sou · GTB323d3 · 2006-01-01 00:00:00 — I rapportens avslutande del jämförs mottagningsavgifterna för svensk avfallsförbränning mot biobränslepriser och avfallsför- bränning i andra länder. Det finns ett stort prisgap i mellan avfallsbränslen och biobränslen, vilket kan driva ned mottagningsavgiften genom att efterfrågan på avfallsbränslen ökar som kostnaden för fjärrvärmeproduktion med bio- bränslen ökar. finns det länder i där mottagningsavgifterna till avfallsförbränning ligger på en betydligt högre nivå än i (t ex och ). Detta kan stimulera till en ökad europeisk handel med avfallsbränslen, vilket kan höja mottagningsavgifterna i . En eventuell förbränningsskatt, beroende på dess nivå, kommer att ha en dämpande effekt på en sådan utveckling. Marknadssituationen för svensk avfallsförbränning har ändrats kraftigt de senaste 10–15 åren. styrdes anläggningarnas mottagningsavgifter tydligt efter självkostnadsprincipen. Man hade relativt små upptagningsområden då huvuduppgiften var att behandla det avfall som uppstod i de kommunala ägarkommunerna. Gradvis har vi sett en förskjutning mot ett ökat marknadstänkande. Vissa anläggningar har sålts till privata avfallsaktörer medan andra har övertagits av energibolag. Tekniska verk har omvandlats till kommunägda avfallsbolag med regionala snarare än lokala intressen. Både de geografiska upptagningsområdena och mottagningsavgifterna har successivt ökat. Mottagningsavgifterna styrs alltmer av marknadens prissättning av denna behandlings- tjänst, en prissättning som till stor del styrs av den alternativa behandlingskostnaden för detta avfall samt utbudet av avfalls- förbränningskapacitet. För att få en uppfattning om nivån på mottagningsavgiften har Profu, , genomfört telefonintervjuer med ägarna till avfallsförbränningsanläggningarna i . Tillsammans med intervjusvaren redovisar Profu även en analys av de omvärlds- faktorer som påverkar mottagningsavgiften. I och med att avfallsmarknaden utökats till även andra länder innefattas även en undersökning av avfallsförbränning i ett antal andra EU-länder samt . Rapporten är upplagd på följande sätt: Kapitel 2 ger en beskrivning av omvärldsfaktorer som påverkar svensk avfalls- förbränning och har stor påverkan på mottagningsavgifternas utveckling. I kapitel 3 beskrivs mottagningsavgifterna i , vilket innefattar dels dagens nivåer och dels den historiska utvecklingen . I kapitel 4 jämförs svensk avfalls- förbränning mot andra fjärrvärmeproduktionsalternativ (främst biobränsle) och avfallsförbränning i andra länder. Faktorer som påverkar mottagningsavgiften Det finns flera drivkrafter både för och emot avfallsförbränning i . Dessa påverkar exempelvis utbyggnadstakten för ny avfallsförbränning och den kapacitet som finns tillgänglig. Dessutom påverkas även mottagningsavgiften vid förbrännings- anläggningarna. I Figur 1 visas en uppsättning tekniska, ekonomiska och miljömässiga faktorer som tillsammans utgör huvuddelen av de möjliga drivkrafter och hinder som styr utvecklingen för ny avfallsförbränning. Nyckelfaktorer som styr utvecklingen av ny avfallsförbränning i (kapacitetsbrist?) Import/export av Myndigheter, politiker, har vi en situation i där ovanstående nyckelfaktorer sammantaget har resulterat i att vi har fått en expansion av ny avfallsförbränningskapacitet i hela . Denna expansion kommer troligen att fortgå under framförallt med tanke på att vi saknar tillräcklig kapacitet för att ta hand om det organiska avfallet på grund av deponiförbuden. Denna expansion kan jämföras mot den långa period då nästan ingen ny avfallsförbränning byggdes ut i landet. Detta har även bidragit till att vi har ett stort investerings- behov inte bara för att öka kapaciteten utan även för att behålla nuvarande kapacitet i äldre slitna anläggningar. Det är en samverkan mellan alla ovan angivna nyckelfaktorer som är orsaken till expansionen av svensk avfallsförbränning. Det som har satt igång hela processen och som är den absolut viktigaste nyckelfaktorn