sou · GTB3116 · 2006-01-01 00:00:00 — Skillnaden är att regeringen inte direkt kan förfoga över mark som ägs av , eftersom bolaget tillkommit genom ett riksdagsbeslut. För att undvika begreppsförvirring anser vi därför att det är lämpligt att framöver använda termerna statligt ägd mark och privatägd mark. som ägs av kommer vi att be- nämna som privatägd mark. Terminologin skall dock inte uppfattas som att vi utesluter att samerna skulle kunna vara ägare till viss mark. Sammantaget saknas det en reglering av hur samebymedlemmar- nas renskötselrätt, vari jakt- och fiskerätten ingår, förhåller sig till markägarens jakt- och fiskerätt. Problemet skulle därmed ha sin grund i en rättighetsfråga. Denna rättighetsfråga skapar i praktiken förstås konflikter, efter- som uppfattningarna om vad som gäller går isär. Detta problem för- svåras dessutom av att det även med statens synsätt finns en oklarhet om vad som gäller. Som framgått anser staten att jakt- och fiske- rätten är delad, men kan inte ange fördelningstalen. Eftersom den rättsliga grunden är oklar har det medfört att det regelverk som be- handlar frågan också är oklart. Det är dessutom komplicerat och allmänt hållet. Lagstiftaren har överlåtit åt länsstyrelserna att genom sin tillämpning ge regelverket ett innehåll. Följden har blivit att de olika länsstyrelserna tillämpar detta på skilda sätt. Därtill kommer att förhållandena i de olika länen skiljer sig åt. Flera av de berörda parterna är också mycket kritiska till länsstyrelsernas nuvarande tillämpning. Om den inhemska rätten har vi inhämtat rapporter från professorn och f.d. justitierådet , f.d. hovrättsrådet, f.d. chefs- juristen och jur. dr. h.c. , jur. dr. i rättshistoria samt från chefsjuristerna , samt förbundsjuristen , . Dessa rapporter har publi- cerats i delbetänkandet Vem får jaga och fiska? Rätt till jakt och fiske i lappmarkerna och på renbetesfjällen (SOU 2005:17). I fråga om urbefolkningars rättigheter har vi inhämtat rapporter från professorn i internationell rätt och föreståndaren för , kanslirådet i Jordbruks- departementet och från juristen , som är ledare för . Historikern har biträtt oss i arbetet med de historiska förhållandena genom att dels utarbeta en promemoria i ämnet, dels granska de historiska uppgifterna i betänkandet i övrigt. Världsnaturfonden, WWF, har på utredningens uppdrag arbetat fram en promemoria om miljöfrågor med anknytning till vårt upp- drag, skriven av docenten och handläggaren . De fyra sistnämnda uppsatserna har publicerats i betänkandet Vem får jaga och fiska? Historia, urbefolkningsrätt och miljö (SOU 2005:79.) I anslutning till flera av rapporterna har seminarier genomförts av oss och av berörda organisationer. Så har WWF genomfört ett semi- narium om miljöfrågorna. Kartmaterialet och arealberäkningarna i bilaga 4 har utförts av GIS-samordnare vid i . Avsnittet om i kapitel 6 bygger på en rapport som har för- fattats av jur. kand. , som är anställd vid Nordiskt Samiskt Insitut i Kautokeino. Innehållet i rapporten har vidare gran- skats och godkänts av dr. juris , som är professor vid . 1.4Resor, överläggningar och samarbete Vi har främst genomfört ett stort antal resor. Dels har vi genomfört längre och kortare resor i , , samt . Vi har där sammanträf- fat med enskilda personer och företrädare för olika myndigheter och organisationer. Vi har också gjort studieresor till , och . I dessa länder har vi bl.a. träffat företrädare för regerings- kanslier och andra myndigheter på federal nivå och provinsnivå, ur- befolkningen samt jakt- och fiskeorganisationer. Utredningen har eftersträvat bredast möjliga kontaktyta under arbetets gång. I olika konstellationer har vi träffat företrädare för bl.a. följande myndigheter och organisationer i , i vissa fall vid ett enstaka tillfälle men i många fall : , Fiskegruppen i , , , Fjälldelegationen (landshövdingarna m.fl. i , , och ), Fjäll- jägarna, FjällMistra, sportfiskeklubb, Glesbygdsdelegationen, , , Hushållningssäll- skapet i , , , rennäringskonferens, , i , Jägarnas Riksför- bund i , , , (), i , i , i , i , , , Ränningsvallens- byalag/Högvålens byalag, samebyar i , , och (i flera fall enskilt, men också i olika grupperingar), , partier, , Same-Ätnams jakt- och fiskeutskott, i , Skogsindustrierna, Sportfiskarna, Sportfiskarnas Kompetens- centrum i , , , , i , i , i Väster- bottens län, () samt WWF. Till detta kommer de överläggningar under utredningens besök i , och som redovisas i kapitel 6. Företrädare för utred- ningen har också deltagit i ett antal seminarier och konferenser som inte redovisas här. Utöver detta har utredningen rådgjort med många enskilda personer under arbetets gång. Det bör också särskilt nämnas att vi har samarbetat med forsk- ningsprojektet , vars verksamhet ligger nära de frågor som vårt uppdrag innehåller. FjällMistras arbete, som kommer att vara avslutat , skall resultera i ett effektivare mångbruk av naturresurser i fjällområdet. Målet är att ta fram kunskap och plane- ringssystem som kan bidra till en långsiktigt hållbar utveckling i fjällen och som kan bidra till att de konflikter som finns mellan de olika användarna av fjällens naturresurser i fjällen blir lättare att han- tera. FjällMistra ett av ett tjugotal stora forskningsprogram inom (Mistra). Ett stort antal for- skare är engagerade i FjällMistra och projektet har också ett om- fattande nätverk som bl.a. representerar användarna av de kunskaper som tas fram. 1.5Vissa skrivelser och uttalanden Utredningen har tagit emot ett antal skrivelser och uttalanden från olika parter och intressegrupper. Några av dessa redovisas här. Ingen av dem som står bakom skrivelserna och uttalandena hade då dessa skrevs kännedom om utredningens slutliga förslag. har i en skrivelse hävdat att det i strid mot gällande författningar och uttalanden i förarbeten sker en utveckling och handläggning i länsstyrelserna som innebär att möjligheterna för jägarkåren att utnyttja småviltsjakten i fjäll- området inskränks på sätt som är oacceptabelt. Exempelvis är det förbundets mening att den prissättning som sker – detta gäller sär- skilt – är sådan att den motverkar de syften som låg till grund för fjälljaktsreformen. Förbundet ifrågasätter också om länsstyrelsernas handläggning följer gällande lag. Det konstaterar att länsstyrelserna, som är förvaltningsmyndigheter, i sin verk- samhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (Regeringsformen 1 kap 9 §), vilket man anser att läns- styrelserna inte lever upp till. har i ett uttalande vid sitt sammanträde med direkt syftning på vårt utredningsarbete framhållit att man vill markera att det överhuvudtaget inte är meningsfullt att diskutera att överväga refor- mer om man inte från utredningen och framförallt utredningens huvud- man är beredda att konfirmera att samerna själva äger sin jakt- och fiske- rätt. En konfirmation av att samerna äger sin jakt- och fiskerätt skulle ge den samiska parten en säker plattform för att fortsätta diskussionen och dialogen om hur en bärkraftig förvaltning av jakt- och fiskeresurserna i partnerskap med andra skulle kunna organiseras . Det bör emellertid påpekas att rätten till jakt och fiske skall gälla alla samer. En sådan utgångspunkt skulle innebära att samernas rättsliga och därmed kulturella och näringsmässiga förutsättning skulle förstärkas vilket bör ligga i linje med de internationella konventioner undertecknat. konstaterade i ett uttalande vid sitt landsmöte att förvaltningen av jakten och fisket enligt landsmötets uppfattning måste utformas så att samebyarnas och same- bymedlemmarnas rätt respekteras och så att renens behov av betesro beaktas. Landsmötet förutsatte att vi i vårt slutbetänkande klart skulle påvisa samebyarnas och dess medlemmars starka rätt till jakt och fiske. Landsmötet förutsatte vidare att den starka samiska rätten resulte- rar i ett förvaltningssystem där samebyarna och dess medlemmar har ett avgörande inflytande över förvaltningen av jakt- och fiskerätten på nationell, regional