sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — visar uppgif- terna att det i cirka 120 av dessa pågår ett arbete med en andra översiktsplan. Drygt 110 kommuner har antagit en andra över- siktsplan, och ett fåtal en tredje. Kommunernas skilda utvecklingsförutsättningar och olikheter i synen på nyttan av översiktsplanering i förhållande till resurser är en viktig avgörande faktor bakom variationerna. Stora och expan- siva kommuner upplever i regel ett större behov av att kontinuer- ligt diskutera framtida utbyggnad och att få ett förankrat underlag för framtida beslut. I många små kommuner framhålls att det svaga förändringstrycket inte motiverar att en ny översiktsplan upprättas, utan att den gällande översiktsplanen ger tillräckligt stöd för beslut och handlingsberedskap för framtida förändringar. I detta sam- manhang framhålls ibland att PBL:s planinstrument inklusive över- siktsplanen i första hand är avsedda för att hantera expansion, dvs. bebyggelseutveckling och förändringar av markanvändningen, men passar sämre för att möta en stagnation eller befolkningsminsk- ning, som ofta innebär nedläggning och avveckling av service, riv- ning av bostäder etc. Budgetnedskärningar och organisationsförändringar har i många kommuner inneburit stora förändringar för planeringsverksamhe- ten, både genom personalminskningar och ändrad inriktning och organisation. Bristande resurser för planering uppges ibland som 1 årliga uppföljning av översiktsplaneringens utveckling., redovisad bl.a. i Årsredo- visning 2004. skäl till att översiktsplanen inte kan hållas aktuell. Många kom- munföreträdare, inte minst de som företräder de mindre kommu- nerna, har under utredningsarbetet framfört att de tvingande be- stämmelserna om förfarande och redovisning är allt för betungande för att motsvara nyttan. Det underlag som kommittén har tagit del av visar dock inte något starkt eller entydigt samband mellan ambi- tionsnivå i översiktsplaneringen (mätt i förekomst av en andra översiktsplan) och kommunstorlek eller förändringstryck. Exem- pelvis har ett antal relativt små glesbygdskommuner i inland en andra översiktsplan, medan ett antal kommuner i tillväxt- kommuner enbart har en översiktsplan . Möjligen är aktiviteten något högre i storstadsregioner och kust- områden. Svaren på en enkät från Svenska Kommunförbundet2, som nu- mera ingår i Kommuner och Landsting, bekräftar vidare att det faktum att många kommuner inte har antagit eller påbörjat arbetet med en andra översiktsplan inte ska tolkas som att intresset för översiktlig planering är svagt. Av olika skäl bedrivs översikts- planeringen även i andra former. Visioner, strategier, program och liknande dokument kompletterar – eller i vissa fall t.o.m. ersätter – ibland de formella planinstrumenten. Fyra av tio kommuner uppger exempelvis att de ägnar av tiden åt planering utanför PBL:s ram. Här finns dock stora skillnader mellan olika kommuner – nästan var tionde planerare uppger att över hälften av arbetsinsatserna utgörs av informell översiktsplane- ring. Större kommuner lägger (inte oväntat) betydligt mer tid på strategi- och programarbete än små. 6.3.2Varierande synpunkter på översiktsplanens nytta I Svenska Kommunförbundets enkät till kommunerna uppger över hälften av kommunala planerare att de har stor nytta av översikts- planen, och att de har måttlig nytta, medan endast ett fåtal kommuner uppger att de har liten nytta av planen. Den upplevda nyttan är störst i storstadsregioner och i tillväxtkommu- ner, medan mindre kommuner, framförallt i glesbygden, anser att översiktsplanen har liten nytta. 2 Hur ser det ut i din kommun? Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, , 2004. derlag och rationaliseringsinstrument kan kategoriseras enligt föl- jande: underlätta beslut om bygglov och andra PBL-ärenden (), fungera som ett program för detaljplanearbetet (,), underlag för tillståndsprövning enligt (). En majoritet () av kommunerna uppger vidare att över- siktsplanens intentioner följs i mycket stor eller stor utsträckning. 