sou · GTB376d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Även utredningsrapport fiskevårdsavgift i förespråkades en sådan modell. utredningsrapport förordades i stället att besluten skulle meddelas av en fondstyrelse. Denna lösning hade tidigare föreslagits i både Fritidsfisket (SOU 1968:13) och Fiska på fritid (SOU 1978:75). Den modell för beslutsfattande på central nivå som förts fram i de båda senaste utredningarna framstår som ändamålsenlig. Ett särskilt råd – fiskevårdsrådet – bör således inrättas och detta knyts lämpligen till . Det särskilda rådet bör vara det organ som fattar besluten och skall således inte fungera endast som en rådgivande församling. har inte något annat beslutsfattande råd knutet till sig. Knutet till Naturvårds- verket finns dock bl.a. miljövårdsrådet och rådet för investerings- stöd, som står som beslutsfattare på sitt respektive område. Den föreslagna beslutsordningen för fiskevårdsfonden har således paralleller på naturvårdens område. Vem skall då ingå eller utse representanter i rådet? Att (Sportfiskarna) skall utse ledamot framstår som självklart med hänsyn dels till förbundets inriktning mot och kunskap om fiskevårdsfrågor, dels till det förhållandet att förbundet är den största organisationen för sport- fiskare och att dessa är den till antalet största grupp som kommer att betala avgiften. De flesta sportfiskare är visserligen inte medlemmar i . Förbundet är emellertid med drygt 70 000 medlemmar överlägset störst inom sitt område och därmed den organisation som måste anses ha bäst förutsättningar att i detta sammanhang representera och bevaka samtliga handredskaps- fiskares intressen. Lika självklart är att (Fiske- vattenägarna) bör utse ledamot i rådet. Det är bl.a. från fiske i enskilda fiskevattenägares vatten som staten kommer att uppbära avgifter. Annat kan knappast komma i fråga än att ägarna till de avgiftsbelagda vattnen ges inflytande över intäkternas användande. Dessutom är det i stor utsträckning i deras vatten som de avgifts- finansierade fiskevårdsåtgärderna kommer att vidtas. är den organisation som – i likhet med Sportfiskarna inom sitt område – kan anses representera landets vattenägare. Förbundet har av naturliga skäl dessutom stor kunskap om frågor med anknytning till fiskevård. Eftersom också yrkesfiskare skall betala fiskevårdsavgift bör () vara representerade i den beslutande församlingen. Detsamma gäller husbehovsfiskarna. Det får ankomma på regeringen att bestämma vem som har möjlighet att på bästa sätt företräda husbehovsfiskets intressen. För att respektive organisations inflytande skall framstå som skäligt vid en inbördes jämförelse bör Sportfiskarna och Fiske- vattenägarna utse vardera två av rådets ledamöter. Med hänsyn till att sportfisket kommer att svara för den absoluta merparten av avgiftsintäkterna, och då det till stora delar är fiskevattenägarnas resurs som används för att generera dem, bör det inte råda någon tvekan om att en sådan lösning är mer rättvis än om varje organisations inflytande blir lika stort. Som nämnts tidigare bör statens inflytande utövas av Fiskeri- verket, som huvudman för systemet och som central förvaltnings- myndighet på fiskets område. vara rådets ordförande. Enligt utredningens uppfattning talar starka skäl för att även bör utse en representant i rådet. Även om har sitt sektorsansvar för miljön är det som är central förvaltningsmyndighet på miljö- området. Fiskevården har naturligtvis nära anknytning till detta område. ansvarar för samordning, uppföljning och rapportering bl.a. i fråga om miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. ansvarar dessutom för kalkningsverksamheten och den biologiska återställning i kalkade vatten som till stor del är att betrakta som fiskevård. Som kommer att redogöras för nedan bör en stor andel av intäkterna distribueras till länsstyrelserna, för dem att fördela vidare till konkreta fiskevårdsprojekt. Länsstyrelserna skall således som vara något av navet i den statliga