sou · GTB376d2 · 2006-01-01 00:00:00 — Samma hållning intogs utredningsrapport. I samband med införandet av det fria handredskapsfisket blev frågan om yrkesfiskarnas avgiftsskyldighet inte aktuell. Det fria handredskapsfisket berörde ju inte dem direkt och därför skulle de inte betala avgift. utredningsrapport föreslogs dock inte bara att yrkesfiskare skulle vara skyldiga att betala fiskevårdsavgift. Deras avgift skulle dessutom vara fem gånger så hög som avgiften för handredskapsfiskare och dubbelt så hög som för husbehovsfiskare. I den därpå följande propositionen gick regeringen på samma linje6. I Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) föreslogs också att yrkesfiskare skulle vara avgiftspliktiga, dock med samma belopp som övriga kategorier fiskande. Som synes kan en viss ambivalens anas i fråga om hur yrkesfisket bör förhållas till en fiskevårdsavgift. Vad ligger då bakom detta? betänkande utgick man från att yrkesfiskare inte skulle komma att få någon egentlig utdelning av avgifterna. utredningsrapport motiverades den högre avgiften för yrkesfiskare med deras större fångster och – tvärt emot bedömningen betänkande – betydelsen av en fiskevårdsavgift för viktiga delar av yrkesfisket. betänkande framhölls att yrkesfiskarna skulle få möjlighet till bättre fångster genom den utökade fiskevård som avgiftsintäkterna ger upphov till. Om man ser till vilka som främst får del av de fördelar som ökade medel till fiskevårdens förfogande kommer att innebära framstår det inte som självklart att yrkesfiskarna bör betala. I vart fall för det storskaliga yrkesfisket till havs är nyttan inte uppenbar. Det finns också andra invändningar mot att införa en avgift även för yrkesfiskare. Att betala en avgift för något man ägnar sig åt på 6 Allmän fiskevårdsavgift m.m. (prop. 1994/95:231) fritiden, som utövande av fiske i rekreationssyfte eller i mer utpräglade sportsammanhang, torde av de flesta inte komma att uppfattas som orättvist eller stötande. Enligt vad som framkommit finns det tvärtom en tämligen bred acceptans för detta. Att behöva betala en avgift av detta slag för att överhuvudtaget ha möjlighet att på ett lagligt sätt utöva sitt yrke är emellertid en annan sak. Hur låg än avgiften är i förhållande till de intäkter man har av sin yrkesverksamhet reser en sådan ordning vissa betänkligheter på det principiella planet. Å andra sidan får yrkesfiskare av högst naturliga skäl större fångster än fritidsfiskare och tar därför i större utsträckning fiskresursen i anspråk. Sett ur detta perspektiv kan man med fog hävda att det vore orimligt om de inte också bidrar till fiskevårdens finansiering. Från ekonomisk synpunkt är frågan om yrkesfiskare skall vara avgiftsbefriade inte av avgörande betydelse. i förhållande till det totala antalet fiskande i är yrkesfiskarna så få att ett undantag för dem inte spelar någon större roll för intäkternas storlek. De intäkter om som yrkesfisket kan förväntas ge upphov till är dock inte försumbara. Dessutom blir systemet enklare och mer tillfredsställande ur pedagogisk synvinkel om så få undantag som möjligt görs från avgiftsplikten. Det finns således skäl såväl för som mot att låta yrkesfisket ingå i avgiftssystemet. Främst på grund av att SFR tydligt uttalat att yrkesfiskare inte bör undantas från avgiftsskyldigheten väljer utredningen att föreslå att yrkesfisket skall omfattas av avgiftssystemet. 7.2.4Bör avgiftsskyldigheten gälla fiske i allt vatten? Vilka vatten som avgiftsskyldigheten skall omfatta är kanske den viktigaste och svåraste avgränsningen att göra. Skall alla fiskevatten i landet ingå i systemet, eller bör endast fiske i vissa vatten kräva betalning av den statliga avgiften? Om inte samtliga landets fiskevatten skall omfattas måste man också hitta en lämplig form för att ange vilka vatten som är avgiftsbelagda. Bör en geografisk avgränsning användas, där vissa namngivna vatten inkluderas i systemet? Eller är det mer lämpligt att – som i Utvärdering av det fria handredskapsfisket (SOU 2001:82) – göra avgiftsskyldigheten beroende av om fiskevattnet har en organiserad förvaltning? De flesta av de tidigare förslagen om fiskevårdsavgift har gått ut på att fiskande i alla vatten – såväl de fem , mindre insjöar och rinnande vatten som kusten och havet – skall vara skyldiga att betala avgift. Varken i