sou · GTB377 · 2006-01-01 00:00:00 — anser i sin rapport att kommunernas planering för handel i hög grad påverkar konkurrensen och att det finns möjlighet att pressa matpriserna genom att bättre tillgodose efterfrågan på lämp- liga lägen för nya aktörer som vill komma in på marknaden. Verket anser att kommunerna i regel endast behandlar eventuella negativa konsekvenser av en nyetablering, vilket bland annat innebär att kommunerna i allmänhet saknar förutsättningar för att göra en balanserad bedömning av etableringens för- och nackdelar för han- deln. För det andra framförs att kommunens möjlighet att med stöd av PBL genom beslut i detaljplan precisera olika handelsändamål och förbjuda handel med livsmedel kan innebära begränsningar av handel med livsmedel och leda till totalt sett mindre butiksyta per invånare. Kommunernas planering anses därmed kunna få en brom- sande effekt på etableringsbenägenheten. I tidi- gare nämnda rapport uppskattas att det i av 16 000 studerade detaljplaner finns bestämmelser om handelsända- mål och att det i av dessa inte tillåts handel med livs- medel. En tredje, och inom PBL-översynen mer generell, synpunkt, som har framförts är att den komplicerade och kostsamma detaljplane- processen kräver stora resurser och att den därmed kan fungera som ett inträdeshinder för mindre företag inom såväl detaljhandeln som byggsektorn, som båda präglas av en hög koncentration med ett fåtal dominerande företag. De tre största företagen inom daglig- varuhandeln svarar enligt för av den totala försäljningen i butikerna. Redan etablerade, större aktö- rer har i regel väl utvecklade kontakter med kommunen samt goda kunskaper och erfarenheter av planläggningsprocessen. Deras eko- nomiska förutsättningar innebär också att de kan ha flera projekt Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen på gång och därmed har bättre möjligheter att hantera oförutsedda fördröjningar i tiden. 3.7.5Redovisade önskemål och förslag till förändringar av lagstiftningen Det råder delade meningar om i vilken utsträckning samhället ge- nom åtgärder i den fysiska planeringen kan och ska motverka och styra utvecklingen av externa köpcentra. Vissa, framförallt han- delns företrädare, hävdar att utvecklingen är en naturlig del i sam- hällets strukturomvandling och allmänna produktivitetstillväxt, som varken kan eller bör regleras av samhället och att handelns etable- ring styrs av befolkningsunderlag och konsumenternas val. Utveck- lingen av externhandeln anses vara en logisk konsekvens av en ökad mobilitet som leder till att både verksamheter och samhällsfunktio- ner flyttas ut från stadskärnorna. Andra menar att utvecklingen inte är önskvärd och att de negativa effekterna för främst miljön och befintlig handel talar för att etableringar bör motverkas och regleras, bland annat genom kommunernas beslut om planläggning och lov enligt PBL. Med stöd av dessa skilda synsätt på utvecklingen har det lämnats önskemål och förslag om lagstiftningsförändringar som antingen syftar till att införa olika restriktioner för kommunens besluts- utrymme när det gäller etablering av detaljhandel eller att tydligt underlätta en utveckling av detaljhandeln. Med hänvisning till lag- stiftningen i flera andra länder, exempelvis och , föreslås att det ska införas någon form av förbud eller åtminstone restriktioner mot detaljhandelsetableringar av en viss storlek och karaktär. har exempelvis föreslagit att de nationella miljömålen ska föras in som allmänna intressen och ut- göra ingripandegrund för samt att externhandel över- stigande 1 500 kvm ska göras tillståndspliktig enligt . , som anser att utvecklingen bör främjas, föreslår att målet om en effektiv konkurrens ska föras in som ett allmänt intresse i PBL och anser liksom företrädare för handeln att möjlig- heterna att reglera handelsändamål i detaljplan ska slopas. Med anledning av planeringsprocessens komplexitet och svårigheterna för små företag har både och enskilda aktörer