sou · GTB396 · 2006-01-01 00:00:00 — Regeringen bör utse en förhandlare i syfte att förändra prov- och testverksamhetens organisation i . Behovet av oberoende prov- och testverksamhet ses över. bör bottenplattan för provplats halveras. Skälen för utredningens förslag Den redovisade förändrade materielprocessen kommer att innebära ett förändrat materielverk. Även möjligheten att förändra proces- sen avseende relationen mellan myndigheten och industrin avse- ende prov- och testverksamheten kommer att innebära föränd- ringar. Behovet av tekniska, produktnära kompetenser kommer bland annat att minska. kommer att bli mindre och ha en annan kompetensprofil. är FMV teknikori- enterat med hög genomsnittsålder på personal men myndigheten står inför en stor förändring. Istället för som , att vara expert på att anskaffa materiel som inte finns, skall man framöver bli ex- pert på att anskaffa material som redan används och sätta samman det i för svenska förhållanden lämplig konfiguration. Besparingen förutsätter ett integrerat arbetssätt och samsyn mellan Försvars- makten och FMV. Det nya arbetssättet och den förändrade rollför- delningen innebär förändrade krav på kompetens för båda myndig- heterna. Den kompetens som huvudsakligen kommer att behövas inom FMV är: För att kunna implementera den nya strategin krävs att materiel- verket ökar sin affärsmässiga kompetens för att kunna utgöra en kvalificerad affärspartner både nationellt och internationellt. Den ökade direktanskaffningen ställer även krav på en ökad och mer kvalificerad marknadsanalys. Det är inte minst viktigt för att kunna svara upp mot Försvarsmaktens behovsanalys i tidiga skeden och för att minimera kravgenereringen som leder till att egenutveckling med tillhörande kostnader blir enda möjligheten. Eftersom materielverket skall agera på en högre systemnivå ökar kravet på teknisk systemkompetens för att kunna agera inom integ- rations- och produktledning. I detta sammanhang vill utredningen peka på vad redovisar i betänkandet Styrningen av försvaret (SOU 2005:92, avsnitt 4.5.6) avseende be- ställningar av enklare tjänster och varor. Som framgår av utredningens redovisning är kostnaderna för köp av konsulter och tjänster höga. Omfattningen av köpta tjänster uppgick till ca 3 (se tabell 4.3). Utredningen kan konstatera att FMV:s konsultupphandlingar omfattar en mängd olika tjänster och produkter. Det är viktigt att FMV minskar sitt konsultberoende. När kon- sulter används är det viktigt att en riktig behovsanalys är gjord, att syftet med konsultanvändandet är formulerat och att myndigheten vet hur den skall säkerställa att konsultens kunskap kommer till nytta även efter konsultinsatsen. Det är även viktigt att FMV stra- mar upp sin redovisning av sitt konsultutnyttjande. Utredningen har erfarit att FMV:s myndighetsledning har påbörjat ett sådant arbete och vill påpeka att det är viktigt att det ger resultat. I framti- den bör tillgången till rätt kompetens ske genom att utveckla kom- petensen i den egna organisationen och i mindre omfattning än nu köpa in kompetens utifrån. När verksamhet som genomförs vid FMV flyttas till indu- strin kommer sannolikt andelen köpta tjänster att öka. Det bör dock framhållas att inriktningen är att den totala kostnaden kommer att sjunka då industrins har större möjligheter än FMV att nyttja skalfördelar med den övriga verksamheten. Utredningen an- ser att Försvarsmakten bör lägga färre men större be- ställningar och minska detaljeringsgraden i dessa vilket gör att ytterligare effektiviseringar kan göras. Detta öppnar upp möjligheten för FMV att lägga större beställningar till industrin där industrin tar ett större sammanhållande ansvar. Den av utredningen föreslagna förändringen av FMV kommer bl.a. innebära att den tekniska kompetensbredden inom FMV redu- ceras. Myndigheten kommer även ha minskade planerings- och ut- redningsresurser som en följd av ett mer integrerat arbetssätt mel- lan myndigheten och Försvarsmakten. Myndigheten