sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Vanligtvis har upplåtelse av servitut (mot ersättning) till förmån för en kommunägd fastighet använts för att åstadkomma sådana rättigheter. Om kommunen inte är huvudman för allmänna platser förutsätter systemet, som redan har berörts, att en eller flera gemensamhets- anläggningar enligt AL inrättas för de allmänna platserna. De fas- tigheter som har del i en gemensamhetsanläggning utgör en s.k. anläggningssamfällighet, som vanligtvis förvaltas genom en samfäl- lighetsförening. fastställer vid en förrättning vilka nyt- tigheter som ska ingå i gemensamhetsanläggningen, hur olika an- läggningar ska vara utformade och vilka fastigheter som ska delta i samfälligheten. Fastigheterna åsätts ett andelstal som ska ligga till grund för fördelningen av kostnaderna för utförande och drift av anläggningarna. Till skillnad från vad som gäller när kommunen är huvudman för allmänna platser, får således fastighetsägarna i detta fall även bekosta den framtida driften av anläggningarna. Även för ett g-område på kvartersmark inrättas normalt en ge- mensamhetsanläggning för det ändamål som är avsett i detaljpla- nen. Parallellt med begreppet allmän plats, som regleras till utbredning och innehåll genom en detaljplan med tillhörande bestämmelser, finns begreppet offentlig plats, som definieras i 1 kap. 2 § ord- ningslagen (OL). Med offentlig plats avses 1. allmänna vägar, 2.gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt än- damål, 3.områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmänheten, samt 4.andra landområden och utrymmen inomhus som stadigva- rande används för allmän trafik. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får föreskriva att anläggningar för lek, idrott, camping eller friluftsliv, badplatser, järnvägsområden, begravningsplatser och andra sådana områden, om de inte omfattas av de ovan angivna punkterna, ska jämställas med offentliga platser vid tillämpning av 3 kap. och av lokala föreskrifter, under förutsättning att områdena är tillgängliga för allmänheten. Om ett område eller utrymme som avses i punkterna 1–4 är till- gängligt för allmänheten endast under vissa tider, är det offentlig plats under dessa. Detsamma gäller områden som omfattas av en föreskrift enligt andra stycket. Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar får inte utan tillstånd anordnas på offentliga platser, se 2 kap. 4 § OL. En offentlig plats inom detaljplanelagt område får inte utan till- stånd av polismyndigheten användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget. Tillstånd behövs dock inte, om platsen tas i anspråk endast tillfälligt och i obetydlig omfattning och utan att inkräkta på någon annans tillstånd, se 3 kap. 1 § OL. Lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning I 2 och 3 §§ lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning (LGS) finns vissa bestämmelser om gaturenhållning m.m. I lagen anges bl.a. följande. På gator, torg, parker och andra allmänna platser som är redovi- sade i en detaljplan enligt PBL och för vilka kommunen är huvud- man, ansvarar kommunen för att platserna genom gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder hålls i ett sådant skick att upp- komsten av olägenheter för människors hälsa hindras och de krav tillgodoses som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Om åtgärderna ska utföras av staten som väghållare gäller inte kommunens skyldigheter. Kommunen kan dock ålägga en fastighetsinnehavare inom ett område med detaljplan där kommunen är huvudman för allmänna platser att utföra de åtgärder som nämndes ovan i fråga om gång- banor eller andra utrymmen utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken. Regeringen eller efter regeringens bemyndigande en kommun får meddela närmare föreskrifter i fråga om de åtgärder som ska vidtas av fastighetsinnehavaren. Enligt 1 § förordningen (1998:929) om gaturenhållning och skyltning får kommunfullmäk- tige