sou · GTB329 · 2006-01-01 00:00:00 — Efter en genomgång av vad som framkommit i utvärde- ringarna inom dessa målområden följer kapitlets tredje del som sam- manfattar och diskuterar innehållet i kapitlets olika delar. I storstadspropositionen (prop. 1997/98:165) lyfts sysselsättning fram som det första av åtta angelägna målområden för att kunna bryta segregationen och skapa jämlika levnadsvillkor i storstäderna: sysselsättningsgraden i de socialt utsatta bostadsområdena bör höjas för både män och kvinnor (ibid., s. 31). Enligt propositionen utmärker sig de svenska storstadsregionerna från övriga landet genom stora skillnader i sysselsättning inom städerna. betonar man att storstäderna är motorer för tillväxt och ökad sysselsättning i hela landet (ibid., s. Med den utgångspunkten slår man fast att storstadsarbetets lokala mål i första hand bör förbättra sysselsättningen i de utvalda områdena (ibid., s. 78) och sysselsättningsfrågan utnämndes till storstads- arbetets viktigaste mål (ibid., s. Konkret efterfrågar proposi- tionen en sammanhållen verksamhet som bygger på samverkan mellan kommunala och statliga aktörer och som kan erbjuda arbetssö- kande individuella utvecklingsprogram (ibid., s. Att sysselsättning är ett högaktuellt ämne återspeglas i antalet rapporter som har inriktat sig på detta målområde. utvärderingsrapporter har fokuserat sysselsättningsmålet i olika om- fattning och med olika syften. Många av dessa rapporter inriktar sig på insatsernas konstruktion med samverkan i fokus och dessa rap- porter kommer att beaktas i avsnitt 6.1.3 om samverkan. De rap- porter som diskuterar själva måluppfyllelsen för sysselsättningsin- satserna är försiktiga med att dra långtgående slutsatser och diskute- rar snarare mätbarheten än själva det faktiska utfallet. (2004) har skrivit en rapport som utmärker sig i detta avseende genom att göra ett gediget försök att mäta utvecklingen på sysselsättningsom- rådet. Vad är utfall och hur kan det mätas? Ett dominerande ämne i rapporterna är svårigheten att relatera eventuella resultat till det arbete som utförts inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen. Bland annat betonar et al (2002), (2004), Hosseini-Kaladjahi (2002a), (2002) och (2001b) att sysselsättningsfrågan är beroende av konjunkturen i så pass hög grad att det är svårt att bedöma huru- vida positiva resultat ens i viss utsträckning är en konsekvens av de granskade insatserna. (2004) påpekar vidare att det är svårt att avgöra denna fråga på individnivå: De som får arbete inom en åtgärd kanske skulle ha fått arbete oavsett åtgärden. De som utbildas för att deras kompetens skall bli mera gång- bar på arbetsmarknaden kanske skulle ha utbildat sig i alla fall eller kanske de rent av skulle kunna ha fått ett arbete med den kompetens de redan besatt (ibid., s. 14). (2002, s. 39) för sedan samma resonemang på en jämfö- rande nivå. Han konstaterar att arbetslösheten sjönk i det studerade området som de utvärderade insatserna var verksamma. Men han pekar även på att en liknande utveckling skett i andra utsatta områden. Av detta drar han slutsatsen att det är snarare högkonjunkturen är de konkreta insatserna som är förkla- ringen till en minskad arbetslöshet. (2004) rapport om sysselsättningsutvecklingen i –200022 är en av ytterst få som gör ett mät- ningsförsök. Rapporten fastslår att sysselsättningen i kommunens programområden ökade för och för . 