sou · GTB340 · 2006-01-01 00:00:00 — Det går inte att diskutera uppfyllelse av konventionsåtagandena utan att behandla skolfrågor. De delar i konventionsåtagandena som rör förbud mot diskrimi- nering av minoriteter ansågs också redan reglerade i annan ordning och ytterligare lagstiftningsåtgärder ansågs inte behövas. I det följande ges en beskrivning av lagstiftningen om rätten att använda samiska, finska och meänkieli och systemet med förvalt- ningsområden. Därefter behandlar vi de utvärderingar som gjorts 1 lagen (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och domstolar, lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter rörande nuvarande förvaltningsområden på uppdrag av Länsstyrel- sen i och konstitutionsutskott. Utredning- ens kommentarer rörande de gjorda utvärderingarna framgår efter respektive avsnitt. Vidare redovisas en del synpunkter som fram- kommit under utredningens besök i . Slutligen redovi- sas synpunkter från rörande tillämpningen av nuvarande minoritetspolitik. trädde två nya språklagar i kraft i : lagen (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndig- heter och domstolar samt lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. Innehållet i lagarna är likalydande med undantag för det geogra- fiska områdena och de angivna minoritetsspråken. Minoritets- språkslagarna ger den enskilde rätt att använda minoritetsspråk med historisk geografisk anknytning i vissa specifika sammanhang. Genom dessa lagar inrättades två s.k. förvaltningsområden, ett för samiska och ett för finska respektive meänkieli. Det samiska förvaltningsområdet omfattar , , och kommuner. Förvaltningsområdet för finska och meänkieli omfattar , , , och kommuner. Lagarna är tillämpliga hos kommunala, statliga regio- nala och lokala förvaltningsmyndigheter samt domstolar inom för- valtningsområdet (1 §). Regeringen ansåg det viktigt att stödet för samiska, finska och meänkieli stärks i offentliga sammanhang. Genom att vidta åtgärder där minoritetsspråken används i offentliga sammanhang ges språ- ken ett sådant stöd att de stärks. Åtgärderna innebär också ett er- kännande av dessa språk och höjd status för språken. Som diskute- rats ovan i avsnitt 2.3.2 utgör språklagstiftningen en mycket viktig språkbevarande faktor på samhällsnivå som direkt påverkar mino- ritetsspråkens fortlevnad. En höjning av minoritetsspråkens status kan på ett positivt sätt påverka enskilda individers benägenhet att lära sig dem. Åtgärderna leder också till att de som använder språ- ken har större praktisk nytta av dem, vilket i sig kan medverka till att fler lär sig språken. Språken har också större förutsättningar att utvecklas terminologiskt och på annat sätt om de kan användas i Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter offentliga sammanhang jämfört med om de enbart används i privata sammanhang.2 I minoritetsspråkslagarna anges bl.a. följande. Enskilda ges rätt att använda minoritetsspråket vid muntliga och skriftliga kontakter med förvaltningsmyndigheter i ärenden som avser myndighetsut- övning i förhållande till honom eller henne, om ärendet har an- knytning till förvaltningsområdet (2 §). Om den enskilde använder minoritetsspråket i ett sådant ärende, är myndigheten skyldig att ge muntligt svar på minoritetsspråket. Den enskilde har även rätt att inge handlingar på minoritetsspråket till myndigheten. Om inne- hållet är av betydelse för ärendet bör handlingen översättas.3 Be- stämmelsen i 2 § innefattar dock ingen skyldighet att avfatta skrift- liga beslut på minoritetsspråket. Myndigheten skall även i övrigt sträva efter att bemöta den en- skilde på minoritetsspråket. Exempel på sådan verksamhet är enligt propositionen rådgivning och information till allmänheten, erbju- dande av vård och undervisning. Blanketter och informationsblad avsedda för allmänheten skall också kunna översättas när behov av detta bedöms föreligga. I denna verksamhet har inte myndigheten någon absolut skyldighet att svara på minoritetsspråket men skall ändå eftersträva att bemöta på respektive minoritetsspråk.4 har möjlighet att begränsa servicen på minoritetsspråket till vissa tider och vissa platser (3 §), t.ex. tider då det finns tolk tillgänglig. När sådana tider bestäms är det dock viktigt att beakta att viss översättning måste ske skyndsamt. Detta kan exempelvis gälla myndighetsbeslut riktade till enskilda där den enskilde är beroende av översättning för att förstå innebörden av beslutet.5 En enskild som är part eller ställföreträdare för part i ett mål eller ett ärende hos domstol har rätt att använda minoritetsspråket un- der målets eller ärendets handläggning, om målet har anknytning till förvaltningsområdet (4 §). Den enskilde har även rätt att ge in handlingar och skriftlig bevisning på minoritetsspråket, rätt att få handlingar som hör till målet eller ärendet muntligen översatta till minoritetsspråket och rätt att vid muntlig förhandling tala minori- tetsspråket inför domstolen. Domstolen skall sträva efter att be- möta part eller ställföreträdare på minoritetsspråket (5 §). 1998/99:143 s 40 3se 8 § förvaltningslagen (1986:223) 1998/99:143 s 85 1998/99:143 s 85 Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter att få använda minoritetsspråket skall göras när målet eller ärendet inleds eller första gången parten skall yttra sig i målet eller ärendet. Om begäran framställs senare eller om begäran har ett uppenbart otillbörligt syfte får den avslås av domstolen (6 §). Det bör även noteras att 33 kap. 9 § innehåller en bestämmelse om att domstolen får låta översätta handlingar som kommer in till eller skickas ut från domstolen. Bestämmelsen inne- bär att en inlaga på ett annat språk än svenska skall översättas till svenska om det kan antas ha betydelse för målet. I 5 kap. 6 § rätte- gångsbalken anges vidare att tolk kan anlitas om någon som skall höras inför rätten inte behärskar det svenska språket. Bedömningen av behovet av tolk görs av domstolen. En bestämmelse med mot- svarande innehåll och som reglerar både skriftlig och muntlig över- sättning finns i 50 § förvaltningsprocesslagen (1971:29). För för- valtningsmyndigheternas handläggning av ärenden gäller, enligt 8 § förvaltningslagen (1986:223), att de vid behov bör anlita tolk när det har att göra med någon som inte behärskar svenska. Detta gäller både skriftlig och muntlig handläggning. Dessa regler gäller i hela landet och oavsett om personen i fråga tillhör en nationell mi- noritet. Minoritetsspråklagarna stadgar att kommuner inom förvalt- ningsområdena skall, om barns vårdnadshavare begär det, erbjuda möjlighet till plats i förskoleverksamhet där hela eller delar av verk- samheten bedrivs på minoritetsspråket (8 §). Omfattningen av för- skoleverksamheten kan variera beroende på hur många barn den omfattar och tillgången på språkkunnig personal. Finns det till- räckligt många barn och tilläckligt mycket personal som behärskar språket kan verksamheten på minoritetsspråket bedrivas mer orga- niserat i särskilda grupper eller på särskilda tvåspråkiga daghemsav- delningar eller helt tvåspråkiga daghem.6 Kommunerna skall även erbjuda den som begär det möjlighet att få hela eller delar av den service och omvårdnad som erbjuds inom ramen för äldreomsorgen av personal som behärskar minoritets- språket (9 §). Arten och omfattningen av den äldreomsorg som erbjuds på minoritetsspråket blir beroende av hur många som öns- kar omsorg av personal som talar minoritetsspråket och vilken typ av omsorg de önskar samt tillgången på språkkunnig personal. Det grundläggande kravet på kommunerna är, enligt propositionen, att de organiserar äldreomsorgen så att någon del av den service och 1998/99:143 s 87 Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter omvårdnad som erbjuds ges av personal som behärskar minoritets- språket. Kommunerna bör därför organisera verksamheten så att den personal som finns inom äldreomsorgen och som talar mino- ritetsspråk