sou · GTB381d6 · 2006-01-01 00:00:00 — Undan- taget utgörs av forskning om fosterbarns- och institutionsvård där det finns en internationell forskningsfront och också en hel del svensk forskning. 3.Det saknas grundläggande löpande statistikproduktion, om (a) inflödet i barnavårdssystemet: antalet anmälningar, ansök- ningar, vilka som gör anmälningarna och vad som händer med dem samt (b) om barna- och ungdomsvårdens insatsrepertoar; vilket typer av åtgärder vidtas. Ett undantag i detta avseende är statistiken över omhändertaganden. Där långa personbaserade statistikserier gör att vi nu systematiskt kan ta fram nya kun- skaper om omhändertagna barn och om effekterna av samhäl- lets insatser. 4.Det mesta talar för att antalet barn och ungdomar som blir föremål för insatser inom barnavården har ökat kraftigt sedan Särskilt allvarligt är det att antalet omhändertaganden stadigt gått upp . Det gäller nästan uteslutande tonåringar. Visserligen kan vi göra antaganden att en del av ökning orsakats av ett ökande tryck från det rättsliga systemet på , men kunskaperna om skälen till ökningen är långt ifrån tillräckliga. 5.Det saknas kunskaper om den sociala barnavårdens organisa- tion och struktur och hur sättet att organisera barnavården påverkar innehållet. Dessa kunskapsbrister gäller såväl omfatt- ning av de resurser som läggs ned på barna- och ungdomsvår- den som det sätt på vilket arbetet organiseras. Denna punktvisa beskrivning av kunskapsbristerna är fortfarande giltig. Det som framförallt hänt sedan den gjordes är att frågan om insatsers och metoders effekter på klienters levnadsförhållanden fått ökad betydelse i diskussionerna om socialt arbete. Evidens- baserat socialt arbete är något som ställts på dagordningen. Det betyder blanda annat att och andra aktörer lägger ner mer resurser på att initiera utvärderingar av metoder i bland annat barn- och ungdomsvården och på att sprida kunskaper från andra länder i form av kunskapsöversikter. I mycket är detta ett arbete som ligger i sin linda, och det är en öppen fråga hur det kommer att påverka barna- och ungdomsvårds- arbete . Jag skall i det här föredraget koncentrera mig på den sista punkten i min sammanställning, nämligen barna- och ungdomsvår- dens organisation och resurser. Det jag kommer att säga baseras nästan helt och hållet på två artiklar skrivna av och mig (2004a, b). Artiklarna baseras i sin tur på data från ett ganska omfattande forskningsprojekt, det så kallade , där vi låtit samla in uppgifter om individ- och familjeomsorgen i hundra mellanstora svenska kommuner (för mer precisa metoddiskussio- ner, referenser osv. se 2004a, b). Jag tänkte börja med att säga något om personalresurserna. Inom andra kommunala verksamhetsområden vet man ganska mycket om hur resurserna fördelas. Man vet hur många elever det går på en lärare eller hur många barn det går på en förskolelärare. Mot den bakgrunden kan det tycks märkligt att det inte finns någon pålitlig statistik om hur många som arbetar inom individ och familje- omsorgens sociala barnavård. Inom ramarna för har vi försökt råda bot på denna brist. I den följande tabellen redovisas hur många socialarbetare det går på 1 000 invånare. Tabell 1 Antal socialarbetare per tusen invånare i genomsnitt (n=100) Den genomsnittliga kommunen bland de hundra som ingår i vårt urval har alltså 1,21 socialarbetare per tusen invånare. Den kommun som har lägst antal ligger på en halv socialarbetare per tusen invå- nare medan motsvarande siffra för den mest socialarbetartäta är drygt två per tusen. När det gäller barn och unga går det knappt 0,6 socialarbetare på 1 000 invånare i totalbefolkningen. Om man stäl- ler antalet socialarbetare inom barn och ungdom i relation till antalet barn och ungdomar i kommunerna (befolkningen upp till ), finner man att det går drygt två socialarbetare på 1 000 barn och ungdomar. Men variationerna är mycket stora mellan olika kommuner. De minst socialarbetartäta har knappt en socialarbetare på 1 000 