sou · GTB39 · 2006-01-01 00:00:00 — Regeringen utformar och driver svensk exportkontrollpolitik genom att den prövar vissa ärenden och beslutar om riktlinjer, förordningar, regleringsbrev och andra ingångsvärden för ISP:s arbete. Regeringen utvecklar också exportkontrollen genom sitt deltagande i det internationella exportkontrollsamarbetet, vilket allteftersom leder till förpliktelser och åtaganden. handläggs exportkontrollpolitiken av UD:s enhet för strategisk exportkontroll (UD-ESEK). Introduktion till svensk exportkontroll ISP är den myndighet som sköter kontroll och tillsyn av för- svarsindustrin samt prövar företagens ansökningar om tillstånd till export och samarbete med utländsk part. Dessutom ger myndig- heten service i praktiska frågor kring tillstånd. Myndighetens chef, generaldirektören, fattar formellt alla beslut. Generaldirektören tillsätts av regeringen. EKR är förlängda arm. Rådet består av tio ledamöter, som tillsätts av regeringen och representerar samtliga nuvarande riksdagspartier. Det sammankallas av ISP:s generaldirektör cirka . I ärenden som är viktiga, komplicerade eller kontroversiella samråder normalt generaldirektören med EKR före beslut. Denna procedur ger partierna visst inflytande över tillämp- ningen av riktlinjerna, men inget veto. Ledamöterna ges även insyn i de ärenden som ISP beslutar om utan föregående samråd. Illustration av den svenska exportkontrollorganisationen ger råd i viktiga ärenden och får insyn 2.4Hur går tillståndsprövningen till? När ett företag vill exportera eller samarbeta med någon i utlandet vänder det sig till ISP. Detta sker på olika sätt beroende av hur långt framskridet affärsupplägget är och av hur angeläget företaget Introduktion till svensk exportkontroll är att få besked om utsikterna för att i ett senare skede beviljas tillstånd för en visst land. En första kontakt med myndigheten kan vara muntlig, men också skriftlig och då i form av en begäran om förhandsbesked. De två åtgärder som företaget måste vidta är att underrätta ISP om sin avsikt att lämna anbud samt ansöka om ett formellt tillstånd för utförsel/samarbete. Det följande steget efter det att företaget inkommit med sin begäran om förhandsbesked, anbudsunderrättelse eller ansökan om utförseltillstånd är att ISP tar ställning till den tilltänkta affären utifrån bestämmelserna i regelverket. När ansökan innehåller erfor- derliga uppgifter och avser ett okontroversiellt land, eller en leverans som omfattas av följdleveranspraxis, fattas i regel ett beslut eller två. Det tar som regel för ISP att besvara företagens för- frågningar om förhandsbesked, eftersom man kan behöva inhämta ytterligare information och samråda med EKR. Förfrågningarna avser ofta produkter eller länder som inte tidigare varit föremål för prövning, alternativt ett mottagarland där förhållandena ändrats. Nästa steg i processen är beroende av om ISP:s generaldirektör anser att ärendet kräver ett ställningstagande från regeringens sida. Skulle ISP överlämna ärendet till regeringens prövning, med eget yttrande, hanteras det som ett regeringsärende. Skulle general- direktören bedöma att ärendet inte behöver överlämnas till regeringen fortsätter myndigheten att handlägga det. Positiva förhandsbesked utgör ingen garanti för ett senare ut- förseltillstånd. Om inga omständigheter har förändrat sig från det att ISP avgivit sitt förhandsbesked och till dess företaget ansöker om utförseltillstånd meddelar myndigheten i regel ett sådant. Skulle någon betydelsefull omständighet emellertid ha förändrats , till exempel att den tilltänka mottagaren hamnar i krig eller att beslutar om ett vapenembargo, krävs alltid en ny prövning. Eftersom affärer inte sällan är utdragna processer och genomförs under loppet av finns möjligheten att ett positivt förhandsbesked följs av ett avslag på ansökan om utförseltillstånd. Den beskrivna gången för prövningen av ansökningar om tillstånd för export och internationellt samarbete ger statsmakterna