sou · GTB310 · 2006-01-01 00:00:00 — presenterade Europeiska kommissionen det europe- iska treåriga handlingsprogrammet mot klimatförändringar, ECCP. I detta anges drygt 40 kostnadseffektiva åtgärder som tillsammans skall räcka för att nå unionens åtagande under Kyotoprotokollet. En hörnsten i programmet är unionens handel med utsläppsrätter. EU:s handelssystem baseras på ett direktiv (handelsdirektivet) som formellt antogs i oktober 2003.8 Alla länder som är medlem- mar i EU när handeln inleds omfattas av systemet, dvs. EU:s samt- liga 25 medlemsländer deltar. De länder som omfattas av EES-av- talet (, och ) kan själva besluta om de vill ansluta sig till systemet. Unionens system för handel med utsläppsrätter är ett strategiskt klimatpolitiskt instrument som syftar till att på ett kostnadseffek- tivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser inom gemenskapen. Systemet bygger på att en restriktion (ett tak) sätts för hur stora de totala utsläppen får vara från de anläggningar som omfattas av det. Detta bety- der emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda an- 5EU:s gemensamma åtagande i Kyotoprotokollet avser EU 15. De tio stater som blev med- lemmar av unionen har dock (med undantag för och ) natio- nella åtaganden enligt Kyotoprotokollet som alltjämt gäller. 6Ordet flexibel anger att utsläppsreduktioner inte behöver göras i det egna landet, utan kan mot ersättning göras i annat land. 7I Kyotoprotokollet anges ytterligare två styrmedel, som till skillnad från handel med ut- släppsrätter är projektbaserade. Det ena är s.k. gemensamt genomförande (på engelska Joint Implementation, JI) och det andra mekanismen för ren utveckling (på engelska Clean Deve- lopment Mechanism, CDM). 8Europaparlamentets och Rådets direktiv /87/EG av om ett sy- stem för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG. EUT L 275, 13.10.2003, s 32 (Celex 32003L0097). Arbetet med att införa handel med utsläppsrätter läggningar eller för ett enskilt land. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal överlåtbara utsläppsrätter. En sådan rätt definieras –2007 som rätten att släppa ut ett ton koldioxid. Rätten att faktiskt släppa ut koldioxid tillkommer endast de anläggningar som fått ett särskilt tillstånd. Däremot kan vem som helst, såväl juridiska som fysiska personer, köpa och sälja utsläppsrätter. Summan av tilldelade utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara. Vidare skall de anläggningar som omfattas av systemet vid en viss angiven tidpunkt kunna visa upp och överlämna det antal utsläpps- rätter som motsvarar anläggningens faktiska utsläpp. Genom att utsläppsrätterna är överlåtbara skapar handelssyste- met en möjlighet att omfördela utsläpp mellan verksamhetsutövare med höga kostnader för att minska sina utsläpp och verksamhets- utövare med låga sådana kostnader. En verksamhetsutövare med hög reningskostnad kan således vilja släppa ut mer koldioxid än den mängd utsläppsrätter som han fått vid tilldelningen av utsläpps- rätter. Han behöver då köpa ytterligare utsläppsrätter. En verk- samhetsutövare med låg reningskostnad kan å andra sidan välja att minska sina utsläpp så att han vid den årliga redovisningen inte be- höver alla de rätter han tilldelats. Han kan då sälja en del av de ut- släppsrätter han fått sig tilldelad. På detta vis uppstår alltså en marknad för utsläppsrätter, och dessa kan köpas och säljas som andra värdepapper. Det europeiska handelssystemet kommer att omfatta olika tids- perioder. (åren 2005 2007) kommer handelssystemet endast att omfatta utsläpp av koldioxid och an- läggningar inom energiintensiv industri (produktion och bearbet- ning av järnmetaller, mineralindustrin, pappersmassa, papper och papp) och förbränningsanläggningar över en viss effektnivå inom kraft- och värmeproduktion. I kommer den handlande sektorn att omfatta drygt 700 anläggningar. Nuvarande mål för svensk klimatpolitik Enligt klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02 MJU10, rskr. 2001/02:163) skall som nationellt klimatmål gälla att de svenska utsläppen av växthusgaser som ett medelvärde för perioden 2012 skall vara lägre än ut- släppen . Utsläppen skall räknas som koldioxidekvivalenter Arbetet med att införa handel med utsläppsrätter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner. Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variatio- ner i temperatur och nederbörd. Enligt klimatpolitiska beslut skall det nationella målet att minska utsläppen av växthusgaser med upp- nås utan kompensation för upptag i sänkor och utan användning av flexibla mekanismer. Mot bakgrund av den utvärdering av klimat- politiken som och haft an- svar för (kontrollstation) och de remissynpunkter som framkommit på myndigheternas rapport avser regeringen överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. Det klimatpolitiska beslutet innehåller även ett lång- siktigt klimatmål. skall internationellt verka för att det glo- bala arbetet inriktas mot målet att stabilisera halten av växthusgaser på 550 ppm. bör utsläppen för sammantaget vara lägre än koldioxidekvivalenter och invånare och där- efter minska ytterligare. Målets uppfyllande är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i andra länder. energipolitiska beslut (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) redovisar riktlinjer för en klimatstrategi på energiområdet, som följer den strategi som beslutades energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:212). De svenska utsläppen av koldioxid inom energiområdet skall enligt riktlinjerna begränsas så långt det är möjligt med hänsyn till konkurrenskraft, sysselsättning och välfärd. På energiområdet innebär riktlinjerna också att klimatstrategin skall utformas mot bakgrund av jämförel- ser med faktiskt vidtagna åtgärder i andra länder. Detta för att und- vika att en väsentligt större börda läggs på den svenska industrin än vad konkurrentländerna lägger på sin industri. 1.2Delegationens arbete med handelsdirektivet beslöt regeringen om direktiv till en delegation med parlamentarisk sammansättning i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (dir. 2001:56).9 Delegationen antog namnet FlexMex2- utredningen. 9 Av olika skäl kom dock utredningsarbetet inte att inledas . Arbetet med att införa handel med utsläppsrätter SOU 2005:10 Som medlem av EU är skyldigt att ansluta sig till och i svensk lagstiftning införa de i handelsdirektivet angivna reglerna för det EU-gemensamma handelssystemet. Delegationen har gjort den allmänna bedömningen att det inte är lämpligt att ta fram ett regelverk för ett svenskt handelssystem som på väsentliga punkter avviker från EU:s handelssystem. Mot denna bakgrund har delega- tionen delvis valt ett annat upplägg för utredningsarbetet än vad som anges i utredningsdirektiven. Delegationens arbete före detta slutbetänkande har redovisats i tre delbetänkanden. I det första, Handla för bättre klimat (SOU 2003:60), som kom , redovisade delegationen vilka principer som för svensk del bör ligga till grund för fördelningen av utsläppsrätter i EU:s handelssystem. Mot bakgrund av detta och remissinstansernas synpunkter presenterade regeringen i propositionen Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (prop. 2003/04:32) riktlinjerna för genomförandet av direktivet i svensk lagstiftning. I propositionen föreslogs också att skulle bemyndiga regeringen att utarbeta och till Europeiska kommissio- nen överlämna en plan för fördelningen av utsläppsrätter. Riks- dagen beslutade i enlighet med propositionen (bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150). inlämnade regeringen nationella för- delningsplan till kommissionen. Denna plan anger efter vilka prin- ciper utsläppsrätter kommer att fördelas i . Enligt handelsdirektivet skall medlemsstaterna ha genomfört direktivet i sin lagstiftning (artikel 