sou · GTB359 · 2006-01-01 00:00:00 — Ingen av kommunföreträdarna har anfört att det finns en risk att kommunen eller verksamhets- utövaren blir beroende av kompetensen hos intresseföreningarna. Några kommuner anför att kontakterna underlättas av att de medverkande organisationerna har en viss stadga. I vissa kom- muner har det bildats mer eller mindre tillfälliga opinionsgrupper, exempelvis i fråga om utbyggnaden av 3G-master. Enligt dessa kommuner kan det vara svårare att få till stånd en konstruktiv dialog med sådana grupper. En kommun nämner att miljöorganisationer var djupt engage- rade i ett ärende som rörde exploatering av ett område med höga naturvärden. För att möjliggöra exploateringen ingick flera aktörer – exploatören/verksamhetsutövaren, kommunen och miljöorga- nisationerna – i en fördjupad samverkan där varje aktör fick delar av sina synpunkter tillgodosedda. Kommunen anför att erfaren- heterna av denna samverkan är goda, bland annat med hänsyn till att inget av de miljöbeslut som fattades överklagades. uttrycker kommunen ett visst missnöje med hur en miljöorga- nisation agerade i en viss del av ärendet. Organisationen hade drivit en fråga tämligen hårt gentemot både verksamhetsutövare och kommun, bland annat genom att förklara att om organisationens linje inte vann gehör skulle den komma att överklaga beslutet i den aktuella frågan. Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser En annan kommun välkomnar att miljöorganisationer företräder de allmänna intressena i ett miljöärende och på så sätt förmår kommunerna att fördjupa sig i naturskydds- och miljöskydds- frågorna. Det finns också exempel på att en kommun fått ändra sina planer efter att en miljöorganisation engagerat sig i ett planerat projekt och en allmän opinion efter hand växt fram mot projektet. Vi har inhämtat erfarenheter från verksamhetsutövare genom att intervjua företrädare för areella och industriella näringar samt före- trädare för , , och . Erfarenheterna skiljer sig delvis åt. Flera företrädare uppger att erfarenheterna av att miljöorga- nisationer deltar i miljöprövningar är begränsade. Enligt vissa verksamhetsutövare är det vanligare att sakägare engagerar sig i ett tillståndsärende än att en miljöorganisation gör det. Verksam- hetsutövarna är överlag positivt inställda till att miljöorganisationer deltar i ett tidigt skede av miljöprövningen, helst redan vid sam- råden i anslutning till framtagandet av en miljökonsekvens- beskrivning. Däremot uttrycks ett missnöje med miljöorganisa- tioner som kommer in i en miljöprövning i ett förhållandevis sent skede. Att en miljöorganisation överklagar ett avgörande i ett tillståndsärende trots att organisationen inte varit aktiv i första instans tillför ett överraskningsmoment enligt flera verksamhets- utövare. En verksamhetsutövare har uppfattningen att den grund- läggande inställningen hos miljöorganisationer är att alltid motsätta sig projekt och att de sällan medverkar i konstruktiva dialoger för att inte framstå som delaktiga i några beslut. En verksamhetsutövare redogör för omfattande samverkan med ett ganska stort antal miljöorganisationer. Verksamhetsutövaren anför att organisationernas sakkunskap har bidragit till ett bättre slutresultat i miljöärendet. har verksamhetsutövaren uppgett att en organisation endast i begränsad utsträckning velat delta i samverkansgrupper av olika slag, vilket enligt denne kan kritiseras. Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser 3.4Slutsatser om miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser Vår undersökning ger en bild av i vilken utsträckning miljö- organisationer deltar i miljöprocesser och vilka erfarenheterna av detta är. Det gäller både prövningar i första instans i miljödom- stolar, länsstyrelser och kommuner och prövningar i mål om tillstånd, godkännande och dispens som överklagats av en miljö- organisation. Miljöorganisationerna har en viktig roll vid miljöprövningar Det finns många olika slags miljöorganisationer runtom i landet – rikstäckande, regionala och lokala organisationer, tillfälliga orga- nisationer som främst bevakar ett pågående lokalt eller regionalt projekt, organisationer med specialintressen osv. Intervjuerna med organisationerna visar att varje organisation har sitt arbetssätt och gör sina prioriteringar. Vissa organisationer är i hög grad aktiva hos prövningsmyndigheterna. Andra organisationer har ett litet intresse av eller anser sig inte förfoga över de resurser som behövs för att delta i enskilda ärenden. Den samlade bilden är dock att det hos miljöorganisationerna finns ett stort engagemang i de natur- skydds- och miljöskyddsfrågor som aktualiseras i miljöprocesser. Vilka är då erfarenheterna av miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser? Ett litet antal prövningsmyndigheter anför att det är tveksamt om miljöorganisationers deltagande bidragit till miljö- prövningarna. Några verksamhetsutövare framhåller att miljöorga- nisationer endast i begränsad utsträckning varit konstruktiva när de deltagit i miljöprocesser. Men merparten av företrädarna för miljö- domstolar, länsstyrelser och kommuner anför att de synpunkter och de faktauppgifter som lämnas av miljöorganisationer är värdefulla. En vanlig kommentar är att en organisation kan lyfta fram vissa aspekter i ett omfattande utredningsmaterial och ibland förmå både sökanden och prövningsmyndigheten att fördjupa resonemangen och motivera ställningstagandena tydligare. Flera prövningsmyndigheter uppger att miljöorganisationer genom sina sakkunskaper har bidragit till ett bättre beslutsunderlag eller en skärpt miljöprövning i miljöärenden. Att prövningarna kan påverkas av miljöorganisationers del- tagande framgår av vår genomgång av miljödomstolarnas avgöran- Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser den i överklagade mål. Den visar att ändringar har gjorts i under- instansernas avgöranden i 8 av de 17 fall som överklagats av en miljöorganisation. Miljöorganisationernas överklaganden har även bidragit till praxisbildningen på område. Några exempel på det är tillämpningen av reglerna om igångsättnings- medgivande i 22 kap. 26 § och reglerna om skydd för Natura 2000-områden samt tolkningen av begreppet obetydlig miljöpåverkan i 4 kap. 6 § . Även om det finns stora olikheter i miljöorganisationers intresse för miljöprocesser ger undersökningen stöd för slutsatsen att miljöorganisationer har en viktig roll vid miljöprövningar. En miljöorganisation kan genom att ge in kompletterande underlag och argumentera utifrån de allmänna miljöintressena bidra till en större spännvidd i de frågor som en prövningsmyndighet har att ta ställning till. Att organisationen fungerar som motpart till sökanden kan alltså göra det lättare för prövningsmyndigheten att se till att utredningen får den inriktning och omfattning som krävs för en fullgod miljöprövning. En organisation kan ibland även fånga upp synpunkter som finns hos sakägare i målet. Orga- nisationen kan ha bättre förutsättningar än enskilda sakägare att på ett koncentrerat och kunnigt sätt ge uttryck för dessa synpunkter. Verksamhetsutövares farhågor om försenade och fördyrade projekt kvarstår Vid diskussionerna om att införa en rätt för miljöorganisationer att överklaga vissa miljöbeslut uttrycktes farhågor om att klagorätten skulle kunna utnyttjas för att förhala miljöprövningar och leda till fördyringar av planerade projekt. Verksamhetsutövare som ingått i vår undersökning har framhållit att klagorätten för miljöorga- nisationer kan leda till försenade och fördyrade projekt. Flera verk- samhetsutövare har anfört att det är angeläget att de miljöorga- nisationer som vill delta i ärenden engagerar sig på ett tidigt stadium, gärna redan i samrådsskedet. Några verksamhetsutövare har anfört att ett överklagande till högre instans utan att organisa- tionen tidigare varit aktiv i ärendet tillför ett överraskningsmoment som är problematiskt. Enstaka verksamhetsutövare har gett uttryck för uppfattningen att miljöorganisationers agerande främst syftar till att stoppa projekt. Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser Det finns få invändningar mot att miljöorganisationer deltar i samrådsärenden och i prövningar i första instans. Verksamhets- utövarna hyser dock fortfarande farhågor om att miljöorganisa- tioners agerande i miljöprocesser, framför allt i form av över- klaganden, leder till längre handläggningstider och fördyrade projekt. Miljöorganisationer har överklagat få miljöärenden och 2003 prövade och de fem miljödomstolarna i sak sammanlagt 17 ärenden som överklagats av en miljöorganisation. För miljödomstolarnas del innebär det i genomsnitt cirka ett överklagat mål . Därutöver finns det ytterligare några överklaganden av miljöorganisationer som avvisats på grund av att bestämmelserna i 16 kap. 13 § inte varit uppfyllda eller som inte prövats i sak av något annat skäl. Slutsatsen är att miljöorganisationer endast i få fall har utnyttjat den vidgade rätten att överklaga. Vid intervjuer med organisa- tionerna framkommer också att dessa, inte minst på grund av de begränsade resurser som organisationerna förfogar över, noga över- väger om de skall använda sig av rätten att överklaga. De farhågor som uttryckts om att en klagorätt för miljöorganisationer kan leda till ett stort antal överklaganden som fördröjer angelägna projekt har inte besannats. Miljöprocesserna har förlängts med i ett begränsat antal fall. Då bör det också beaktas att 10 av de 17 ärenden som prövades i sak under den undersökta tvåårs- perioden även hade överklagats av en annan part, exempelvis sökan- den eller sakägare. Undersökningen ger inga belägg för missbruk Frågan är då om det finns stöd för farhågorna om att miljöorga- nisationer skulle missbruka möjligheterna att delta i miljöärenden eller rätten att överklaga beslut enligt . Miljöprövningar kan ibland ge upphov till betydande menings- skiljaktigheter mellan verksamhetsutövare och miljöorganisationer. Det kan exempelvis vara fråga om nyetablering av en verksamhet i ett område med höga naturvärden, dvs. ett ärende som fordrar svåra avvägningar i lokaliseringsfrågor. I ett ärende av det slaget kan Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser det saknas förutsättningar att nå samförståndslösningar. Det finns exempel på detta i vår undersökning. En miljöorganisation har uppgett att det varit tämligen meningslöst att delta i samråds- ärenden eftersom de förslag till lösningar som presenterats av verksamhetsutövaren strider mot organisationens grundläggande bedömning i ärendet. Verksamhetsutövaren har för sin del uttryckt sitt missnöje med att organisationen valt att inte fullt ut delta i samverkansgrupper. Det går inte att undvika att sådana motsätt- ningar – i form av vitt skilda uppfattningar i sak – ibland upp- kommer och att dessa måste bli föremål för prövning i myndig- heter och domstolar. Sådana fall är dock få till antalet. Att mot- sättningar av det här slaget uppkommer i enstaka ärenden visar inte i sig att miljöorganisationer missbrukar rätten att delta i miljö- processer. Vår undersökning ger sammantaget inte stöd för att möjligheten att delta i miljöärenden i första instans eller rätten att överklaga vissa beslut har missbrukats av miljöorganisationer för något otill- börligt syfte, exempelvis för att i första hand förhala planerade projekt. En annan sak är att miljöorganisationers invändningar, inte minst vid stora och komplicerade miljöprövningar, ibland kan leda till förlängda processer med krav på kompletterande utredning från verksamhetsutövarens sida. Enligt prövningsmyndigheterna är miljöorganisationerna inte mer benägna att begära anstånd än andra parter. Det finns enstaka överklagade ärenden som har fördröjts på grund av att domstolen krävt komplettering av exempelvis behörighetshandlingar för orga- nisationer, men sådana kompletteringar förekommer även i andra slags domstolsärenden. Kostnader på grund