sou · GTB345d2 · 2006-01-01 00:00:00 — När en person har fått en behörighetshandling, t.ex. ett körkort eller ett förarbevis, innebär det att myndigheten () har meddelat ett s.k. gynnande förvaltningsbeslut. Ett gynnande förvaltningsbeslut kan bara ändras till den enskildes nackdel under vissa förutsättningar, vilka framgår av 26 och 27 §§ förvaltnings- lagen (1986:223) och dess förarbeten (prop. 1985/86:80 s. 39 f.). För att ett sådant beslut skall kunna återkallas eller ändras till nackdel för den enskilde som berörs krävs det som huvudregel författningsstöd. Detta innebär att nya, mer restriktiva regler för innehav av ett förarbevis, t.ex. medicinska krav, kan införas efter det att ett förarbevis är utfärdat, förutsatt att det sker genom lag. gäller som lag i och finns också bestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen som innebär att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden enligt konventionen. Den s.k. straffrättsliga legalitetsprincipen, som anges i 2 kap. 10 § regeringsformen, uttrycks också i artikel 7 i . En viktig princip som enligt praxis skall anses genomsyra konventionen är den s.k. proportionalitetsprincipen. Många åtgärder som till sin natur är konventionsvidriga kan med hänvisning till denna princip godtas, om de står i rimlig proportion till det intresse de är avsedda att tillgodose. Om de är mer långt- gående än som framstår som rimligt för detta ändamål kan de däremot innefatta ett brott mot konventionen (H. Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, andra upplagan, 2002, s. 58). Att införa regler om ingripanden mot de förarbevis som för ikraftträdandet av nya regler redan är utfärdade kan enligt vår bedömning inte heller anses stå i strid med ovan redo- visade bestämmelser och principer, förutsatt att de lämplighetskrav och medicinska krav som är en förutsättning för att få de nya behörighetsbevisen genom lag föreskrivs också för innehav av de gamla förarbevisen. Det är emellertid inte meningen att de personer som redan har ett gammalt förarbevis skall genomgå någon allmän lämplighetsprövning eller medicinsk prövning som förutsättning för att få behålla sitt förarbevis, utan syftet med att införa återkallelsebestämmelser för de gamla förarbevisen är att i de fall där det uppdagas att brister i de grundläggande kraven föreligger, skall ett ingripande kunna ske. Härigenom uppnås en lika- behandling av de personer som har en ny behörighetshandling och de personer som har en gammal behörighetshandling. 11 Utbildning, förarprov och tillsyn Utgångspunkten för utredningens förslag om utbildning, förarprov och tillsyn är att behålla principen om ett enkelt administrativt system. Syftet är att skapa klara och ändamålsenliga regler och rätt verktyg för att trafiksäkerheten för förare av de aktuella fordonen skall förbättras. Det som har framkommit angående dagens utbildningssystem och hur det fungerar i praktiken (se avsnitten 5 och 6) finner vi ger stöd för följande åtgärder. Kvaliteten på utbildningarna för de aktuella fordonen bör höjas, vad gäller både den kunskapsnivå som eleverna skall uppnå och förmågan att förmedla kunskaper. En tydligare ansvarsfördelning än behövs mellan tillståndshavare och utbildare i de fall utbildning sker med stöd av ett s.k. paraply- tillstånd. Provverksamheten bör få en annan utformning än den nuvarande och ett större och bättre informationsutbyte mellan tillståndshavarna och bör eftersträvas. 