sou · GTB361 · 2006-01-01 00:00:00 — Myndigheter som på uppdrag gör sammanställningar och bearbetningar av uppgifter i register bedriver en typ av uppdrags- verksamhet som ofta har en nära koppling till offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet, t.ex. registrering av fastigheter hos Lantmäteriet samt registrering av aktiebolag och föreningar hos . I fall det råder tveksamhet om det är fråga om en offentligrättslig eller en frivillig avgift kan regeringen begära att beslutar om att verksamheten skall avgiftsbeläggas. Avgiftsförordningen (1992:191) trädde i kraft . I den stadfästs de regler för normgivningsmakten som uttalas i 8 kap. RF. Skäl till införande av avgiftsförordningen var bl.a. att statsmakterna ville ha ett samlat regelverk för avgiftsbelagd verksamhet med heltäckande och tydliga riktlinjer. Avgiftsförordningen gäller för statliga myndigheter under regeringen. Förordningen är inte tillämplig på s.k. statligt reglerade avgifter, dvs. sådana som bestäms av staten men som tas ut av andra än statliga myndigheter. De generella bestämmelserna i avgiftsförordningen skall tillämpas om inte något annat följer av en annan förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Om regeringen t.ex. har beslutat att ett annat ekonomiskt mål än full kostnadstäckning skall gälla för en viss verksamhet gäller inte det ekonomiska målet full kostnadstäckning som anges i 5 § första stycket. Rätten att ta ut avgifter För att en myndighet skall få ta ut avgift krävs ett bemyndigande från regeringen. Bemyndigandet ges vanligtvis i myndighetens instruktion eller i regleringsbrevet. Om det gäller offentligrättsliga avgifter skall enligt 8 kap. 3 § RF besluta att verksamheten skall bedrivas och att den skall vara avgiftsbelagd. Regeringen fastslår sedan efter bemyndigande i en förordning vilken myndighet det är som skall ta ut avgiften. Om tveksamhet råder om en avgifts offentligrättsliga karaktär bör regeringen begära att beslutar om att avgiften skall införas. Rätten att meddela föreskrifter om avgiften avser bl.a. vem som har rätt att besluta om avgiftens storlek. Ekonomiskt mål och avgiftssättning Det ekonomiska målet talar om hur stor del av kostnaderna för en viss verksamhet som skall täckas av intäkter. Regeringen har bestämt att full kostnadstäckning normalt skall gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet. Om ett annat ekonomiskt mål skall gälla, t.ex. en annan kostnadstäckningsgrad än full kostnadstäckning eller täckning enbart av vissa angivna kostnader, skall regeringen besluta särskilt om detta. Det förekommer också att inget preciserat ekonomiskt mål anges, t.ex. entréavgifter vid de flesta museer. Huvudprincipen för avgiftssättningen är att ersättningen skall motsvara den långsiktiga självkostnaden. Avgifterna skall beräknas med sikte på att täcka samtliga direkta kostnader för verksamheten och en så rättvis andel som möjligt av de kostnader som är gemen- samma med andra verksamheter. Vid avgiftssättningen skall i regel också hänsyn tas till tidigare uppkomna över- eller underskott i verksamheten. Ett motiv för undantag från full kostnadstäckning är om ett sådant avgiftsuttag skulle motverka syftet med verksamheten. Det bör i sammanhanget noteras att har fattat ett beslut om en enhetlig princip för prissättning av uppgifter som myndigheter tillhandahåller i elektronisk form.1 Beslut om avgiftsbelopp, samråd m.m. En myndighet får bestämma avgiftens storlek endast efter särskilt bemyndigande. Enligt 7 § avgiftsförordningen skall myndigheterna sam- råda med () om de avgifter som myndigheten tar ut. Rätten att disponera avgiftsinkomster För att en myndighet skall få disponera inkomsterna i den avgiftsbelagda verksamheten krävs att statsmakterna har medgivit detta. Offentligrättsliga avgifter bör i regel inte disponeras av myndig- heten utan tillföras statskassan och redovisas mot en inkomsttitel. Myndigheten tilldelas då anslagsmedel och styrs således på samma sätt som anslagsfinansierad