meddela sådana föreskrifter. När det gäller områden inom kvartersmark, som har iordnings- tällts och begagnas för allmän trafik, är det fastighetsägaren som är skyldig att utföra de nämnda renhållningsåtgärderna. Kommunen ska dock svara för renhållningen inom sådana områden på kvar- tersmark som har upplåtits till kommunen med nyttjanderätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 2 § PBL. Slutligen bör, för fullständighetens skull, den s.k. allemansrätten kort beröras. Allemansrätten är en sedvanerätt som innebär befo- genhet för envar att i viss utsträckning nyttja annans fastighet, oav- sett om man äger någon särskild rätt till den eller inte. Den närmare innebörden av allemansrätten är inte reglerad i lag, men förefintlig- heten av rätten som sådan är skyddad genom ett stadgande i 2 kap. 18 § regeringsformen. Dock finns numera en viss reglering i 7 kap. . I 7 kap. 1 § anges att var och en som ut- nyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen ska visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den. Eftersom det inte är klart uttalat vad som kan sägas ingå i alle- mansrätten måste detta bedömas från fall till fall. Rättighetens räckvidd kan uttryckas så att nyttjandet av annans fastighet inte får gå så långt att fastighetens ägare (eller annan med särskild rätt till fastigheten, t.ex. en nyttjanderättshavare) förorsakas nämnvärd olägenhet eller skada. I första hand ger allemansrätten en viss befogenhet att färdas till fots över annans fastighet. Även cykling, ridning m.m. är normalt Gränserna för denna befogenhet anses vanligen framgå av straffstadgandet i 12 kap. 4 § , som föreskriver bötes- straff för den som tar olovlig väg över tomt m.m. För motordriven trafik kan dock allemansrätten oftast inte åbe- ropas. Inte heller kan man normalt med stöd av allemansrätten an- vända anläggningar av olika slag på en fastighet. Det gällande regelsystemet bygger på att kommunerna har ett stort och grundläggande ansvar för allmänna platser i en detaljplan. Hu- vudregeln att kommunen ska vara huvudman kan enligt gällande rätt endast frångås om det föreligger särskilda skäl, vilket på juri- diskt språk är ett förhållandevis skarpt villkor. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 656) sägs följande om bestämmelsen. I första stycket föreskrivs som huvudregel att det är kommunen som skall vara huvudman för gator och andra allmänna platser inom områ- den med detaljplan. Om det finns särskilda skäl kan även annan än kommunen, t.ex. en anläggningssamfällighet, vara huvudman för den allmänna platsen. Syftet med denna bestämmelse är att kommunen inte utan vidare skall kunna avsäga sig huvudmannaskapet. Ansvaret för gatu- och väghållningen bör enligt min mening i allt väsentligt fördelas enligt samma principer som . Det innebär att kommunen bör kunna avsäga sig ansvaret i sådana områden där man använder byggnadsplan t.ex. inom områden för fritidsbebyggelse. Erfarenheterna från de hittillsvarande närmare 20 årens tillämpning av PBL visar att kommunerna inte har kunnat eller velat leva upp till detta ansvar. Enskilt huvudmannaskap tillämpas således i betyd- ligt fler fall än som borde följa av det nyssnämnda förarbetsuttalan- det. I fall som har överprövats ligger dock tolkningen av bestäm- melserna relativt nära uttalandena i propositionen, se t.ex. Didón m.fl., s. 6:47–48. Dessutom är det mycket vanligt förekommande att detaljplaner innehåller bestämmelser om att även kvartersmark ska användas för allmänt ändamål, i form av s.k. x- och z-områden. Sådana bestäm- melser var från början tänkta som undantag. Undantag som skulle tillämpas endast där marken bara skulle utnyttjas i begränsad om- fattning (t.ex. för slänter eller sandbanker) eller där syftet var ett tredimensionellt utnyttjande som innebar att utrymmet inte kunde läggas ut som allmän plats (t.ex. ett gångstråk genom bottenvå- ningen i ett bebyggt stadskvarter). I och med införandet av tredi- mensionell