sou · GTB316 · 2006-01-01 00:00:00 — Bägge systemen kan nämligen komma att tas i anspråk om ett institut med tillstånd att bedriva såväl inlånings- som värdepappersrörelse fallerar. De flesta banker som omfat- tas av insättningsgaranti, omfattas även av investerarskyddet. Det finns starka administrativa samordningsfördelar mellan insättningsgarantin och investerarskyddet t.ex. när det gäller att samla in avgifter, förvalta dessa, beredskapsorganisation i hän- delse av skada osv. Regeringen bedömde det som kostnads- effektivt att låta en enda organisation ta hand om bägge syste- men. En privat lösning skulle i större utsträckning behöva lagregle- ras. En myndighetslösning kan vara mer flexibel eftersom en del av regleringen i form av föreskriftsrätt kan delegeras till en myndighet men inte till ett privaträttsligt subjekt. Utredningen anser att det saknas tillräckligt starka argument för att föreslå en övergång till en privat lösning. Utredningen förkastar de ömsesidiga modellerna (A II och B II) som alternativ för insättningsgarantin. 1998/99:30 Investerarskydd, s. 34-38. Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning mot lösningen med ett privat ömsesidigt försäkringsbolag (B II), vid sidan av dem som presenterats ovan, finns i risken att existe- rande aktörer ställer upp villkor som är potentiellt konkurrens- begränsande, t.ex. vad gäller krav på inträde, riskbedömning vid avgiftssättning m.m. Dessa risker kan endast delvis hanteras med särskild reglering och tillsyn. Även ett statligt alternativ organiserat helt enligt ömsesidiga principer (A II) kan ha konkurrensbegrän- sande effekter. Särskilt om krav ställs på nytillkommande kon- kurrenter att betala in en andel i en statlig fond motsvarande vad var och en av de övriga aktörerna betalat in historiskt. En sådan ordning kan potentiellt fungera som en inträdesbarriär. Vid en renodlad ex post finansiering skulle dessa konkurrens- politiska problem bortfalla, eftersom behovet av stora inbetalningar vid inträde bortfaller. En sådan lösning för insättningsgarantins del skulle dock medföra andra typer av problem. Incitamenten för de allra mest riskfyllda instituten att söka begränsa sitt risktagande minskar. Uttaxeringsmöjligheterna i efterhand kan som ovan berörts vara begränsade. Olika aspekter på ex post finansiering diskuteras i detalj nedan. Nackdelarna med ex post finansiering är emellertid betydligt mindre vad avser investerarskyddet. Som ovan påpekats är investerarskyddet organiserat enligt ömsesidiga principer och administreras av staten (alternativ A II). Argumenten för en ömsesidig lösning är också väsentligt starkare när det gäller investerarskyddet. Detta till följd av att sta- tens åtagande för investerarskyddet är i det närmaste obefintligt. Ett stort skadefall inom investerarskyddet kan räknas i ett hundra- tal medan ett stort skadefall inom insättnings- garantin kan uppgå till . I insättnings- garantifallet finns en betydande sannolikhet att de försäkrade själva inte kan bära ett stort skadefall, medan det enligt utredningens bedömning är osannolikt att något sådant skulle kunna inträffa inom ramen för investerarskyddet. Dessutom är risken inom investerarskyddet mer svårbedömbar än inom insättningsgarantin. Kreditrisker i banker bedöms löpande av analytiker och ratinginstitut. Riskerna prissätts på såväl kredit- som aktiemarknaderna. Internationell statistik finns över bankkonkurser. Relevanta bedömningsvariabler publiceras i bola- gens årsredovisningar och hämtas in av . Risk- bedömningen är betydligt svårare inom investerarskyddet. Här krävs, förutom en bedömning av konkurssannolikheten i insti- tuten, också en bedömning av risken för administrativa misstag och Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning brottslighet i dessa institut i samband med konkursen. På detta område finns nära nog ingen historisk erfarenhet att luta sig emot. Skulle en renodlad statlig garanti (alternativ A I) införas för inve- sterarskyddet är risken stor att systemet skulle gå med underskott som får bäras av skattebetalarna alternativt med ett överskott som innebär ett överuttag från de försäkrade instituten. Det ligger såle- des varken i skattebetalarnas eller de försäkrade institutens intresse att introducera en renodlad statlig garanti av modell A I inom detta system. I tabell 8.3 sammanfattas argumenten för och emot de olika princi- alternativen. Alternativ B I har uteslutits ur tabellen eftersom detta alternativ ansetts orealistiskt. Istället har ett alternativ med ett privat ömsesidigt försäkringsbolag (B IIb) kompletterat med en statlig återförsäkring och en statlig kreditlina lagts till. Alternativet utan sådant kreditarrangemang benämns i tabellen B IIa. Samtliga ömsesidiga lösningar för insättningsgarantin har antagits vara finansierade med en kombination av ex post och ex ante avgifter. När det gäller investerarskyddet har det antagits att det enbart finansieras med ex post avgifter. Den statliga garantin (A I) förut- sätts enbart ha ex ante finansiering. Utredningens slutsats är att insättningsgarantin även fortsätt- ningsvis bör administreras av staten och att en renodlad ömsesidig lösning bör avvisas. Det finns dock skäl att närmare pröva om, och i så fall i vilka avseenden, insättningsgarantin bör renodlas mot de principer som gäller övrig statlig garantigivning (alternativ A I). Denna fråga diskuteras i avsnitt 8.3 nedan. Utredningen anser vidare att investerarskyddet även fortsätt- ningsvis bör administreras av staten och organiseras enligt ömse- sidiga principer (alternativ A II). Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning Egenskaper hos några principiella modeller för insättningsgarantin (investerarskyddet) Ja (Ja) Ja (Ja) Nej (Ja) Ja (Ja) Nej (Ja) Ja (Nej) Ja (Nej) Ja (Nej) Ja (Ja) Ja (Ja) Nej (Ja) Ja (Ja) Nej (Nej) Ja (Nej) Ja (Nej) Ja (Nej) Nej (Nej) Ja (Ja) Ja (Ja) Ja (Ja) Ja (Ja) Ja (Ja) Nej (Nej) Nej (Nej) 8.3Närmare om insättningsgarantins utformning Utredningens förslag: Insättningsgarantin skall kvarstå som en separat garantigren inom staten. skall insättnings- garantin harmoniseras med de principer som gäller generellt för statliga garantier. garantierna framöver ställas ut av en myndighet med resultatansvar, garantiavgifterna sättas av myndigheten, den generella avgiftsnivån sättas så att den förväntas finan- siera systemets åtaganden (självkostnadsprincipen), avgifterna tas ut före garantiperiodens början (ex ante finan- siering) medan möjligheten till finansiering i efterhand (ex post) tas bort, avgiften för enskilda institut och/eller grupper av institut sättas så att den speglar risken i engagemanget (riskdifferen- tiering), samt nuvarande fond byta namn till garantireserv. Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning Insättningsgarantin bör kvarstå som en separat garantigren inom staten Det finns enligt utredningens uppfattning starka skäl att behålla insättningsgarantin som en separat garanti vid sidan av övriga stat- liga garantigrenar.5 Det skulle vara svårt att få acceptans från de försäkrade premiesättningen i insätt- ningsgarantin påverkas av riskerna i andra statliga engagemang. Det är dessutom osäkert om en sådan ordning skulle vara förenlig med EG-direktivets föreskrifter om att statliga subventioner i insätt- ningsgarantisystemet i princip inte får förekomma. Ytterligare ett argument för att separera insättningsgarantin från övrig garantigivning är att det är viktigt att kunna tydliggöra resul- tatet av insättningsgarantin, inte minst i syfte att kunna utvärdera prissättningen av den. Det är också viktigt av transparensskäl. Det måste finnas ett förtroende hos ningsmodellen. Ett sådant förtroende skulle kunna allvarligt rubbas om misstanke uppkommer om korssubventionering mellan insätt- ningsgarantin och övriga statliga garantier. Sammanfattningsvis överväger fördelarna med att behålla insätt- ningsgarantin