är den uppsättning av nya restriktioner för deponering av avfall som införts genom framförallt deponiskatt och förbud mot deponering av brännbart och organiskt avfall. De nya deponikraven medför att det är stora flöden som måste hitta andra behandlingsformer och för en betydande del av detta avfall är avfallsförbränning det enda realistiska alternativet. behandlingsmetoder kan komma att fördubblas och en viss ökning av materialåtervinningen är att förvänta. Trots detta kan biologisk behandling och materialåtervinning endast hjälpa till med att ta hand om en del av det avfall som deponeras. Inom en överskådlig tid finns det bara en metod för att ta hand om större delen av dessa avfallsflöden, nämligen avfallsförbränning. Som nämndes ovan finns det flera samverkande orsaker som ligger till grund för att vi har en kraftig utbyggnad av avfallsförbränningen. Om vi sammanfattar de viktigaste orsaks- sambanden som bidrar till detta så ser vi följande 5 delar: Vi har nya omvärldsfaktorer som kraftigt har och kommer att minska deponeringen av avfall, detta har i sin tur har lett till en kapacitetsbrist på avfallsbehandling i . Denna kapacitetsbrist har gjort det möjligt för anläggningsägare att successivt höja sina mottagningsavgifter. Men avgiftsökning har till stor del motverkats av att ny förbränningskapacitet planerats och byggts ut. Dessutom ger staten dispenser för deponering av organsikt avfall just på grund av kapacitetsbristen. Studerar vi utvecklingen för mottagningsavgiften kan vi faktiskt se att vi har haft en långsammare ökning än tidigare (se kapitel 3). Om alla mer eller mindre genomarbetade planer på ny kapacitet som finns skulle förverkligas kommer kapacitetsbristen att övergår till ett marginellt kapacitetsöverskott runt . Utvecklingen har och kommer att leda till att marknaden, som fram tills , bestått av ett mindre antal företag med stark marknadsdominans, istället kommer att utvecklas mot en marknad med högre grad av fri konkurrens. Marknad med liten konkurrens från andra avfallsbehandlingsalternativ Kapacitetsbristen ger incitament för att öka förbränningen, men även den biologiska behandlingen och materialåtervinningen påverkas positivt. För en stor del av avfallet är inte biologisk behandling eller materialåtervinning konkurrenskraftiga mot förbränning med avseende på kostnader, kapacitet och kvalité. För huvuddelen av det brännbara avfallet är avfallsförbränning det enda realistiska alternativet till deponering. Detta har, , påverkat mottagningsavgifterna till att stiga då alltfler anläggningsägare bestämmer priset utifrån alternativkostnaden. Ökande kostnader för alternativ värmeproduktion Under de har vi sett förändringar på biobränslemarknaden med priser som successivt stigit och där tillgången på biobränslen varierat. Totalt bedömer energibranschen att vi får räkna med högre biobränslepriser (även om de temporärt kan sjunka till följd av orkanens härjningar i ). För avfallsförbränningen är biobränslemarknaden betydelsefull. Biobränslepannor är oftast den alternativa baslastpro- duktionen i fjärrvärmesystemen. Totalt sett har denna förändring i biobränslemarknaden lett till att allt fler energiaktörer har intresserat sig för avfallsbränslen som ett alternativ till biobränslen, vilket har resulterat i ett ökat tryck på utbyggnaden av avfallsförbränning. En motverkande faktor i detta har vart det stöd som biobränsleeldade kraftvärmeverk har fått via elcertifikat- marknaden. Totalt sätt har vi fått fler aktörer som konkurrerar om avfallsbränslet. Nya miljökrav på avfallsförbränning Vi har också nya regler och krav som tillsammans minskar miljöpåverkan från avfallsförbränningen. Jämfört med andra energiproducerande anläggningar har avfallsförbränning numera bland de lägsta utsläppen för de flesta av de ämnen som bedöms som miljöskadliga. som en avfallsbehandlingsmetod så är avfallsförbränning också ett miljömässigt alternativ. Deponering av brännbart avfall är den klart sämsta metoden. För en stor