sou · GTB377d2 · 2006-01-01 00:00:00 — I anslutning till en sammanhållen process kan det däremot anses rimligt att förhandsbesked ska kunna ges avseende alla de frågor som kommer att prövas – om än bara i princip – inom ramen för bygglovsprövningen. Ett utvidgat förhandsbesked innebär inte en ny pålaga på bygg- utan en ny möjlighet. Ett givet förhandsbesked innebär inte ett godkännande av tekniska lösningar utan en bedömning av att möjligheter finns att fylla samhällets krav – i analogi med bygg- lovsprövningen. Både förhandsbeskedet och bygglovsbeslutet ska kunna villkoras med krav på intyg om kontroll av utförd projekte- ring, i förra fallet som villkor för bygglov, i senare fallet som villkor för byggstart. Härigenom innebär ett utökat förhandsbesked inte ett utökat ansvar för utan ett utökat underlag för byggherren att bedöma sina utgångspunkter för att ta det före- lagda ansvaret. Därför finns således motiv för ett utvidgat, bindande förhands- besked. Kommitténs bedömning är att ett sådant förhandsbesked ska kunna ges med utgångspunkt i det material som byggherren tar fram och i den utsträckning byggherren kan göra sannolikt att kra- ven kan uppfyllas. tar sedan ställning till om förhandsbesked kan ges utifrån en bedömning av om kraven kan komma att uppfyllas genom föreskrifter i bygglovet. Kommitténs bedömning och förslag ska också i fortsättningen vara skyldig att ansöka om uttag av tilläggsavgift. Eftersom tilläggavgiften innebär en kännbar sanktion för ett olovligt agerande bör uttaget även fortsättningsvis prövas av domstol och avgiften tillfalla staten. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Kommittén föreslår följande: den minsta nivån för byggnadsavgiften höjs till , den särskilda avgiftens miniminivå höjs till och ska kunna utgå med högst ett prisbasbelopp, en särskild avgift ska kunna tas ut för olovligt ibruktagande, föreläggande om stängsel ska kunna utfärdas för gruvor och tunnlar som inte är i bruk och uttag av tilläggsavgift ska prövas av plan- och miljödomstolar. Enligt direktiven ska kommittén överväga om sanktionssystemet, som det är utformat , fungerar effektivt eller om det finns skäl att vidta förändringar av regelverket i syfte att stärka efterlevnaden av plan- och bygglagstiftningen. Det innebär att kommittén ska överväga vilka förändringar som behöver göras av sanktionsreglerna i plan- och bygglagstiftningen, bl.a. med anledning av vad uttalat (bet. 1997/98:BoU5, rskr. 1997/98:141). Påföljder och ingripanden för att åstadkomma rättelser vid överträdelser har flera redskap för att få till stånd föränd- ringar vid otillåtet byggande och de är i huvudsak samlade i 10 kap. PBL. De sanktioner som kan användas är förbud, avgifter, föreläg- gande och handräckning. Sanktionsavgifterna är av tre slag; bygg- nadsavgift, tilläggsavgift och särskild avgift. kan också ingripa på olika sätt, bl.a. genom att förbjuda att byggnadsar- beten fortsätter eller förbjuda användning av byggnadsverk. kan också förelägga ägare av fastighet att vidta rättel- ser eller andra åtgärder. Alternativt kan begära särskild handräckning från kronofogdemyndigheten. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt ska agera så snart nämnden har anledning att anta att en överträdelse har skett ska ta upp frågan om påföljd och ingripande så snart det finns anledning att anta att en överträdelse har skett, 10 kap. 1 §. Vid olovligt byggande ska nämnden se till att det utförda blir undanröjt eller rättat om inte lov kan ges i efterhand. Tre former av avgifter kan tas ut enligt 10 kap. PBL, dvs. byggnadsavgift, särskild avgift och tilläggsavgift För åtgärder som kräver bygglov, rivningslov eller marklov och som utförts utan sådant lov ska en byggnadsavgift tas ut. Avgiften ska enligt 10 kap. 4 § bestämmas till ett belopp som motsvarar fyra gånger bygglovsavgiften. Avgiften ska bestämmas till . Vid ringa överträdelser kan avgiften efterges. Avgiften ska inte tas ut om rättelse sker innan frågan om påföljd