sou · GTB387d2 · 2006-01-01 00:00:00 — mänhet och premiepensionssystemet i synnerhet för att de skall kunna tillgodogöra sig ett sådant beslutsstöd. Med den ansvars- uppdelning som finns för pensionsadministrationen har PPM ett ansvar tillsammans med FK att informera om ålderspen- sionssystemet. Detta uppdrag syftar i första hand till att pensions- spararen får en sammanhållen och enhetligt utformad information om ålderspensionen.5 Att anlägga ett pensionsspararperspektiv innebär i detta sam- manhang att det fortsatta informationsuppdraget skall vara att vid sidan av individuell kontorelaterad information lämna generellt utformad information som ger pensionsspararen ett helhets- perspektiv på ålderspensionen och som klargör innebörden av att pensionsspararen har det finansiella ansvaret för sina placeringar. Målet bör vara att pensionsspararna skall fatta medvetna beslut om hur de skall hantera sitt premiepensionssparande. Det val som de ställs inför avser frågan om de skall överlåta portföljhanteringen åt Sjunde AP-fonden eller om de själva skall ta hand om förvaltningen med eller utan beslutsstöd. Det övergripande syftet med informationsuppdraget skall vara att informera om vilka beslutsstöd som pensionsspararen erbjuds inom systemet för förvaltningen av premiepensionen. I det ligger att informera om ålderspensionssystemets utformning och vilka möjligheter premiepensionssystemet ger att påverka den egna pen- sionen. Det är också väsentligt att det i informationsuppdraget in- går att på olika sätt informera pensionsspararna om var de kan söka mer information om systemet och vilka olika former av beslutsstöd som de erbjuds inom systemet för förvaltningen av premiepensio- nen. I detta sammanhang förtjänar att framhållas att det är möj- ligt att genom pensionsportalen få en samlad bild av ålderspensionen samt kollektivavtalad tjänstepension. kommer uppgifterna att kompletteras med övrig tjänstepension och privat sparande. PPM har i samarbete med RFV (Försäkrings- kassan), () och Försäkringsför- bund inklusive vissa av dess medlemsbolag drivit ett projekt som syftat till att utveckla pensionsportalen. Tjänsten, som tagits i publik drift , administreras av ett dotterbolag till , som är försäkringsbolagens branschorganisation i . 5 På uppdrag av regeringen har RFV och PPM redovisat en gemensam strategi för hur information om inkomstpension och premiepension lämnas till allmänheten. Utredningen bedömer att information som på detta sätt opera- tionaliseras har stora utsikter att bli effektiv och vara värd ned- lagda kostnader. Information får stor betydelse först i en besluts- situation och man måste därför vara realistisk när det gäller vad som kan åstadkommas med information som på ett mer allmänt plan beskriver systemets förutsättningar, eller för den enskilde pen- sionsspararen begränsar sig till att endast redovisa kontoställning eller resultatet av genomförda transaktioner. För att informationsverksamheten fortsättningsvis skall vara mer långsiktig, sammanhållen och konsistent än den är , krävs en- ligt utredningen att en rad åtgärder vidtas. Informationsinsatserna skall vara långsiktiga Enligt utredningen finns det nu ett behov av kontinuitet och lång- siktighet i informationsinsatserna. Av den utvärdering som redovi- sas i kapitel 5 framgår att inslaget av kampanjer varit för stort. En ökad långsiktighet och mer strategiska inslag i verksamheten innebär inte bara att verksamheten på ett mer effektivt sätt än kan följas upp och utvärderas löpande genom såväl kvalitativa som kvantitativa undersökningar. Det är vidare en förutsättning för att informationsinsatserna skall kunna bli effektivare och få ett större genomslag när det gäller pensionsspararnas attityder och beteen- den. Informationsinsatserna måste vara bättre samordnade Premiepensionssystemet utgör även i informationshänseende en del av ålderspensionssystemet. Det krävs därför att informationen till de enskilda om deras rättigheter i fördelningssystemet