och lokal nivå. Landsmötet framhöll också att man förutsatte att alla inskränkningar i förfoganderätten av same- byarnas och deras medlemmars rätt till jakt och fiske undanröjs. Landsmötet krävde också att regering och riksdag respekterar de juridiska analyser som gjorts och som tydligt visar på en stark samisk rätt till jakt och fiske. Företrädare för allmänningsskogarna i och framhåller i en skrivelse att jakt- och fiskerätten inom allmänningsskogarna är delägarnas rätt till avkastning från mar- kerna som ägs av allmänningarna, Man fortsätter: Jakten och fisket har en central betydelse för markägarna och kommer framgent att ha en allt större betydelse i inlandskommunerna. Eftersom utredningens uppfattning är att jakt- och fiskerätten för renskötande samer är en del av själva renskötselrätten, undrar vi inom Allmänningarna, hur kan deras jakt- och fiskerätt vara så stark, när de är kopplade till ett extensivt utnyttjande av stora arealer. Jakt- och fiskerätten borde stå i proportion till det förhållandevis svaga markutnyttjande som en betes- rätt innebär. Vidare önskar allmänningsskogarna att staten skall lösa ut den eventuella jakt- och fiskerätt som de renskötande samerna har på Allmänningsskogarna och att ersättningen till renskötarna skall utgå i form av pengar, ej i utökad jakträtt på statens mark, som nyttjas av ortsbor och icke renskötande samer för jakt. 2 En historisk konturteckning Det samiska folket fanns i norra långt innan nations- bildningar som , och kom till stånd. Samerna levde huvudsakligen på fiske, jakt och vad naturen gav i övrigt. De utnyttjade tamrenar redan under första årtusendet e. Kr, men användes renarna främst som drag- och klövjedjur. En familj hade kanske något tiotal, som även kunde mjöl- kas och användas som lockdjur vid vildrensjakt. Samernas sociala organisation brukar kallas siidasam- hället. Det bestod av ett antal byområden där familjerna utnyttjade olika resurser beroende . Ett byråd beslutade om vilka som skulle få vistas inom byns gränser och var respektive familje- grupp skulle fiska, jaga etc. Vid midvinter samlades byn på en viss plats. sköttes handelskontakter med omvärlden av de så kallade birkarlarna. De var storbönder vid Botten- vikens kust och hade monopol på lappmarkshandeln samt rätt att ta ut skatt av samerna. tog kronan över beskattningen av samerna. Då rådde välstånd i de svenska lappmarkerna. Skinnhandeln var mycket lönande och kronan betalade med bland annat mjöl och smör. Det ledde till en kraftig folkökning. I regel uppgick skatten till 40 ekorrskinn eller ett mårdskinn per familj och år. Dessutom tillkom en mindre skatt i torkad fisk (mest gädda). Till att börja med antecknades vissa samer för fiskeskatt i namngivna sjöar, sedan blev den en schablonavgift. Handelsmän och fogdar mötte samerna vid byarnas vintervisten. 1605 reducerade vintervistena till Enontekis (), , , och . Omkring inträffade en kris i samesamhället. Skinnhandeln gick ner kraftigt, möjligen började också stammen av vildren och annat vilt minska. Vid just genomdrev en kraftig skattehöjning. hade kronan försett samerna med extra mat som betalning för pälsverket, nu skulle skatten utgå i födo- ämnen. Uttaget av fisk femfaldigades och dessutom skulle samerna lämna renar till de statliga hjordar som kungen planerade att inrätta. Följderna blev förödande , fogden fick bara ut bråk- delar av skatten och många samer flydde till eller . Kronan hade länge varit medveten om risken för att samerna kunde fly om man pressade dem för hårt. skrev att man måste redeliga handla med samerna så att de icke för vår stränghets skull fly bort av vårt land, som ofta ske plägar. Att risken för massflykt var en realitet fick kronan också erfara när samer tvingades utföra transporter i samband med gruvdriften under 1600- talet. Många samer flydde från 1636–59 och från Lule mellan . Fruktan för att samerna skulle söka sig till den tidens ärkefiender och blev ett återkommande inslag i den svenska statens samepolitik . I