fastighetsindelning är det sistnämnda skälet för x- och z-områden inte längre gångbart. är det dock snarare regel än undantag att hela trafiksystem läggs ut på kvar- tersmark, trots att avsikten är att vägar m.m. ska betjäna ett allmänt ändamål. För att ytterligare komplicera bilden har det dessutom blivit allt vanligare att x- och z-bestämmelser kombineras med bestämmel- sen g inom samma markområde. Ambitionen bakom sådana kombinerade bestämmelser är normalt att området förutsätts för- valtas och bekostas av en anläggningssamfällighet, men att området även ska hållas öppet för allmän kör-, gång- eller cykeltrafik. Nå- gon egentlig rättslig grund för en sådan reglering finns inte i PBL. Skälet för den nämnda utvecklingen, som uppenbarligen inte var avsedd när PBL trädde i kraft, är i första hand ekonomiskt. Det vill säga kommunerna vill så långt som möjligt undvika framtida kost- nader genom att lägga kostnadsansvaret på de enskilda fastighets- ägarna. Detta sker antingen genom att helt överföra huvudmannas- kapet för allmänna platser på fastighetsägarna eller genom att be- hålla huvudmannaskapet för vissa allmänna platser och i stället för- lägga flera av de allmänna nyttigheterna på kvartersmark. De beskrivna sätten att planlägga har dock tämligen omfattande konsekvenser som har aktualiserat ett flertal frågor rörande bl.a. allmänhetens tillträde, ansvar för kostnader och skadestånd och de rättsliga medlen för genomförande. En första frågeställning gäller allmänhetens tillträde. Allmänheten har sannolikt utan vidare full tillträdesrätt till områden som har av- satts som allmän plats i en detaljplan med kommunalt huvudman- naskap, dvs. efter det att kommunen har förvärvat äganderätten till områdena i fråga. Om de allmänna platserna i stället förvaltas av en gemensamhetsanläggning är frågan om tillträdet betydligt svårare. Från vissa håll har det hävdats att allmänheten alltid har full rätt att nyttja allmänna platser, oavsett huvudman. Synsättet kan dis- kuteras. Frågan har – såvitt känt – aldrig varit föremål för någon rättslig prövning, men från Lantmäteriets sida har det framförts som en grundprincip att gemensamhetsan- läggningar måste anses vara enskilda (privata). Denna ståndpunkt bygger bl.a. på att det inte står i överensstämmelse med skyddet för enskild egendom att några fastighetsägare bygger, bekostar och sköter anläggningar som sedan ska användas och slitas ner av all- mänheten. Allmänhetens tillträde bör således när det gäller gemen- samhetsanläggningar sannolikt få bygga på allemansrätten. I det av- seendet kan det knappast vara någon skillnad om en anläggning ägs av en, två eller 50 fastighetsägare. Detta innebär alltså att det nor- malt inte bör vara något problem med tillträde för allmänheten till fots till ett grönområde. Däremot bör anläggningar av olika slag kunna användas endast i den utsträckning det kan anses skäligt en- ligt allemansrätten. Resonemangen rörande gemensamhetsanläggning på allmän mark gäller givetvis i minst lika hög grad för gemensamhetsanlägg- ningar på kvartersmark. Om sådana anläggningar har byggts ut inom områden där det även finns s.k. x- eller z-bestämmelser, före- kommer olika lösningar i den praktiska tillämpningen. En variant är att kommunen anser att det räcker med planbe- stämmelsen x eller z för att allmänhetens tillträde till gemensam- hetsanläggningen ska vara säkrat. Klart är dock att enbart en sådan planbestämmelse inte ger någon tillträdesrätt. En annan ganska vanlig variant är att en fastighet an- sluts till gemensamhetsanläggningen för att på så sätt säkra allmän- hetens tillträde. Det är dock tveksamt om anslutning av en viss fas- tighet, även om den för tillfället råkar ägas av kommunen, skulle ha betydelse för allmänhetens tillträde till en gemensamhetsanlägg- ning. Anslutningen gäller ju den anslutna fastighetens behov, inte allmänhetens behov. Det bör alltså, trots anslutning av en sådan fastighet, vara allemansrätten som