11.2Den huvudsakliga inriktningen av förslagen Den nuvarande ordningen för anordnande av utbildning behålls, dvs. det skall också i fortsättningen vara möjligt för olika aktörer att anordna utbildning efter tillstånd av . Reglerna för åter- kallelse av tillstånd att bedriva utbildning görs tydligare och mer ändamålsenliga. En varningsmöjlighet införs. Vidare införs en ny funktion, utbildningsansvarig, i utbildningssystemet. Den utbildnings- ansvarige skall fungera som en länk både mellan och tillståndshavaren och mellan tillståndshavaren och utbildaren. Den utbildningsansvarige skall ansvara för utbildningen i det utbildnings- Utbildning, förarprov och tillsyn område där han eller hon verkar för en tillståndshavare och samordna utbildarnas verksamhet där. En och samma person skall kunna vara såväl tillståndshavare som utbildningsansvarig och utbildare. Väg- verket skall godkänna utbildningsansvarig och utbildare och godkän- nandena skall kunna återkallas och varning meddelas. För den som utbildar som egenföretagare utan anställda innebär kravet på en utbild- ningsansvarig att tillståndshavaren själv måste uppfylla de krav som ställs på en utbildningsansvarig. Fortbildning skall ingå av både den utbildningsansvarige och utbildarna Utbildningarna för samtliga nu aktuella fordonsslag skall liksom vara obligatoriska och innehålla både teoretiska och praktiska moment. För samtliga fordonsslag skall praktiska moment på övningsområde ingå och för moped klass I, snöskoter och terräng- hjuling föreslås därutöver att övningskörning i trafik tillsammans med utbildaren blir ett obligatoriskt moment. Körprov föreslås inte och inte heller privat övningskörning. Det skall vara möjligt att komplettera en utbildning för moped klass II med de obligatoriska utbildningsmomenten för AM- behörighet och därefter ansöka om AM-behörighet utan att genomgå något nytt prov. På samma sätt skall det vara möjligt att komplettera en utbildning för snöskoter och terränghjuling med de praktiska momenten för det andra fordonsslaget och därefter, utan att behöva göra om provet, ansöka om utfärdande av ett förarbevis för det andra fordonet. Mot bakgrund av att våra förslag om de aktuella behörigheterna sammantagna innebär en höjning av behörigheternas status och att rättsverkningar knyts till dem, se avsnitten 7–10, finner vi det motiverat att även föreslå att blir anordnare för förarprovsverksamheten för dessa behörigheter. För samtliga nu aktuella fordon föreslås enbart ett kunskapsprov, liksom enligt nu gällande bestämmelser. Dagens möjlighet att överlämna anord- nandet av kunskapsprov till andra aktörer tas alltså bort. De främsta fördelar som följer härav är följande. Utbildning, förarprov och tillsyn Enhetliga prov införs med samma svårighetsnivå för alla elever. Möjligheter till fusk etc. minimeras. Den som har blivit godkänd på provet kan få köra direkt efter avklarat prov. Uppföljningar av utbildnings- och provverksamheten kan ske av . En ny lag och en ny förordning Vi föreslår att de nya reglerna om utbildningen tas in i en särskild lag, lagen om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar och terränghjulingar. En förordning föreslås i anslutning till lagen. Körkortslagens bestämmelser om bl.a. förarprov och övnings- körning kompletteras med nya bestämmelser. Vi föreslår också möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om bl.a. utbild- ningen. Lagen och förordningen föreslås träda i kraft . Angående de övergångsbestämmelser som föreslås, se avsnitt 15. 11.3Jämförelser med de gällande reglerna för trafikskolorna De föreslagna reglerna har i vissa hänseenden utformats med utgångspunkt i lagen (1998:493) om trafikskolor, TskL. Att reglerna blir så lika som möjligt underlättar hanteringen för , som har hand om tillstånd och tillsynsfrågor såväl för trafikskolor som för utbildning för mopeder, terränghjulingar och snöskotrar. Utformningen innebär också en skärpning av de krav som skall ställas på den som vill anordna utbildning för de här aktuella fordonen, vilket med beaktande av trafiksäkerheten har visat sig vara motiverat. Vi har i några viktiga hänseenden inte följt TskL. Detta kommenteras i avsnitt 13. Utbildning, förarprov och tillsyn 11.3.1Lagen (1998:493) om trafikskolor Med trafikskola avses yrkesmässig utbildning av förare av fordon som kräver särskild behörighet, 1 § TskL. Vi föreslår en hänvisning till lagen om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar och terränghjulingar i denna paragraf, se avsnitt 13. En trafikskola får drivas endast efter tillstånd av , 2 § TskL. Tillstånd får meddelas en fysisk eller juridisk person, som med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt bedöms ha förutsättningar att driva trafikskola på sådant sätt att kravet på god förarutbildning blir tillgodosett. En trafikskola skall enligt 3 § TskL ha en godkänd trafikskole- chef, som svarar för att skolan drivs på det sätt som sägs i 2 § och en eller flera godkända utbildningsledare, som är ansvariga för utbildningsarbetet. Om det behövs med hänsyn till omfattningen av skolans verksamhet, skall det vid skolan, utöver utbildnings- ledare, finnas en eller flera godkända trafiklärare. Frågor om godkännande som trafikskolechef, utbildningsledare eller trafiklärare prövas av , se 3 § TskL. En och samma person kan i en enmansskola inneha alla befattningarna. Av 4 § TskL framgår vad som krävs för godkännande som trafiklärare eller utbildningsledare. Sökanden skall ha fyllt , ha ett körkort med behörigheten B samt ha den behörighet som utbildningen avser. Ett godkännande som trafiklärare eller utbild- ningsledare kan begränsas till att avse utbildning för en eller flera behörigheter. Med körkort jämställs körkort utfärdat i annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). kan enligt 5 § TskL återkalla tillståndet att driva trafikskola, om tillståndshavaren visar sig vara olämplig att driva trafikskola, utbildningen i trafikskolan bedrivs i strid mot gällande föreskrifter eller i övrigt på ett otillfredsställande sätt eller om undervisning inte har bedrivits vid skolan . Av 6 § TskL framgår att om finner att den som har godkänts som trafikskolechef, utbildningsledare eller trafiklärare är olämplig, får verket återkalla godkännandet. I 7 § TskL sägs att om trafikskolans tillståndshavare, trafikskolechef, utbildningsledare eller trafiklärare har gjort sig skyldig till något förfarande eller någon försummelse som kan leda till att tillståndet eller godkännandet återkallas, men det kan antas att han kommer Utbildning, förarprov och tillsyn att rätta till felet eller bristen utan sådan åtgärd, får meddela varning. Av 8 § TskL framgår att beslut enligt TskL får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut om varning enligt 7 § får inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid över- klagande till kammarrätten. I 9 § TskL anges att den som driver trafikskola utan tillstånd eller utan att följa lagen eller med stöd av lagen meddelade före- skrifter döms till böter. Slutligen ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer befogenhet att meddela ytterligare föreskrifter om trafikskolor, kompetenskrav för godkända trafikskolechefer, utbildningsledare och trafiklärare samt om utbildningen vid trafik- skolor, se 10 § TskL. 11.3.2Förordningen (1998:978) om trafikskolor Av förordningen om trafikskolor, TskF, framgår följande. utövar tillsyn över trafikskolor (1 §). Innan meddelar tillstånd att driva trafikskola får verket begära in yttrande av i det län där skolan skall drivas (2 §). I 3 § anges kompetenskraven för att få godkännande som trafik- lärare (första stycket), utbildningsledare (andra stycket) och trafikskolechef (tredje stycket). För att få godkännande som trafik- lärare skall den sökande ha genomgått påbyggnadsutbildning i den kommunala vuxenutbildningen enligt föreskrifter eller annan likvärdig utbildning och med hänsyn till sina personliga förhållanden anses lämplig som trafiklärare. För att få godkännande som utbildningsledare skall den sökande ha arbetat som godkänd trafiklärare och med hänsyn till sina kunskaper om trafiksäkerhet och sina personliga förhållanden anses lämplig som utbildningsledare. Godkännande som trafikskolechef skall med- delas den som med hänsyn till lämplighet och allmän duglighet bedöms kunna utföra de arbetsuppgifter som ankommer på en sådan chef. Tillstånd