sou · GTB338 · 2006-01-01 00:00:00 — I lagrådsremiss (Kostnadsansvar för hemlig teleav- lyssning m.m.) föreslår regeringen att den aktuella paragrafen, som behandlar kostnadsansvaret vid enskilda verkställigheter av bl.a. beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, skall införas i lagen om elektronisk kommunikation. Som en följd av att vi i avsnitt 3.3 kom fram till att begreppet telemeddelande skulle mönstras ut ur och ersättas av begreppet meddelande, har bestämmelsens första stycke ändrats i enlighet med detta. Någon ändring i övrigt av bestämmelsen har inte skett. Andra stycket anger att operatörer som på begäran lämnar ut uppgifter en- ligt 6 kap. 22 § första stycket 2 och 3 LEK inte har rätt till ersätt- ning för detta. Som följd av vårt förslag till ändring de bestämmel- serna kommer detta i fortsättningen att gälla även i vissa andra fall som inte behandlas i den nämnda propositionen, t.ex. uppgifter som efterfrågas när personer har försvunnit. 11.10Förslaget till förordning om ändring i sekretessförordningen (1980:657) Följande myndigheter skall i den utsträckning som framgår nedan inte tillämpa föreskriften i 15 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen (1980:100). diarier över ärenden om kvarhållande av försändelser på befordringsföretag och om avlyssning eller övervakning enligt 27 kap. 18 respektive 19 § rätte- gångsbalken, hemlig kameraöver- vakning och hemlig dataavläsning diarier över ärenden om kvarhållande av försändelse på befordringsföretag och om avlyssning eller övervakning enligt 27 kap. 18 respektive 19 § rätte- gångsbalken, hemlig kameraöver- vakning och hemlig dataavläsning diarier över ärenden om kvarhållande av försändelse på befordringsföretag och om avlyssning eller övervakning enligt 27 kap. 18 respektive 19 § rättegångs- balken, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning samt diarier över förundersökningar som rör brott mot När en allmän handling har kommit in till eller upprättats hos en myndighet skall handlingen som huvudregel registreras utan dröjsmål. I 15 kap. 2 § sekretesslagen anges att det av registret skall framgå bl.a. datum, diarienummer, från vem handlingen har kom- mit in eller till vem den har expedierats och vad handlingen rör. Regeringen får enligt samma bestämmelse föreskriva att detta inte skall tillämpas för vissa register. Sådana föreskrifter har regeringen meddelat i 6 § sekretessförordningen. Av bestämmelsen framgår att undantag gäller för diarier över ärenden hos allmänna domstolar, polismyndigheter och åklagarmyndigheter om bl.a. hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning. Som en följd av att vi i avsnitt 3.6 kom fram till att begreppen hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skulle mönstras ut ur , har den nu aktuella paragrafen ändrats så att de begreppen har ersatts av av- lyssning respektive övervakning. Ändring har också skett på så sätt att begreppet befordringsföretag har ersatt begreppet befordrings- nå överensstämmelse med lydelsen av bestämmelsen i 27 kap. 9 § RB. Dessutom har paragrafen kompletterats med ären- den om hemlig dataavläsning. Särskilda begränsningar i sekre- prövning av frågor enligt 36 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation Sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden regleras i 8 kap. sekretesslagen. I 8 kap. 6 § den lagen finns huvudregeln om sekretess i statlig tillsynsverksamhet m.m. Sekretess gäller, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i statlig myndighets verksamhet som består i bl.a. tillståndsgivning och tillsyn för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Paragrafen ger med andra ord inte själv upphov till någon sekretess utan den förutsätter att regeringen föreskriver om det. Med stöd av paragrafen har regeringen meddelat föreskrifter om sekretess i 2 § sekretessförordningen. Där anges att sekretess gäller i den ut- sträckning som anges i bilagan till förordningen. I