fiskevårdsverksamheten. Eftersom utredningen inte förordar att länens tilldelning, med det amerikanska systemet som förebild, skall vara fastställd enligt en på förhand given fördelningsnyckel, kommer det att vara upp till det centrala rådet hur mycket pengar som länsstyrelserna skall tilldelas i konkurrens med andra fiskevårdsinsatser, som t.ex. större forskningsprojekt. Dessutom bestämmer rådet hur stor tilldelning länsstyrelserna får i konkurrens med varandra. Med anledning av detta är det angeläget att länsstyrelserna som företrädare för de regionala fiskevårdsintressena kan delta i prioriteringarna på central nivå. Frånsett är det dessutom på länsstyrelserna som statens fiskevårdskompetens i huvudsak är samlad. Länsstyrelserna lämpar sig därför väl även när det gäller att bevaka statens fiskevårdsintressen i allmänhet. Mot denna bakgrund bör också länsstyrelserna tillsammans utse en representant i det nationella fiskevårdsrådet. Rådets sammansättning bör inte vara given . Användningen av fiskeresursen kan komma att ändras och i konsekvens därmed kan sammansättningen behöva omprövas. Som konstaterats tidigare är t.ex. fisketurismen en näring på frammarsch och en fortsatt positiv utveckling kan leda till att näringens syn- punkter bör tas till vara i detta sammanhang. Utredningen utesluter därför inte att det kan bli aktuellt att låta fisketurismen bli representerad i rådet. Om fiskeredskapsbranschen skulle komma att lämna ett avsevärt bidrag till fiskevårdsfonden (se avsnitt 8.6) bör det kunna komma i fråga att låta även denna bransch utse en ledamot. Rådet kommer att bestå av nio ledamöter, inklusive ordföranden som skall ha utslagsröst. Ledamöterna bör formellt utses av regeringen. För beslutförhet bör krävas att ordföranden och minst hälften av de övriga ledamöterna är närvarande. I likhet med den ordning som gäller för miljömålsrådet är det lämpligt att fiske- vårdsrådet ges möjlighet att överlåta åt general- direktör att besluta i frågor som inte är av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt. Det nationella rådet kommer alltså att ha ansvaret för fördelningen av fondmedel på central nivå. Detta innebär att det kommer att besluta om årliga tilldelningar till regionala fiskevårdsinsatser. Från regionalt håll bör man lämna in ansökningar om medelstilldelning till rådet och presentera underlag för sina yrkanden. Rådet bör emellertid inte utöva alltför stark styrning över hur man på regional nivå i sin tur fördelar medlen vidare. De regionala beslutsfunktionerna kommer att ha bättre förutsättningar att göra adekvata bedömningar när det gäller konkreta fiskevårdsprojekt på regional och lokal nivå och de måste därför ges betydande möjligheter att på egen hand bestämma över inriktningen på ett smidigt och ändamålsenligt sätt. Genom att regeringen i förordning reglerar vad avgiftsintäkterna får användas till, och då det centrala rådet vid nästa fördelningsbeslut har möjlighet att beakta hur man regionalt använt sina tilldelade medel, garanteras ändå att kontrollen över avgiftsintäkterna blir tillräcklig. Avsikten är inte att fondens samtliga tillgångar skall föras vidare till regional nivå. Det finns insatser av mer nationell karaktär som det centrala rådet bör bestämma inriktningen på. Det kan t.ex. handla om sådana fiskevårdsåtgärder i fält som är att betrakta som nationella angelägenheter, men även om utredningar om utform- ningen av vissa, konkreta fiskevårdsprojekt. I detta sammanhang bör understrykas att intäkterna inte skall kunna användas till att finansiera grundforskning eller annat utredningsarbete som det åligger myndigheterna att utföra (se kap. 10). Därutöver blir det naturligtvis rådets uppgift att besluta om fördelning av Hantering av intäkterna SOU 2005:76 medel till övergripande funktioner som t.ex. information och administration. Det nationella fiskevårdsrådet skall således fatta besluten, men torde inte ha möjlighet att på egen hand ta fram underlag för dem. Utredningen utgår från att det i praktiken blir som huvudman för systemet som bistår rådet med att presentera det material som krävs för ett effektivt beslutsfattande. Det bör dock betonas att under denna process bör samarbeta nära med fiskets organisationer samt och läns- styrelserna. Det får inte bli fråga om att rådet endast formellt beslutar vad i praktiken redan har avgjort. 