betänkande eller i betänkande föreslogs någon avgränsning beroende på var man fiskade. Detsamma gäller utredningsrapporterna . Inte heller i Utvärdering av det fria handredskapsfisket förordades någon geografisk avgränsning. Där fördes i stället idén om en avgränsning beroende på förekomsten av organiserad förvaltning fram. Avgift skulle betalas av alla som fiskade inom områden där det saknas organiserad förvaltning, oavsett om det skedde i havet, de eller andra inlandsvatten. Vid fiske inom fiske- vårdsområden, inom områden där fisket förvaltas av samfällig- hetsförening eller inom område med en enda ägare skulle avgift således inte behöva betalas. I promemorian Fritt handredskapsfiske gick förslaget ut på att endast fiske i de vatten som berördes av införandet av det fria handredskapsfisket skulle avgiftsbeläggas7. Det var därmed fiskande på enskilt vatten vid kusten av kommun i län, , , , län, och samt i , , , och i som skulle betala fiskevårdsavgift. Som tidigare nämnts måste dock förhållandena för detta förslag betraktas som något speciella. Tanken med förslaget var att finansiera införandet av det fria handredskapsfisket. Även om tidigare förslag i princip uteslutande förespråkat en fiskevårdsavgift för alla vatten gav yttrandena över Utvärdering av det fria handredskapsfisket uttryck för de olika uppfattningar som finns i frågan. Många av remissinstanserna förordade just en allmän fiskevårdsavgift utan geografiska avgränsningar, medan andra menade att avgiftsskyldighet endast borde gälla i havet, längs kusten och i de fem . anslöt sig också i 7 Ds Jo 1984:3 sitt remissvar till denna uppfattning, men lade till att tillrinnande och frånrinnande vatten, till det första definitiva vandringshindret, också borde vara avgiftsbelagda. Från fördes en annan lösning fram. Enligt förbundet borde en eventuell avgift gälla endast för fiske i allmänt vatten. stödde förslaget om en allmän fiskevårdsavgift, om inte ett anslag i storleksordningen anvisas över statsbudgeten. Mot bakgrund av det sagda finns det i huvudsak följande tänkbara varianter: Avgift endast för fiske i allmänt vatten, Avgift endast för fiske i de områden som omfattades av införandet av det fria handredskapsfisket, Avgift endast för fiske i områden där det saknas organiserad förvaltning i havet, vid kusten och i de fem , Avgift endast för fiske i havet, vid kusten och i de fem , oberoende av om det finns organiserad förvaltning, Avgift endast för fiske i områden där det saknas organiserad förvaltning, d.v.s. även i annat inlandsvatten än de fem där det saknas organiserad förvaltning, men inte i havet, längs kusten och i de fem i områden där det finns organiserad förvaltning, Avgift endast för fiske i havet, vid kusten och i de fem samt i annat inlandsvatten om där saknas organiserad förvaltning, Avgift endast för fiske i havet, vid kusten och i de fem , i samtliga fall inkluderat tillflöden upp till det först mötande definitiva vandringshindret, och Avgift utan geografisk avgränsning eller avgränsning beroende på förekomsten av organiserad förvaltning. Avgift endast för fiskande i allmänt vatten Att en statlig avgift endast tas ut för fiske i allmänt vatten är en princip som kan verka tilltalande. I praktiken når man dock på detta sätt inte någon tillfredsställande lösning för fiskevårdens framtida finansiering. Om intäkterna skall användas för fiskevårds- insatser även på enskilt vatten kommer de inte att räcka till för att svara mot behovet. Utredningen är dessutom av uppfattningen att intäkterna som huvudregel bör användas för fiskevård endast i de vatten där avgiftsskyldighet gäller. För det fall intäkterna används för att bedriva fiskevård endast i allmänt vatten har man inte löst frågan om hur fiskevården i enskilt vatten med fritt handredskapsfiske och annat frifiske skall finansieras. I och med det fria fisket saknar fiskevattenägare i dessa vatten tillräckligt goda förutsättningar att själva finansiera sin fiskevård. Som redogjorts för måste staten därför ta ansvar för fiskevården i enskilt vatten med fritt fiske. Eftersom det handlar om stora områden är det naturligtvis av stor vikt att det även där bedrivs en tillfredsställande fiskevård. I enskilt vatten med fritt fiske borde det ligga även i vatten- ägarnas intresse att en statlig fiskevårdsavgift tas ut. De har inte samma