så långt möjligt arbetar med de äldre som har minori- tetsspråket som första språk.7 Notera att språklagarna endast berör den del av verksamhet som avser myndighetsutövning gentemot enskild. La- garna är inte tillämpliga inom hälso- och sjukvårdens verksamhet på t.ex. vårdcentraler. Om det finns särskilda skäl får regeringen, enligt 10 §, föreskriva att en viss myndighet som lyder under regeringen skall undantas från tillämpningen i 2 §. Motsvarande gäller efter regeringens be- myndigande för och för kommunfullmäktige i fråga om kommunala myndigheter. Särskilda skäl kan anses före- ligga om t.ex. en viss myndighet har mycket liten kontakt med all- mänheten och det därför inte är befogat för myndigheten att hålla tolkberedskap. Regeringen påpekar dock att möjligheten att un- danta myndigheter från lagens tillämpningsområde, enligt denna bestämmelse, bör användas restriktivt så att lagens syfte inte urhol- kas.8 4.3Fördelning av statliga medel för minoritetspolitik i har i uppdrag att följa tillämp- ningen av lagarna (1999:1175 och 1999:1176) om rätt att använda samiska, finska och meänkieli i kontakt med myndigheter och domstolar. har även i uppgift att fördela statsbidrag till kommuner och i enlighet med förordning (2000:86) om statsbidrag till åtgärder för att stödja användningen av samiska, finska och meänkieli. För de åligganden som följer av lagstiftningen om rätt att an- vända samiska, finska respektive meänkieli avsattes 8 miljoner kro- nor i statliga anslag för . Dessa anslagsmedel har fördelats på följande sätt: Statsbidrag till kommuner och landsting: Inflytande för nationella minoriteter: 1998/99:143 s 87 1998/99:143 s 87 Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter I budgetpropositionen /05:1 angav regeringen: När det gäller bidraget till organisationer som företräder nationella minoriteter är det regeringens bedömning att det finns ett behov av ett mer sammanhållet bidragssystem för nationella minoriteter. Därför bör föras till detta anslag från anslaget 10:2 Integ- rationsåtgärder. Beloppet motsvarar i huvudsak de medel som utbeta- lats av till organisationer som företräder nationella minoriteter inom ramen för integrationsstödet. Förslaget innebär att stödet till minoritetsorganisationerna hanteras samlat inom ramen för minoritetspolitiken. Regeringen föreslår att ett anslag på anvisas . bör anslaget beräknas till respektive år. Utgiftsutveckling inom politikområdet minoritetspolitik Anslag inom utgiftsområde 8 47:1 Åtgärder för nationella Totalt för utgiftsområde 8 1 Inklusive av redan beslutade anslag på tilläggsbudget i samband med eko- nomiska vårproposition, (bet. 2003/04:FiU21) och förslag på tilläggsbudget i samband med bud- getpropositionen . 2004/05:1 utgiftsområde 8 s 59, tabell 6.1 De som tillförs utgiftsområdet , är inga nya statliga medel. Vissa av minoritetsgrupperna har redan ti- digare fått stöd från anslag. Det kan också no- teras att det statliga anslaget inte har höjts sedan minoritetspoliti- ken infördes . i har tilldelats för regionala uppföljningsinsatser. Dessa har framför allt bestått av genomförande av lagstiftningen på den egna myndigheten, admi- nistration och fördelning av statsbidrag till kommuner och lands- ting samt utvärdering av lagstiftningens genomförande. ska redovisa hur statsbidraget till kommu- nerna och fördelats samt resultaten av dessa regionala insatser och kostnaderna för dem. Statsbidrag utgår för merkostna- Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter der som uppstår med anledning av språklagstiftningen. Statsbidra- get fördelas i samråd med berörda kommuner och landsting. Statsbidrag utgår för merkostnader som föranleds av språkla- garna. Stödberättigade kostnader är dels insatser som rör översätt- ning, tolkning m.m. som krävs för kommunikation mellan myn- digheter och enskilda, dels kostnader som följer av insatser inom kommunens förskoleverksamhet och äldreomsorg. Det innebär att endast nytillkomna