6.4Syfte och inriktning med kommitténs förslag Trots variationerna när det gäller översiktsplaneläget är intresset för översiktlig planering förhållandevis stort och översiktsplanens grundläggande funktion som beslutsunderlag inom ramen för PBL och inte heller ifrågasatt. De erfarenheter och syn- punkter som har kommit fram talar för att den bristande efterlev- naden av bestämmelserna om en aktuell översiktsplan i många kommuner hänger samman med synen på översiktsplanens nytta vid efterföljande beslut samt bristen på resurser för översiktsplane- ringen. Också de skilda inriktningarna i planeringen hänger sam- man med olika synsätt och förväntningar på översiktsplaneringens roll, men beror i hög grad även på kommunernas skilda utveck- lingsförutsättningar och resurser för planläggning. Kommitténs förslag till ändringar syftar sammanfattningsvis till att: öka incitamenten för en kontinuerlig översiktsplanering, ge stöd för en strategisk översiktsplanering, bland annat genom att stärka kopplingarna till övergripande planer och program och stärka det regionala och mellankommunala perspektivet, ge möjligheter till enklare översiktsplaner, som kan anpassas till skilda förutsättningar och syften, öka översiktsplanens nytta i skilda sammanhang samt förenkla förfarandet då översiktsplanen tas fram och ändras. 6.5Översiktsplanens roll och inriktning Kommitténs bedömning och förslag Det bör ges stöd för att den kommunomfattande översiktsplanen ges en karaktär av en politisk, långsiktig vision för mark- och vat- tenanvändning och bebyggelsens utveckling. Detta föreslås speglas i PBL:s inledande bestämmelser i 1 kap. Enligt bestämmelserna i 1 kap. 3 § PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktspla- nen ska främst ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Översiktsplaneringen på den kommunomfattande nivån bedrivs med varierande inriktning. I många kommuner bedrivs över- siktsplaneringen som en strategisk utvecklingsplanering, medan andra – i likhet med flertalet av de första översiktsplanerna – fort- farande lägger tyngdpunkten vid en mer beslutsförberedande planering för mark- och vattenanvändning och bebyggelseutveck- ling. Många kommuner med vikande befolkningsutveckling ser behov av en utvecklingsinriktning i översiktsplaneringen. En drivkraft för en mer framåtsyftande strategisk översiktsplanering är önskemål att åstadkomma kopplingar till den nya statliga regionala utveck- lingspolitiken, som har behandlats i avsnitt 5.7.2. Kommunerna ser här en möjlighet i att utveckla översiktsplanen mot en mera visio- när och strategisk utvecklingsplan som också behandlar det regio- nala sammanhanget och som kan fungera som en plattform för kommunens medverkan i arbetet med regionala utvecklingspro- gram. Även större kommuner med stadsbygd betonar på olika sätt en strategisk inriktning i den översiktliga planeringen. Nya förutsätt- ningar i stadsbyggandet, bl.a. ett ökat ansvar och inflytande från enskilda exploatörer och en inriktning mot successiva förtätningar genom allt mer begränsade och projektanknutna detaljplaner, stäl- ler ökade krav på en handlingsberedskap på både kort och lång sikt i den kommunala översiktliga planeringen. Mot bakgrund av utvecklingen har det under utredningsarbetet föreslagits att översiktsplanens karaktär av en bredare fysisk vision ska lyftas fram i den paragraf i det inledande kapitlet som beskriver översiktsplanens roll. Det har vidare framförts tankar om att i denna paragraf synliggöra den möjliga kopplingen till regionala ut- vecklingsprogram eller hållbarhetsstrategier. Som skäl för förslagen har även anförts att översiktsplanen – för att kunna ge vägledning för olika typer av beslut – behöver grundas på omvärldsanalyser och övergripande mål om utvecklingen både i ett regionalt och kommunalt sammanhang. De skilda inriktningarna hänger i hög grad samman med kommu- nernas skilda förutsättningar, som har berörts ovan, men framför- allt med skilda