möjligheter som ägare till annat enskilt vatten att själva finansiera sin fiskevård genom försäljning av fiskekort. Införandet av en fiskevårdsavgift för de enskilda vattnen med frifiskerätt skulle i fiskevårdshänseende därmed innebära en avsevärd förbättring för ägarna. De statliga intäkterna kommer ju att komma ägarna till godo genom fiskevårdsinsatser i deras vatten. Som nämndes tidigare bör intäkterna som huvudregel användas i de vatten där avgiftsskyldighet gäller, eftersom det är rimligt att det främst är de som betalar avgiften som får del av den förbättrade fiskevården. I konsekvens med detta är det rimligt att de som får fördel av intäkterna också betalar avgift. Det finns förstås inte några vattentäta skott mellan allmänt och enskilt vatten i havet, vid kusten och i de fem . Fiskevårdsinsatser i allmänt vatten kommer därmed i stor utsträckning även visst enskilt vatten till del. Under sådana förhållanden är det rimligt att fiskande i dessa enskilda vatten bidrar till att finansiera fiskevården. Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att en fiskevårdsavgift inte bör gälla endast fiskande i allmänt vatten. Avgift endast för fiskande i de områden som omfattas av det fria handredskapsfisket Det förslag om fiskevårdsavgift som var aktuellt i mitten av 1980- talet gick ut på att endast de som fick fördelar av införandet av det fria handredskapsfisket skulle betala avgift. Förslaget hade möjligen fog för sig vid den aktuella tidpunkten – avgiften var avsedd att finansiera frisläppandet av handredskapsfisket – men framstår inte avgränsningen som särskilt rimlig. Att staten inte skulle ta ut en fiskevårdsavgift för fiske på allmänt vatten ter sig ganska märkligt om en statlig avgift för fiske på stora delar av enskilt vatten införs. Det går inte heller att sakligt motivera varför man under sådana omständigheter inte tar ut en avgift för annat fritt fiske i enskilt vatten i havet, vid kusten och de fem . Avgift endast för fiskande i havet, vid kusterna och i de fem och/eller avgift beroende på förekomsten av organiserad förvaltning Ett motiv för att begränsa avgiftsskyldigheten till havet, kusten och de fem – en geografisk avgränsning – är att det där råder fritt handredskapsfiske eller annat frifiske och oftast saknas fiskevårdsområden eller annan organiserad förvaltning (se avsnitt 3.8.8). Den statliga fiskevårdsavgiften kommer i sådant fall som huvudregel att tas ut endast där finansieringen av fiskevården inte är löst på annat sätt, vanligen genom försäljning av privata fiske- kort. Fiskande skulle inte både behöva betala fiskevårdsavgiften och köpa fiskekort från den lokala fiskeförvaltningen. Det finns emellertid organiserad förvaltning inom vissa områden av kusten och de fem . På motsvarande sätt saknas det sådan förvaltning inom vissa andra inlandsvatten. Det vore därför möjligen mer lämpligt att inte använda sig av någon geografisk avgränsning. I stället kan man göra avgiftsskyldigheten beroende av om man fiskar i vatten med eller utan organiserad förvaltning. I Utvärdering av det fria handredskapsfisket föreslogs just denna lösning. Avgiften skulle således tas ut för fiske även i andra inlands- vatten än de fem , under förutsättning att där saknas organiserad förvaltning, men inte i vatten med fritt fiske, om där finns organiserad förvaltning. Det är naturligtvis önskvärt att stimulera bildandet av fiskevårds- områden för att på så sätt nå förbättrade förutsättningar för en verkningsfull fiskevård. För enskilt vatten utan frifiske stimuleras dock bildandet av fiskevårdsområden genom möjlig- heten att sälja privata fiskekort för t.ex. handredskapsfiske. Om man trots detta har valt att inte bilda ett fiskevårdsområde är det svårt att se att det faktum att staten annars kräver de fiskande på en statlig fiskevårdsavgift skulle göra att man ändrar sin hållning. Även om det skulle bildas fler fiskevårdsområden vid kusten och i de fem har inte förvaltningen samma möjligheter som fiskevårdsområdesföreningar i andra vatten att själva finansiera sin fiskevård. Med anledning härav är också statens åtagande i fiskevårdshänseende i enskilt vatten med fritt fiske särskilt betonat. Eftersom staten skall vidta fiskevårdsåtgärder i dessa vatten är det rimligt att det är belagt med statlig avgift att fiska där. Om den statliga fiskevårdsavgiften