av miljöorganisationers deltagande Alla överklaganden föranleder oundvikligen kostnader för verk- samhetsutövare, prövningsmyndigheter och remissmyndigheter. För verksamhetsutövaren innebär ett överklagande inte sällan en försening och fördyring av det planerade projektet. Det är dock få fall som enbart överklagas av en miljöorganisation. Många av de ärenden som organisationerna överklagar är komplicerade och överklagas även av verksamhetsutövare, sakägare eller remiss- myndigheter; dessa fall skulle alltså ha överprövats även om en miljöorganisation inte klagat. Miljöorganisationers deltagande i miljöprocesser Enligt de miljöorganisationer som i någon utsträckning deltar i miljöärenden har arbetet endast i ett litet antal fall gett upphov till kostnader av någon betydelse för organisationerna själva. Rese- kostnader har uppkommit i några större ärenden och det förekom- mer även att medlemmar i en organisation använder semesterdagar för att kunna närvara vid en förhandling. Några organisationer har haft kostnader för att anlita miljökonsulter. Att kostnaderna för organisationerna varit låga förklaras till stor del av att deras resurser är begränsade. Vi föreslår inga ändringar av 16 kap. 13 § Som vi redovisat i avsnitt 3.1 pågår i andra sammanhang över- väganden om allmänhetens roll i prövningsprocessen. Vi lämnar därför inte något förslag till ändringar av den gällande bestäm- melsen om miljöorganisationernas rätt att överklaga vissa miljö- beslut. Vi har heller inte något uttryckligt uppdrag enligt våra direktiv att lämna något sådant förslag. 4 Avgifter för prövning och tillsyn Vår undersökning av statens kostnader och intäkter visar att avgifterna täcker följande andelar av kostnaderna, där beräk- ningen av kostnaderna dock inrymmer vissa osäkerheter. miljöfarlig verksamhet, prövning och tillsyn samt täkter, prövning och tillsyn När det gäller prövning av vattenverksamheter har vi i den beräkningen tagit hänsyn till att den del av prövningen som gäller civilrättsliga frågor inte bör finansieras genom avgifter. I vattenmål förutsätts också motparterna – däribland myndig- heter – få sina kostnader täckta av sökanden genom ersättning för rättegångskostnader. Vi har granskat de olika arbetsmoment som ingår vid prövning och tillsyn för att bedöma om det finns några hinder av principiell natur mot avgiftsfinansiering av några av dem. Efter den genomgången ifrågasätter vi om arbete med miljö- sanktionsavgifter och åtalsanmälningar bör täckas av avgifter. Vi anser inte att det finns skäl att ändra utformningen av det statliga avgiftssystemet för miljöfarliga verksamheter och täkter. Det bör även fortsättningsvis baseras på fasta årliga avgifter som är gemensamma för prövning och tillsyn. Däremot finns det behov av en ändring av avgifterna för vattenverksamheter. På lång sikt vore det önskvärt med ett system av liknande slag som för miljöfarliga verksamheter och täkter. På kort sikt bör man i stället överväga fasta prövnings- avgifter för olika typer av projekt, både vid tillståndsprövning Avgifter för prövning och tillsyn SOU 2005:59 och vid föreslagna kommande prövningar av anmälnings- ärenden. Vi har inte gjort någon granskning av kommunernas avgifter för prövning och tillsyn enligt . Vår undersökning har dock visat att det finns kritik mot framför allt skillnaderna i avgifter mellan olika kommuner och mellan stat och kommun. Vårt uppdrag och tidigare redovisade delutredningar som gäller miljö- balkens avgiftssystem När skulle införas lämnade i sitt slutbetänkande, Förordningar till , SOU 1998:35, förslag till ett nytt avgiftssystem enligt . Systemet baserade sig delvis på de system som tillämpats i tidigare lag- stiftning men innehöll också nya delar. I ursprungliga direktiv anges att vi skall studera systemet för prövnings- och tillsynsavgifter och gränsdragningen mellan skatt och avgift vid myndighetsutövning som rör ett kollektiv. Bland annat bör vi studera i vilken utsträck- ning fasta avgifter snedvrider