som en separat garantiverksamhet i staten. Huruvida insättningsgarantiverksamheten skall bedrivas i en separat myndig- het eller om verksamheten skall utgöra ett verksamhetsområde i någon annan myndighet är en fråga som diskuteras i kapitel 11. Det är emellertid viktigt att understryka att det är av största vikt för staten att kunna överblicka och förvalta de risker som upp- kommer i den statliga garantiportföljen som helhet. Det bör dock kunna ske genom en konsolidering av samtliga garantigrenar på en mer övergripande nivå. I en sådan konsolidering bör hänsyn tas till eventuella samvariationer i utfallen. Frågan om riskredovisning behandlas i avsnitt 12.8. 5 En sammanläggning med övriga garantier skulle rent teoretiskt ha vissa fördelar. Prissättning skulle kunna ske på basis av den extra (marginella) risk som en ny garanti ger i den totala garantiportföljen. Sålunda skulle en garanti vars skadefall har låg eller negativ samvariation med övriga garantier i portföljen betinga en lägre premie än om premien sattes utan hänsyn till den övriga statliga garantiportföljen. Detta skulle vara det teoretiskt korrekta sättet att fastställa premierna på om ett förväntat nollresultat för hela statens garantiportfölj skulle kunna uppnås. Denna metod skulle emellertid vara omöjlig att tillämpa i praktiken eftersom den förutsätter omprissättning av samtliga garantier när en garanti faller ifrån eller tillkommer. Vidare torde sambanden mellan insättningsgarantin och övriga statliga garantier vara mycket svåra att kvantifiera, vilket innebär att de positiva effekterna av en samordning är osäkra. Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning Insättningsgarantin bör harmoniseras med de principer som gäller för övriga statliga garantier När insättningsgarantisystemet infördes var de statliga garan- tierna av mer administrativ karaktär där avgiftssättningen hade svag koppling till risken i statens engagemang. Garantier var ofta ett substitut till direkta bidrag för att uppnå politiska mål av olika karaktär. Insättningsgarantin var vid införandet i viss mån en före- gångare. Såväl den genomsnittliga avgiften som differentieringen av avgiften mellan garantiobjekten sattes ursprungligen i syfte att få en relation till risken i åtagandena. Även internationellt var ett föregångsland när det gäller utformningen av garantin. var ett av de första länderna i världen som införde riskrelaterade avgifter. Sedan införandet av insättningsgarantin har en ny modell för statlig garantigivning införts, vilken närmare redogörs för i kapitel 7. Successivt har övrig statlig garantiverksamhet anpassats till denna modell. Den nya modellen har på ett mer explicit sätt krävt överensstämmelse mellan risken i åtagandena och de som tas ut och delegerat ett större ansvar till myndigheterna. Insätt- ningsgarantin har inte anpassats till dessa regler. Inte heller inter- nationellt ligger längre i bräschen för utvecklingen. Flera andra länder har infört väsentligt mer utvecklade modeller för pris- sättning av insättningsgarantin. Det gäller t.ex. , , , och . En beskrivning av finansieringssystemet i , och återfinns i kapitel 10. Det finns enligt utredningen starka skäl att överväga ändringar i reglerna för insätt- ningsgarantin, och då särskilt vad det gäller avgiftssättningen, i lju- set av denna utveckling. Enligt utredningens uppfattning bör reg- lerna för insättningsgarantin så långt som det är möjligt harmoni- seras med det regelverk som gäller statliga garantier i stort. Det bör finnas starka skäl om avvikelser skall ske från denna modell. Garantierna bör framöver ställas ut av en myndighet med resultatansvar och avgifter sättas av myndigheten Som konstateras i kapitel 7 har statens övriga garantimyndigheter ett självständigt ansvar för att kostnadstäckning i verksamheten uppnås . För insättningsgarantin saknas formellt mot- svarande resultatmål om kostnadstäckning i verksamheten. Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning sådant krav är också svårt att ställa upp inom ramen för nuvarande regelverk eftersom myndigheten i praktiken berövats avgifts- instrumentet. Möjligheten att variera avgiftens storlek beroende på hur kreditrisken i kollektivet av inlåningsinstitut i stort utvecklas är således obefintlig. För att uppnå nollresultat över tiden måste möjlighet finnas att variera den genomsnittliga avgiften över tiden beroende på den generella risknivån i sektorn som helhet. Lagstiftningsinstrumentet är härvidlag ett alltför inflexibelt och långsamt instrument. I stället bör myndigheten få ett ansvar för att sätta avgiften och därigenom ett resultatansvar för verksamheten. Att delegera avgiftssättningen till myndigheten har en baksida i det att den introducerar subjektiva inslag i premiesättningen. Efter- som garantin är obligatorisk kan dessa inslag upplevas som rätts- otrygga av instituten. Den principiella skillnaden mot dagens system är emellertid liten. bestämmer IGN, på subjek- tiva grunder, hur en differentiering av avgifterna skall ske inom de ramar som lagstiftningen ger. Konsekvenserna av dessa nya princi- per för avgiftssättningen kan dock bli större om nuvarande limiter för premienivåerna avskaffas. En prissättningsmetod som i hög grad bygger på modellarbete och en hög grad av transparens har dock stora möjligheter att vinna acceptans och förståelse bland de försäkrade instituten. Modeller för hur en sådan prissättning kan gå till diskuteras i kapitel 10. Resultatansvaret diskuteras i detalj i kapitel 9. Den generella avgiftsnivån bör sättas så att den förväntas finansiera systemets åtaganden (självkostnadsprincipen) Enligt utredningens uppfattning är en rimlig utgångspunkt för avgifterna i insättningsgarantisystemet att de bestäms på ett sådant sätt att de förväntas täcka systemets åtaganden under garantiperio- den (självkostnadsprissättning). Det omvända vore orimligt, dvs. att avgiften skulle sättas till en nivå där skattemedel förväntas användas till att täcka underskott i systemet. En sådan prissättning skulle innebära en förtäckt subvention till finanssektorn, som om den var motiverad borde prövas mot andra utgifter på statens budget. Ett alternativ till att bestämma avgifter enligt självkostnads- principen är marknadsmässig prissättning – den ansvariga myndig- heten söker finna en avgiftsnivå som motsvarar den premie som Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning skulle tas ut av en privat försäkrings-/garantigivare. Utifrån syftet att systemet skall vara konkurrensneutralt och inte vara en form för statsstöd är marknadsmässig prissättning en korrekt princip. Att ta ut en marknadsmässig premie är den korrekta prissättnings- principen om målsättningen är att helt eliminera den snedvridning av sparmarknaden som ett införande av en garanti för banksparande ger upphov till. En privat försäkringsgivare skulle kräva en avgift som är högre än självkostnaden. För att kompensera sig för den osäkerhet som garantin är förknippad med måste en privat aktör ha ett buffertkapital. Detta kapital måste ges en avkastning som dess- utom kompenserar för att risken i en insättningsgaranti är hög. Detta leder till ett krav på en riskpremie som skulle läggas till själv- kostnaden. Ett system som baseras på marknadsmässighet skulle därför i förväntan ge ett positivt resultat som motsvarar den riskpremie marknaden tar ut, den privata aktörens kostnad för buffertkapital samt eventuell vinstmarginal. Det är emellertid inte enligt utred- nings uppfattning rimligt att staten försöker efterlikna en privat lösning. Insättningsgarantin är en obligatorisk försäkring. Dess- utom existerar som ovan påpekas inte någon marknad för denna typ av försäkringar. Att ta ut en marknadsmässig avgift för en garanti som någon är förpliktigad att köpa, och dessutom av en i lag angiven försäkringsgivare, är principiellt tveksamt. Att acku- mulera positiva resultat