sou · GTB368 · 2006-01-01 00:00:00 — för perioden , kan komma att tillåta andra former av driftsstöd än transportstöd för att motverka avfolkningen i dessa regioner. Om detta kan få någon betydelse för frågan om förhöjda grundavdrag är dock ännu oklart. Sammanfattningsvis är det således utredningens uppfattning att kriterierna för ett anmälningspliktigt statsstöd inte kan anses upp- fyllda beträffande en stödordning i form av ett regionalt förhöjt grundavdrag, då ett sådant stöd inte kan bedömas vara mer omfat- tande än att det ryms inom ramen för stöd av mindre betydelse, dock att transportsektorn måste undantas från tillämp- ningen av en sådan stödordning. Kan ett system med regionalt förhöjda grundavdrag införas? Som tidigare konstaterats omfattar bestämmelserna om försumbara stöd inte transportsektorn. En fråga som uppkommer i detta sammanhang är då hur näringsidkare, som bedriver både transportverksamhet och annan typ av näringsverksamhet, skall behandlas om en stödordning med regionalt förhöjda grundavdrag införs. Med avseende på socialavgifter har motsvarande fråga be- handlats i förarbetena (prop. 2001/02:45 s. 55) till lagen (2001:1170) om utvidgning av de särskilda avdragen enligt social- avgiftslagen (2000:980). I denna lag, vilken redogörs för i avsnitt 7.6.2, anges i 4 § att bestämmelserna i lagen inte tillämpas på verk- samhet som avser fiskeriverksamhet, vattenbruksverksamhet eller sådan jordbruksverksamhet som avser produkter som anges i bilaga 1 till EG-fördraget och inte heller på transportverksamhet. I speci- almotiveringen till 4 § anges att den som uteslutande bedriver verk- samhet av det slaget inte kan få del av de utvidgade särskilda avdra- gen, medan det däremot kan bli aktuellt med ett sådant avdrag om den avgiftsskyldige också bedriver annan typ av verksamhet vid ett fast driftsställe i stödområdet. Enligt utredningens mening bör dock sådana skattskyldiga som avses, trots vad som anförts beträffande socialavgifterna, inte tillerkännas rätt till regionalt grundavdrag, om ett sådant skulle införas. Även en näringsidkare som bedriver transportverksamhet endast som bisyssla till annan näringsverksamhet bör således exkluderas från rätten till regionalt grundavdrag. Ett alternativ skulle visserligen kunna vara att tillerkänna sådana skattskyldiga rätt till regionalt grundavdrag, som kan visa att deras huvudsakliga verksamhet inte utgörs av verksamhet inom transportsektorn. En sådan ordning skulle dock medföra stora olägenheter för , på grund av de kontroller som denna skulle kräva. Å andra sidan skulle risken för kringgående av bestämmelserna vara uppenbar, om inte en skattskyldig med verksamhet inom transportsektorn behövde visa att detta inte var hans huvudsakliga verksamhet. Om inga kontroller skulle genomföras skulle en företagare inom transportsektorn t.ex. kunna låta registrera att han också bedrev annan typ av verksamhet och därefter beviljas regionalt grundavdrag. Då det i förarbetena till lag angivna ställningstagandet inte har kommenterats ytterligare går det inte heller att utläsa av propositionen vilka tankegångar som legat till grund för regeringens resonemang. Kan ett system med regionalt förhöjda grundavdrag införas? Varje system som ger någon form av förmån till personer som är bosatta inom ett angivet område kan komma att medföra att perso- ner som bor i trakter som gränsar till stödområdet väljer att istället bosätta sig inom stödområdet för att komma i åtnjutande av de aktuella förmånerna. Så är naturligtvis fallet även beträffande ett system med regionalt förhöjda grundavdrag. Detta skulle kunna uppfattas som positivt, eftersom ett av syftena med regionala sti- mulansåtgärder är att få människor att bosätta sig inom stödområ- det. Att personer som är bosatta i gränstrakterna till ett stödom- råde istället väljer att bosätta sig inom stödområdet behöver dock enligt utredningens mening inte innebära att den regionala utveck- lingen inom stödområdet stimuleras. Som