sou · GTB3104 · 2006-01-01 00:00:00 — Man avvaktade utan att få någon respons från UD, varefter man avvecklade diskussionen med den presumtive leverantören.101 Enligt UD var orsaken till att man inte antog erbjudandet att man redan hade hyrt in planet från argument är svårt att förstå, då behoven var långt ifrån tillfredsställda. Även andra mäklare hörde av sig, men kontakterna ledde inte till något avslut. Totalt genomfördes inom ramen för den så kallade luftbron med SAS ett drygt tjugotal flygningar till (, , ), varav två rena sjuktransporter. Omkring 2 000 resenärer evakuerades med hjälp av den statliga insatsen, varav 1 700 med SAS-planen. Detta motsvarar av det totala antalet svenska resenärer som evakuerades från . För att en transportoperation av det format som var aktuellt skall kunna genomföras effektivt krävs information om hur många passagerare som skall hemtransporteras och, beträffande de skadade, i vilket skick de befinner sig. I den andra ändan av logi- stikkedjan väntade svensk sjukvård på att ta emot de skadade, vilket förutsatte att man visste hur många patienter som väntades hem, när, och till vilka hemlandsting de olika kategorierna skadade skulle vidaretransporteras. Med de förutsättningar som rådde i avgångs- hallarna på och flygplatser var detta inte möjligt att genomföra på ett tillfredsställande sätt. Beträffande logistiken i stort – bortsett från transporten av skadade – var ett större problem att man inte hade grepp om antalet resenärer i respektive . Huvuddelen av resenärerna åkte hem från , medan SAS-flottan kom att koncentreras till . Av de totalt 20 000 resenärerna i åkte omkring 4 000 hem med SAS-plan, reguljära eller extrainsatta. Av dessa flög som nämnts 1 700, eller mellan , inom ramen för den så kallade luftbron. Kommissionens expertgrupp har visat att beläggningen på rese- företagens plan var betydligt högre än på SAS-planen. Vid en be- dömning av effektiviteten måste man dock hålla i minnet att de lokala logistiska förutsättningarna var olika i och i . I var en stor andel av resenärerna samlade på eller i omedelbar närhet av flygplatsen. Flygplanen fylldes i takt med att de kom in, i enlighet med den prioritets- ordning som hade etablerats.103 I var informationen helt naturligt ofullständig om var resenärerna befann sig, liksom om skadeläget hos dem som befann sig på sjukhus eller på hotell. Vissa resenärer dröjde med att åka hem, eftersom de hade anhöriga som var skadade eller saknade. In- formation om sådana förhållanden, jämte god samordning mellan logistiksamordnarna i och , hade varit nöd- vändig för att anpassa de lokala transporterna till flygplatsen med flygplanens ankomst.104 Den ofullständiga informationen fick kon- sekvenser för utnyttjandegraden. Exempelvis har SAS Thailands- chef meddelat kommissionen att en av de första flighterna bara utnyttjade 26 av totalt 100 tillgängliga platser.105 I ett fall ankom ett SAS-plan till med 20 bårplatser och 120 sittplatser, men den lokala samordnaren på flygplatsen gavs för att fylla planet. Flygpersonalen förordade, sedan den informerats om rutinerna, att planet skulle gå senare för att öka utnyttjandet. En UD-tjänsteman ingrep då och krävde att planet skulle lyfta på den ursprungligen planerade tiden, eftersom hade bokat platser ombord. Inte heller detta plan kom därför att utnyttjas till fullo.106 Kommissionens logistikgrupp har uppskattat att troligen flera hundra passagerare kom hem senare än nödvändigt på grund av brister i den logistiska hanteringen. Detta är en ganska försiktig bedömning, med tanke på att det totala antalet passagerare som hanterades inom ramen för den statliga operationen var omkring 2 000, men den har ändå ifrågasatts av UD.107 De exempel som givits ovan – det erbjudna, outnyttjade Air Slovakia-planet, ytter- ligare outnyttjade mäklartjänster och de ofullständigt utnyttjade SAS-planen – räcker dock för att styrka expertgruppens bedöm- ning, alldeles oavsett vilken den faktiska