sou · GTB352 · 2006-01-01 00:00:00 — Företag som levererar foder till livsmedelsproducerande djur beta- lar allt mellan och . Utöver detta debiteras för provtagning och analyskostnader. Som mest betalar ett enskilt företag för detta. I 56 § ges bestämmelser om avgifter vid kontroll eller speciella insatser: Foderleverantörskall vid kontroll eller speciella insatser betala en avgift som motsvarar de kostnader som uppstår genom kontrollen eller insatser. Detta avser kontroll utöver den grundläg- gande kontrollen. EU:s förordning (EG) nr 852/2004 fastställer allmänna hygien- regler för livsmedelsföretagare. De flesta jordbruksföretag är att betrakta som livsmedelsföretagare, enligt definitionen i (EG) nr 178/2002. I den senare förordningen definieras också begreppet foderföretagare och ger vid handen att majoriteten av alla jord- bruksföretag, med eller utan animalieproduktion, är att betrakta som foderföretagare. I stort sett alla jordbruksföretag skall därför kontrolleras enligt de nya EG-förordningarna i det så kallade hygi- enpaketet. Foder tillverkat på gårdsnivå kontrolleras i begränsad om- fattning med avseende på förekomsten av kött- och benmjöl, läke- medelsanvändning samt dioxin i grovfoder. Detta finansieras som tidigare nämnts genom särskilda anslag på . Kon- trollen på gårdsnivå kommer att utökas i och med de verksamhets- krav (tvärvillkor) som införs i samband med den så kallade MTR- reformen. Till de verksamhetskrav som skall uppfyllas hör foder- området. I ett första steg bedömer att en kon- trollfrekvens på en procent är tillräcklig. Ansvaret för foder- kontrollen faller generellt på . Det är emellertid preliminära ståndpunkt att kontrollen bör utföras av de lokala kontrollmyndigheterna, det vill säga kommunerna. En årlig kontrollfrekvens på en procent, av cirka 80 000 jord- bruksföretag, innebär att cirka 800 företag skall besökas. Jord- bruksverket bedömer att det, om denna kontroll samordnas med kommunernas övriga kontrollverksamhet, krävs 1–extra tidsåtgång per besök för foderkontroll på gårdsnivå. Detta skulle innebära ett utökat resursbehov på utslaget över lan- det (lite drygt en helårsanställd). Resursbehovet, förutom kostna- der för provtagning och analys torde uppgå till mellan en och . Vid inspektioner på foderanläggningar bistår länsveterinären i det aktuella länet. Kostnaden för detta arbete finansieras av Länsstyrel- sernas anslag och ingår inte i budget för foder- kontrollen. Vid en eventuell kraftig ökning av foderkontrollen bör denna fråga belysas och en avgiftsfinansiering övervägas för att täcka kostnaden. Djurhälsoarbetet bedrivs bland annat i form av deltagande i frivillig eller obligatorisk djurhälsokontroll samt främjande av en god djur- avel. Detta regleras genom lagen om kontroll av husdjur samt del- vis även av lagen om provtagning på djur. Genom dessa har jord- bruksnäringen fått ansvaret för den organiserade hälsokontroll- verksamheten. Djurens hälsa är enligt förarbetena till dessa lagar och även djurskyddslagen ett ansvar för djurhållaren. Det allmänna åtagandet är att tillhandahålla ett regelverk och att bedriva tillsyn. Dessutom råder anmälningsplikt för veterinärer vid djurskydds- mässiga missförhållanden och smittorisk, enligt förordning med allmän veterinärinstruktion (1971:810). ges ett statligt bidrag till djurhälsoverksamheten. Nedan följer en sammanställ- ning av de medel som beviljades till djurhälsoprogram respektive bekämpnings- och övervakningsprogram. Tabell 2.4 Djurhälsoprogram, beviljade medel 2005 Beviljat (SEK) Svensk Mjölk; kokontrollen, FRISKKO m.m. Svenska Djurhälsovården, svin och får SOU 2005:52 Nuvarande förhållanden Tabell 2.5 Bekämpnings- och övervakningsprogram Beviljat (SEK) Svensk Fågel; campylobacter (inkl EU-finansiering av provtagning -Djur- och folkhälsa, FRISKKO-smittskydd Källa: , 2005. De anslagna medlen bekostar i huvudsak de fasta kostnaderna i verksamheten såsom administration och anställd personal. Djurhäl- soorganisationerna tar i sin tur ut olika avgifter från djurägarna för att bekosta bland annat provtagning. tar inte ut några avgifter inom området. Det är inte heller avsikten att man skall öka graden avgiftsfinansiering inom djurhälsa och smittskydd. 