verksamhet. Avgifter som tas ut för frivilligt efterfrågade varor och tjänster disponeras normalt av myndigheten. Rätten att disponera avgifts- inkomsterna framgår i regel av myndighetens regleringsbrev. I kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) finns generella bestämmelser bl.a. om hur över- och underskott i den avgifts- belagda verksamheten där avgiftsintäkterna disponeras av myndig- heten skall hanteras. I 23 § förordningen anges t.ex. att om det ackumulerade överskottet är större än av den avgifts- belagda verksamhetens omsättning skall myndigheten föreslå regeringen hur hela det ackumulerade överskottet skall användas. Vidare framgår att om årets underskott i den avgiftsbelagda verksamheten är större än ett balanserat överskott skall myndigheten lämna förslag till åtgärder till regeringen. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294. Utöver de generella ekonomiadministrativa bestämmelserna finns specifika regler för en enskild avgiftsbelagd verksamhet. Dessa regler skall framgå av eventuell lag och förordning med förarbeten som reglerar verksamheten, myndighetens instruktion, reglerings- brev eller av särskilda regeringsbeslut. är en statlig myndighet som tar ut avgifter för användningen av det statliga personadressregistret (SPAR). Avgifter tas ut för utlämnande av vissa i SPAR-lagen reglerade uppgifter i elektronisk form. Bemyndigandet för nämndens rätt att ta ut avgifter framgår av SPAR-förordningen.2 Förordningen innehåller närmare föreskrifter om behandlingen av de person- uppgifter som avses i SPAR-lagen. Lagen innehåller inga bestäm- melser om avgifter. Avgifterna tas ut enligt avtal med en enda kund, , som i sin tur bearbetar och säljer informationen till en mängd kunder enligt marknadsmässiga priser. De avgifter som tar ut av baseras på en fast årlig avgift, som avtalsmässigt höjs , samt rörliga avgifter för varje uttagen adressuppgift.3 Dessa årliga avgiftsintäkter (ca ) redovisas mot inkomst- titel. (beloppet avser ) av avgiftsintäkterna användes dock för att ersätta för de uppgifter som verket tillhandahåller SPAR. De avgifter som tar ut enligt avtalet med bör betraktas som avgifter i statsrättslig mening. Avgifterna omfattas därför av avgiftsförordningens bestämmelser. Det innebär enligt 5 § avgiftsförordningen4 att det ekonomiska målet är full 23 § Användningen av SPAR får vara avgiftsbelagd. 3Exklusive vissa i avtalet angivna undantagna uttag ur SPAR. 45 § Om inget annat ekonomiskt mål för verksamheten beslutats, skall avgifter beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. kostnadstäckning för statens kostnader, dvs. inte enbart SPAR- nämndens kostnader för användningen. Å andra sidan föreskrivs i bemyndigandet i 5 § SPAR-förordningen att användningen får vara avgiftsbelagd. En tolkning av denna paragraf skulle kunna vara att nämnden får bestämma om avgifter överhuvudtaget skall tas ut, och om så sker, bestämma avgifternas nivå själv upp till full kostnadstäckning. Det är således inte helt entydigt vad det ekonomiska målet är inom ramen för full kostnadstäckning, dvs. om samtliga kostnader eller endast en del av statens kostnader i verksamheten skall täckas med avgifterna. 7.2.3Offentligrättsliga avgifter eller avgifter i uppdragsverksamhet? Utredningen betraktar de avgifter som nämnden erhåller från som avgifter för frivilligt efterfrågad verksamhet, dvs. De tas bl.a. ut av enskild, men de kan knappast karaktäriseras som tvingande för som i så fall skulle befinna sig i en beroendeställning gentemot myndigheten . Visserligen kan företaget anses befinna sig i beroendeställning eftersom det behöver få tillgång till personuppgifterna för att kunna bedriva sin verksamhet. Beroendet kan dock närmast karaktäriseras som positivt beroende, en förmånsställning. Dessutom existerar inget tvång för företaget att efterfråga och marknadsföra uppgifterna. Detta innebär att avgiftsuttagen inte behöver regleras av i lag eller på annat sätt. Så har som framgått inte heller skett. Nämndens