invånare i befolkningen upp till medan motsva- rande siffra för de mest socialarbetartäta är fem. Det som är slående är att barn och ungdom är personalmässigt nästan lika stort (0,58 per tusen invånare) som missbruk och socialbidrag tillsammans (0,63 per tusen invånare). Mot bakgrund av att det i vårt material framkommer att de som arbetar med barn och ungdom numera ytterst sällan handlägger socialbidrag för sina familjer är det uppenbart att kommunerna lägger jämförelse- vis stora resurser på barn- och ungdomsområdet. Vi saknar säkra data när det gäller hur kommunerna tidigare fördelat de personella resurserna men mycket talar för att barn och ungdom ökat sin andel. Den följande tabellen antyder ett sådant förhållande. Tabell 2 Nyanställda samt förändringar i personalstyrkans storlek, procent av det totala antalet anställda (n=100) Förändringar i personalstyrkan storlek % Som framgår av tabellen är andelen nyanställningar relativt stor. Inom barn och ungdom har i genomsnitt nära tjugo procent av personalstyrkan nyanställts före intervjuerna gjordes. Talet om höga tal för personalomsättning tycks alltså ha fog för sig. Men nyanställningar verkar också hänga samman med en expansion, eftersom personalgruppens storlek inom barn och ungdom till skillnad från de andra områdena har ökat sina personal- resurser . Uppgången i personal inom barn och ungdom svarar mot ganska entydiga uppgifter om att trycket på barnavården ökat genom fler anmälningar från skola, hälsovård och allmänhet samt genom att domstolarna överlämnar fler ärenden med kriminella ungdomar till . Med tanke på personalökningen, att personalen numera specialiserar sig på kärnuppgifter och inte arbetar med socialbidrag samt att det skett stora ökningar i kostnader för placeringar av ungdomar i dygnsvård, kan man helt klart konstatera att detta är ett område där man lägger ned mer resurser , låt säga . När jag säger detta till socialsekretare som arbetar med barn och ungdom brukar de protestera och i stället häva att resurserna minskat. Möjligen är det så att dessa påståenden båda kan vara sanna, nämligen om det är så att ökningen av resurser svarar mot en större ökning av anmälningar osv. Man kan tänka sig att det går fler klienter per socialarbetare än . Om det vet vi emellertid ingenting. En annan förklaring till att bägge dessa påståenden kan vara sanna är att de nya resurserna inte gått till barnavårdens kärna, de som sysslar med det vanliga ut- redandet och det vardagliga behandlingsarbetet, utan till nya former av öppenvårdsverksamheter och projekt. I våra data återfin- ner vi nämligen uppgifter som tyder på att större delen av de för- ändringar som skett i organisering handlar om sats- ningar på olika typer av öppenvårdsenheter och samarbetsprojekt. Det för oss också över till frågan om hur barnavården är organiserad. Tabell 3 Andel kommuner med integrerad arbetsgrupp, integrerad arbetsgrupp med personbunden specialisering respektive särskild specialiserad enhet, procent (n=100). Integrerad arbetsgrupp med personburen Särskild, specialiserad, enhet När socialtjänstlagen trädde i kraft var det i lagstiftningen fastslagna ideala arbetssättet, en integrerad organisa- tion. Den enskilde socialarbetaren skulle arbeta med såväl social- bidrag som missbrukarvård och socialbidrag för sina klienter. Eller i vart fall skulle organiseringen göras utifrån en sådan tanke om integrerat arbetssätt. De här principerna har inte ändrats på lag- stiftningsområdet men verkligheten är en helt annan än för 10 eller . Sedan mitten av 1980- och kan vi bevittna en omfattande specialisering inom individ- och familjeomsorgen inklusive den sociala barnavården. Det vanligaste sättet att organisera den sociala barnavårdsverk- samheten i kommunerna är barn- och familjegrupper. Beteck- ningarna kan skilja sig åt, men sådana enheter finns i av de undersökta kommunerna. I en femtedel av kommunerna har man dessutom specialiserat sig ytterligare genom att inrätta sär- skilda