exempel kan nämnas att en person som är bosatt i t.ex. , i en församling som inte omfattas av stödområdet, och som har sitt arbete i Sunds- vall istället väljer att bosätta sig i Holms eller Lidens församlingar i , vilka ingår i stödområdet. Under förutsätt- ning att personen inte byter arbete och börjar arbeta inom stödområdet kan den regionala stimulansen för dessa försam- lingar i det nu aktuella exemplet bedömas vara relativt liten. Det problem som beskrivits kan naturligtvis uppkomma även om stödområdesgränsen följer kommungränser. Situationen torde dock i första hand aktualiseras i de fall då stödområdet omfattar endast delar av en kommun. Om en bestämmelse om ett regionalt förhöjt grundavdrag skall införas bör det bl.a. därför övervägas att, i likhet med vad som gäller i fråga om de befintliga regionala ned- sättningarna av fordonsskatt respektive energiskatt, låta tillämp- ningsområdet följa enbart kommungränser. Beträffande energibe- skattningen har i prop. 1980/81:118 (s. 31) uttalats att den lägre skattesatsen av praktiska skäl bör gälla i hela kommuner. beslöt att kommuner inte fick delas mellan olika stödområden (AU 1978/79:23, rskr. 1978/79:435). Utskottet anförde i detta sammanhang att den differentiering som bör komma ifråga för ytstora kommuner skulle kunna tillgodoses ge- nom att stödet varierades inom de maximigränser som gällde för kommunen samt att i vissa fall även ett högre stöd skulle kunna lämnas än det som normalt kunde utgå i respektive stödområde. 1981/82:113 (s. 66), vilken innehåller förslag till bl.a. lag om nedsättning av socialavgifter, anfördes dock att det visat sig att det finns fall där den av anvisade möjligheten inte va- Kan ett system med regionalt förhöjda grundavdrag införas? rit tillräckligt effektiv. I propositionen föreslogs därför att en kommun i undantagsfall skulle kunna inplaceras i olika stödområ- den. Utskottet tillstyrkte förslaget, men underströk att det måste vara fråga om till ytan stora kommuner där ett större re- gionalpolitiskt stöd i en kommundel är av väsentlig betydelse för att denna skall kunna fungera med hänsyn till sysselsättning och serviceförsörjning samt att det också är väsentligt att en sådan upp- delning stämmer överens med den kommunala planeringen (jfr. AU 1981/82:23 s. 85 och rskr. 1981/82:388, där biföll utskottets hemställan). Lagen (2001:1170) om utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen (2000:980) gäller i stödområde A. Även före- gångaren till denna lag – lagen (1990:912) om nedsättning av soci- alavgifter – gällde i kommuner och i delar av kommuner. I förar- betena till sistnämnda lag (prop. 1989/90:76 s. 31) anförde föredra- ganden att denne vid sin bedömning av de olika stödområdenas omfattning strävat efter att i möjligaste mån undvika skarpa gränser mellan olika områden, eftersom erfarenheten visar att detta ofta upplevs som orättvist. Det förslag som lämnades i propositionen innebar därför att ytterligare ett par kommuner skulle delas i fråga om stödområdestillhörighet. Sedan blev medlem i EG bestäms den nationella stödom- rådesindelningen av regler utfärdade av kommissionen. Av dessa regler följer bl.a. att alla regionalpolitiska stödområden i medlems- länderna skall godkännas av kommissionen. För vidkom- mande har både stödområde A och stödområde B (som också defi- nieras i bilagan till förordning) för perioden –2006 bedömts uppfylla villkoren för undantag enligt artikel 87.3 c i EG- fördraget (jfr. skrivelse SG(2000) D/103189, ärende N 639/99). Kommissionen har beslutat om maximala bidragsnivåer för respektive stödområde. Den maximala bidragsnivån är därvid högst i stödområde A. Som framgår av avsnitt 2.2 ingår Bodens, , , , och kommuner endast delvis i stödområde A. De delar av dessa kommuner som inte ingår i stöd- område A ingår istället i stödområde B, som alltså också är godkänt av kommissionen för regionalstöd med tillämpning av EG-fördra- gets artikel 87.3 c. För det fall undantagsbestämmelsen i