möjlighet att styra försvarsindustrins verksamhet i ett tidigt skede så att den inriktas på för acceptabla köpare och länder. Det registreras i mycket få eller inga avslag på anbudsunder- rättelser och ansökningar om utförseltillstånd, vilket dock inte är Introduktion till svensk exportkontroll detsamma som att företagen tillåts exportera till alla länder de skulle önska. Den offentliga debatten beträffande svensk krigsmaterielexport handlar främst om frågan om kontrollen är tillräckligt, eller bör vara mer, restriktiv. Regeringen och en majoritet av partier anser att tillämpar en restriktiv syn. Andra opinionsbildare hävdar att den svenska exportkontrollpolitiken kännetecknas av dubbelmoral och tillämpas för generöst. I första hand tar kritiken sikte på enskilda mottagarstater och omfattningen av exporten och i andra hand på riktlinjerna som sådana. I detta avsnitt diskuteras ett antal sätt som riktlinjerna och ordet restriktiv sammankopplas på, och därefter berörs frågan om fler kriterier nödvändigtvis innebär ökad restriktivitet. Varken i lag eller i gällande riktlinjer står att export är förbjuden. I 6 § krigsmateriellagen står att krigsmateriel får inte föras ut ur landet utan tillstånd. Lagens 1 § lyder att tillstånd får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. Kvalificeringen endast finns också inskriven i riktlinjerna, som även talar om ovillkorliga och villkorliga exporthinder. Lägger man tonvikten vid får inte och endast kan argumenteras att ett förbud råder. Läggs i stället tonvikten vid utan tillstånd kan man argumentera att utförsel är tillåtet under förutsättning att regelverket följs. Formuleringarna i gällande regelverk står i viss kontrast till såväl föregående lag – lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel m.m. – som riktlinjer, vilka inne- höll ett förbud. Det bör i sammanhanget också noteras att styrkan av ett eventu- ellt utförselförbud varierar. Förbudet är svagare när den aktuella utförseln är av säkerhets- och försvarspolitiskt intresse för ; förbudet är starkare när den tilltänkta utförseln står i strid med riktlinjernas hinder och då särskilt ovillkorliga hinder. När det gäller kemiska vapen och truppminor är förbudet absolut, eftersom Introduktion till svensk exportkontroll det i dessa fall är omöjligt att få tillstånd till såväl tillverkning som utförsel. Massförstörelsevapen, där bland annat kemiska vapen in- går, samt truppminor omfattas av internationella konventioner. En annan uppfattning är att den svenska exportkontrollen är restriktiv, eftersom nya tilltänka mottagarstater skulle granskas sär- skilt omsorgsfullt. Enligt propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:172, s. 47) skall den utrikespolitiska bedömningen väga tyngre när det gäller länder med vilka utlandssamverkan inte har förekommit och när landet i fråga inte är nordiskt, , eller en EG-medlem. I nämnda proposition erinrar regeringen även om att med en sträng restriktivitet för urvalet av mottagarstater är det osannolikt att tveksamhet uppstår i fråga om följdleveranser (s. 57). En ytterligare uppfattning är att dagens exportkontrollpolitik är restriktiv, eftersom tidigare regelverk skulle ha haft mindre stränga bestämmelser. Denna syn exemplifieras i utrikesutskottets betänkande 1992/93:UU1. Utskottet gör tolkningen att den av regeringen föreslagna skrivningen angående mänskliga rättigheter innebär en skärpning jämfört med riktlinjer (s. 24). Ett annat exempel är riktlinjen om vidareexport, som utvidgades till att även omfatta underlåtenhet från mottagarens sida att förhindra vidareexport. Det kan dessutom hävdas att exportkontrollen har blivit mer restriktiv eftersom fler materielslag har kommit att underkastas tillståndsplikt. Jämfört med andra länder Det är en vanlig uppfattning att den svenska exportkontroll- politiken är restriktiv, eftersom den bedöms som striktare än andra staters politik. skrivelse om strategisk exportkontroll anför regeringen att en effektiv