ungdomsgrupper. Det är i dessa grupper som lejonparten av utrednings- och behandlingsarbetet utförs. I de fall där man organiserat verksamheten i form av en barn- och familjegrupp och/eller ungdomsgrupp förekommer det ytterst sällan, som jag varit inne på, att man hanterar socialbidrag parallellt med behandlings- och utredningsverksamheten. Bara fem av kom- munerna svarar ja på frågan om de handlägger det ekonomiska biståndet för de familjer de har kontakt med. Om man bortser från de, oftast små kommuner, som har en helt integrerad organisation där missbruksarbetet, barnavårdsarbetet och hanteringen av social- bidrag sköts inom samma enhet, förefaller det vara så att utred- nings- och behandlingsarbetet inom den sociala barnavården nu i praktiken skiljts från socialbidragshanteringen. En tidigare mycket omdiskuterad fråga har därmed lösts i all tysthet – mer eller mindre i strid med lagstiftarens intentioner om helhetssyn och integration av olika arbetsuppgifter. Inom ramarna för barn- och ungdomsenheterna drivs ofta speci- aliseringen ännu längre, genom personburen uppdelning av arbets- uppgifter. Det är mycket vanligt att man i en sammanhållen grupp har personal som specialiserar sig på utredningsarbete, familje- hemsfrågor osv. I drygt tjugo procent av kommunerna har man skiljt ut utred- ningsarbetet inom barn och ungdom till särskilda organisatoriska enheter (i två fall inom ramen för en så kallad beställar- utförar- enhet). Renodlade beställar/utförarmodeller är alltså ovanliga, medan det är relativt vanligt att man har en särskild grupp för att hantera utredningsverksamheten. Vid sidan av kärnfunktionerna i barn- och familjegrupper, ung- domsgrupper och utredningsenheter, finns i de allra flesta kommu- nerna () andra typer av verksamheter på barnavårds- området. är dessa övriga verksamheter olika typer av öppenvårdsmottagningar för barnfamiljer och ungdomar, men här återfinns ofta också särskilda enheter för så kallad hemma-hos- verksamhet eller hemma-hos-terapi, det vill säga där man i olika former och med olika intensitet bedriver behandlingsverksamhet i familjens vardag. Idéerna bakom öppenvårdsmottagningarna kan vara att man skall specialisera sig på någon särskild klientgrupp eller att mottagningarna skall öka tillgängligheten, genom att verksam- heten avskiljs från den mer formella kärnan av barnavårdsarbetet. Öppenvården bedrivs ibland i nära samarbete med exempelvis barnhälsovård och skola. På grund av detta samarbetet kan det ibland till och med vara svårt att identifiera gränserna för vad som är individ- och familjeomsorg. Ser vi på tidpunkterna för när den senaste organisationsföränd- ringen gjorts på barnavårdsområdet visar det sig att den i genom- snitt (md) låg och att av kommunerna hade omorganiserat . Talet om de ständiga omorganisationerna inom bekräftas med andra ord i våra data. Mer än två tredjedelar har genomfört omorganisationer . Bilaga 3 SOU 2005:81 Tabell 4 Innebörd i senaste omorganisation inom social barnavård. Procent (n=100). Specialisering genom inrättande av särskild enhet Intern specialisering av uppgifter Integrering genom sammanslagning av enheter Överflyttning av uppgifter till andra delar av IFO Övrigt/ej svar Som framgår av Tabell 4 är trenden i organisationsförändringarna i riktning mot ökad specialisering mycket tydlig. De fyra första kategorierna representerar olika former av specialisering. Samman- taget kan alltså av de senast genomförda omorgani- sationerna karaktäriseras som specialiseringar – i form av organi- satorisk avskiljning från andra delar av individ och familjeomsor- gen, specialisering inom barnavården (exempelvis i form av inrät- tande av en ungdomsgrupp eller utredningsenhet) eller (vanligast) att man startar en ny behandlingsenhet utanför barnavårdens kärn- områden. Det är kanske just detta med tillkomsten av nya typer av öppenvårds- och behandlingsenheter som är den tydligaste men också mest anmärkningsvärda (åtminstone när gäller styrka) speci- aliseringstrenden