kostnader som uppstår pga. minoritetspråksla- garna är stödberättigade. har fördelat statsbidraget efter två huvudprinciper. Varje kommun inom förvaltningsområdet har fått ett grundbelopp per språk. För samiska språk har ett grundbelopp utgått för de olika varieteterna sydsamiska, lulesamiska respektive nordsamiska. Därutöver har resten av medlen fördelats genom att kommunernas andelar räknats ut på grundval av antalet invånare i kommunen.9 Viss justering har gjorts för att kompensera kommuner med stor andel personer som tillhör nationella minoriteter. Statsbidraget har fördelats enligt följande för : Belopp (kr) Av de uppföljningar som gjorts framgår att alla kommuner inte an- vänt de pengar de tilldelats. påpekar i sin rapport till konstitutionsutskott att kommun –2003 endast förbrukat av det totala statsbidra- get på , resten av beloppet har fonderats.10 9Uppgift från i 05-02-21 samt pm Principer för statsbidragsfördelningen, 2000 Ett uthålligt språk – genomförande av lagarna om användning av minoritets- språk i förvaltningsområdena i åren 2000–2004, (2004) s 84– Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter Förutom de ovan nämnda insatserna utgår stöd till organisatio- ner som företräder nationella minoriteter. Stödet uppgick till . Stödet fördelas efter beslut av . Beloppet har varit detsamma sedan minori- tetspolitiken infördes. Syftet med bidraget är att ge möjligheter till inflytande när myndigheter och andra beslutsorgan tar ställning till frågor som berör minoriteterna. Stödet till organisationer som företräder nationella minoriteter fördelades enligt följande i juni 2004:11 Belopp (kr) SWEBLUL (Den nationella kommittén för Sedan stödet till organisationer tillkom har antalet organisationer ökat. Detta har inneburit att flera av organisationerna får mindre ekonomiskt stöd än när minoritetspolitiken infördes. Re- presentanter för nationella minoriteter har kritiserat stödets storlek eftersom man anser att beloppen är så små att det inte går att be- driva den typ av verksamhet som skulle kunna ge de nationella mi- noriteterna reellt inflytande i frågor som berör dem. Från minori- tetshåll har det uppfattats som problematiskt att grupperna kon- kurrerar med varandra om relativt små statliga medel. tillförs det statliga stödet till litteratur och kultur- tidskrifter för att de nationella minorite- terna särskilt skall kunna beaktas vid fördelning av stödet. 11 Pressmeddelande från , Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter anslår för insatser som syftar till att främja de nationella minori- teternas språk och kultur. 4.4Länsstyrelsens utvärderingar av nuvarande system i har gjort uppföljningar av de regi- onala insatserna i de kommuner som ingår i förvaltningsområdena. efter ikraftträdandet genomfördes enkätundersökningar med statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter och dom- stolar. Syftet var att kartlägga i vilken utsträckning myndighe- terna/domstolarna haft kontakter med enskilda på minoritetssprå- ken, vilka språkkunskaper som finns hos myndigheterna/dom- stolarna, om det skett förändringar samt vilka åtgärder som vidtagits. Vidare genomfördes enkätundersökningar med inriktning mot skol- och förskoleverksamhet och äldreomsorg. Resultaten av undersökningarna redovisades i rapporten , meänkieli och samiska – utvärdering av regionala åtgärder för nationella minoritets- språk (). kartläggning visar att få myndigheter redovisade en ökning av antalet kontakter på nationella minoritetsspråk efter att lagen hade trätt i kraft. I , och kommuner förekom frekventa myndighetskontakter på finska och meänkieli redan innan den nya lagstiftningen, medan övriga för- valtningsmyndigheter redovisade väsentligt färre kontakter på mi- noritetsspråken. Efter ikraftträdandet hade av myndigheterna noterat en viss ökning av användningen av något av de nationella minoritetsspråken. Övriga myndigheter angav att ef- terfrågan varit oförändrad alternativt att de