rätt att ta ut avgifter kan enligt 8 kap. 13 § RF bemyndigas av regeringen, vilket gjorts i förordningen. Bedömningen att avgifterna inte är offentligrättsliga, utan avgifter för frivilligt efterfrågade tjänster är inte självklar. Det finns i stort sett inga tydliga kriterier för när en avgift anses vara tvingande för en enskild. Gråzonen är stor. Om tveksamhet råder om avgifternas status bör regeringen begära att beslutar om avgiftsbeläggningen. Som framgått ovan anser dock utredningen att nämndens avgiftsuttag tillhör regeringens kompetensområde, dvs. regeringen kan besluta om att verksamheten skall vara avgiftsbelagd och det ekonomiska målet som – inom ramen för full kostnadstäckning – skall gälla för verksamheten. Om det ekonomiska målet skulle ha inneburit att generera vinst utöver statens kostnader hade det varit nödvändigt att avgifterna beslutades av . Slutsatsen är således att dessa avgifter är statsrättsliga avgifter som omfattas av avgiftsförordningen och bör betraktas som avgifter i uppdragsverksamhet. Däremot är inte tydligt formulerat vilket ekonomiskt mål – inom ramen för full kostnadstäckning – som gäller. De priser som tar ut vid vidareförsäljning till sina kunder utgör inte avgifter i statsrättslig bemärkelse och de omfattas inte heller av det generella regelverket för statliga avgifter. 8Befolkningsdatabaser i några grannländer De nordiska länderna har en gemensam folkbok- föringstradition med därtill hörande stora befolkningsregister. Registren var tämligen oskyldiga från integritetssynpunkt så länge de fördes manuellt, men bilden förändrades mot slutet av 1960- talet. Precis som i såg man i grannländerna ett integritets- hot i den snabba tekniska utvecklingen. Om inga motåtgärder sattes in skulle utvecklingen kunna föra med sig ett stort antal befolkningsregister; lättåtkomliga via automatisk databehandling. Mot den bakgrunden skapades SPAR och ett antal liknande system i några grannländer. I detta kapitel redovisar utredningen utveck- lingen fram till nu i grannländerna , och . Det centrala personregistret (CPR) i etablerades 1968. En starkt bidragande orsak till att registret inrättades var att införde ett centralt källskattesystem, som för- utsatte personnummer. CPR skulle emellertid inte bara tillgodose skatteförvaltningens behov utan också behovet av personuppgifter inom den kommunala administrationen, vid statliga myndigheter och inom den privata sektorn. fick huvud- ansvaret för registret och kommunerna ansvaret för den fortlöpande grundregistreringen. Driften av CPR-systemet förlades till den dåvarande I/S Datacentralen, en motsvarighet till svenska DAFA. Ursprungligen fanns ett personregisterråd inom ministeriet med ledamöter utsedda av och kommunerna. Personregister- rådet skulle bistå indenrigsministern i frågor om personregistrering och följa arbetet i det dåvarande sekretariatet för person- Befolkningsdatabaser i några grannländer Rådet, med departementschefen som ordförande, behandlade såväl principiella frågor som konkreta ärenden. En viktig principfråga var i vad mån CPR skulle göras tillgängligt för den privata sektorn. Det rådde exempelvis länge enighet om att den privata sektorn inte skulle få tillgång till personnummer. Även frågor om var gränserna skulle gå mellan privat och offentlig sektor diskuterades ingående. Rådets verksamhet minskade och det avvecklades 1978 i samband med att en ny folkeregisterlov trädde i kraft. Den nya lagen innehöll tydliga regler för den privata sektorns nyttjande av folkbokföringsuppgifter. Dessutom hade fått en registerlag och ett nytt system för registertillsyn. CPR-systemet har sedan etableringen genomgått en rad förändringar. För statliga och kommunala användare har terminalåtkomst varit möjlig . Kommunerna har kunnat registrera förändringar direkt i CPR . regleras CPR i en särskild lag (CPR-lagen)1, som ersatte folkeregisterloven. Därmed är den danska statens tillhanda- hållande av personuppgifter författningsmässigt integrerat med folkbokföringen. För