sätter gränserna för allmänhe- tens tillträde i ett sådant fall. Det finns även andra problem med den nämnda lösningen. Ett problem är att det i flera fall har visat sig vara omöjligt att ansluta en fastighet till gemensam- hetsanläggningen, eftersom det inte har funnits någon sådan fastig- het som uppfyller det behovskrav som uppställs i AL, se nedan. Ett annat problem är att kommunens andelstal inte sällan blir så lågt att det närmast är symboliskt, liksom att kommunen sällan kan eller vill delta i det praktiska förvaltningsarbetet. En tredje variant som förekommer är att en gemensamhetsan- läggning inrättas utan att kommunen deltar i denna. I stället träffar kommunen avtal med samfällighetsföreningen om vad som ska gälla beträffande allmänhetens tillträde och därmed förenade kost- nader, rättigheter och skyldigheter. Denna variant kan väl anses lösa frågan om allmänhetens rätt att få tillträde, men har den bris- ten att plangenomförandet är beroende av om en sådan överens- kommelse kan träffas mellan kommunen och anläggningssamfällig- heten eller inte. Ytterligare en variant är att en gemensamhetsanläggning för det enskilda ändamålet och servitut för det allmänna ändamålet upplåts parallellt Detta löser i och för sig troligen frågan om allmänhetens rättigheter, men leder till oklarheter rörande förvaltningsansvar m.m., se nedan. Vissa av de problem som nämndes kan uppkomma även för rena x- eller z-områden, dvs. utan samtidig g-bestämmelse. Dels kan det ifrågasättas om ett servitut för en kommunägd fastighet verkligen har någon betydelse i fråga om allmänhetens tillträde, dels finns det inte alltid någon lämplig härskande fastighet att knyta servitutsrättigheten till. kan det kanske ifrågasättas hur stort problemet med tillträde för allmänheten egentligen är . I de allra flesta fall är tro- ligen såväl enskilt förvaltad allmän plats som allmänna utrymmen på kvartersmark (dvs. x- och z-områden) öppna även för allmän- heten. Utvecklingen mot alltmer enskilt huvudmannaskap leder sannolikt dock till att dessa frågor får en större be- tydelse och att risken ökar för att områden som en gång var av- sedda att kunna nyttjas av allmänheten blir alltmer privatiserade. Det vill säga en utveckling mot vad som brukar kallas gated com- munities. Dessutom bör tillträdet, , grundas på att frå- gorna om rättigheter, ansvar m.m. är rättsligt säkerställda och tyd- liga också på lång sikt. Ansvar för kostnader m.m. Om kommunen är huvudman för allmänna platser ska kommunen svara för såväl utbyggnad som drift av dessa. För utbyggnaden kan kommunen genom bestämmelserna i 6 kap. PBL ta ut kostnaderna av fastighetsägarna inom planområdet. Driftskostnaderna måste dock belasta kommunens framtida årliga budget, vilket är ett av huvudskälen för att kommunerna så långt möjligt försöker undvika det långsiktiga huvudmannaskapet. Även problem med att prak- tiskt tillämpa de i normalfallet komplicerade reglerna i PBL bidrar till att huvudmannaskapet av många kommuner uppfattas som ett problem. Om kommunen inte är huvudman för de allmänna platserna är det, som har berörts, normalt en anläggningssamfällig- het bestående av fastigheterna inom planområdet som har ansvaret för såväl byggande som drift av anläggningarna. Av denna enkla beskrivning kan man lätt konstatera att det uppstår ekonomiska orättvisor mellan olika fastighetsägare (och boende) beroende på om kommunen är huvudman eller inte. Det är alltså från ekonomiska utgångspunkter bättre att bo i ett planom- råde där kommunen är huvudman för allmänna platser, eftersom kommunen då har det ekonomiska ansvaret även för driften av de allmänna platserna. Om ansvaret ligger på de enskilda fastighets- ägarna, vare sig det är fråga om enskilt huvudmannaskap för all- männa platser eller s.k. storkvarterslösningar där gator m.m. lig- ger på kvartersmark, måste dessa fastighetsägare (och de boende inom dessa) betala dels för sina egna anläggningar, dels även för kommunens