skall förenas med de villkor och bestämmelser som behövs. Föranleder inte särskilda förhållanden annat, utfärdas tillståndet tills vidare (4 §). Intyg om en sökande med hänsyn till sina personliga förhållanden får anses lämplig som utbildnings- ledare eller trafiklärare utfärdas av polismyndigheten i sökandens Utbildning, förarprov och tillsyn folkbokföringsort eller, om han inte är folkbokförd i landet, av polismyndigheten på den ort där han vistas (5 §). I en trafikskola skall de läromedel och det undervisningsmaterial i övrigt finnas som behövs för den teoretiska undervisningen samt en lokal som är lämplig för sådan undervisning (6 §). Under- visningen skall bedrivas enligt kursplaner som fastställer. Undervisning får meddelas i en eller flera delar av kursplanen för elever som slutför utbildningen utanför trafikskolan. För varje elev skall undervisningskort föras (7 §). Beslut om återkallelse av tillstånd eller godkännande eller varning skall delges den som avses med beslutet (8 §). Om en polismyndighet finner att ett tillstånd för trafikskola eller ett godkännande som trafikskolechef, utbildningsledare eller trafiklärare bör återkallas, skall myndigheten anmäla detta till (9 §). En sökande som är medborgare i en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och som har behörighet att arbeta som trafiklärare, utbildningsledare eller trafikskolechef i en stat inom EES, kan efter ansökan få godkännande för detta yrke. Angående bakgrunden till denna bestämmelse, som finns i 10 §, se avsnitt 13.5. skall meddela ytterligare föreskrifter om godkännande som avses i föregående stycke samt om prövotider, lämplighetsprov och yrkesverksamhet. beslut i ärenden om godkännande skall fattas från ansökningsdagen (10 §). Blanketter för intyg enligt 5 § tillhandahålls av (11 §). Ytterligare föreskrifter om trafikskolor, om utbildning vid sådana skolor och om kompetenskrav enligt 3 § får meddelas av (12 §). I 13 § ges en hänvisning till bestämmelser om överklagande som finns i 22 a § förvaltningslagen (1986:223). 11.3.3Vägverkets föreskrifter (VVFS 2003:40) om trafikskolor har med stöd av 12 § TskL meddelat föreskrifter om trafikskolor. Av särskilt intresse för den fortsatta framställningen är de föreskrifter som gäller hur en ansökan om tillstånd prövas, vad som krävs för att få påbörja verksamheten, utifrån vilka krav Utbildning, förarprov och tillsyn ansökningarna om godkännande för de olika befattningshavarna prövas samt befattningshavarnas ansvar. En ansökan om tillstånd att driva trafikskola skall ges in till på en blankett som har fastställt. Uppgifter som styrker lämpligheten av den lokal eller de lokaler som skall användas i teoriundervisningen skall lämnas i ansökan. Till denna skall fogas ett bevis om att sökanden inte är försatt i konkurs, om sökanden är en fysisk person, eller ett regi- streringsbevis, om sökanden är en juridisk person. Beviset får vara högst (1 kap. 1 §). Innan verksamheten vid trafikskolan påbörjas skall följande uppgifter lämnas till . Namn och personnummer på skolans trafikskolechef, namn och personnummer på den eller de utbildningsledare som skall vara ansvariga för utbildningsarbetet, datum för när verksamheten skall börja och en undervisningsplan som visar hur utbildningsmålen skall uppnås (1 kap. 2 §). Av 2 kap. 3 § i föreskrifterna framgår att om en trafikskola är verksam på flera orter skall det finnas minst en ansvarig utbildningsledare på varje ort, och om trafikskolan bedriver verksamhet på flera adresser på en ort skall det finnas en ansvarig utbildningsledare för varje adress En person som söker som trafikskolechef skall till ansökan om godkännande foga ett högst bevis om att han eller hon inte är försatt i konkurs. Trafikskolechefens ansvar regleras i 3 kap. 3 § i föreskrifter. Chefen ansvarar för att utbildningsledare och trafiklärare som verkar vid skolan är godkända av , att de lokaler som används för under- visningen är