inom byggsektorn redovisat önskemål och förslag till förenklingar. Syftet med förslagen är dels att förkorta planeringsprocessen, dels Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen att öka förutsägbarheten och därmed minska riskerna för enskilda aktörer och underlätta för små företag att etablera sig. Utöver dessa förslag har det även framförts att kraven på mellan- samordning och på ett mer allsidigt underlag och breda konsekvensanalyser bör stärkas, såväl i översiktsplaneringen som i detaljplaneläggningen. I sammanhanget efterlyses också tydligare bestämmelser om hur och när ska verka för en mel- lankommunal samordning och ingripa i kommunala rättsverkande beslut. Det stadigt minskade antalet butiker och tendenserna till allt större anläggningar utanför städerna utgör huvudsakligen ett resultat av detaljhandelns omstrukturering under en lång följd av år vilket även präglar näringslivets utveckling i stort. Tendenserna mot större enheter utanför städer och tätorter är dock inte entydiga, utan utvecklingen visar att även cityhandeln växer och att lågprisbutiker av olika storlek etableras i eller i anslutning till bostadsområden. Den påverkan som utvecklingen av köpcentra utanför städer och tätorter innebär bör dock tas till utgångspunkt för överväganden om instrumenten i PBL är lämpligt utformade eller om det behövs ändringar så att instrumenten kan användas på ett mer ändamålsenligt sätt. Inriktningen mot allt färre och större detaljhandelsenheter har obestridliga miljöeffekter och innebär att servicen i ett större om- land påverkas med risk för nedläggning av lokala butiker. En sådan utveckling kan vara särskilt allvarlig för utvecklingsmöjligheterna i glesbygdsområden, där livsmedelsbutiker ofta är centrala för byg- dens utveckling. Också för handeln i närliggande städer och tätor- ter kan konsekvenserna bli påtagliga. Mot dessa negativa effekter måste dock även ställas de positiva effekterna i andra avseenden. Även om det inte finns något entydigt samband mellan storleken på detaljhandelsenheter och prisnivån kan den ökade konkurrensen till följd av nya etableringar medföra att priserna sänks. Detta gyn- nar i förlängningen konsumenternas intressen. Vissa konsument- grupper riskerar dock att få en minskad tillgänglighet till dagligva- ruservice. Allra värst drabbas hushåll utan bil, som utgör en inte obetydlig andel av hushållen och personer utan körkort. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Det behövs inga särregler för externa köpcenter, men vissa ändringar i PBL kan stödja en bättre tillämpning Det finns inga entydiga argument för eller emot utvecklingen av externa köpcenter som motiverar att det i PBL bör införas särskilda regler eller restriktioner när det gäller etablering och utveckling av detaljhandel. PBL är till sin karaktär generell och reglerna ska kun- na användas i flera olika sammanhang. De problem och planerings- behov som har påtalas gäller inte enbart externa köpcentra, utan likartade problem finns även för andra större anläggningar av regio- nal betydelse eller med påverkan inom ett större omland. Det kan vidare ifrågasättas om det – såsom ibland har föreslagits – är lämp- ligt att i lagstiftningen ange entydiga kriterier för vilken typ av anläggningar eller vilken storlek på anläggningar som bör prövas med stöd av särskilda regler. Beroende på lokalisering i förhållande till befintlig bostadsbebyggelse och kollektivtrafik kan exempelvis storskaliga detaljandelsanläggningar i stadsregioner innebära varie- rande biltrafik och i olika grad påverka servicen i närliggande bostadsområden respektive cityhandeln. I mindre städer och i gles- bygden kan även små detaljhandelsenheter ge betydande effekter i dessa avseenden. Kommitténs förslag syftar således till att genom generella regler stödja en bättre hantering av förslag till etablering eller utveckling av externa köpcenter. Kommittén anser att PBL:s instrument i flera avseenden ger till- räckliga möjligheter