den bilagan har punkten 134 lagts till. Där anges prövning av frågor enligt 36 § förordningen om elektronisk kommunikation som den verksamhet i vilken sekretess gäller. I 6 kap. 19 § LEK tas frågor om anpassningsskyldigheten för operatörer upp och 36 § förordningen om elektronisk kommunikation ger i vissa fall Riks- polisstyrelsen möjlighet att meddela undantag från skyldigheten och de förelägganden som behövs för att skyldigheten skall efterle- vas. I sådana ärenden hos kan det förekomma uppgifter som avslöjar t.ex. operatörernas tekniska system och lik- nande. Sådana uppgifter kan vara mycket avslöjande för den opera- tören i förhållande till framför allt konkurrenter på marknaden och skall därför kunna omfattas av sekretess hos . 11.11Förslaget till förordning om ändring i polisförordningen (1998:1558) 3 kap. 8 § Länspolismästare, biträdande länspolismästare, polismästare, polis- överintendenter, polisintendenter eller polissekreterare får fatta beslut 20. om att göra en anmälan som rör utvisning enligt 2 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, om förvar enligt 8 § första stycket samma lag, om husrannsakan, kroppsvisitation m.m. enligt 19 § samma lag eller om att framställa yrkande om tillstånd till avlyss- ning m.m. enligt 21 § andra stycket samma lag, får uppdra åt en annan anställd än som anges i första stycket att fatta beslut i ärenden som anges där, om den anställde har den kompetens, utbildning och erfarenhet som behövs. I 3 kap. 8 § polisförordningen finns vissa frågor angivna som det i första hand ankommer på polischefer att fatta beslut om. Dit hör exempelvis att framställa yrkande om tillstånd till bl.a. hemlig tele- avlyssning enligt lagen om särskilt utlänningskontroll. Som en följd av att vi i avsnitt 3.6 kom fram till att begreppet hemlig teleavlyss- ning skulle mönstras ut ur , har den nu aktuella paragrafens första stycke ändrats så att det begreppet har ersatts av avlyssning. 11.12Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2000:704) om internationell rättslig hjälp i brottmål Följande kostnader skall återkrävas av den ansökande staten: 4. avlyssning enligt 27 kap. 18 § : myndighets utlägg för operatörs kostnader för verkställandet av avlyssning. Den aktuella förordningen innehåller bestämmelser om tillämp- ningen av lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. I 7 § re- gleras vilka kostnader som skall återkrävas av den ansökande staten, bl.a. myndighets utlägg för teleoperatörs kostnader för verkställan- det av hemlig teleavlyssning. Som en följd av att vi i avsnitt 3.6 kom fram till att bl.a. begreppet hemlig teleavlyssning skulle mönstras ut ur , har den nu aktuella paragrafen ändrats så att det begreppet har ersatts av avlyssning. Dessutom har teleoperatör ändrats till operatör. 11.13Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation får medge undantag och meddela förelägganden en- ligt 6 kap. 19 § tredje stycket lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation. I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om över- klagande hos allmän förvaltningsdomstol. I 6 kap. 19 § LEK finns bestämmelser om anpassningsskyldighet. Där föreskrivs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i enskilda fall får meddela undantag från den skyldighe- ten och även meddela de förelägganden som behövs för efterlevna- den av skyldigheten. Föreläggandena får förenas med vite. I avsnitt 6.6.4 och 6.6.6 behandlas frågan om vilken myndighet som skall få meddela sådana undantag och förelägganden. Slutsatsen blev att det är som skall ha den rollen. Detta föreskrivs i för- sta stycket i den nu aktuella bestämmelsen i förordningen om elek- tronisk kommunikation. I andra stycket erinras om att det i 22 a § förvaltningslagen finns en bestämmelse som medför att beslut i fråga om undantag och förelägganden överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (jfr prop. 1997/98:101 s. 62 f.). Frågor om utdö- mande av