driftskostnader inom andra planområden via kommu- nalskatten. Den utveckling som har skett under har således inneburit en påtaglig övervältring av vad som egentligen är allmänna kostnader på olika kollektiv av enskilda fastighetsägare, dvs. i slutänden på de boende inom sådana fastigheter. I sammanhanget bör också noteras att det finns en skillnad mel- lan allmänna anläggningar på kvartersmark och allmänna anlägg- ningar på allmän plats i fråga om kommunens möjligheter att ta ut kostnaderna för dessa från fastighetsägarna. I underlaget för gatu- kostnader kan endast ingå sådana anläggningar som är belägna inom allmän plats. Utvecklingen som innebär att allt fler anlägg- ningar förläggs på kvartersmark minskar alltså de rättsliga möjlig- heterna för kommunen att ta ut kostnaderna för dessa från fastig- hetsägarna. En oklarhet i tillämpningen är också kommunens ansvar för ga- turenhållning, snöröjning och liknande åtgärder inom s.k. x- och z- områden. Som har beskrivits är fastighetsägaren enligt 2 § LGS skyldig att utföra de nämnda renhållningsåtgärderna på områ- den inom kvartersmark som har iordningställts och begagnas för allmän trafik. Kommunen ska dock svara för renhållningen inom sådana områden som har upplåtits till kommunen med nyttjande- rätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 2 § PBL. Frågan är om kommunens ansvar gäller enbart när 14 kap. 2 § verkligen har tillämpats, vilket är synnerligen ovanligt, eller om ansvaret gäller i alla situationer där kommunen har förvärvat en rättighet för x- eller z-området i fråga. Som har berörts i detta avsnitt tillämpas flera olika ge- nomförandelösningar i sådana fall. Ingen lösning är dock tillräckligt tydlig från ansvarssynpunkt. Ansvarsfrågan blir än mer uttalad när gemensamma och allmänna ändamål kombineras i form av t.ex. be- stämmelsekombinationen gx. Eftersom ansvaret i förlängningen handlar om skadeståndsansvar vid olyckshändelser m.m. är det mycket olyckligt att man vid detaljplaneringen medvetet tillskapar sådana oklara rättsförhållanden. Oklarheter som skapas mer eller mindre vid sidan av lagens regelsystem. Det förekommer t.o.m. att samfällighetsföreningar på grund av det oklara rättsläget inte tillåts teckna ansvarsförsäkringar för sådana områden, trots att förening- arna förutsätts vara ansvariga för att hålla utrymmena öppna för allmänheten. Några problem när det gäller möjligheterna att rättsligt genomföra planintentionerna för allmänna platser tycks inte finnas. Detta gäller såväl när kommunen är huvudman som när fastighetsägarna i form av en anläggningssamfällighet är huvudman. PBL, FBL och AL tillhandahåller sannolikt de redskap som behövs för att dels ga- rantera att planen är genomförbar, dels garantera att de berörda fastighetsägarna får en skälig ersättning. När det gäller anläggningar på kvartersmark har det, som har berörts i detta avsnitt, förekommit problem i den praktiska tillämpningen genom att det inte i alla lägen har ansetts finnas någon fastighet till vilken rättigheter har kunnat knytas. För att servitut ska kunna upplåtas till förmån för en fastighet eller för att en fastighet ska kunna tvinga sig in i (eller omvänt bli in- tvingad i) en gemensamhetsanläggning, måste servitutet respektive delaktigheten vara av väsentlig betydelse för fastigheten som sådan (7 kap. 1 § FBL och 5 § AL). Om någon för ändamålet lämplig fas- tighet inte finns att tillgå återstår således endast frivilliga lösningar eller så får det accepteras att planen i denna del inte helt kan genomföras. I ett uppmärksammat fall, se NJA 1997 s. 491, gällde frågan om en kommunägd fastighet kunde anslutas till en gemensamhetsan- läggning som skulle bildas för s.k. gx- och gz-områden. Ägarna av de fastigheter som skulle ingå i anläggningssamfälligheten ansåg att kommunen skulle delta i gemensamhetsanläggningen med en andel motsvarande det allmänintresse som planbestämmelserna x och z innebar. ansåg dock att den kommunala fastig- het som