sou · GTB3116d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Trots detta har jag tidigare konstaterat att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt på samma sätt som markägarens jakt- och fiske- rätt är en fullvärdig rätt. Det är inte så att samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt är underordnad markägarens. Till detta kommer också att jag definierat utmark som motsatsen till inäga. Det innebär att det enligt min mening inte heller skulle finnas någon kraftig geografisk begränsning i samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt. Den återstående frågan är då hur samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt förhåller sig till markägarens. I mitt uppdrag ingår att redo- visa en uppfattning i denna fråga. För att kunna göra detta har jag begärt in de juridiska sakkunnigutlåtanden som jag redogjort för och fört en rad samtal därutöver. Också annan litteratur har studerats. Om både samebymedlemmar och markägare har en och samma rätt kan de inte vardera disponera hela denna rätt. Rätten innehåller ju flera begränsningar, både geografiskt och i fråga om omfattningen av den biologiskt försvarbara jakten och fisket. Det jag vidare måste ta ställning till är hur rätten är fördelad mellan de båda rättsinneha- varna: Är den lika för de båda parterna eller är den större för någon av parterna? När det gäller bedömningen av dessa andelar måste marken åter- igen delas in i tre kategorier. statens mark ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på ren- betesfjällen, marken nedanför odlingsgränsen i lappmarkerna och den privata marken ovanför odlingsgränsen. Det material som finns visar sammantaget att det finns ett antal argument för att samebymedlemmarna har en ensamrätt till jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. är av den uppfattning att redan en tolkning av rennäringslagen ger samebymedlemmarna en ensamrätt och redovi- sar starka skäl för att så skulle vara fallet. delar denna uppfattning, men grundar den på att samerna äger mar- ken, något som jag som nämnts inte kan göra inom ramen för mina direktiv. Som framhållits inte bara av utan också av , och har staten dock förfogat över denna mark på många olika sätt. kan därför enligt min uppfattning inte grunda uppfattningen att samebymedlemmarna har ensamrätt till jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen enbart på bestämmelserna i rennäringslagen. I stället blir det avgörande hur den på urminnes hävd grundade jakt- och fiskerätten utövats historiskt. Det kan därmed beroende på hur rätten utövats vara en ensamrätt, men det kan också på olika sätt vara en delad rätt mellan staten och samebymedlemmarna. Jag anser som sagt att det, trots de skäl som förts fram av Bäärnhielm, inte är helt klarlagt att det finns en samisk ensamrätt till jakt och fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. I likhet med menar jag att det för- hållande att staten accepterat en ensamrätt för samebymedlemmarna till jakt och fiske på den statliga marken ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen inte nödvändigtvis behöver betyda att staten därmed definitivt avsagt sig sin jakt- och fiskerätt. Denna tolkning stämmer också väl överens med Högsta domstolens slutsatser i det s.k. skattefjällsmålet (NJA 1981:1). Samebymedlemmarnas rätt är svagare nedanför odlingsgränsen i lappmarkerna. Om staten accepterat att samebymedlemmarna haft en ensamrätt på en stor del av markerna ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen, så tycks staten aldrig ha accepterat detta nedan- för odlingsgränsen. Det är bara den statliga marken ovanför odlings- gränsen som betecknats som avsatt till lapparnas uteslutande begag- nande. Vidare saknar samebymedlemmarna nedanför odlingsgränsen det särskilda skydd för rennäring och jakt som samebymedlemmarna enligt rennäringslagen har ovanför odlingsgränsen, vilket även be- skrivits i avsnitt 3.3. Från samiskt håll görs gällande att denna skill- nad tillkommit av misstag 