skulle vara svårt att motivera. Utredningen avvisar därför detta alternativ. Ett besläktat alternativ är att avgiften sätts så att den täcker såväl förväntade skadefall som oförväntade dito. På motsvarande sätt som vid marknadsmässig prissättning skulle avgiften därigenom vara högre än vad som täcker självkostnaden. Premien skulle räknas fram utifrån antaganden om osäkerheten om utfallet, snarare än på basis av en bedömning av vad en marknadsmässig avgift skulle vara. Denna modell är närmast kopplad till en strävan att bygga upp ett buffertkapital (utöver den förväntade förlusten) i staten, vilket normalt inte kännetecknar statlig garantigivning. Tanken är där att statens samlade balansräkning är så stark att den klarar även oför- väntade händelser. Alternativet saknar också tydlig koppling till principen om att undvika statsstöd, eftersom det inte är givet att avgiften skulle motsvara en i någon mening marknadsmässigt beräknad avgift. Utredningen ser därför ingen anledning att för- orda en avgiftssättning som beaktar även oförväntade förluster. Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning Det finns vissa administrativa nackdelar med en prissättning enligt självkostnadsprincipen. Den ansvariga myndighetens resur- ser skulle behöva förstärkas väsentligt och kostnaderna för att administrera garantin öka. Genom ett samarbete med Finans- inspektionen vad gäller insamlande av information från de enskilda instituten torde dock kostnaderna kunna hållas nere på en rimlig nivå. Utredningen finner, mot bakgrund av åtagandets storlek, att det från statens sida vore rimligt att lägga ned de resurser som krävs för att hantera och prissätta denna risk på ett effektivt sätt. Finansieringen av de ökade administrationskostnaderna bör liksom ske genom uttag av avgifter från de försäkrade instituten. Konsekvenserna för bemanning och organisation m.m. diskuteras i kapitel 11. Självkostnadsprincipen diskuteras i detalj i kapitel 9. Avgifterna bör tas ut före garantiperiodens början (ex ante finansiering) medan möjligheten till finansiering i efterhand (ex post finansiering) tas bort Insättningsgarantisystemet lutar sig delvis mot möjligheten att ta ut avgifter efter ett skadefall, dvs. ex post finansiering. Denna typ av finansiering är inte konsistent med vad som tillämpas för övrig statlig garantiverksamhet. Ex ante finansiering har fördelen att finansiering kan ske när betalningsförmågan är hög hos garantiobjekten och innebära att inbetalningarna kan spridas ut över tiden. Dessutom bidrar även den fallerande parten till finansieringen. Fördelen med ex post finansiering är att behovet att försäkringsmässigt korrekt beräkna premierna för systemet som helhet minskar, vilket framför allt är en styrka i investerarskyddet där risken för ett infriande är relativt svår att uppskatta. Felaktigt satta kan justeras i efterhand genom höjda/sänkta genomsnittliga . Man kan i princip tänka sig fyra olika modeller för insättnings- garantisystemets finansiering: Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning A.Ex ante avgiften sätts till noll eller till en nivå där systemet kan förväntas gå med underskott. Ex post avgifter används för att finansiera såväl förväntade6 som oförväntade7 infrianden i syste- met. Denna modell överstämmer med den nuvarande ord- ningen för investerarskyddet. B.Försäkringsmässiga tas ut ex ante för att finansiera för- väntade infrianden. Ex post avgifter tas ut för att finansiera oförväntade utfall. Denna modell kan sägas ungefärligen stämma överens med dagens insättningsgaranti. C.Försäkringsmässiga tas ut ex ante utan möjlighet till ex post finansiering. Denna modell överensstämmer med utred- ningens förslag för insättningsgarantins framtida utformning. D.Ex ante avgiften sätts tillfälligt till en nivå som innebär att systemet förväntas gå med överskott intill dess en fond av viss storlek byggts upp. Därefter sätts avgiften ned och infrianden finansieras med