respek- tive premiepensionssystemet samordnas av de ansvariga myndig- heterna. Att lägga hela ansvaret för informationsinsatserna på PPM är inte vare sig rimligt eller lämpligt. För att åstadkomma ökad sam- ordning behövs sannolikt att samtliga aktörer i pensionssystemet samverkar i högre utsträckning än vad som förekommer . Det handlar delvis om att myndigheterna i större utsträckning finner samarbetsformer som fungerar och som verkligen resulterar i en sammanhållen och enhetligt utformad information.6 Det är i det sammanhanget viktigt att det blir tydligare än att ålderspen- sionen är ett sammanhållet system. Så länge som ansvaret för pensionsadministrationen inte samlats under en myndighet, är det enligt utredningen mycket viktigt att informationen är tydlig i fråga om vilka myndigheter som admi- nistrerar ålderspensionen och vilka funktioner de har. I informa- tionshänseende är det enligt utredningens uppfattning viktigt att pensionsspararperspektivet är styrande när organisatoriska övervä- ganden görs. Det är rimligt att anta att en pensionssparare förvän- tar sig att få information från en enda avsändare. Enligt utred- ningen visar den utvärdering som redovisats i kapitel 5 att informa- tionen till pensionsspararna är en central del i den framtida pen- sionsadministrationens uppdrag. Det finns därför anledning att nu närmare överväga hur informationsverksamheten effektivast kan ordnas från organisationssynpunkt. Även från kostnadssynpunkt är detta angeläget. Enligt utredningen finns det starka skäl för en lös- ning som innebär att en ansvarig myndighet inrättas för pensions- administrationen. Utredningen återkommer till denna fråga i kapi- tel 13 nedan. Enligt utredningen bör ett ökat ansvar kunna läggas även på andra aktörer inom pensionsområdet än de ansvariga myndighe- terna. Utredningen anser att det är särskilt viktigt att pensionspor- talen utvecklas ytterligare så att kundnyttan av den därigenom ökar. Vidare bör det kunna förväntas att det från fondbolagens sida tas olika initiativ som bidrar till att pensionsspararna får klart för sig vilken roll fondbolagen spelar i premiepensionssystemet och vad det innebär att själv hantera sin fondportfölj. 6 Regeringen har i budgetpropositionen uttalat att det mot bakgrund av de ökade administrationskostnaderna samt vikten av att värna om en sammanhållen hantering av ålderspensionen är angeläget att samarbetet mellan RFV () och PPM fort- sätter att vidareutvecklas och fördjupas. RFV och PPM har beslutat om riktlinjer för ett myndighetsgemensamt program som skall leda till att och bedriver en effektiv och väl fungerande ålderspensionsverksamhet med fokusering på de försäkrade, att de försäkrade skall uppfatta ålderspensionen som ett sammanhållet sys- tem även om ansvaret är delat mellan två myndigheter samt att möjliggöra att ansvaret sam- las hos en myndighet . Uppdraget skall vara avrapporterat till regeringen . Informationsinsatserna skall vara kostnadseffektiva och följas upp Ett övergripande krav på PPM:s informationsverksamhet har varit att den skall vara kostnadseffektiv. Om den också varit det kan emellertid diskuteras. Av framgår att PPM, t.ex. beträffande de informationsinsatser som riktats mot förstagångsväljarna, bedrivit ett aktivt uppföljningsarbete, men att en stor del av utvärderingen har utförts av externa resurser på ett sätt som försvårat jämförelser. Även den omständigheten att PPM:s informationsuppdrag varierat över åren torde ha bidragit till detta. PPM har gjort få egna aktiva utvärderings- och ana- lysinsatser.7 I vad mån informationsinsatserna generellt sett varit ändamålsenliga i förhållande till de nedlagda kostnaderna är därför svårt att svara på. Enligt utredningen är det avgörande för styrningen av PPM:s informationsverksamhet att den kan följas upp och utvärderas. Sär- skilt om ett beslutsstöd införs är det enligt utredningen viktigt att löpande undersöka hur informationsuppdraget fullgörs och hur de olika aktiviteterna