3 Överväganden och förslag Utredningens förslag: Utredningen föreslår att kontrollmyndig- heten (dvs. kommunen och ) skall ta ut en årlig avgift för kontroll enligt livsmedelslagen (1971:511) och de EG- förordningar som kompletteras av livsmedelslagen. Avgiften skall beräknas utifrån en schablon vilken beslutas av . Schablonen skall vara indelad i kontrollklasser där antalet kontroll- timmar anges för respektive riskkategori. Hänsyn skall tas till förekomsten av en fungerande egenkontroll och kontroll- myndighetens erfarenheter av kontrollobjektet. Kontrollmyndig- heten skall ges möjlighet att nedsätta avgiften för verksamheter lo- kaliserade i regioner med särskilda geografiska begränsningar, verk- samheter som bedrivs med traditionella metoder samt, under det första verksamhetsåret, nystartade verksamheter. Nedsättning får högst tillåtas av ordinarie årsavgift. Kontroll- myndigheten bestämmer vilken årsavgift som skall betalas för re- spektive verksamhet med utgångspunkt från de kontrollfrekvenser som anges i föreskrifter. skall beräkna avgiften på basis av de verkliga kostna- derna för löner för den personal som medverkar vid offentlig kon- troll, kostnader för denna personal, inklusive kostnader för lokaler, verktyg, utrustning, resor och andra tillhörande kostnader samt kostnader för provtagning och laboratorieanalyser. Livsmedels- verket skall, på detaljnivå, föreskriva om de kostnadsposter som får ingå i underlaget. Timkostnaden skall beräknas så att full kost- nadstäckning uppstår. Dock skall den lägst uppgå till . Myndighetens beslut om tillämplig avgiftsklass skall grundas på närmast föregående års förhållanden. Skälen för utredningens förslag: Om ett avgiftssystem skall ha som utgångspunkt att ge kontrollmyndigheten full kostnads- täckning måste systemet i många delar utgå från de lokala förut- sättningarna. Utredningen har därför arbetat med förutsättningen att avgiften för en enskild verksamhet som skall bli föremål för kontroll, bestäms av den berörda kontrollmyndigheten. Detta mo- tiveras bland annat med att kostnadsläget varierar mycket över lan- det. För att säkerställa en likvärdig tillämpning av systemet med lokalt fastställda timtaxor är det lämpligt att ange vilka parametrar som får ingå i beräkningen av timtaxan. Ett system som, liksom det nuvarande avgiftssystemet för livsmedelskontroll, bygger på en och samma taxa för liknande objekt i hela landet kommer inte att ge kontrollmyndigheterna samma möjligheter att utföra kontroller. Även om kostnadsläget varierar i landet bör avgiftssystemet tillgo- dose att ambitionsnivån i livsmedelskontrollen är likvärdig över landet. För att möjliggöra detta bör en viss styrning av kontrollav- gifterna göras. Styrningen bör därvidlag inte ske genom avgiftens storlek utan snarare genom kontrollens omfattning för en viss verksamhet. Som illustreras i kapitlet om djurskyddskontrollen nedan är det också angeläget att avgiftssystemet innebär ett tvång för kontrollmyndigheten att ta ut en avgift. För att säkerställa att avgift tas ut och därmed att kontroll bedrivs anser utredningen att en lägsta timtaxa som får beslutas av kommunen fastställs centralt. Det kan anföras att även de parametrar som får ingå i timtaxan, lik- som hur många timmar som bör åtgå för kontroll av varierande verksamheter bör beslutas av respektive kontrollmyndighet. En sådan lösning skulle medge full frihet för myndigheten att besluta om omfattning av kontrollerna, baserat på erfarenheter från de en- skilda kontrollobjekten och de befintliga resurserna. Utredningen menar dock att en fullgod livsmedelskontroll i hela landet är av så- dant allmänintresse att en godtagbar kvalitet måste säkerställas. Detta behov kan tillgodoses genom att hos centralmyndigheten fastställa