sou · GTB377d3 · 2006-01-01 00:00:00 — Behovet kan lämpligen utredas närmare efter ett beslut om ändrad instansordning för PBL-ärenden. En annan skillnad mellan länsrätterna och miljödomstolarna är att i enklare mål i länsrätterna kan en juristdomare ensam att avgöra vissa mål, dvs. de som anses vara av enkel beskaffenhet. En sådan lösning skulle kunna införas också i plan- och miljödomstolarna och kräver i sådant fall en ändring i 20 kap. 5 § . Också en lösning av detta slag behöver ses i ett vidare perspektiv utifrån behovet av en sådan möjlighet i plan- och miljödomstolarna och kan avvakta ett beslut om ändrad instansordning för PBL-ärenden. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Arbetsunderlaget för plan- och miljöråden kan vara i minsta laget för att ha alla former av kompetenser som efterfrågas i PBL-ärenden på plats Det som är tveksamt är om enbart planärendena kommer att vara tillräckligt många i de fem domstolarna för att motivera att ha den särskilda kompetens som plan- och miljöråd kan svara för på plats ständigt. Behovet kan beräknas på följande sätt. Antal inkomna planärenden till domstolarna i första instans kan uppskattas till ca 250 stycken . Av dessa kan domstolen i uppskattningsvis få ca 95 ärenden. Att alla dessa ären- den skulle kräva kompletterande kompetens på plats i samband med avgörandet är inte troligt. Högt räknat kan det röra sig om hälften av fallen om man utgår ifrån att det är en överprövning av förenligheten med gällande rätt i vid bemärkelse som överpröv- ningen kan avse. Underlaget för att ha specialistkompetens vid si- dan om juristkompetensen i planärendena kan därför inte anses till- räckligt, inte ens i den domstol som kan antas bli den största när det gäller handläggningen av överklagade planärenden enligt PBL. Enbart underlaget i form av överklagade rättsverkande planer försvarar således inte att ha ett plan- och miljöråd särskilt avdelad för att medverka vid handläggningen av planärendena. I vissa bygglovsärenden, särskilt de utanför planlagt område, kan det i vissa fall finnas behov av särskild kompetens i rätten när PBL- ärendena avgörs, särskilt arkitekter eller byggnadsantikvarier. Inte heller dessa ärenden kan anses tillräckligt många för att ge ett ar- betsunderlag för ett plan- och miljöråd. Skälet till detta är att anta- let bygglovärenden och övriga PBL-ärenden i länsrätterna uppgår till sammanlagt ca 1 800 , vilket uppskattningsvis skulle ge den största domstolen en tilldelning på knappt 670 mål. Det mot- svarar ett arbetsunderlag för ca 1,5 årsarbetskraft domare om man utgår ifrån att en domare i länsrätt i snitt avgör ca 435 mål blandade mål . Inte heller i alla de överklagade kommer det att krävas tillgång till särskild kompetens när målen avgörs. ställs inte kravet över huvud taget, men en även med en ambitionshöjning i vissa fall kommer det inte att finnas ett arbetsunderlag som motsvarar en heltidsanställning för ett plan- och miljöråd ens i den största domstolen. Dessutom är det olika kompetenser som efterfrågas. Inte ens planärendena, bygglovären- dena och de övriga PBL-ärendena tillsammans motiverar att ha sär- skild kompetens med olika erfarenheter på plats i domstolarna. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden så sätt skiljer sig hanteringen från miljödomstolarnas, man bör dock hålla i minnet att miljörådens kompetens framför allt kommer till nytta i ansökningsärendena, dvs. de ärenden där miljödomsto- larna är första instans. Miljörådens delaktighet i ärendena i övrigt är framför allt att de ingår i rätten vid avgöranden. Slutsatsen blir således att arbetsunderlaget i den första dom- stolsinstansen för personer med kompetens jämförbar med miljö- råden är relativt begränsat i PBL-ärenden och kan uppskattningsvis motsvara mellan 1 och 2 årsarbetskrafter totalt i landet. Utgår man ifrån att plan- och miljöråden också ska delta vid avgörandet av alla PBL-ärenden för att få ett enkelt och överskådligt system så finns det uppskattningsvis underlag