regel var kronan medveten om riskerna och tvingades göra vissa eftergif- ter. var inte lappskatten särskilt betungande och samerna befriades från att göra krigstjänst. Vi vet inte när samerna började med tamrenskötsel, förmodligen skedde det . Länge användes tamrenen främst som transportresurs. En familj hade i regel något tiotal tamrenar. Krisen ledde till att samerna lät hjordarna av tamrenar växa för att i högre grad kunna leva på renkött och ren- mjölksprodukter. var den nya försörjnings- formen dominerande i . Att nomadisera med en stor ren- hjord mellan högfjällen och skogslandet var betydligt mer arbets- krävande än jakt och fiske, men det gav också större avkastning. Parallellt med denna fjällrenskötsel levde det kvar en skogssame- kultur där renhjordarna var mindre och där jakt och fiske fortfarande hade en viktig roll. De landområden som det samiska byrådet tilldelade bymedlemmarna behölls ofta inom samma familj under generationer. När den svenska häradsrätten började döma i behandlades dessa så kallade lappskatteland på liknande sätt som de självägande böndernas jord. I bevarade domböcker framgår det klart att alla myndigheter var eniga om att samerna hade skattemannarätt till sina land . Häradsrätten gav samen så kallad inrym- ning på landet. Inrymning kunde också kallas immission eller inför- sel. I sin vidaste mening innebar det att en myndighet satte någon i besittning av något (oftast jord). Ordet i sig anger inte vilken typ av rättighet mottagaren fick, det berodde på vilken myndighet som gjorde inrymningen och på vilka villkor. Inrymning av häradsrätten innebar bland annat att han hade ensamrätt till landet och att det kunde ärvas, skänkas bort, säljas, förpantas och arrenderas ut. Omkring började hävda att lapp- skattelanden var kronans jord. rådde en kon- flikt mellan länsmyndigheterna och häradsrätten angående lappskatte- landen. Kronan hävdade, med något enstaka undantag, att lappskatte- landen var kronojord. Häradsrätten påstod lika bestämt att de var samernas skattejord. Trots häradsrättens protester lyckades länssty- relsen tränga ut den från hanteringen av lappskattelanden vid 1700- talets slut. När landshövdingen blivit högsta instans rörande lapp- skattelanden spred sig efterhand övertygelsen att de låg på kronans mark. I samband med gruvdriften väcktes tanken att lösa transportproblemen genom att svenskt folk fick bosätta sig i . Det var en smått revolutionerande tanke . Kronan hade länge försökt hålla bondenäringarna utan- för och även motarbetat kustböndernas jakt- och fiske- färder dit. Men i myndigheternas ögon var ett lappskatteland orim- ligt stort jämfört med en vanlig bondes ägor. Därför ansågs det fullt i sin ordning att samen fick avstå odlingsbara delar till nybyggare. Myndigheterna trodde också att samer och nybyggare kunde sam- existera utan konflikter eftersom de skulle ägna sig åt skilda näringar. Maj:t utfärdade och 1695 kungörelser för att locka folk från kustbygden att bosätta sig som odlare i . Vill- koren var ganska obestämt utformade. De ledde inte heller till någon omfattande kolonisation på grund av folkbristen i kustlandet efter alla knektutskrivningar. En betydligt mer detaljerad förordning kom 1749. Den som ville anlägga ett nybygge skulle ansöka hos landshövdingen, som utsåg en synenämnd. Sedan den yttrat sig beslutade om nybyg- get fick anläggas. Det garanterades skattefrihet i åtminstone och frihet från knektutskrivning. Å andra sidan ålades nybyggaren att uppföra byggnader och odla jorden. Enligt kungörelsen fick ny- bygget inte förfördela någon annans näring. När förordning utfärdades fanns det åter gott om folk i kustlandet och den ledde efterhand till en omfattande nybyggeskolo- nisation i . Även samer fick nu rätt att anlägga nybyggen. Från stark ställning till successiv försvagning stod samerna tämligen starka. Under hade tamrenskötseln vuxit till en givande näring. En stor del av stä- dernas handel och utskeppning från övre var beroende av lappmarkshandeln. Det