synsätt och förväntningar på översiktsplaneringens roll. Frågan om skilda inriktningar berör därmed i grunden de möj- ligheter att välja inriktning och ambitionsnivå som bestämmelserna om översiktsplanering ger. En grundtanke med bestämmelserna om översiktsplanen är att kommunen ska kunna anpassa planen till skilda syften och behov utifrån den politiska viljeinriktningen och kunna betona översiktsplanens funktion som underlag för PBL- beslut eller utnyttja planen som ett strategiskt, politiskt instru- ment. Denna grundläggande syn bör enligt kommittén behållas. Även om många kommuner varierar inriktningen i översiktspla- neringen, betonas som regel huvuduppgiften som beslutsunderlag inom ramen för PBL. Det tycks således inte finnas någon avgö- rande motsättning mellan önskemålen om en bredare översiktspla- nering och en mer renodlad fysisk översiktsplan. Däremot finns det enligt kommitténs mening fog för synpunkterna att nuvarande be- stämmelser om översiktsplanering inriktas alltför snävt mot av- sedda förändringar och inte speglar den handlingsberedskap för framtida anspråk som behövs i den kommunomfattande över- siktsplaneringen. Det är av många skäl önskvärt att översiktsplane- ringen breddas och att översiktsplanen i likhet med vad som sker samordnas med program och planer inom andra sek- torsområden eller på andra nivåer. Kommittén föreslår därför att bestämmelserna om översiktsplaneringens funktion i 1 kap. ändras för att tydligt spegla den breddning av översiktsplaneringen som de nya omvärldsförutsättningarna kräver. Av bestämmelserna bör framgå att översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsik- tiga utvecklingen av den fysiska miljön. Vidare bör det i likhet med gällande bestämmelser framgå att översiktsplanen har en grundläg- gande funktion som vägledande beslutsunderlag. Utformningen av nuvarande bestämmelser i denna del – som bl.a. anger hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras – har dock en alltför snäv inriktning mot bakgrund av de anspråk som riktas mot planeringen. Kommittén föreslår därför att det av bestämmelserna i stället ska framgå att översiktsplanen ska ange hur bebyggelsen ska användas, förändras och bevaras. Förslagen syftar således till att ge stöd för en bredare inriktning i översiktsplaneringen utan att den grundläg- gande funktionen som vägledande beslutsunderlag inom ramen för PBL-systemet ändras. Det är emellertid olämpligt att i lagtexten förutsätta eller lagfästa en direkt koppling till vissa program och strategier utanför PBL:s tillämpningsområde. Behovet av ett regionalt eller mellankommu- nalt synsätt och av koppling till målet om en hållbar utveckling i översiktsplaneringen tillgodoses dels genom kommitténs förslag i avsnitt 4.4.2 till ändringar av bestämmelserna i 2 kap., dels av för- slaget till bestämmelser i 4 kap. 1 § (se nedan), som synliggör sam- banden med övergripande mål och program och det regionala sammanhanget. Dessa förslag ger sammantaget stöd för att kom- munen – beroende på förutsättningar och politisk inriktning – kan välja att koppla översiktsplanen till såväl kommunala som regionala program och strategier och även låta översiktsplanen utgöra un- derlag inte enbart för beslut om mark, vatten och bebyggelse, utan även vägleda agerandet inom andra verksamhetsområden. Kommitténs bedömning och förslag Kraven på översiktsplanens obligatoriska innehåll bör nyanseras och förtydligas så att planeringen blir enklare och plandokumenten kan göras mer överskådliga. ska övergripande mål och riktlinjer av betydelse för den fysiska miljön redovisas så att kopp- lingen till andra program och strategier, inte minst på regional nivå, blir tydlig. Enligt de grundläggande reglerna i 4 kap. 1 § PBL ska i översikts- planen redovisas de allmänna intressen och de miljö- och riskfakto- rer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vat- tenområden. De allmänna intressena anges i 2 kap. och innefattar även hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. . Be- stämmelsen