1898. Detta har behandlats i avsnitt 3.3.2. Oavsett om så är fallet har dessutom staten behandlat marken nedan- för odlingsgränsen annorlunda . Slutsatsen blir att jakt- och fiskerätten är delad mellan samebymedlemmarna och markäga- ren. Fördelningstal som anger samebymedlemmars och markägares jakt- och fiskerätt är inte heller här fastlagda. Även här är det tyd- ligt att samebymedlemmarnas rätt kan variera beroende på hur den på urminnes hävd grundade jakt- och fiskerätten historiskt utövats. På den privata marken ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna står det alldeles klart att jakt- och fiskerätten är delad. Inte heller här finns några fastlagda fördelningstal för de olika parternas jakt- och fiskerätt. Som framgått på flera sätt i detta kapitel är det omöjligt att enbart på juridiska grunder dra en generell och definitiv slutsats om fördelningen av jakt- och fiskerätten för hela lappmarkerna och renbetesfjällen uttryckt i procentsatser. En sådan slutsats förutsätter en mycket omfattande och långvarig juridisk och rättshistorisk granskning som omfattar många olika geografiska delområden i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Ett kartläggnings- och forsk- ningsarbete av denna omfattning kan inte göras inom ramen för en utredning. Det är f.ö. inte säkert att ens en sådan insats skulle ge ett entydigt svar. Resultatet skulle snarare bli att fördelningen av rättig- heter ser olika ut från fastighet till fastighet. Oavsett innehållet i ett riksdagsbeslut med denna inriktning skulle därtill samebymedlem- mar kunna begära en rättslig prövning av frågan. Det hindrar inte att en forskningsinsats av detta slag är angelägen. I flera olika samman- hang, bl.a. i , har krav med denna innebörd framförts. 8 Några grundläggande frågor I detta kapitel redovisas några överväganden som har betydelse för det förslag som redovisas i kapitel 9. Jag tar upp frågan om hur jakt- och fiskerätten skall fördelas (8.1). Vidare gör jag en bedömning om samebymedlemmars rätt att upplåta sin jakt- och fiskerätt (8.2). Frågan om det är möjligt att lösa in jakt- och fiskerätt analyseras (8.3). Slutligen ger jag min syn på frågan om en uthållig förvaltning (8.4). 8.1Fördelningen av jakt- och fiskerätten Min bedömning: Samebymedlemmarnas andel av jakt- och fiske- rätten på den statliga marken ovanför odlingsgränsen i lappmar- kerna och på renbetesfjällen är minst lika stor som markägarens. Den kan också mycket väl vara större. Om samebymedlemmarnas rätt tenderar att vara större än markägarens så vägs detta emeller- tid upp av att markägaren har ett bredare ansvar för de mycket stora marker det handlar om än vad samebymedlemmarna har. Den slutliga bedömningen är att jakt- och fiskerätten på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen är jämnt för- delad mellan markägare och samebymedlemmar. På den övriga marken ovanför odlingsgränsen gäller att an- delarna är jämnt fördelade mellan markägare och samebymed- lemmar. På marken nedanför odlingsgränsen är samebymedlemmarnas andel av jakt- och fiskerätten mindre än markägarens. Såväl ovanför som nedanför odlingsgränsen är det befogat att hävda att samebyarnas medlemmar har en stark jakt- och fiskerätt Det finns mycket starka skäl för att, så långt som det är möjligt, försöka klarlägga och förtydliga vilka jakt- och fiskerättigheter som gäller för olika parter. Som tidigare framhållits har det funnits mycket olika uppfattningar om hur samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt förhåller sig till markägarnas motsvarande rättig- heter. Den nu gällande lagstiftningen har inte kunnat ge ett tillräck- ligt klart besked om detta. De skilda tolkningarna har lett till kon- flikter mellan parterna. Myndigheterna har också som framgått av tidi- gare kapitel haft svårigheter att åstadkomma en konsekvent tillämp- ning. Det nuvarande regelsystemet är dessutom omodernt och svår- tillgängligt. Den juridiska analysen i kapitel 7 kan sammanfattas i tre punkter: 1.Det finns visserligen skäl som talar för att samebymedlemmarna skulle kunna ha en ensamrätt till jakt och fiske på den statliga marken ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetes- fjällen. Att så skulle vara fallet är dock inte fullt ut bevisat. Rätten kan också variera mellan olika områden. 