denna ar- tikel skulle tillämpas på en stödordning med regionalt förhöjda grundavdrag torde det således inte innebära några problem att ut- sträcka tillämpningsområdet för en sådan bestämmelse till att om- Kan ett system med regionalt förhöjda grundavdrag införas? fatta de angivna kommunerna i dess helhet. Inte heller föreligger några hinder mot att inskränka tillämpningsområdet för en sådan bestämmelse i förhållande till stödområde A. Då den nu aktuella stödordningen, såsom utredningen konstaterat ovan, kan anses omfattas av reglerna om stöd av mindre betydelse, vilka inte om- fattas av anmälningsskyldigheten i EG-fördragets artikel 88.3, finns dock redan av denna anledning inte några hinder mot att utsträcka eller inskränka bestämmelsens tillämpningsområde på nu angivna sätt. Såvitt utredningen kan finna föreligger således inte några for- mella hinder mot att låta tillämpningsområdet för en bestämmelse om regionalt förhöjda grundavdrag omfatta endast hela kommuner. Att utvidga tillämpningsområdet till att omfatta ett större geogra- fiskt område än stödområde A och därmed fler skattskyldiga skulle dock medföra att det regionala grundavdrag som skulle tillkomma varje skattskyldig skulle bli betydligt lägre än om avdraget förbe- hålls skattskyldiga inom stödområde A. Skälet härför är naturligtvis att de kommuner som då skulle komma att i sin helhet omfattas av systemet är förhållandevis befolkningsrika. En lösning innebärande att tillämpningsområdet inskränks i förhållande till stödområde A skulle däremot kunna vara intressant av flera skäl. Till att börja med talar rent administrativa skäl för att kommuner inte skall delas mellan olika stödområden. Lösningen torde dessutom enligt utred- ningens uppfattning minska risken för omflyttningar som inte medför någon regional stimulans av betydelse. Mot bakgrund främst av vad som uttalats i samband med tillkomsten av lag om nedsättning av socialavgifter och att fråga är om kommuner där förutsättningarna kan antas variera kraftigt mellan olika kom- mundelar finner dock utredningen att övervägande skäl talar för att tillämpningsområdet för en bestämmelse om regionalt förhöjda grundavdrag, om en sådan skulle införas, ändå bör följa gränsen för stödområde A såsom det definieras i bilagan till förord- ning. Enligt direktiven till utredningen får de offentligfinansiella effek- terna av förslagen inte överstiga . I kost- naderna skall inräknas de administrativa kostnader som uppkom- mer för till följd av utredningens förslag. Kan ett system med regionalt förhöjda grundavdrag införas? tistiska uppgifter framtagna inom fanns per den 1 no- vember 2002 drygt 316 000 personer som var bosatta inom stöd- område A och som hade en beskattningsbar förvärvsinkomst om . Bland dessa ingår dock näringsidkare som bedri- ver verksamhet inom transportsektorn och som enligt vad som ovan anförts måste exkluderas från rätten till ett regionalt grundavdrag. De näringsidkare inom stödområdet som bedriver transportverksamhet uppgår enligt uppgifter från Statistiska Cen- tralbyrån till 659 personer. Denna siffra avser dock bara sådana näringsidkare som deklarerar för aktiv näringsverksamhet och upp- visar ett överskott. Det totala antalet näringsidkare inom stödom- rådet som är verksamma inom transportsektorn torde således vara betydligt högre. Vid beräkning av det antal skattskyldiga som skulle bli berättigade till ett regionalt grundavdrag tillkommer å andra sidan de utomlands bosatta med inkomst från arbete inom stödområdet, som enligt det ovan anförda också bör bli berättigade till ett sådant avdrag, om det skulle införas. Dessa skattskyldiga torde dock vara relativt få. Enligt uppgift från skulle ett regionalt förhöjt grundavdrag för skattskyldiga som deklarerar inkomst av tjänst kunna beräknas maskinellt utifrån uppgift om att personen varit bosatt inom stödområdet året före beskattnings- året. Även för personer som deklarerar inkomst av näringsverk- samhet skulle ett regionalt förhöjt