tas ut endast för fiske i havet, vid kusten och i de fem skulle detta inte lösa finansieringsfrågan i annat inlandsvatten utan organiserad förvalt- ning. Som tidigare konstaterats vilar emellertid det huvudsakliga ansvaret för fiskevården i dessa vatten på fiskevattenägarna. Precis som har de både incitament och möjligheter att skapa en väl fungerande fiskeförvaltning, ta betalt för fisket och på detta sätt finansiera den fiskevård som behövs. Ett annat skäl för att välja en geografisk avgränsning framför en avgränsning beroende på förekomsten av organiserad förvaltning är att det förstnämnda torde vara enklare ur såväl pedagogisk som administrativ synvinkel. Härtill kommer att om man särskilt pekar ut annat inlandsvatten än de fem – om där saknas organiserad förvaltning – som avgiftsbelagda, detta lätt kan miss- tolkas som en rätt för allmänheten att fiska i de oorganiserade fiskevattnen. Eftersom avgiften naturligtvis inte kan skapa någon rätt att utan vattenägarens tillstånd fiska i dessa vatten blir avgifts- skyldigheten under alla omständigheter ett slag i luften. I inlands- vatten utan organiserad förvaltning torde det vara ovanligt att allmänheten fiskar. Om innehavare av enskild fiskerätt skall undantas från avgiftsskyldighet vid fiske i eget vatten (se mer om detta nedan) är det därmed inte många som skulle betala avgiften för annat inlandsvatten än de fem . Av de skäl som redovisats föredrar utredningen en geografisk avgränsning framför en modell som tar hänsyn till om det finns organiserad förvaltning. För det fall avgiftsskyldighet inte skall gälla för fiske i landets samtliga vatten bör således modellen med avgift för fiske i havet, vid kusten och i de fem ges företräde framför följande lösningar: Avgift endast för fiske i områden där det saknas organiserad förvaltning i havet, vid kusten och i de fem , Avgift endast för fiske i områden där det saknas organiserad förvaltning, d.v.s. även i annat inlandsvatten än de fem om där saknas organiserad förvaltning, men inte i havet, längs kusten och i de fem i områden där det finns organiserad förvaltning, och Avgift endast för fiske i havet, vid kusten och i de fem samt i annat inlandsvatten om där saknas organiserad förvaltning. Bör fiske upp eller ned till första definitiva vandringshindret ingå i avgiftssystemet? Om man avgiftsbelägger fiske i havet, vid kusten och i de fem talar starka skäl för att inkludera också tillrinnande och frånrinnande vatten, till första definitiva vandringshindret, i avgifts- systemet. Fiskevårdsinsatser vid kusten och i de fem ger i viss utsträckning positiva effekter även i dessa vatten. De personer som fiskar i tillrinnande och frånrinnande vatten, till första definitiva vandringshindret, kan också sägas skapa behov av fiskevård vid kusten eller i de . Det är därför rimligt att de som fiskar där skall betala den statliga avgiften. Som tidigare nämnts bör som huvudregel avgiftsintäkterna användas endast i vatten som är avgiftsbelagda. Om de nu aktuella vattnen inkluderas i avgiftssystemet tydliggörs detta samband. Eftersom de tillrinnande och frånrinnande vattnen, till första vandringshindret, i många fall är mycket viktiga från fiskevårds- synpunkt måste nämligen avgiftsintäkterna under alla omständig- heter kunna finansiera fiskevårdsåtgärder i dessa vatten. Eftersom de som fiskar där därmed får del av den utökade fiskevården är det rimligt att de betalar avgift. Dessa tillrinnande och frånrinnande vatten, till första definitiva vandringshindret, kan i fiskevårdshänseende sammanfattningsvis anses vara på ett sådant sätt integrerade med havet och de fem att det finns skäl att låta dem ingå i avgiftssystemet. Härtill kommer att föreskriftsrätt enligt 7 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskeri- näringen avser även dessa vatten. Detta gör att det ur principiell synvinkel framstår som än mer tilltalande att inkludera dem i systemet. På samma gång som en sådan modell ligger bättre i linje med de naturliga förutsättningarna för att bedriva en effektiv och verkningsfull fiskevård, gör överensstämmelsen med föreskrifts- rätten att gränserna för statens huvudsakliga fiskevårdsåtagande tydliggörs och understryks. Tillsammans med fiskevattenägarna har staten ett ansvar för de vatten där fiskevårdsinsatser påverkar fiskresursen i allmänt vatten och enskilt