9.5.3Beslut på regional nivå Avsikten är således inte att det centrala rådet i alltför hög grad skall styra vilka fiskevårdsåtgärder som skall vidtas på regional nivå. Fördelningen av medel måste på ett tillfredsställande sätt ges en regional förankring. Det är enligt utredningens uppfattning av avgörande betydelse att de som fiskar och de som i praktiken kommer att utföra de fiskevårdande åtgärderna, ibland genom ideella insatser, känner närhet till beslutsfattandet. Genom att en stor del av avgiftsintäkterna fördelas till regional nivå synliggörs dessutom i än större utsträckning sambandet mellan betalning av fiskevårdsavgiften och de konkreta fiskevårdsåtgärder som vidtas. De som fattar de slutliga besluten om till vilka projekt bidrag skall ges bör dessutom ha möjlighet att tillgodogöra sig den kunskap som den lokala fiskevårdsverksamheten kan bidra med. Även ur denna synvinkel är det lämpligt att beslutsfattandet inte hamnar alltför långt från det konkreta fiskevårdsarbetet i fält. För att säkerställa att en tillräcklig detaljkunskap kan tillföras besluts- processen bör en stor del av denna ligga på regional nivå. Enligt 3 § förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion har uppgifter bl.a. i fråga om fiske, naturvård och miljöskydd. I 6 § förordningen (1998:1343) om stöd till fiske- vården anges att efter bemyndigande av kan pröva frågor om statsbidrag till fiskevård. Av ramanslaget 43:11 Fiskevård fördelar en stor del till länsstyrelserna. uppgår beloppet till . Länsstyrelserna har således stor erfarenhet av att fördela fiskevårdsmedel och besitter också en omfattande kompetens på Av dessa skäl bör länsstyrelserna vara huvudmän för det regionala beslutsfattandet över fördelningen av fondmedlen. Av skäl som redovisats tidigare måste fiskets organisationer få påverka vilka bidrag som skall ges från fiskevårdsfonden. När det gäller de mer principiella övervägandena garanteras de ett avgörande inflytande genom att de utser ledamöter i det nationella fiskevårdsrådet. Eftersom inriktningen av fiskevårdsarbetet på det mer konkreta planet till stor del skall beslutas på regional nivå bör dock organisationerna ges möjlighet att delta även i dessa beslut. måste man undvika att hanteringen av medelstill- delningen blir omotiverat komplicerad. Att i varje län tillskapa ett beslutande organ för att hantera fondmedlen skulle innebära en alltför stor administrativ apparat. Besluten på regional nivå bör därför formellt fattas av länsstyrelserna. Organisationernas inflytande kan i stället utövas i rådgivande församlingar. Läns- styrelsen bör sätta samman ett råd och ha sammanträden där beslutsunderlag presenteras och de olika upp- fattningar som framförs dokumenteras. Det bör understrykas att det inte är tillräckligt att länsstyrelserna helt informellt efterhör organisationernas åsikter i olika frågor. I de regionala råden bör som huvudregel majoritetens upp- fattning följas, om denna ligger inom de legala ramarna och i linje med den inriktning för fiskevårdsarbetet som det centrala rådet gett uttryck för. Om går emot majoritetens rekom- mendationer bör ett sådant beslut ges en ingående motivering. På detta sätt kan det centrala rådet, där organisationerna har ett avgörande inflytande, följa upp eventuella meningsskiljaktigheter på regional nivå vid nästa tilldelningsbeslut och vidta de mått och steg som det finner lämpligt. Det saknas anledning för utredningen att närmare precisera hur sammansättningen av de regionala råden skall se ut. Detta är en uppgift som lämpar sig bättre för länsstyrelserna. Regionala skill- nader kan göra att råden bör utformas på olika sätt i olika län. Det centrala rådets sammansättning kan dock ge ledning när det gäller vilka intressen som i huvudsak bör vara representerade. I de regionala råden kan det emellertid vara lämpligt att det ingår även en representant. 