vite regleras i 6 § viteslagen. I betänkandet (avsnitt 6 och 8) föreslås bl.a. att två typer av skyl- digheter skall åvila operatörerna av allmänna elektroniska kommu- nikationsnät eller dem som tillhandahåller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst (fortsättningsvis kallade opera- törerna). Den ena är en i princip obegränsad skyldighet att anpassa sin verksamhet så, att beslut om avlyssning och övervakning kan verkställas omgående (anpassningsskyldigheten). Den andra är en skyldighet att, likaså i obegränsad omfattning, medverka till att ett sådant beslut kan verkställas i det enskilda fallet, i regel från begäran därom (medverkandeskyldigheten). Medver- kandeskyldigheten föreslås gälla även andra enskilda än operatörer. Den avses inte vara sanktionerad och efterlevnaden föreslås inte heller bli föremål för statlig tillsyn. I betänkandet förutsätts att be- stämmelserna likväl kommer att efterlevas. Det framhålls också att sanktionsmöjligheter annars måste övervägas. Anpassningsskyldig- heten skall enligt förslaget kunna begränsas genom undantag för en viss operatör efter beslut av (), som också föreslås få uppgiften att utöva tillsyn över operatörerna med avse- ende på denna skyldighet. Skyldigheten föreslås bli sanktionerad genom vitesbestämmelser. Jag instämmer, utifrån det faktamaterial som presenterats för oss, i allt väsentligt i de överväganden som betänkandet ger uttryck för i dessa avseenden. Jag har emellertid följande att anföra beträf- fande betänkandets förslag om att operatörerna skall ha hela kost- nadsansvaret för åtgärderna. Anpassnings- och medverkandeskyldigheterna skall alltså enligt förslaget vara i princip obegränsade och åtgärderna inte grunda er- sättningsrätt för operatörerna. I beredningens tidigare avgivna be- tänkande (SOU 2003:74) Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen föreslogs att innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade telemeddelanden som omfattades av beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning skulle göras tillgängliga utan kostnad för de brottsutredande myndighe- terna. Även utlämnande från operatörer av uppgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation skulle enligt förslaget ske kost- nadsfritt. Vid remissbehandlingen anförde ett antal remissinstanser, däribland PTS i ett yttrande vari jag deltog, kritik mot förslaget och förordade bl.a. en ersättning som skulle begränsas till att täcka ope- ratörernas kostnader. Remisskritiken avsåg såvitt nu är av intresse i huvudsak följande punkter. 1.Tveksamhet kunde råda om förslagets överensstämmelse med 2 kap. 18 § regeringsformen eller bestämmelser om mänskliga rättig- heter i . 2.Den brottsutredande verksamheten ansågs vara en statlig angelä- genhet som borde finansieras med skattemedel och inte av enskilda. 3.Kostnadsfria tjänster kunde leda till överkonsumtion och där- med onödiga utgifter totalt. 4.Reglerna skulle snedvrida konkurrensen och innebära etable- ringshinder. Regeringen beslöt emellertid att inhämta Lagrå- dets yttrande över ett förslag i som i dessa delar i huvudsak över- ensstämde med förslaget i betänkandet SOU 2003:74. Lagrådet an- förde i sitt svar att förslaget innebar en helt motsatt syn på ersätt- ningsansvaret än som redovisades i propositionen 2003/04:74, där regeringens ståndpunkt, som godtogs av , var att de ökade kostnader som förutsågs för polisväsendets del i samband med ökad användning av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervak- ning skulle belasta statsbudgeten. Lagrådet anförde bl.a. att remiss- instansernas synpunkter inte hade närmare bemötts i lagrådsremis- sen och att det över huvud taget saknades en närmare redogörelse och diskussion beträffande de motstående intressen som gjorde sig gällande. Lagrådet föreslog mot bakgrund av sitt yttrande att för- slaget borde bli föremål för ytterligare överväganden. Enligt min uppfattning är inte heller beträffande det nya förslaget