eller ingripande har ta- gits upp till överläggning vid sammanträde med och inte heller om det varit fråga om rivning för att begränsa om- fattande skada på annan egendom eller om byggnaden skadats vä- sentligt genom eldsvåda eller någon annan liknande händelse, se 10 kap. 5 §. Byggnadsavgiften tillfaller kommunen enligt 10 kap. 26 §. Utöver byggnadsavgiften ska en tilläggsavgift tas ut om en byggnad uppförs eller tillbyggnad görs utan lov, en byggnad helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för väsentligt annat ändamål än för vilket bygglov lämnats eller om en byggnad rivs utan lov, se 10 kap. 7 §. Tilläggsavgift ska tas ut med ett belopp som motsvarar per kvadratmeter bruttoarea som åtgärden har omfattat. En bruttoarea om ska frånräknas. Under vissa förutsättningar får tilläggsavgiften sättas ned eller helt efterges, dvs. om föreläggande om rättelse meddelats, om rättelse skett genom handräckning eller om det annars finns särskilda skäl, se 10 kap. 7 §. Frågor om tilläggsavgift prövas av en länsrätt på talan av en byggnadsnämnd enligt 10 kap. 8 §. Tilläggsavgifter tillfaller staten enligt 10 kap. 26 §. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt För vissa överträdelser av kontroll- och tillsynssystemet, bl.a. om arbete utförs utan att det finns någon kontrollansvarig eller om nå- gon underlåter att göra bygganmälan eller rivningsanmälan eller om arbete utförs i strid med beslut som har med- delat enligt PBL, ska en särskild avgift tas ut på minst 200 och högst , se 10 kap. 6 §. Är överträdelsen ringa behöver någon avgift inte tas ut. Avgiften tillfaller kommunen enligt 10 kap. 26 §. Ingripanden kan ske genom föreläggande om rättelse och särskild handräckning Föreläggande om rättelse eller särskild handräckning Om någon har vidtagit en åtgärd som kräver lov, en åtgärd med stöd av ett lov som sedan har ändrats eller upphävts genom ett be- slut som har vunnit laga kraft eller har vidtagit annan åtgärd som strider mot lag, föreskrift eller beslut får före- lägga om rättelse eller kronofogdemyndigheten meddela särskild handräckning så att rättelse sker, se 10 kap. 12 och 14 §§. Meddelande om särskild handräckning får enligt 10 kap. 12 § 4 också ske om någon underlåtit att vidta åtgärder i enlighet med fö- relägganden som meddelats med stöd av lagen. Föreläggande om rivning, flytt av byggnad, ändring eller stängsel Om en byggnad är förfallen eller skadad till väsentlig del får bygg- nadsnämnden förelägga om rivning enligt 10 kap. 16 §. Om en byggnad kommit att medföra stora olägenheter för tra- fiksäkerheten får i vissa fall förelägga ägaren att ta bort den eller ändra den. När det gäller byggnader får dock så- dana förelägganden meddelas endast om byggnaden kan flyttas utan svårighet eller om den är av ringa värde. Om det behövs med hänsyn till trafiksäkerheten får förelägga fastig- hetsägare att anordna stängsel eller ändra utfart mot gator eller vä- gar, se 10 kap. 17 § första och andra styckena. Om en byggnad eller anläggning för industriändamål inte längre används får förelägga ägaren att anordna stäng- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt sel kring den om det behövs till skydd mot olycksfall enligt 10 kap. 17 § tredje stycket. Föreläggande kan förenas med vite eller rättelse på den försumliges bekostnad Förelägganden kan förenas med vite eller med föreskrift om att om föreläggandet inte följs kan rättelse komma att ske på den försum- liges bekostnad enligt 10 kap. 18 §. får i vissa fall förbjuda fortsatt arbete och ska förbjuda arbetet eller åtgärden i särskilda situationer får förbjuda att ett arbete fortsätts om det är uppenbart att det utför i strid mot lag, föreskrift eller beslut, bygg- inte följer väsentlig del av kontrollplan eller rivningsplan. Om det däremot är uppenbart att arbetet äventyrar en hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa ska kommunen förbjuda att arbetet eller åtgärden fortsätter enligt 10 kap. 3 §. får enligt 10 kap. 14 § i