22 Perioden omfattar av storstadsarbetet i . Han konstaterar således att målet avseende en ökning om i huvudsak är uppnått (ibid., s. 33). Men han betonar sedan att frågan om avgränsningar och definitioner är långt ifrån självklar och påminner om att alternativa sätt att beräkna kan ge olikartade resul- tat (ibid., s. 5). pekar även på svårigheten att skilja effekter från verksamheter inom de lokala utvecklingsavtalen från effekter av andra satsningar23. Han menar vidare att sysselsättningen legat på en relativt nivå för åren 2001–200324 och frågar sig huru- vida den tidigare ökningen kan förklaras med verksamheter inom de lokala utvecklingsavtalen, en fråga som inte kan besvaras utan att en liknande mätning görs med jämförbara kontrollgrupper: Frågan är vad detta säger om storstadssatsningen? Ur ett måluppfyllelse- perspektiv kan man säga att målen för sysselsättningen uppfylldes men inte under de tre sista. Man får dock se detta som ett ganska trivialt konstaterande som egentligen inte säger så mycket om storstadssatsningen. Den egentliga frågan är vad storstads- satsningen har för del i dessa både positiva och negativa resultat. Uppenbarligen finns det ett starkt samband mellan utvecklingen i pro- gramområdena och den ekonomiska konjunkturen och förhållandena på arbetsmarknaden. Skulle man kunnat få samma uppgång i syssel- sättningen utan storstadssatsningen? Skulle man kanske ha fått en nedgång i stället för ett oförändrat läge? Dessa frågor kan inte besvaras utan att man jämför med utvecklingen för en kontrollgrupp (ibid., s. 60). Kontrollgrupper som ett sätt att göra en mätning meningsfull efter- frågas även av Hosseini-Kaladjahi (2003, s. 27). är dock den enda utvärderande instans som har genomfört ett försök med kontrollgrupper. (2001b) genom- förde en mätning av sysselsättningsutvecklingen –1999 i de 24 bostadsområden som omfattas av avtalen och ytterligare 14 kontroll- områden. Denna mätning visade att utvecklingen i kontrollområdena var något bättre25. Men varnar för att dra alltför långtgående slutsatser utifrån mätningens resultat då arbets- löshetsstatistiken inte kan ses som ett säkert mått på verkligheten: Det skall inte dras för långtgående slutsatser utifrån arbetslöshetsstati- stiken, speciellt inte i de berörda områdena eftersom det inte finns något tydligt samband mellan andelen arbetslösa och andelen sysselsatta. 23Jfr kapitel 2. Där ges en bakgrundbeskrivning till storstadspolitiken där bland annat tidigare satsningar presenteras. 24Enligt (2004, s. 59) har sysselsättningen ökat i och minskat för . 25Den studerade perioden omfattar endast av storstadsarbetet i vissa kommuner. ser vi en tydlig trend i båda fallen – att sysselsättningen höjs och arbets- lösheten minskar, men nivåerna på arbetslösheten och sysselsättningen avslöjar att ett mycket stort antal står helt utanför arbets- kraften. Andelen och antalet utan sysselsättning i de berörda områdena är därför mycket underskattade (ibid., s. 11). I anslutning till statistikfrågor diskuterar även medborgarnas omflyttning och dess konsekvens för sysselsättningen. De som flyttade in till de berörda 24 områdena visade sig ha lägre förvärvsfrekvens jämfört med de som flyttade ut26 (ibid., s. Detta innebär att en del av programområdenas sysselsatta befolk- ning systematiskt ersätts med nyinflyttare som saknar sysselsättning i samma grad som de som flyttade ut. Det är alltså vanskligt att mäta sysselsättningsutvecklingen på områdesnivå utan att omflytt- ningens art tas i beaktande. Bedömningen av utfallet för en given insats bör därför även ta hänsyn till frågan om vilka som lämnar området. Kanske är det just de individer som varit föremål för in- satsen. Det är flera utvärderare som diskuterar olämpligheten i att an- vända alltför små bostadsområden som geografisk avgränsning för sysselsättningsinsatser. (2001a, s. 48) påpekar att arbets- förmedlingen, som anses vara en viktig samverkanspartner i syssel- sättningsfrågor, har en bredare geografisk utgångspunkt än inom de lokala utvecklingsavtalen, medan den lokala kommunala organisa- tionen arbetar med närområdet i fokus. påpekar att även de kommunala samordnarna anser att efterfrågan på arbetskraft ofta finns i andra stadsdelar än de som omfattas av avtalen (ibid., s. 29). Ytterligare en aspekt som återkommer i rapporterna är att mål- formuleringen kan medföra mätproblem. (2004, s. 8) frågar sig hur man kan mäta komplexa målformule- ringar som på samma gång omfattar såväl arbetsförmedling och ökad vuxenutbildning som minskning av försörjningsstöd. (2004) ifrågasätter även målformuleringarnas rimlighet då dessa inte är kopplade till ekonomiska förändringar: stads mål för storstadssatsningen är formulerade i kvantitativa termer och det är här enkelt rent tekniskt att se om målen har upp- fyllts eller inte. Detta behöver inte innebära att man bedömer målfor- muleringen som rimlig. Man skulle exempelvis kunna betrakta målet om en ökning av sysselsättningen som alltför lågt i en högkonjunktur och alltför högt i en lågkonjunktur (ibid., s. 5). 