beläggningsgraden var i övrigt. Vad reseföretagen önskade när man tog kontakt med och begärde en statlig medverkan i hemtransporten var i första hand hjälp med sjuktransporter. Som framgått var bidraget till den totala transportkapaciteten från den extrainsatta SAS- flottan och andra statligt mobiliserade resurser marginellt och motsvarade inte . På sjuktransportsidan var den relativa betydelsen av den statliga insatsen större, även om det här inte har gått att få fram en detaljerad bild av förhållandena. Den naturliga lösningen på det transportproblem som ställdes inför – när nu SAS inte hade lämplig egen kapacitet att snabbt ställa upp med – hade varit att låta en kompe- tent flygmäklare ta hand om upphandlingen av extra kapacitet. Flera alternativ fanns inom ramen för en sådan lösning. En möjlig- het hade varit att ge reseföretagen ett utvidgat uppdrag att mot ersättning sörja för hemtransporten också av andra än sina egna resenärer. En annan möjlighet hade varit att ge uppdraget till någon av de privata flygmäklare som finns på marknaden att samordna med reseföretagen och därefter handla upp kompletterande kapa- citet. Flera sådana mäklare anmälde sig som nämnts till efter katastrofen, men bara en av dem utnyttjades för en av flygningarna. En tredje möjlighet – om man av ett eller annat skäl önskade utnyttja just SAS som utförare – hade varit att låta SAS handla upp transportresurser på den inter- nationella flygmarknaden, något som man har kompetens för. När SAS inte hade möjligheter att leverera så snabbt som önskvärt, krävdes av en insats som enligt SAS egen bedöm- ning inte höll måttet. Att beställningen till SAS avsåg endast SAS egen flotta har förnekats av UD, men ansvariga på SAS uppfattade det så.108 Ett fjärde alternativ, om man hade velat hålla sig inom den offentliga sfären, hade varit att utnyttja Försvarsmakten, som har logistikkompetens och gott om kontakter även med den civila luftfarten. Här fanns också ramavtal som kunde ha utnyttjats.109 Med en förberedd logistikgrupp och medicinska bedömnings- team utsända tidigare hade förutsättningarna varit bättre för den Vid bedömningen måste hänsyn tas till att situationen var utomordentligt svår både i och , och under rådande förutsättningar gjorde ett flertal tjänstemän från UD och andra myndigheter, tillsammans med volontärer och enga- gerade företag, mycket förtjänstfulla insatser för att få hem rese- närerna från regionen. 4.6Konsulära frågor exklusive registrering och identifiering När en katastrof som drabbar ett stort antal svenskar i utlandet in- träffar, blir denna naturligen och omgående en huvuduppgift för de svenska utlandsmyndigheterna på platsen. Vidare berörs omedel- bart UD såsom huvudman för utlandsmyndigheterna. Ambassader- na i och , den personal från ambassaden i som begav sig till och de många frivilliga svenskar som ställde upp i den uppkomna situationen hade från och med annandagen den viktiga och svåra uppgiften att bistå de många svenska turister som drabbades av . De drabbade hade behov av stöd, mat, husrum, pengar och pass, i vissa fall sjukvård, hjälp med att leta efter saknade anhöriga och hjälp med hem- transport av omkomna. Som har redovisats i kapitel 2 har svenska utlandsmyndigheter en rad skyldigheter gentemot svenskar i ut- landet, även om ansvaret i första hand ligger på resenärerna själva, deras reseföretag och försäkringsbolag. Det finns också delvis orea- listiska och felaktiga föreställningar om omfattningen av statens skyldigheter på det konsulära området. Drabbade och anhöriga hade en bild – delvis helt orealistisk, delvis rimlig – av vad förvaltningen kunde bistå med, som den inte i alla avseenden svarade upp mot. Detta ledde till en rad olyckliga möten mellan enskilda och tjänstemän, där man inte talade samma språk. Åtskilliga drabbade hade höga förväntningar på ambassadtjänste- män och förväntade sig att det skulle bli som att komma hem till när de väl hade lyckats ta sig till konsulatet eller