kommer att få väsentligt minskade personal- och konsultkostnader till följd av ett förändrat ansvarsförhållande mellan stat och industri. FMV kom- mer vara mer beroende av den internationella marknaden då ut- vecklingsförmågan på bredden minskar. Detta leder till ett behov av att förstärka den affärsmässiga kompetensen och marknadskun- nandet. Den förändring som utredningen föreslår för FMV innebär vä- sentligt förändrade arbetssätt och förändrade beställningsvolymer vad gäller materiel för Försvarsmakten. Förändringen bör dock inte påverka FMV:s möjligheter att även fortsättningsvis ta uppdrag för andra myndigheters räkning. Den kompetens som finns på FMV avseende upphandling och utveckling av kvalificerade tekniska sy- stem bör kunna användas bredare inom den statliga sektorn. Framför allt i den diskussion om samhällets säkerhet som förs kan detta vara av vikt. Detta bedöms dock inte påverka FMV:s dimensionering i stort. Utredningen vill också betona att en förändrad materielstrategi, som ökar direktanskaffningen eller utveckling i samarbete, även ökar betydelsen av industriell samverkan som ett verktyg för stra- tegisk teknik- och kompetensförsörjning. Svenska krav på industri- ell kompensation, så kallad offset, vid anskaffningar från utlandet ökar möjligheten att stärka industrin, öka den långsiktig konkur- renskraften och uppnå kvalitativt teknologisamarbete, marknads- exponering och önskade partnerskap. Det bör gynna en långsiktig materielförsörjning och bidrar sannolikt också till teknologisprid- ning i industrin. Samarbeten mellan industrier i olika länder ökar med hjälp av bakomliggande offsetkrav. Sådana ansträngningar ger troligen bästa effekt om de främst riktas mot övervägda och fast- ställda nisch- och kompetensområden och samordnas av FMV. Som tidigare redovisats har FMV en geografiskt spridd organisa- tion. Utredningen anser att FMV bör koncentrera sin verksamhet i syfte att skapa ytterligare möjligheter att effektivisera verksamhe- ten. Utredningen vill i detta avseende understryka den viktiga roll FMV har som ett utrednings- och rådgivningsorgan till regeringen avseende det internationella materielsamarbetet och vad gäller för- svarsindustriell kompetens. De flygprovningsresurser i som gäller JAS-systemet bör samordnas och samlokaliseras i en utförarorganisation som omfattar resurser från FMV, och . Nuvarande huvud- män bör behålla vissa resurser i var sin beställarorganisation. Re- geringen bör utse en förhandlare som får i uppdrag att genomföra denna förändring. Vilken organisationsform som utförarorganisa- tionen bör ha skall även prövas. Kravet på en leverantörsoberoende provningsprocess får inte drivas så långt att identiska prov utförs inom områden där det finns tillverkare som staten har en långvarig relation till, som har egna kvalificerade provningsresurser och som ger staten full insyn i och möjligheter att påverka provens uppläggning. Förekomsten av så- dan dubblerande provning bör kartläggas och åtgärder vidtas för att eliminera sådan provning. I sammanhanget bör också övervägas om ambitionsnivån i leveransprovningen kan sänkas utan att olägen- heter uppstår. Planerade åtgärder vad gäller provplats bör genomföras möjligt. Dessa åtgärder omfattar bl.a. aktivare marknadsfö- ring och utökat samarbete med Rymdbolaget. Det är dock väsent- ligt att ett tydligt ekonomiskt mål fastställs för arbetet. Ett lämpligt mål kan vara att provplats skall ha halverat bidraget från Försvarsmakten (basplattan) genom en ök- ning av de utländska provningsuppdragen. Detta motsvarar en be- sparing om . Härutöver bör vissa åtgärder av mindre omfattning komma ifråga. Utredningen bedömer att den förändring av Försvarets materiel- verk som utredningen föreslår bör leda till en minskning av kost- naderna från ca 2 till 1 . Beräk- ningsgrunden är FMV:s totala personalkostnad (1 ), den totala lokalkostnaden (), den totala resekostnaden (), myndighetsrelaterade tjänsteprodukter och övriga