sou · GTB349d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Unionsmedborgares rörlighet inom EU Betänkande av Utredningen om den fria rörligheten SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till hur och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 30.4.2004, s. 77) skall genomföras i . förordnades justitierådet Per Virdesten att vara särskild utredare. Som experter har medverkat departementssekreteraren , ämnesrådet , kanslirådet , departementssekrete- raren , kammarrättsassessorn , experten , ämnesrådet och departementssekreteraren . avslutade sitt uppdrag . Departementssekreteraren och rättssakkunnige har medverkat som experter . Rättssakkunniga har medverkat som expert . Hovrättsassessorerna och har varit sekreterare i utredningen . Hovrätts- assessorn har varit sekreterare i utredningen till och med . Utredningen har antagit namnet Utredningen om den fria rörligheten för unionsmedborgare (2004:07). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Unionsmed- borgares rörlighet inom EU (SOU 2005:49). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... och rådets direktiv /38/EG........... Den svenska utlänningsrätten ................................................. 3.3.1 Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar...... 3.3.2 Andra personer med anknytning till 3.3.3 EES-medborgare och medborgare i .............. 3.3.4 Territoriell räckvidd...................................................... Rätt till utresa ............................................................ Kontroll av handlingar ............................................................. Utfärdande av pass eller identitetskort ................................... Rätt till inresa ............................................................ Rätt till inresa för unionsmedborgare ..................................... 5.1.1 Kravet på innehav av pass eller identitetskort ............. 5.1.2 gällande krav på tillräckliga medel ..................... Rätt till inresa för familjemedlemmar från tredje land........... 5.2.1 Kravet på innehav av pass ............................................. 5.2.2 gällande krav på tillräckliga medel ..................... Inrese- och utresestämplar ........................................... 5.3.1 Utlänningars möjlighet att styrka inreserätten ........... 5.3.2 Utlänningars skyldighet att rapportera sin närvaro i landet.............................................................. Rätt till vistelse ............................. Uppehållsrätt efter tre månaders vistelse ...................... De nuvarande reglerna i UtlL .................................................. De nuvarande reglerna i UtlF ................................................ 7.2.2 Anhöriga till EES-medborgare m.fl. .......................... De kategorier som enligt artikel 7 skall ha uppehållsrätt..... 7.4.4 De personer som tillhandahåller eller mottar 7.4.5 De personer som har tillräckliga tillgångar ............... Bibehållen uppehållsrätt för familjemedlemmar vid 8.2Den självständigt berättigade personen avlider eller 8.2.1 Familjemedlemmar som själva är 8.2.2 Familjemedlemmar från tredje land........................... 8.2.3 En särskild regel för barn och vårdnadshavare.......... 8.3.1 Familjemedlemmar som själva är 8.3.2 Familjemedlemmar från tredje land........................... Bibehållen uppehållsrätt i allmänhet .......................... Huvudregler för permanent uppehållsrätt............................ En särskild regel för vissa fall, avseende familjemedlemmar från tredje land ....................................... Förtida permanent uppehållsrätt i vissa fall................. Anställda och egenföretagare ................................................ Anställdas och egenföretagares familjemedlemmar............. Grundläggande regler om begränsning av rätten till inresa och uppehåll .................................................. De tillåtna grunderna för beslut om avlägsnande................. 12.1.2 Beslut om avlägsnande p.g.a. hänsyn till allmän ordning eller säkerhet ................................................. 12.1.3 Beslut om avlägsnande p.g.a. hänsyn till 12.1.4 Beslut om avlägsnande på andra grunder................... Skyldigheten att återta en person som utvisats från Återreseförbud i vissa fall ...................................................... Skydd mot avvisning och utvisning p.g.a. hänsyn till allmän ordning eller säkerhet..................................... Beaktande av personliga förhållanden................................... Stärkt skydd mot avvisning och utvisning............................ Mycket starkt skydd mot avvisning och utvisning .............. Översättning och delgivning av beslut samt tidsfristen Översättning och delgivning ................................................. Tidsfristen för verkställighet ................................................. Nuvarande och föreslagna bestämmelser om 15.2.1 Instansordning m.m. enligt gällande rätt................... 15.2.2 Instansordning m.m. enligt förslag i bl.a. Överväganden och förslag..................................................... Omprövning av återreseförbud ................................... Omprövning av verkställighet av utvisning på grund av Registrering av unionsmedborgare.............................. Är registrering av unionsmedborgare önskvärd?................. 18.2.2 Tillåtna skäl för registrering....................................... 18.2.3 Skäl för registrering .................................................... 18.2.4 Synpunkter från tillfrågade myndigheter .................. 18.2.5 Överväganden och förslag.......................................... Registreringens utformning och organisation ..................... Uppgifter som bör och får behandlas................................... 18.4.2 Tillämpliga regler beträffande behandling av 18.4.3 Grundläggande uppgifter ........................................... 18.4.5 Grunden för uppehållsrätten ..................................... 18.4.6 Historiska uppgifter ................................................... 18.4.7 Andra uppgifter .......................................................... 18.4.8 Det bör framgå av lag vilka uppgifter som får 19.1.1 Det bör införas ett särskilt förfarande för utfärdandet av uppehållskort...................................... 19.1.2 skall ha ansvaret............................. 19.1.3 Personuppgifter som bör och får behandlas.............. 19.1.4 Det bör införas en anmälningsskyldighet.................. Intyg om permanent uppehållsrätt........................................ Förfarandet i samband med utfärdandet av registreringsbevis och uppehållskort ........................... Kontrollåtgärder och sanktioner ........................................... 20.2.1 Kontrollmöjligheter enligt rörlighetsdirektivet ........ 20.2.2 Sanktionsmöjligheter enligt rörlighetsdirektivet ...... 20.2.3 Överväganden och förslag .......................................... skyldighet att lämna ut uppgifter .............. Tillgång till personuppgifterna .............................................. Tillhandahållande av information.......................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser......................... och rådets direktiv /38/EG .... Utredningen om den fria rörligheten för unionsmedborgare har haft i uppdrag att föreslå hur och rådets direktiv /38/EG om unionsmedborgares och deras familje- medlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlems- staternas territorier (rörlighetsdirektivet) skall genomföras i svensk rätt. I uppdraget har ingått att lägga fram förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra åtgärder som direktivet kan ge anledning till. Därutöver har vi bl.a. haft att pröva om den möjlighet till registrering av unionsmedborgare som direktivet erbjuder är önskvärd och i så fall utarbeta ett sådant förslag. Europeiska unionens råd antog rörlighetsdirektivet . Unionsmedborgares närmare rätt till inresa och vistelse i andra medlemsstater har reglerats i gemenskapsrätten i bl.a. två förordningar och nio direktiv. Ett av rörlighetsdirektivets syften är att uppnå större tydlighet genom att i en rättsakt samla merparten av reglerna rörande rätten för unionsmedborgare att resa in, vistas och stanna kvar i en annan medlemsstat. Rörlighets- direktivet reglerar denna rätt för alla unionsmedborgare, oavsett om de utövar en ekonomisk verksamhet eller inte. Direktivets reglering innebär också att det blir lättare att utnyttja rätten till fri rörlighet. Dessutom regleras på ett tydligare sätt förutsättningarna för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt till vistelse i en annan medlemsstat. Direktivets bestämmelser skall tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i och på de familjemedlemmar som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren. Genom direktivet införs, till skillnad från vad som gällt i förordningar och direktiv, ett enhetligt familjemedlemsbegrepp som omfattar make eller maka, liksom registrerad partner. Därutöver omfattas släktingar i rakt nedstigande led till unionsmedborgare eller dennes make, maka eller registrerade partner, som är eller är beroende av dem för sin