kostnader och konsekvenser i övrigt för operatörerna tillräckligt utredda för att man utan vidare skall kunna ålägga dessa hela kost- nadsbördan under de antaganden som görs i betänkandet, nämligen att kostnaderna är försumbara beträffande anpassningsskyldigheten eller att det inte blir fråga om några stora tillkommande kostnader beträffande medverkandeskyldigheten. Att utredningen på denna punkt är i det närmaste obefintlig be- tingas visserligen nästan helt av brist på konkreta uppgifter från operatörerna. Jag anser dock inte att lagstiftaren bör ta detta till intäkt för att förbigå frågan. Det är tvärtom angeläget att utreda denna ytterligare. Såvitt jag har inhämtat är frågan om kostnadsan- svar alltjämt föremål för beredning av regeringen och konsekven- serna för operatörerna av tidigare förslag utreds på uppdrag av re- geringen av PTS. Ett grundligare material för bedömning av konse- kvenserna bör tas fram i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Överensstämmelse med regeringsformen och Den bedömning av förslagets överensstämmelse med regerings- formen och som gjordes i lagrådsremissen – mot vilken Lagrådet inte uttalade någon erinran – hade till ut- gångspunkt betydligt mindre omfattande skyldigheter än de nu fö- reslagna. Vilka anpassningsåtgärder som skulle vidtas avsågs dess- utom bli prövat i förväg av en myndighet med avseende på propor- tionalitet, behov och rimlighet i övrigt. Det nu avgivna betänkandets förslag innebär i princip obegrän- sade förpliktelser som huvudregel med möjlighet för en myndighet att medge undantag från anpassningsskyldigheten. Några precise- rade anvisningar i författningsform för prövningen är inte avsedda. Av motiven till förslaget framgår emellertid enligt min mening att denna möjlighet är avsedd att vara relativt begränsad. Medverkandeskyldigheten är inte begränsad i lagförslaget och kan enligt de föreslagna motiven till förslaget omfatta allt. Som ex- empel nämns bl.a. att tillhandahålla teknisk utrustning samt att vid- ta de personella och organisatoriska dispositioner som är nödvän- diga för verkställighet av ett tvångsmedelsbeslut. Medverkandeskyldigheten är inte direkt sanktionerad i lag men det förutsätts att sådan kommer att övervägas om operatörerna inte ställer sig till efterrättelse vad denna skyldighet kan medföra. Det bör i det fortsatta lagstiftningsarbetet övervägas om även det nya förslaget överensstämmer med bestämmelserna i regeringsfor- men och om ingen ersättningsregel införs. Det hävdades också i det ovan nämnda remissförfarandet att en risk för överkonsumtion skulle föreligga. Därmed torde förstås att för utredaren kostnadsfria tjänster som ingår i en utredningsmetod kan föranleda att denna metod väljs framför andra, totalt sett billigare metoder som leder till samma resultat. Mot detta resonemang an- förs i betänkandet bl.a. att det inte kunnat noteras något sådant överdrivet bruk. Som återges i betänkandet, har regeringen under förarbetena med tidigare lagstiftning mot argumentet anfört att risken för överkonsumtion var liten, eftersom anpassningen skulle bestämmas genom en balans mellan telepolitiska och kriminalpolitiska intres- sen som skulle eliminera sådan överdriven användning. Den före- slagna ordningen innebär emellertid vida större möjligheter att ge- nomdriva anpassningsåtgärder och i praktiken, genom bl. a. den roll RPS föreslås få, bestämmanderätt för de brottsbekämpande myndigheterna i fråga om omfattning och utförande av anpassning i det enskilda fallet. Förslaget har i detta hänseende vissa drag av förfogandelagstiftning. Detsamma torde gälla den föreslagna med- verkandeskyldigheten, även om denna – såvitt kan utläsas av försla- get dock närmast på försök – är osanktionerad och operatörerna i detta hänseende inte föreslås stå under statlig tillsyn. Jag anser med hänsyn till att de föreslagna skyldigheternas omfattning och karak- tär är så olika dem i den nuvarande ordningen, att tillämpningen