sou · GTB348 · 2006-01-01 00:00:00 — Nationella ersättningsbelopp (kr) juridiskt, teologiskt, I regleringsbrevet avseende anslag för universitet och högskolor beslutas om ersättningsbeloppen för helårsstudenter respektive helårsprestationer per utbildningsområde. Ersättning är således identiskt lika för alla lärosäten. Utbildningsområdet Undervisning avser utbildning inom i det allmänna utbildnings- området samt övrig verksamhetsförlagd utbildning (inom lärar- utbildningen). Övrigt avser journalist- och bibliotekarieutbild- ningarna samt praktiskt, estetiska kurser inom bl.a. lärarutbild- ningen. Antalet utbildningsområden inklusive de konstnärliga är tjugo. En utgångspunkt för det nya resurstilldelningssystemet var att all grundutbildning skulle organiseras i kurser. En kurs klassificeras sedan utifrån kursens ämnesinnehåll till något eller några av de 20 olika utbildningsområdena. Det är klassificeringen som avgör till vilken ersättningsnivå som lärosätet erhåller resurser. Det är lärosätet som beslutar om klassificeringen av sina kurser. Klassi- ficeringen får endast göras till de utbildningsområden inom vilka lärosätet har rätt att bedriva utbildning (fastställs i regleringsbrev avseende anslag till universitet och högskolor). 5.5Anslagssparande och sparade helårsprestationer I nuvarande resurstilldelningssystem finns också en möjlighet att utnyttja anslagssparande. Denna möjlighet fungerar så att om ett lärosäte ett visst år inte når upp till sitt takbelopp kan skillnaden mellan takbeloppet och den faktiska ersättningsnivån utnyttjas kommande verksamhetsår. Detta anslagssparande = outnyttjat takbelopp får uppgå till högst av föregående års takbelopp. De år som anslagssparandet utnyttjas får lärosätet en ersättning som uppgår till summan av aktuellt års takbelopp och utnyttjat anslagssparande. Inom statsförvaltningen får normalt ett anslagssparande uppgå till högst av anslagets storlek. De anslag som berör grundläggande högskoleutbildning har således ett undantag från den normala begränsningsregeln. I nuvarande resurstilldelningssystem ingår såsom en komponent att lärosäten under goda år kan bygga upp en reserv av sparade helårsprestationer. Detta sker om ett lärosäte ett visst år har en sådan utbildningsvolym att den ersättning lärosätet fiktivt skulle få ligger över detta års takbelopp. Reserven = överproduktionen kan sedan av berört lärosäte utnyttjas med vikande studenttillströmning som innebär svårigheter för lärosätet att nå upp till sitt takbelopp. Regeln fungerar så att en överproduktion om av föregående års takbelopp får föras vidare för att vid behov utnyttjas under ett eller då lärosätet har svårigheter att nå sitt takbelopp. Om överproduktionen uppgår till av föregående års takbelopp så är den överproduktion som överstiger de utan värde för lärosätet. Den ovan beskrivna möjligheten att bygga upp en reserv har gått under beteckningen Sparade helårsprestationer även om reserven byggts upp både med hjälp av helårsstudenter och helårspresta- tioner. Begreppet Sparade helårsprestationer började användas för att markera att ersättningen för helårsstudenter redan tagits hem i samband med studenternas registrering av lärosätena medan värdet av helårsprestationerna byggdes upp under hand. Med ett sådant betraktelsesätt utgörs överproduktionen av helårspresta- tioner. Rektorer vid landets lärosäten inbjöds att .relativt kortfattat ge synpunkter och beskriva erfarenheterna (positiva och negativa) av nuvarande resurstilldelningssystem för den grund- läggande högskoleutbildningen samt även lämna förslag som kan ligga till grund för en förändring av nuvarande resurstilldel- ningssystem (bilaga 3). Utredningen mottog också gärna syn- punkter och förslag som rör grundutbildningsuppdragets utform- ning och innehåll dvs. styrningen av den grundläggande högskole- utbildningen. Det var 28 lärosätena som inkom med svar. 6.1Synpunkter på nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Majoriteten av