försörjning samt släktingar i rakt uppstigande led till unionsmedborgare eller dennes make, maka eller registrerade partner som är beroende av dem för sin försörjning. Vi har utgått från att direktivet kommer att bli en del av EES- avtalet samt att avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer kommer att anpassas till det nya direktivet. I konsekvens därmed föreslår vi att de svenska bestämmelser som föranleds av direktivet skall omfatta såväl unionsmedborgare som medborgare i andra EES-stater och i samt deras familjemedlemmar. har utlänningar kunnat vistas i utan krav på uppehållstillstånd. Direktivet medför inte någon ändring av den ordningen. Utlänningars rätt att därutöver vistas i landet bygger huvudsakligen på systemet med uppehållstillstånd. Genom rörlighetsdirektivet införs emellertid ett för den svenska rättsordningen nytt begrepp, uppehållsrätt. En person som i enlighet med de villkor direktivet anger har uppehållsrätt i har rätt att utan uppehållstillstånd vistas i landet än . Uppehållsrätten existerar utan att den först måste fastställas i ett tillstånds- förfarande eller genom annan prövning. har medborgare i EES-stater och i samt deras familjemedlemmar i stor utsträckning kunnat vistas i med stöd av uppehållstillstånd i enlighet med gemenskapsrätten, s.k. EES-tillstånd. Ordningen med EES-tillstånd, som har reglerats med bestämmelser i främst utlänningsförordningen, har gällt vid sidan av den allmänna, nationellt utformade tillståndsordning som följer av utlänningslagens bestämmelser. Efter direktivets ikraftträdande finns någon gemenskapsrättslig grund för systemet med uppehållstillstånd. Det är inte heller möjligt, såvitt gäller de personer som uppfyller direktivets villkor för uppehållsrätt, att i svensk rätt bibehålla kravet på uppehållstillstånd. I konsekvens härmed föreslår vi att de särskilda bestämmelserna i utlännings- förordningen om EES-tillstånd upphävs och ersätts med regler om uppehållsrättens villkor och närmare innebörd. Detta hindrar dock inte att personer som har uppehållsrätt om de så önskar ansöker om och beviljas uppehållstillstånd enligt utlänningslagens allmänna bestämmelser om sådana tillstånd. Enligt vårt förslag placeras de svenska bestämmelserna om uppehållsrätt huvudsakligen i utlänningsförordningen. Av 3 kap. 5 a § kommer att framgå vilka kategorier av medborgare i EES- stater och i som omfattas av denna rätt. Bestämmelsen kommer att inkludera såväl arbetstagare som egna företagare och även de som av vissa närmare angivna skäl är yrkesaktiva. Därutöver kommer de som tillhandahåller tjänster i att ha uppehållsrätt här. De personer som i mottar tjänster kommer dock, till skillnad mot vad som gällt beträffande EES-tillstånd, inte att omfattas av bestämmelsen. Däremot kommer, under vissa närmare föreskrivna förutsättningar, studerande, de personer som kommit till för att söka arbete och de som har tillräckliga tillgångar att ha uppehållsrätt i . Slutligen omfattas även de ovan angivna personernas familje- medlemmar av uppehållsrätten, vilket vi föreslår närmare bestämmelser om i främst 3 kap. 5 b § utlänningsförordningen. Ett uppehållstillstånd enligt den nu gällande ordningen i utlänningsförordningen är tidsbegränsat. När ett sådant tillstånd löper ut kan den berörda personen, om han eller hon fortfarande uppfyller villkoren, beviljas ett nytt tillstånd. Som nämnts ovan är däremot uppehållsrätten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar inte beroende av att den fastslås i ett tillstånds- förfarande. Den är inte heller tidsbegränsad utan gäller så länge personen i fråga uppfyller de aktuella villkoren. För familjemedlemmar, som för sin uppehållsrätt är beroende av bl.a. anknytningen till den person som har primär uppehållsrätt – t.ex. genom att den personen är arbetstagare – anger direktivet vissa specialregler som tar sikte på förändrade familjeförhållanden. De familjemedlemmar som är medborgare i tredje land har som huvud- regel inte någon uppehållsrätt om familjeanknytningen upphör. Viktiga undantag görs dock för fall i vilka anknytningen upphör på grund av dödsfall eller äktenskapsskillnad m.m. I sådana fall kan familjemedlemmen ha möjlighet att bibehålla sin uppehållsrätt genom att uppfylla vissa villkor, t.ex. genom att själv vara arbetstagare. Direktivets bestämmelser i dessa delar föranleder flera nya bestämmelser i 3 kap. utlänningsförordningen. Rörlighetsdirektivet innebär att de personer, som fortlöpande uppfyller villkoren för uppehållsrätt, även har möjlighet att under vissa förutsättningar förvärva en rätt att permanent uppehålla sig i . Den person som har