en schablon för omfattningen av den årliga kontrollen hos olika typer av verksamheter. Det finns en koppling mellan kon- trollernas reella omfattning och de avgifter som tas ut för att genomföra kontrollerna. Det är därför naturligt att låta den årliga kontrollavgiften bygga på den kontrollvolym som bedöms relevant för en viss livsmedelsverksamhet. Likartade verksamheter i olika delar av landet torde utgöra samma risk. Det är därför också natur- ligt att låta den centrala kontrollmyndigheten med sin överblick över landet och specialkunskap om kontrollområdet besluta om fördelningen av olika verksamheter i schablonmodellen för kon- trollernas omfattning. Utgångspunkten för det föreslagna avgiftssystemet är en årlig avgift som erläggs av alla verksamheter som faller inom ramen för kontrollernas räckvidd. Avgiften utgår från en schablon där kon- trollmyndigheterna beräknar avgiften enligt sina egna kostnadsför- utsättningar. Beräkningen skall dock, så som angivits ovan, följa en centralt fastställd mall. Denna mall skall utarbetas av Livsmedels- verket. Den skall gälla lika för såväl som för samtliga kommuner. Exempel på hur en sådan mall kan se ut finnes i bilaga 5 (från den så kallade ). Avgifts- beräkningen sker i två steg; först bestäms kontrollmyndighetens specifika avgift , vilken när det gäller kommunerna fast- ställs av kommunfullmäktige. Denna skall täcka kostnaderna för löner, utrymmen, verktyg, utrustning, utbildning, resor och andra tillhörande kostnader samt kostnader för provtagning och labora- torieanalyser. Steg nummer två är att placera in kontrollobjektet i en särskild riskkategori enligt definition. För varje riskkategori finns sedan en angiven kontrollfrekvens och normativ tidsåtgång för denna. Kommunens uppgift blir således att utifrån sin egen kostnad och riskkategorisering räkna ut den årliga avgiften för varje kontrollobjekt. Även den bygger på ett poängsystem. På pågår just nu ett projekt med att riskklassi- ficera kontrollobjekt (enligt en modell som beskrivs i nedanstående figur) genom att välja ut några kriterier som på ett relevant sätt be- skriver risken med verksamheten; till exempel storleken på verk- samheten, verksamhetens art, vilka råvaror som hanteras, vilka fa- ror och risker som är förknippade med råvarorna, processen och produkten samt spridningsområde och målgrupp. I modellen an- vänds den så kallade riskmodulen där olika delar poängsätts för att utifrån den totala poängsumman placera in företaget i lämplig risk- klass. Därpå tillämpas den så kallade erfarenhetsmodulen för att väga in erfarenheterna från tidigare kontroll, det vill säga om före- taget har en fungerande egenkontroll och om man har visat upp god redlighet. projektgrupp tänker sig preliminärt fyra olika riskklasser och att det inom varje klass kan finnas fyra nivåer ut- ifrån företagens kontrollhistoria, det vill säga myndighetens tidi- gare erfarenhet av företaget. Riskklass 1 innebär högsta risk. Kon- trollfrekvens B är den initiala kontrollfrekvensen, A är en högre frekvens och C är en lägre frekvens. För tillfälliga verksamheter (t.ex. marknader) anpassas kontrollfrekvensen till behovet, det vill säga vid tillfället dessa äger rum. Utifrån riskklassificeringen ges ett förslag på kontrollfrekvens genom att ange lämpligt antal timmar som bör åtgå för att uppnå en fullgod kontroll. Med fullgod kontroll avses i detta fall kontroll i den omfattning att efterlevna- den i livsmedelslagstiftningen garanteras. Preliminärt ökas kon- trollfrekvensen när man rör sig mellan risk- nivåerna, både uppåt i riskklasserna och från en lägre frekvensgrupp till en högre. Syftet är att åtgärder för att minska risken i företaget skall ge tydligt utslag i kontrollfrekvensen. Figur 3.1 Modellen med riskmodul och erfarenhetsmodul Riskfaktorer för en verksamhet Källa: , 2005 Tabell 3.1 Riskklasser erhållna ur riskmodulen och kontrollfre- kvenser erhållna ur erfarenhetsmodulen Källa: , 2005 Som stöd för det nationella arbetet med att