påverkar pensionsspararnas engagemang och beteenden. Genom kontinuerlig uppföljning skapas en organisato- risk inlärning som möjliggör för PPM att förbättra sina tjänster till pensionsspararnas fromma. Det är viktigt att resultaten presenteras på ett sätt som gör att undersökningarna inte bara har ett värde för PPM genom att förklara hur verksamheten har bedrivits. Självklart är det lika viktigt att resultaten ger ett bra och tillförlitligt underlag för myndighetens nödvändiga revideringar av och fortsatta priori- teringar i verksamheten. Det innebär i sin tur att höga krav behöver ställas på myndighetens förmåga att vara en kompetent beställare av de externa utvärderingstjänsterna och att upphandlingen av tjänsterna i större utsträckning än tidigare föregås av en analys som inte begränsar sig till den verksamhet som genomförts. Ökad användning av Internetbaserade lösningar En intressant fråga är vilka möjligheter som finns att i större utsträckning använda Internetbaserade lösningar i informations- verksamheten. Det skulle inte bara vara i linje med det arbete som den s.k. 24-timmars-delegationen bedrivit för att stimulera använd- ningen av elektroniska tjänster i offentlig sektor, utan skulle också 7 RiR 2004:16, s 70. SOU 2005:87 Det fortsatta informationsuppdraget få betydelse för premiepensionssystemets administrationskost- nader. Även om PPM:s direkta informationskostnader sjunkit , kan konstateras att kostnaderna för kommunikation, dvs. kostnader som till största delen bestått av portokostnader i samband med löpande utskrifter (t.ex. bekräftelser på genomförda fondbyten), utskick av pin-koder och kostnader för årligt utskick till förstagångsväljarna, är relativt höga.8 Istället för att som huvudregel t.ex. skicka ut valpaket till förstagångsväljarna, bör enligt utredningen alternativ övervägas som medför att dessa pen- sionssparare hanteras på ett rationellare och kostnadseffektivare sätt.9 Här kan olika tekniska lösningar som medför en högre grad av interaktivitet hos pensionsspararna vara aktuella. Även om visst arbete pågår med att förbättra webbplatsen på PPM, bör enligt utredningen en fortsatt utveckling av webbplatsen vara ett prioriterat område för myndigheten . En fråga som utredningen vill ta upp här avser PPM:s fondkata- log. Utredningen anser att såväl den tekniska presentationen som den innehållsmässiga utformningen av fondkatalogen bör ses över. Eftersom den med dagens utformning kan bedömas vara för alltför dyr att producera och distribuera som innehållet förhål- landevis snabbt efter att den tryckts blir inaktuellt, bör PPM över- väga vilken alternativ utformning katalogen skulle kunna ha i fort- sättningen. Detta är en fråga som sammanfaller med arbetet med att ta fram ett utvecklat beslutsstöd. Utredningen vill i detta sam- manhang understryka vikten av att lösningar hittas som tillmötesgår de behov av information som finns hos de pensions- sparare som vare sig har tillgång till eller kan använda elektroniska tjänster. Ett prioriterat område här bör vara att se över möjlighe- terna att erbjuda beslutstöd även via myndighetens kundservice. 8Se tabell 5.3 ovan. Totalt uppgick informationskostnaderna till (utslaget på hela spararkollektivet kan givetvis hävdas att kostnaderna inte är särskilt stora, ca per pensionssparare) varav avsåg kommunikations- kostnader. 9I förarbetena till lagen om inkomstgrundad ålderspension (LIP) är utgångspunkten att PPM skall ta fram ett särskilt material som redovisar förstagångsväljarens olika valmöjlighe- ter. I lagen anges emellertid inte några formkrav beträffande detta material utan det avgöran- de är att pensionsspararen blir upplyst om rätten att välja placering, se 8 kap 4 § andra stycket LIP och prop. 1997/98:151, s. 636. Det kan vidare diskuteras om det med hänsyn till de kostnader10 som läggs ned på att ta fram det kuvertet inte bör övervägas lösningar som på ett effektivare, billigare och enklare sätt informerar om ålderspensionen och förmedlar