föreläggande om rät- telse av olovlig åtgärd förbjuda att åtgärden åter utförs. Om en byggnad har brister som kan äventyra säkerheten får förbjuda användning av byggnaden med stöd av 10 kap. 16 § andra stycket. Om det brister i förutsättningarna för slutbevis får byggnads- nämnden enligt 9 kap. 10 § andra stycket utfärda användningsför- bud. 10.10.3 Erfarenheter och problem Det är främst den särskilda avgiften och tilläggsavgiften som kritiseras Kritik har riktats mot den särskilda avgiften, som anses verknings- lös, och mot användningsförbudet som kan utfärdas med stöd av 9 kap. 10 §. Kritik har också riktats mot att kommunerna inte alltid kräver rättelse när samhällskraven eftersätts. Det gäller t.ex. brister rörande tillgänglighet och användbarhet. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Ett av problemen med den särskilda avgiften är att det maximala beloppet som kan utgå uppgår till , vilket enligt vissa kom- munala företrädare inte ens täcker administrationskostnaden. Av- giften anses inte heller ha någon avhållande effekt. Det finns därför i praktiken inga verkningsfulla medel att hävda kraven på att bygg- anmälan ska göras och att en kvalitetsansvarig ska finnas när arbe- tena utförs. Från kommunalt håll har också påtalats att det är resurskrävande för byggnadsnämnderna att ansöka om uttag av tilläggsavgift och ta fram underlaget för uttaget. Detta ställer krav på insatser som kommunerna inte får täckta eftersom tilläggsavgiften tillfaller sta- ten. Ytterligare ett problem anses vara att byggnadsnämnderna inte upplever att de har fått stöd i praxis när det gäller uttag av tilläggs- avgift, bl.a. eftersom avgifterna ofta sätts ned eller efterges helt, vilket gör att hotet om avgiftsuttag inte har någon avhållande ef- fekt. Ett annat problemen med tilläggsavgiften är att den kan slå orimligt hårt i vissa situationer, exempelvis vid ändrad användning av stora lokaler utan avsevärda byggåtgärder eftersom avgiften be- räknas på byggnadsarean. Användningsförbudet uppges vara svårt att tillämpa i praktiken. Ingripandet aktualiseras ofta allt för sent och slår för hårt mot äga- ren – en ägare som ibland är en annan än den som byggde - och mot redan inflyttade boende. Ofta anses det vara viktigare att få använda bostaden än att få åtgärderna utförda. Ett annat problem uppges vara att byggnadsnämnderna sällan utnyttjar möjligheterna att använda sanktioner. sker ingri- panden efter anmälan av grannar. Kommunerna har också enligt undersökningar, bl.a. från , visat sig ha minskat resurserna för övervakning och ingripanden mot olovliga åtgärder genom att föra över resurser från kontroll och tillsyn till bygglovsprövningen. Byggnadsnämnderna har möjlighet att förelägga om stängsel i vissa situationer. förekommer det på sina håll att tunn- lar och gruvor inte längre används och i princip överges. Eftersom tunnlarna och gruvorna inte alltid kan anses ha haft koppling till industriverksamhet saknas stöd i lag för att förelägga om stängsel. Till följd av att detta blir de obevakade och det kan finnas risker för olyckor. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Enligt ett uttalande från behövs det klargöranden beträffande tilläggsavgifterna Fram skulle byggnadsnämnderna göra en anmälan om uttag av tilläggsavgift till en allmän åklagare som sedan förde talan om uttag av avgiften i allmän domstol. Som ett led i en strävan att renodla åklagarnas uppgifter ändrades ordningen så det blev en uppgift för att ansöka om uttaget i domstol och då i allmän förvaltningsdomstol i stället för i allmän domstol. En- ligt uttalanden i betänkandet 1997/98:BoU5 (s. 23 f.) fanns det inte någon avsikt att förändra anmälningsplikt i samband med att åklagaren inte längre skulle vara den som gjorde anmälan om uttag av tilläggsavgift till domstol. Emellertid kom den bestämmelse i PBL som särskilt angav den ob- ligatoriska anmälningspliktens omfattning att tas bort. I proposi- tionen med motiven till lagändringarna angavs att ändringarna