utforma en riskbaserad kontroll kommer även att ta fram en vägled- ning. Den skall bland annat innehålla kriterier för att dela in be- rörda verksamheter i riskkategorier (art 43, 882/2004). Livsmedels- verkets modul är således tänkt att vara flexibel för att kunna ta hän- syn till det gemensamma arbetet. Utredningen har fört diskussioner med pro- jektgrupp om möjligheterna att koppla den så kallade riskmodulen till ett avgiftssystem. Resultatet av diskussionerna har bland annat blivit att den föreslagna kontrollfrekvensen uttrycks i antal timmar . Det är på detta sätt möjligt att koppla en timtaxa till kon- trollfrekvensen för ett enskilt företag och få fram en årsavgift. Det finns emellertid en avgörande skillnad mellan utgångspunkten i riskprojekt och utredningens direktiv. Ett nytt avgiftssystem skall medverka till att kontrollen får den omfattning och kvalitet att en fullgod nivå uppnås med hänsyn till hälsa och säkerhet. utgår för sin del ifrån de befintliga resurser som är att tillgå inom den svenska livsmedelskontrollen. För att fungera som modell för avgiftssättning bör därför risk- modellen modifieras så att den verkar för en ökning av kontroll- resurserna som krävs utifrån behovet. På livsmedelsområdet, lik- som djurskyddsområdet, är det dock lämpligt med en övergångstid för att ge de lokala myndigheterna möjlighet att bygga upp den ut- ökade kontrollorganisation som kommer att krävas för att tillgo- dose det utökade kravet på kontroll. Övergångstiden bör beslutas av regeringen. 3.1.1Råd och stöd till lokal kontroll Utredningens förslag: Utredningen föreslår att finansieringen av samordnande och stödjande funktion inte längre finansieras via avgifter från kommunerna. Istället föreslås myndig- hetens ramanslag utökas motsvarande behovet för verksamheten. Detta beräknas till . Skälen för utredningens förslag: Utredningen är av den uppfatt- ningen att råd och stöd till de lokala kontrollmyndigheterna inte är att anse som regelrätt kontroll och kostnaden härför bör därför inte be- lasta kontrollobjekten. Överföringen av kontrollavgifter från kommu- nerna till ger inte bara en oförutsägbar finansiering för del. Det innebär även administrativa kostnader vid uppbörden och motverkar kommunernas vilja att ta ut avgifter då de inte själva tillfullo får förfoga över dessa. Utredningen bedömer att den nuvarande intäkten för från omföringen av medel från kommunerna till utgör en rimlig ambi- tionsnivå för den stödjande och vägledande verksamheten. Den kostnad på som härmed överförs från kommunerna till staten torde kunna regleras genom en minskning av statsbidragen till kommunerna i proportion till den historiska inbetalningen till SLV. 3.1.2Köttbesiktning - ständig kontroll Utredningens förslag: Utredningen avser inte att lägga något för- slag som avser omedelbar förändring vad gäller avgiftssystemet för köttbesiktning. Det bör dock uppdras åt att göra en översyn av avgiftssättningen så att denna på ett relevant sätt speglar risknivån förknippad med respektive verksamhet samt att utrymme skall ges för företag med god egenkontroll att tillgodo- göra sig detta i form av minskade kontrollkostnader. Utredningen föreslår att avgiftssystemet förändras till att omfattas av det generella systemet för årliga avgifter inom livsmedelskontroll, en- ligt riskbaserade kontrollmodell. Förutsätt- ningen är dock att kontrollverksamheten utvecklas till att bli mer systeminriktad och att det inte längre finns krav på ständig tillsyn. Skälen för utredningens förslag: generaldi- rektör har, som tidigare nämnts, bildat en samverkansgrupp med branschorganisationen och Charkföretagen för att åstad- komma en effektivisering av kontrollen. Bakgrunden är även arbe- tet med en övergång från en offentlig kontroll inriktad på detaljer till mer systemkontroll. ser nu över kött- besiktningens arbetsuppgifter med anledning av detta. Mot bak- grund av att avgiftssystemet förnyats, bland annat med av- sikten att hantera avgiftsbördan för småskaliga