del av det brännbara avfallet är inte materialåtervinning ett realistiskt alternativ. Blöta, nedsmutsade eller sammansatta material är ofta orimligt dyra att materialåtervinna. De ökade kraven på avfalls- förbränning har inneburit att kostnaderna både för att etablera och driva anläggningen har ökat. Detta innebär att mottagnings- avgifterna höjs för att kompensera anläggningsägarnas högre kostnader. Förändrade attityder och opinion. Attityderna till avfallsförbränning har , då dioxindebatten var som kraftigast, gradvis blivit mindre negativa. Detta beror till stor del på att miljökraven successivt höjts för avfallsförbränning. Förutom miljöfrågorna påverkas attityderna i större omfattning även av kostnader och servicegrad. Det finns dock många som starkt ifrågasätter förbränningen som ett framtida alternativ. Ett argument mot utbyggnaden av ny avfallsförbränning är att vi kan komma att låsa fast oss i avfallsförbränning som behandlingsmetod och att vi därmed stoppar utvecklingen av materialåtervinning och till viss del även biologisk behandling. Totalt sett finns det ändå en klart större acceptans för avfallsförbränning än vad som funnits . Detta påverkar indirekt mottagningsavgifterna. En ökad acceptans är en viktig faktor för möjligheten till utbyggnad av ny avfallsförbränning och bidrar därför till att minska kapacitetsbristen och därmed även till att sänka mottagnings- avgiften . Mottagningsavgifter vid avfallsförbränning i En viktig del av denna undersökning innefattar telefonintervjuer med ägarna av avfallsförbränningsanläggningarna i . Dessa intervjuer har genomförts vilket ger oss en bra möjlighet att studera utvecklingen av mottagningsavgiften för hushållsavfall. Vid de två första intervjutillfällena frågades även om avgiften bakåt i tiden vilket gjort att vi kan visa på hur avgiften förändrats över en . Nytt är att vi även har samlat in uppgifter om mottagningsavgiften för övriga avfallsslag utöver hushållsavfall. Med hjälp av denna information kan vi jämföra även dessa avgifter mellan olika anläggningar samt jämföra skillnader i mottagningsavgift för hushållsavfall med övriga avfallsslag. Årets resultat baserar sig på svaren från 24 av de 26 anläggningar som brände hushållsavfall. Alla svaren hanteras konfidentiellt så att man inte kan identifiera de enskilda Många anläggningar har flera olika avgifter beroende på vem som levererar, vilken typ av avfall som avses, när kontraktet skrevs och hur lång kontraktstiden är. Dessutom finns det klara skillnader mellan anläggningsägare som försöker att sätta avgifterna utifrån ett marknadspris (alternativ- kostnadsprincip) och anläggningsägare som beräknar en avgift som ger kostnadstäckning. Den senare gruppen utgörs i huvudsak av anläggningar ägda och byggda för enbart ägarnas avfallsmängder. Figur 2 nedan visar utvecklingen av mottagningsavgiften för hushållsavfall . Figuren visar att betalade avfallslämnarna mellan /ton och /ton för blandat avfall. Dessa värden gäller för nya avtal tecknade samt för blandat hushållsavfall. Inom detta intervall har vi beräknat flera olika typer av medel- och medianvärden (anläggningsbaserade medelvärden, viktbaserade medelvärden, stora och små anläggningar, med och utan kraftproduktion, regionala medel- värden, etc.). Sammantaget återfinns alla dessa medelvärden i ett prisintervall mellan 380 – /ton för . Mottagningsavgifter enligt anläggningsägarna från telefonintervjuer utförda år 2000-2004. Inom det gula området återfinns alla svaren. Inom det mörkare området återfinns de olika medelvärden som beräknats. [kr/to n ] SOU 2005:23 Bilaga 7 I den konsekvensanalys som genomförts till utnyttjades värden för (I grundfallet användes då /ton). För andra typer av avfall, andra än blandat hushålls- avfall, låg mottagningsavgiften i de flesta fall något högre. Variationer i hur man definierar de andra avfallstyperna gör det dock svårt att beräkna ett representativt medelvärde. Figuren visar även hur mottagningsavgiften har förändrats . Mellan