inom den sociala barnavården. från detta organisatoriska perspektiv har barnavården för- ändrats kraftigt . bör det framhållas att detta kan vara förändringar på ytan. Vi vet mycket litet om vad det betyder för det vardagliga sociala arbetet. Specialisering kan emellertid knappast betraktas som en kortlivad trend eller ett slags organisatoriskt mode. För att lösa problem av olika slag eller för att svara upp mot omgivningens förväntningar tycks specialisering vara en mer eller mindre självklar strategi inom socialvården i allmänhet och också inom barna- och ungdomsvården. Krävs det ökad kompetens i utredningsarbetet eller satsningar på problem- ungdomar verkar det organisatoriska svaret ofta vara att skapa en ny enhet (som inte behöver se likadan ut i de olika kommunerna). Specialisering tycks sällan ifrågasättas utan verkar i stället ofta utgöra det naturliga svaret på omgivningens krav på nytänkande. Innan jag avslutar föredraget med ett antal frågor inför fram- tiden, skall jag säga några ord om specialiseringens effekter för klienterna. Vad man med viss säkerhet kan utgå från är att de orga- nisationsförändringar som skett har gjort systemet mer komplicerat för klienterna. Det bör rimligen vara så att det är svårare att veta vilken enhet man skall ta kontakt med eftersom det finns fler . För att komma in systemet krävs dessutom oftast att relationen inleds med någon form av sorteringsprocedur. Dessa eventuella svårigheter för klienterna skall vägas mot fördelar i form av större expertis bland socialarbetarna och att det för klienten faktiskt kan upplevas som en vinst att inte vara beroende av en enda socialarbetare som vet allt om ens liv. Ur detta pers- pektiv vore det välmotiverat med forskning som från ett klient- perspektiv söker belysa specialiseringens effekter mer allmänt. Sammanfattningsvis kan man konstatera att social barna- och ungdomsvård är ett stort och växande fält. Det är det kanske största yrkesområdet för socionomer och definitivt det största inom individ- och familjeomsorgen. Många barn, ungdomar och familjer kommer i kontakt med denna verksamhet; ibland i form av kortvariga kontakter som en utredning efter en polisanmälan om ett snatteri, ibland i form av långvariga och mycket ingripande kontakter, som när ett barn blir omhändertaget på grund av föräld- rars missbruk. Mot bakgrund av att barnavården är relativt resurs- krävande och med tanke på att de ingripanden som görs inte sällan är långtgående för klienterna, kan man förvåna sig över att det finns så lite systematisk kunskap om vad som görs på detta fält och – framförallt – vad det leder till för resultat för klienterna. I det här föredraget har jag framförallt uppehållit mig vid den sociala barna- och ungdomsvårdens personalresurser och organise- ring. Särskilt har jag velat peka på den starka rörelsen mot speciali- sering inom barna- och ungdomsvården. Denna rörelse som kunnat observeras innebär för det första att barna- och ungdomsvården avskilts från socialbidrags- hanteringen och arbetet med vuxna missbrukare, för det andra att man i de enskilda kommunerna fått fler enheter som hanterar olika slag av barna- och ungdomsvårdsuppgifter, samt för det tredje att kommunernas organisering av barnavården kommit att skilja sig åt mellan olika kommuner i större utsträckning . Organi- satoriskt är läget med andra ord mer oöverskådligt än . Till det kommer att servicenivån mätt som antalet socialarbetare i befolk- ningen varierar mycket kraftigt mellan olika kommuner. Med anledning av detta finns det anledning att avslutningsvis peka på ett par punkter som kan vara viktiga att lyfta fram i den framtida diskussionen om barna- och ungdomsvårdens läge och villkor i organisatorisk avseende: En central fråga är om specialiseringen leder till ökad splittring och turbulens eller om den ger möjlighet till ökade kunskaper och större professionalitet bland socialarbetarns? Man kan å ena sidan tänka sig att de observerade trenderna kan