slakterier och slak- terier med geografiska nackdelar, finner utredningen det lämpligt att invänta den utvärdering som pågår inom . Myndigheten skall även tillse att systemet i alla delar är kongruent med förordning (EG) nr 882/2004. Bland annat med avseende på att kontrollen skall vara riskbaserad och minimibeloppen respekte- ras. Det är även av stor vikt att möjlighet ges för varje företag att så långt detta är möjligt påverka kontrollkostnaden genom god egen- kontroll och planering av verksamheten. Utredningen gör dock bedömningen att medvetenheten om denna fråga redan finns hos och att diskussioner pågår med branschföreträ- dare för att finna gemensamma acceptabla lösningar. Ledstjärnan bör vara den, vill utredningen betona, att den svenska köttbran- schens företag inte drabbas av en kostnadsbörda som medverkar till att försätta näringen i en sämre konkurrenssituation än vad som råder. Om det arbete som bedrivs i samverkan mellan branschen och inte blir framgångsrikt bör reger- ingen överväga att uppdra åt att förändra avgifts- sättningen så att denna bättre kan komma att spegla de risker som är förknippade med slakteriverksamheten. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att avgifterna i sam- band med registrering och prövning av godkännande skall kopplas till de ordinarie årsavgifterna på följande sätt. För godkännande- prövning skall en hel årsavgift utgå och en halv årsavgift vid för- nyad prövning (exempelvis vid ägarbyten). För registrering skall en timmes avgift debiteras. Skälen för utredningens förslag: Avgift skall enligt 1.1 § förord- ning (1989:1110) om avgifter för livsmedelstillsyn m.m. tas ut när en tillsynsmyndighet prövar frågor om tillstånd, godkännande eller liknande. Ett motiv till att ta ut avgifter i samband med handlägg- ning av ärenden är att det ger företagen ett tydligt incitament till att komma in med bra och genomtänkta underlag. Företagen beta- lar även för myndighetens rådgivning och stöd i samband med eta- blering. Det pågår ett arbete med ett nytt system för god- kännande respektive registrering vilket utredningen inte har full insyn i. Resultatet av denna översyn väntas dock bli att bägge förfa- ringssätten, godkännande och registrering, kommer att vara tillämpliga. Utredningens bedömning är att registreringsförfa- randet inte kommer att innebära något omfattande arbete för kon- trollmyndigheten. Viss rådgivning kan bli aktuell för registreringen, liksom en administrativ hantering kring själva registreringsförfa- randet. Utredningen menar att en avgift motsvarande den lokalt fastställda timtaxan motsvarar de kostnader som uppkommer i de fall då endast registrering blir aktuell. Godkännandeprövning är, till skillnad från registrering, ett betydligt mer omfattande arbete för kontrollmyndigheten. Tidsåtgången för mer komplicerade verk- samheter är större än för enklare verksamheter. Det är därför lo- giskt att för godkännandeprövningen ha en differentierad taxa. De mer komplicerade objekten är också normalt de som är förenade med störst risker. Precis som för den årliga avgiften torde den schablon för riskklassificering som tas fram vid vara tillämplig. Timkostnaden för arbete med godkännande- prövning torde ligga mycket nära den timkostnad som myndighe- ten har för det operativa kontrollarbetet. Utredningen kommer därför till slutsatsen att avgiften för godkännandeprövning bör vara en fast avgift som motsvarar den årliga kontrollavgiften för den tillämpliga riskkategorin. För förnyad prövning av befintlig verk- samhet, till exempel vid ägarbyte, är arbetsinsatsen från kontroll- myndigheten lägre än vid nygodkännande. Utredningen föreslår därför att avgiften för omgodkännande skall vara en halv årsavgift. Denna lösning kommer inte att ge kontrollmyndigheten full kost- nadstäckning i varje enskilt fall. Modellen med en årsavgift för godkännanden och en halv avgift för omgodkännande är dock eta- blerad och välkänd bland verksamhetsutövare och kontroll- myndigheter. Dessutom innebär en fast prövningsavgift en säker- het kring kostnaderna för godkännandet hos den sökande, något som exempelvis godkännandeprövning på löpande räkning inte Avgifterna avser, liksom tidigare, prövning av ärenden och inte själva godkännandet. Således gäller avgifterna även vid eventuellt avslag. Utredningen lägger förslaget med förbehållet att eventuella förändringar i hanteringen av godkännande och registre- ringar gör att avgiftskonstruktionen blir olämplig. 