26 Undantag är Västra , och där inflyttarna hade en högre förvärvsfrekvens. et al (2002, s. 11) pekar på målsättningars variation som hinder för jämförbarheten mellan särskilda insatsers och ordinarie verksamheters prestationer, men även mellan insatserna. De menar att måluppfyllelse inte kan vara ett mått för jämförbarheten då vissa insatser sätter orealistiskt höga mål medan andra insatsers mål är betydligt enklare att uppnå. En del insatser ändrar dessutom karaktär , bland annat som konsekvens av orealistiska målsättningar. Hosseini-Kaladjahi (2002a) pekar även på otillräckliga kunskaper om nuläget när utvecklingsarbetet initieras, vilket för- svårar mätningen betydligt. Att statistik inte nödvändigtvis återspeglar verkligheten, vilket även påpekade ovan, är bara ett av problemen med registerdata. (2001a, s. 28) påpekar till exempel att arbetsförmedlingen i och i utgår från olika variabler i sina redovisningssystem. Flera rapporter påpekar att en eftersläpning i statistiken medför en fördröjning i redovisade resultat, vilket i sig är en välkänd pro- blematik. (2004) lyfter dock ytterligare ett problem med eftersläpningen, nämligen att den leder till att statisti- ken återger en inkorrekt bild av verkligheten. Som ett exempel be- skrivs i en situation där arbetsförmedlingen i ett brev uppmanar sina klienter att höra av sig: De som inte svarar avregistreras som arbetssökande med motiveringen att de fått arbete. På grund av eftersläpning i systemet kommer detta ofta inte till handläggaren på förrän . När socialsekreteraren upptäcker det skrivs personen återigen i arbets- förmedlingen som arbetssökande. har personen minskat arbetslöshetsstatistiken i området . Vi kan inte bedöma i vilken omfattning det sker, men det är en av de svagheter i systemet som bör åtgärdas (ibid., s. 111). Med det kompletterande erbjudandet27 ändrades storstadsarbetets huvudsakliga fokus från segregationsmålet till tillväxtmålet. Detta medförde att lejonparten av de återstående medlen inriktades på de åtgärder som regeringen ansåg vara tillväxtskapande, däribland syssel- sättningsinsatser. (ITPS 2002b), som fick uppdraget att granska huruvida tillväxtmålet fick ett större 27 Jfr kapitel 1. För full text se (2002a, s. 42). utrymme i de reviderade utvecklingsavtalen, drog emellertid slutsat- sen att segregationsmålet fortfarande dominerade i avtalen. Kom- munerna ställdes, i samband med revideringen av avtalen, inför frågan om vad som skulle hända med insatserna inom mindre prio- riterade målområdena. Ett flertal rapporter visar att man från kom- munernas sida i många fall valde att helt enkelt flytta en del insatser från andra områden till sysselsättningsområdet med motiveringen att insatserna är tillväxtfrämjande. Detta har inneburit att syssel- sättningsområdet kom att innefatta diverse insatser som inte är sysselsättningsskapande i traditionell mening. Detta tas inte upp i de rapporter som har inriktat sig just på sysselsättnings- området med undantag för (2004)28. En möjlig förklaring är enligt (ibid,. s. 84) att regeringen utgick från tillväxtens ekonomiska perspektiv vilket inte alltid stämmer överens med kom- munens mer individuella syn på sysselsättningsfrågan. En alternativ förklaring är att det kompletterande erbjudandet inte har specifice- rat vilka typer av insatser som man ser som tillväxtskapande, vilket gav kommunerna en stor tolkningsfrihet (ibid., s. 47). Ett av regeringens underlag till det kompletterande erbjudandet var (2001b), där det påpekades att man inte helt