av denna knappast kan tillmätas betydelse vid bedömningen vad avser förslaget. Domstolsprövningen vid allmän domstol av tvångsåtgärderna i det enskilda fallet i förslaget avser inte anpassningsskyldigheten och tar närmast sikte på integritetsfrågor och de begränsningar des- sa bör medföra. Att avgöra om en utredningsmetod som innebär en sökt tvångsåtgärd är ekonomiskt motiverad vid en jämförelse med andra sådana metoder torde inte vara möjligt och heller inte avsedd. Inte heller domstolsprövningen är därför enligt min mening någon garanti mot en omotiverat omfattande användning av tvångsmed- len. Det är inte heller inte troligt att sådana överväganden är åt- komliga för bedömning vid RPS eller förvaltningsdomstols undan- tagsprövning. Jag kan sålunda inte se att det finns något som direkt hindrar en mer generell övergång från andra spaningsåtgärder till avlyssning och övervakning. En sådan övergång är också i viss mån avsikten med förslaget och förväntas effektivisera brottsutredningarna. Den omständigheten, att förslaget i praktiken öppnar möjlighet till ett mer extensivt bruk av de föreslagna tvångsmedlen bör inte avfärdas. Från ekonomisk teori är det välkänt att priset generellt påverkar efterfrågan. Den påtalade konsumtionsökningen bör enligt min mening beaktas vid en avvägning av hur kostnadsansvaret skall för- delas. Den uppfattning som PTS och andra remissinstanser uttryckt un- der remissen av beredningens betänkande SOU 2003:74, nämligen att verksamheten bör finansieras med statliga medel snarare är pri- vata, vidhåller jag alltjämt. Det gäller i synnerhet som kostnaderna med det nya betänkandets förslag framstår än mer osäkra och inte osannolikt högre än vad som är fallet med nuvarande ordning. Jag delar uppfattningen i betänkandet, att en ny och annan avvägning av berörda samhällsintressen bör göras. Intresset av funktionella och billiga elektroniska kommunikationer och av en växande mark- nad på området bör dock inte helt förbises vid denna avvägning. Ställningstagandet behöver inte innebära att samhället ålägger ope- ratörerna – och konsumenterna av sådana kommunika- tioner – bördor, vars omfattning är okända och därmed ställer upp hinder för nyetablering och utveckling. Intresset av att bekämpa brott är snarare så centralt att det måhända bör avvägas mot även andra samhällsintressen. Bestämmelser om ersättning i någon form skulle lösa flertalet av tveksamheterna kring förslaget i dessa hänseenden. Jag kan inte se att de nackdelar som framförts i betänkandet mot ett sådant system överväger fördelarna. Liksom tidigare ansluter jag mig således till dem som under remissen av beredningens betänkande SOU 2003:74 förordade bestämmelser om ersättning som inskränks till att täcka operatörernas kostnader. Bevisbördan bör, som föreslagits av beredningen, ligga hos operatörerna. För att undvika dröjsmål skulle ersättningsfrågan kunna avgöras i efterhand om överens- kommelse inte kan nås. I betänkandet framförs på enstaka ställen påståenden och slutsatser i detaljfrågor som jag inte helt kan dela. Dessa saknar dock betydel- se för helhetsbedömningen och jag instämmer i övrigt väsentligen betänkandets förslag. På en punkt vill jag dock uttrycka en avvi- kande mening. Det anges på ett par ställen i betänkandet att någon operatör skulle ha framfört att det inte läggs resurser på åtgärder som denne inte får betalt för, något som beredningen betraktar som anmärk- ningsvärt eftersom det rör sig om en skyldighet som framgår av lag. Jag kan inte se operatörens ståndpunkt som ett uttryck för att ope- ratörer skulle avsiktligt bryta mot någon författning eller annat myndighetsbeslut. Yttrandet avspeglar enligt min mening den fullt legitima inställningen att operatörerna känner sig oförhindrade att, där utrymme finns, tolka bestämmelserna restriktivt i avvaktan på vägledande domstolsavgöranden men att tillåtna åtgärder som inte innebär en ekonomisk belastning vidtas, även om författningsstö- det