för något mer än dubblerat antal. Därmed skulle det totalt sett kunna bli fråga om uppskattningsvis 2–4 plan- och miljöråd, varav minst två bör vara arkitekter med er- farenhet av och lovprövning. Den kom- petens som efterfrågas i övrigt kan vara sådan som exempelvis byggnadsantikvarier eller lantmätare har. För att få en jämn fördel- ning av resurserna skulle den nya typen av plan- och miljöråd kunna få hela landet som tjänstgöringsområde även om de i prakti- ken skulle kunna dela upp arbetet sinsemellan. Ett alternativ för att öka tillgängligheten och minska sårbarheten kan vara att anställa fler personer men då på deltid. Såsom ett par remissinstanser påtalat kan fastighetsråden som finns i fastighetsdomstolarna ha kompetenser som efterfrågas. Fastighetsråden är ofta utbildade lantmätare. Eftersom tingsrät- terna som är miljödomstolar också är fastighetsdomstolar och tre av fem miljödomstolar har fastighetsdomstolen knuten till miljö- domstolen, kommer det att finnas möjlighet att ta tillvara fastig- hetsrådens kunskaper. En idé kan därför vara att använda den möj- lighet som finns enligt tingsrätts- respektive hovrättsinstruk- tionerna att i ett särskilt mål2 utse fastighetsråd att tjänstgöra som plan- och miljöråd, så att de kan delta vid avgörandet av vissa PBL- ärenden. 2 41 § förordning (1996:381) med tingsrättsinstruktion och 23 § förordning (1996:379) med hovrättsinstruktion. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Också i en plan- och miljööverdomstol bör sammansättningen vara densamma som enligt För att skapa ett enhetligt system och öka möjligheterna att sam- ordna hanteringen av olika ärenden i de fall den kan bli aktuell, bör sammansättningen vid överprövningen i en utbyggd plan- och miljööverdomstol bli densamma för miljöbalks- och PBL-ärenden. Frågan om prövningstillstånd ska medges eller inte avgörs av tre lagfarna domare i , 20 kap. 11 § tredje stycket . Miljöråd får ingå i rätten i stället för en av de lagfarna ledamöterna. I de fall överklagandena prövas i sak avgörs de av fyra ledamöter och minst tre av dessa ska vara lagfarna, 20 § 11 § andra stycket . Sammansättningen då PBL-målen avgörs bör vara densamma som då miljöbalksärenden avgörs. Däremot finns det inte skäl att låta miljöråd ingå i rätten eftersom målunderlaget och behovet inte är tillräckligt starkt för att ha denna kompetens på plats i PBL-ärenden. Det finns inte skäl att minska på kravet på prövningstillstånd inför prövning i den andra domstolsinstansen. Det är rimligt att också kräva prövningstillstånd för prövning av överklagade planer. För det stora flertalet överklaganden kommer prövningstillstånd att vägras. Därmed blir det vanligtvis tre domare som avgör målen. En sammansättning enligt bestäm- melser innebär att det blir en viss förstärkning jämfört med pröv- ningen i kammarrätterna där frågan om prövningstillstånd kan av- göras av två domare om de är överens om utgången och tre lagfarna domare då ärendena avgörs i sak, 12 § första och fjärde styckena lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Det finns anledning att fundera över om inte en plan- och miljö- överdomstol i vissa fall ska ha särskild sammansättning, ex. för att ändra tidigare praxis. Behovet av särskild sammansättning har på- pekats av och i delbetän- kandena Alternativ för prövningsorganisation (SOU 2004:38) och Kortare instanskedja och ökad samordning – Pröv- ningsordningen för ärenden enligt (SOU 2004:40) och behovet av översyn kvarstår. Denna fråga har dock ingen avgörande betydelse för överväganden om framtida pröv- ningsordning av PBL-ärenden. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Syner och muntliga förhandlingar ställer krav på viss spridning i landet Statistiken från när det gäller ärenden med syner och muntliga förhandlingar i PBL-mål är inte rättvisande för perio- den –2004 på grund av att domstolarna har gått över till ett nytt målhanteringssystem. Vid tidigare undersökningar har det framkommit att syner och muntliga förhandlingar förekommer i var femte PBL-ärende i länsrätterna. I brist på annan information får antas att nivån är ungefär densamma . Särskilt byggloven är en typ av ärenden där syn och muntliga förhandlingar är vanliga. En syneförrättning och en förhandling är endast komplement till det övriga materialet men rätten till muntlig förhandling är en viktigt enskild rättighet. Det bör därför finnas en rimlig balans mellan resurser som går åt för resor och antalet ären- den per domstol där sådana fall kan aktualiseras. Fördelas PBL- ärendena mellan fem miljödomstolar kommer det att krävas en hel del resande men uppgiften bör bli rimlig att hantera, uppskatt- ningsvis skulle den domstol som får flest mål, dvs. den i , behöva resa i ca 130 mål . Detta resande kommer att kräva vissa resurser men den prelimi- nära bedömningen är att resursåtgången för resor räknat i årsar- betskrafter kommer att öka endast marginellt, bl.a. på grund av att tiden bör kunna användas mer effektivt genom samordning av re- sandet. Också resekostnaderna kan antas öka i liten utsträckning eftersom samordningen av resandet kan minska de totala kostna- derna. Ett första försök att uppskatta dimensioneringen av personal vid de plan- och miljödomstolarna En uppskattning visar att för handläggningen av planärendena inom behövdes 6,7 årsarbetskrafter. Beman- ningen består av handläggare, granskare, enhetschef och expedi- tionschef samt assistenter. Huvuddelen av arbetet sker av handläg- gare. I länsrätterna handläggs de ca 1 800 PBL-målen exkl. laglig- hetsprövningsmålen av uppskattningsvis sammanlagt 20 årsarbets- krafter, varav knappt sex är domare. Om man räknar med att den genomsnittliga tyngden i planärendena skulle motsvara 2,5 av ett genomsnittligt mål i länsrätterna och de övriga PBL-målen ligga Den framtida instansordningen för PBL-ärenden kvar på samma nivå 2,0 skulle det sammantaget uppskattningsvis behövas ett personaltillskott till plan- och miljödomstolarna på 26– 28 årsarbetskrafter. Resurserna för överprövning av PBL-ärenden i kammarrätterna uppskattas till ca 7,5 årsarbetskrafter, varav fem årsarbetskrafter domare. Dessa resurser bör tillföras överdomstolen. Därtill kom- mer det att behövas resurser för överprövning av planärendena. I båda fallen anses tyngden i målen motsvara dagens uppskattning i kammarrätterna, dvs. 1,0 för prövning av frågan om prövningstill- stånd och 1,5 för prövning i sak. Dessa kan uppskattas till något fler ärenden än där rättsprövning söks, vilket är och kanske ligga på en nivå motsvarande överklagade bygglov, dvs. kommer det att krävas prövningstillstånd för prövning vilket gör att den samlade resursåtgången blir något mindre än rättsprövningen som Regeringsrätten gör . meddelas prövningstillstånd i kammarrätterna av PBL-målen och nivån kan antas bli densamma i planärendena i en plan- och miljööverdomstol. Ser man också till behovet av att säkra en god beredningsorganisation för överprövningen av PBL-ärenden i en plan- och miljööverdomstol behövs det uppskattningsvis sam- manlagt ytterligare 9 årsarbetskrafter i domstolen. Det är viktigt att domstolarna tillförs resurser för den nya verk- samheten så att inte farhågorna om att måltillskottet kommer att leda till förlängda handläggningstider blir en verklighet. Ny domkretsindelning eller en särskild bestämmelse för PBL- ärendena När det gäller domkretsindelningen är huvudregeln för länsrätterna att ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ären- det först prövats, om inte annat föreskrivs i lag eller förordning, 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom- stolar. En motsvarande bestämmelse finns i , 20 kap. 9 § första stycket, dvs. överklaganden ska prövas av den domstol inom vars område myndigheten som först har prövat ärendet är belägen. Eftersom domkretsarna i vissa fall bryter igenom de administrativa gränserna kan en viss kommuns beslut komma att prövas av en an- nan miljödomstol än de övriga kommunernas beslut i det län där Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Detta