inte mött någon efter- frågan. Rörande vidtagna åtgärder med anledning av den nya lagstift- ningen kunde följande noteras. Enligt enkätsvaren hade av myndigheterna informerat berörd personal om den nya lagstift- ningen om rätt att använda finska och meänkieli och om rätt att använda samiska. av myndigheterna hade beslutat att anlita tolk/översättare i finska/meänkieli om be- hov uppstod, medan avsåg att använda tolk/översättare i samiska. av myndigheterna tänkte anställa Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter personal som kan något av minoritetsspråken och/eller vidareut- bilda redan anställd personal. Vid enkättillfället hade av myndigheterna inte vidtagit någon åtgärd med anledning av mi- noritetsspråkreformen. Flera kommuner hade påbörjat ett arbete med att översätta blanketter och viss kommuninformation till de nationella minoritetsspråken som respektive kommun berörs av. På frågan huruvida myndigheterna erbjudit service som går ut- över vad som förutsätts i lagstiftningen svarade myndigheterna, att service på finska erbjöds av av myndigheterna medan motsvarande siffra för meänkieli var och samiska 3 pro- cent. hade inte, vare sig före eller efter ikraftträdandet, mött någon efterfrågan från enskilda att använda minoritetsspråken i sin roll som förvaltningsmyndighet. Inom hälso- och sjukvården fanns däremot ett behov att få använda mi- noritetsspråk, men denna verksamhet omfattas inte av språkla- garna. Knappt hälften av myndigheterna angav att de kunde lämna ett muntligt beslut på finska respektive meänkieli medan kunde det beträffande samiska. Enkätsvaren visar, enligt , att lagstiftningens krav rörande rätten att få muntlig översättning av beslut inte trängt fram hos myndigheterna, medan å andra sidan viljan att tillmötesgå den enskilde utöver lagstiftningens krav var högt. Domstolarna angav att det inte skett någon ökning av antalet kontakter där part begärt att få nyttja något av de nationella mino- ritetsspråken efter ikraftträdandet. Huvudparten (12 av 16) av domstolarna hade informerat berörd personal om den nya lagstift- ningen. Däremot hade ingen domstol informerat allmänheten om möjligheten att använda samiska, finska eller meänkieli i mål eller ärende. Tre domstolar angav att de hade anställd per- sonal som kan finska och meänkieli. Elva domstolar hade beslutat att vid behov anlita tolk/översättare. Ingen domstol angav att de tänkte anställa eller vidareutbilda personal som kan samiska, finska eller meänkieli. konstaterade att information om den aktuella lag- stiftningen är av central betydelse för att reformen ska ge den en- skilde tillräcklig kunskap om möjligheten att nyttja sitt språk i myndighetskontakter, förskoleverksamhet och äldreomsorg. slutsatser av utvärderingen var att skillnader i kontaktmönster bl.a. berodde på följande: Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter Minoritetsspråken är vardagsspråk som den enskilde använder i känd miljö och i kontakter med personer som hon eller han känner till och vet har kunskap i respektive språk. Den enskilde förutsätter att myndigheter med kontor som är lokaliserade utanför förvaltningsområdet saknar kunskaper i minoritetsspråken och att svenska därför måste användas. Allmänheten kände inte till den nya lagstiftningen och den en- skildes rättigheter i tillräckligt stor omfattning när uppfölj- ningen gjordes (efter ikraftträdandet). De enskildas behov av kontakter med myndigheter som är pla- cerade utanför förvaltningsområdet är litet och för få för att det ska synas i myndigheternas enkätsvar. Kontakter med regionala myndigheter sker huvudsakligen skriftligen och många som tillhör nationella minoriteter har otillräckliga kunskaper i att skriva på minoritetsspråket. Om myndighetens personal saknar kunskaper i minoritetssprå- ken, väljer den enskilde att använda svenska istället för att få sitt ärende uträttat. Psykologiska faktorer: enskilda kan känna tveksamhet mot att börja använda minoritetsspråket vid myndighetskontakter, om tidigare kontakter varit på svenska. Lokala/regionala minoritetsorganisationer, som har en viktig roll i informations- och utvecklingsarbetet, saknar ekonomiska förutsättningar för att arbeta med minoritetsfrågorna. har fördelat statsbidragen efter samråd med berörda kommuner och . Av rapporten framgår vidare att kom- munerna haft högre kostnader för åtgärder med anledning av mino- ritetsspråksreformen än det erhållna statbidraget. 