3.1.4Kontroll av kött, mjölk, ägg och fisk m.m. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att de särskilda avgif- terna, vilka återfinns i 1 a och b §§ förordning (1989:1110) om avgifter för livsmedelstillsyn m.m. avskaffas. Av- gifterna för kontroll av dessa verksamheter inkluderas i det all- männa årliga avgiftssystemet enligt riskmodul. Det bör uppdras åt att utforma riskkategorierna så att nämnda verksamheter inkluderas. Skälen för utredningens förslag: Det finns enligt utredningen inte något hållbart skäl till att bibehålla separata avgiftssystem för rubri- cerade kontrollområden. Dessa har i vissa fall inte varit föremål för översyn och endast justerats vid behov. Detta gör att avgifterna i vissa avseenden riskerar att strida mot förordning (EG) nr 882/2004. Det gäller exempelvis fiskekontrollen, som i sin kon- struktion gör det omöjligt att förutsäga vad kontrollkostnaden för ett enskilt företag blir. Dessutom saknar avgiftskonstruktionen en riskkomponent, då den enbart baseras på faktiska kostnader för tillsynen. Utredningen anser det önskvärt att tillämpa det generella avgiftssystemet för livsmedelskontroll för så många områden som möjligt. Genom detta uppnås även likabehandling mellan olika branscher vilket ökar tilltron för myndigheterna totalt sett. Livs- medelsverket bör därför utveckla den schablon för omfattning av livsmedelskontrollen vid olika verksamheter som tidigare nämnts i utredningen att även omfatta de specialområden som återfinns 1 a och b §§ förordning (1989:1110) om avgifter för livsmedelstillsyn m.m. 3.1.5Kontroll i primärproduktionen, utökat livsmedelsbegrepp Utredningens förslag: Utredningen föreslår att avgifter för kon- troll i primärproduktionen följer samma riskbaserade system som övriga livsmedelsverksamheter. skall placera in verksamheterna i lämpliga riskkategorier med tillhörande kontroll- frekvens. Skälen för utredningens förslag: skall enligt kontrollförordningen en riskbaserad offentlig kontroll av mjölk och andra livsmedel i primärproduktionen genomföras. Grundat på de resonemang som utredningen fört om en risk- baserad offentlig kontroll, där olika verksamheter placeras i risk- kategorier, ser utredningen inget hinder för att även primär- produktionen placeras in i den riskmodul för livsmedelskontroll som skall utarbeta som grund för beräkningen av de årliga kontrollavgifterna. Mot bakgrund av de historiska kon- trollerna i detta avseende och baserat på relevanta riskfaktorerna är bedömningen att kontroller av livsmedelshygien på gårdsnivå, åt- minstone initialt, endast kommer att bedrivas i begränsad omfatt- ning. Med hänsyn till den låga kontrollfrekvens och tidsåtgång som det här med all sannolikhet blir tal om lär kontrollavgifterna vara på en låg nivå. 3.1.6Kontroll av främmande ämnen Utredningens förslag: Utredningen föreslår att ges i uppdrag att se över avgiftskonstruktionen för kontroll av spannmål och spannmålsprodukter som producerats inom landet (LIVSFS 2003:24) så att avgifterna i ökad grad speglar risken i re- spektive verksamhet. Skälen för utredningens förslag: Dagens avgiftsuttag är endast volymbaserat och det finns inte någon möjlighet för företagen att tillgodogöra sig en god egenkontroll. Detta kommer i konflikt med principen om att kontrollerna skall vara riskbaserade. Kvarnar som ställer högre krav på låga halter bekämpningsmedel hos leverantö- rerna, exempelvis ekologiska producenter, skall också åtnjuta lägre kontrollavgifter menar utredningen. För att säkerställa att avgif-