31). Med hänsyn till den ordning som gäller för beredning av svensk lagstiftning har det emellertid inte varit möjligt att genom- föra nödvändig lagstiftning till . Detta gäller särskilt som vissa rättsakter som handelsdirektivet hänvisar till inte var antagna av i gemenskapen berörda institutioner vid den tid- punkten. Så var t.ex. fallet beträffande den registerförordning som enligt artikel 19.3 skall finnas för att direktivet skall kunna genomföras.10 10 antog en förordning (EG) 2216/2004 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med och rådets direktiv /87/EG och och rådets beslut 280/2004/EG. Publiceringen av förordningen i (EUT) skedde . SOU 2005:10 Arbetet med att införa handel med utsläppsrätter är dock långtifrån ensamt om att inte ha kunnat efterleva direktivets tidplan i detta hänseende. Tvärtom deklarerade flera medlemsstater tidigt att de inte skulle klara ett genomförande till , men att de skulle ha all lagstiftning på plats före . Mot denna bakgrund fann delegationen det mest ändamålsenligt att, efter det att det första delbetänkandet presenterades , etappvis lägga fram förslag i en sådan ordning och vid sådana tid- punkter att det skulle kunna finnas ett fungerande regelverk på plats . För att handeln med utsläppsrätter skulle kunna starta krävdes att det före den tidpunkten fanns en lagreglering för frågor avseende tillstånd och tilldelning av ut- släppsrätter. redovisade därför i sitt andra delbetänkande Handla för bättre klimat – tillstånd och tilldelning, m.m. (SOU 2003:120) förslag till en tidsbegränsad lagstiftning som huvudsakligen rörde tillstånds- och tilldelnings- frågor och som var avsedd att gälla fr.o.m. . Regler- ingen i den tidsbegränsade lagen var tänkt att kunna flyttas över till en komplett lag med ikraftträdande då den tids- begränsade lagen skulle upphöra att gälla. Mot bakgrund av delegationens andra delbetänkande och remissinstansernas synpunkter avlämnade regeringen propositionen Handel med utsläppsrätter I (prop. 2003/04:132). I propositionen föreslogs bl.a. införandet av en ny lag (2004:656) om utsläpp av koldioxid, innehållande vissa bestäm- melser om tillstånd för utsläpp av koldioxid och tilldelning av ut- släppsrätter. Vidare föreslogs ändringar i som innebär att för de anläggningar som ingår i handelssystemet får inte med- delas villkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en be- gränsning av koldioxidutsläpp. Förslaget innebar att införandet av ett handelssystem för utsläppsrätter avseende koldioxid kunde på- 2003/04:MJU19, rskr.2003/04:281). trädde i kraft . redovisade sitt tredje del- betänkande Handla för bättre klimat – handel med utsläppsrätter –2007, m.m. (SOU 2004:62). Syftet med delbetänkandet var att lämna förslag på en fullständig lag för införandet av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Arbetet med att införa handel med utsläppsrätter därför förslag avseende regler för övervakning, rapportering och kontroll av koldioxidutsläpp. Vidare lämnades förslag till ett kom- plett regelverk för registerfrågor samt förslag avseende straff och andra sanktioner samt skadestånd. Förslagen var avsedda att ligga till grund för det avslutande steget i arbetet med att genomföra handelsdirektivet i svensk lagstiftning inför perioden 2007. Mot bakgrund av delegationens tredje delbetänkande och remissinstansernas synpunkter avlämnade regeringen propositionen Handel med utsläppsrätter II (prop. 2004/05:18). I propositionen föreslogs att en ny lag skulle införas med full- ständiga bestämmelser om handel med utsläppsrätter för koldioxid och ersätta lagen om utsläpp av koldioxid. Förslagen i proposi- tionen utgjorde det avslutande steget i arbetet med att genomföra handelsdirektivet i svensk lagstiftning. beslutade i enlig- het med propositionen (bet. 2004/05 MJU5, rskr. 2004/05:43) och den nya lagen och övriga förslag till lagändringar trädde i kraft . Om delegationens arbetsformer