om redovisning av allmänna intressen ska ses som en övergripande bestämmelse till de efterföljande, mer preciserade kraven i samma paragraf. Kraven på att miljö- och riskfaktorer ska beaktas infördes som ett led i en ökad miljöhänsyn i PBL. Av planen ska framgå grunddragen i fråga om den avsedda mark- användningen samt kommunens syn på hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Genom ändringar i 2 kap. 2 § som innebär att kommunens planläggning ska främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, kommunikationsleder m.m. klargjordes att översiktsplanen ska behandla de övergripande strukturfrågorna. Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll innebär vidare att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen avser att tillgo- dose riksintressen enligt . Dessa bestämmelser utgör ett led i synsättet att översiktsplanen ska utgöra en överenskommelse mellan kommunen och staten. Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll reglerar endast ett miniminnehåll och sätter inga gränser för vad som får behandlas i planen. Syftet är att ge ett tydligt lagstöd för en översiktsplanering som kan fylla olika funktioner och anpassas till skilda ambitionsni- våer. Tanken var att översiktsplanen skulle kunna utformas med hänsyn till den politiska viljeinriktningen och till skilda kommunala behov eller förutsättningar. Många kommunföreträdare, inte minst från de mindre kommu- nerna, har under utredningsarbetet framfört att de tvingande be- stämmelserna om översiktsplanens innehåll är allt för betungande för att motsvara nyttan. Kritiken gäller framförallt dagens regler om att översiktsplanen ska redovisa de allmänna intressen som bör beaktas, vilka anses medverka till att översiktsplanerna ofta blir omfattande redovisningsdokument. som sektorsmyndigheter riktar med stöd av dessa bestämmelser omfattande förväntningar och anspråk på innehållet, vilket anses strida mot PBL:s syfte att översiktsplanens innehåll i första hand bestäms av kommunen. Mängden nya mål och intressen som delvis har en bindande karaktär anses förstärka denna situation och be- gränsa kommunens handlingsutrymme i planeringen. Detta gäller bland annat de nya kraven på miljöhänsyn, som i flera kommuner har vitaliserat översiktsplaneringen, men som ibland uppfattas som statliga pålagor och krav. Dessutom framhålls att det finns en risk för att innebörden av fullmäktiges ställningstagande blir otydlig genom mängden underlag om olika allmänna intressen med oklar status. Det har riktats kritik mot att bestämmelserna om översiktsplanens innehåll har ett alltför begränsat perspektiv, genom betoningen av kommunens avsikter när det gäller förändringar av mark- och vat- tenanvändningen eller den byggda miljön. Bestämmelserna anses medverka till att översiktsplanen i många kommuner enbart är in- riktade mot förutsättningarna för utbyggnad och förändringar i den fysiska miljön och därmed får karaktär av restriktionsplan och re- dovisningsdokument, snarare än att ge en långsiktig handlingsbe- redskap för en framtida utveckling. Bristande dialog om riksintressen i översiktsplaneringen Den kommunala översiktsplaneringen är tänkt att fungera som en arena för dialog mellan kommunen och staten, företrädd av länssty- relsen, om hur riksintressena både ska avgränsas och tillgodoses. Trots de ändringar av bestämmelserna i 4 kap. 1 § som infördes kvarstår flera problem och oklarheter vid tillämpningen, även om det finns en grundläggande förståelse för att systemet med om- råden av riksintresse erbjuder en plattform för hur nationella vär- den och anspråk ska tas om hand. Erfarenheterna tyder på att pro- blemen i huvudsak hänger samman med brister i fråga om underla- get och vid tillämpningen – både när det gäller resurser, arbetssätt och kunskaper om systemet – och endast i begränsad omfattning har en grund i lagstiftningen. En grundläggande kritisk synpunkt, som har förts fram såväl i samband med de första översiktsplanerna som i