lärosätena anser att principerna för det nuvarande resurstilldelningssystemet i stort sett är bra. Det lokala beslutsfattandet avseende fördelningen av resurserna inom lärosätet uppskattas liksom förutsättningen för att självständigt kunna planera och besluta om sitt utbildningsutbud. Det skapar möjligheter till profilering och uppbyggnad av specifik kompetens. Lärosätena uppskattar att en väsentlig andel av tilldelningen sker på faktiskt utförda prestationer. Detta bidrar till att skapa utveckling och kvalitet i utbildningsutbudet. Flertalet lärosäten pekar också på rättvisan och likvärdigheten som viktiga byggstenar i nuvarande system. De nuvarande utbildningsområdena som ersättningsgrund anses ha brister och vara alltför styrande i de interna fördelningsprinciperna. En betydande andel av lärosätena anser att systemet fungerar väl vid en expansion men att det är betydligt sämre vid en nedgång, dvs. då studenttillströmningen minskar. Eftersom systemet är helt baserat på studenternas efterfrågan och deras uppnådda presta- tionsgrad i kombination med att stora kostnadsposter såsom lokal- investerings- och personalkostnader är långsiktiga anses systemet ha en kortsiktig karaktär. Många lärosätena anser därför att tillräckliga stabila ekonomiska förutsättningarna saknas. Resurstilldelningssystemet ger ringa ekonomiska incitament för utveckling av nya utbildningar utan premierar enbart löpande verksamhet och anses därför ha en konserverande påverkan på utbildningsutbudet. De ekonomiska incitamenten för nyutveckling inträder i stor utsträckning då studenterna sviker ett givet utbild- ningsutbud. Lärosätena pekar också på att resurserna urholkats sedan resurstilldelningssystemet infördes. Därtill noteras att ett stort antal arbetsuppgifter tillkommit utan att nya resurser tillförts. Några lärosäten pekar på att det finns aspekter som nuvarande system inte beaktar såsom exempelvis lärosätets andel av nya studentgrupper, mångfald, internationella studenter, fort- och vidareutbildning samt regionala skillnader i lokalkostnader. 6.2Förslag till förändringar av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem En basresurs som en komponent i ett nytt resurstilldelningssystem föreslås av ett flertal lärosäten. Flertalet föreslår en översyn av nuvarande utbildningsområden (inklusive de konstnärliga utbild- ningsområdena) som fördelningsgrund för resurserna. Nästan hälften av lärosätena önskar att nationella uppdrag av specifik karaktär också ges ekonomisk ersättning. Lärosätena kommenterar också att uppdragsperioderna bör vara längre och pekar på tidsperioder om tre alternativt . Det påpekas också att ett framtida resurstilldelningssystem måste ge stabilare ekonomiska förutsättningar för lärosätena så att situationer avseende såväl vikande studenttillströmning som en snabb expansion av grundutbildningen kan hanteras inom systemet. Ett viktigt inslag i nuvarande styr- och resurstill- delningssystem är att det är det enskilda lärosätet som ansvarar för medelsanvändningen och genomförandet av verksamheten. Tydliga regler för klassificering efterfrågas. En tydligare koppling mellan anslaget för grundutbildning och forskning efterfrågas av vissa lärosäten och det föreslås att forskningsanslagets storlek bör vara minst en given andel av grundutbildningsanslaget. Detta för att bland annat möjliggöra kompetensutveckling av lärare och säkra grundutbildningens forskningsanknytning. 7Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem 7.1Tidigare genomförda analyser och utvärderingar av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Det nuvarande resurstilldelningssystemet har varit föremål för ett flertal utredningar och utvärderingar. Vi redovisar nedan de viktigaste slutsatserna från Högskolans styrning, SOU 2000:82, 1997:27, Uppföljning av resurstilldel- ningssystemet för grundläggande högskoleutbildning och RRV:s rapport 2003:13, Resursstyrning inom högskolan. 