undvikas om kravet på att anlita veterinär vid operativa ingrepp också kom att omfatta Begränsningar i rätten att behandla djur Man ville genom ändringen skärpa djurskyddet och minimera riskerna för djur som behandlas av annan än veterinär. 14.2Våra utgångspunkter för en framtida reglering av begränsningar i rätten att behandla djur I all medicinsk verksamhet finns risker för felbedömningar och felbehandlingar. När det gäller vård som ges av veterinärer kan ärenden i fungera som en kunskapskälla till vad som kan anses vara vetenskap och beprövad erfarenhet, och därför utgöra en bas för utveckling. När det gäller alternativ- medicinska behandlingsformer finns inget motsvarande fakta- underlag. Emellertid har bl.a. utredningen om alternativa behand- lingsmetoder på djur i sitt betänkande2 konstaterat att det finns risker förknippade med alternativmedicinska behandlingar, dels sådana som gäller alla behandlingsformer, t.ex. risk för fördröjd eller avbruten veterinärvård, felaktig diagnos och smittspridning, dels risker för biverkningar av den enskilda behandlingsmetoden eller preparat som används. De skäl som ligger bakom de nuvarande bestämmelserna om begränsningar i rätten att behandla djur är fortfarande aktuella och det är enligt vår mening angeläget att sådana begränsningar finns med även i en ny reglering av yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård. Skydd för djurs och människors hälsa och djurskyddsaspekter är sådana angelägna allmänna intressen som kan accepteras som skäl för att begränsa den grundlagsskyddade närings- och yrkesfriheten samt för att begränsa möjligheten för den enskilde djurägaren att välja hur och av vem djuret skall behandlas. En framtida reglering bör emellertid utformas så att de problem som är förknippade med de nuvarande bestämmelserna undviks. Ett stort problem är att många yrkesverksamma inom djurens hälso- och sjukvård bryter mot dessa bestämmelser. Vi har därför funnit det angeläget att finna en lösning som skulle kunna förbättra förmågan och viljan att respektera bestämmelserna vilket skulle förbättra djurskyddet inom djurens hälso- och sjukvård. Nedan följer en redogörelse för våra utgångspunkter i fråga om hur dessa bestämmelser bör utformas. 2 Alternativmedicinska behandlingsmetoder på djur, SOU 2001:16. Begränsningar i rätten att behandla djur 14.2.1Hur skall området regleras? Reglerna om skyldigheter och begränsningar när det gäller djurens hälso- och sjukvård är alltså spridda och inte helt lättillgängliga. Vi anser att detta kan vara en bidragande orsak till att bestämmelserna inte respekteras och att det därför är befogat att överväga om bestämmelserna kan göras tydligare och mer enhetliga och om det är möjligt att samla bestämmelserna i en författning. I samband med den nuvarande behörighetslagens tillkomst diskuterades frågan om bestämmelser om rätten att undersöka och behandla djur skulle införas i behörighetslagen efter det att flera remissinstanser framfört sådana synpunkter. Man ansåg emellertid att en sådan lösning skulle vara mindre lämplig ur systematisk synpunkt eftersom de båda lagarna (behörighetslagen och djur- skyddslagen) har olika adressater: veterinärer respektive alla personer som har djur i sin vård. Man ansåg därför att det kunde finnas en risk för att en sådan förändring skulle kunna leda till en försvagning av djurskyddet (prop. 1993/94:139 s. 26). Som vi tidigare angett anser vi att bestämmelser om veterinärers och annan djurhälsopersonals behörighet att utöva yrke och om skyldigheter i sådan yrkesutövning bör samlas i en lag om yrkesverksamhet inom området för djurens hälso- och sjukvård. Redan den nuvarande behörighetslagen riktar sig, förutom till veterinärerna, också till andra personer som yrkesmässigt undersöker och behandlar djur (t.ex. i fråga om förbud mot användande av skyddade yrkestitlar och mot att utöva yrken där en viss yrkesgrupp har ensamrätt). En behörighetsreglering och bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur för dem som inte är behörighetsreglerade motiveras av samma samhälleliga intressen och är på så sätt starkt förknippade med varandra. Regler om vem som skall få utföra vissa åtgärder är främst en fråga om att bedöma om en person har tillräcklig kompetens för