9.5.4Huvudman för avgiftsfinansierade fiskevårdsprojekt Vem som i praktiken genomför de avgiftsfinansierade fiskevårds- insatserna spelar inte någon avgörande roll. Det måste i stället vara den angelägenhetsgrad som åtgärden som sådan har som är utslagsgivande för om den skall finansieras med avgiftsintäkter. I princip skall således vem som helst kunna ansöka om och tilldelas medel för att vidta fiskevårdsåtgärder. Det centrala rådet eller bör dock försäkra sig om att den sökande har den kompetens och kapacitet som krävs för att kunna bedriva det aktuella projektet på ett tillfredsställande sätt. I praktiken kommer det därmed främst att vara fiskevårdsområdes- föreningar och andra sammanslutningar med nära anknytning till fiskevård som kan bli aktuella för att tilldelas fondmedel. Här räknar utredningen in t.ex. fiskeklubbar, Fiskevattenägarnas läns- förbund och . Därtill bör det inte bli ovanligt att kommuner och enskilda fiskevattenägare driver avgifts- finansierade fiskevårdsprojekt. Självklart kan huvudmannaskapet för enskilda projekt delas mellan flera av de nu nämnda aktörerna. Vidare måste kunna stå som huvudman för bl.a. avgiftsfinansierade forskningsprojekt. Eftersom det inte är Fiskeri- verket som på egen hand beslutar om medelstilldelningen kan det inte uppstå ett befogat eller obefogat missnöje med att verket genom egna beslut behåller en för stor andel av medlen för egen räkning. Som konstaterades i Utvärdering av det fria handredskaps- fisket (SOU 2001:82) kan ibland länsstyrelserna vara den lämpligaste huvudmannen för vissa större fiskevårdsprojekt. Läns- styrelsen bör i sådant fall hos det centrala rådet ansöka om medel vid sidan av den ordinarie länsvisa tilldelningen. Detta för att inte skall kunna tilldela sig själv medel i konkurrens med andra intressenter. Uppföljningen av hur de tilldelade medlen använts bör Fiskeri- verket och länsstyrelserna bedriva i huvudsak på samma sätt som de gör . Uppföljningsverksamheten får inte ta för stora resurser i anspråk. Det bör vara upp till det nationella rådet eller att avgöra hur varje enskilt bidrag får disponeras av den som mottagit bidraget. En fördel med avgiftsintäkterna jämfört med fiskevårdsanslaget över statsbudgeten är att medlen kan disponeras . Det står klart att någon form av sanktion måste träffa den som fiskar utan att ha betalat den föreskrivna avgiften. Risken är annars påtaglig att betalningsfrekvensen blir oacceptabelt låg. Samtliga tidigare utredningar om fiskevårdsavgift har förordat att det införs ett bötesstraff för dem som fiskar utan att ha betalat avgift. I den proposition som senare drogs tillbaka föreslog dock regeringen ett mindre ingripande alternativ10. Detta gick ut på att den som ertappas med att inte ha betalat avgift skulle åläggas att betala dubbel årsavgift. Regeringen menade att den som hade till uppgift att utföra kontroll av fiskebestämmelserna kunde anmoda den ertappade fiskaren att betala avgiften och överlämna ett inbetalningskort med den förhöjda avgiften. Den ordning som gäller på viltvårdsavgiftens område är ett bötesstraff. I 41 § första stycket jaktlagen (1987:259) stadgas att regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för den som jagar att betala en årlig viltvårdsavgift, vilket regeringen har gjort i 49 § jaktförordningen (1987:905). Enligt 45 § första stycket 6 p. jaktlagen döms den till böter som med uppsåt eller grov oaktsam- het bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av 41 § första stycket. Straffet för att jaga utan att ha betalat viltvårdsavgift är normalt penningböter 1 200 kronor11. Ett bötesstraff torde enligt utredningens mening vara den sanktion som har bäst förutsättningar att verka avhållande på personer som överväger att fiska utan att betala fiskevårdsavgift. måste man