självklart kan räkna med att en politik som leder till ökad ekonomisk tillväxt automatiskt minskar arbetslösheten eller att minskad arbetslöshet i sig behöver leda till högre tillväxt (ibid., s. 52). Uttalandet pekar på de komplexa samband som råder inom området. (2004, s. 59) visar att förvärvsfrekvensen i steg i de berörda områdena i större utsträckning än i övriga kommunen lik- som för utrikes födda i jämförelse med inrikes födda. manar dock till försiktighet i tolkningen av utfallet och pekar på att syssel- sättningsinsatserna i storstadsarbetet kan ses som en omfördelning av resurser snarare än nytillskott och pekar på att effekterna kan dröja (ibid., s. 62). Även Hosseini-Kaladjahi (2002a) för samma resonemang kring den positiva utvecklingen i . (2004, s. 104) påpekar att de som har lyckats erhålla arbete genom satsningen har stärkts i sin övertygelse att det går att få ett arbete, medan (2002, s. 40) pekar exempelvis på att 28 Med detta är inte sagt att ämnet inte diskuteras i de granskade rapporterna. Det görs dock inte just i de rapporter som har inriktat sig på sysselsättningsområdet. insatsen Arbetskraft har bidragit till att främja ett övergri- pande integrationsmål även om det var högkonjunkturen som låg bakom framgången. (2001a, s. 39) lyfter fram arbets- och utvecklingscentra29 (AUC) i som en lyckad konstruktion som möjliggör indivi- duella kompetensanalyser som utgångspunkt för stöd till arbetssö- kande. Hedblom (2004) visar dock att samma konstruktion (AUC) kan generera olikartade utfall beroende på personalens förhållnings- sätt. (2004, s. 104) betonar att färre männi- skor i , i jämförelse med Malmös AUC-konstruktion, har varit föremål för intensivare insatser. Man föreslår därför en mer sammanhållen och bred ansats för sysselsättningsinsatser som för tankarna till AUC (ibid., s. 112). Hosseini-Kaladjahi (2002b, s. 10) visar i sin undersökning bland Fittjaborna att språket långt ifrån är den viktigaste faktorn för att erhålla arbete. Han påpekar att diskrimineringen av invandrare på arbetsmarknaden är ett strukturellt problem och författaren efter- lyser en mera strategisk satsning för att lösa sysselsättningsfrågan (ibid., s. 22). Bunar (2003, s. 34) resonerar kring att det behövs en mer djupgående utvärdering av sysselsättningsinsatsernas metoder för att försäkra sig om att ett samhälleligt problem inte reduceras till ett individproblem. (2004, s. 90) efterlyser särskilda syssel- sättningsavtal mellan stat och kommun med inriktning på de som står långt från arbetsmarknaden, eftersom områdesfokuseringen är problematisk ur sysselsättningsperspektiv. Har då arbetet inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen för- ändrat sysselsättningsläget? Att döma av de utvärderingar som gran- skats är det i praktiken inte möjligt att svara på den frågan. utrycker detta tydligast: Att konstatera att något blivit bättre eller sämre efter programmet är inget svar på frågan. Förändringen kan vara orsakad av programmet, men den kan också ha helt andra orsaker (2004, s. 8). I utvärderingarna är man förhållandevis överens om svårigheterna att uttala sig om effekterna av sysselsättningsstimulerande åtgärder- na. Problemen beror på svårigheter att bedöma huruvida förändring- ar i sysselsättningsnivåer kan kopplas till insatser inom ramen för 29 AUC som samverkanskonstruktion diskuteras i avsnitt 6.1.3. de lokala utvecklingsavtalen eller om det handlar om mer generella förändringar på arbetsmarknaden. Vidare utgör omflyttningen till och från de berörda områdena ett problem då individer som får arbete tenderar att flytta ut och arbetslösa flytta in. Av denna anledning kan ett aldrig så lyckat arbetsmarknadsprojekt framstå som mindre lyckat då det inte ger något statistiskt genomslag. I vilken utsträckning språket påverkar möjligheten att erhålla arbete problematiseras. Ett problem som diskuteras är att bostadsområdet kan vara ett för litet geografiskt område för att bedriva arbetsmark- nadsprojekt. Kopplingen