lämpliga, att föreskrifter om verksamheten vid trafikskolor följs och att personalen får tillgång till föreskrifter, att personalen fortlöpande får utbildning inom författnings- trafiksäkerhets- och undervisningsområdet samt att register förs över eleverna vid trafikskolan. Utbildning, förarprov och tillsyn Trafikskolechefen skall också se till att de fordon som används för övningskörning är i trafiksäkert skick m.m. och anmäla personal- förändringar m.m. samt stå till förfogande vid tillsyn över trafik- skolan. Om trafikskolechefen beräknas vara frånvarande , skall det anmälas till till- sammans med förslag på ersättare och uppgift om den tid för vilken förordnande av sådan behövs (3 kap. 4 § i föreskrifterna). Till en ansökan om utbildningsledare skall fogas dels handlingar som visar att sökanden uppfyller kravet på att ha varit verksam som trafiklärare och genomgått föreskriven utbildning, dels ett intyg från polismyndigheten, dvs. ett lämplighetsintyg som utbildningsledare, som visar att sökanden med hänsyn till sina personliga förhållanden kan anses lämplig som utbildningsledare. För att godkännandet även skall omfatta utbildning på motor- cykel krävs att sökanden har genomgått en särskild utbildning för motorcykel (4 kap. 2 § i föreskrifterna). Utbildning till utbildningsledare vid trafikskola skall bestå av en högskolekurs om minst 20 poäng i vilken vissa i 4 kap. 3 § upp- räknade ämnen skall ingå. Utbildningsledarens ansvar regleras i 4 kap. 6 § i föreskrifterna. En utbildningsledare skall följa utvecklingen inom författnings-, trafiksäkerhets- och undervisningsområdet, upprätta en under- visningsplan, följa undervisningen och se till att författningar som berör undervisningen följs, handleda trafiklärarna i deras arbete, ansvara för att läromedlen är anpassade till den utbildning som bedrivs, anvisa lämpliga övningsområden för undervisningens olika avsnitt, svara för att utbildningskort förs på föreskrivet sätt för varje elev samt stå till förfogande vid tillsyn över trafikskolan. En ersättare för utbildningsledaren skall utses av trafikskolechefen, om utbildningsledaren beräknas vara frånvarande . Vid en frånvaro skall en anmälan om detta göras till tillsammans med förslag till ersättare och uppgift om den tid för vilken förordnande behövs. Utbildning, förarprov och tillsyn Till en ansökan om godkännande som trafiklärare skall enligt 5 kap. 1 § i föreskrifter fogas en kopia av slutbetyg från påbyggnadsutbildning för trafiklärare inom vuxen- utbildning eller annan utbildning som har bedömts likvärdig och ett intyg från polismyndigheten, som visar att sökanden med hänsyn till sina personliga förhållanden kan anses lämplig som trafiklärare (lämplighetsintyg som trafiklärare). För att god- kännandet även skall omfatta utbildning på motorcykel finns det krav på genomgången särskild utbildning för motorcykel. Trafiklärarens ansvar regleras i 5 kap. 6 § i föreskrifterna och omfattar följande. Att följa utvecklingen inom författnings-, trafiksäkerhets-, och undervisningsområdet, att hålla sig under- rättad om de författningar som berör undervisningen, att undervisa enlig den undervisningsplan som trafikskolan har upprättat, att föra utbildningskort och att stå till förfogande vid tillsyn över trafikskolan. Av 6 kap. 1 § i VVFS 2003:40 framgår att kan meddela undantag från föreskrifterna. 