har inte uppfattats som något problem när det gäller miljöbalksärendena. Systemet skulle dock vinna på att enbart ha länsindelningen som indelningsgrund. Skulle ansökningsärendena i vattenmål föras bort från miljödomstolarna skulle behovet av indelning utifrån avrin- ningsområden inte längre finnas och därmed borde indelningen i domkretsar kunna ändras och länen vara indelningsgrund. I annat fall skulle det behövas en specialreglering i 20 kap. 9 § . Förutsättningen är dock att en sådan bestämmelse är intressant också ur ett miljöbalksperspektiv. I annat fall få man överväga att införa en specialbestämmelse i PBL. Hur man skulle formulera en sådan bestämmelse är inte givet. Det handlar om att hålla fast vid tanken att första beslutsmyndighet typiskt sett styr till vilken domstol man överklagar men ange att kommu- ner inom ett och samma län alltid ska hållas samman. Ett tillägg skulle därför behöva formuleras som att beslut av en kommun all- tid ska överklagas till samma miljödomstol som ett beslut av en länsstyrelse inom vars län kommunen ingår eller något liknande. En annan variant är att ange att det är placering som styr till vilken domstol överklagandet ska ske. Kommitténs förslag är att en sådan bestämmelse införs i PBL, i den nya 13 kap. 3 §. Helt klart skulle en domkretsindelning byggd på länsindelningen vara att föredra, eftersom man med en sådan indelning kommer ifrån sär- skilda forumregler för PBL-ärendena. Samordnad hantering underlättas av gemensamma regler för rätten att överklaga beslut men det är ingen förutsättning för reformen Kommittén har sett över rörande rätten att komma till tals och vissa förändringar föreslås i avsnitt 12.4. Eftersom inga förändringar föreslås beträffande de materiella bestämmelserna i och PBL kommer det att finnas vissa skillnader när det gäller rätten att överklaga beslut. Exempelvis har en länsstyrelse enligt PBL i uppgift att samordna statens intressen och har möjlig- het att ingripa om vissa intressen inte tillgodosetts i tillräcklig ut- sträckning enligt 12 kap. PBL. Några direkta motsvarigheter till dessa uppgifter har inte länsstyrelserna i , vilket kan vara ett av skälen till att flera myndigheter har rätt att föra det all- männas talan. Så länge de materiella reglerna är olika kan det därför finnas skäl att ha olika bestämmelser rörande rätten att överklaga Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Det kan därför inte vara något självändamål att ha helt en- hetliga regler för rätten att överklaga beslut enligt PBL och miljö- balken så länge de materiella bestämmelserna är olika. Även om gemensamma regler rörande rätten att överklaga skulle underlätta är det inget krav för en reform enligt miljödomstolsalternativet. Ett överklagande från kommun till länsrätt är den normala ordningen, men det är tveksamt om det gynnar effektiviteten i PBL-ärendena Förändringen enligt detta alternativ handlar om två delar, dels att ta bort länsstyrelserna och därmed öka antalet ärenden som kommer till länsrätterna, dels om att tillföra en ny kategori PBL-ärenden, de s.k. planärendena. Skulle länsstyrelserna tas bort från prövningskedjan skulle den överensstämma med den normala instansordningskedjan i de all- männa förvaltningsdomstolarna. Flera remissinstanser har ställt sig tveksamma till om handläggningstiderna kommer att kortas om länsstyrelserna tas bort från överprövningskedjan. De främsta skä- len som framförts är att länsrätterna inte längre skulle ha förmånen av att ha en överprövande instans beslut i målen och att beslutsun- derlaget inte skulle vara så väl förberett som . Länsstyrel- serna ser bl.a. till att komplettera kommunernas beslut med kartor, faktauppgifter och yttranden. De ärenden som handläggs av länsrätterna som första domstolsinstans skulle därför kräva komp- letteringar och syner i större utsträckning om länsstyrelserna tas bort. Dessutom begränsas antalet ärenden genom att länsstyrelser- na överprövar besluten. När det gäller de s.k. planärendena skulle förändringen innebära både att länsrätterna får en ny typ av ärenden och att de brister som länsstyrelserna ser till att komma till rätta med behöver hanteras av länsrätterna. Det kan röra sig om att begära in kompletterande handlingar och begära yttranden. Upp- gifterna för länsrätterna skulle därmed bli tyngre än för regeringen i och med att länsstyrelserna tas bort från överprövningskedjan. Dessa argument kommer att utvecklas ytterligare. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden En tydlig gränsdragning mellan prövningarna enligt PBL och enligt är svår att genomföra i praktiken Flera remissinstanser har väckt idén att göra en tydligare gräns- dragning mellan prövningarna enligt PBL och enligt för att på så sätt minska behovet av samordning. Kommitténs be- dömning är att en sådan tanke är svår att genomföra i praktiken av flera skäl. under utredningens gång har det framförts önskemål om att prövningen av en lämplig lokalisering skulle kunna ske med stöd av enbart den ena regelverket. Proble- met är att det ofta vid närmare studier visar sig vara olika saker som prövas. Detaljplaneläggning sker för områden, exempelvis för att en kommun vill möjliggöra en förtätning av bebyggelse eller ge förut- sättningar för nybyggnad av en stadsdel, ibland på lite . En prövning av en verksamhets tillåtlighet ger också anledning att pröva om en tänkt lokalisering är lämplig och då har man projektet klart för sig. Både i samband med detaljplaneläggningen och vid tillståndsprövningen kan det i situationer av det skisserade slaget finnas anledning att göra en prövning av hur de tänkta åtgärderna förhåller sig till riksintresseanspråken i 3 och 4 kap. . Att prövningen endast skulle ske enligt den ena lagstiftningen kan inte lösas genom några enkla justeringar. Ett sätt att möjliggöra samordningen, som några remissinstanser pekat på, är att knyta miljödomstolarna till några länsrätter. Inte minst om förslag att ansökningsmålen förs över från miljödomstolarna till förvaltningsmyndigheter genomförs kan en sådan ordning framstå som intressant. Det främsta skälet till detta är att miljödomstolarna efter en sådan förändring enbart skulle pröva överklagade ärenden och då använda förvaltningspro- cesslagen. Eftersom det inte finns några beslut avseende sådana för- ändringar och utgångspunkten för fördelning av mål mellan läns- rätterna är att målen så långt möjligt ska spridas bland länsrätterna får en lösning av detta slag anses vara något svårare att genomföra än det s.k. miljödomstolsalternativet. Resultatet skulle dock i prin- cip bli detsamma ur ett rent samordningsperspektiv. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Organisationen för att handlägga ärendena Länsstyrelsernas överprövning minskar belastningen på domstolarna Länsrätterna har genom sin handläggning av det stora flertalet överklagade kunskaper om regelverket. En förändring enligt den skisserade modellen skulle dock innebära två förändringar av mer avgörande betydelse. Den ena är att antalet ärenden av den typ som länsrätterna handlägger kom- mer att öka betydligt om länsstyrelserna tas bort från prövnings- kedjan. Den andra är att underlaget generellt sett kommer att för- sämras i och med att en överprövande myndighets beslut inte kommer att finnas med och de kompletteringar som görs av länsstyrelserna kommer att få skötas av länsrätterna. Dessutom kan man anta att belastningen på exempelvis kommer att öka om länsstyrelserna inte längre kommer att ingå i instanskedjan eftersom domstolarna troligen i högre utsträckning kommer att begära in yttranden i ärendena. En sammanställning av uppgifter i länsstyrelsernas årsredovis- ningar för visar att det kom in 9 225 överklagade ärenden enligt PBL detta år. Uppgiften om antalet ärenden baseras på att varje inkommen handling registreras som ett ärende. I vissa fall re- gistreras också ett överklagande av beslut som ett ärende i samma grupp. Även samråd i samband med planläggning kan i vissa fall ha registrerats