konkurrensen. Vi skall också över- väga frågor som väckts i slutbetänkande om exempelvis avgiftsfrågor i samband med vattenverksamhet. I den del av vårt uppdrag som gäller avgiftsfrågor har också ingått att närmare överväga förslag om att dispensavgifter skall kunna tas ut för att utjämna ekonomiska konkurrensfördelar till följd av dispenser (SOU 1996:103, del 2, s. 323). Den delen av utredningen har vi tidigare redovisat i vårt delbetänkande sanktionssystem och hänsynsregler (SOU 2004:37, kapitel 11) och den tas inte upp här. Vi har också haft i uppdrag att utreda tillsynens förhållande till de standardiserade miljöledningssystemen EMAS och ISO 14001. Den utredningen redovisades i delbetänkandet under utveckling. Ett principbetänkande (SOU 2002:50, kapitel 8). En av de slutsatser vi då drog var att vi i det nu aktuella utredningsarbetet om systemet för avgifter för prövning och tillsyn inte bör utgå från några generella avgiftsnedsättningar för företag med miljölednings- systemen EMAS eller ISO 14001. Avgifter för prövning och tillsyn Utredningar och förslag som påverkar uppläggningen av vårt arbete Sedan våra utredningsdirektiv om avgiftssystem läm- nades, har det tillsatts en särskild utredning – Tillsynsutredningenmed uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. I uppdrag har ingått att ana- lysera den statliga tillsynsverksamhetens finansiering. Tillsyns- utredningen har redovisat sina uppdrag i delbetänkandet Statlig tillsyn. Granskning på medborgarnas uppdrag, SOU 2002:14, och i slutbetänkandet Tillsyn, Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn, SOU 2004:100. Båda betänkandena har remiss- behandlats. Utredningen har bland annat övervägt frågan om i vilka fall skatte- respektive avgiftsfinansiering skall tillämpas och vilka krav som bör ställas på framtida finansieringssystem för tillsyn. Vidare har givits i uppdrag att se över Kemikalieinspektionens verksamhet inriktning och finansiering. Det uppdraget har redovisats i betänkandet Kemikalieinspektionen. Översyn av verksamhet, resurser och finansiering (SOU 2001:4) och innefattar en analys av i vilken utsträckning Kemikalie- inspektionens verksamhet bör finansieras via avgifter respektive skatter samt konstruktionen av kemikalieavgifterna. Det har också tillsatts en särskild utredare som skall lämna förslag till ett avgiftssystem för foder-, livsmedels-, djurhälso- och djurskyddstillsyn (dir. 2004:140). Avgifter på dessa områden styrs delvis av EEG-förordningen nr 882/2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedels- lagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Många verksamhetsutövare särskilt inom jordbrukssektorn är föremål för tillsyn både enligt dessa lagar och enligt bestämmelser. Sedan våra utredningsdirektiv formulerades 1999 har det också lämnats flera förslag till förändringar av och dess förordningar. I många fall har förslagen betydelse för omfattningen av och formerna för myndigheternas prövnings- och tillsynsarbete. Det innebär att de påverkar myndigheternas kostnader och att de därigenom också kan ha betydelse för utformningen av avgifts- systemen eller åtminstone avgiftsnivåerna. Följande förslag från vårt delbetänkande En effektivare miljöprövning, SOU 2004:124, är av detta slag: Avgifter för prövning och tillsyn förenklingar och ändringar av miljöprövningsprocessen ökade möjligheter till påbyggnadstillstånd för miljöfarlig verk- samhet ett anmälningsförfarande i stället för tillståndsprövning vid vissa mindre vattenverksamheter tillståndsprövning av täkter som miljöfarliga verksamheter De sammantagna samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen har vi i samband med att förslagen lämnades bedömt som positiva. kan de leda till förskjutningar av myndigheternas kost- nader, exempelvis från tillståndsprövning till tillsyn och även mellan olika slag av myndigheter. I rapporten eller inte pröva? Förslag till ändringar i för- ordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, rapport 