att uppgifterna i CPR skall lämnas ut krävs alltid tillstånd från . Tillstånd ges endast till offentliga myndigheter och privata företag som har ett berättigat intresse av att få uppgifterna. Offentlighetsuttag är inte möjliga att göra, eftersom offentlighetsprincipen i är grundad på vanlig lag2 och CPR-lagens bestämmelser gäller framför offentlighetslagen. Enskilda personer kan, med få undantag, bara få ut uppgifter om sig själva. Det senare även elektroniskt, om personen i fråga har elektronisk identitet. Den tekniska driften av CPR är utlagd på ett privat företag, , ett multinationellt företag som köpt upp I/S Datacentralens efterföljare A/S Datacentralen. Det är som sköter försäljningen och beslutar om villkoren för åtkomst till uppgifterna i CPR. CPR- kontoret beslutar även i frågor som kan uppfattas som rent tekniska, exempelvis frågor om kod i tilldelad personlig användaridentitet. äger programvaran och fastställer priserna för användning av CPR, i den mån priserna inte är fastlagda i CPR-lagen. Verksamheten täcker kostnaderna för CPR- 1Lov om Det Centrale Personregister (lov nr 426 af ). 2Lov om offentlighed i forvaltningen (lov nr 572 af ). SOU 2005:61 Befolkningsdatabaser i några grannländer kontoret och ger visst överskott. Omsättningen uppgår till ca 87 miljoner DKR/år. säljer överhuvudtaget inga personuppgifter för reklamändamål. Däremot kan den privata sektorn få kontrollera personuppgifter mot CPR och få sina kundregister uppdaterade mot CPR. Urval medges i princip endast för forskningsändamål, som anses vara en angelägen samhällsuppgift. Det är enligt CPR-lagen förbjudet att vidareförsälja uppgifter som hämtats från CPR. Uppgifterna får inte heller lämnas vidare utan lagstöd eller särskilt tillstånd av . beslut kan överklagas till domstol. Klagomål kan även lämnas till Datatilsynet, som utövar tillsyn enligt den danska motsvarigheten till personuppgiftslagen.3 CPR innehåller uppgifter om alla i bosatta personer, som tilldelats personnummer. Personposterna är mer omfattande än motsvarande poster i den svenska folkbokföringsdatabasen. I CPR finns även uppgifter om exempelvis kyrklig tillhörighet, rösträtt, underhållsplikt, pensionsförhållanden m.m. Å andra sidan är CPR mer begränsat än svenska SPAR. CPR innehåller inga uppgifter om inkomst, förmögenhet, fastighetsinnehav och fastighetstaxering. Den typen av uppgifter kan alltså inte användas som sökbegrepp vid urval ur CPR. Flera av personposterna i CPR är spärrade i olika avseenden. De danska medborgarna har fler möjligheter än de svenska att begära skydd för sina uppgifter i CPR. har rätt att efter anmälan till CPR få sitt namn och sin adress skyddad. Ett sådant skydd innebär att uppgifterna inte får lämnas ut till enskilda. För förlängt skydd krävs myndighetsbeslut. Vidare kan de danska medborgarna begära spärr inte bara mot direktreklam utan också mot vetenskapliga undersökningar och statistiska bearbetningar. Direktreklamspärrarna förs, enligt bestämmelser i , upp på den s.k. Robinson-listan, som omfattade 520 000 personer. Robinson-listan, som förs av CPR- kontoret, uppdateras kontinuerligt men trycks en gång i kvartalet. Enligt den danska marknadsföringslagen måste en kontroll göras mot Robinson-listan innan utskick görs för direktreklam. Det dagliga ansvaret för CPR är delat mellan Indenrigs- og och kommunerna. , inom ministeriet, har föreskriftsrätt och fattar merparten av de beslut 3 Lov om behandling af personoplysninger (lov nr 429 af ). Befolkningsdatabaser i några grannländer som följer av CPR-lagen. Kommunerna svarar för grund- registreringen i CPR, men kan också i viss utsträckning fatta beslut om utlämnande av uppgifter. Det centrala syssel- sätter ca 20 personer fördelade på tre avdelningar: sekretariat, IT- center och kundtjänst. Den första norska lagen om folkeregistrering tillkom 1905 och det första folkeregistret etablerades i . Syftet med folkeregistreringen var att skapa en grund för beskattning, allmänna val och