grundavdrag initialt kunna be- räknas på samma sätt. Kontrollen av att den skattskyldige inte be- driver verksamhet inom transportsektorn skulle dock, enligt vad uppgett, enbart kunna göras manuellt. För de utom- lands bosatta skulle enligt det förhöjda grundavdraget vara tvunget att hanteras helt manuellt. De kostnader som ett förhöjt grundavdrag inom stödområdet skulle föra med sig för har av verket beräknats till ca . Häri ingår kostnader bl.a. för anpassning av skattetabeller, nya IT-stöd, anpassningar av nuvarande IT-stöd, informations- och utbildningsinsatser samt kostnader för handläg- garresurser på skattekontoren. Visserligen är en del av dessa kost- nader engångskostnader hänförliga till uppbyggnaden av ett nytt system. En stor del av kostnaderna är dock sådana som skulle vara återkommande. Framförallt kan här nämnas kostnaderna för handläggarresurser för genomförande av de kontroller som skulle bli nödvändiga. Dessa kostnader har av beräknats till . Kan ett system med regionalt förhöjda grundavdrag införas? Ovan redovisade uppgifter angående kostnader och antal berörda skattskyldiga medför sammantaget, mot bakgrund av den belopps- begränsning som anges i direktiven, att nettoeffekten av ett regio- nalt grundavdrag, dvs. den minskade skatten, för varje skattskyldig som skulle bli berättigad till avdraget skulle kunna komma att mot- svara ca . Med en beräknad genomsnittlig margi- nalskatt för riket om innebär detta ett regionalt grundavdrag om ca . 7Andra regionala stimulans- åtgärder som kan utgöra alternativ till ett regionalt grundavdrag Som tidigare angetts har utredningen, vid sidan av det regionala grundavdraget, även analyserat en rad alternativa åtgärder för att bedöma om någon av dessa kan ge en mer effektiv regional stimu- lans. De åtgärder som i detta sammanhang studerats är framförallt en ytterligare nedsättning av energiskatten på elektrisk kraft re- spektive av fordonsskatten, införande av ett regionalt investerings- avdrag, nedsättning av fastighetsskatten för vissa typer av fastighe- ter samt ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen. Även vissa andra alternativ, vilka behandlas i avsnitt 7.7, har diskuterats. I detta kapitel redogörs närmare för de olika alternativ till ett regionalt grundavdrag som varit föremål för utredning. I kapitel 8 och 9 redovisas därefter för- och nackdelar med de olika alternativen, varefter dessa jämförs med varandra. Slutligen bedöms vilken åtgärd som enligt utredningens mening är bäst ägnad att åstadkomma regional stimulans. 7.2Energiskatt på elektrisk kraft Enligt 11 kap. 3 § lagen (1994:1776) om skatt på energi utgör ener- giskatten för , med vissa undantag beträffande kraft som förbrukas i elektriska pannor som ingår i elpanneanläggningar, 1.0,för elektrisk kraft som förbrukas i industriell verksamhet i tillverkningsprocessen eller vid yrkes- mässig växthusodling, 2.19,för annan elektrisk kraft än som av- ses under 1 och som förbrukas i kommuner som anges i 4 §, Andra regionala stimulansåtgärder som kan utgöra alternativ .. 3.22,för elektrisk kraft som förbrukas för el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning i andra kommuner än de som anges i 4 §, och 4.25,för elektrisk kraft som förbrukas i övriga fall. I 11 kap. 4 § samma lag anges de kommuner i och västra som omfattas av den lägre energiskattsatsen för el. Ener- giskattenedsättningen omfattar ett större geografiskt område än stödområde A. Sålunda omfattas även kommun samt hela kommun och hela Bodens kommun i , , , och kommuner samt hela kommun i , hela kom- mun i och hela kommun i . kommun i samt delar av i , vilka ingår i stödområde A, omfattas däremot inte av energiskattenedsättningen. Sammanfattningsvis kan kon- stateras att den lägre energiskattesatsen för el omfattar fler invånare än vad som omfattas av stödområde A. Den lägre skattesatsen på el, som alltså gäller i vissa delar av lan- det för hushåll och för företag inom tjänstesektorn, infördes (SFS 1981:344, prop. 