förvärvat en sådan rätt behöver inte längre uppfylla några av de villkor som ställs upp för de olika personkategorierna. När permanent uppehållsrätt väl har förvärvats kan den gå förlorad endast genom bortovaro från i mer än två på varandra följande år. Som huvudregel förvärvas den permanenta uppehållsrätten genom uppehåll i . I vissa fall förvärvar dock arbetstagare och egna företagare samt deras familjemedlemmar permanent uppehållsrätt , nämligen om arbetstagaren eller den egna företagaren avbryter sin yrkesverksamhet i av vissa närmare angivna skäl, bl.a. om denne uppnår pensionsåldern. Direktivets bestämmelser i dessa delar föranleder flera nya bestämmelser i 3 kap. utlänningsförordningen. Begränsningar av rätten till inresa och uppehåll Vissa av de nu gällande bestämmelserna om avvisning kan inte tillämpas mot sådana utlänningar som omfattas av rörlighetsdirektivet. Det gäller avvisningsgrunder som avser att personen i fråga inte har tillräckliga medel för sin vistelse m.m. eller att personen inte har de handlingar, t.ex. pass, som krävs för inresa men som på annat sätt kan styrka sin identitet och sitt medborgarskap. Vi föreslår därför att dessa avvisningsregler begränsas något men föreslår även att avvisning skall kunna ske i vissa fall när utlänningen belastar det sociala biståndssystemet. När en person som omfattas av de nya bestämmelserna om uppehållsrätt inte längre uppfyller de uppställda villkoren undantas denne inte längre från huvudregeln i utlänningslagen, d.v.s. kravet på uppehållstillstånd. Saknas i den situationen uppehållstillstånd kan personen bli föremål för beslut om avlägsnande. Vi föreslår i den delen att en sådan utlänning skall kunna utvisas. Rörlighetsdirektivet ger även utrymme för att avvisa eller utvisa personer av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. I den delen innebär direktivet ingen principiell förändring av nu gällande svensk rätt. På grund av direktivets bestämmelser måste dock införas vissa regler om delgivning av alla beslut som begränsar den fria rörlighet som annars skall tillkomma de berörda personerna. Detta gäller även andra beslut om avlägsnande än dem som grundas på hänsyn till allmän ordning och säkerhet, samt vissa beslut i viseringsfrågor. Till dessa delgivningsregler är en ny bestämmelse kopplad, som innebär att verkställighet som huvudregel får ske tidigast efter det att beslutet har delgetts. Detta gäller dock inte beslut om avvisning som fattas i samband med inresekontroll. Såvitt gäller alla beslut om avlägsnande som grundas på hänsynen till allmän ordning eller säkerhet – och således inte endast beslut om utvisning på grund av brott – föreskriver direktivet att utlänningens personliga förhållanden skall beaktas. Vi föreslår därför att det i vissa avvisnings- och utvisningsfall måste föreligga synnerliga skäl för åtgärden eller t.o.m. – som ett mycket starkt skydd mot avlägsnande – tvingande hänsyn till allmän säkerhet. I direktivet anges vidare en rad bestämmelser som utgör rättssäkerhetsgarantier. Eftersom dessa bestämmelser har mycket nära samband med allmänna frågor om instans- och processordningen i utlänningsärenden, har vi i denna del beaktat det förslag till ny utlänningslag som föreslås i regeringens lagrådsremiss av . Vi har därvid utgått från att betydande förändringar av den nuvarande ordningen kommer att ske. Det är vår bedömning att den i lagrådsremissen föreslagna ordningen i stora delar uppfyller direktivets krav. Vissa kompletteringar bör dock göras dels avseende möjligheten att överklaga vissa beslut om visering, dels i frågor som rör inhibition av verkställighet. Vi berör också frågan om den föreslagna instans- ordningen för s.k. säkerhetsärenden och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll uppfyller direktivets krav. Mot bakgrund av att våra bedömningar i dessa delar inte utgår från gällande rätt utan tar sin utgångspunkt i regeringens förslag i lagrådsremissen, har vi inte ansett det möjligt att lämna konkreta ändringsförslag. Enligt direktivet skall den person som meddelats förbud att återresa till en medlemsstat ha möjlighet att ansöka om upphävande av förbudet. Vi föreslår därför att regeringens möjlighet enligt 7 kap. 16 § utlänningslagen att återbryta domstols utvisnings- förordnande utökas till en generell behörighet att upphäva förbud att återvända till , även när förbudet meddelats i förening med ett annat beslut om avlägsnande än utvisning på grund av brott. Direktivet föreskriver vidare att i de fall det har förflutit från ett beslut om utvisning på grund av brott till dess beslutet skall verkställas, skall medlemsstaten