ambassa- den. Många blev besvikna över det bemötande de fick och de upplevde att företrädare för förvaltningen agerade på ett under- måligt sätt. De ansåg att tjänstemännen visade bristande förståelse och kände sig i vissa fall kränkta av den behandling de fick i den utsatta situation som de befann sig i. I var ett av bemötandeproblemen att personalen satt bakom en glasruta när de talade med de drabbade. Detta gjorde ett starkt negativt intryck på många.110 Ambassaden hade kunnat flytta ut mottagandet av de anländande till väntrummet på utsidan av glasväggarna. En av volontärerna hörde också tjänstemän uttrycka sig olämpligt till de anländande, som Har du inget bättre att presentera än detta? till personer utan tillhörigheter och därmed identifikationshandlingar. Han tror själv att sådana kommentarer berodde på egen chock över situationen och menar att det fanns stor empati bland personalen, trots att de utifrån sett inte upp- levdes som tillräckligt inkännande.111 Även i uppstod en rad problemfyllda möten. En bi- dragande orsak till detta var att det som nämnts uppstod förvirring kring var den svenska representationen egentligen var stationerad. Både drabbade och volontärer har omvittnat att det inte fanns någon struktur eller ordning på . De anhöriga som begav sig till hit kände sig undanskuffade och ignorerade.112 Reaktioner över den brist på empati i bemötandet som många upplever sig ha fått från UD gäller också kyrkans medarbetare vid . Däremot har kyrkan upplevts som ett stort stöd på andra platser, exempelvis i , där trycket på organisationen inte blev tillnärmelsevis lika hårt. Myndighetschefen i i , , förstod att vad de drabbade verkligen behövde var någon som lyssnade på dem. De som anlände till representationen var ibland i chocktillstånd och mycket känsliga. Hon sade efter någon dag åt sina anställda att helst inte säga något utan att bara lyssna, eftersom de drabbade lätt blev uppretade om man sade något som kunde irritera dem.113 Ett stort problem för utlandsmyndigheterna var deras under- bemanning. Personalen på ambassaderna och konsulatet arbetade dygnet runt utan att sova mer än enstaka timmar. Ambassaden i var tydlig i sina krav på personalförstärk- ning gentemot . talade med på UD:s personalavdelning som berättade att hon kunde få ihop några extrapersoner från de kringliggande ambassa- derna. Han sade då: Några stycken, vi behöver 100 personer.114 Också på ambassaden i och konsulatet i var man inledningsvis alldeles för fåtaliga för den anstormning av människor som kom. Detta bidrog utan tvekan till de kommunikations- problem som i vissa fall uppstod mellan drabbade och tjänstemän. Vid bedömningen av bemötandet är det alltså grundläggande att inse det resursproblem som förelåg och som dramatiskt begränsade myndigheternas serviceförmåga. De drabbades perspektiv på det inträffade är förståeligt nog ett annat. Kläder, mat och husrum Många av de drabbade hade förlorat alla sina tillhörigheter och var i behov av det mest grundläggande för att överleva. Det kunde handla om att få kläder, mat och husrum. Thailändare och lankeser gjorde här en oerhörd insats och hjälpte många. De som kom till Provincial i kunde , när den lokal- anställda Nayiana Sorot och en rad volontärer väl var på plats, få hjälp med transporter, mat, kläder och någonstans att bo. På detta sätt var ambassadör bedömning att alla som inte var fysiskt skadade hade möjlighet att få sina grundläggande behov tillgodosedda sannolikt riktig. De kunde få mat, tak över huvudet och enkla kläder.115 Denna hans bedömning resulterade i att han instruerade bland andra att inte befatta sig med konsulära frågor utan att i stället koncentrera sig på att ge stöd till chockade överlevande svenskar. En del drabbade upplevde den strikta policy som kyrkans representanter upprätthöll på som felaktig, vilket ledde till en rad diskussioner mellan drabbade och kyrkans företrädare. Även till flygplatsen i kom det drabbade svenskar iförda endast