svensk exportkontroll kan mot- verkas av en ineffektiv exportkontroll i ett annat EU-land (skr. 2003/04:114, s. 5). Introduktion till svensk exportkontroll hävdade den dåvarande ansvarige ministern för exportkontroll- frågor att den svenska exporten omgärdas med det förmodligen mest restriktiva regelverk som finns bland vapenexporterande länder. Liknande uttalanden har gjorts av olika regeringsföreträdare. En annan uppfattning är att restriktiviteten visas vid själva tillämp- ningen. hävdar i en skrivelse till utredningen: Utåt sett, gentemot allmänheten, är doktrinen alltjämt densamma: har en strikt vapenexportpolitik. Men i praktiken har grund- synen på vapenexport ändrats dramatiskt. Denna inkonsekvens mellan teori och praktik är alltför uppenbar för att kunna bevaras i det långa loppet. Stöd för denna uppfattning hämtar Svenska freds från bland annat propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10, kap. 15.2), som anger att det är viktigt att utveckla möjligheterna för inhemsk försvarsindustri att exportera materiel. I debatten framförs önskemål om nya kriterier. Främst argumen- teras för ett demokratikriterium och ett utvecklingskriterium. Det framförs också önskemål om nya formuleringar i riktlinjerna be- träffande mänskliga rättigheter respektive väpnade konflikter. Regeringens kritiker vill bland annat att mänskliga rättigheter om- vandlas till ett ovillkorligt hinder. När det gäller tillämpningen efterlyser i en skrivelse till utredningen ett konfliktförebyggande perspektiv, liksom en försiktighetsprincip. Det finns i debatten en tendens att sätta likhetstecken mellan fler kriterier och restriktivitet. Införandet av fler kriterier resulterar dock inte nödvändigtvis i ökad restriktivitet. Utfallet beror på vilken innebörd och betydelse de nya kriterierna ges. Ju fler kriterier med status av villkorliga hinder, desto lättare väger sannolikt varje hinder och tillsammans behöver de vid en total- bedömning ändå inte väga tyngre än säkerhets- och försvars- politiska intressen. 3Den svenska exportkontrollens sammanhang Den svenska exportkontrollens sammanhang har förändrats av- sevärt i kölvattnet av den militära avspänningen och integration- en i . deltar i arbetet inom ett antal europeiska och transatlantiska säkerhetsstrukturer och samarbetar i ökande grad med andra länder i försvarsmaterielfrågor. Beroendet av framför allt de större försvarsmaterielproducerande länderna i och av ökar när det gäller att tillgodose Försvars- maktens behov av materiel och att bibehålla och utveckla försvarsindustriell kompetens i landet. Inom EU växer ett allt närmare exportkontrollsamarbete fram. Samarbetet utgår från en uppförandekod för vapenexport, som medlemsstaterna antog 1998. Försvarsindustrin i ägs i betydande omfattning av utländska intressen och blir alltmer beroende av exportmarkna- der som följd av att svenska beställningar minskar. I detta avsnitt diskuteras faktorer som påverkar den svenska exportkontrollen av krigsmateriel. De skall ses mot bakgrund av utredningens uppdrag att kartlägga utvecklingen av det inter- nationella samarbetet inom försvarsmaterielområdet. Kapitlet bygger bland annat på beskrivningar och kommentarer som berörda myndigheter, försvarsindustriföretag, enskilda experter och intresseorganisationer har redovisat för utredningen. Ordet faktorer används här i vid bemärkelse för att beteckna såväl processer som aktörer. Ett exempel på process är försvars- industrins anpassning till hotbildsutvecklingen. Aktörer är främst stater, institutioner och försvarsindustrier. Faktorerna indelas här av pedagogiska skäl i tre nivåer: internationell, europeisk och svensk. I verkligheten flyter de samman. Den svenska exportkontrollens sammanhang Översikt över faktorer som påverkar den svenska export- kontrollen (/FA) Den internationella nivån motsvarar den yttersta (gula) ringen i bilden. 