2.För den övriga marken i lappmarkerna är utgångspunkten att rätten till jakt och fiske är svagare genom att den med säkerhet är delad mellan samebymedlemmarna och markägarna. 3.Såväl ovanför som nedanför odlingsgränsen är det befogat att tala om en stark rätt till jakt och fiske för samebyarnas medlem- mar. I båda fallen är den mer exakta fördelningen av jakt- och fiskerätten oklar. Det underlag som vi fått lämnar inte något klart besked om de exakta andelar, uttryckta i t.ex. procent, som olika innehavare av jakt- och fiskerätt har. Ändå är den juridiska analysen i kapitel 7 så långtgående som det är möjligt att åstadkomma utan att genomföra en mycket tidskrävande rättshistorisk forskning. En komplikation är också det förhållande att samebymedlemmarnas rätt på grund av urminnes hävd varierar geografiskt. Den rättshistoriska bilden är dessutom osedvanligt komplicerad. Det har tydligt framgått av kapitel 7 och understryks av den rapport av historikern fjällregionernas äganderätts- frågor, s. 5 som nämnts tidigare. De tvistande parterna har vanligen olika versioner av vad som hänt och hur olika händelser skall tolkas: Det är nästan aldrig så enkelt, att man kan gå till källorna för att avgöra hur det egentligen var, menar . Enskilda fakta går vanligen bra att fastställa, men så snart man skall säga vad de be- tyder blir man ofrånkomligen hänvisad till tolkningar. Givetvis kan även tolkningar vara bättre eller sämre underbyggda, men inte ens den mest välunderbyggda tolkningen av ett historiskt skeende uttalar sig om vad som är rätt eller fel . Detta sista steg ligger utanför vetenskapens domän. I konflikter om mark mobiliseras med stor fre- nesi historien för att styrka bättre rätt till marken i sig eller till de nyttigheter som marken ger – och där infinner sig svårigheter på alla tänkbara nivåer, från de rent praktiska, såsom att arkivbränder, över- svämningar, omflyttningar, slarv och allmän förgängelse gör det hart när omöjligt att stödja påståenden med dokument, till de rent filosofiska, såsom att det inte finns några slutgiltiga entydiga svar på frågorna om vad en äganderätt är och hur den vidmakthålls . lägger detta raster på diskussionen om fjäll- regionen: Förhållandet att konflikterna har en lång historia [bidrar] till att göra dem komplicerade att hantera. Rättshistorien blir en oupplöslig del av nuti- dens stridigheter. Det handlar då inte enbart om dåtidens lagar och rätts- praxis, utan även om själva äganderättens innebörd under olika historiska epoker. Fakta i målet talar endast genom rättshistoriska tolkningar. Om de tvistande parterna inte själva uppfattar det som att de gör tolkningar, det vill säga om de ser sina tolkningar som om de vore fakta, kan det bli svårt att nå fram till lösningar. Den här bilden har framstått mycket tydligt under vårt utrednings- arbete. I fråga om tolkningen av samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt diskuteras ofta juridiska spörsmål utifrån långt tillbaka lig- gande historiska förhållanden. Historiska tolkningar framställs ofta just som ovedersägliga fakta. Då någon part hävdar att den ursprung- liga betydelsen av något ställningstagande varit en annan än den som ett senare ställningstagande stått för så har det varit nödvändigt att peka på – men ingalunda alltid lätt att få förståelse för – det faktum att det i sig saknar juridisk betydelse vad termen kan ha betytt eller intentionen varit från början. har genom tiderna haft och har en självklar möjlighet att i lag bestämma vad som skall gälla. Det har ibland hävdats att mina tolkningar om de skulle bli felak- tiga i ett historiskt perspektiv inte skulle kunna bli giltiga. Detta är alltså fel. Som även framhållits i kapitel 