sou · GTB34 · 2006-01-01 00:00:00 — Liberalisering, regler och marknader Liberalisering, regler och marknader SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren kan beställas hos: Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att, utifrån de utvärderingar som gjorts av regelre- formeringar inom tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägs- marknaden, utvärdera de långsiktiga effekterna för konsumenterna, näringslivet, arbetsmarknaden och samhällsekonomin (dir 2003: 151). Med stöd av detta bemyndigande förordnades chefsekonomen som särskild utre- dare. Som sakkunniga i utredningen förordnades departementsrådet , departementsrådet , professorn , professorn , professorn och generaldirektören . Att som experter biträda utredningen förordnades kommittésekreteraren , organi- sationsdirektören , hovrättsassessorn , departementssekreteraren , docenten , depar- tementsrådet samt ekonomen . entlediga- des då hon förordnades som sek- reterare i utredningen och . Till huvudsekreterare förordnades revisionsdirektören . Som sekreterare förord- nades ekonomen , ekonomen , ekonomen , kommittésekreteraren samt hovrättsassessorn . entledigades från uppdraget som sekreterare från och med då hon förordnades som expert i utred- ningen. entledigades på egen begäran och . oktober–har omvärldsanalytikern (PTS) deltagit i sekretariatets arbete. Utredningen har antagit namnet . Genom tilläggsdirektiv (dir 2004:134) försköts tidpunkten för redovisning av utredningens uppdrag till . Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredare, sak- kunniga, experter och sekreterare. Detta innebär inte att samtliga i utredningen deltagit i utformningen av alla delar av betänkandet. Jag är således ensam ansvarig för de bedömningar och förslag som betänkandet innehåller. Härmed överlämnas utredningens betänkande Liberalisering, regler och marknader (SOU 2005:4). Direktiv och disposition............................................... Varför fungerar inte marknader? Bakgrunden till regeringens direktiv ...................................... Utgångspunkter och definitioner ........................................... Metod och metodproblem....................................................... Arbetets uppläggning och inriktning...................................... Marknader med perfekt konkurrens..................................... 2.2.1 Vad händer vid en övergång från monopol till en Offentligt ägda monopol............................................ 2.2.3 Produktionens effektivitet och utfallet ..................... Oligopol och monopolistisk konkurrens ............................. Betydelsen av inträdeshinder ................................................. Varför konkurrens?................................................................ 2.5.1 Konsekvenserna av ökad konkurrens ........................ 2.5.2 När uppstår effekterna av liberaliseringen?............... Olika pris för olika konsumenter.......................................... Naturliga monopol och transaktionskostnader .............. Bör vissa företag vara vertikalt integrerade?......................... Metoder att reglera naturliga monopol................................. 3.2.1 Direkt reglering av konsumentpriserna..................... 3.2.5 Horisontell och vertikal separation ........................... Vad är transaktionskostnader..................................... 3.3.2 Förekomsten av transaktionskostnader på de Introduktion till branschkapitlen ................................ Bakgrunden till liberaliseringen............................................. 4.3.1 Den svenska modellen för infrastruktur ................... Varför liberalisering vid den aktuella tidpunkten?....150 regleringsgrad jämfört med övriga EU................... Vad karaktäriserar marknaden?............................................. Marknaden före liberaliseringen ........................................... Utbyggnad och investering........................................ De övriga nordiska elmarknaderna............................ Marknadens utveckling efter liberaliseringen ...................... Aktörerna på elmarknaden och deras roller.............. Produktionskostnader och prisbildning.................... Kritik mot den nuvarande organiseringen av Utvecklingen för de sysselsatta ................................. Utvecklingen för kunderna........................................ 5.4.14 Internationella erfarenheter ....................................... Sammanställning av tidigare analys....................................... Analys av liberaliseringen ...................................................... Utvecklingen efter liberaliseringen............................ Hur väl fungerar elmarknaden?.................................. Hur fungerade liberaliseringsprocessen?................... Vad karaktäriserar marknaden? Marknaden före liberaliseringen............................................ Inrikesflyget efter liberaliseringen ........................................ Start- och landningstider ............................................ Konkurrens från andra trafikslag ............................... Utvecklingen för de sysselsatta.................................. Utvecklingen för kunderna ........................................ 6.4.12 Internationella erfarenheter........................................ Reglering och tillsyn .............................................................. Sammanställning av tidigare analys ....................................... Analys av liberaliseringen ...................................................... Utvecklingen efter liberaliseringen............................ Hur fungerade liberaliseringsprocessen?................... Vad karaktäriserar järnvägsmarknaden?................................ 7.1.2 Utvecklingen av trafiken och konkurrens från Marknaden före liberaliseringen ........................................... 7.3.1 Utvecklingen av det svenska regelverket .................. 7.3.2 Utvecklingen av regelverket inom EU ...................... Järnvägsmarknadens utveckling efter liberaliseringen......... 7.4.1 Beskrivning av den svenska järnvägssektorn .... 7.4.2 Konkurrenssituationen – operatörer på det 7.4.4 Resultat och utvärdering av upphandlingar .............. 7.4.6 Utveckling för de sysselsatta ..................................... Utveckling för kunderna............................................ 7.4.8 Utvecklingen av Forskning och utveckling (FoU) .......................................................................... Analys av liberaliseringen ...................................................... Utvecklingen efter liberaliseringen............................ Utvärdering av liberaliseringsprocessen.................... Behovet av regelförändringar ................................................ Vad karaktäriserar marknaden?............................................. Avsändare och mottagare........................................... Utvecklingen av brevvolymen ................................... 8.1.3 Möjligheten att ersätta brev med elektronisk 8.1.5 Finns det en finansiell börda?..................................... 8.1.6 Karaktäriseras marknaden av naturligt monopol? Marknaden före liberaliseringen............................................ 8.3.1 Utvecklingen av lagstiftningen efter Utvecklingen efter liberaliseringen ....................................... 8.4.4 Utvecklingen för de sysselsatta.................................. Utvecklingen för kunderna ........................................ Analys av liberaliseringen ...................................................... Utvecklingen efter liberaliseringen............................ 8.6.2 Liberaliseringens betydelse för utvecklingen ............ Hur fungerade liberaliseringsprocessen?................... Behovet av regelförändringar................................................. Vad karaktäriserar marknaden? Fyra olika delmarknader ............................................. Marknaden före liberaliseringen............................................ Utvecklingen efter liberaliseringen ....................................... 9.4.3 Utvecklingen för de sysselsatta och Utvecklingen för kunderna........................................ Analys av liberaliseringen ...................................................... Utvecklingen efter liberaliseringen............................ Hur fungerade liberaliseringsprocessen? Behovet av regelförändringar ................................................ Vad karaktäriserar marknaden?............................................. 10.1.1 Skalfördelar på utbudssidan ....................................... 10.1.2 Skalfördelar på efterfrågesidan................................... 10.1.3 Parallell infrastruktur för mobil telefoni................... 10.1.4 Kompatibilitet och standardisering ........................... 10.1.6 Spektrumallokering och spektrumtilldelning ........... Bakgrunden till den svenska telereformen ........................... Regleringen av teleområdet........................................ Successiva förändringar av telelagen.......................... 10.3.4 Nuvarande regelsystem .............................................. Utvecklingen efter liberaliseringen....................................... 10.4.4 Produktivitetens utveckling....................................... 10.4.5 Företagsekonomisk utveckling.................................. 