leda till system som blir oöverskådligt för klienterna, som skapar stän- diga behov av omorganiseringar och hög personalomsättning. Å andra sidan kan man tänka sig att specialisering skapar större möjligheter att fördjupa sig och utveckla högre kompetens i vissa metoder eller för vissa klientgrupper. Naturligtvis är detta frågor som bör undersökas med fokus på resultat och effekter för klienterna. Vid sidan av specialiseringen som sådan finns det anledning att diskutera specialiseringens önskvärda riktning. Jag har pekat på specialisering som baserar sig på uppdelning av klientgrupper (t.ex. ungdomar, barn), uppdelning av arbetsprocessen (t.ex. utredning, behandling). Till det kommer metodologisk speciali- sering (särskilda team för familjerådslag, eller MST-team för behandling av ungdomar). Man kan fråga sig vilka typer av specialisering som är möjliga att genomföra i de olika kommu- nerna och vad som gagnar klienterna bäst? När det gäller färd- riktningen finns det också anledning att diskutera den kommu- nala självbestämmanderätten och förhållandet mellan politiker och professionella. Hur skall den önskvärda färdriktningen (om det nu finns någon sådan) bestämmas, vem skall göra det och hur skall man se till att besluten genomförs? Vad betyder de stora skillnaderna i servicenivå (mätt som antalet socialarbetare i befolkningen) mellan kommunerna? Är det fler barn som får del av tjänsterna i de socialarbetartäta kommunerna eller är tjänsterna av bättre kvalitet? Är det soci- ala kontrollen större i de socialarbetartäta kommunerna? Är de stora variationerna i kommunernas satsningar på personal verk- ligen rimliga om man tänker sig ett system där servicen till (och kontrollen över) medborgarna är något sånär jämnt fördelad över landet? & , T. (2004a) Det sociala arbetets vikt- igaste resurs? Om omfattningen av personal inom social- tjänstens individ och familjeomsorg. Socialvetenskaplig tidskrift, 11, 119–135. & , T. (2004b) En sak i taget? Om specialisering inom individ- och familjeomsorg. Socialvetenskaplig tidskrift, under publicering. (2000) Om kommunernas sociala barnavård. I Szebehely, M. (red.) Välfärd, vård och omsorg. Antologi från Kommittén välfärdsbokslut. & , B. (2001) Omhändertagande av barn . I Szebehely, M. (red.) Välfärds- tjänster i omvandling. Antologi från Kommittén välfärds- bokslut. En berättelse om samverkan Av rektor , , chef för genomfördes i ett processinriktat demokratiutvecklingsarbete på politiskt nivå. En utgångspunkt för detta var att alla kommunala verksamheter ska ha kommuninvånaren i fokus för sitt arbete. Många diskussio- ner fördes om att kommuninvånare inte ska behöva söka sig fram eller hoppa runt i den kommunala organisationen och mellan verksamheter för att hitta de tjänster och den hjälp man i en given situation behöver. Kommunens anställda ska organisera sitt arbete så att man slår ring om människan och om man inte själv kan stå till tjänst ska man alltid kunna lotsa rätt. Detta förnyelsearbete formulerades i en kommu- nal vision där samverkan alltid förutsätts för att möta individers behov. Samverkan över förvaltningsgränser, sektorsgränser och andra gränser. Denna kommunala vision resulterade så små- ningom i inriktningsmål för de olika förvaltningarna där samverkan åter fördes fram som en anvisning för hur arbete i verk- samhet ska bedrivas. Arbetet med barn i behov av särskilt stöd och deras familjer bedrevs i många parallellprocesser före mitten av nittonhundra- nittiotalet. Barnomsorg och skola bedrev arbetet med sin elevvård ofta med utgångspunkt i barnets tillkortakommanden i skolan. Många anmälningar gjordes till . jobbade på med sitt, överhopad av anmälningar och utredningar. Barnpsykiatrin arbetade hårt med barn och familjer och kön var lång. I centrum för allt detta arbete fanns barn och familjer ofta med många uppdragsgivare, kanske ofta med olika uppdrag och syn- punkter, till föräldrar och barn, formulerade i behandlingsplaner, handlingsplaner och