7, avsnitt 7.3.1 har en möjlighet att genom lagstiftning bestämma vad som skall gälla framöver även om detta innebär en ändring i förhållande till vad som gällt tidigare. Det är i och för sig så att samebymedlemmars rätt vilar på urminnes hävd. Som även framhållits tidigare innebär det att same- bymedlemmarna, om man tolkar deras rätt för snävt på viss mark, skulle kunna hävda längre gående rättigheter. För att få framgång skulle detta dock kräva att denna längre gående rätt skulle kunna be- visas i domstol. Detta kan vara förenat med svårigheter. För mark- ägare gäller inte att deras rättigheter vilar på urminnes hävd. 8.1.1De olika markerna utifrån belägenhet och ägare I kapitel 7 har den aktuella marken delats in i tre olika kategorier, nämligen statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen, privat mark ovanför odlingsgränsen och marken nedanför odlings- gränsen. Skälen för denna uppdelning är att den juridiska bedöm- ningen är beroende av vilken kategori av mark det rör sig om. När jag nu skall lämna mina förslag till hur jakt och fiske skall hanteras inom de rättsliga ramar som gäller så är det nödvändigt att ytterligare specificera marken. Samebymedlemmar har jakt- och fiskerätt på utmark inom de delar av byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna renskötsel är tillåten. Renskötsel är tillåten på året- runtmarkerna och på vinterbetesmarkerna . All mark inom renbetesfjällen är åretruntmark. All denna mark anses vara statligt ägd mark och förvaltas av . upplåter bl.a. rätt till jakt och fiske. I lappmarkerna, vilka motsvarar landskapet , är förhållan- dena mer komplicerade. En karta som anger markägarfördelningen i lappmarkerna finns i bilaga 2. Ovanför odlingsgränsen utgörs all mark av olika samebyars åretruntmarker. Som framgår av kartan är det till övervägande del fråga om mark som anses vara statlig och som förvaltas av . Det finns dock också en del privat mark. Området mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen utgör det mest komplicerade området. Inom detta område finns skogssame- byarnas åretruntmarker. Som framgår av kartan utgör dock dessa områden en begränsad del av all mark mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen. Skogssamebyarnas åretruntmarker ägs till stor del av . En annan, men betydligt mindre, ägare är SCA. Det finns även mark inom skogssamebyarnas område som ägs av andra privata ägare och allmänningar. All mark utöver skogssamebyarnas åretruntmarker är fjällsamebyarnas vinterbetesmark. Skogssamebyarnas vinterbetesmark ligger i huvudsak nedanför lappmarksgränsen. Det innebär att skogssamebyarna saknar jakt- och fiskerätt på denna vinterbetesmark, eftersom samebymedlem- marna enligt 25 § rennäringslagen inte har någon jakt- och fiskerätt utanför lappmarkerna och renbetesfjällen. Fjällsamebymedlemmar har en tidsbegränsad jakt- och fiskerätt på sådan vinterbetesmark, som i huvudsak är belägen mellan lappmarks- gränsen och odlingsgränsen, se 25 § rennäringslagen. När det i fort- sättningen talas om vinterbetesmarken avser detta bara dessa områ- den. Jakt och fiske är som nämnts bara tillåten 1 okto- ber–. På denna mark jagar och fiskar samebymedlemmar i mycket begränsad utsträckning. Det finns även den komplikationen att inte all vinterbetesmark är gränsbestämd mellan samebyarna. 8.1.2Statens mark ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen Statens mark ovanför odlingsgränsen i lappmarkerna och på renbe- tesfjällen utgörs alltså i dess helhet av åretruntmarker, vilket innebär att samebymedlemmar alltid har jakt- och fiskerätt inom byns betes- område på all den mark som inte kan betraktas som inägor. Den juridiska analysen i kapitel 7 visar att samebymedlemmarnas rätt till jakt och fiske är mycket stark på statens mark ovanför odlings- gränsen i lappmarkerna och på renbetesfjällen. Det kan t.o.m. finnas argument som talar för en ensamrätt, men en sådan kan ändå enligt min mening som jag redovisat i kapitel 7 inte fullt ut bevisas. Min slutsats