5353, har lämnat förslag som innebär att tillståndsplikt ersätts av ett anmälningsförfarande för vissa miljö- farliga verksamheter. Även dessa förslag förändrar myndigheternas kostnader för prövning och tillsyn. Förslagen har också betydelse för vilka verksamheter som skall betala avgifter ingå i avgifts- kollektivet. En förändring av prövningsorganisation i linje med de principförslag som vi redovisat i Alternativ för prövningsorganisation, SOU 2004:38, skulle också ge en inverkan på statens kostnader för prövning och därigenom på förutsätt- ningarna för avgiftssystemet. En prövning av vattenverksamheter i förvaltningsmyndigheter som första instans skulle också få kon- sekvenser för utformningen av avgiftssystemet för dessa verk- samheter. Slutsatser om avgränsning och uppläggning av vår utredning innehåller inte ett enhetligt avgiftssystem, utan har avgifter med skilda konstruktioner för olika verksamhetstyper och sakområden. En översikt över avgiftssystemen finns i bilaga 7. Inför fastställandet av förordningar om avgifter utarbetade och Kemikalieinspektionen rapporter med förslag till avgiftssystem. Av fram- går att de högsta kostnaderna för myndighetsarbete enligt miljö- balken ligger inom de fyra områdena Avgifter för prövning och tillsyn Kemikalieavgifterna har därefter övervägts av Kemikalieutred- ningen. Vi begränsar vår utredning till att avse prövnings- och tillsynsavgifter som gäller miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täkter. Det är också främst inom dessa områden som det nu finns förslag till förändringar som kan påverka avgiftssystemen. Sedan vårt uppdrag lämnades har framfört förslag och slutsatser som gäller statlig tillsyn överhuvudtaget och då också övervägt förutsättningarna för att finansiera tillsynen via avgifter respektive skatt. Vi gör därför inte någon egen utredning i denna fråga, utan låter arbete ingå som en grund för våra egna slutsatser. Vi anser att det är viktigt att följa upp avgiftssystem för miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täkter genom att beräkna statens kostnader respektive intäkter med de regler för tillsyn och prövning samt för avgifter som gäller . Vi anser också att det är av intresse att närmare uppskatta vilka kostnads- förändringar hos myndigheterna som kan bli följden av aktuella förslag till förändringar av regler om miljöprövning. Slutligen bör en uppföljning även innefatta insamling av erfaren- heter av och synpunkter på dagens avgiftssystem från systemets aktörer. Vi har därför utfört undersökningar i dessa avseenden. Resultatet av undersökningarna redovisas i avsnitten 4.3, 4.4 och 4.5 nedan. I avsnittet 4.1 lämnas en kort redovisning av de nuvarande avgiftssystemen för miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet och täkter, deras historiska bakgrund samt rättspraxis från området. Avsnittet 4.2 ger en allmän orientering om finansiering av prövning och tillsyn med bland annat en presentation av de delar av Till- synsutredningens arbete som gäller finansieringsfrågorna. 4.1Nuvarande och tidigare avgiftssystem Avgifter för myndigheters verksamhet regleras genom en delegeringsbestämmelse i 27 kap. 1 § . Av den framgår att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får Avgifter för prövning och tillsyn meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kostnader för prövning och tillsyn enligt balken, enligt föreskrifter som med- delats med stöd av balken och med anledning av EG-förordningar inom balkens tillämpningsområde. Kommunfullmäktige får med- dela föreskrifter om sådana avgifter när det gäller en myndighets verksamhet. Med stöd av denna bestämmelse har regeringen utfärdat för- ordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt samt förordningen om kemikalieavgifter m.m. I dessa förordningar fastställs avgiftssystem och avgiftsnivåer för olika verksamhets- typer och sakområden som regleras genom . En över- sikt över de olika avgiftssystemen återfinns i bilaga 7.