kontrollera att den berörda personen fortfarande utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Vi föreslår därför att det skall åligga den myndighet som skall verkställa utvisningsförordnandet att granska utlänningens personliga förhållanden. Om förhållandena har ändrats på ett sådant sätt att det kan finnas skäl att återbryta utvisnings- förordnandet, skall myndigheten enligt vårt förslag underrätta regeringen. Regeringen har därefter möjlighet att pröva frågan i enlighet med 7 kap. 16 § utlänningslagen. Vi har funnit att det bör införas registrering av de medborgare i en EES-stat eller i , som vistas i . De avgörande skälen för att införa registrering är att förfarandet dels innebär en möjlighet att utöva individuell utlänningskontroll, dels kan tillgodose intresset av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet och dels underlättar den gemenskapsrättsliga skyldigheten att utfärda andra bevishandlingar, som exempelvis uppehållskort (se avsnittet nedan). Vidare kan ett effektivt och rättssäkert registreringsförfarande säkerställa att de personer som har uppehållsrätt kan åtnjuta de rättigheter och förmåner som följer av denna rätt. myndigheten utför kan förväntas underlätta arbetet för andra myndigheter som personen med uppehållsrätt kommer i kontakt med. Registreringsförfarandet kan enligt vår uppfattning utformas så att det inte blir betungande för den enskilde. Detta gör att övervägande skäl talar för att aktuella personer skall registreras i ett särskilt register. Vi vill dock framhålla att det mycket väl kan visa sig att utvecklingen blivit sådan att den vanliga folkbokföringen kan anses tillräcklig i detta avseende. Vi föreslår således att medborgare i en EES-stat eller i som har uppehållsrätt i åläggs en skyldighet att registrera sig senast efter det att han eller hon ankommit till . En bestämmelse med detta innehåll införs i 5 kap. utlänningslagen. Härav följer att utlänningen vid registreringen skall lämna uppgift om namn, bostads- eller postadress i , födelsetid, medborgarskap, civilstånd, inflyttning i landet, avsikten med vistelsen här och dess beräknade varaktighet samt uppgifter om medföljande familjemedlemmar. Vid registreringen skall pass eller giltigt identitetskort uppvisas. Vilka handlingar som därutöver erfordras är beroende av vilken kategori personen tillhör. T.ex. skall en arbetstagare uppvisa bekräftelse från arbetsgivaren om anställning eller ett anställningsintyg. En utlännings underlåtenhet att uppfylla sin registreringsskyldighet bör kunna föranleda att vite döms ut. I samband med registreringen skall ett bevis utfärdas. När en medborgare i ett land som ingår i EES eller i fått permanent uppehållsrätt skall registreringsmyndigheten efter ansökan utfärda ett intyg om permanent uppehållsrätt. En bestämmelse införs i utlänningsförordningen om registrerings- myndighetens skyldighet att utfärda sådana handlingar. Vi har funnit att är den myndighet som är bäst lämpad att ansvara för förfarandet. är central utlänningsmyndighet och har en organisation som utför i princip samma handläggning samt innehar för förfarandet nödvändig kompetens. Skälen för att införa registrerings- förfarandet blir tillgodosedda om väljs som ansvarig myndighet. Vi föreslår i andra hand att skall ansvara för förfarandet. Det bör i så fall ske genom att, inom ramen för den befintliga folkbokföringsdatabasen, samordningsnummer delas ut till alla som skall registreras och som inte skall folkbokföras. Kravet på registrering gäller, såsom tidigare angetts, endast de medborgare i en EES-stat eller i som har uppehållsrätt i . Kravet omfattar således inte familjemedlemmar från tredje land. För denna kategori personer föreskriver emellertid direktivet en skyldighet för medlemsstaterna att utfärda uppehållskort, om det planerade uppehållet överstiger . Direktivet ger möjlighet att ålägga de berörda personerna en skyldighet att anmäla sig för att få uppehållskort utfärdat. Vi föreslår att en sådan skyldighet införs genom bestämmelser i 5 kap. utlänningslagen. Av bestämmelsen framgår även att anmälan skall innehålla uppgift om namn, bostads- eller postadress i , födelsetid, medborgar- skap, civilstånd, inflyttning i landet, avsikten med vistelsen här och dess beräknade varaktighet samt uppgifter om den person från vilken utlänningen härleder sin uppehållsrätt. Enligt vårt förslag skall ansvara för utfärdandet av uppehållskort, vilket bör framgå av en ny bestämmelse i 3 kap. utlännings- förordningen. När en familjemedlem från tredje land fått permanent uppehållsrätt i skall efter ansökan utfärda ett permanent uppehållskort.