för en ändamålsenlig planering för utveckling av detaljhandeln med beaktande av olika allmänna intressen utan att handelns etableringsmöjligheter begränsas. Bestämmelserna för översiktsplaneringen ställer i princip krav på att lokalisering av etablering av stora, miljöpåverkande anläggningar med regional räckvidd såsom köpcenter ska övervägas i förhållande till andra intressen och önskemål inom ramen för en helhetssyn på kommu- nens utveckling och med hänsyn till förhållandena i andra kommu- ner. Bestämmelserna om detaljplaneläggning förutsätter att det upprättas en detaljplan som grundas på en miljökonsekvensbeskriv- ning enligt regler. Bygglovsprövningen ger ytterligare möjligheter för kommunen att reglera den närmare utformningen av anläggningar för detaljhandel. I sammanhanget bör dock även framhållas att instrumenten i PBL inte alltid ensamma kan styra utvecklingen i en för kommunen önskvärd riktning. De kommuner som mest framgångsrikt har lyckats behålla ett varierat utbud av service i bostadsområdena och en levande stadskärna, trots före- Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen komsten av konkurrens från närliggande externa köpcenter, har i samverkan med fastighetsägare, detaljhandelns företrädare och and- ra aktörer genomfört samordnade insatser på en rad områden för att öka kvaliteten i stadskärnan. Med ett sådant synsätt skulle det kunna hävdas att de problem som har påtalats i hög grad berör utveckling av arbetssätt och metoder samt kunskapsutveckling och forskning, dvs. frågor som inte primärt hänger samman med lagstiftningen. Inte desto mindre visar problemen vid tillämpningen att det finns skäl att överväga vissa lagändringar så att kommunens beslut blir bättre underbyggda när det gäller olika allmänna intressen och att besluten sker med ökad hänsyn till konsekvenserna för ett större omland. Detaljhandelsetableringar bör övervägas inom ramen för en helhetssyn med stöd av kommunala planer Det är angeläget att överväganden om en lämplig lokalisering av detaljhandel sker med hänsyn till befintlig och planerad bostads- bebyggelse, transportsystemet m.m. Anläggningar för offentlig och kommersiell service utgör naturliga delar av den bebyggelsestruktur som kommunen enligt har det grundläggande plane- rings- och beslutsansvaret för. PBL ger – till skillnad från en till- ståndsprövning enligt – möjligheter till en bred och sammanvägd bedömning utifrån många olika samhällsintressen och aspekter, som tar hänsyn till såväl konkurrens- och konsument- intressen som miljö- och hälsoskyddsaspekter. En tillståndspröv- ning enligt regler för miljöfarliga verksamheter kan även ifrågasättas mot bakgrund av att en sådan prövning sker på ansökan av en verksamhetsutövare. är det angeläget att kommunerna ges verkningsfulla instrument att styra utvecklingen inom vissa givna ramar och att det ställs särskilt starka krav på beslutsunderlaget när det gäller lokalisering av sådana anläggningar. Det bör ställas tydligare krav på att detaljhandelsetableringar ska belysas i såväl översikts- som detaljplaneringen Det är enligt kommitténs mening önskvärt att detaljhandelsetab- leringar övervägs i översiktsplaneringen. En brist på övergripande ställningstaganden och översiktliga utredningar kan innebära att Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen diskussionen om etableringar förs alltför sent i beslutsprocessen, enbart utifrån uppkommande anspråk och att det översiktliga sam- manhanget förloras. Möjligheterna till en öppen och demokratisk process där olika parter får komma till tals riskerar också att be- gränsas. Att nya anspråk och intressen inte alltid behandlas i över- siktsplaneringen motiveras bland annat med att processen är förhål- landevis långsam och att en antagen översiktsplan inte ger några tydliga vinster i senare skeden av planläggningen. En inriktning bör därför vara att underlätta ändringar av översiktsplanen och att med- ge tydliga förenklingar vid efterföljande