innehållet i de beslut som rör den enskildes rätt till pension. Enligt utredningen bör i vart fall de åtgärder vidtas som är nödvändiga för att få innehållet i värdebeskedet begripligare för pensionsspararna. I sistnämnda av- seende är det enligt utredningen nödvändigt att fortsättningsvis utforma och tillhandahålla informationen på ett sätt som säkerstäl- ler att pensionsspararna inte riskerar att göra rättsförluster. Som redovisats i avsnitt 5.3 ovan är det fortfarande en alldeles för stor del av pensionsspararna som inte tar del av eller förstår innehållet i det kuvertet. Det finns därför en risk för att inte alla pen- sionssparare uppfattar att kuvertet innehåller beslut om pensions- grundande inkomst, pensionsgrundande belopp och om pensions- rätt, eller att dessa beslut, för det fall pensionsspararen anser dem vara oriktiga i något avseende, kan omprövas inom vissa angivna tidsfrister. Ökad kunskap om privatekonomiska frågor och om den egna premiepensionen Frågan är vilka insatser på bred front som behöver göras för att öka pensionsspararnas kunskaper om och engagemang för privateko- nomiska frågor och hanteringen av den egna premiepensionen. Ut- redningen vill något beröra problemet med att konsumenter gene- rellt sett fortfarande har bristande kunskaper om finansiella tjänster och om pensionssystemet i allmänhet.11 Detta gäller inte minst hos unga konsumenter. Hos dessa förekommer både stor kunskapsbrist och ointresse för privatekonomiska frågor. Detta kommer också till uttryck i premiepensionssystemet där en mycket liten andel av förstagångsväljarna väljer att förvalta en egen fondportfölj. Ett problem i sammanhanget är att de ansvariga myndigheternas in- formation om ålderspensionen fortfarande inte är tillräckligt koor- dinerad. 10Enligt den överenskommelse som träffats mellan RFV och PPM angående utskicket av det kuvertet 2005, har de externa kostnaderna prognostiserats till , varav PPM:s del schablonmässigt beräknats till . 11Denna fråga har bland annat behandlats av Konsumentpolitiska kommitténs slutbetänk- ande, Starka konsumenter i en gränslös värld, SOU 2000:29 och i regeringens handlingsplan för konsumentpolitiken 2000–2005, prop. 2000/01:135. Genom olika utbildningsinsatser på arbetsplatser och i skolan kan pensionsfrågorna lyftas fram och därigenom bidra till ett ökat engagemang för frågor som rör den enskildes hantering av premie- pensionen. Utredningen ställer sig bakom en utveckling som inne- bär att folkbildningen inom detta område ökar. I det skulle kunna ligga att t.ex. ge privatekonomi ett ökat utrymme på skolschemat. Även riktade insatser kan tänkas för att öka kunskapen hos dessa blivande eller nyblivna pensionssparare så att de får en ökad förstå- else för och bättre kunskaper om pensionssystemet. Som redovisats i kapitel 5 är det emellertid sällan tillräckligt med en enskild kampanj för att förändra en kunskap hos allmänheten. Tvärtom krävs långsiktighet i insatserna och att flera aktörer sam- verkar på ett sätt som inte förekommit. Enligt utredningen är det knappast heller realistiskt att ha ett mål om snabbt ökad kun- skap som utgångspunkt för insatserna eller att lägga ansvaret för ett sådant uppdrag på PPM. Med den inriktning som utredningen fort- sättningsvis förordar kan det vidare sättas i fråga om PPM är den myndighet som skall tas i anspråk för insatser som i första hand syftar till ett allmänt kunskapslyft inom pensionsområdet. Så vitt avser premiepensionen torde behovet av folkbildning sna- rare vara avhängigt frågan om vilken funktion premiepensions- systemet skall ha och hur det skall vara utformat. I grund och bot- ten innebär systemet att pensionsspararna genom egna beslut skall ansvara för placeringen av sina premiepensionsmedel. De frågor som är aktuella att informera om vid t.ex. en valsituation, dvs. när den enskilde pensionsspararen ser över sina placeringar, kanske därför lämpar sig mindre väl för breda folkbildningsinsatser.12 Behovet av information