7.1.1Högskolans styrning (SOU 2000:82) Regeringen tillkallade en särskild utredare för att utreda vissa frågor om högskolans styrning inklusive resurstill- delningssystemet för såväl grundläggande högskoleutbildning som forskning/forskarutbildning. I tilläggsdirektiv fick utredaren i uppdrag att föreslå förändringar av lokalförsörjningen inom högskolan. I den del som avser grundläggande högskoleutbildning resul- terade utredningen i bl.a. följande förslag: 7.1.1.1Mål för grundläggande högskoleutbildning Mål- och resultatsystem och styrsystem ligger fast. Målen för högskolan, som de anges i regleringsbrev, växer i antal och är av disparat karaktär och behöver därför ses över. Examensmål bör även ges i regleringsbrev och avse magisterexamen samt ett fåtal yrkesexamina. Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Statsmakterna bör föreskriva vilket utbildningsutbud, mätt i helårsprestationer och inte i helårsstudenter, som minst skall finnas inom utbildningsområdena naturvetenskap och teknik. Mål bör vidare sättas i termer av hur många som fullföljer utbildningen (helårsprestationer) och inte hur många som påbörjar studierna. Om andelen ungdomsstuderande av utbildningspolitiska skäl bör öka, skall detta inte styras genom nybörjarplatser utan genom antagningssystemet eller eventuella mål för antal eller andel studenter under viss ålder. Profilering av lärosätena kan ske på utbildningsområdesnivå och med fördel hanteras i budgetdialogen. Ett system med indikatorer (en fast och systematiskt samman- ställd lista med enhetliga definitioner av de indikatorer och nyckeltal som skall redovisas) föreslås som skall utgöra grund för analys av respektive lärosätes resultat och måluppfyllelse och därmed dess förmåga att fullgöra sina uppdrag. Utredarens förslag bygger på att kvaliteten i utbildningen hålls på en hög nivå och att granskning och kvalitetsutveckling sker, föreslås få till stadigvarande uppgift att svara för analyser av tillgång och efterfrågan på högskoleutbildade. Systematiska uppföljningar bör göras av arbetsmarknads- situationen för dem som lämnar universitet och högskolor efter genomförd utbildning. Den s.k. budgetdialogen både såväl mellan utbildnings- departementet och högskolorna som inom högskolorna måste utvecklas. 7.1.1.2Resurstilldelning till grundläggande högskoleutbildning Utredaren konstaterar att det är en samstämmig uppfattning bland universitet och högskolor och statsmakterna att det nuvarande systemet för resurstilldelning fungerar väl. Men resurstilldelningssystemet fungerar huvudsakligen väl i en tillväxtsituation. Svårigheten att bygga upp en tillräcklig reserv eller en buffertfunktion är besvärande. Resurserna för grundläggande högskoleutbildning har urhol- kats. Utredaren anser att detta är särskilt allvarligt för de utbildningsområden som har de lägsta ersättningsnivåerna och Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem föreslår att dessa ersättningsnivåer höjs som föreslås finansieras genom en minskning av tilldelningen till övriga utbildningsområden (exklusive de konstnärliga) . Förändringen föreslås ske . Utredaren föreslår att en ny indelning av ersättningsnivåer efter utbildningens art (t.ex. kliniska ämnen, laboratoriebaserade ämnen, utbildning med icke försumbara inslag av arbete i studios, laboratorier eller praktik), som innebär färre nivåer och minskad spännvidd mellan nivåerna, utreds närmare. Klassificeringen av kurser skall ske öppet och med full insyn. Utredaren föreslår att normerande diskussioner förs i SUHF:s regi. 7.1.1.3Resurstilldelning till konstnärliga utbildningar Utredaren föreslår att de sju olika konstnärliga utbildningsområdena ersätts med ett enda konstnärligt utbild- ningsområde. Ersättningen per helårsstudent respektive helårsprestation bör vara lägre än de nuvarande lägsta ersättningsbeloppen bland de konstnärliga utbildnings- områdena. Det nya konstnärliga utbildningsområdet får tillämpas av samtliga lärosäten som enligt regleringsbrevet har rätt till detta. Statsmakterna föreslås dock kunna ange ett maximalt antal helårsstudenter och/eller helårsprestationer inom det konstnärliga området. Utöver per capita-ersättningarna erhåller lärosäten med rätt att utfärda konstnärlig högskoleexamen samt bildlärar- och musik- lärarexamen en fast tilldelning, som fastställs efter dialog med berört lärosäte. Idrott föreslås få ett liknande system. 