kommitténs arbete, är emellertid att dialogen om riksintressenas avgränsning och till- godoseende i översiktsplaneringen inte fungerar som det var tänkt och att innebörden i denna process är otydlig. anses inte alltid göra en självständig värdering av de centrala verkens un- derlagsmaterial som visar deras anspråk på riksintressen, vilket an- ses stödja en felaktig uppfattning att riksintressena läggs fast ensi- digt efter beslut eller ställningstagande från statliga sektorsmyn- digheter. Från kommunalt håll har man efterlyst att inte enbart ska förmedla underlag om riksintressena utan även att mer aktivt medverka till att precisera värdena och öppna för en dialog om hur värdena kan tillgodoses i översiktsplaneringen. Svag koppling till andra mål och program Vidare anses att bestämmelsernas utformning inte tillräckligt tyd- ligt visar på behovet av koppling till övergripande utvecklingsfrå- gor. Att översiktsplaneringen enligt PBL grundas på och samord- nas med olika typer av kommunala sektorsprogram – såsom bo- stadsförsörjningsprogram, näringslivsprogram och kulturmiljöpro- gram – är en grundläggande och självklar förutsättning i flertalet kommuner. Det är vidare ofta naturligt att övervägandena i över- siktsplaneringen grundas på analyser av allmänna utvecklingsten- denser och kommunens roll i ett regionalt sammanhang. Som en följd av EU:s planeringssamarbete tar allt fler kommuner i över- siktsplaneringen också hänsyn till kommunens roll i ett nations- överskridande perspektiv. Nya nationella mål och politikområden, framförallt miljömålen och den nationella strategin för hållbar ut- veckling, har vidare i många kommuner lagts till grund för diskus- sioner om hur dessa bör påverka den översiktliga planeringen. Också de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) ingår ofta bland underlagen för den kommunala planeringen. Stöd för en bredare och mer strategisk översiktsplanering De erfarenheter och problem som har redovisats ovan bör läggas till grund för ändring av dagens bestämmelser, som förutsätter att översiktsplanen ska redovisa konkreta förslag om den avsedda markanvändningen eller om den byggda miljöns utveckling. Be- stämmelserna bör i stället betona och ge stöd för att översiktspla- nen kan ges en karaktär av en strategisk långsiktig vision som både kan tjäna som underlag för kommunens egna avsikter och ge en beredskap för oförutsedda initiativ. Behovet av en sådan handlings- beredskap har dessutom ökat till följd av minskat kommunalt markinnehav, minskade stöd till bostadsbyggande samt avregleringar och privatiseringar av kommunala verksamheter. Ge- nom översiktsplanens helhetssyn på mark- och vattenanvändningen och avvägningar mellan olika intressen får myndigheterna ett sam- manvägt beslutsunderlag och kommunen en möjlighet att påverka besluten. bör bestämmelserna tillgodose önskemålen att ge information till medborgarna om kommunens syn på den fram- tida utvecklingen och att utgöra en överenskommelse med staten om riksintressena samt ge vägledning för efterföljande beslut. Be- stämmelserna om översiktsplanens innehåll bör enligt kommitténs förslag ändras för att ge stöd för en inriktning där det av översikts- planen framgår kommunens ställningstaganden till den på lång sikt lämpliga användningen av mark- och vattenområden samt en lämp- lig bebyggelseutveckling. Nuvarande bestämmelser om redovisning av allmänna intressen behöver nyanseras För att översiktsplanen ska ge kommuninvånare information om kommunens ställningstaganden och ge tydlig vägledning för efter- följande beslut är det angeläget att det görs en tydlig åtskillnad mellan själva planen och beslutsunderlaget till denna. Dagens inle- dande bestämmelser i 4 kap. 1 § föreslås därför ersättas med en ingress med innebörden att översiktsplanens ställningstaganden ska grundas på kommunens bedömningar av vilka allmänna intressen som har relevans i översiktsplanen. Syftet är bland annat att avlasta och förenkla redovisningen så att det för såväl