planläggning. Kommunens överväganden om detaljhandel i översiktsplanering- en underlättas givetvis om de grundas på ett underlag om handelns utvecklingsförutsättningar sett ifrån såväl ett regionalt som kom- munalt perspektiv, t.ex. genom en särskild handelspolicy. Det är därför angeläget att ställa tydligare krav på att kopplingen mellan översiktsplanen och andra kommunala program och riktlinjer ska synliggöras. Det är olämpligt att beslut om etablering av köpcenter eller and- ra större anläggningar med regional räckvidd eller konsekvenser tas utan vare sig stöd i den översiktliga planeringen eller genom rätts- verkande planläggning i strid mot . Med tanke på effekterna av etableringar är det angeläget att besluten föregås av en offentlig diskussion och beslutas av kommunens politiska för- samling. En övergripande strävan i de förslag till lagändringar som kommittén föreslår är att planinstrumenten i PBL ska användas i detta syfte när en etablering av sådana anläggningar aktualiseras. Kritiken mot bristande hänsyn till konkurrensintressen är generell Den kritik som riktas mot bristande hänsyn till konkurrensintres- sen samt att konkurrensen begränsas på ett olämpligt sätt genom planerings- och beslutsprocesserna enligt PBL berör inte enbart detaljhandelns utveckling, utan gäller även andra verksamheter, såsom bostadsbyggande. Kommitténs överväganden och förslag på detta område redovisas därför i avsnitt 3.11.2. I detta sammanhang finns dock anledning att beröra kommunens möjligheter att med stöd av nuvarande bestämmelser – om det finns skäl av betydande vikt – närmare reglera handelsändamålet i en detaljplan. I förarbetena betonade regeringen emellertid bl.a. med hänsyn till konkurrensskäl att bestämmelserna borde användas Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Som exempel på skäl av betydande vikt angavs att ett övergripande miljömål skulle kunna uppnås genom en närmare reg- lering av detaljhandelsändamålet. Erfarenheterna visar inte på nå- gon omfattande reglering med stöd av denna möjlighet, utan att regleringen används förhållandevis restriktivt i enlighet med syftet med lagändringen , då denna regleringsmöjlighet återinför- des. Kommittén anser därför att nuvarande möjligheter för kom- munen att precisera handelsändamålet genom bestämmelser i de- taljplan inte bör tas bort eller ändras. Behovet av beslutsunderlag om miljöeffekterna kan tillgodoses med nuvarande regler Det är vidare angeläget att kommunernas planering och beslut om etablering av större detaljhandelsenheter sker med utgångspunkt från ett underlag som belyser skilda miljöeffekter. De nya reglerna om miljöbedömningar i översiktsplaneringen och i detaljplanelägg- ningen samt de ändringar i 5 kap. 18 § PBL som trädde i kraft innebär att kraven på redovisning av skilda miljökonsek- venser ökar. I sammanhanget kan konstateras att bestämmelserna i 6 kap. 12 § ställer krav på att rimliga alternativ med hänsyn till planens syfte och geografiska räckvidd identifieras och bedöms. En miljökonsekvensbeskrivning ska enligt bestämmelser- na innehålla en beskrivning av hur relevanta miljömål beaktas. Det- ta innebär att det vid planering för större handelsetableringar nor- malt kommer att krävas en redovisning av hur bl.a. miljömålet God bebyggd miljö beaktas samt att alternativ även utanför kommunens gränser kan behöva belysas. Sammantaget torde dessa regler till- godose behovet av beslutsunderlag för att bedöma miljöeffekterna både i översiktsplaneringen och i den produktionsförberedande detaljplaneläggningen. Det behövs tydligare bestämmelser om mellankommunal samverkan och ett brett beslutsunderlag bör tillgodoses Det är vidare enligt kommitténs mening inte lämpligt att beslut om utveckling av stora detaljhandelsenheter eller andra anläggningar och verksamheter med räckvidd utanför den egna kommunen ibland tas utan tillräcklig hänsyn till mellankommunala förhållandena eller Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen synpunkter