kostna- der (129 + ) samt den totala kostnaden för resurskonsulter (). Enligt utredningen kommer kostnadsminskningar uppnås bl.a. genom förändringar i test- och provverksamheten, användandet av konsulter samt samlokaliseringen med Försvarsmaktens högkvar- ter. Stora kostnadsminskningar kommer uppnås genom den för- ändrade materielprocessen, bl.a. genom ändrad ansvarsfördelning mellan stat och industri. Detta leder till att bl.a. produktnära tek- nisk kompetens kan avvecklas hos FMV och samlas hos industrin. Utredningens förslag: Stora delar av FMLOG:s verksamhet bör föras över till industrin som en konsekvens av en förändrad an- svarsfördelning mellan stat och industri. En särskild avvecklingsorganisation med ansvar för avveckling av övertalig försvarsmateriel och tillhörande förråd bildas. Avvecklingen skall vara genomförd till . Skäl för utredningens förslag Utredningens förslag om en förändrad materielstrategi innebär en förändrad gränsyta mellan stat och industri. Det påverkar FMV men också Försvarsmakten, och då framför allt FMLOG. Genom att teckna tillgänglighetsavtal med berörda industrier skapas förut- sättningar att genom skalfördelar inom industrin få en mer rationell produktions- och underhållsstruktur. Det kommer leda till sänkta kostnader för staten och för industrin skapas större affärsvolym. Därför anser utredningen att det är av strategisk betydelse för strukturomvandlingen inom materielområdet och för att minska kostnaderna för staten att underhållsverksamheten som FMLOG genomför i hög utsträckning förs över till industrin, framför- allt avseende teknikdivisionens verksamhet. Utredningen vill i detta avseende uppmärksamma några aspekter på en sådan överföring av verksamhet. För det första kommer inte all verksamhet kunna föras över av insatsorganisatoriska skäl. För- svarsmakten kommer ha behov av viss underhållsverksamhet för att skapa operativa och användbar styrkor. Vissa underhållsfunktioner behövs vid en insats inom operationsområdet och det är inte säkert att dessa delar i alla avseenden kan eller bör skötas av en privat leve- rantör. Exempelvis kan en diskussion om kombattantstatus upp- komma. Det är dock utredningens uppfattning att det inte finns någon generell gräns som kan dras, utan istället bör olika möjlig- heter sökas för olika materielsystem. Internationella erfarenheter är viktiga att ta del av i detta avseende. För det andra kan vissa områden primärt inte vara av intresse för industrin att överta. Utredningen menar dock att detta är en aspekt som bör vägas in i förhandlingarna med industrin. I största möjliga mån bör staten söka samlade lösningar som innebär en så stor ren- odling som möjligt. Även anför i sitt betänkande (av- snitt 6.4) att Försvarsmakten bör pröva vilken verksamhet som bör bedrivas internt i Försvarsmakten och vad som kan köpas av ex- terna leverantörer. För FMLOG:s del innebär en förändrad ansvarsfördelning att verksamhet som bedrivs i egen regi bör föras över till indu- strin. Det är, så vitt utredningen kan bedöma, framför allt uppgifter inom teknikdivisionen som är aktuella i detta avseende. Kostnaderna inom verkstadstjänsten, som är del av teknikdivisionen, uppgick till ca 1 . Kostnaderna inom förrådstjänsten inom FMLOG uppgick till ca 1 . Nästan 5 500 förråd hyrs av Fortifikations- verket med en yta av . Planen är att avveckla ca 100 000 kvm/år fram . Takten för förrådsav- vecklingen hänger samman med avvecklingen av materiel, som en följd av förändringen av försvaret. Avvecklingen beslutas av För- svarsmakten och berör även FMV och FortV. Utredningen anser att det finns en stor rationaliserings- och be- sparingspotential genom att påskynda och effektivisera avveck- lingen. Det bör kunna göras genom en centraliserad förrådsställ- ning av materielen vid strategiska platser. Det är exempelvis nära järnvägar och hamnar för att underlätta vidare transport. Därefter bör överkapaciteten av förrådsyta avvecklas. För att skapa incitament till en snabb