är att samebymedlemmarnas andel under alla förhållanden är minst lika stor som statens. Den kan också om inga andra hänsyn tas mycket väl vara större. Om samebymedlemmarnas rätt tenderar att vara större än markägarnas så vägs detta emellertid upp av att markägarna har ett bredare ansvar för dessa mycket stora marker än vad samebymedlemmarna har. Ansvaret omfattar också andra hän- synstaganden än de som gäller jakt, fiske och rennäring. Min bedöm- ning är att jakt- och fiskerätten ovanför odlingsgränsen är jämnt för- delad mellan markägare och samebymedlemmar. Då den nu gällande lagstiftningen om småviltsjakt och handred- skapsfiske infördes (se kapitel 3), var uppfattningen att fjällen utgjorde en outnyttjad resurs som borde göras tillgänglig för alla svenska medborgare. Enligt min mening klargjordes i detta samman- hang inte sambandet med samebymedlemmarnas jakt- och fiskerätt i tillräcklig grad. Om man nu däremot tar ställning till hela den omfattande frågan om jakt- och fiskerätten och då slår fast att en stor del av denna till- hör samebymedlemmarna finns det hos den övriga befolkningen farhågor för att det skulle kunna bli svårare för andra svenska med- borgare att få tillgång till fjällen på det sätt som har varit fallet . är det lätt att konstatera att den grupp som ökat kraftigast inom jakten i vissa områden i själva verket är utländska jägare, främst från . Under 9.8 redovisas särskilt hur lagstiftningen om småviltsjakt och handredskapsfiske kommer att påverkas av mina förslag. Där framgår att reform kvarstår i oförändrad omfattning. Här noterar jag bara att det inte har ingått i mitt uppdrag att föreslå några förändringar av den s.k. fria fjälljaktens och fjällfiskets omfattning. Det är också viktigt att notera att det förhållandet att man anger vilka andelar av jakt- och fiskerätten som tillfaller olika parter inte med nödvändighet behöver medföra att tillgången till jakt och fiske i praktiken förändras för de grupper som berörs. Enligt det nuva- rande systemet är det staten som upplåter jakt och fiske ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Ersättningen tillfaller, efter avdrag för administration, i dess helhet samebyarna . Om en större del av jakt- och fiskerätten än vad som tillämpas tillhör samebymedlemmarna behöver detta inte leda till en för- ändring av vem som utövar jakten och fisket. Eftersom samebymed- lemmarna utgör ett begränsat antal personer, liksom en begränsad andel av dem som vill jaga och fiska i området, kan man anta att de inte själva kan bruka hela sin jakt- och fiskerättsandel. Det betyder att det även fortsättningsvis finns mycket goda förutsättningar för att andra grupper får tillgång till jakt och fiske genom upplåtelse. Det bör vara en aktiv strävan att åstadkomma detta. De särskilda hänsynstagandena till särskilt ortsbefolkningen men också övriga jägare och sportfiskare framgår av de förslag jag lägger fram, liksom av de lagbestämmelser jag föreslår. fiskar och jagar samebymedlemmarna småvilt fritt och har en relativt stor andel av älgtilldelningen. Som framgått av avsnitt 3.4.2 gäller beträffande till- delningen av älg att samebyarna på renbetesfjällen i en- samma disponerar av arealen och får av tilldelningen av älg. I disponerar samebyarna på den statliga marken ovanför odlingsgränsen ensamma av den produktiva marken (och upplåtelse av jakt på älg sker bara ). De har en tilldelning av älg om av den totala tilldelningen. är dock beräknad med hänsyn till att även privata markägare har en tilldelning av älg. Statens och samebyarnas tilldelning var för sammantaget 750 älgar. 