ställa sig frågan om det är befogat att belasta rättsväsendet med förseelser av det aktuella slaget. Regeringen har angett att kriminalisering som metod för att hindra överträdelser av normer i samhället bör användas med försiktighet12. Som krav för nykriminalisering bör bl.a. gälla att beteendet kan föranleda en påtaglig skada eller fara, att alternativa sanktioner inte står till buds och att en straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. Med anledning härav bör man för överträdelser av regler om fiskevårdsavgift välja en sanktionsavgift i stället för ett bötesstraff. En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som riktar sig mot en konstaterad överträdelse av en författningsbestämmelse13. Rege- ringen uttalade i förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 10Allmän fiskevårdsavgift m.m. (prop. 1994/95:231) s. 19 11Georg Sterzel, Studier rörande påföljdspraxis m.m., 2:a uppl. 2001, s. 258 12Ett effektivare brottmålsförfarande (prop. 1994/95:23) 13Tillsyn – förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100) s. 188 36 kap. 4 § vissa principer för framtida lagstiftnings- arbete kring sanktionsavgifter14. Där angavs bl.a. att sådana avgifter bör användas på områden där regelöverträdelser är särskilt frekventa. Även om betalningsfrekvensen för fiskevårdsavgiften når en fullt tillfredsställande nivå måste med hänsyn till fritids- fiskets omfattning antas att överträdelser av reglerna om fiske- vårdsavgift kommer att bli frekventa i den mening som här avses. En sanktionsavgift lämpar sig också väl i sammanhanget såtill- vida att den kan knytas till ett enkelt objektivt och lätt konstater- bart faktum (att någon har fiskat utan att ha betalat avgift) och att det knappast finns behov av något större utrymme för bedömning av det subjektiva ansvaret hos den fiskande15. Det kan inte annat än i rena undantagsfall förekomma att någon överträder avgifts- bestämmelsen utan uppsåt eller oaktsamhet. Eftersom det är länsstyrelserna som i huvudsak kommer att svara för tillsynen av fiskevårdsavgiften (se kapitel 10) bör de också besluta om påförande av sanktionsavgift. Även en sanktionsavgift kommer i viss mån att belasta rättsväsendet. Den som drabbas av en administrativ avgift måste självfallet ges möjlighet att få beslutet överprövat, i första hand av och senare av domstol. Sådana överklaganden bedöms dock inte bli särskilt många. För att få avsedd verkan bör avgiften sättas till . En föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 41 § första stycket jaktlagen är att den som jagar vid jakten skall medföra jaktkort som visar att viltvårdsavgiften är betald. På uppmaning skall kortet visas för bl.a. polisman, jakttillsynsman eller naturvårdsvakt (52 § jaktförordningen). Att uppsåtligen eller med grov oaktsamhet bryta mot föreskriften är straffbelagt enligt 45 § första stycket 6 p. jaktlagen. I Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) föreslogs att det även för fiskets del skulle vara straffbart att inte medföra bevis om att avgift har betalats. Detsamma förordades utredningsrapport. För att underlätta tillsyn bör det föreskrivas en skyldighet för fiskande att ha med sig bevis om att avgiften har betalats. För att få tillräckligt genomslag bör även denna föreskrift vara sanktionerad. Denna sanktionsavgift kan dock sättas lägre än den för fiske utan att ha betalat fiskevårdsavgift. 1981/82:142 s. 77 15Jfr Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61) s. 112 f. Sanktionsavgiften bör få sättas ned eller helt efterges, om det skulle framstå som oskäligt att ta ut full avgift eller det annars finns särskilda skäl. I likhet med andra sanktionsavgifter kommer sanktions- avgifterna på fiskevårdens område att tillfalla staten. 