10.4.6 Utvecklingen för de sysselsatta ................................. 10.4.7 Utvecklingen för kunderna........................................ 10.4.8 Internationella erfarenheter ....................................... Sammanställning av tidigare analyser.................................... 10.6.1 Problem enligt PTS..................................................... 10.6.2 Problem enligt ............................. 10.6.3 Problem enligt .............................. Analys av liberaliseringen ...................................................... 10.7.1 Utvecklingen efter liberaliseringen............................ 10.7.2 Liberaliseringens effekter ........................................... 10.7.3 Utvärdering av liberaliseringsprocessen? Behovet av regelförändringar................................................. Regleringar och regleringsmyndigheter........................ Regleringars inriktning och form.......................................... 11.2.1 Regleringens uppgifter och form ............................... 11.2.2 Regelstyrning kontra diskretionär styrning .............. 11.2.3 Permanent kontra temporär reglering ....................... 11.2.4 Centraliserad kontra decentraliserad reglering (geografisk reglering) ................................................. 11.2.5 Mjuk kontra hård reglering ........................................ 11.3.1 Asymmetrisk information.......................................... 11.3.3 Regleringsövertagande (regulatory capture)............... 11.3.4 Politisk ekonomi ......................................................... 11.3.5 Direkta regleringskostnader....................................... Ramen för regleringar ............................................................ 11.4.1 Hur kan man skapa en högre grad av oberoende? 11.4.2 Hur motverkar man regleringsrisk?........................... Hur är svenska myndigheter utformade? 11.5.1 Relativt svagt oberoende............................................. 11.5.2 Små myndigheter ........................................................ 11.5.3 Stora variationer mellan myndigheterna.................... 11.5.4 Stora variationer mellan marknaderna ....................... 11.5.5 Stora förmögenhetsvärden hanteras .......................... 11.5.6 Regleringen är inte renodlad ...................................... 11.5.7 Svenska myndigheter jämfört med utländska Hur är verksamheterna i reglerade? Vad ska regleras? 11.7.1 Mål för regleringar...................................................... 11.7.2 Regleringar av nätverksindustrier – speciella Sektorsspecifika regleringar kontra generella 11.8.1 Lagstiftningens karaktär............................................. 11.8.2 Vad bör myndigheterna göra?.................................... Konkurrens och förtroende .................................................. 11.10 Bedömningar och förslag...................................................... Den statliga ägarstyrningen ....................................... Mål och ägarstyrning ............................................................. Intressekonflikter och ägarförvaltningens organisation...... Är ägarens uppdrag till bolagen tillräckligt tydliga? 12.4.1 Ägare med goda möjligheter att styra ....................... 12.4.4 Styrning mot vinst eller mot 12.4.5 Målstyrning med icke-finansiella mått ...................... 12.4.7 Många olika dokument............................................... 12.4.9 Brandingers slutsatser................................................. Bedömningar och förslag ....................................................... Rättsliga regleringar om konsumentskydd ........................... Överväganden och förslag om konsumentskydd................. 13.3.1 Vissa utgångspunkter.................................................. 13.3.2 Elbolagens skyldigheter.............................................. 13.3.3 Konsumenternas tillgång till information och 13.3.4 Andra åtgärder för att stärka konsumenternas Erfarenheter från liberaliseringsprocessen ................... Utvecklingen efter liberaliseringarna .................................... 14.1.2 Producerad volym ....................................................... 14.1.4 De sysselsattas inkomster........................................... 14.1.7 Nyföretagande och marknadskoncentration ............ 14.2.1 Ha inte orimliga förväntningar på resultatet............. 14.2.2 En liberalisering medför såväl kostnader som 14.2.3 En liberalisering påverkar fler delar av ekonomin än endast den som direkt påverkas av 14.2.4 Det behövs tydliga mål för liberaliserade 14.2.5 En liberalisering minskar inte nödvändigtvis 14.2.6 Det statliga ägandet kan inte ignoreras ..................... 