från andra kommuner. PBL:s generella bestämmelser om mellankommunala hänsyn och samråd med berörda kommuner har inte alltid fått genomslag i den praktiska tillämpningen. En strä- van bör därför vara att i lagstiftningen ställa tydliga krav på att pla- neringen ska grundas på förhållandena i andra kommuner och att berörda kommuner på ett bättre sätt ska involveras i tidiga skeden. Syftet bör vara att säkerställa att de kommuner som berörs av en handelslokalisering ska ges möjlighet att påverka underlaget för kommunens planering liksom att säkerställa att beslutsunderlaget tillräckligt tydligt redovisar effekterna i ett större sammanhang. Överväganden i detta avseende redovisas i avsnitt 3.11.3 medan förslagen utvecklas i avsnitt 5.11. 3.8Översvämningar och andra olyckor Kommitténs bedömning och förslag Det finns både en ökad medvetenhet om och vilja att uppmärk- samma risken för översvämningar och andra olyckor eller stör- ningar i den fysiska planeringen och i byggprocessen. De möj- ligheter som ges måste emellertid kombineras med andra åtgär- der för att en tillfredsställande säkerhet och en hälsosam livsmil- jö ska kunna uppnås. I flera avseenden kan insatser för att kom- ma till rätta med några av de brister som har redovisats göras utan stöd i lagändringar. Kommittén föreslår emellertid även lagändringar för att ställa tydligare krav på att riskerna för över- svämningar och andra olyckor ska beaktas vid tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen. I direktiven omnämns inte risker för översvämningar och andra olyckor uttryckligt. Däremot överlämnade regeringen en redovisning om översvämningsfrågor från (base- rad på ett regeringsuppdrag) samt delbe- tänkande (SOU 2002:50) i den del som handlar om översvämningar för behandling i . Dessutom har det i skrivelser till kommittén och på annat sätt framförts att det finns brister i plan- och bygglagstiftningen med koppling till översvämnings- och andra riskfrågor. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Riskerna för översvämningar bedöms öka Som konstateras i avsnitt 2.2 har drabbats av omfattande översvämningar. bedömer flera myndighe- ter och klimatforskare att extrema översvämningar kommer att bli vanligare till följd av beräknade klimatförändringar. Till de ökade riskerna för översvämningar i sjöar och vattendrag bör läggas ris- kerna för att havsnivån stiger. Översvämningarna har belysts i tidigare utredningar Efter de senaste årens översvämningar har regeringen låtit ett antal närmast berörda myndigheter, bl.a. , Försvarsmak- ten, , , samt länsstyrelser utreda effekterna av katastroferna och hur de har hanterats, men också hur skador kan förebyggas och minimeras. En återkomman- de frågeställning i dessa har varit hur kommunerna i sin fysiska pla- nering och bygglovsverksamhet tar hänsyn till riskerna för över- svämningar. Översvämningsfrågorna i den fysiska planeringen har därutöver belysts särskilt av i två regeringsuppdrag, dels , dels . ansåg i sitt delbetänkande un- der utveckling (SOU 2002:50 s. 155) att det inte finns systematiska brister i nuvarande vattendomar och föreslog inga ändringar i reg- lerna. I likhet med flera tidigare utredningar ansåg kommittén att de mänskliga aktiviteterna och lokaliseringen av bebyggelse måste anpassas till de höga vattenflöden som kan förekomma om än med långa mellanrum. I detta sammanhang framhölls samhällsplanering- en som ett avgörande instrument. Kommittén ansåg att det är av största vikt att kommuner och andra organ räknar med översväm- ningar och vidtar förebyggande åtgärder bland annat i den fysiska planeringen. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen 3.8.3Regler i plan- och byggnadslagstiftningen av betydelse Hänsyn till miljö, hälsa och säkerhet ingår bland de grundläggande kraven i PBL Bestämmelserna i 2 kap. 3 § PBL ställer bland annat krav på hänsyn till de boendes och övrigas hälsa och till jord-, berg- och vattenför- hållandena. vid lokalisering av bebyggelse. I förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 473) nämns angående detta krav att marken kan vara olämplig på grund av till exempel risk för jordskred, bergras, stora sättningar, onormala förändring av grundvattennivån och stora ler- djup. Begreppet vattenförhållanden infördes (i stället för grundvattenförhållanden) för att markera behovet av hänsyn till risken för översvämningar. Vidare ställs i 2 kap. 4 § krav på att bebyggelsemiljöer ska utformas så att trafikolyckor och andra olyckshändelser motverkas och att hänsyn tas till goda klimatiska och hygieniska förhållanden. I 3 kap. ställs olika krav på såväl byggnader och anläggningar som tomter ur hälso- och säkerhetssynpunkt. Bland annat anges att byggnader ska placeras och utformas så att de inte medför fara och betydande olägenheter för omgivningen, att hänsyn ska tas till tra- fiksäkerheten och att skadlig inverkan på grundvattnet ska begrän- sas. Tomter ska medge framkomlighet för utryckningsfordon. De generella kraven ska beaktas i översiktsplaneringen I översiktsplanen ska redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. och de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden, 4 kap. 1 § första styck- et. Kravet på redovisning av miljö- och riskfaktorer infördes , som ett led i en strävan om ökad miljöhänsyn i PBL. I förar- betena (prop. 1994/95:230 s. 112) anges att riskfaktorer kan avse bland annat skred eller översvämningar. Genom översiktsplanering- en förutsätts således områden med risk för översvämningar identi- fieras och redovisas som underlag för beslut enligt såväl PBL som enligt andra lagar som är knutna till . Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen Detaljplanen kan ange krav och restriktioner för byggandet I detaljplanen kan kommunen med stöd av 5 kap. 7 § utfärda bes- tämmelser för bland annat: den största omfattning i vilken byggandet över respektive un- der markytan får ske (om det finns särskilda skäl med hänsyn till miljön), restriktioner för placering och krav på utformning av byggna- der eller en speciell byggnadsteknik (till exempel pålning) med hänsyn till bland markens egenskaper eller riskerna för stör- ningar och skador, skyddsanordningar som behövs för att motverka störningar från omgivningen, till exempel skyddsvallar. Riskanalyser och miljökonsekvensbeskrivningar är verktyg för att bedöma riskerna och andra berörda centrala verk har i flera rapporter rekommenderat att det tas fram en särskild riskanalys i samband med planläggning eller prövning av projekt som kan innebära fara för människors hälsa och säkerhet. Riskanalyser är en metod att identifiera riskkällor och bedöma tänkbara konsekvenser av sådana risker. Både översikts- och detaljplaneringen omfattas av krav på skilda typer av miljökonsekvensbeskrivningar. En miljökonsekvensbe- skrivning (MKB) enligt bestämmelser i 6 kap. 11– 18 §§ ska upprättas såväl för översiktsplaner som för detaljplaner om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För upprättande av detaljplaner gäller dessutom särskilda bestämmelser om MKB enligt regler om miljökonsekvensbeskriv- ning för verksamheter för vissa utpekade ändamål. I sammanhanget bör framhållas att begreppet hälsa även innefattar säkerhetsaspek- ter. Bestämmelserna utgår i huvudsak från vilken grad av miljöpå- verkan som planen kan tänkas medföra utifrån den markanvänd- ning eller verksamhet som tillåts. Markens egenskaper, till exempel risken för översvämningar, är således inte ett självständigt krite- rium för när en MKB ska upprättas. Risken för översvämningar, ras och skred eller andra allvarliga olyckor bör dock enligt Boverket18 ingå i bedömningar av behovet av en särskild MKB. En MKB bör i 18 Boken om MKB för detaljplan, , 2000. Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen dessa fall behandla riskerna. Om riskerna är en viktig fråga för prövningen bör riskanalyser ingå. Byggnader och anläggningar ska uppfylla krav på hållfasthet och säkerhet