kan sägas att de kommitté- sammanträden som hållits regelbundet har utgjort den viktigaste arenan för utredningens diskussioner. Sedan avlämnandet av dele- gationens tredje delbetänkande har fem sammanträden avhållits. Utöver kontinuerliga diskussioner om utredningsarbetets framåtskridande och redovisningar av utlagda uppdrag m.m. har vid sammanträdena information lämnats från , Ener- gimyndigheten, ITPS () och SKGS (Samarbetsorgan mellan branschföreningarna Skogsindustri- erna, Plast & Kemiföretagen, SweMin och ). Vidare har utredningens ordförande och sekretariat bilateralt sammanträtt med berörda myndigheter (t.ex. , , , ) och intresseorganisationer på området (, Skogsindustri- erna, , , Plast- och Kemi- företagen). Utredningens ordförande och sekretariat har vid ett antal tillfällen kommunicerat med företrädare för berörda general- direktorat inom . Därtill har utredningens ord- förande och sekretariat närvarit vid olika nationella och internatio- nella seminarier o.d. inom det berörda sakområdet. inbjöd delegationen branschföreträdare för skogsindustrin, plast- och kemiindustrin, gruvor, och metallproducenter samt järn- och stålindustrin att tillsammans med företrädare för och Svensk Fjärrvärme redovisa sina Arbetet med att införa handel med utsläppsrätter synpunkter på förutsättningarna för att använda benchmarking som metod för att fördela utsläppsrätter inom handelssystemet. Skriftliga vittnesmål lämnades av SKGS samt av och Svensk Fjärrvärme. 1.3Slutbetänkandets syfte och underlagsmaterial Med detta betänkande avslutar delegationen sitt treåriga arbete. Vi har därför sett det som värdefullt att dels sammanfatta arbetets genomförande (vilket gjordes ovan) och beskriva handelssystemet på ett överskådligt sätt, dels behandla frågor som kan bli aktuella att reglera framöver, sannolikt tidigast i samband med den första åta- gandeperioden (2008-2012).11 Dessa frågor avser förutsättningarna för och konsekvenserna av att: inkludera andra sektorer i handelssystemet, inkludera andra växthusgaser än koldioxid i handelssystemet, utnyttja möjligheten att fördela utsläppsrätter på annat sätt än genom gratis tilldelning, samt använda benchmarking (riktmärken) vid tilldelningen av utsläpps- rätter. Inom ramen för utredningen har följande underlagsmaterial tagits fram och använts inför slutbetänkandet12: Per Kågeson, , har bl.a. analyserat förutsättning- arna för en utvidgning av handelssystemet till att omfatta den svenska transport- och övrigsektorn. Professor har lämnat synpunkter på prognoser för energianvändningen inom byggsektorn. har analyserat hur ett utvidgat handelssystem – omfattande de verksamheter som omfattas av handels- direktivet samt därtill i första hand transportsektorn och upp- 11Möjligheten att koppla de s.k. projektbaserade mekanismerna (gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling) till EU:s utsläppshandel sker genom det s.k. länkdirek- tivet, som är ett tillägg till handelsdirektivet. Länkdirektivet trädde i kraft . Arbetet med att genomföra länkdirektivet i har påbörjats av Miljö- och sam- hällsbyggnadsdepartementet. Den svenska lagstiftningen skall vara på plats . 12Det omfattande underlagsmaterial som tagits fram inför delbetänkande 1-3 har tidigare redovisats i respektive delbetänkande. Arbetet med att införa handel med utsläppsrätter värmning inom övrigsektorn – kommer att påverka koldioxid- utsläpp, samhällsekonomi och strukturomvandling. Professor , har analyserat förut- sättningarna för och konsekvenserna av att staten säljer utsläpps- rätter på marknaden som ett sätt att fördela utsläppsrätter inom handelssystemet. , har analyserat förutsättningarna för att inkludera ytterligare växthusgaser för de anläggningar som ingår i handelssystemet, med tonvikt på att bedöma osäkerheten i beräkningarna av utsläppen. En arbetsgrupp inom juridiska institutionen, har analyserat förutsättningarna för att generellt inkludera