3.1.1Multilateral exportkontroll och nya säkerhetshot Exportkontrollpolitik skapas främst nationellt, men också tillsammans med andra stater. Inom multilaterala exportkontroll- regimer förhandlas regler och materiellistor, som de deltagande staterna förväntas tillämpa. är part i fem regimer: , , Australiengruppen, Missil- teknologiregimen och Wassenaar-arrangemanget. deltar även i kontroll- och transparensarbete inom EU, FN och . En beskrivning av de nämnda regimerna och utvecklingen inom dem Den svenska exportkontrollens sammanhang finns att läsa i regeringens skrivelse om exportkontroll (skr. 2003/04:114). Över tiden kan man peka på olika händelser som på ett tydligt sätt föranlett en allmän uppstramning av exportkontrollregler och ett utökat samarbete mellan stater. upprustning och försök att tillverka massförstörelsevapen var en sådan händelse. Ansamlingar av olika slags materiel i före detta Sovjet- unionen – såsom handeldvapen, kemiska vapen och radioaktiva ämnen – har också aktualiserat behovet av ett samarbete i icke- spridningsfrågor. Terroristhotet har varit den starkast pådrivande kraften för uppstramningar och samarbete i exportkontrollfrågor. Även om man kan skönja en ökad tonvikt vid exportkontroll i internationella fora, mot bakgrund av olika säkerhetshot, fram- skrider det konkreta samarbetet på området långsamt. Försvars- materielexport är för de flesta stater en angelägenhet för den nationella säkerheten. Det finns inte några tecken på att stater vill lämna ifrån sig rätten att tillämpa överenskomna regler och normer till överstatlig nivå, eller underkasta sina exportbeslut granskning av en internationell domstol. Arbetet i EU fokuseras på en harmonisering av exportkontrollregler och sker i fråga om för- svarsmateriel utifrån mellanstatliga principer. 3.1.2Försvarsindustrins anpassning till omvärlden har försvarsindustrier världen över varit utsatta för ett starkt förändringstryck. Detta tryck orsakades initialt av det genomgripande geostrategiska skiftet efter och den ändrade hotbild som detta medförde. Förändrings- trycket förstärktes också av den snabba teknologiska utvecklingen, minskande försvarsbudgetar och därmed minskade anskaffnings- budgetar. Försvarsmakternas efterfrågan på ny och avancerad teknik har i sin tur lett till stigande utvecklings- och produktions- kostnader. Anpassningen till de nya förhållandena påbörjades i och blev något senare också märkbar i . Anpassningsprocesser pågår kontinuerligt och tar sig uttryck i både nationella och inter- nationellt riktade åtgärder. I de flesta länder har försvarsindustrin genomgått rationalisering och konsolidering. har specialiserat sig på en eller ett fåtal produkter, komponenter eller Den svenska exportkontrollens sammanhang Företag har ibland också blivit underleverantörer i stora civila industriprojekt. Det finns företag vilka, som ett led i sin affärsutveckling, börjat tillämpa teknologi för militära produkter i civila produkter och vice versa. Försvarsindustriernas anpassning sker också genom internation- alisering. Vid sidan av satsningar på exportmarknaden genomför företag i ökad utsträckning samarbetsprojekt, uppköp, joint- och fusioner över nationsgränserna. Följden blir att ut- veckling, tillverkning och försäljning av försvarsmateriel alltmer sker i samarbete mellan nationer och företag i två eller flera länder. Denna utveckling aktualiserar exportkontrollfrågor. Europeisk och amerikansk försvarsindustriell verksamhet kommer i allt högre utsträckning att omfatta tekniska tjänster och uppgraderingar av befintliga materielsystem. Stegvis utveckling av materiel blir också vanligare, i syfte att demonstrera systemens realiserbarhet innan produktion påbörjas. 