gällde inte bara kött, fisk och pälsverk från vilda djur. Även ogarvade och garvade renskinn samt stövlar, skor och handskar var stora varuposter. I den gränstraktat som slöts med 1751 gavs de nomadiserande samerna omfattande rättigheter att bruka land och strand i båda rikena. Lappbyns egen rättskipning i vissa angelägen- heter erkändes också formellt i traktaten. –53 drogs den så kallade lappmarksgränsen, dvs. den nuvarande gränsen mellan landskapet och kustland- skapen. Sedan medeltiden hade det funnits ett tämligen obestämt gränsområde mellan den odlade bygden och . Kustbön- derna gjorde länge omfattande fiskefärder långt in i , något som lappmarksgränsen definitivt skulle sätta stopp för. Den var också viktig för att skilja på bönder och nybyggare, eftersom de hade olika villkor, inte minst i skattehänseende. Samerna hade en stark rätt till landet ovanför lappmarksgränsen. Där dömde häradsrätten oftast till samernas fördel vid tvister med kustbönder och nybyggare. försvagades successivt samernas ställning. Nybyggarna blev allt fler och både länsstyrelse och härads- rätt tenderade att oftare ge dem rätt i tvister med samer om land och vatten. Skyddet för samernas näringar urholkades allt mer. Dess- utom drabbades renskötseln hårt av rensjukdomar. Vargar uppges också ha blivit ett allt större problem. Antalet renskötande samer minskade kraftigt . samer flyttade över till norska kusten där det var lättare att försörja sig. Många skogssamer anlade nybyggen på sina lappskatteland. När trängt ut häradsrätten från hanteringen av lapp- skattelanden blev samernas landrättigheter en rent administrativ fråga. Det fanns inga lagar och förordningar om hur länsstyrelserna skulle agera. Följden blev en varierande praxis där i Norr- botten föreskrev att samerna kunde förlora sina land om de kunde användas till något nyttigare. I fick samen lämna sitt land om han förlorade sina renar. Omkring började synen på samerna förändras. Den allmänna kulturutvecklingen delades in i nivåer där jägarkultu- ren var den lägsta, sedan kom nomadkulturen och högst stod jord- brukskulturen. Kulturer på en lägre nivå ansågs vara dömda att gå under när de konfronterades med de högre stående. Detta synsätt ledde till att samernas rättigheter nonchalerades , deras kultur skulle ändå dö ut enligt historien lagar. I inleddes den så kallade avvittringen . Den innebar att stora områden som tidigare brukats av samerna för ren- bete blev bondejord. Någon hänsyn till samernas intressen togs över huvud taget inte. Efter ett antal skrivelser som underströk att ren- skötseln stod inför sin undergång avbröt Kungl. Maj:t avvittringen 1841. Det beslutades också att man skulle anslå ett antal så kallade skattefjäll som skulle reserveras för samernas näringar. Däremot fick de inget lagligt skydd för vinterbete i de områden de tidigare utnyttjat. första decennier var samerna i stort sett rätts- lösa. Sedan ökade inflytandet för en politisk opinion som menade att samekulturen visserligen var dömd att gå under, men att det var en medborgerlig och kristlig plikt att inte påskynda processen genom inhuman lagstiftning. Det ledde bland annat till en så kallad odlings- gräns i Norr- och . Den beslutades av 1867 och drogs först upp som ett provisorium. Området ovanför den skulle reserveras för samernas näringar. Gränsen löpte betydligt högre upp i fjällen än lappmarksgränsen. En definitiv gränsläggning blev det först när avvittringen genomfördes även i . Den inleddes och pågick . Avvittringen innebar att man delade upp skogsmarken mellan sta- ten och enskilda. Förut hade bondeägorna legat nedanför lappmarks- gränsen, nu övergick också områden ovanför den i de bofastas ägo. Dessutom låg flera nybyggen redan i det område ovanför odlings- gränsen som skulle reserveras för samernas näringar. Ytterligare fler tillkom under den utdragna avvittringsprocessen, en del olagligt, andra efter vissa undantagsregler. De flesta av dessa nybyggen fick så små- ningom tillstånd att vara