åtgärden och är därför i första hand en fråga om behörighet. Den naturliga placeringen för bestämmelser om begränsningar i rätten att behandla djur som riktar sig till den som yrkesmässigt behandlar djur utan att tillhöra någon behörighetsreglerad yrkesgrupp är därför enligt vår mening i den lag om yrkesverksamhet inom djurens hälso- och sjukvård som vi föreslår. När det gäller regler som riktar sig till djurägaren bör dessa även fortsättningsvis vara placerade i djurskyddslagen. Förbudet att företa sådana ingrepp på djur som inte är veterinärmedicinskt Begränsningar i rätten att behandla djur befogade har en särställning eftersom det är ett generellt förbud som riktar sig till alla, både djurägare och veterinärer. Denna bestämmelse har således inget samband med frågor om behörighet utan har tillkommit endast av djurskyddsskäl. Dess naturliga placering är därför enligt vår mening i djurskyddslagen. Även bestämmelsen om att en veterinär skall anlitas i vissa fall, riktar sig till djurägaren och skall således finnas kvar i djurskyddslagen. 14.2.2Vem skall omfattas av regler om begränsningar i rätten att behandla djur? De nuvarande bestämmelserna som begränsar möjligheterna för annan än veterinär gäller alla som inte är veterinär, oavsett deras kompetens. Djurägarens skyldighet att anlita veterinär vid opera- tiva ingrepp på djur samt förbudet för annan än veterinär att behandla allvarliga smittsamma sjukdomar innebär att veterinärens möjlighet att delegera uppgifter till andra yrkesgrupper inom djurens hälso- och sjukvård är begränsade. I praktiken medför utvecklingen mot en allt mer specialiserad hälso- och sjukvård för djur emellertid att vissa arbetsuppgifter som tidigare låg på en veterinärs ansvar, numera ofta utförs av annan personal. Det finns därför enligt vår mening anledning att överväga om bestämmel- serna om begränsning i rätten att behandla djur bör ändras så att det blir möjligt att göra skillnad mellan olika grupper av icke- veterinär personal. Eftersom bestämmelserna som begränsar rätten att behandla djur tillkommit av angelägna allmänna intressen såsom djurskydd och människors hälsa är det angeläget att en förändring av reglerna inte innebär att dessa skyddsintressen äventyras. En lättnad i veterinärens ensamrätt på dessa områden måste därför vara restriktiv. Enligt vår mening är en viktig utgångspunkt att behandlingar på djur som kan innebära sådana risker för djurs eller människors hälsa att det finns anledning att begränsa rätten att utföra dessa, bör utföras endast av personer som står under samhällets tillsyn. Det är också av stor betydelse att personer som har rätt att utföra behandlingar som kan innebära risker ur djurskydds- eller smittskyddsaspekter är ålagda att arbeta enligt vetenskap och beprövad erfarenhet samt att samhället kan ingripa med sanktioner mot en sådan person som missköter sig. Begränsningar i rätten att behandla djur På humansidan har den som tillhör hälso- och sjukvårds- personalen (se avsnitt 6.3) en särställning när det gäller rätten att utöva yrkesverksamhet inom hälso- och sjukvården eftersom de inte omfattas av några begränsningar i rätten att vidta hälso- och sjukvårdande åtgärder. Inom den gruppen är det i stället den enskilde yrkesutövarens kompetens som avgör vilka åtgärder denne får vidta. En persons formella kompetens (som denne fått genom grundutbildningen) fastställs i föreskrifter. Reglerna om ansvar och delegering i lagen (1988:531) om yrkes- verksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) syftar till att garantera att åtgärder utförs av någon som är formellt kompetent för uppgiften eller, efter delegering, av någon som har förvärvat reell kompetens för den. Den som inte tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen (och således inte står under tillsyn) är däremot vid straffansvar förbjuden att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder (4 kap LYHS, se under avsnitt 6.6). Genom en ny reglering av yrkesverksamheten inom djurens hälso- och sjukvård som bl.a. innebär att fler yrkesgrupper regleras och ställs under samhällets kontroll öppnas också enligt vår mening en möjlighet att förändra bestämmelserna som begränsar rätten att behandla djur så att dessa yrkesgrupper inte omfattas av bestämmelserna. En veterinär skulle då kunna delegera uppgifter till exempelvis en legitimerad djursjuksköterska som har kompetens att utföra uppgiften, vilket skulle kunna innebära att resurserna inom djurens hälso- och sjukvård kan användas mer effektivt. 