3.1.3Internationella samarbeten allt vanligare Internationella samarbeten blir allt vanligare på både mellanstatlig och industriell nivå. Samarbetena omfattar beställning, utveckling, tillverkning, marknadsföring, försäljning och anskaffning. Stater motiverar samarbete med utrikes- och säkerhetspolitiska skäl, men också med att det är nödvändigt av ekonomiska skäl. Samarbete sker främst mellan de större producenterna i och med . Enligt utredningen kan ett antal olika huvudtyper av internatio- nella samarbeten urskiljas: Utvecklingssamarbete mellan stater och försvarsindustrier. Två eller flera stater går samman för att utveckla försvarsmateriel med efterföljande serietillverkning. Upphandlingssamarbete mellan stater. Två eller flera stater sam- ordnar sina kravbilder och leveransplaner för gemensam upp- handling av försvarsmateriel. Projektsamarbete mellan försvarsindustrier. Två eller flera industrier utvecklar gemensamt försvarsmateriel som beställts av de stater som industrierna verkar i. Ägande- och kompetenssamarbete mellan försvarsindustrier. Ett företag köper helt eller delvis upp ett företag i ett annat land för att få del av såväl kompetens som marknad i detta land. Den svenska exportkontrollens sammanhang Det tilltagande internationella samarbetet avseende försvars- materiel påverkar förutsättningarna att utöva exportkontroll. Samarbete skapar bindningar och beroenden mellan stater och deras försvarsindustrier. Dels uppstår avtalsmässiga och politiska bindningar, som förpliktigar de deltagande staterna att leverera materiel till varandra, dels resulterar samarbeten i ömsesidiga tekniska och kompetensrelaterade beroenden. En annan konsekvens av det tilltagande internationella sam- arbetet är att det kan vara svårt att dra gränsen för var utvecklings- och tillverkningssamarbetet slutar och exportfasen (mellan sam- arbetsstaterna) påbörjas. Detta beror bland annat på de många aktiviteter i form av utbyte av kunskap och tjänster, i vissa fall även fysiska produkter, som vanligen sker inom ett samarbetsprojekt. Tillståndsprövningen sker i allmänhet i ett tidigt skede när respek- tive stat tar ställning till önskvärdheten av samarbetet, innan det faktiska samarbetet har inletts. En ytterligare konsekvens av internationellt samarbete, som på- verkar förutsättningarna för exportkontroll, är att materiel i ökande utsträckning blir flernationell. Projekt kan syfta till att utveckla mjuk- eller hårdvara, eller både-och, och ju fler deltagande stater och industrier, desto mer uppblandad blir materielens identitet. System och produkter består alltmer av en kombination av utveck- ling och komponenter med blandad nationell identitet. Det blir svårt att tala om materiel som till exempel svensk, fransk eller finsk och följaktligen nödvändigt att komma överens om ägandefrågor, teknologiskydd och regler för export till tredje land. är världsledande producent av högteknologisk försvars- materiel. Amerikanska tekniksatsningar, inklusive på rymdområdet, har bidragit till att bygga upp en högteknologisk försvarsindustri med stor kompetens att integrera system. Den amerikanska försvarsindustrin gick genom flera om- struktureringar och rationaliseringar. Endast ett fåtal bolag med kapacitet att integrera system på hög nivå återstår. Amerikanska investeringar i forskning och utveckling av för- svarsrelaterad materiel överstiger vida det belopp som EU:s medlemsstater tillsammans satsar på området. Detta gäller särskilt efter då ökade sina satsningar Den svenska exportkontrollens sammanhang EU:s anslag har i jämförelse endast ökat blygsamt . Den europeiska försvarsindustrin kan också till del sägas vara fragmenterad och europeiska satsningar dubblerar ibland varandra. En strävan från europeisk försvarsindustri är att få tillgång till den relativt stora och växande marknaden i och till amerikansk teknologi. beroende av tillgång till amerikansk teknologi kan exemplifieras med stridsflygplanet 39 , som till 35–består av amerikanska komponenter. Både beroendet av och gapet beträffande investeringar i utveckling och anskaffning av försvarsmateriel ger inflytande över europeisk försvarsindustri. rigorösa exportkontrollregelverk, International Traffic in Arms Regulations (), har extraterritoriella anspråk. Företag utanför som ägs av amerikanska bolag åläggs följa det. Före- tag som