och kostnadseffektiv av- veckling av materiel och förrådsyta anser utredningen att en sär- skild avvecklingsorganisation bör skapas för denna uppgift. Det bör övervägas vilken verksamhetsform som är den bäst lämpade, exempelvis en bolagskonstruktion eller en särskild myndighet. Or- ganisationen bör ha till uppgift att till av- veckla all överbliven försvarsmateriel samt därtill kopplade förråds- ytor. Utredningen har inte beräknat vilka möjligheter till kostnads- minskningar som finns inom detta område, framför allt med hän- syn till de förhandlingar med industrin som måste äga rum för att implementera förslagen. Utredningen bedömer dock att det finns betydande potential för kostnadsminskningar och att överföringen av verksamhet från FMLOG utgör en viktig föutsättning för att etablera systemhus vid industrin. 5Konsekvenser av redovisat resonemang Nedan redogör utredningen för de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag. Generellt gäller att beräkningar och utgångs- punkter för bedömningar av kostnadsreduceringar har gjorts i för- hållande till utfall för respektive myndighet. Undantaget utgörs av Högkvarteret där förslaget om kostnadsreduktioner görs utifrån av Försvarsmakten bedömd kostnadsnivå 2007 för den nya organisation som trätt i kraft , se Försvarsmaktens bud- getunderlaget , del 2, bilaga 11. För myndigheter som har intäkter från andra källor än För- svarsmakten, eller Försvarshögskolan, har sådana intäkter inte räknats in i den bas varifrån utredningen gjort sina kostnadsreduceringar. Detta gäller främst , Försvarshögskolan och Totalförsvarets forskningsinsti- tut. Däremot ingår anslag direkt från regeringen till dessa myndig- heter i basen för reduceringar. Kostnadsreduceringarna i jämförelse med 2004 redovisas per an- slag och visavi det myndighetsområde som primärt berörs enligt tabell 5.1 nedan. Konsekvenser av redovisat resonemang SOU 2005:96 Kostnadsreduceringar per anslag och myndighetsområde i förhållande till utfall (mnkr) forskning, utveckling och forskning, teknikutveckling, Utöver ovanstående har utredningen i betänkandet pekat på möj- ligheter till rationaliseringar, kostnadsreduceringar samt effekthö- jande åtgärder i avsnitt 2.3.2 om underrättelseverksamhet m.m., avsnitt 4.3.4 om personalstruktur och avsnitt 4.3.4 om logistik. Dessa är inte medräknade i beloppen ovan. Utredningen bedömer att kostnadsreduceringarna med anled- ning av utredningens förslag infaller successivt med tyngdpunkt och framåt. Emellertid bedömer utred- ningen att avvecklingskostnaderna med anledning av förslagen kommer att vara betydande, inte minst på personalområ- det. Storleken på dessa kan inte bedömas. I de fall som pensioneringar blir aktuella kommer även pensionsersättningen att belasta respektive myndighets budget under de år som utbetalning- arna sker, såvitt inte myndigheten betalar engångspremier för den personal som berörs. Kostnadsreduceringarna bygger på de be- 1 Kostnadsreduktioner görs utifrån av Försvarsmakten bedömd kostnadsnivå 2007 för den nya organisation som trädde i kraft , se Försvarsmaktens budgetunderlag , del 2, bilaga 11. Konsekvenser av redovisat resonemang dömningar och förutsättningar som framgår av respektive avsnitt och utifrån det underlag som gjorts tillgängligt för utredningen. Utredningen har identifierat två områden där föreslagna åtgärder har jämställdhetskonsekvenser. Det är förslaget till en ny mönst- ringsprocess och förändringen av FHS. De förslag till förändringar i mönstringsprocessen utredningen re- dovisar är framtagna med dagens totalförsvarsplikt som grund. Det innebär att kvinnor frivilligt kan ansöka om att antagningspröva för att fullgöra grundutbildning. Utredningen har inte haft som upp- gift att pröva denna ordning. Utredningen bedömer att den föreslagna förändringen av mönst- ringsprocessen, där ett tvåstegsförfarande används, skapar goda förutsättningar för att relativt enkelt och kostnadseffektivt låta kvinnor delta i mönstringsprocessen