1980/81:118 s. 14 f.). Den lägre skattesatsen motiverades med att beskattningen av hushållens elan- vändning borde lindras i de nordligaste delarna av landet, där upp- värmningskostnaderna regelmässigt är högre än i landet i övrigt. Vid avgränsningen av det område i vilket den lägre skattesatsen skulle gälla angavs i förarbetena att hänsyn borde tas till uppgifter om bl.a. medeltemperaturen . Kommissionen har i en skrivelse (ärende C 42/2003, skrivelse C (2003) 1743 fin) meddelat att kommissionen inte har några invändningar mot den regionalt differentierade skatten på el till förmån för tjänstesektorn. I skrivelsen har dock påpekats att beslutet inte påverkar bedömningen av åtgärdernas kompatibilitet med det kommande energiskattedirektivet (se vidare nedan). Kommissionen har i sin bedömning konstaterat att den differentierade skattesatsen utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget. Som tidigare konstaterats saknar dock beslutet motivering, varför det inte går att utläsa hur kommis- sionen resonerat vid sin bedömning av stödets förenlighet med ar- tikel 87.3 c. Andra regionala stimulansåtgärder som kan utgöra alternativ .. föreslog i SOU 2003:38 (s. 335 ff.) att ett nytt system med en generell beskattningsnivå för när- ingslivet skulle införas. I samband därmed tog kommittén upp frå- gan om det fanns anledning att bibehålla de differentierade skatte- satserna för hushållens elförbrukning. Kommittén stannade för att föreslå att bibehålla differentieringen, eftersom det under kom- mittéarbetet framkommit att regionalpolitiska skäl alltjämt talade för att elförbrukningen i de angivna kommunerna borde subven- tioneras med offentliga medel. Kommittén ansåg dock att det fanns skäl som talade för att nedsättningen borde ses över och möjligen ges en annan utformning, eventuellt utanför energibe- skattningssystemet. I rådets direktiv /96/EG av om en om- strukturering av gemenskapsramen för beskattning av energipro- dukter och elektricitet, vilket började tillämpas , finns inte några regler som tillåter en regional differentiering av skatten på el. har i stället varit nödsakat att med hänvisning till artikel 19 i direktivet vända sig till kommissionen och begära ett särskilt undantag för vår nuvarande skattedifferentiering. I artikel 19 anges att, utöver de bestämmelser som är angivna i föregående artiklar, får rådet enhälligt, på förslag från kommissionen ge varje medlemsstat tillstånd att av särskilda politiska hänsyn införa ytter- ligare skattebefrielser eller skattenedsättningar. Vidare anges att kommissionen skall pröva medlemsstatens begäran med beaktande av bl.a. den inre marknadens funktion, behovet av att säkerställa en sund konkurrens samt gemenskapens politik när det gäller hälsa, miljö, energi och transport. Tillstånd ges på högst , med möjlighet till förlängning. Genom rådets beslut av (2005/231/EG) har bemyndigats att tillämpa den nedsatta skattesatsen till utgången av . I beslu- tet anges att nedsättningen skall vara proportionell till de högre uppvärmningskostnaderna i norra jämfört med landets öv- riga delar. I skriftligt svar på en fråga ställd till fi- nansministern (, fråga 2004/05:1775) anges att re- geringen har för avsikt att begära en förlängning av undantaget, så att den regionala skattedifferentieringen kan behållas. Andra regionala stimulansåtgärder som kan utgöra alternativ .. Fordonsskatten är en fast skatt som tas ut med ett visst belopp oavsett i vilken utsträckning fordonet faktiskt används. Skattens storlek varierar bl.a. beroende på fordonets storlek och drivmedel. är skatten för en personbil som inte kan drivas med dieselolja om skattevikten inte överstiger och om bilen väger mer. För en personbil vars skattevikt överstiger utgår dessutom ett tilläggsbelopp om för varje helt hundratal kg därut- över. För en personbil som kan drivas med dieselolja är skatten respektive , med ett tilläggsbelopp om . Skattesatserna framgår av bilaga 1 till fordonsskat- telagen (1988:327). För bilar i den vanligaste viktklassen uppgår fordonsskatten, enligt siffror framräknade inom Finansdeparte- mentet, till 1 818 respektive , beroende på om fordo- net drivs med diesel eller inte. I 14 § första stycket fordonsskattelagen anges att för en person- bil som hör hemma i en kommun som anges i bilaga 2 till denna lag skall fordonsskatt betalas endast till den del fordonsskatten för år räknat överstiger . Detta innebär med andra ord att for- donsskatten inom området reduceras med . Av andra stycket följer att den skattskyldiges adress enligt vägtrafikregistret är avgörande för bedömningen av var en personbil skall anses höra hemma. Det geografiska område inom vilket den lägre fordonsskatteni- vån skall tillämpas och som anges i bilaga 2 skiljer sig från stödom- råde A på flera punkter. Området omfattar inte kom- mun i och inte kommun i , vilka ingår i stödområde A. Det omfattar inte heller de delar av Bodens och kommuner i , kommun i Väs- terbottens län, och kommuner i Väs- ternorrlands län samt kommun i som ingår i stödområde A. Däremot omfattar skattenedsättningen kommun i , som inte ingår i stödområde A. Sam- manfattningsvis kan konstateras att den lägre skattenivån tillämpas inom ett geografiskt område som är mindre än stödområde A och som har färre invånare än stödområdet. Bestämmelserna om regional differentiering av fordonsskatten infördes (SFS 1980:319, prop. 1979/80:109). Bak- grunden till differentieringen var den höjning av bensinskatten med Andra regionala stimulansåtgärder som kan utgöra alternativ .. per liter som genomfördes . På grund härav beslutades om en kompensation för de högre kostnaderna för per- sonbilstrafiken i glesbygd, eftersom de genomsnittliga årliga kör- sträckorna med personbilar i glesbygden uppgavs vara längre än de genomsnittliga årliga körsträckorna för samtliga personbilar i lan- det. I förarbetena (s. 6) angavs vidare att nedsättningen även skulle ge glesbygdsbilisterna kompensation för den transportkostnads- täckning i form av s.k. zontillägg som oljeföretagen tar ut vid för- säljning av bensin. Nedsättningen uppgick från början till 120 kro- nor . har nedsättningsbeloppet uppgått till . Beloppet bestäms av praktiska skäl så att det är jämnt delbart med tolv. har i SOU 2004:63 (s. 275 ff.) före- slagit en ny modell för fordonsskatten för bl.a. personbilar, där skatten differentieras efter respektive fordons specifika utsläpp av koldioxid per körd kilometer. I samband härmed har utredningen föreslagit att glesbygdsavdraget skall slopas, främst av det skälet att det förtar den samlade miljöstyrning som utredningen strävat efter. har påpekat att det inte kan uteslutas att glesbygdsavdragets förenlighet med statsstödsreglerna kan ifrå- gasättas till den del det kommer näringsidkare till del, men har konstaterat att ett stöd till den låga nivån om torde kunna godtas med stöd av reglerna i kommissionens förord- ning (EG) nr 69/2001 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse (jfr. 7.4.1Tidigare regleringar angående investeringsavdrag Investeringsavdrag har i olika omgångar använts som ett konjunk- turpolitiskt instrument i syfte att påverka företagarna att öka sina investeringar eller att tidigarelägga planerade investeringar. I vissa fall har investeringsavdraget kompletterats med ett skattefritt inve- steringsbidrag för de näringsidkare som inte alls eller bara delvis kunnat utnyttja avdraget. Investeringsavdrag har lämnats för in- ventarieanskaffningar och även för byggnadsin- vesteringar. Genom förordningen (1963:216) om extra avskrivning och sär- skilt investeringsavdrag vid inkomsttaxeringen infördes generella Andra regionala stimulansåtgärder som kan utgöra alternativ .. regler om att Kunglig Maj:t, om läget på arbetsmarknaden påkal- lade det, skulle äga rätt att besluta att rörelseidkare samt jord- och skogsbrukare som anskaffat maskiner och andra döda inventarier skulle få rätt att åtnjuta investeringsavdrag. I förarbe- tena (prop.