14.2.7 Underskatta inte behovet av konsumentstöd........... 14.2.8 En tidigare marknadsöppning får konsekvenser....... 14.2.9 Svårigheten att utvärdera............................................ Förslaget till lag om ändring i ellagen (1997:857)................ Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:349) om Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om Bilaga 1–2 Kommittédirektiv.......................................................... Enligt direktivet har utredningen två huvuduppgifter. För det första ska utredaren göra en samlad analys av de långsiktiga effekterna för konsumenterna, näringslivet, arbets- marknaden och samhällsekonomin i olika delar av utifrån de regelreformeringar som gjorts inom tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaderna. Utvärderingen ska bl.a. belysa kon- kurrens-, pris- och kvalitetsutveckling samt medborgarservice. För det andra ska utredaren föreslå åtgärder som kan öka de po- sitiva effekterna av genomförda regelreformeringar. En ökad kon- kurrens har, enligt direktivet, bl.a. inneburit ändrade förutsätt- ningar för samverkan mellan offentlig och privat sektor. Utredaren ska analysera möjligheten att främja tekniskt framåtskridande, forskning och utveckling genom nya samverkansmodeller. Försla- gens olika förväntade effekter ska också redovisas. använder nyckeltal för att bedöma liberalise- ringens effekter. De nyckeltal använder kommer dels från statistik som utredningen låtit ta fram och dels från tidi- gare gjorda studier. har funnit relativt få studier som utvärderar de genomförda liberaliseringarna. Dessutom är kvalitén på delar av de data som utredningen låtit ta fram ibland bristfällig. vill därför poängtera bristen på mate- rial som det största metodproblemet. En formell och kvantitativ allmän jämviktsanalys av effekter av liberaliseringen har inte varit möjlig. I stället har utredningen i hu- vudsak gjort kvalitativa bedömningar. Det är därför mycket viktigt att påpeka att utredningen är medveten om denna svaghet i vår metod. Vilka effekter kan en liberalisering förväntas ge? I bedömningen av liberaliseringens effekter är det viktigt med en klart specificerad utgångspunkt. En möjlig och ofta använd utgångspunkt är en marknad utan konkurrens. Företagen är monoplister och kan sätta de priser som maximerar vinsten. Detta innebär att priserna kommer att vara högre och produktionen mindre än på en marknad där det finns konkurrens. Eftersom produktionen inte är på den samhällsekono- miskt effektiva nivån kommer det att uppstå en s.k. dödvikts- förlust. De vinster som vinstmaximerande monopol kan ta ut till följd av att de saknar konkurrens kallas monopolvinster. Dessa monopolvinster kan delas mellan ägarna och de sysselsatta. Det är även möjligt att avsaknaden av konkurrens i stället innebär att före- taget blir ineffektivt, så kallad X-ineffektivitet. En konkurrensutsättning som innebär en övergång till konkur- rens bör leda till: att priserna sjunker eftersom företag som konkurrerar försöker locka kunder genom att erbjuda lägre priser för likvärdiga pro- dukter ökad produktion när efterfrågan ökar till följd av lägre priser ökad produktivitet om skyddet från konkurrens innebar en in– effektiv produktion sjunkande löner om de anställda fick del av eventuella mono– polvinster ett ökat antal sysselsatta om produktionen ökar till följd av lägre priser men minskat antal sysselsatta om konkurrensut- sättningen innebär effektivisering av tidigare ineffektiv verk- samhet minskade vinster om ägarna fick del av eventuella monopol- vinster ökade investeringar om produktionen ökar men minskade in– vesteringar om det tidigare investerades för mycket I praktiken bör man inte förvänta sig att effekterna av liberalise- ringen är lika entydiga som ovanstående förenklade analys antyder. Utredningen vill särskilt framhålla att förekomsten av stordrifts- fördelar och olika typer av transaktionskostnader har stor betydelse både för effekterna av liberaliseringen och hur denna optimalt bör ske. Utredningen anser att man kan förvänta sig olika effekter av li- beraliseringarna på olika marknader beroende på hur transaktions- kostnaden ser ut. Effekter av liberaliseringarna blir dessutom an- norlunda för köpare med mycket information och låga transaktionskostnader än för köpare med lite informations och höga transaktionskostnader. Liberaliseringarna har som regel förändrat transaktions- kostnaderna för både kunderna och producenterna och i många fall har nya transaktionskostnader uppstått. En ökad separation av el- marknaden har t.ex. lett till att kunderna måste möta fler företag för att konsumera en given vara. För att bedöma effekterna av liberaliseringarna