som ett ärende i gruppen. Det innebär att länsstyrelsernas redovisning av ärenden inte är direkt jämförbar med statistiken från domstolarna och regeringen där ett överklagat beslut blir ett ärende oavsett antal klagande. Uppgifterna behöver därför räknas om till antalet plan- respektive bygglovsärenden för att kunna jämföras med siffrorna i miljödomstolsalternativet. För att handlägga de överklagade ärendena har länsstyrelserna enligt samma årsredovisningar använt knappt 50,5 årsarbetskrafter. Det krävs ytterligare uppgifter angående länsstyrelsernas ärende- hantering för att göra beräkningarna mer exakta. Grovt uppskattat kan dock ett slopande av länsstyrelserna från instanskedjan inne- bära att antalet PBL-mål till länsrätterna skulle bli något mer än dubblerade när det gäller den typ av PBL-beslut exkl. laglighets- prövningsmål, som överprövas i förvaltningsdomstolarna, dvs. sammanlagt skulle antalet mål kunna beräknas till drygt 4 000 jämfört med 1 800. Därtill ska läggas de planärenden som Den framtida instansordningen för PBL-ärenden överprövas av länsstyrelserna, dvs. uppskattningsvis 500 planären- den. Ökningen av antalet ärenden förbättrar möjligheterna till specialise- ring i domstolarna förekommer specialisering för handläggning av PBL- ärenden i vissa länsrätter. Framför allt är det fasta handläggare, s.k. föredragande, som har specialiserat sig på PBL-ärenden. Denna grupp bör liksom i miljödomstolsalternativet vara den grupp som i stor uträckning ansvarar för handläggningen också enligt denna modell. Skulle länsstyrelserna inte längre ingå i prövningskedjan skulle målunderlaget öka i en sådan uträckning att möjligheterna till specialisering ökar. finns den nackdelen att målen inte kommer att vara behandlade på samma sätt som när ingår i kedjan. Arbetet med kompletteringar och inhämtande av yttrande kommer därför att öka i stor utsträckning, dvs. varje en- skilt ärende kommer att kräva mer resurser än . När det gäller planärendena så blir de en ny typ i förvaltnings- domstolarna. Även om de kommer att bli fler än de som kommer in till regeringen om länsstyrelserna slopas så kommer de inte att bli många per domstol om de fördelas på 23 länsrätter. Möjlighe- terna att ha särskild kompetens på plats, arkitekt eller liknande, är därför begränsade om staten inte är beredd att betala extra för en sådan förstärkning. Idén med särskilda plan- och miljöråd har såle- des enligt kommitténs bedömning inte någon motsvarighet i för- valtningsdomstolsalternativet. I stället får man söka andra lös- ningar. Ett kan vara att ha laglighetsprövningen som förebild och ha krav på särskilda ledamöter när målen avgörs. Det finns dock en risk att handläggningstiderna blir förlängda om sådana sakkunniga ska delta eftersom antalet planmål blir relativt få och det behövs en viss mängd ärenden för att det ska vara ekonomiskt försvarbart att kalla ledamöterna till domstolarna. Troligen är den rimligaste lös- ningen att rättens sammansättning blir den normala i ärendena, dvs. en juristdomare och nämndemän. Kunskapsunderlaget får i stället i stor utsträckning säkras i form av specialiserade handläggare och remissyttrande från myndigheter med sakkunskaper. Den framtida instansordningen för PBL-ärenden Kraven på syn i målen kommer att öka Sannolikt kommer behovet av syner att öka om länsstyrelserna tas bort från instanskedjan eftersom länsrätterna inte kan förväntas ha samma kännedom om de enskilda projekten och planerna som läns- styrelserna har och förmedlar i samband med sina överprövningar. Uppskattningsvis kanske det skulle bli fråga om syner och munt- liga förhandlingar i vart fjärde i stället för vart femte ärende. Detta ställer krav på resurser för handläggningen. Regeringsrätten kan även framöver svara för praxisbildningen En fördel med fortsatt överprövning i de allmänna förvaltnings- domstolarna är att Regeringsrätten även fortsättningsvis skulle bli sista instans. Det som är en nackdel är att Regeringsrätten har långa handläggningstider.