in- nebär att det anförtros att självständigt pröva om talan om tilläggsavgift ska föras (prop. 1994/95:23 s. 125). Med hänsyn till dessa omständigheter ansåg utskottet att det fanns en risk för missuppfattningar som bör klargöras. Enligt utskottet fanns det skäl att överväga om obligatorisk anmälningsplikt är mo- tiverad. Enligt utskottet borde det införas en rätt för byggnads- nämnden att bestämma sin talan så att den har möjlighet att själv avgöra om tilläggsavgift helt eller delvis ska efterges, om inte över- väganden skäl talar emot en sådan lösning. fri- het i detta avseende bör inte påverka länsrättens möjligheter att besluta om eftergift. De av utskottet efterlysta övervägandena bör inte avse att ge nämnden möjligheter att själv ålägga den enskilde några förpliktelser. Utskottet ansåg det vidare lämpligt att det i detta sammanhang även överväga om inte också tilläggsavgifterna bör tillfalla kommunen. 10.10.4 Överväganden och förslag Översynen har fokuserats på uttag av avgifter med stöd av 10 kap. PBL Översynen av sanktionssystemet har fokuserat på förbättringar av det nuvarande systemet och de områden som särskilt lyfts fram i direktiven och då speciellt skyldighet att Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt ingripa och tilläggsavgiften. Även behovet av höjda avgiftsnivåer för att öka effektiviteten har bedömts liksom behovet av vissa smärre justeringar för att komma till rätta med vissa brister och konsekvensändringar till följd av ändringar i andra av PBL:s kapitel. Bestämmelserna om föreläggande och handräckning har lämnats utanför översynen eftersom dagens brister inte har framstått som så tydliga att en översyn och förändringar av bestämmelserna har ansetts motiverade att prioritera. Utgångspunkterna för sanktionssystemet är att överträdelser ska leda till kännbara ingripanden Ett sanktionssystem har flera funktioner och det gäller också sank- tionerna som har införts i PBL. Systemet är bland annat till för att få till stånd rättelser så att den byggda miljön överensstämmer med den bebyggelse som kan tillåtas med stöd av regelverket. Sanktio- ner finns också för att bestraffa den som brutit på gällande be- stämmelser. Dessutom är sanktionerna tänkta att ha en preventiv effekt, dvs. att avhålla enskilda ifrån att överträda reglerna. En respekt för regelverket och en önskan om att följa systemet bör vara grundläggande för PBL, men för att komma till rätta med överträdelser behövs det också ett sanktionssystem som är verk- ningsfullt och med avgifter som bör vara kännbara för den som inte följer reglerna. Sanktionsavgifterna bör därför sättas så högt att de kan förväntas få en avhållande effekt. Även om avgiftsnivåerna har betydelse för benägenheten att följa gällande bestämmelser så kan man inte komma ifrån att ett aktivt utövande av tillsyn också har stor betydelse. Utvärderingar som gjorts av bl.a. har visat att kommunernas tillsyn är bristfällig. I huvudsak är det ingripanden efter påpekan- den från grannar och inte tillsyn på kommunalt initiativ. Ska sy- stemet framstå som trovärdigt är det därför viktigt att kommu- nerna tar ansvar för tillsynen över den byggda miljön för att på detta sätt säkra att framförallt allmänna och angelägna samhällsin- tressen tillgodoses. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt ska ingripa mot överträdelser och anmäla frågor om tilläggsavgift till domstol har enligt 10 kap. 1 § en skyldighet att ingripa så snart nämnden finner anledning att anta att en överträ- delse skett. En form av ingripande är att ansöka om uttag av tilläggsavgift. När det gäller tilläggsavgiften har den reserverats för sådana former av olovliga handlingar, dvs. byggande utan lov, rivning utan lov eller väsentligt ändrad användning, som det är särskilt angeläget att motverka och som oftast är av allvarligare art än ordningsförse- elser och där byggnadsavgiften inte är tillräcklig som sanktion. Tilläggsavgiften kan uppgå till belopp som kan ge en kännbar eko- nomisk