mellan minskad arbetslöshet och högre tillväxt diskuteras. Vidare bör det noteras att det alltid finns en viss eftersläpning när det gäller sysselsättningsstatistik. Lästips bland de granskade rapporterna: , (2004). Socialbidrag och försörjning i – Storstadssatsningen och utvecklingen –2000. Hosseini-Kaladjahi, (2002a). Stora fiskar äter fortfarande små fiskar. Mångkulturellt centrum, . , (2004). Samverkan för sysselsättning och egenförsörjning. skap, , . , (2004). Vem ansvarar för vad? En studie av tillväxtperspektivet i storstadsarbetet med fokus på och . Att minska socialbidragsberoendet är det andra målet bland propo- sitionens (prop. 1997/98:165) åtta långsiktiga mål med sikte på att bryta segregationen och skapa jämlika levnadsvillkor i storstäderna. I propositionen ger man följande bakgrund: Behovet av insatser har ökat påtagligt , särskilt när det gäller behovet av socialbidrag. Den främsta orsa- ken är den höga arbetslösheten. För att sanera den svenska ekonomin har det varit nödvändigt att förändra stora delar av välfärdssystemen. Förändringarna har framför allt gällt garanti- och ersättningsnivåer, men det har också i vissa fall funnits behov av att korrigera vissa system- fel som uppstått och som blivit tydligare . kan ha bidragit till att fler människor än tidigare ställts utanför det generella välfärdssystemet och tvingats söka socialbidrag. Socialbidraget har därför alltmer kommit att fungera som en allmän inkomstgaranti för allt fler människor (ibid., s. 92). Man konstaterar således att den höga arbetslösheten är den främsta orsaken till ett ökat behov av socialbidrag samt att förändringar i väl- färdssystemen kan ha bidragit till att fler människor hamnat utanför det generella välfärdssystemet och tvingats söka socialbidrag. I de lokala utvecklingsavtal som tecknats med kommunerna har målområdet att minska socialbidragsberoendet tillsammans med målområdet att höja sysselsättningsgraden varit ett övergripande tema för ett flertal insatser. Det stämmer väl med propositionens problemanalys att inrikta åtgärder på att få fler människor med socialbidrag i arbete och en uppsjö av olika arbetsmarknadsprojekt i samtliga kommuner har antingen vidareutvecklats eller satts igång inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen. Här finner vi bl.a. Matchning i , Arbets- och utvecklingscentra i och Alla utvärderade insatser inom de lokala utvecklingsavtalen med syftet att minska socialbidragsberoendet har varit knutna till sysselsättningsmålet. (2004) skriver i sin slutrapport från rörande sysselsätt- ning, försörjningsstöd och vuxenutbildning, Samverkan för syssel- sättning och egenförsörjning, följande: Målområdets nationella mål beträffande sysselsättningsökning och minskning av försörjningsstöden, transformerades således genom det lokala utvecklingsavtalet ner till åtgärdsplanerna i de respektive stads- delarna utan några större förändringar (ibid., s. 10). Av de granskade rapporterna är det 21 rapporter som har socialbi- dragsberoende som ett av flera teman i rapporten. Socialbidragsbe- roendet studeras som en del av en övergripande studie av organise- ring och implementering av de lokala utvecklingsavtalen eller till- sammans med målområdet att höja sysselsättningsgraden. Socialbi- dragsberoende spelar ofta en undanskymd roll i såväl beskrivning som analys i de granskade rapporterna. Ett minskat socialbidrags- beroende kan i en del fall anges som ett mått på resultat av insatser inom sysselsättningsområdet utan att detta vidare problematiseras. I några rapporter har man gjort en grundligare studie eller kart- läggning vad avser utvecklingen av socialbidragsberoendet, i synner- het genom en bearbetning och analys av statistiskt material. I Inte- grationsverkets (2001a) Målområdesanalyser och indikatorer presen- terar indikatorer som kan användas för att följa utvecklingen i de områden som berörs av de lokala utvecklingsav- talen. Rapporten innehåller också en målområdesanalys där valet av relevanta