allmänheten som enskilda fastighetsägare som beslutsmyndigheter blir tydligt vad kommunfullmäktige faktiskt tar ställning till. Som en konsekvens av de förändringar i bestämmelserna om allmänna intressen som föreslås i avsnitt 4.4.2 bör det i bestämmelserna även framgå att det i första hand handlar om sådana allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om dels en lämplig mark- och vattenanvändning, dels lokalisering av bebyggelse. Detta innebär att det i första hand handlar om de allmänna intressen och hänsyn som regleras i kommitténs förslag till bestämmelser i 2 kap. 2–4 §§, men även om de generella, övergripande bestämmelserna i 1 § samt bestämmelsen om hänsyn till omgivningen i 7 §. Som underlag för ställnings- taganden till framtida förändringar blir det ofta naturligt att översiktsplanen också redovisar bedömningar av sådana allmänna intressen som bör beaktas vid lämplighetsbedömningar och beslut om bebyggelsens utformning enligt 5 och 6 §§. En sådan redo- visning kan t.o.m. sägas vara en förutsättning för att kommunen med stöd av översiktsplanen ska kunna förenkla detaljplane- läggningen enligt de förslag som redovisas i avsnitt 7.7.3. Det finns skäl att tydligt redovisa de mål som har lagts till grund för översiktsplaneringen Kritiken mot den snäva inriktning som översiktsplanen ibland ges väcker frågan om bestämmelserna om översiktsplanens innehåll är ändamålsenliga eller om det bör ställas krav på att översiktsplane- ringen ska kopplas till sektorsplaner och program samt strategiska dokument. Det finns av flera skäl behov av att de överordnade må- len eller sambanden med planer och program tydligt lyfts fram i översiktsplanen. Inte minst vid samrådet med medborgare och i den politiska förankringsprocessen är det angeläget att tydliggöra de övergripande målen för utvecklingen samt sambanden med för- hållandena i omvärlden. För att översiktsplanen ska kunna ge väg- ledning för beslut förutsätts vidare en koppling till nationella och regionala mål, eller åtminstone någon form av omvärldsanalys. Också förväntningarna på att översiktsplaneringen ska kunna ut- göra ett led i kommunens medverkan i den regionala utvecklings- planeringen talar för att sambanden med övergripande strategier och program kan behöva synliggöras. Detsamma gäller det växande behovet av samverkan mellan kommuner i olika sakfrågor. Kom- mittén föreslår därför att det införs bestämmelser om att översikts- planen ska redovisa kommunens överordnade mål för hur den fy- siska miljön ska utvecklas på lång sikt. Bestämmelserna om riksintressen bör behållas, men förtydligas för att rätta till brister och tillämpningsproblem De påtalade problemen om riksintressenas hantering i översikts- planeringen visar att det finns skäl att ytterligare tydliggöra att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sina ställningstaganden till såväl avgränsningen av de centrala verkens bedömningar av vilka områden som anses vara av riksintresse som hur kommunen avser tillgodose de redovisade riksintressena. I sammanhanget bör beto- nas att kommunen inte alltid har möjligheter att i översiktsplanen tydligt redovisa hur riksintressena ska tillgodoses. Ofta handlar det om att kommunen i stort redovisar hur andra allmänna intressen eller anspråk kan förenas med de värden som riksintressena repre- senterar. Bestämmelser om redovisning av miljö- och riskfaktorer samt miljö- kvalitetsnormer bör ersättas av ökade generella krav Kommitténs förslag till nya bestämmelser om allmänna intressen i avsnitt 4.4.2 syftar till att lyfta fram de grundläggande krav och hänsyn som följer av bland annat miljömålen, miljökvalitetsnor- merna och risker för olika typer av naturolyckor. Därmed görs det tydligt att kraven bör beaktas såväl vid översiktsplaneringen som vid detaljplaneläggning och bygglovsprövning. Som en konsekvens av detta förslag bör de särskilda kraven på redovisning av miljö- och riskfaktorer samt miljökvalitetsnormer utgå i bestämmelserna om översiktsplanens innehåll.