14.2.3Vilket ansvar skall läggas på behandlaren? I avsnitt 14.1 har vi bl.a. redogjort för djurägarens ansvar för djurens välbefinnanden. I tidigare lagstiftningsärenden har det på- pekats att det mest naturliga är att lägga ansvaret på djurägaren som är den som har det största intresset av att djuret mår bra. Behörighetslagens regler innebär som ovan nämnts att veterinären som behandlar ett djur självklart har ett ansvar för sina handlingar. En person som inte är veterinär och som yrkesmässigt behandlar djur har emellertid ett mycket begränsat ansvar för sina handlingar såvida inte dennes åtgärder omfattas av förbudet mot att behandla allvarliga smittsamma sjukdomar, eller är av sådan karaktär att de utgör djurplågeri. Att en behandlare ställer en Begränsningar i rätten att behandla djur felaktig diagnos eller utför olämpliga behandlingar som leder till att djuret inte får adekvat vård får i stället djurägaren ansvara för. Vi anser att det är befogat att överväga om det kan införas ansvarsbestämmelser som innebär att en person som inte är veterinär (eller tillhör annan behörighetsreglerad yrkesgrupp) och som yrkesmässigt behandlar djur, kan åläggas ett ansvar för en skada eller ett lidande som djuret tillfogas genom sådan behandling eller genom att det uppstår dröjsmål med veterinär vård för djuret. I 8 kap. 6 § LYHS finns en straffbestämmelse som omfattar den som, utan att tillhöra hälso- och sjukvårdspersonalen, undersöker eller behandlar någon och som bryter mot bestämmelserna i 4 kap. samma lag (dvs. behandlar en sjukdom som nämns där, exempelvis cancer). Straffbestämmelsen omfattar emellertid också sådana åtgärder som inte är förbjudna om de utförs av en person som inte utgör hälso- och sjukvårdspersonal och om patienten tillfogas skada eller utsätts för fara att skadas. Ansvaret gäller oavsett om skadan eller faran uppkommit p.g.a. olämplig behandling eller beror på avbrott i eller dröjsmål med läkarvård. En bestämmelse av liknande slag i en ny reglering av yrkes- verksamheten inom området för djurens hälso- och sjukvård skulle kunna innebära att exempelvis en alternativmedicinsk behandlare har ett ansvar för att djuret inte utsätts för lidande eller skadas eller utsätts för fara att skadas av behandlingen. Om bestämmelsen dessutom innebär att straffansvar även kan utkrävas om skadan eller faran för skada uppstått p.g.a. fördröjd veterinär vård, skulle detta innebära att alternativmedicinska behandlare också får ett större ansvar för att han eller hon ger djurägaren rätt råd beträffande frågan om veterinär bör uppsökas. 14.2.4På vilken verksamhet skall bestämmelserna tillämpas? Definitionen av vad som enligt vår mening utgör djurens hälso- och sjukvård framgår av avsnitt 9.3.1. Det är endast verksamhet som kan anses falla under denna definition som är föremål för den föreslagna lagens bestämmelser om bl.a. skyldigheter för den som tillhör djurhälsopersonalen, samt tillsyn och disciplinpåföljder. Anledningen till att vi föreslår detta begränsade tillämpnings- område för lagen är att vi inte anser det motiverat att reglera all veterinär verksamhet, utan endast sådan som innebär att åtgärder vidtas i förhållande till ett eller flera djur. Detta gäller enligt vår Begränsningar i rätten att behandla djur mening också regler som begränsar rätten att vidta åtgärder inom djurens hälso- och sjukvård för den som inte tillhör någon behörighetsreglerad yrkesgrupp. En viktig fråga är om det bara är sådan verksamhet som sker yrkesmässigt som skall vara föremål för regleringen eller all sådan verksamhet. När det gäller smittsamma sjukdomar är det ju bara behandling mot ersättning som faller inom området, medan skyldigheten att anlita veterinär för operativa ingrepp m.m. inte är begränsad till enbart ingrepp som sker mot ersättning. Enligt motsvarande reglering på humansidan är det endast yrkes- mässig verksamhet som faller inom det reglerade området. Med yrkesmässig menas att åtgärden vidtas mot ersättning eller att verksamheten har viss omfattning.