10Till vad skall fiskevårdsmedlen användas? I utredningens uppdrag ingår att föreslå hur influtna medel skall användas. Redan direktiven ger viss ledning när det gäller vilka typer av åtgärder avgiftsintäkterna skall finansiera. Där anges att fiskevården bl.a. bör inriktas på att bilda och ombilda fiskevårds- områden, att bevara och restaurera fiskbestånden och deras livsmiljö och i förekommande fall restaurera skadade miljöer och bestånd. I direktiven sägs vidare att fiskevården därutöver skall inbegripa tillsyn och information. Som tidigare beskrivits regleras förutsättningarna för bidrag från dagens fiskevårdsanslag över statsbudgeten i förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården. regleringsbrev för anges att anslaget får disponeras för stöd till fiske- vården enligt den nämnda förordningen och därtill att det särskilt skall främja det svenska miljömålsarbetet. I förordningens 3 § anges att bidrag får lämnas till kostnader för bildande eller ombildande av fiskevårdsområden, utsättning av fisk, och insatser för att bevara hotade fiskarter och -stammar, biotopvård och annat främjande av den biologiska mångfalden. Bidrag skall enligt 1 § i första hand lämnas för åtgärder i vatten där allmänheten har rätt att fiska. När det gäller miljömålsarbetet är det främst miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård som har nära anknytning till fiskevårdsarbetet. De biologiska fakta och bedömningar som finns i detta kapitel har i stor utsträckning hämtats från . Till vad skall fiskevårdsmedlen användas? gick det svenska fiskevårdsarbetet – liksom i många andra länder – i stor utsträckning ut på utsättning av fisk. Denna typ av insatser måste dock ständigt upprepas och kan ibland ställa till problem genom överföring av sjukdomar, parasiter och oönskade gener. genomfördes också storskaliga gödslingsförsök; även detta en åtgärd som ständigt behöver upprepas och som kan ge oönskade bieffekter. Alltmer har den moderna ekologiska fiskevården övergått till metoder som genom enstaka insatser ger förutsättningar för en naturlig beståndsutveckling. Fiskevårdsarbetets fokus kan nu snarare sägas ligga på restaurering av fiskbeståndens störda livs- miljö. I Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) konstaterades att utsättning av fisk fått minskad betydelse i förhållande till biotopvården. Att tonvikten i det svenska fiskevårdsarbetet numera ligger på förbättringar av fiskbeståndens livsmiljö bekräftas i en rapport från och länsstyrelserna, som redovisar användningen av fiskevårdsanslaget –20031. Cirka två tredjedelar av anslaget har fördelats till länsvisa fiskevårdsinsatser och av dessa insatser har avsett just biotopvård och skapandet av fiskvägar; åtgärder som har till syfte att förbättra vandrings- möjligheterna samt lek- och uppväxtförhållandena för fisk- bestånden (se avsnitt 3.2.4). I förlängningen är avsikten naturligtvis att åstadkomma en förbättrad naturlig reproduktion. I boken ges en omfattande beskrivning av den moderna fiskevården2. I nästa avsnitt ges en mer ingående beskrivning av tre fiskevårds- projekt. Det är viktigt att framhålla att dessa inte endast är finansierade med statliga medel. Exemplen tydliggör dock vad man kan åstadkomma med fiskevårdsinsatser. 1Redovisning av handläggning, disponering samt effekter av gjorda insatser finansierade genom anslaget 43:11 Fiskevård för perioden –2003, samt förslag på förändringar 2Sportfiskarna i samarbete med , och Studiefrämjandet, 2:a uppl. Till vad skall fiskevårdsmedlen användas? I finns två av mycket fåtaliga laxstammar som tillbringar hela sitt liv i sötvatten. Dessa stängdes inne när avsnördes från havet för cirka 9 . De två stammarna har Gullspångs- och som lek- och uppväxtområden och klassas från bevarandesynpunkt tillsammans med öringstammarna i samma vattendrag som riksintresse. är efter det största tillflödet till och omfattar ett s.k. Natura 2000-område, vilket innebär att det ingår i ett europeiskt nätverk av särskilt värdefulla natur- områden. Älven har sina källområden så långt norrut som i och den sammanlagda ytan av tillrinningsområdet är . började man bygga ut för produktion av elkraft. Detta har inneburit att laxens och öringens lekmöjligheter har reducerats kraftigt.