måste dessa ökade transaktionskostnader ställas mot de eventuella positiva effekter liberaliseringarna haft för kun- derna och producenterna. Varför fungerar inte marknader I praktiken fungerar dock inte alla marknader väl, utan det uppstår vad som brukar betecknas som marknadsmisslyckanden. Dessa kan t.ex. leda till lägre produktion och högre priser. I många fall kan marknadsmisslyckanden hanteras med regler- ingar av olika slag. Regleringar kan dock misslyckas och medföra kostnader eller andra mindre önskvärda effekter. Av speciellt intresse i detta sammanhang är effekter av marknadsmakt. Det finns flera olika sätt att hantera marknadsmakt. Det bästa sättet är att marknadsinträde – eller blotta hotet om marknadsinträde leder till att marknadsmakten elimineras. Konkurrens i sig kan i ett sådant fall bli den kraft som disciplinerar marknaden. På många marknader kan en sådan mekanism förväntas fungera väl. Flera av de marknader som utredningen studerar tele, el, post och järnväg kännetecknas emellertid i huvudsak av att de är nätverksbranscher med höga inträdeskostnader. I sådana branscher framstår det som mindre sannolikt att problemen med marknads- makt skulle försvinna helt. En liberalisering innebär att många be- slut överlåts till marknadens aktörer, men även efter en liberalise- ring krävs det olika åtgärder för att motverka utnyttjandet av marknadsmakt. I nedanstående tabell summeras utvecklingen för ett antal nyckeltal på respektive marknad. Tabell Sammanfattning av utvecklingen efter liberaliseringen enligt Priser relativt den all- I nedanstående figur redovisas prisutvecklingen relativt KPI för åren 1980–2004. För att skapa jämförbarhet över tiden och mellan branscher har effekten av skatter exkluderats. Om priserna i en bransch exklusive skatt hade ökat i samma takt som de genom- snittliga priserna exklusive skatt hade index varit 100. Av de under- sökta branscherna är det, sett till hela den undersökta perioden, endast tele som haft en lägre prisökningstakt än totala nettoprisin- dex (NPI, som är KPI exklusive skatter och subventioner). Konsumentpriserna i elsektorn minskade relativt NPI men har ökat betyd- ligt snabbare. Järnväg-, flyg-, post- och taxisektorn har sett till hela perioden haft en snabbare prisutveckling än NPI. För de tre senare sektorerna ökade konsumentpriserna relativt KPI först från och med . Det är viktigt att påpeka att KPI mäter en varierande andel av den totala konsumtionen på olika markna- der. Figur Prisutvecklingen relativt KPI, exklusive skatt Källor: SCB samt egna beräkningar. Eftersom KPI endast mäter prisutvecklingen för en del och inte hela marknaden måste det kompletteras med andra prismått för att det ska kunna göras en bedömning av den totala prisutvecklingen. Enligt har det genomsnittliga priset per sjuk- resa med taxi ökat med . PTS anser att prisnivån på försorterade brevsändningar minskat med mellan och . Enligt SCB:s mätningar av listpriserna på affärsbiljetter med inrikesflyg ökade dessa . Elpriserna för industrin ökade enligt . Produktivitetsutvecklingen visar hur mycket mer som produce- ras utan att insatsförbrukningen förändras. Det mest relevanta måttet är totalproduktiviteten, dvs. när hänsyn tas till insatsen av såväl arbete som kapital. Det finns dock relativt få studier för de aktuella marknaderna där det gjorts försök att mäta totalproduktiviteten. Enligt Falkenhall och (2004) har Postens arbets- produktivitet i brevproduktionen ökat med . Enligt statistik från ökade antalet produce- rade tågkilometrar per anställd kraftigt i järnvägssektorn under Även för flyget har ökningen av produktiviteten, mätt som antalet betalda tonkilometrar per anställd, varit betydande. Veiderpass (2004a och b) har i två studier undersökt produkti– viteten i elnätverksamheten före och efter liberaliseringen. Stu– dierna visar att det finns uttalade skillnader i produktiviteten före och efter liberaliseringen. minskade totalpro– duktiviteten med i genomsnitt medan tiden efter el– marknadsreformen uppvisar en produktivitetsökning motsvarande . har via SCB:s företagdatabas tagit fram upp- gifter om utvecklingen av antalet företag på respektive marknad. Det är viktigt att påpeka att vi inte undersöker utvecklingen av an- talet företag i angränsande branscher som också kan ha påverkats. Som visas i nedanstående tabell har antalet företag, enligt denna källa, ökat i alla sektorer, förutom i flygsektorn. inom respektive sektor 1987 och 2002 samt förändringen i procent Källa: ITPS bearbetning av SCB:s statistik. En indikator på graden av konkurrens på en marknad är fördel- ningen av marknadsandelar. På samtliga de studerade marknaderna har de tre största företagen en mycket hög total marknadsandel.