använder amerikansk teknologi i sina produkter kontrolle- ras också. Exempelvis krävs amerikanska vidareexporttillstånd för de amerikanska komponenterna i Gripen. Den amerikanska reger- ingen har på grund av terroristhotet underkastat än fler produkter ITAR:s exportrestriktioner. Initiative (DTSI) är det meningen att företag i NATO-länder, , och skall omfattas av förenklade procedurer i exportkontroll- avseende. DTSI syftar också till att underlätta transatlantiska pro- jekt och höja kraven för teknologiskydd. har givits ett generellt undantag från , och förhandlar om ett sådant undantag. Trots dessa specifika lättnader upplever europeiska samarbetspartners att är mycket återhållsamt med att dela med sig av teknologi. Internationella fredsfrämjande insatser och krishantering i sam- verkan med andra har blivit allt viktigare för många länder. Därmed förändras kraven på materielen och materielförsörjningen. Till exempel behövs inte ett lika stort antal stridsvagnar, stridsflygplan eller stridsfartyg som för ett invasionsförsvar. Internationella insatser ställer däremot höga krav på interoperabilitet, vilket kan beskrivas som förmågan att samverka mellan förband och system från olika länder. Den svenska exportkontrollens sammanhang Efterfrågan växer på tjänster där övervägande civila eller allmänt tillgängliga teknologier kombineras med försvars- kompetens. Med hjälp av bland annat informationsteknologi kan ett land öka sin militära kapacitet utan att behöva nyanskaffa stora mängder plattformar. Tanken är att integrera befintliga kapaciteter i större system genom att förbättra kommunikationen mellan sensorer, förband på marken och beslutsfattare å ena sidan och mellan olika vapensystem och försvarsgrenar å andra sidan. efterfrågas materiel som även skall kunna användas till andra ändamål än enbart militära. Denna utveckling på efterfråge- sidan drivs på av ekonomiska skäl samt av behovet av att skydda samhället mot olika former av angrepp. Ett exempel är lednings- system som skall kunna användas av såväl försvarsmakter som blå- ljusmyndigheter, till exempel polis och gränsbevakningsmyndig- heter. 3.1.6Teknikutvecklingen och samspelet militärt–civilt Försvarsindustrin har länge varit ledande och drivande inom flera högteknologiska områden. Teknik, som utvecklats för militära syften, har i många fall också kommit civila samhällsektorer till nytta. går utveckling och tillämpning av viss teknologi snabbare i den civila sektorn. Allmänt tillgängliga teknologier, lösningar och mjukvaror har därför kommit till användning i försvarsmaterielprodukter. Det kan förväntas bli vanligare med industrisamarbeten och forskningsprogram för produkter med både militära och civila an- vändningsområden. Det program för säkerhetsrelaterad forskning som Europeiska kommissionen avser starta , och som syftar till att öka beredskapen för de nya säkerhetshot som medlems- staterna står inför, utgör ett tydligt exempel på detta. Programmet syftar också till att stärka den europeiska industriella basen och dess konkurrenskraft samt vidareutveckla samspelet mellan civil industri och försvarsindustri. Den beskrivna tekniska utvecklingen har bäring på förutsätt- ningarna för exportkontroll. Det är viktigt att så långt möjligt för- hindra att stater och aktörer med oacceptabla intentioner, och som kanske också är föremål för särskilda exportrestriktioner, kommer över känslig civil teknologi och mjukvara. Den svenska exportkontrollens sammanhang önskvärt att försöka kontrollera spridningen av sådana teknologier och kunskapen om dem. Den europeiska nivån motsvarar den näst yttersta (ljusbruna) ringen i bilden. 3.2.1EU:s samarbete i försvarsmaterielfrågor EU:s medlemsstater har fördjupat och stärkt sam- arbetet i säkerhets- och försvarspolitiska frågor (ESFP). Denna utveckling har sin utgångspunkt i den förändrade hotbilden, och enigheten inom EU om att den europeiska förmågan att möta de nya hoten bör stärkas. deltar aktivt i detta arbete.