badkläder. hade man på flygplatsen i inga kläder att erbjuda de hjälpsökande.116 fanns dock säckar med kläder att dela ut. För åtskilliga drabbade har frågan om pengar varit av central betydelse, eftersom de i många fall hade förlorat allt. Många upplevde att personalen inte hade förmåga att skilja mellan ordinär konsulär hantering och den extraordinära situationens krav. strikta policy som gäller enligt lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd, där hjälp till självhjälp varit ledstjärnan, visade sig inte vara anpassad för den uppkomna situationen. har berättat att många personer som kom till ville ha pengar till kläder och annat, men de som arbetade på konsulatet hade inga instruktioner om att kunna lämna ut några.117 En viktig sak för de drabbade var att kunna komma i kontakt med sina anhöriga, och för att kunna ringa behövde de inledningsvis pengar. För många var det sannolikt mer angeläget att komma i kontakt med sina anhöriga än att få husrum. Även i upplevde ambassadtjänstemännen att regel- verket utgjorde ett hinder. De konsulära frågorna växte, och man enades om en norm om 2 000 baht (motsvarande ) per person. Man hade inga andra direktiv än att behandla de hjälpsökande som vanliga konsulära ärenden, det vill säga att erbjuda ett lån med en viss avgift. Sent fick man direktiv om att det bara var att betala ut pengar mot kvitto utan krav på återbetalning.118 Man hade på ambassaden många diskussioner om regelverket var väl strikt i den uppkomna situatio- nen. Det hade varit till stor hjälp om det hade fattats ett beslut om huruvida reglerna gick att åsidosätta och i så fall på vilket sätt.119 Denna oklarhet resulterade också i att kontantpolicyn förändrades och också skilde sig mellan och . Slående är att de tjänstemän som är vana att hantera konsulära ärenden intog en restriktiv policy, medan de som inte kunde något om konsulära frågor var mer liberala.120 Frågan om passen var också oklar. Först gällde att provisoriska pass skulle ordningsställas för dem som förlorat sina pass. De provisoriska passen tog dock snart slut och man övergick till att skriva på ett papper. Många skickades iväg för att ta ett pass- fotografi på stan. Detta borde ha kunnat lösas på plats i den upp- komna situationen, och frågan ställde till mycket bekymmer och oro för de drabbade; i något fall ordnades också en sådan lösning . Det allt överskuggande problemet var gapet mellan behov och resurser, som fick svåra konsekvenser i mötet mellan de hjälp- sökande och myndigheterna. Avsaknaden av en fungerande arbets- organisation ledde till att de tjänstemän som fanns på plats gjorde felaktiga prioriteringar och inte gjorde tillräckligt för att om- händerta de hjälpsökande. Det saknades en samordnad informa- tionspolicy. Det är också tydligt att tjänstemännen hade svårt att bedöma det konsulära regelverkets relevans i den rådande situa- tionen. Vakthavande hänvisade de första som ringde till . Detta var i och för sig en riktig reaktion, eftersom den innebar att den organisation som hade lättast att aktivera personal på fältet blev varslad. larmades uppåt i organisationen, så som har beskrivits. Många anhöriga ringde till UD. Det ringde också drabbade från regionen. Många upplevde att de fick märkliga svar från dem som svarade i telefonen. En patient som ringde och sade att han låg på sjukhus och ville bli hemskickad genast fick som svar av en tjänste- man på UD: Ja, det vill 25 000 andra svenskar också.121 En annan resenär, som ringde och sade att hon stod bland döda och skadade människor, fick svaret att det inte fanns några uppgifter om be- kräftat döda personer.122 Många av dem som satt och svarade i telefonen på UD var inte tränade för uppgiften och fick inte tillräckliga instruktioner innan de skulle börja sitt arbete.123 De fick en halvtimmes genomgång och fick sedan sätta sig och svara i telefonen som ringde oavbrutet. Enligt personalen på polisenheten på gjordes UD:s genomgångar i början till stor del