var aktuell för anslutning inte behövde anläggningarna i fråga, så i det fallet undgick alltså kommunen kostnadsansvaret för de allmänna anläggningarna. Den omvända frågan om kommun- medborgarnas rätt att utnyttja de aktuella anläggningarna prövades inte i målet. Eftersom det var fråga om ett utpräglat centrumtorg, borde det kunna förutsättas att några problem när det gäller tillträ- det för en bredare allmänhet inte uppkommer. I ett annat fall, som faktiskt gäller samma kommun, befann sig kommunen i den motsatta positionen och önskade komma över rättigheter till mark som betecknats gx i detaljplanen för att utföra en gång- och cykelväg. Hovrätten, vars utslag har vunnit laga kraft, fann att det – gx-beteckningen till trots – inte fanns stöd i detalj- planen för att en gemensamhetsanläggning skulle inrättas med en fastighet som delaktig. Hovrätten godtog dock kom- munens andrahandsyrkande, som innebar att servitut till förmån för en gatufastighet bildades för möjliggöra att gång- och cykelväg inom det med x betecknade området kunde anläggas. (, Ö 6754–02). En följdfråga med anled- ning av utslaget är hur den framtida förvaltningen ska ordnas inom det upplåtna området, eftersom gång- och cykelvägen förutsätts betjäna gemensamhetsanläggningen. En alldeles särskild komplikation med kombinationerna av g å ena sidan och x eller z å den andra, är att det finns risk för att det uppstår dubbla skyldigheter till inlösen enligt bestämmelserna i . Om g står för att utrymmet ska hållas tillgängligt för en trafik- anläggning som är gemensam för flera fastigheter, så ska huvud- mannen för anläggningen enligt 14 kap. 2 § förvärva nyttjanderätt eller annan särskild rätt i den omfattning som behövs för ända- målet, om fastighetsägaren begär det. I detta fall är alltså huvud- mannen den anläggningssamfällighet som finns eller ska bildas för ändamålet. Genom en kompletterande bestämmelse i 18 § AL har fastighetsägaren rätt att ansöka om anläggningsförrättning för att få en huvudman utpekad att rikta sina anspråk mot. Motsvarande inlösenskyldighet finns i 14 kap. 2 § PBL även för mark för allmän trafikanläggning, dvs. brukar betecknas med x och z. Huvudman för en allmän trafikan- läggning kan sannolikt inte vara en anläggningssamfällighet. Det är således kommunen som är skyldig att lösa in sådana områden. Det skulle alltså kunna ställas på sin spets om det är kommunen eller en anläggningssamfällighet som egentligen har det primära ansvaret för inlösen vid kombinationer av de båda slagen av mark- reservationer. Såvitt känt har det aldrig hänt, men man skulle kunna tänka sig det fallet att delägarna i en gemensamhetsanläggning, som bildats inom ett område med t.ex. beteckningarna g och z, begär att kommunen ska lösa in anläggningen, med hänvisning till att den ligger inom ett utrymme för en allmän trafikanläggning. Saken blir inte bättre av att olika ersättningsprinciper gäller för de båda fallen. Förenklat innebär skillnaden att utrymmen för ge- mensamhetsanläggningar normalt ersätts med ett genomsnittligt tomtvärde, medan utrymmen för allmänna trafikanläggningar er- sätts med ett marginellt tomtvärde eller ett råmarksvärde. Ett g- område ersätts således normalt med ett högre belopp än ett x- eller z-område. Den ovanstående beskrivningen visar att det finns ett antal oklarheter när det gäller genomförandet av markreservationer i form av x- och z-bestämmelser, särskilt i kombination med g-be- stämmelser. Oklarheter som skulle undanröjas om anläggningarna i stället vore belägna på allmän plats. En första fråga som kan ställas är om det finns anledning att i nå- gon utsträckning samordna begreppen allmän plats enligt PBL och offentlig plats enligt OL. Som framgår av tidigare beskriv- ning av gällande bestämmelser är begreppet offentlig plats ett vi- dare begrepp än PBL:s allmän plats och omfattar förutom allmän platsmark i en detaljplan även kvartersmark i vissa fall. Något samordningsbehov finns sannolikt inte.