300 av dessa tillföll samebymedlemmar, vil- ket skulle motsvara . I har samebyarna ovanför odlingsgränsen ensam- rätt till jakten på av den totala arealen, vilket har uppgetts mot- svara av den produktiva marken och en tilldelning av älg som motsvarar av den totala tilldelningen. Om man bortser från de privata markägarnas tilldelning av älg uppgick samebyarnas tilldel- ning till . Av statens och samebymedlemmarnas samlade jakt- rätt tillfaller således i dessa tre län 72, 40 respektive av älgarna samebymedlemmarna. I grunden bottnar många farhågor i att det finns spänningar mellan de olika grupperna. Övriga ortsbor vill inte bli beroende av sameby- medlemmarna för att kunna jaga och fiska – och tvärtom. Den miss- tänksamhet som detta synsätt speglar är beklaglig, men har sin för- i de historiska förhållandena som beskrivits i kapitel 2. Det kanske borde vara mindre viktigt vem som har den grundläggande rätten till jakt och fiske bara man själv garanteras tillgång till jakt och fiske, men historien visar att situationen är mer komplicerad än så. Under alla förhållanden är det viktigt hur den framtida förvaltningen kommer att utformas. Våra direktiv utgår från att det är staten som skall betraktas som ägare till marken. Även det påverkar förvaltningen. Det hävdas dess- utom ofta att fjällbefolkningen har en större förståelse för sameby- medlemmarnas rätt ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen än nedanför. Under den uttalade förutsättning att andra gruppers möjligheter till jakt och fiske inte kraftigt begränsas, menar jag att den syn jag redovisar beträffande fördelningen – om än med inledande svårigheter – borde kunna vinna förståelse. Detta förutsätter dock dels att statens mark i stor utsträckning används för övriga ortsbor och andra jägare och fiskare, dels att för- valtningen av jakt- och fiskemöjligheterna blir sådan att också delar av den samiska jakt- och fiskerätten upplåts till ortsbor och övriga jägare och fiskare som jagar och fiskar i dessa områden. Det blir en naturlig följd av att alla upplåtelser i fortsättningen skall beslutas av styrelsen i den samverkansförening som jag föreslår i kapitel 9. Några egna jakt- och fiskerättsupplåtelser finns inte. Lika nödvändigt är det att inte förändringar i fråga om jakt- och fiskerät- ten leder till betydande prishöjningar. Även här finns lagförslag som syftar till att trygga goda jakt- och fiskemöjligheter. 8.1.3Övrig mark i lappmarkerna Den övriga marken utgörs av privat mark ovanför odlingsgränsen, skogssamebyarnas åretruntmarker mellan odlingsgränsen och lapp- marksgränsen samt vinterbetesmarken mellan odlingsgränsen och lappmarksgränsen. Skogssamebyarnas åretruntmarker ägs till mycket stor del av det av staten helägda bolaget . Det finns därutöver privata ägare. Beträffande all denna mark råder det en stor enighet om att jakt- och fiskerätten är delad mellan samebymedlemmarna och markäga- ren. Den exakta fördelningen uttryckt i en bestämd andel är emeller- tid lika svår att fastställa som för marken ovanför odlingsgränsen. Även här skiftar förutsättningarna mellan olika delar av området och mellan enskilda fastigheter. Exakta kunskaper fordrar omfattande lo- kala rättsutredningar knutna till en fastighet eller en grupp av fas- tigheter, liksom rättshistorisk forskning. Men även här är det samti- digt angeläget att ändå hitta fram till en lagstiftning som gäller dessa områden i deras helhet. Återigen måste vi använda oss av skälighets- bedömningar och avvägningar mellan olika intressen. När det gäller den privata mark som ägs av fysiska personer (och alltså inte juridiska personer, t.ex. aktiebolag), såväl ovanför som nedanför odlingsgränsen, förs från dess ägare ofta fram att det borde vara självklart att den jakt- och fiskerätt som följer med äganderät- ten ger en jakt- och fiskerätt som är överordnad den jakt- och fiske- rätt som samebyarna har. Som jag redan konstaterat (avsnitt 7.3.2) är detta enligt min upp- fattning inte fallet. Samebymedlemmarna har haft jakt- och fiskerätt på mark som ägs av privata ägare. Dessa tillerkändes sin mark vid avvittringen. Då gavs de även en jakt- och fiskerätt. skedde det dock ingen minskning av same- bymedlemmarnas jakt- och fiskerätt. Det betyder att jakt- och fiske- rätten är delad. Ingendera rätten är över- eller underordnad den andra. Samebymedlemmarnas rätt i detta avseende framgår också tydligt av rennäringslagen.