sou · GTB384 · 2006-01-01 00:00:00 — och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare Delbetänkande av Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Omslag, foto: Grafisk formgivning: , Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen che- fen för att tillkalla en beredning med tre le- damöter med uppdrag att verka för rättsväsendets utveckling. Re- geringen bemyndigade departementschefen att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt beredningen. Som ledamöter i beredningen förordnades fr.o.m. den 7 decem- ber 2000 generaldirektören , ordförande, samt fr.o.m. dåvarande hovrättspresidenten numera lagmannen och ordföranden och chefen för . Som sakkunniga förordnades fr.o.m. dåva- rande expeditionschefen (t.o.m. ), sedermera länspolismästaren , enhetschefen och överåklagaren (samtliga t.o.m. ) samt fr.o.m. dåvarande expeditionschefen numera generaldirektören och fr.o.m. expeditionschefen . Som experter förordnades fr.o.m. överåklaga- ren , professorn (i viss del av uppdraget), biträdande chefsjuristen (t.o.m. ), polismästaren och chefsrådmannen (t.o.m. ) samt fr.o.m. ge- neraldirektören och fr.o.m. (se nedan). Som sekreterare åt beredningen förordnades fr.o.m. den 7 de- cember 2000 numera ämnesrådet Per Lagerud och f.d. hovrättsas- sessorn (t.o.m. , därefter som expert). Som sekreterare förordnades också fr.o.m. den 1 janu- ari 2002 hovrättsassessorn (t.o.m. ) och fr.o.m. hovrättsassessorn . Per Lagerud och har varit sekreterare i de frågor som behandlas i detta betänkande. Beredningen har tagit namnet Beredningen för rättsväsendets ut- veckling (BRU) och har tidigare överlämnat delbetänkandena 1.Snabbare lagföring 1 – Några förslag till förenklingar (SOU 2001:59), 2.Snabbare lagföring 2 – Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93), 3.Snabbare lagföring 3 – Snatteribrott (SOU 2002:44), 4.Snabbare lagföring 4 – Ett snabbförfarande för brottmål (SOU 2002:45), 5.Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74), 6.Läget i rättsväsendet och förslag till fortsatta reformer inom brottsutredningsverksamheten m.m. (SOU 2003:114), och 7.Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. (SOU 2005:38). Vi får härmed överlämna delbetänkandet En ny uppgifts- och an- svarsfördelning mellan polis och åklagare. Vårt arbete fortsätter med andra utestående frågor. En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och Inriktningen av en reform ....................................................... Närmare om uppgifts- och ansvarsfördelningen ................... Förundersökningar mot personer m.m. ............. Den organisatoriska strukturen .............................................. Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare................... Åklagarens tillgång till information i utredningsarbetet ....... Samlokalisering av polis och åklagare ..................................... Åklagarens medverkan i polisens spanings- och Gemensamma riktlinjer för brottsutredningsarbetet ............ Åklagarbeslut inom ramen för ärendet hos polisen............... Polisiära förundersökningsledares framtida roll m.m..................... Beslut om påföljdsföreläggande .............................................. Prövning av gripande m.m....................................................... Anmälan om behov av offentlig försvarare och Beslut om att avbryta förundersökning när brott inte Beslut om personutredning i förundersökningar mot Beslut om fotografering m.m. innan förundersökning Arbetet som polisiär förundersökningsledare ........................ Förslag till lag om ändring i ............................. Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken............................ Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare.................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av Förslag till lag om ändring i lagen (1976:206) om Förslag till lag om ändring i lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet......... Förslag till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189)................................................................................. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) .............. Förslag till lag om ändring i lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering ........................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1994:419) om Förslag till lag om ändring i körkortslagen (1998:488)............. Förslag till lag om ändring i yrkestrafiklagen (1998:490) ......... Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om Förslag till lag om ändring i lagen (1998:621) om Förslag till lag om ändring i lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i Förslag till förordning om ändring i förordningen (1963:194) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. ..... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål ..... Förslag till förordning om ändring i strafföreläggandekungörelsen (1970:60) ................................ Förslag till förordning om ändring i förordningen (1976:1128) om felparkeringsavgift........................................ Förslag till förordning om ändring i förordningen (1977:178) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom............... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. ......................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1763) med särskilda bestämmelser om unga Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:902) om register över strafförelägganden .................... Förslag till förordning om ändring i körkortsförordningen (1998:980) ................................................................................ Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister........................................ Förslag till förordning om ändring i insiderförordningen (2000:1101)............................................................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:650) om vägtrafikregister.............................................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, Vårt uppdrag i stort................................................................ Våra tidigare överväganden.................................................... Vad behandlas i detta betänkande?........................................ Nuvarande bestämmelser och annan bakgrund ............ Förundersökningens inledning, syften m.m......................... Förundersökningens förstadier m.m. ................................... råd om ledningen av förundersökning i brottmål ..... Förundersökningsledarens ansvar och befogenheter........... Befogenheter som är förbehållna åklagaren.......................... Framställning om åtgärd av domstol under Beslut om personutredning redan under Begäran om besöksförbud .......................................... Framställning om utlämning m.m.............................. Beslut om förundersökningens upphörande ............. Utfärdande av stämning och ansvarstalan ................. 2.5.12 Åklagarens roll i övrigt ............................................... 3 överväganden m.m....................................... 3.1Polis- och åklagarorganisationerna ur ett historiskt Rollfördelningen mellan polis och åklagare ......................... Förarbetena till fram till dess polisutredning (SOU 1961:34) och regeringens proposition 1962:148 ............................. (SOU 1967:59) och regeringens proposition 1969:114 ............................. (SOU 1976:47) ....................... polisutredning (SOU 1979:6) och regeringens proposition 1980/81:13.......................... Departementspromemorian Ds Ju 1979:15 .............. (SOU 1987:72)......................... Parlamentariska kommissionen (SOU 1988:18) ...... – 90 (SOU 1992:61)................. 3.2.12 Regeringens proposition 1994/95:23 Ett 3.2.13 (SOU 1999:88) ............ 3.2.14 – Utredning om en utredning (SOU 3.2.15 Regeringens proposition 2002/03:1 m.m.................. 3.2.16 årliga rapport till En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis Sammanfattning av förslagen ................................................ Inriktningen av en reform ..................................................... Närmare om uppgifts- och ansvarsfördelningen.................. 4.3.2 När skall åklagaren tas i anspråk i 4.3.3 Hur många förundersökningar berörs av Brottsutredningar mot personer m.m............... 4.4.2 Särskilt om ledningen av utredningar rörande brott begångna av barn ........................... Den organisatoriska strukturen m.m.................................... Åklagarens framtida roll som förundersökningsledare.... Sammanfattning av bedömning och förslag.......................... Åklagarens tillgång till information i utredningsarbetet...... Vårt uppdrag m.m. ...................................................... 5.5.3 För- och nackdelar med teamarbete .......................... Samlokalisering av polis och åklagare ................................... 5.7Åklagarens medverkan i polisens spanings- och Gemensamma riktlinjer för brottsutredningsarbetet........... Åklagarbeslut inom ramen för ärendet hos polisen ............. Polisiära förundersökningsledares framtida roll m.m..... Sammanfattning av bedömning och förslag.......................... Beslut om påföljdsföreläggande ............................................ Prövning av gripande m.m..................................................... 6.5Anmälan om behov av offentlig försvarare och 6.6Beslut om att avbryta förundersökning när brott inte 6.7Beslut om personutredning i förundersökningar mot 6.8Beslut om fotografering m.m. innan förundersökning Arbetet som polisiär förundersökningsledare...................... Konsekvenser och genomförande ............................... Förslaget till lag om ändring i .................. Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken................. 8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare .................. 8.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av 8.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:206) om 8.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet....... 8.7Förslaget till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189)............................................................................... 8.8 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).... 8.9Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering ...................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:419) om Förslaget till lag om ändring i körkortslagen (1998:488) .... Förslaget till lag om ändring i yrkestrafiklagen (1998:490)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:621) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i 8.16Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1963:194) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m..... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1964:740) med föreskrifter för åklagare i vissa brottmål ... Förslaget till förordning om ändring i strafföreläggandekungörelsen (1970:60) .............................. Förordning (1970:60) om påföljdsföreläggande............................ Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1976:1128) om felparkeringsavgift ...................................... 8.20Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1977:178) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom............. 8.21 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. ....................................... 8.22Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1994:1763) med särskilda bestämmelser om unga Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1997:902) om register över strafförelägganden .................. Förordning (1997:902) om register över Förslaget till förordning om ändring i körkortsförordningen (1998:980)......................................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister...................................... Förslaget till förordning om ändring i insiderförordningen (2000:1101).......................................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2001:650) om vägtrafikregister............................................ Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, Bilaga 1, Dir. 2000:90..................................................... Bilaga 2, Dir. 2003:145................................................... Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet nen) eller Justitieombudsmännens ämbetsberät- Vi har enligt våra huvuddirektiv (Dir. 2000:90, se bilaga 1) i upp- drag att undersöka möjligheterna att än mer öka effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. Inom ramen för det uppdraget har vi fyra särskilt angivna huvuduppgifter. När det gäller lagfö- ringen av brott skall vi särskilt undersöka möjligheterna att förkor- ta den genomsnittliga tiden från brottsanmälan till dom och straff- verkställighet. Vi skall också särskilt överväga på vilket sätt brotts- utredningsverksamheten ytterligare kan förbättras. Därutöver skall vi uppmärksamma frågor om utbildning, kompetensutveckling och personalrörlighet inom rättsväsendet samt övergripande frågor om rättsväsendets myndigheters lokalisering. Genom tilläggsdirektiv av (Dir. 2003:145, se bilaga 2) fick vi i uppdrag att bl.a. göra en översyn av uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare. Regeringen an- ger i direktiven att vi skall överväga om en ändrad fördelning kan bidra till att öka effektiviteten och kvaliteten i det brottsbekäm- pande arbetet. I den frågan skall vi enligt regeringen utgå från att åklagarinsatserna skall intensifieras när det gäller den mer kvalifice- rade brottsligheten och att åklagarna där skall delta i brottsutred- ningarna mera aktivt och i större omfattning än . En utgångs- punkt skall då enligt regeringen vara att åklagarna skall ges bättre reella möjligheter att påverka brottsutredningarnas förlopp, få ett tydligare helhetsansvar för utredningarnas kvalitet och resultat och avlastas från uppgifter som inte kräver åklagarinsats. Vi skall också enligt regeringen utgå från att polisen alltid skall vara förundersök- ningsledare i utredningar som inte rör allt för kvalificerad brotts- lighet. I övrigt anger direktiven att vi skall överväga bl.a. om poli- sen behöver tillföras ytterligare juridisk kompetens, om det finns skäl att förändra ledning och styrning över tillgängliga utrednings- resurser, om förbättringar kan göras genom att utredningsarbetet bedrivs i gemensamma utredningsgrupper, om det finns behov av åklagarkompetens vid polisens spanings- och kriminalunderrättel- severksamhet, om det finns anledning att polis och åklagare samlo- kaliseras helt eller delvis och om polis och åklagare i större ut- sträckning bör utfärda gemensamma riktlinjer för utredningsarbe- tet. En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare Inriktningen av en reform Utgångspunkten för en förändring av uppgifts- och ansvarsfördel- ningen mellan polis och åklagare är att en sådan skall göras bara om det kan bidra till att öka effektiviteten i den brottsbekämpande verksamheten. Målet är att fler brott skall upp och att det skall ske en ökad lagföring. Uppgifts- och ansvarfördelningen har varit i stort sett oföränd- rad under det senaste halvseklet. har brottsligheten för- ändrats och antalet inkomna brottsanmälningar har ökat. Dessut- om har nya brottsformer och brottsverktyg tillkommit och meto- derna förändrats, exempelvis genom den moderna tekniken. Den tekniska utvecklingen har medfört att samhället på vissa områden blivit säkrare medan det på andra områden har öppnats nya möjlig- heter för brottsliga angrepp. Avkriminalisering har gjort att antalet enkla bötesbrott har minskat. Däremot har antalet grövre brott ökat och den organiserade, ofta gränsöverskridande brottsligheten har vuxit i omfattning och komplexitet. På så sätt har brottslighe- ten blivit mer svårutredd och utredningarna allt mer komplicerade. över har utvecklingen när det gäller uppklar- ningen och lagföringen av brott varit mycket negativ. Uppklar- ningsprocenten är för de flesta brottstyperna, särskilt mängd- brottsligheten, oacceptabelt låg. Åtgärder måste sättas in för att göra brottsutredningsverksamhe- ten effektivare. För att lyckas i bekämpningen av den grövre brotts- ligheten, främst den organiserade, krävs bl.a. att brottsutredningar- na utförs mer målinriktat och med fokus på att skapa underlag för den bedömning som åklagarna skall göra inför beslut om lagföring. För att det skall vara möjligt är det nödvändigt att åklagarnas arbete intensifieras och att de har möjlighet att ta ett helhetsansvar för utredningarna. Till mängdbrottsligheten räknas exempelvis snatteri och andra tillgreppsbrott samt skadegörelse- och misshandelsbrott. Det är mycket viktigt