ytterli- gare växthusgaser i handelssystemet. F.d. justitierådet har analyserat frågan om statens eventuella ersättningsskyldighet vid auktion och gratis tilldelning. Statskontoret har gjort en första uppföljning av rutiner, arbets- former och myndighetsorganisationen för systemet för handel med utsläppsrätter Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. I kapitel 2 beskrivs det handelssystem som trädde i kraft . Den översiktliga beskrivningen görs med utgångs- punkt från de förutsättningar som gäller för handelssystemet och de olika steg som skall tas av olika aktörer, dels för att delta i handeln med utsläppsrätter och dels för att handeln skall fungera trovärdigt och effektivt. I kapitel 3 7 gör delegationen utblickar mot kommande perioder och diskuterar eventuella framtida förändringar i de styrande för- utsättningarna. I kapitel 3 diskuteras förutsättningarna för och konsekvenserna av en utvidgning av handelssystemet till att omfatta transport- och övrigsektorn. I kapitel 4 diskuteras förutsättningarna för att inkludera fler växthusgaser än koldioxid i handelssystemet. I kapitel 5 analyseras förutsättningarna för och konsekvenserna av att tilldela utsläppsrätter genom att sälja utsläppsrätter på mark- naden. Arbetet med att införa handel med utsläppsrätter I kapitel 6 diskuteras förutsättningarna för att tilldela utsläpps- rätter med hjälp av benchmarking. I kapitel 7 redovisas resultatet av Statskontorets uppdrag att följa upp rutiner, arbetsformer och myndighetsorganisationen för till- stånds- och tilldelningsfrågor. Vidare behandlas frågor av rättslig art som behöver behandlas framgent, främst inför åtagandeperio- den 2012 och därefter. Som bilagor till betänkandet har fogats utredningens direktiv (bilaga 1), handelsdirektivet (bilaga 2), samt rapporterna från Per Kågeson (bilaga 3), (bilaga 4) och (bilaga 5). 2Beskrivning av EU:s handelssystem Handel med utsläppsrätter är ett styrmedel som länkar marknads- krafter och positiva miljöeffekter. Jämfört med andra ekonomiska styrmedel kan handel med utsläppsrätter ange de förväntade mil- jömässiga konsekvenserna med en högre grad av säkerhet. Med ut- släppshandel kan de förväntade miljöeffekterna också uppnås till lägsta möjliga kostnad. Handelssystemet möjliggör att utsläppsminskningar kan göras där de kostar minst. Handeln ger möjlighet för ett företag att välja om det skall minska de egna utsläppen eller betala för att något annat företag skall minska sina utsläpp. Styrmedlet bygger på att det finns ett tak för de totala utsläppen. Däremot finns det inte något tak för utsläppen från de enskilda anläggningarna. Det enda krav som anläggningarna måste uppfylla är att vid ett på förhand bestämt tillfälle överlämna ett antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda, verifierade utsläppen under en viss på förhand be- stämd tid, vanligtvis ett kalenderår. Om detta krav (den s.k. kvot- plikten) inte uppfylls utgår sanktioner, i allmänhet en straff- avgift. Ett detaljerat ramverk behövs för att få handelssystemet att fungera som ett kostnadsminimerande styrmedel. Detta ramverk anger vem som omfattas av handelssystemet, regler för deltagandet och vilket ansvar olika aktörer har. Dessutom anges i ramverket de krav som skall gälla för övervakning, redovisning och kontroll av utsläppen vid berörda anläggningar och för det registersystem som skall hålla ordning på de överlåtelser som sker. Handelsvaran i systemet är utsläppsrätter. En sådan rätt definie- ras –2007 som rätten att släppa ut ett ton kol- dioxid. Rätten att faktiskt släppa ut koldioxid tillkommer endast de anläggningar som omfattas av systemet. För dessa anläggningar krävs också ett särskilt tillstånd att släppa ut koldioxid. Köpa och sälja utsläppsrätter kan däremot vem som helst göra, såväl juridiska Beskrivning av EU:s handelssystem som fysiska personer. Denna handel är tänkt att fungera som en traditionell