och hade vi en relativt kraftig ökning i mottagningsavgiften. I genomsnitt ökade avgiften med . har denna ökningstakt stannat upp och vi kan istället konstatera en årlig genomsnittlig ökning på . Studerar man hur mottagningsavgiften skiljer sig åt för hetvattenpannor och kraftvärmeverk kan man se att de elprodu- cerande anläggningarna har en något högre avgift. En av orsakerna till detta kan vara att dessa anläggningar i större grad använder sig av en marknadsbaserad prissättning, medan flera mindre och äldre hetvattenpannor sätter avgiften enligt självkostnadsprincipen. Våra kontinuerliga intervjuundersökningar gör det möjligt att studera hur prognoserna för mottagningsavgiften sett ut . Vi kan se att prognostiserade anläggningsägarna för kraftig ökning. Man såg då en kraftig ökning av kapacitetsbristen då förbudet mot deponering av brännbart avfall skulle träda i kraft året därpå. Därefter har kapaciteten byggts ut vilket lett till en ökad konkurrens och avgiften har inte stigit så mycket som man prognostiserade för . Som nämndes i inledningen av kapitlet har vi under telefonintervjun 2004 även frågat om mottagningsavgiften för övriga avfallsslag utöver hushållsavfall. De vanligast förekommande är att man inte har någon differentiering mellan hushållsavfall och övrigt avfall eller att man använder sig av termen verksamhetsavfall. Andra termer som används är: Utsorterat brännbart avfall, Industriavfall och Blandat hushålls- och industriavfall. Den förstnämnda kategorin (ingen differentiering) har en lägre mottagningsavgift gentemot de flesta andra vilket kan bero på att dessa anläggningar bara tar emot mindre mängder övrigt avfall och därmed kan detta tas om hand på ett kostnadseffektivt sätt. Vi ser också att för de flesta kategorierna ligger mottagningsavgiften något över den för hushållsavfall. Det är något orättvist att jämföra avgiften för det övriga avfallet mellan olika anläggningar. Det finns stora grundläggande skillnader främst beroende på vilken typ av industri som finns i området. Anläggningsägarna använder olika terminologi för detta avfall och på grund av att dessa termer ej är standardiserade kan vi inte vara säkra på att en viss term innebär samma sorts avfall för två olika an- läggningar. Därmed består skillnader i mottagningsavgiften för det övriga avfallet till viss del på vilken grad av förbehandling som krävs vilket ofta är kostsamma processer. Kravet på förbehandling av det övriga avfallet har också gett en högre mottagningsavgift jämfört med hushållsavfallet, trots att det övriga avfallet ses som ett homogenare material och därmed bättre lämpat som bränsle. Jämförelse mot biobränslen och avfallsförbränning i andra länder I Figur 3 ges en övergripande jämförelse av mottagningsavgifter till avfallsförbränning i och i . Figuren visar också typiska prisnivåer för biobränslen i . Det finns ett stort prisgap i mellan avfallsbränslen och biobränslen. finns det länder i där mottagningsavgifterna till avfallsförbränning ligger på en betydligt högre nivå än i (t.ex. och ). Detta kan stimulera till en ökad europeisk handel med avfallsbränslen. Jämförelse av mottagningsavgifter för avfall och bio- bränslepriser. Priset på biobränsle har här angivits som ett negativt pris, dvs. anläggningsägaren måste betala för detta bränsle, för avfall får anläggningsägaren betalt och visas som ett positivt pris. Data för biobränslen är hämtade från SCB och Energi- myndigheten. Data för mottagningsavgifter baseras på Profus kontinuerliga undersökningar i och . Övre diagrammet visar pris i kr/MWh och nedre i kr/ton. Nivån Avfall EU hög/låg visar medelvärdet för de tre länder i Figur 7 med högsta respektive lägsta mottagningsavgiften. Avfall EU medel visar medelvärdet av alla länderna i Figur 7. Avfall låg/medel/hög är på motsvarande sätt med mottagningsavgifter från svenska anläggningar. För Avfall hög/låg har de 7 högsta/lägsta mottagningsavgifterna använts. Enskilda anläggningar kan ha mycket högre avgift. För