11.4Tillstånd att anordna utbildning till förare av mopeder, terränghjulingar och snöskotrar – förslag till nya regler Förslag: För att anordna utbildning för moped klass I, moped klass II, snöskoter och terränghjuling skall det krävas tillstånd av . Tillstånd skall få meddelas en fysisk eller juridisk person som bedöms ha förutsättningar att bedriva utbildning på sådant sätt att kravet på god förarutbildning i enlighet med den nya lagen blir tillgodosett. skall göra en allsidig prövning utifrån en helhetsbedömning av omständigheterna. Personliga, ekonomiska och administrativa omständigheter skall beaktas. Ett tillstånd skall kunna begränsas och rum och till visst fordonsslag. Tillståndshavarens uppgifter skall vara övergripande och administrativa. Han eller hon skall ansvara för att utbildningen bedrivs så att kravet på god utbildning i enlighet med gällande föreskrifter för verksamheten blir tillgodosett. Krav på peda- gogisk erfarenhet skall inte ställas på tillståndshavaren. Innan utbildningsverksamheten startar skall tillståndshavaren Utbildning, förarprov och tillsyn till ge in en undervisningsplan, upprättad av en utbildningsansvarig person för det utbildningsområde där han eller hon skall ansvara för utbildningsverksamheten. Om verk- samhet skall bedrivas i flera utbildningsområden skall en undervisningsplan ges in för vart och ett av områdena. Tillståndshavaren skall också anmäla vilka personer som skall vara utbildare i verksamheten samt stå till förfogande vid tillsyn. För att få tillstånd att bedriva utbildning krävs följande enligt 3 § LFB. får ge tillstånd till fysiska eller juridiska personer, som med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt bedöms ha förut- sättningar att bedriva en god utbildning. Av 8 och 9 § § FFB, framgår det att en ansökan om tillstånd skall göras skiftligt och att sökanden skall ge in sådana handlingar som visar att denne har förutsättningar att bedriva en god utbildning. Till ansökan skall alltid fogas en utbildningsplan. får enligt 9 § FFB begära in de uppgifter som behövs för att pröva en ansökan om tillstånd att bedriva utbildning. Av 4 § LFB framgår att får återkalla ett tillstånd om förutsättningarna för tillstånd enligt 3 § LFB inte längre finns. Tillståndshavarens uppgifter i dagens system är följande. Han eller hon skall i samband med ansökan om att få tillstånd, utöver vissa andra handlingar, upprätta och till sända in en utbildningsplan enligt vilken utbildningen avses att bedrivas, jfr 8 § FFB, och göra en anmälan till när verksamheten skall påbörjas samt anmäla vilken personal som verkar som utbildare – jfr 1 kap. 7 § föreskrifter (VVFS 2000:90) om förarbevis för moped klass I och för terrängskoter. Den som har meddelat utbildningen skall också utfärda ett intyg till den som har genomgått utbildningen (1 kap. 8 § i före- skrifterna). Den som har uppgivits som ansvarig för utbildnings- verksamheten skall stå till förfogande vid tillsyn (4 kap. 3 § i föreskrifterna). Utbildning, förarprov och tillsyn I dagens system har reglerna om ansvarsfördelningen mellan tillståndshavare och utbildare tolkats olika, vilket framkommer av bl.a. rättsfallet som återges i avsnitt 6.5.1. Problemen förekommer främst vid s.k. paraplytillstånd. Oklarheterna synes bottna i att olika tolkningar har gjorts av t.ex. vem som avses med den som har meddelat utbildningen och den som är ansvarig för utbildnings- verksamheten. För att sådana ansvarsproblem skall undvikas har vi funnit det lämpligt att göra en uppdelning av ansvaret för utbildningsverksamheten i en administrativ och formell del, för vilken tillståndshavaren skall ansvara och en utbildningsdel, för vilken vi föreslår att en utbildningsansvarig ansvarar. Utbildnings- ansvarig är alltså en ny funktion som vi föreslår skall inrättas. För utbildningen skall det också finnas utbildare, på samma sätt som . Det är viktigt att fördelningen av ansvarsuppgifterna mellan tillståndshavaren den utbildningsansvarige och utbildaren eller utbildarna uttrycks tydligt i föreskrifter. Tillståndsprövningen skall ske i två led. Det första ledet tar sikte på tillståndshavarens grundläggande förutsättningar att bedriva utbild- ning och det andra ledet tar sikte på de praktiska moment som krävs för att starta en utbildning. Denna modell gäller också vid prövning av tillstånd att driva trafikskola och är således väl beprövad. får göra en allsidig prövning av den som söker tillstånd. Personliga, administrativa och ekonomiska förhållanden m.fl. omständigheter bör beaktas.