värdepappersmarknad. Huvuddelen av det ramverk som omtalas ovan ges av det han- delsdirektiv som och Rådet beslutat om. Där anges ett antal förutsättningar som skall gälla för handelssystemet och olika steg som i processen skall tas av be- rörda aktörer. I det följande ges en översiktlig beskrivning av EU:s handelssystem i termer av de förutsättningar som gäller för de svenska deltagarna i handelssystemet (avsnitt 2.1) och de olika pro- cesstegen (avsnitt 2.2). Att beskrivningen utgår från de svenska deltagarna beror på att vissa av kraven som skall uppfyllas är lika för alla verksamhets- utövare i alla medlemsländer, men att direktivet också lämnar till det enskilda medlemslandet att utforma vissa regler under förut- sättning att de uppfyller ett antal grundläggande av kommissionen fastställda kriterier.1 Inledningsvis bör också påpekas att det europeiska handels- systemet är indelat . Den första perioden om- fattar åren 2005–2007 är till en del tänkt att fungera som en för- söksperiod. Därefter löper perioderna i femårsintervall, dvs. 2008– 2012, 2013–2017 etc. 2.1Förutsättningar för handeln som ges av handelsdirektivet För att kunna identifiera vilka anläggningar som skall omfattas av kravet på att ha tillstånd för att släppa ut växthusgaser anges i direktivet vilka verksamhetsområden som är berörda. (2005–2007) omfattar handelssystemet anlägg- ningar inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustri samt pappers-, papp- och pappers- massaindustri. För del omfattas totalt drygt 700 anlägg- ningar.2 Direktivet anger också vilka gaser som systemet skall hantera. –2007 ingår endast utsläpp av koldioxid i 1Europeiska kommissionen har tagit fram vägledande riktlinjer för hur dessa kriterier bör tolkas. Kommissionens beslut, K(2004)130 slutlig, 29/01/2004, om riktlinjer för övervak- ning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med och rådets direktiv /87/EG. 2Genom att valt att inkludera förbränningsanläggningar som understiger 20 MW om de är anslutna till fjärrvärmenät som totalt överstiger 20 MW är nu antalet anläggningar uppe i drygt 700. Flera av dessa har identifierats först i samband med tillståndsprocessen. Beskrivning av EU:s handelssystem Kommissionen kan längre fram komma att ta initiativ till att ta med även övriga växthusgaser (metan, dikväve- oxid, fluorkarboner, perfluorkarboner och svavelhexafluorid) i handelssystemet. Som framgått bygger handelssystemet på att vissa utpekade verk- samhetsutövare vid ett visst tillfälle skall kunna överlämna ett antal utsläppsrätter som motsvarar de faktiska utsläppen under föregående år. Hur får då verksamhetsutövarna tag i dessa utsläpps- rätter? Teoretiskt sett skulle tilldelningen kunna ske på ett antal olika sätt. T.ex. skulle utsläppsrätterna kunna auktioneras ut eller verksamhetsutövarna hänvisas till att köpa utsläppsrätter på en marknad, där staten skulle kunna stå för utbudet. Men direktivet anger att i det handelssystem som skall vara i funktion under peri- oden –2007 så skall av utsläppsrätterna till- delas gratis till berörda verksamhetsutövare. I har vi, liksom de flesta övriga medlemsstater, dock valt att tilldela alla utsläpps- rätter gratis, vilket skett innan handelns början. Stats- makterna utnyttjade alltså inte det utrymme som direktivet ger att –2007 använda andra fördelningsmetoder än gratistilldel- ning för högst av utsläppsrätterna. Regering och riksdag har beslutat att utsläppen av koldioxid från anläggningar i skall delas in i två kategorier, vilket är fören- ligt med de frihetsgrader som handelsdirektivet ger: Dessa är utsläpp av koldioxid som i en process bildas från kol som är bundet i den råvara som skall förädlas eller i en process där kol tillsätts för att avlägsna en icke önskvärd komponent från råvaran och där processens syfte inte är att framställa kraft, värme eller transportenergi och där råvaran inte heller är utbytbar till en rimlig kostnad på kort sikt.