förlust. Som tidigare nämnts gällde fram till att bygg- nadsnämnden skulle anmäla till åklagare när förutsättningar för uttag av tilläggsavgift var uppfyllda. Sedan var det åklagaren som förde det allmännas talan vid allmän domstol. Som ett led i en strä- van att göra brottmålsförfarandet mer effektivt fick byggnads- nämnden ansvaret för att ansöka om uttag av tilläggsavgiften i domstol. Plikten att anmäla ärendet till åklagaren var obligatorisk i de fall förutsättningarna för att ta ut tilläggsavgift var uppfyllda. Detta framgick av en särskild bestämmelse i 8 § andra stycket. Bestämmelsen att det skulle vara obligatoriskt med en anmälan till åklagaren om uttag av tilläggsavgift baserades på slutsatsen att en politiskt sammansatt nämnd inte efter skönsmässig bedömning skulle kunna ålägga enskilda betydande avgifter. Som en följd av detta skulle det inte heller vara en uppgift för att ta ställning till om skäl för eftergift föreligger. Den särskilda bestämmelsen om obligatorisk anmälningsplikt togs bort i samband med att kravet på anmälan till åklagare slopa- des. Som påpekade (bet. 1997/98:BoU5) finns det anledning att försöka tydliggöra lagens ståndpunkter när det gäller skyldighet att handla i de fall förutsätt- ningar för uttag av tilläggsavgift föreligger eftersom uttalandet i propositionen (prop. 1994/95:23 s. 125) har gjort det rådande läget är något oklart. I detta sammanhang kan nämnas att uttalandet finns i författningskommentaren och utvecklas inte närmare i den allmänna motiveringen rörande ändringarna. För att tydliggöra den problematik som ligger bakom kravet på anmälningsplikt återges i det följande kortfattat bakgrunden till Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt dagens bestämmelser och de resonemang som fördes i samband införandet av den särskilda lagen som tidigare reglerade påföljder och ingripanden vid olovligt byggande, dvs. den lag genom vilken dagens system infördes. Lagen, som infördes , innebar bl.a. att bestämmelserna om straff för överträdelse av byggnadsförfatt- ningarna upphävdes och ersattes med ett avgiftssystem. Genom den särskilda lagen infördes tilläggsavgiften. Av förarbetena till lag- stiftningen framgår att departementschefen ansåg att det skulle vara en olämplig ordning att låta en politiskt sammansatt nämnd göra skönsmässiga bedömningar avseende om en betydande avgift ska tas ut eller inte och om en sådan avgift kan efterges (prop. 1975/76:164 s. 41). Eftersom tilläggsavgiften införts som en ersätt- ning för straffbestämmelser finns det skäl att låta en domstol pröva frågan om uttaget. Dessutom har uttalandena i samband med infö- randet av den lagstiftning som är ursprunget till dagens bestämmel- ser fortfarande aktualitet. Det bör därför också fortsättningsvis vara en skyldighet för att anmäla uttag av tilläggsavgift utan att göra avvägningar i det enskilda fallet. Bygg- nadsnämndens uppgift ska därför också framöver vara att ansöka om uttaget och ge in det underlag som behövs för domstolens be- dömning. Det är en del i det ansvar för lagens efterlevnad som har. När det gäller underlaget som krävs för en ansökan till domstol så bör det material som tas fram för att bedöma uttaget av bygg- nadsavgiften ofta vara tillräckligt som grund för en ansökan om uttag av tilläggsavgift. Denna bedömning gjordes av departements- chefen i samband med att bestämmelserna om uttag av tilläggsav- gift infördes (prop. 1975/76:164 s. 288) och inget har framkommit som talar emot denna slutsats. Frågan är om skyldighet att göra en anmälan om uttag av tilläggsavgift behöver tydliggöras genom en särskild bestämmelse eller inte. Bedömningen är att skyldighet att ingripa såsom den uttrycks i 10 kap. 1 § läst tillsam- mans med 7 § som anger grunderna för uttag av tilläggsavgiften och 8 § om vilken instans som prövar frågor om tilläggsavgift är till- räcklig. Det behövs därför ingen särskild bestämmelse med kopp- ling till krav på anmälan om uttag av tilläggsavgift. har pekat på att