är osäkert eller saknas. Bilaga 1, Dir. 2000:90 En beredning tillkallas med uppgift att verka för rättsväsendets ut- veckling. En huvuduppgift för beredningen blir att undersöka möj- ligheterna att med bibehållen rättssäkerhet öka effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. När det gäller lagföringen av brott skall beredningen särskilt undersöka möjligheterna att för- korta den genomsnittliga genomströmningstiden från brottsanmä- lan till dom och straffverkställighet. Beredningen skall också sär- skilt överväga på vilket sätt brottsutredningsverksamheten kan för- bättras. Beredningen skall vidare uppmärksamma frågor om myn- digheters lokalisering. I beredningens uppgift skall även ingå att överväga frågor om utbildning, kompetensutveckling och personal- rörlighet inom rättsväsendet. Beredningens överväganden bör kun- na leda till förslag som kan komma att innefatta allt från författ- ningsändringar till ändringar av såväl administrativ som organisato- risk karaktär. Beredningens arbete skall ske i nära samverkan med berörda myndigheter inom rättsväsendet och därvid ta hänsyn till det ut- vecklingsarbete som pågår. Detta utgör en fortsättning på och ett komplement till det arbete som redan inletts mellan företrädare för myndigheterna inom rättsväsendet och . Delbetänkanden skall presenteras av beredningen efter hand som olika frågor behandlas. Beredningen skall senast före utgången av redovisa det aktuella läget inom rättsväsendet för de frågor som ankommer på beredningen samt en plan för det fortsatta arbe- tet. Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) Målet för rättsväsendet är den enskildes rättstrygghet och rättssä- kerhet (prop. 2000/2001:1, utgiftsområde 4, avsnitt 4.3.1, bet. 2000/01:JuU1). Häri ligger bl.a. krav på att brott skall upp samt leda till lagföring så snabbt och effektivt som möjligt utan att rättssäkerhetskraven åsidosätts. I syfte att uppnå detta har ett om- fattande utvecklingsarbete bedrivits inom rättsväsendet under sena- re år. har vid en internationell jämförelse kommit långt i arbetet med att skapa ett rättsväsende som svarar mot högt ställda krav på snabbhet, effektivitet och rättssäkerhet. Samarbetet mellan rättsväsendets olika myndigheter utvecklas positivt. Samverkan är etablerad i många olika former och på flera nivåer. Denna positiva utveckling till trots har ibland frågor av t.ex. administrativ, organisatorisk och författningsmässig karaktär be- traktats utan tillräcklig samordning. Processer som hänför sig till gränssnitten mellan myndigheterna förtjänar således att ägnas yt- terligare uppmärksamhet. En utvecklad och djupgående myndig- hetssamverkan som ett sätt att uppnå bl.a. en ökad snabbhet och effektivitet bör ha förutsättningar att få större genomslag. Samver- kan skall ske med respekt för den grundläggande rollfördelningen mellan rättsväsendets myndigheter. Denna rollfördelning utgör ytterst en garanti för den demokratiska rättsstaten. I detta sam- manhang måste främst domstolarnas och domarnas oberoende och särskilda roll framhållas. En utgångspunkt bör kunna vara att en ökad samverkan myn- digheter emellan samt en helhetssyn på rättsväsendet och ett flö- desorienterat tänkesätt kan bidra till ökad effektivitet, snabbhet och rättssäkerhet. Det bör också bidra till att allmänheten uppfattar myndigheterna som mera tillgängliga och att stärka uppfattningen om en bra information och ett positivt bemötande. Behov av en reformering Det fortsatta reformarbetet bör liksom utgå från ett med- borgarperspektiv och en helhetssyn på verksamheten inom rättsvä- sendet (jfr prop. 2000/2001:1, utgiftsområde 4, avsnitt 4.4.1). Medborgarperspektivet innebär att det alltid är nyttan för den en- skilde medborgaren av tilltänkta förändringar och reformer som Kommittédirektiv (Dir. 2000:90) skall stå i fokus. Helhetssynen innebär bl.a. att konsekvenserna för samtliga myndigheter av tilltänkta reformer och förändringar måste beaktas.