7.1.2Högskoleverkets rapport: 1997:27 Uppföljning av resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning presenterade ett regeringsuppdrag i rapporten av resurstilldelningssystemet för grund- läggande högskoleutbildning. I rapporten konstaterar bl.a. Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem att gränserna mellan traditionella föreläsningsämnen och mer resurskrävande ämnen luckras upp, att ersättningsbeloppen till de utbildningsområden som har de lägsta per capitaersättningarna återställs till den nivå som gällde vid införandet av resurstilldelningssystemet, att det humanistiska utbildningsområdet, utöver en återställd bastilldelning, ges en ytterligare förstärkning för att möjliggöra en högre ersättning till språkutbildningar, att de ovan nämnda förstärkningarna finansieras genom att tilldelningen till övriga utbildningsområden, med undantag av de konstnärliga och idrottsliga utbildningsområdena reduceras och att en översyn bör göras av huruvida utbildningsområden är den lämpligaste tilldelningsgrunden. konstaterar också beträffande kursklassificeringen på utbildningsområden att det vid flera lärosäten ägt rum en gradvis förskjutning: Från en kursklassificering som inledningsvis var base- rad på ämnesmässig tillhörighet till en klassificering som i större utsträckning utgår från undervisningsmetoder och hur resurs- krävande kursen är. 7.1.3RRV:s , RRV 2003:13 I rapporten granskar RRV det handlingsutrymme som den statliga styrningen ger högskolorna när studenternas intresse för högskole- utbildning minskar. Dessutom granskar RRV hur högskolorna utnyttjat sitt handlingsutrymme och hur verksamheten anpassats till en lägre efterfrågan. att regeringens styrsignaler till högskolorna är otydliga, att resurstilldelningssystemet innehåller starka incitament för högskolorna att öka såväl antalet studenter som att godkänna studenternas studieresultat, att högskolorna har begränsade möjligheter att dämpa de ekonomiska effekterna av en minskad studentefterfrågan, att tendensen att utveckla kurser på elementär nivå skapar oklarheter om ansvarsfördelningen mellan högskolan, gymna- sieskolan och komvux samt Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem att storleken på de ekonomiska reserverna skiljer sig avsevärt mellan högskolorna. Beträffande regeringens styrsignaler anser RRV att ersättnings- beloppens roll är otydlig. Genom att låta den interna resurs- fördelningen styras av de nationella ersättningsbeloppens storlek avhänder sig högskolorna ansvaret för egna prioriteringar. En annan otydlighet rör utbildningens inriktning. En viktig princip resurstilldelningssystem var att studenternas efterfrågan skulle styra utbildningsutbudet och att de statliga resurserna skulle följa studenternas utbildningsval. Genom t.ex. regeringens uppdrag till lärosätena att öka antalet studenter på naturvetenskapliga och tekniska utbildningar blir denna princip inte längre lika tydlig. Lärosäten som i enlighet med uppdragen från regeringen på detta sätt anpassar sitt utbildningsutbud till arbetsmarkandens krav riskerar att förlora resurser om inte denna anpassning överens- stämmer med studenternas val. Enligt RRV bör regeringen, om ambitionen är att högskolorna även skall ta hänsyn till arbetsmarknadens behov, se över hur incitament skulle kunna skapas som säkrar att utbildningarnas inriktning tar hänsyn såväl till studenternas efterfrågan som arbetsmarknadens behov. Ytterligare en otydlighet enligt RRV är att regeringen fördelar resurser till grundutbildningen både i form av prestationsrelaterade anslag och (i viss mån) fasta anslag. Resurstilldelningssystemet