4.4.2Elenius och Ekenbergs rapport För att utröna varför efterfrågan på service på minoritetsspråken varit mindre än förväntat, gav två forskare vid , och , ett uppdrag att utreda nyttjandet av de två minoritetsspråkslagarna. Syftet var att närmare utröna om och varför språkanvändare har använt re- spektive inte använt sig av de möjligheter som lagarna innebär. Forskarna gjorde intervjuundersökningar med minori- tetsspråksanvändare, representanter för föreningar, organisationer Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter och myndigheter i tre kommuner inom förvaltningsområdet (, och ). Resultaten av intervjuerna redovi- sades i rapporten och myndig- hetskontakt. Forskarna konstaterar bl.a. följande: I intervjuerna framkom en tydlig tendens att det finns stora brister i myndigheternas kompetens att hantera ärenden på minoritetsspråken. Det fanns även brister i myndigheternas information till språkanvän- darna om de nya minoritetsspråklagarna. Det förefaller emellertid som att de största problemen inte hade med bristen på information att göra utan med attityder och värderingar om språkanvändningen i kontakten mellan myndighetspersoner och språkanvändare. I själva språkmötet med myndighetspersonerna har de flesta valt att använda svenska. Bland orsakerna nämns lingvistiska faktorer som att det saknas fackuttryck på minoritetsspråket, den egna svårigheten att uttrycka sig nyanserat på minoritetsspråket, rädsla för att inte bli för- stådd av myndighetspersonen och oförmåga att uttrycka sig i skrift på minoritetsspråket. Även psykologiska hinder som rädsla eller blyghet för att använda sitt minoritetsspråk har förts fram, liksom hinder som har att göra med föreställningar om att det saknas ekonomiska resurser eller vilja hos myndigheterna för att använda minoritetsspråken.12 Forskarna noterar att det framkom en tydlig tendens att myndig- heternas kompetens i minoritetsspråken var bristfällig. Språkan- vändarna måste själva anlita en tolk eller översättare om de vill att deras ärende ska behandlas direkt. De är också beroende av vilken praxis olika myndigheter har beträffande anlitande av tolkar och vilka kvalitetskrav som ställs på tolkarna. Enligt och har att bristen på information om de nya lagarna bidragit till det låga användandet och att det rådde osäkerhet om när lagarna kunde tillämpas. Informationsbristen var störst bland de språkanvändare som talar och förstår svenska dåligt. Forskarna intervjuade ett antal minoritetsrepresentanter och bl.a. följande framkom om kunskaper om de nya lagarna och deras innehåll. Nästan alla de tillfrågade samerna häv- dade att informationen hade varit mycket knapp innan lagarnas ikraftträdande. Alla intervjuade hade hört talas om lagen men de hade vaga kunskaper om innehållet. Många av de tillfrågade upp- levde att deras kunskaper inte var tillräckliga. Från tornedalskt håll ifrågasattes varför minoritetsorganisationer inte hade fått bidrag till att sprida information bland meänkielitalande. Intervjuade sverige- ansåg att informationen om språklagen hade varit mycket 12 och och myndighetskontakt (2002) s 8 Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter liten eller t.o.m. obefintlig. Några hade inte förstått innebörden i den informationskampanj som genomfördes innan lagen trädde i kraft.13 Forskarnas bedömer att det finns behov av en mer samlad insats, som berör fler språkdomäner än bara myndighetskontakter, i fall minoritetsspråken ska få det stöd de behöver för att användas.