vid pensionsspararnas olika placerings- beslut kommer sannolikt att minska genom det beslutsstöd som utredningen föreslår att pensionsspararna skall erbjudas. Enligt utredningen skall PPM:s informationsansvar i övrigt vara inriktat på att utifrån pensionsspararnas olika förutsättningar och önskemål informera om premiepensionssystemet. De krav som i detta sam- manhang kan ställas på informationen är att den är relevant, lättill- 12 I samband med förberedelserna av de informationsinsatser som gjordes med avseende på det nya pensionssystemet, genomförde RFV en ganska omfattande undersökning om allmänhetens kunskaper, intresse och handlande när det gäller pensioner. Resultatet av de informations- och rådgivningsinsatser som genomfördes visar enligt RFV på att människor i allmänhet efterfrågar och är mer intresserade av individuell information och rådgivning än av allmän information om pensionssystemet som sådant och dess uppbyggnad, se SOU 2000:29, bilaga 6, s. 115. gänglig och kvalitetssäkrad. Redan här kommer PPM att ställas in- för stora utmaningar. I den mån det ändå bedöms önskvärt att satsa på bredare infor- mationsinsatser med syftet att vara av folkbildningskaraktär, är det utredningens bedömning att andra aktörer än PPM bör få huvud- ansvaret för dessa. 11 Beslutsstöd till pensionsspararna Förvaltningen av premiepensionsmedlen består av två moment. För det första måste en fondportfölj sättas samman. För det andra måste portföljen följas upp och utvärderas . För att kunna sätta samman en fondportfölj krävs det, som inom all kapitalför- valtning, att pensionsspararen fattar en serie sammanhängande och av varandra beroende beslut. Inom kapitalförvaltning fattas beslut vanligtvis på tre olika nivåer: strategiska beslut i form av tillgångs- allokering, taktiska beslut (kortsiktiga avvikelser från beslutad strategi) och beslut kring enskilda värdepapper. Ett taktiskt beslut innebär normalt att t.ex. aktier överviktas om det finns förvänt- ningar om att aktier på kort till medellång sikt kommer att avkasta mer än räntebärande tillgångar. Ett taktiskt beslut rörande fondval kan därför bli att kortsiktigt över- eller undervikta innehavet av en enskild fond. Figur 11.1 Olika beslutsnivåer i kapitalförvaltning Strategiska beslut (fördelning räntor/aktier) (ex. överviktning aktier/räntor) Val av enskilda värdepapper inom premiepensionssystemet kan sägas vara avsett för de pensionssparare som är engagerade och upplever sig ha tillräck- liga kunskaper för att sätta samman och följa upp en fondportfölj. Som tidigare konstaterats upplever emellertid endast en mindre an- del av pensionsspararna att de har tillräckliga kunskaper för att själva ta hand om sitt premiepensionssparande, se kapitel 5. För övriga pensionssparare finns det ett basalternativ, Premiesparfon- den, som innebär att förvaltningsbesluten helt överlåts till den stat- liga förvaltaren. I kapitel 7 slås fast att pensionsspararna inte bör betraktas som en homogen grupp, utan de skiljer sig åt när det gäller kunskaper och engagemang. Detta gäller särskilt den grupp pensionssparare som har sina premiepensionsmedel placerade i Premiespar- fonden. En annan grupp av pensionssparare som bör uppmärk- sammas i detta sammanhang är de som gjort ett aktivt val på fond- torget men som upplever sig inte ha tillräckligt med kunskaper eller engagemang för att fatta ytterligare förvaltningsbeslut. Denna grupp kan vara stor eftersom pensionsspararna inte bara uppmunt- rades till att göra aktiva val i samband med första valet utan också i stor utsträckning gjorde det (valde fonder på fondtorget). Utredningen har dragit slutsatsen att det finns ett behov av väg- ledning för de pensionssparare som vill göra ett fondval och för- valta en fondportfölj, men som saknar kunskaper eller engagemang att göra det utan stöd. Att det finns efterfrågan på ett mer utveck- lat stöd i förvaltningen tydliggörs också av att det finns rådgivningsföretag som erbjuder sig att mot avgift byta fon- der åt premiepensionsspararna eller att ge råd i pensionsspararnas förvaltning av deras fondportfölj. För att bättre tillmötesgå pensionsspararnas behov har utred- ningen delat in pensionsspararna i tre olika grupper som var och en för sig utgör den primära målgruppen för en av följande förvalt- ningslösningar: 1.De pensionssparare som anser sig varken ha kunskaper eller engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj till- hör den primära målgruppen för en generationsfond, t.ex. systemets basalternativ (se kapitel 8). 