till grundutbildningen är prestations- relaterat. Antalet studenter och deras studieresultat styr det enskilda lärosätets intäkter. Incitamenten att öka antalet studenter och att godkänna studenterna är därför starka. Enligt RRV ökar högskolorna antalet studenter genom att t.ex. erbjuda kurser med mer generell inriktning än tidigare eller genom att erbjuda kurser som kräver mindre förkunskaper. Kurser på grundnivå premieras i förhållande till kurser på påbyggnadsnivå. Det sistnämnda skulle enligt RRV kunna leda till att pröva möjligheten att differentiera ersättningsbeloppen utifrån fördjupningsnivåer. Karaktären av högskolornas åtaganden, där kostnaderna ligger fast , i kombination med en kortsiktig och lättrörlig finansiering gör att det finns behov av ekonomiska buffertar eller reserver, inte minst då det gäller en långsiktig nedgång i student- efterfrågan. Nuvarande resurstilldelningssystem ger den enskilda högskolan begränsade möjligheter (anslags- och prestations- sparande) att jämna ut obalanser mellan olika år. Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem bygga upp buffertar beror på hur pass väl lärosätet lyckas med sitt grundutbildningsuppdrag och förutsätter att lärosätet presterar utbildning i nivå med takbeloppet. Möjligheten att bygga upp buffertar varierar således mellan lärosäten. Enligt RRV finns det anledning att uppmärksamma nybörjar- kursernas genombrott i t.ex. moderna språk. Dessa kurser är i en mening behörighetsgivande för fortsatta språkstudier på högskole- nivå. RRV anser att dessa nybörjarkurser reser flera frågor av principiell karaktär. Vad betraktas som högskolemässig utbildning? Hur ser ansvarsfördelningen ut mellan olika offentligt finansierade utbildningsanordnare? RRV konstaterar att det är svårt att få en samlad bild av hur resursfördelningen sker inom lärosätena. De resursmässiga priori- teringar som görs på olika nivåer inom lärosätena framgår inte tydligt. De fördelningsprinciper som tillämpas internt lyfter inte alltid fram de reella prioriteringar som lärosätena gör. Otydliga fördelningsprinciper gör att den interna styrningen blir svag. För att vinna legitimitet för de prioriteringar som lärosätena gör krävs att de är synliga, begripliga och motiverade. 7.2Resurstilldelningssystemet och grundutbildningens expansion Grundutbildningen har i liksom i stora delar av västvärlden genomgått en mycket kraftig expansion sedan börjat av . I liksom i flera andra länder finns mål som innebär att av en årskull skall ha påbörjat högre utbildning . Antalet studerande (individer) i högre utbildning framgår av nedanstående tabell. SOU 2005:48 Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Antalet studerande i grundläggande högskoleutbildning Källa: SCB Statistiska meddelanden Som framgår av tabellen ovan har antalet studerande i den grundläggande högskoleutbildningen nästan fördubblats . Ökningen (fördelad på utbildningsområden) räknat i helårs- studenter , när den senaste stora expansionsfasen inleddes, framgår av tabellen nedan. Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Tabell 7.2 Ökningen av antalet helårsstudenter i grundläggande högskole- utbildning –2003 (inkl. vårdhögskolor 1997–1999, enskilda utbildningsanordnare –2003, SLU 1997–2003) Ökning (%) Totalt uppgår ökningen till 55 637 helårsstudenter, vilket motsvarar en ökning . I absoluta tal har ökningen varit störst inom det Samhällsvetenskapliga utbildningsområdet (17 458 helårsstuden- ter), följt av det Tekniska (13 292 helårsstudenter) och utbildnings- området Undervisning (9 815 helårsstudenter). En minskning av antalet helårsstudenter har ägt rum inom några få utbildnings- områden, bland annat inom Teologiskt och Farmaceutiskt utbildningsområde. Relativt sett har ökningen (i tur och ordning) varit störst inom utbildningsområdena Media, Design, Undervisning, Idrott och Medicin. Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem Utbildningsområdenas relativa andel 2003 framgår av nedanstående tabell: Tabell 7.3 Utbildningsområdenas relativa andel –2003 (inkl. vårdhögskolor 1997–1999, enskilda utbild- ningsanordnare 1997–2003, SLU 1997–2003) Källa: årsrapporter och NU-databas Som framgår av tabellen så har utbildningsområdenas relativa storlek påverkats endast marginellt –2003. Störst har förändringen varit för Undervisning som andels- mässigt ökat medan Naturveten- skapligt utbildningsområde minskat lika mycket. Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem 7.2.1Utbildningsområdenas fördelning på lärosäten Fördelningen av utbildningsområden på lärosäten –2005 framgår av nedanstående tabell. Fördelning av utbildningsområden på lärosäten Källa: Regleringsbrev avseende anslag för universitet och högskolor Det framgår att utbildningsområdena Medicin och Vård tilldelades fler lärosäten i samband med att vårdutbildningarna förstatligades. I övrigt är det framförallt konstnärliga utbildningsområden (Design, Musik, Media) samt Idrott som fördelats till fler lärosäten. Det kan noteras att antalet utbildningsområden Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem som lärosätena totalt tilldelats respektive år har ökat med . Detta indikerar att utbildnings- utbudet inom lärosätena har breddats (bilaga 6). 7.2.2Utbyggnaden av antalet lärosäten En förutsättning för grundutbildningens expansion har bl.a. varit att antalet lärosäten ökat i landet. fanns universiteten i , , , , och , fackhögskolorna KI, KTH, samt högskolorna i , , och . Fackhögskolorna och de ovan nämnda högskolorna har sedermera blivit universitet. 1977 tillkom högskolor i , /(Mälar- dalens högskola), /(högskolan i ), /(högskolan i ), , , , /, (de två sistnämnda högskolorna blev senare som blev ). De konstnärliga högskolorna och (som en del av ) inordnades i högskolesystemet 1977. Idrotts- högskolan blev sedan en självständig högskola 1992. 1983 etablerades högskolorna i och . 1988 grundades högskolan i /(). 1990 tillkom högskolan i /. påbörjade högskolan i sin verksamhet. 1998 etablerades och högskolan på . Den situation som råder är att det i varje län finns minst en högskola. Detta har inneburit att rekryteringen till högre utbild- ning totalt har kunnat ökas. Detta har bland annat skett genom en ökad tillgänglighet till högre utbildning. Lärarutbildningar, ingenjörsutbildningar, sjuksköterskeutbildningar, fristående kurser etc. är exempel på utbildningar med stor regional rekrytering. Analys av nuvarande styr- och resurstilldelningssystem 7.2.3Utbyggnadens konsekvenser för resurstilldelningssystemet Det resurstilldelningssystem som /94 används i för att fördela resurser till den grundläggande högskole- utbildningen har fungerat väl under den kraftiga expansionsfas som grundutbildningen genomgått. Detta beror bl.a. på att varje student inom ett givet utbildningsområde, såväl den första som den sista, i stort (beroende på prestation) generar samma intäkt till lärosätet som kostnaderna för de sist antagna studenterna i vissa fall endast ökar marginellt. Omvänt fungerar resurstilldel- ningssystemet sämre med minskad student- tillströmning. Genom att utveckla och införa kraftfullare dämp- ningsregler i resurstilldelningssystemet kan det fås att fungera tillfredsställande även av nedgång i antalet studerande. Enligt vår uppfattning har den kraftfulla expansionen också underlättats av att resurstilldelningssystemet varit enkelt, över- skådligt, transperent och rättvist. Detta förutsätter ett i grunden formelbaserat system. En genomgång av resurstilldelningssystemen i några olika länder, där grundutbildningen genomgått en kraftig expansion, visar också på att de resurstilldelningssystem som tillämpats och tillämpas i allt väsentligt är formelbaserade. Ett system som behandlar lärosätena utifrån individuella förutsättningar skulle mot bakgrund av bl.a. mångfald och komplexitet, utsätta högskolesektorn för onödigt stora påfrest- ningar och skapa oklarheter om spelreglerna. 7.3De nationella ersättningsbeloppens värde