på lika villkor om statsmak- terna önskar. Redan nu anser utredningen att kvinnor skall få samma information som den manliga delen av åldersklassen för att öka intresset att frivilligt anmäla sig till mönstringen. Utredningens bedömning är att den förändrade mönstringspro- cessen, tillsammans med förändrade befattningsbeskrivningar och tillhörande krav, kommer öka förutsättningarna att fler kvinnor kan antas till värnpliktsutbildning. På grund av olika skäl som utredningen har redovisat i avsnittet om den högre officersutbildningen lägger inte utredningen något för- slag till organisatorisk förändring avseende den högre officersut- bildningen. Dock påpekar utredningen vikten av en större interak- tion med det civila universitets- och högskoleväsendet. En ökad interaktion, tillsammans med en akademisering av officersyrket, bör kunna påverka yrkets attraktionskraft bland kvinnor. Den ökade interaktionen med det civila utbildningsväsendet kommer enligt utredningen påverka officerskårens värderingar i stort, framför allt genom möten med flera olika yrkesgrupper och männi- Konsekvenser av redovisat resonemang Det är utredningens uppfattning att en sådan förändring kommer vara till gagn för jämställdhetsarbetet i stort i Försvars- makten och därmed öka officersyrkets attraktionskraft bland kvin- nor. Utredningens förslag innebär att en stor mängd statsanställd per- sonal kommer att sägas upp vid de berörda myndigheterna, även om den allra största delen slutar sina arbeten med hjälp av någon form av pensionslösning. Den stora majoriteten av den berörda personalen återfinns i . Viss personal finns spridd över landet. Även avvecklingen av Försvarsmaktens fastighetskontor, som återfinns i , Sträng- näs, , har en viss regional påverkan. Med tanke på perso- nalen åldersstruktur bedömer utredningen att pensionslösningar i största mån kommer att användas för att friställa personalen Även FMV och FOI har personal spridd över landet och i vissa delar kommer även dessa att beröras av den föreslagna neddrag- ningen. Exempelvis kommer FMV: s personal i påverkas av den föreslagna förändringen av testverksamheten och FOI:s per- sonal i kommer att påverkas av minskade ambitioner i NBC- forskningen. De verksamhetsförändringar som utredningen föreslår kommer att få omfattande personalkonsekvenser. Det är därför nödvändigt att alla de instrument som står till buds vid personalminskningar an- vänds på ett genomtänkt och effektivt sätt vid genomförandet av förändringarna. Mot bakgrund av den åldersstruktur som finns och som utred- ningen redovisar i det följande öppnas möjligheten att lösa en del av övertalighetsproblematiken genom naturlig avgång. Ett annat verkningsfullt instrument är det statliga trygghets- systemet. Det är ett flexibelt system som ger möjligheter till individuella lösningar, anpassade till varje situation. är ett komplement till arbetsförmedlingens insatser för den berörda ar- betsplatsen. Stiftelsen medverkar före, under och efter uppsäg- ningstiden. Målet med det statliga trygghetssystemet är att så långt möjligt skapa förutsättningar för att ingen anställd skall bli arbetslös till följd av arbetsbrist eller till följd av att arbetstagaren i samband med omlokalisering eller motsvarande väljer att inte följa med till den nya orten. En förutsättning för att uppnå detta mål är att arbetsgivaren och de lokala arbetstagarorganisationerna arbetar effektivt med trygg- hetsfrågorna och använder trygghetssystemets möjligheter och re- surser. Ett framgångsrikt arbete bygger även på att arbetstagaren själv bidrar och tar egna initiativ för att minska risken för arbets- löshet. förlängd uppsägningstid, för många statsanställda upp , möjlighet till pensionsersättning för dem som är , möjlighet till särskild pensionsersättning för dem som är mel- lan 55 , om det föreligger särskilda skäl, möjlighet till avgångsersättning och förlängd avgångsersättning som ett komplement till A-kassan. Fr.o.m. ändras reglerna