utifrån snävt konsulära perspektiv. Informationen gick ut på att man skulle informera dem som ringde om att allmänhetens förväntningar om generöst ekono- miskt stöd i själva verket inte hade täckning. Vidare skulle man svara på frågor om provisoriska pass. blev informa- tionen mer relevant för arbetsuppgiften. Beslutet att frångå den konsulära regimen beträffande ekonomiskt stöd nådde inte ut i organisationen, utan situationen blev oklar. Den otillräckliga ar- betsledningen gjorde att de tjänstemän som höll i informationen var osäkra, vilket spred osäkerhet bland samtliga.124 Såväl UD och utlandsmyndigheterna som polisen har uppgifter att fullgöra när en olycka med svenskar inblandade inträffar utom- lands. Genom om konsulära förbindelser får ambassader och konsulat rätt att fullgöra konsulära uppgifter i det land de verkar. De konsulära uppgifterna består bland annat i att på olika sätt vidta åtgärder till skydd för enskilda personer eller egendom. De åtgärder som vidtas får inte stå i strid med mottagar- landets lagar och regler och mottagarlandet får inte heller motsätta sig åtgärden. Det konsulära skydd som kan ges med stöd av kon- ventionen kan endast ges av utlandsmyndigheterna.125 Utlandsmyndigheterna har vidare en allmän skyldighet att ta till vara svenska medborgares rätt och bästa enligt närmare föreskrifter i lag eller annan författning. De skall även i övrigt i skälig omfatt- ning lämna hjälp och bistånd vid behov samt bevaka och skydda svenskars intressen.126 Om en naturkatastrof eller någon svår olycka inträffar inom en beskicknings verksamhetsområde, skall beskickningen eller konsulatet genast undersöka om någon svensk medborgare har avlidit eller skadats och i så fall underrätta UD.127 När utlandsmyndigheten får reda på att en svensk med- borgare som bor i eller har en nära anhörig i har avlidit, skall den vidta vissa åtgärder.128 Samma sak gäller om det är en utländsk medborgare eller en statslös som är bosatt i . skall förvissa sig om den avlidnes identitet, man skall underrätta de anhöriga som befinner sig i verksamhets- området och, om den avlidne var försäkrad, dennes försäkrings- bolag. Myndigheten skall vidare underrätta UD och vidta de åtgärder för hemsändning eller begravning som UD beslutar om. skall också försöka inskaffa dödsbevis. Finns det anledning att misstänka att den avlidne utsatts för brott, skall myndigheten försöka få till stånd en polisutredning och en obduktion. För dessa åligganden krävs att UD och utlandsmyndig- heterna registrerar olika uppgifter. Till polisens uppgifter hör att bedriva spaning och utredning på grund av misstanke om brott. Polisen skall också lämna allmän- heten upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges.129 Denna hjälpande verksamheten omfattar till exempel hjälpåtgärder vid olyckshändelser och medverkan i åtgärder vid katastrofer.130 Polisen ansvarar vidare, som en räddningstjänst- uppgift, för efterforskning av personer som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa.131 För att kunna fullgöra dessa olika arbetsuppgifter måste polisen samla in och registrera information. Polisen har vidare till uppgift att identifiera personer som om- kommit till följd av större olyckshändelser, naturkatastrofer eller andra händelser av större omfattning. En större olycka eller natur- katastrof som inträffar utomlands kan i anses som en riks- angelägenhet för polisen. får leda sådan polis- verksamhet som föranleds av händelser utomlands där kravet på nationell enhetlighet är särskilt framträdande.132 När anhöriga eller drabbade – oavsett var de befinner sig – i en olyckssituation börjar ringa till polisen för att lämna uppgifter om återfunna, skadade, saknade eller döda personer som är bosatta i , blir det en uppgift för polisen att registrera dessa uppgifter. Registreringen av döda, skadade och oskadda personer vid olyckor eller andra nöd- lägen kallas katastrofregistrering och måste starta hos polisen. När en stor olycka eller