omvandling av ton till MWh har följande värmevärden används: Pellets och briketter 4,6 MWh/ton, Flis 2,5 MWh/ton, Returträ 3,5 MWh/ton och för avfall 3 MWh/ton. [kr/MWh] [kr/ton] Biobränsle kontra avfallsbränsle i De regelverk som finns i och inom EU har skapat en stor prisskillnad mellan biobränslen och avfallsbränslen. Vid jämförelse av avfall och pellets i så skiljer det ca /MWh och per ton är prisskillnaden ca /ton. I Figur 3 kan man se att prisskillnaden mellan ett vanligt biobränsle och avfall ligger på ca /MWh. Om man ser på avfall och biobränslen ur ett tekniskt perspektiv så borde inte skillnaden vara så stor. En del av det avfall som finns har till och med högre kvalité än vanligt biobränsle, dock är merparten av avfallet av sämre kvalité. Orsaken till den stora prisskillnaden ligger alltså i regelverket för hur avfallet skall hanteras. Man kan säga att vi har två biobränsle- marknader, en för biobränslen som tas upp som avfall i avfallsförbränningsdirektivet och en för biobränslen som inte tas upp i detta direktiv. Figur 4 nedan visar prisskillnaden mellan avfall och olika biobränslen i . Den negativa kostnaden på avfall ger upphov till en stor prisskillnad jämfört med prima biobränslen. Denna figur visar att fram tills var prisskillnaden relativt men därefter har den ökat. Det biobränsle som ligger närmast avfall i pris är returträ, vilket är ca /MWh dyrare än avfall. Dessa stora prisskillnader skapar en möjlighet att ersätta biobränslen med avfall. Prisskillnad mellan avfall (mottagningsavgift för förbränning) och biobränslen. Data för biobränslen är från . Med Biprodukter avses biprodukter som faller inom skogs och trävaruindustrin, t ex flis, spån och bark. [kr/MWh] Deponering är fortfarande den dominerande behandlingsmetoden för avfall i . I Figurerna 5–8 nedan visas situationen i när det gäller energiutvinning från avfall genom förbränning samt mottagnings- avgifter och skatter vid förbränning och deponering. Värden i Figurerna 5–8 härrör om inget annat anges. För alla länder utom och är källan till värdena landsrapporter från CEWEP (2004). För värden från är källan SFT (2004) medan källorna för är ECN (2004) samt Hogg (2002). Avfallsmängderna består av Municipal Solid (MSW) vilket tolkas något annorlunda i olika länder. Ofta avses hushållsavfall samt i varierande grad en del annat avfall från tjänstenäringar och bygg- och industrisektorn. Detta inför en viss osäkerhet i Figur 5 och 6. förbränner i ett europeiskt perspektiv förhållandevis mycket avfall. Jämfört med bränner vi dock endast hälften så mycket, detta om man ser till mängd förbränt avfall (MSW) i förhållande till antal personer i landet. I tar vi tillvara mest energi av varje ton förbränt avfall jämfört med de undersökta europeiska länderna. En stor anledning till denna stora energiutvinning är vårt väl utbyggda fjärrvärmesystem som bidrar till att verkningsgraderna kan hållas höga. Sydeuropeiska länder som enbart utvinner el pga. avsaknad av fjärrvärme har avsevärt lägre verkningsgrader, vilket kan ses i Figur 6 för exempelvis och . Mängd avfall (MSW) som förbränns och capita i olika europeiska länder 2002 [kg/år , capita ] Mängd utvunnen energi per ton avfall (MSW) från avfallsförbränning i olika länder i (för , och gäller värdet ). [MWh/ton] Den höga nivån på energiutvinningen (Figur 6) i kombination med avsaknaden av förbränningsskatt innebär att har låga mottagningsavgifter till förbränning i ett europeiskt perspektiv (se Figur 7). Ytterligare en viktig bidragande faktor är de höga skatterna på fossila bränslen i . Detta driver upp värdet på energin som utvinns från avfall i . I de flesta övriga länder saknas motsvarande höga skatter på fossila bränslen. Förbränning- skatt används enbart i fyra av de 13 undersökta länderna (se Figur 7). I finns förbränningsskatt men den är /ton. Mottagningsavgift och förbränningsskatt för avfalls- förbränning i 13 europeiska länder 2004. Staplarna anger medelvärden för länderna och det finns stora nationella