åtgärdsprogram. Försök till samverkan gjordes men dessa resulterade ofta i syn- punkter på varandras arbete snarare än att man funderade över hur den egna verksamheten kunde möta barnets behov. I värsta fall blev resultatet en projicering av vanmakt. togs trevande försök till samarbete mellan socialtjänst och skolans elevvård. Cheferna för respektive verksam- het påbörjade en dialog utifrån vissa individärenden då man inte var nöjd med de resultat man uppnådde i egen verksamhet och andras. Diskussionerna kom också att handla om vad som skulle kunna åstadkommas med gemensamma resurser. I enlighet med det politiska förnyelsearbetets propåer om sam- verkan hade presidierna för barn och utbildningsnämnden – omsorgsnämnden och hälso- och sjukvårdsnämnden börjat träffas för gemensamma diskussioner. I varje nämnds inriktningsmål prioriterades arbete med barn och unga, förebyg- gande arbete och tidiga insatser. Till dessa presidieträffar inbjöds cheferna för socialtjänst och skolans elevvård med en viss regelbundenhet för att berätta om samverkansförsök och diskussioner och tankar om gemensam resursanvändning och metodutveckling. På en sådan presidieträff kom en förfrågan från hälso- och sjukvårdsförvaltningens chef – vad skulle ni vilja göra med en extra personell resurs som kan jobba för barns hälsa i ? Kön till barnpsykiatrin var halvårslång. Frågan var lätt att besvara. Våra diskussioner hade lett fram till beslut om att med kommunens skolkuratorstjänst och en social- sekreterare bilda ett team som skulle arbeta icke-myndighetsut- övande med barn som far illa. Med medel till ytterligare en resurs anställdes socionom nummer tre. Alla dessa tre tjänster hade sin tillhörighet i sin basorganisation, men placerades i gemensamma lokaler med ett gemensamt uppdrag och en gemensam lednings- grupp, bestående av tre chefer; från skola, socialtjänst och primär- vård. Uppdraget var att arbeta med metodutveckling och personal- stöd, förebyggande insatser, med individärenden, kompetens- höjande insatser gentemot personal samt med projekt. Många tan- kar fanns hos flera om svårigheter med sekretess. Detta löstes genom att barn- och ungdomsteamets arbete utgick från föräldrars uppdrag eller att föräldrar gav sitt tillstånd till samverkan. Barn- och ungdomsteamets arbete startade som ett treårigt projekt, vilket efter utvärdering permanentades med fortsatt tre huvudmän. Till barn- och ungdomsteamet anslöts under projekt- tidens gång en specialpedagog och en barnomsorgs/ skolpsykolog. Utvärderingen av barn- och ungdomsteamet genomfördes av en extern utvärderare. Utvärderingen genomfördes genom enkäter till brukare samt med intervjuer med personal i basorganisation barn- omsorg och skola, arbetsledare och personal hos våra kringaktörer. Föräldrar var genomgående positiva till att Barn- och ungdoms- teamet var lättillgängligt, att man snabbt upplevde sig få tid för ett första sammanträffande och att man som förälder i kontakt med Barn- och ungdomsteamet själv fick formulera vad man ville ha hjälp med – formulera sitt uppdrag. Föräldrar var genomgående även nöjda med placeringen av Barn- och ungdomsteamet – centralt men lite vid sidan av andra institutioner. Man upplevde sig inte så synlig. Personal i basorganisationens verksamheter med de yngre åldrarna var mycket nöjda med teamets arbete och med den sam- verkan teamet bjöd in till. Personal i verksamheter med de äldre åldrarna var över lag nöjda med samarbetet med Barn- och ung- domsteamet, men var missnöjda med att ha tappat sina skolkuratorstjänster och man valde att inte se att man som kom- pensation fått en heltidstjänst som skolvärd då man hade uttryckt behovet som att ha någon som alltid är på plats samt att man istäl- let skolkurator nu hade tillgång till hela teamets tre tjänster i elevvårdsarbetet. Personal i alla verksamheter var nöjda med det personalstöd som teamet kunnat ge men gav uttryck för behov även av pedagogisk handledning, gärna i kombination/i par med socionom från teamet.