kvar. Dessutom gav inte odlingsgränsen något skydd åt skogssamerna, den grupp som upplevde den starkaste konkurrensen från nybyggarsamhället. Men viktigt för samerna var att de nu fick rätt att låta sina renar vinterbeta även på enskild mark i Norr- och . Redan före avvittringen hade i slutat att inrymma samer på lappskatteland. Trots det fanns landindelningen fortfarande kvar i Arjeplog-Arvidsjaursområdet, även om besittnings- rätten blev allt svagare. I hade en annan uppfattning och fortsatte att ge samer rätt till enskilda land så länge de hade kvar sina renar. började den biologiska rasismen påverka svensk samepolitik. var enbart den nomadiska kulturen lågt- stående och dödsdömd. blev samerna dessutom klassade som undermåliga människor. Deras fysiska och andliga resurser räckte inte till för en civiliserad tillvaro. Dessa idéer ledde till en strävan efter att reservera renskötseln för samerna. För att ordna och reglera renskötseln i detalj startades arbe- tet med att stifta en renbeteslag. Den beslutades av 1886. Där stadgas att endast samer får ägna sig åt renskötsel. Där med- delas också regler för hur renskötseln skall gå till och vilka månader renarna får vistas nedanför odlingsgränsen och utanför skatte- fjällen. Bötesstraff infördes för dem som överträdde förbuden. Myn- digheternas kunde också flytta samer mellan lappbyar. Men samerna fick lagstadgad rätt till vinterbete i de trakter som de efter gammal sedvana hafva besökt. I fanns ett starkt motstånd mot detta. Där trädde lagen inte i kraft förrän . ansåg sig ha avskaffat lappskattelanden för gott. I lagen stod bara att samerna skola indelas i lappbyar. Bland samer upp- stod osäkerhet om vad som egentligen gällde i de områden där lapp- skattelanden fortfarande respekterats. Det ledde till oreda i ren- skötseln i sydligaste , samt södra och . I hanterade myndigheterna problemet ge- nom att avskaffa den särskilda lappskatten. förklarade att alla inrymningsbrev upphört att gälla och beslutade att några skatter för renbetesfjällen inte längre skulle utgå. Samerna insåg att detta kunde användas emot dem och protesterade hos Kungl. Maj:t, men deras protest behandlades inte av formella skäl. Kronan tillsatte lappfogdar som skulle se till att lag efter- levdes och försöka förbättra förhållandet mellan renskötare och bo- fasta. Ofta gällde konflikterna så kallat hötramp, dvs. att renarna rev ner höet från hässjorna om nybyggarna inte hunnit få hem det på vinterföret. I regel handlade det om hässjor på slåttermyrar som kunde ligga miltals från nybygget. Lappfogdarna fick en betydande egen makt över renskötseln och samernas personliga förhållanden. Det medförde att deras myndig- hetsutövning i hög grad påverkades av deras personliga läggning. Alla kontakter mellan samer och myndigheter skulle gå via lappfog- darna. Detta förmyndarsystem utsattes snart för hård kritik, men kom trots det att bestå till 1962. I särskilt fanns invändningar mot att samerna fått vinterbetesrätt på enskild mark renbeteslag. Därifrån lyckades man få igång ett arbete på att revidera lagen. Framstöten misslyckades och det blev ingen förändring av reglerna för vinter- betesrätt. Kronan började tvärtom köpa in mer mark åt samerna. I stället för vinterbetet tog lagstiftarna itu med ett annat problem. Syftet med lag var att göra renskötseln till lapparnas näring. Men många renar ägdes av bofasta som anställde samer som ren- skötardrängar. Dessutom hade många bofasta renar i samernas egna hjordar och betalade en avgift för skötselarbetet. Detta system hade två sidor. I rimlig omfattning skapade det ge- mensamma intressen mellan renskötare och bofasta. Bönder som hade egna renar i samens hjord blev naturligtvis angelägnare om renarna hade tillräckligt med betesmark. Å andra sidan hotade systemet att helt beröva samerna deras renar i några skogssamebyar och i vissa delar av . I den renbeteslag som utfärdades förbjöds bofasta att äga skötesrenar. Undantaget var jordbrukare i den del av landskapet som ligger i .