indikatorer diskuteras och motiveras. I ytterligare en av (2001b) rapporter, Utvecklingen i storstadssats- ningens 24 bostadsområden –2000, beskrivs utvecklingen av sysselsättningen, socialbidragsberoendet, skolresultaten och vuxen- utbildningen i de lokala utvecklingsavtalens 24 områden –199930. Slutrapporten På väg? (Integrations- verket 2002a) utvärderar och analyserar de lokala utvecklingsavta- len utifrån såväl mål och resultat som de olika projektens processer samt problematiserar delar av de lokala utvecklingsavtalens mål och syften. Slutligen diskuterar (2004) i Socialbidrag och försörj- ning i – Storstadssatsningen och utvecklingen –2000 ut- vecklingen och resultaten för de lokala utvecklingsavtalens första i och jämför med utvecklingen av sysselsättningen och socialbidragsmottagandet i som helhet . Vad har hänt? Rapporterna konstaterar att socialbidragsberoendet har minskat i samtliga bostadsområden. I den statistik som tagits fram av Inte- grationsverket avseende utvecklingen i de 24 bostadsområdena visar man på förändringen genom att mäta andelen med långvarigt för- sörjningsstöd i åldern 18–. Man konstaterar att det långvariga försörjningsstödet fortsätter att minska i oförändrad takt. fram har andelen med långvarigt försörjningsstöd minskat i de 24 områdena. uppger dock att det finns stora skill- nader mellan de 24 områdena. Några områden i har en andel med långvarigt försörjningsstöd liknande riksgenom- snittet och bara något över den genomsnittliga nivån för regionen i sin helhet medan andra områden, i första hand i och 30 De statistiska uppgifterna uppdateras i Utvecklingen i storstadssatsningens 24 bostadsom- råden –2002, (2004b). , ligger långt över genomsnittet för respektive region (Inte- grationsverket, 2004b). (2004) mäter bl.a. socialbidragets förändring genom att ange andelen av den vuxna befolkningen som erhållit socialbidrag. Det är således inte samma mått som Inte- grationsverket använder, men visar på samma förändring. visar att socialbidragets omfattning har minskat såväl i hela som i programområdena . Någon utjämning mellan programområdena och staden kan inte konstateras. Det är dock svårt att se några tecken på att klyftorna mellan olika stads- områden skulle ha minskat eller att segregationen brutits (2004, s. 42). (2001a) kommer fram till samma sak: Den statistik som vi redovisar tyder på att behovet av socialbidrag har minskat i de berörda områdena liksom i kommunerna i sin helhet. Det segregerade mönstret är dock lika tydligt 2000 som 1998 (Integrations- verket 2001a, s. 148). Vi kan således konstatera att socialbidragsberoendet tycks ha minskat i de lokala utvecklingsavtalens områden mellan åren 1997–2002. Någon påverkan på segregationen kan man dock inte urskilja, skill- naderna består om än med någon förändring åt det positiva hållet. Men vad beror det på? Varför har socialbidraget minskat? Och fram- för allt, är nedgången en effekt av storstadsarbetet? Varför minskade socialbidraget? Det finns inga uppgifter i de granskade rapporterna som kan ge ett klart svar på frågorna om orsaken till det minskade socialbidraget och eventuella effekter av de lokala utvecklingsavtalen. Det kan vara en fråga om tid, det är för tidigt att avläsa resultaten och man sak- nar aktuell information. menar att man inte kan avläsa effekterna eftersom man saknar tillgång till aktuella uppgifter: Mot bakgrund av eftersläpning i registerdata innehåller denna rapport ingen analys av utvecklingen inom de olika målområdena som effekter av storstadssatsningen. Tyngdpunkten i redovisningen vilar i stället på en analys av den utveckling och de omständigheter som kan antas på- verka kommunernas och bostadsområdenas möjligheter att uppnå de uppsatta delmålen och det övergripande målet att bryta segregationen (2002b, s. 30). Ytterligare en problematik när det gäller att mäta effekter är den höga omflyttningen i områdena. visar att det är en skillnad på dem som flyttar ut och de som flyttar in i de aktuella bostadsområdena.