befolkningsstatistik. Folkeregistren skulle även tjäna administrativa ändamål inom den offentliga förvaltningen. Ansvaret för folkeregistreringen lades inledningsvis helt på kommunerna. Det sentrale folkeregistret inrättades 1964 och är lagreglerat sedan 1970,4 men grunden för folkeregistreringen är fortfarande de kommunala registren. Kommunerna sköter den löpande registreringen och är i flertalet frågor första instans. Det sentrale folkeregistret uppdateras via de kommunala registren. finns också ett Sentralkontor för folkeregistrering förlagt till Skattedirektoratet. Sentralkontoret har ett övergripande ansvar, ger ut föreskrifter och är överklagandeinstans. Det är också Sentralkontoret som, i varje enskilt fall, avgör vilka myndigheter och, i undantagsfall, företag som i elektronisk form skall få åtkomst till uppgifterna i folkeregistret. Det sentrale folkeregistret är uppbyggt med det danska CPR som förebild. Det innehåller fler uppgifter än den svenska folkbokföringsdatabasen, exempelvis uppgifter om kyrkotill- hörighet och rösträtt, men där finns inga uppgifter om inkomst, förmögenhet och fastighetsinnehav. Uppgifterna i folkeregistren är belagda med tystnadsplikt. Tjänsteman som i sin tjänst kommer i kontakt med registren får vid tillträdandet av tjänsten skriva under en försäkran om att iaktta tystnadsplikten. Tystnadsplikten gäller efter det att den berörda personen avregistrerats som död eller utvandrad. Utan hinder av tystnadsplikten kan uppgifter lämnas ut till myndigheter5 4Lov om folkeregistrering (Lov nr 01). 5Härmed avses organ med offentlig myndighetsutövning, vilket innebär att även företag som utövar sådan verksamhet kan komma i fråga. Uppgifterna får bara användas i den myndighetsutövande delen av respektive verksamhet. Befolkningsdatabaser i några grannländer om detta har stöd i lag eller i beslut från Sentralkontoret. Efter beslut av Sentralkontoret kan uppgifter också lämnas ut för forskning såvida utlämnandet inte bedöms medföra skada för de registrerade. Brott mot lagen om folkeregister är straffbelagt. Sentralkontoret kan förena beslut om åtkomst till registret med långtgående villkor. Villkoren registreras i samband med ut- lämnandet och efterlevnaden följs upp. Om ett lokalt folkeregister upptäcker att villkoren inte följs skall saken underställas Sentralkontoret. Vissa av uppgifterna i folkeregistret kan lämnas ut till företag om dessa kan visa att de behöver uppgifterna för att kunna fullgöra sina lagliga skyldigheter eller tillvarata sina rättigheter. erbjuder få tjänster till enskilda medborgare. Efter skriftlig ansökan kan en registrerad få sin personpost i folkeregistret spärrad mot utlämnande till privata företag. krävs förnyad ansökan. De registrerade har också rätt att få utdrag ur folkeregistret såvitt gäller uppgifter om dem själva. Den tekniska driften av det sentrale folkeregistret har under en följd av år, genom tjänstekoncessioner, varit förlagd till tre dataserviceföretag, som haft möjlighet att själva sätta priserna i förhållande till slutkunder. Den formen av konkurrensutsättning har emellertid inte gett önskat resultat. Skattedirektoratet har bl.a. funnit det nödvändigt med en hårdare styrning av prisutvecklingen. Efter genomförd anbudskonkurrens valde Sentralkontoret att förlägga driften till ett företag, EDB Infobank, fr.o.m. . Den nye leverantören började leverera data . Alla kunder skall vara överförda till den nye leverantören före . Avtalet löper , med möjlighet till förlängning . Avtalet omfattar on- linelösningar, program-till-programuppkopplingar, urvalsdrag- ningar och à-jour-hållning av kundregister. För att kunna nyttja den nye leverantörens tjänster krävs, som , tillstånd från Sentralkontoret. Som framgått är det sentrale folkeregistret omgärdat av mer strikta bestämmelser än motsvarande register i och . Integritetsskyddet är starkt och beslutsprocesserna tidskrävande. De försök som gjorts för att förenkla regelverket och underlätta åtkomsten till registret har emellertid inte nått