skillnader. [Euro/ton] Deponeringskatten i , som infördes , ligger på en medelnivå jämfört med de 13 undersökta europeiska länderna. Mottagningsavgiften till förbränning påverkas av deponerings- kostnaden på två olika sätt. Deponeringsskatten fungerar som alternativkostnad till förbränning vilket både kan driva upp och driva ned mottagningsavgiften till förbränning. Ju högre deponi- kostnaderna är desto högre blir kostnaderna för avyttring av deponirester från förbränningen vilket kan leda till högre mottagningsavgifter. Skatt på deponering och förbränning av avfall i olika europeiska länder 2004. Figuren visar medelnivåer för blandat avfall, för ett flertal länder varierar skatten beroende på vilken typ av avfall som behandlas. [Euro/ton] CEWEP (Waste-to-Energy Plants) (2004) Congress, , 7–8 of ECN () (2004) Country report on Hogg, D. (2002) Costs for in the EU SFT (Norwegian Pollution Control Authority) (2004) SFTs forslag til strategi for behandling av nedbrytbart avfall, , Rapport från METLAB miljö AB Laboratorium för Miljö- och Energiteknik I rapporten beskrivs ett förslag till mätmetod för bestämning av andelen fossilt kol i rökgas från i första omfattar metodik och utformning av provtag- ningssystem enligt två alternativ samt anger analysmetod av uttaget rökgasprov för direkt bestämning av andelen fossilt kol i rökgaserna. vid METLAB miljö AB Analys enligt C-14 metoden Alternativ provtagningsmetod (prov- Alternativ on-line mätmetod (CO2max- Principflödesschema (skisser) Andelen fossilt kol i rökgaserna från förbränningsanläggningar kan mättekniskt bestämmas med hög noggrannhet genom provtagning och senare analys med C14-metoden. Via en provtagningssond uttages ett provgasflöde (0,/minut) som sugs genom två absorptionsflaskor med absorptionslösning (5 M NaOH) vari rökgasens innehåll av koldioxid avskiljs kvantitativt. En pH- indikator visar med färgomslag om absorptionslösningen uppnår mättad . Provtagningstiden har föreslagits för att uppnå ett representativt resultat med längre eller kortare provtagningsperioder kan också genom att anpassa provgasflöde och mängden absorptionslösning. Hela provet eller del därav skickas till Tandemlaboratoriet vid för bestämning ev andelen fossilt kol medelst C14-metoden. Vid laboratoriet avdrivs koldioxiden genom surgörning med saltsyra varefter katalytisk konvertering sker till grafit. Minsta provmängd skall ge kol vilken kan jämföras med ca kol som den föreslagna provtagningsmetoden beräknas ge under 24 timmars provtagningstid. Analysmetodens osäekrhet är . Priset per analys är ca 2500:- vid > 100 prov/år. För färre prov blir kostnaden ca 3500:-/st. Därtill kommer kostnader för provtagning och provtagningsutrustning. Skatten skall tas ut på avfallets fossila massa av kol. Skattskyldiga är de som förbränner sådant avfall. Skattesatsen relaterar till bränslets volym. För ett ton skattepliktigt avfall som förbränns, dvs. fossilt innehåll skall skatten tas ut med y kronor. För ett ton blandat avfall med t.ex. fossilt avfall skall skatten alltså tas ut med 0,5 x y kr. Det skall ankomma på avfallsförbrännaren att månatligen deklarera vad han förbränt. Han kan därvid använda sig av en schablon för blandat avfall, som har ett fossilt innehåll om . För övrigt verksamhetsavfall får han deklarera utifrån heder och samvete vad han har eldat. Skatteinbetalningen skall därefter grunda sig på deklarationen. Det här innebär alltså att avfallet, precis som övriga skatter i lagen om skatt på energi beskattas utfirån volym. Det blir alltså inte någon särreglering för avfallets del med någon form av utsläppsskatt, utan skatten skall tas ut på samma sätt för samtliga bränslen. Ett korrekt skatteuttag förutsätter dock att det finns möjligheter till kontroll av . Utöver uppföljande verksamhet med revisioner osv. hos avfallsförbrännare (och avfallslämnare) behövs ett verktyg för att i vissa fall följa upp hur mycket skattepliktigt avfall som förbränts. Där kommer mätningen av fossilt kol in.