2.De pensionssparare som anser sig ha engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj men inte tillräckliga kunska- per för det tillhör den primära målgruppen för val och byten på fondtorget med beslutsstöd. 3.De pensionssparare som anser sig ha såväl tillräckliga kunska- per som engagemang för att utforma och förvalta en egen fondportfölj tillhör den primära målgruppen för val och byten på fondtorget utan beslutsstöd. Även om det är målgrupp 2 som är primär för ett beslutsstöd, är det utredningens uppfattning att samtliga pensionssparare skulle vara betjänta av att använda ett beslutsstöd i sin förvaltning. Detta är förstås en fråga om hur beslutstödet utformas och hur enskilda pensionssparares behov tillgodoses. Med denna utgångspunkt kan även de pensionssparare som endast vill göra ett fondval vid ett enda tillfälle behöva ett stöd i utvärderingen av förvaltningen därför att deras riskbenägenhet kan ha förändrats eller därför att valda fondförvaltare inte motsvarar förväntningarna. Utredningen menar att även de pensionssparare som anser sig ha tillräckliga kun- skaper och engagemang för att sätta samman och förvalta en egen fondportfölj har ett behov av ett sådant beslutsstöd därför att det finns en risk för att denna kategori pensionssparare överskattar så- väl sina kunskaper som engagemang, se kapitel 3. Övervägandena i detta kapitel utgår dock huvudsakligen från be- hoven hos pensionsspararna i målgrupp 2 eftersom dessa har ett behov av beslutsstöd för flertalet av beslut som förvaltningen av premiepensionsmedlen kräver. 11.2Utgångspunkter för beslutsstödets utformning Utredningens förslag: PPM skall se till att pensionsspararna, utöver den information som pensionsspararna behöver för att ta till vara sin rätt i premiepensionssystemet, får tillgång till ett beslutsstöd som underlättar förvaltningen av premiepensions- medlen och minskar risken för systematiskt dåliga utfall. Syftet med den information som PPM lämnar är att pensions- spararna skall kunna välja placering för sina premiepensionsmedel och kunna följa utvecklingen av genomförda val. Inledningsvis syftade informationsuppdraget till att pensionsspararna skulle göra aktiva val, vilket senare ändrades till att öka medvetenheten hos pensionsspararna om premiepensionssystemets möjligheter. sättningen med det nu gällande informationsuppdraget är att pen- sionsspararna skall uppleva att de kan göra välgrundade placerings- val. Vad som enligt utredningens bedömning saknats för att detta mål skall kunna uppfyllas är tillgången till ett beslutsstöd som innehåller en sådan individualiserad information som underlättar för den enskilde pensionsspararen att göra välgrundade placerings- val, dvs. att med rimliga avvägningar mellan avkastning och risk sätta samman en diversifierad fondportfölj som i det långa per- spektivet ger möjligheter till en god pension. Av den anledningen föreslår utredningen att det skall ställas krav på PPM att, vid sidan av ett allmänt informationsuppdrag, se till att pensionsspararna får tillgång till ett beslutsstöd som underlättar förvaltningen av premiepensionsmedlen och minskar risken för systematiskt dåliga utfall (se kapitel 7 för en närmare diskussion om vad denna risk består i). Beslutsstödet kan i större utsträckning än den information som lämnas göras funktionsanpassat ge- nom att det knyts till de olika beslut som pensionsspararna måste fatta inom ramen för premiepensionssystemet.