naturkatastrof har inträffat, kan en expertgrupp för identifiering sändas ut för att hjälpa till vid identi- fieringen av omkomna (den så kallade ). I ID- kommissionen kan ingå kriminaltekniker, rättsodontologer och rättsläkare.133 Kommissionens uppgift är att göra en dödsfalls- undersökning och en identifiering. Vid identifiering av omkomna svenskar i samband med katastroffall utomlands får expertgruppen på begäran av de inhemska myndigheterna också hjälpa till vid identifiering av andra personer.134 Vid ett katastroffall i be- slutar , efter samråd med , om att sända ut gruppen och om gruppens sammansättning. När ett katastroffall inträffat utomlands, fattas beslutet av () efter samråd med och Rättsmedi- cinalverket.135 Det är som samordnar identifieringsverk- samheten. Det identifieringsunderlag som krävs för en identifiering är till exempel ante mortem-uppgifter, DNA och tandläkar- journaler. Det identifieringsunderlag som kommissionen behöver i sitt arbete utomlands samlas in av polisen i , av Riks- kriminalpolisens hemmakommission. Polisen fyller då tillsammans med de anhöriga i en blankett med uppgifter om den saknade (ante mortem). Denna rutin för katastrofregistrering, Disaster Victim Identification (DVI), är utarbetad av och består av två delar. Uppgifter om kännetecken på en skadad eller död kropp (post mortem) dokumenteras på den andra blanketten. Om polisen behöver bistånd av polis i ett land utanför eller av en internationell polisorganisation kontaktas Nationella sambands- kontoret vid . Det finns också en organisation för identifiering av omkomna inom landet när det är en särskilt omfattande uppgift, bestående av fyra identifieringslag som kan komplettera ID-kommissionen.136 De uppgifter som utlandsmyndigheterna, UD och polisen skall fullgöra efter en olycka eller katastrof i utlandet kräver således i olika mån att registreringsverksamheter sätts igång. UD:s och utlandsmyndigheternas uppgifter inrymmer befogenhet att verka i olyckslandet, sätta igång , vidta åtgärder vid dödsfall och ge ekonomiskt bistånd. Polisen har uppgifter vid identifieringsarbete och katastrofregistrering. Gränserna mellan polisens registreringsskyldighet å ena sidan och utlandsmyndig- heternas och UD:s å den andra är inte helt klara, vilket kan leda till såväl dubbelarbete som missförstånd vid en kris. Efter flygplanshaveriet på Linateflygplatsen i blev det tydligt att detta dubbla ansvar kan förorsaka problem. När de första uppgifterna om olyckan kom, förstärkte både UD och polisen sina möjligheter att ta emot telefonsamtal från anhöriga. För UD:s del var detta ett steg i departementets beredskap för krishantering och för polisen en konsekvens av att man hade beslutat att sätta i gång katastrofregistreringen. Någon kontakt dem emellan föregick inte dessa beslut. Ytterligare en oklarhet var hur den information som fanns i passagerarlistorna skulle hanteras och vilka roller i krisorganisationen man i övrigt skulle ha.137 De samarbetssvårigheter som då uppdagades anmäldes uppåt i och frågan blev föremål för beredning i . Arbetet med att finna en strategi för samarbete har fortgått . Ansvarsfördelningen avseende registrering vid olyckor som drabbar svenskar utomlands bör få en lösning för att möjliggöra ett effektivt samordnat arbete på detta område. Registrering av personuppgifter efter en större olycka är en komplicerad operation. Upplysningar om den eller de personer som saknas är ofta ofullständiga, eftersom uppgiftslämnarna inte alltid har fullständigt personnummer, kan vara osäkra om stav- ningen av för- eller efternamn och så vidare. Dessutom lämnas uppgifterna ofta av personer som befinner sig i ett tillstånd av upprördhet eller chock. Vid sidan av de centrala uppgifterna om personens identitet – namn, personnummer, närmaste anhöriga och liknande – finns också uppgifter av mindre precist slag, såsom var man senast hade kontakt med den saknade, vem hon eller han hade sällskap med, klädedräkt och annat.