det kan behövas särskilda be- stämmelser som anger att nämnden kan ta ställning till nivån på avgiften även om det är en uppgift för domstolen att sedan bedöma nivån. I 4 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) anges att i en ansö- Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt kan ska anges vad som yrkas samt de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet. Det innebär att ska ange att den ansöker om uttag av tilläggsavgift och ange grunderna för denna ansökan. Eftersom det är domstolen som bestämmer nivån är storleken på uttaget inget som omfattas av nämndens yrkande och därmed har nämnden inget uttalat stöd för att ta ställning till frågan. Inom ramen för uppgift att ange om- ständigheterna som stödjer ansökan om uttag kan det emellertid anses finnas ett utrymme för nämnden att ange synen på avgiftsni- vån. Eftersom det ska vara en domstols uppgift att bestämma utta- get och det inte finns några bestämmelser som hindrar en bygg- nadsnämnd från att uttala sig om uttagets storlek i det underlag som ges in till stöd för ansökan eller under en kommunicering in- för beslut om uttaget, blir slutsatsen att det inte behöver införas någon särskild bestämmelse om nämndens möjlighet att yttra sig angående avgiftens storlek och möjligheten till eftergift. På så sätt lämnas det öppet för en byggnadsnämnd att i varje enskilt ärende bedöma om nämnden vill uttala sig angående avgiftsuttaget eller inte. Tilläggsavgiften ska också tillfalla staten Tilläggsavgiften skiljer sig principiellt från de övriga sanktionsav- gifterna enligt PBL genom att frågan ska prövas av länsrätten på talan av samt genom att beloppet tillfaller sta- ten. Tilläggsavgiften är en form av straff för åtgärder som har stor betydelse och ersatte tidigare straffbestämmelser vid olovligt byg- gande m.m. Eftersom det är en överträdelse av väsentliga bestäm- melser är avsikten att straffet ska vara kännbart för den enskilde. Överträdelsen ska, för att bl.a. krav ska uppfyllas, vara lätt att konstatera och det ska också vara lätt att be- stämma vilket belopp som ska påföras. Syftet med sanktionen ska vara att bestraffa och avskräcka från brott och utrymmet för skönsmässiga bedömningar ska vara litet. Dessutom ska den en- skilde ha rätt till en domstolsprövning. En viktig aspekt när det gäller bestraffning är att det ska finnas en viss förutsägbarhet när det gäller vilka överträdelser som sanktionerna avser och storleken på avgiften, dvs. en utgångspunkt är att bestraffningen ska vara lika över landet för samma typ av förseelse. Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt Inte på något område finns det möjlighet att bestraffa någon och låta avgifterna tillfalla kommunen. I vissa fall har en parallell med parkeringsavgifter gjorts. Det finns dock en betydande skillnad och det är att parkeringsavgiften primärt är en administrativ avgift för ett otillåtet användande av en viss yta, en ordningsförseelse. Av- sikten med tilläggsavgiften är att ge en form av straff för ett otillå- tet agerande och kostnaderna ska kunna bli betydande. Detta är skäl som motiverar att uttaget av avgiften ska bestämmas av dom- stol och att avgifterna ska tillfalla staten. På så sätt garanteras att en enskild får bedömning av sanktionen i form av straffavgift, som tydligt står fri från skönsmässiga bedömningar av på politiska grunder valda nämnder. Med hänsyn till behovet av rättssäkerhet för den enskilde är det också viktigt att frikoppla besluten om tilläggsavgift från behovet av att få intäkter för att finansiera verk- samheten. Kommunernas behov av att få täckning för sin verksam- het behöver lösas på annat sätt än genom att tilläggsavgiften går till kommunen. När det gäller möjligheterna att sätta ned tilläggsavgiften så upp- ges de i vissa fall vara allt för begränsade . Systemet med en fast taxa för tilläggsavgiften och vissa begränsade möjligheter till nedsättning valdes för att få ett system som är förhållandevis enkelt att administrera.