att öka effektiviteten även i bekämpningen av den brottsligheten. Utredningarna kan i stor utsträckning ske efter standardiserade metoder. Den kvalificerade resurs som åklagarna utgör är begränsad och skall i stort sett inte behöva tas i anspråk vid mängdbrotten. Polisen bör därför på egen hand sköta sådana utredningar. På så sätt kommer rättsväsendets resurser att användas där de gör störst nytta. Vår bedömning är alltså att i stora eller i övrigt komplicerade brottsutredningar behövs en mer omfattande åklagarinsats. Åklaga- ren bör i än högre grad än styra utredningens hela förlopp så att den tidigt och tydligt inriktas på de ofta komplicerade frågorna om brott har begåtts och vem som är skyldig till brottet. Åklaga- rens juridiska kunskaper och erfarenheter av brottmålsprocessen skall användas för att koncentrera utredningen på sådant som är relevant för åtalsfrågan. Åklagarna måste då avlastas andra arbets- uppgifter. Enligt vår mening är det dock inte möjligt att avlasta åklagarna uppgiften att föra process i domstol. I stället är det främst förundersökningsledarskapet i ärenden som inte är omfat- tande eller komplicerade som skulle kunna komma i fråga. Sådana bör i stället kunna skötas av polisen, under förutsättning att det säkerställs att polisens förundersökningsledare har nöd- vändig kompetens. Närmare om uppgifts- och ansvarsfördelningen Vid ikraftträdande gällde att åklagaren ledde samtliga förundersökningar så snart någon kunde skäligen misstänkas för brottet. Det gällde oavsett brottets svårhetsgrad. Åklagare har även behörighet att leda samtliga förundersök- ningar. får leda endast sådana förundersökningar som är av enkel beskaffenhet. Därutöver har polismyndigheten be- hörighet att leda samtliga brottsutredningar under spaningsstadiet, dvs. när det saknas en skäligen misstänkt person, om det inte finns särskilda skäl för ett åklagarinträde. Den närmare fördelningen av förundersökningsledarskapet finns reglerat av Riksåklagaren (nu- mera ) och i det s.k. för- delningscirkuläret och fastställs lokalt. Trots att utvecklingen har medfört att polisen leder många brottsutredningar, och kanske t.o.m. sådana som inte är av enkel beskaffenhet även om utredningen har lämnat spaningsstadiet, le- der åklagarna förundersökningar som egentligen inte fordrar åkla- garkompetens. Många av de utredningar som inte kan sägas vara av enkel beskaf- fenhet kan ändå genomföras på ett standardiserat sätt. I sådana fall är åklagarens medverkan en ren formalitet. Det är inte ändamålsen- ligt att åklagare leder sådana utredningar. Åklagarens medverkan kan inte heller motiveras med skäl som har att göra med den en- skildes rättssäkerhet eller sägas främja en snabbare handläggning. Åklagaren måste i de flesta fall ändå läsa in hela förundersökningen när den har redovisats från polisen. Trots att utredningen har varit åklagarledd går ett beslut i åtalsfrågan i princip inte att fatta snab- bare än om polisen hade lett förundersökningen. Lagtexten bör ge uttryck för att det är de mer komplicerade ärendena som skall ledas av åklagaren. Det gäller sådana fall där åklagarens juridiska kunskaper och erfarenheter av brottmålspro- cessen behövs. Som exempel kan nämnas brottutredningar som kräver mer kvalificerade rättsliga bedömningar, som rymmer be- svärliga bevis- eller bevisvärderingsfrågor eller utredningar där sa- ken är omfattande genom mängden inblandade personer eller mängden brott. Självklart spelar brottets svårhetsgrad också en roll i sammanhanget, men behöver inte nödvändigtvis vara avgörande. Med dessa utgångspunkter anser vi att rekvisitet för åklagarledda förundersökningar bör uttryckas så att saken skall vara av omfat- tande eller svår beskaffenhet. Med ett sådant rekvisit kan exem- pelvis något eller några fall av grov stöld som regel utredas under polisens förundersökningsledarskap. Finns t.ex. en internationell anknytning kan saken vara av svår beskaffenhet. Vid stöldturnéer där antalet brott är betydande, kan omfattningen i sig motivera ett åklagarinträde, i vart fall om det är fråga om olika typer av brott som kräver olika typer av utredningsåtgärder och där bevisfrågor av olika slag kommer i förgrunden. Med svår beskaffenhet skall såle- des avses dels fall där saken är av komplicerat slag, dels fall där det rör sig om mycket allvarlig brottslighet. Vi anser vidare att den nuvarande ordningen med att Åklagar- myndigheten och närmare preciserar fördelning- en av förundersökningsledarskapet bör behållas. Vi har inte kunnat göra några säkra beräkningar av antalet brotts- utredningar som genom vårt förslag skulle kunna föras över till po- lismyndigheternas förundersökningsledning. Ett skäl till det är att fördelningen ytterst kommer att bestämmas av myndigheterna. Så mycket kan dock konstateras att vårt förslag ger förutsätt- ningar för och bör leda till att ett avsevärt antal brottsutredningar kan överföras till polisens förundersökningsledning, vilket i sin tur leder till att avsevärd åklagartid kan frigöras till förmån för sådana förundersökningar som kräver en aktiv åklagarledning. Förundersökningar mot personer m.m. I lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns regler om handläggningen hos polis, åklagare och domstol av mål och ärenden om brott där den misstänkte inte har fyllt . En förundersökning mot den som inte har fyllt skall alltid ledas av åklagare, om den unge är skäligen misstänkt för brott för vilket det är föreskrivet fängelse . Förundersökning- en skall dessutom bedrivas med särskild skyndsamhet. Beslut i åtalsfrågan skall fattas så snart det kan ske och senast för delgivning av brottsmisstanke.