för pensionsersättning- arna och avgångsersättningar, vilket bl. a. innebär att arbetstagaren skall ha fyllt för att få pensionsersättning. Trygghetsarbetet kan indelas i tre olika skeden. Det första skedet inträder när en myndighet konstaterat att det föreligger arbetsbrist eller bedömer att det kommer att föreligga arbetsbrist inom hos myndigheten. Det andra skedet inträder när de uppsägningshotade arbetsta- garna har identifierats. Åtgärder skall vidtas för att undvika att uppsägningshotade eller uppsagda arbetstagare blir arbetslösa. Det tredje skedet inträder när anställningen har upphört för en arbetstagare, som har sagts upp på grund av arbetsbrist. Arbetsta- garen kan efter det få fortsatt hjälp från , som också beslutar om avgångsersättning. Det är enligt utredningens mening angeläget att åtgärder för att minska eller eliminera behovet av uppsägningar vidtas inför verksamhetsförändringarna. För att åtgärder skall kunna sättas in tidigt i förändringsprocessen krävs att myndighetens ledning har tagit be- slut om att det finns risk för övertalighet. Enligt trygghetsavtalet gäller följande för s.k. tidiga åtgärder. Om arbetsgivaren bedömer att någon form av utbildnings- eller annan utvecklingsåtgärd kan bereda arbetstagare, som riskerar att sägas upp, fortsatt anställning inom myndigheten kan arbetsgivaren få stöd från behov. Stiftelsen prövar om och i vilken omfattning stöd skall ges. Syftet är att ge arbetsta- garna tillräckliga kvalifikationer för sådana arbetsuppgifter som myndigheten kan erbjuda i stället för de arbetsuppgifter som ar- betsbristen avser. Stiftelsen kan ge stöd under motsvarande förut- sättningar även i de fall det sker en samverkan mellan myndigheter för att bereda uppsägningshotade anställning hos en annan myn- dighet. Stödet kan avse åtgärder som också riktas till andra arbetstagare än de som faktiskt hotas av uppsägning. Huvudsaken är att syftet uppnås. Utöver de åtgärder som kan vidta före beslut om uppsägning bör enligt utredningen de berörda myndigheterna avsätta särskilda medel för kompetenshöjande åtgärder m.m. för att därigenom underlätta för arbetstagaren att få en annan anställning. Målet att ingen anställd mot sin vilja skall bli arbetslös är vägle- dande. Att finna en ny anställning måste därför vara en prioriterad åtgärd. Möjligheter till pensionslösningar bör givetvis också prövas, särskilt med tanke på åldersstrukturen vid de berörda myndighe- terna. Enligt vad utredningen har inhämtat från vill ca hälften av uppsägningshotade arbetstagare generellt i ålders- gruppen 55 ha en ny anställning medan resten önskar en pen- sionslösning. I åldersgruppen 60 är det sannolikt att fler vill ha en pensionslösning men det finns ändå en stor andel som vill fortsätta arbeta. Av tabell 6.1 kan man utläsa att av personalen i myndigheterna är . Åldersstruktur vid berörda myndigheter, (exkl. FRA och MUST) Utredningens förslag innebär bl.a. att verksamheter förs över från en myndighet till en annan myndighet eller i vissa fall till en annan huvudman. Reglerna i LAS 6b § om övergång av verksamhet blir då Dessa regler innebär att anställningsavtalen förs över till den nya arbetsgivaren om inte arbetstagaren motsätter sig detta. Utredningen vill i detta sammanhang också peka på bestämmel- serna i trygghetsavtalet om efterskydd. Bestämmelserna innebär att en arbetstagare som har fått en anställning, i vilken arbetstagaren inte omfattas av ett trygghetssystem, har rätt till förmåner enligt det statliga trygghetsavtalet om arbetstagaren blir ar- betslös på grund av arbetsbrist. Utredningens förslag: En särskild avvecklare utses, med ansvaret för all personalavveckling. Skälen för utredningens förslag Vid genomgripande verksamhetsförändringar är det grundläggande att skilja på utveckling och avveckling av verksamhet. Utredningens förslag innebär stora förändringar för de berörda myndigheterna. Myndighetsledningarna måste få ägna all sin kraft åt att utveckla den framtida verksamheten.