ex ante och/eller ex post avgifter. Denna modell kan sägas beskriva den situation som den svenska insättningsgarantin befann sig då avgiften uppgick till av de garanterade insättningarna och den nuvarande fonden byggdes upp. För insättningsgarantin finns det påtagliga nackdelar med ett system som, helt eller delvis, lutar sig emot ex post finansiering (modell A) för att täcka förväntade infrianden. Möjligheterna att ta ut ex post avgifter i samband med en bankkris kan vara små liksom möjligheten att ta ut höga avgifter efter det att bankväsendet tillfrisknat. Det innebär att ett sådant system kan förväntas bli underfinansierat , vilket i praktiken innebär en överföring från skattebetalarna till ägarna av de försäkrade instituten och/eller insättarna. Ett sådant system strider mot självkostnadsprincipen. Att efter ett infriande uttaxera ex post avgifter som kraftigt avviker uppåt från vad som är försäkringsmässigt kan också inne- bära nackdelar i form av snedvridningar på sparandemarknaden till inlåningens nackdel. Motsvarande snedvridning av sparandemark- naden till inlåningens fördel uppkommer före eventuella skadefall om ex ante avgifterna sätts på en för låg nivå i förhållande till ris- ken. Utredningen avvisar därför modell A. 6Avgifterna sätts så att systemet i förväntan varken går med underskott eller överskott. 7Negativa utfall som överstiger vad som förväntas i genomsnitt. Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning Modell B och C har det gemensamt att ex ante avgifterna sätts enligt självkostnadsprincipen. Det skulle ha ett antal positiva effekter: De potentiella snedvridningarna på sparandemarknaden som kan uppstå till följd av alltför låga ex ante avgifter försvinner. Risken för systematiska underskott i garantiverksamheten skulle minska jämfört med . Staten får kompensation för att garantera insättningar gjorda av utländska rättssubjekt utanför landets gränser. Riskrelaterade avgifter kan potentiellt utgöra en integrerad del av det early warning system för bankkriser som byggts upp av framför allt och riksbank. En kraftigt förändrad riskbedömning av den myndighet som ställer ut insättningsgarantin kan användas som en signal på tillståndet i instituten. Fördelen med att ändå ha kvar möjligheten till ex post finansiering (modell B) är att sannolikheten för kraftiga underskott för staten minskar. En sådan modell har dock ett antal nackdelar: Den strider emot de principer som tillämpas för övriga statliga garantier. Den innebär en fortsatt inblandning av ömsesidiga principer i ett system med statlig garanti. Konstruktionen innebär att systemet kan förväntas att gå med överskott. Oförväntat positiva resultat behålls av staten medan oförväntade negativa utfall bärs av instituten, vilket kan jäm- föras med en beskattning av inlåning. Snedvridningar kan uppstå på sparandemarknaden med alltför höga ex post avgifter. Risken finns för att banker eller andra inlåningsinstitut flyttar sina huvudkontor, eller skapar dotterföretag av utländska fili- aler, för att undkomma alltför höga ex post avgifter. Utredningen förordar därför att möjligheten till ex post finan- siering avskaffas och avvisar därmed modell B. Att avskaffa möjligheten till ex post finansiering kan vid oför- månliga utfall innebära att systemet som sådant går med kraftigt underskott som får bäras av staten. Det skulle potentiellt kunna komma i konflikt med . Utredningen gör emellertid bedömningen, efter diskussioner med EG-kommissio- Principer för insättningsgarantins och investerarskyddets framtida utformning nens konkurrensdirektorat, att så inte är fallet. Utbetalningarna från systemet utgör inte finansiellt stöd till instituten utan går direkt till insättarna. Därmed faller systemet utanför regelverket. Modell D är inte aktuell eftersom en fond av betydande storlek redan byggts upp inom ramen för insättningsgarantin. Utredningen förordar istället en renodlad ex ante prissättning (modell C).