framgång. Befolkningsdatabaser i några grannländer ut ett förslag6 om vidgad åtkomst och ändrade regler på remiss. Förslaget innehöll tre alternativa modeller, som samtliga i jämförelse med svenska förhållanden var försiktiga. Det skulle exempelvis i alla tre alternativen vara förbjudet att lämna ut personnummer. Syftet med förslaget var främst att möjliggöra för privata företag att uppdatera person- register även om detta inte var nödvändigt för att företagen i fråga skulle kunna fullgöra sina lagliga förpliktelser. Förslaget stötte emellertid på motstånd i remissomgången och är fortfarande föremål för beredning i . Eventuellt kommer en proposition om lagändringar att läggas fram . I har folkbokföringen tillhandahållit information om befolkningen för samhällets behov. När folkbok- föringen gick in i dataåldern upprättades ett riksomfattande centralt befolkningsregister. Sedan början av 1980- talet innehåller befolkningsdatasystemet också uppgifter om byggnader, lägenheter och innehavarna av dem samt om fastigheter och verksamhetslokaler. Däremot innehåller befolknings- datasystemet inga uppgifter om inkomst och förmögenhet. Befolkningsdatasystemet är flitigast använda bas- register. Det är utvecklat speciellt med tanke på den offentliga förvaltningens behov, men betjänar även näringsliv, vetenskapliga samfund och enskilda medborgare. Systemets personuppgifter används för identifiering av personer samt för klarläggande av de registrerades familjerättsliga ställning och rättshandlingsförmåga. Systemets fastighets-, byggnads- och lägenhetsuppgifter används för identifiering av hemkommun och bostad samt för utredningar om byggnaders och lägenheters tekniska egenskaper.7 Befolkningsdatasystemet sköts av magistraten och Befolknings- registercentralen. Den senare är en fristående statlig myndighet, som inrättades och lyder under . Befolkningsregistercentralen sysselsätter 109 personer (siffran är ). 6Hoeringsnotat – Utlevering av opplysninger fra folkeregisteret, Dato 5.11.2003. Befolkningsdatabaser i några grannländer Med stöd av befolkningsdatalagen lämnas till statliga och kommunala myndigheter de uppgifter dessa behöver för skötseln av sina åligganden. Till trossamfunden lämnas de uppgifter dessa behöver för att uppdatera sina medlemsregister och sköta sina åligganden. Till enskilda juridiska personer lämnas de uppgifter dessa behöver för att tillvarata sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. I viss utsträckning och under strikt kontroll kan uppgifter också lämnas ut för vetenskaplig forskning, opinions- och marknadsundersökningar, registerunderhåll och direkt marknadsföring. Både i fråga om teknik och service anses det finska befolknings- datasystemet ligga på toppnivå. Systemet erbjuder inte bara de tjänster som finns i , och utan också tjänster som ännu inte utvecklats fullt ut i grannländernas motsvarande system. Som exempel kan nämnas elektroniska certifikat. Befolkningsregistercentralen producerar certifikat- tjänster för statsförvaltningen och har utvecklat en personlig e-kod för elektronisk identifiering. Det är visserligen polisinrättningen i respektive härad som beviljar de finska medborgarna elektroniska , men det är Befolkningsregistercentralen som står för kortens elektroniska delar och personliga kodnummer (pin-koder). Med hjälp av det elektroniska kan medborgarna även kontrollera de egna uppgifterna i befolkningsdatasystemet, begära flyttning eller adressändring och begära förbud mot utlämnande av de egna uppgifterna för direktmarknadsföring, personmatriklar, släktforskning eller adresstjänst. De sist nämnda tjänsterna kan naturligtvis också begäras på konventionell väg, genom skriftlig ansökan eller vid personligt besök. Om en person på goda grunder misstänker att den egna eller familjens säkerhet är hotad kan magistraten, efter skriftlig ansökan eller personligt besök, bevilja s.k. skyddsförbud för personens uppgifter i befolkningsdatasystemet. Skyddsförbud beviljas första gången för högst .