vatten med fritt fiske. I övriga områden står de enskilda fiskevattenägarna som huvudregel ensamma ansvaret för fiskevården. Det finns dock två tydligt negativa aspekter av att låta tillrinnande och frånrinnande vatten ingå i avgiftssystemet. För det första står det för allmänheten knappast alltid klart var de definitiva vandringshindren finns. De utgör för de fiskande inte överallt någon klar och skarp gräns mellan avgiftsbelagt och icke avgifts- belagt vatten. De aktuella vattendragen och sjöarna är dessutom så många, och i flera fall med så många biflöden, att det sannolikt skulle bli ganska vanligt att myndigheterna inte kan svara på frågan om fisket i ett visst vatten är avgiftspliktigt eller inte. Detta är naturligtvis inte någon tillfredsställande ordning. Ett alternativ är att i föreskrifter namnger och preciserar alla de vatten som är belagda med avgift. Detta skulle göra det lättare för allmänheten att ta reda på vilka vatten avgifts- plikten gäller för. Eftersom strävan i sådant fall borde vara att inkludera så många tillrinnande vatten som möjligt i avgifts- systemet skulle en sådan föreskrift dock bli tämligen otymplig och svårgenomtränglig. Det andra problemet är att fiskande i dessa tillrinnande och frånrinnande vatten i de flesta fall skulle behöva betala dubbel fiskevårdsavgift; dels till staten, dels till fiskevattenägarna genom att de måste köpa den lokala förvaltningens fiskekort. Till skillnad från längs kusten och i de fem måste man oftast köpa privata fiskekort för att få fiska i tillflödena. De som fiskar där bidrar således till att finansiera fiskevården, om än inte den statliga. Ett system där den statliga avgiftsskyldigheten endast gäller vatten där det saknas tillräckliga förutsättningar för att finansiera fiskevården blir enklare och mer rättvist (om man inte väljer att låta avgiften omfatta alla landets fiskevatten; se nedan). Med anledning av att avgiftssystemet bör hållas så tydligt, enkelt och rättvist som möjligt anser utredningen att de två nu nämnda praktiska nackdelarna med att låta tillrinnande och frånrinnande vatten omfattas av avgiften väger tyngre än de principiella fördelar som tidigare redovisats. För det fall en avgränsning överhuvudtaget bör göras (se nedan) förordar utredningen på grund härav att avgiftsskyldigheten bör gälla endast fiske i havet, vid kusten och i de fem . Till- och frånrinnande vatten, till första definitiva vandringshindret, bör således inte omfattas av systemet. Som sagts tidigare måste avgiftsintäkterna under alla omständig- heter kunna användas för att bedriva fiskevård i de nu aktuella tillflödena, till första definitiva vandringshindret. Detta innebär ett avsteg från principen att avgiftsmedlen endast skall användas i de vatten där det föreligger avgiftsplikt. Det är dock viktigt att framhålla att fiskevård i dessa tillflöden kommer att ge positiva effekter för fisket längs kusten och i de fem . De fiskevårdsåtgärder som kommer att vidtas med stöd av intäkterna kommer således att komma de betalande till godo. Avgift utan geografisk avgränsning och utan avgränsning beroende på förekomsten av organiserad förvaltning Utredningen har tagit ställning till vilken modell som bör väljas om avgiftsskyldighet inte skall gälla i landets samtliga vatten. Frågan om en sådan begränsning överhuvudtaget bör göras har dock ännu inte besvarats. Enligt utredningens uppfattning finns det som utgångspunkt goda skäl att låta en fiskevårdsavgift vara allmän, d.v.s. att göra så få undantag som möjligt från avgiftsskyldigheten. Inte minst blir systemet enklare. Om man skulle undanta alla fiskande förutom i havet och de fem blir intäkterna dessutom mindre. Många fiskare utövar sitt fritidsintresse endast i rinnande vatten och mindre sjöar i inlandet. Som tidigare nämnts finns det all anledning att främja bildandet av fiskevårdsområden. En avgift för fiske i alla vatten skulle dock inte behöva stå i uppenbar strid med detta intresse. Även om en statlig avgift tas ut även för fiske i annat inlandsvatten än de fem bör detta inte innebära att det bildas färre fiskevårds- områden. Den statliga avgiften är ju inte avsedd att ersätta de lokala fiskekorten. Fiskevårdsområdesföreningarna kan därmed fort- farande sälja fiskekort och på så sätt få in medel för fiskevård. Om de fiskande i dessa vatten både måste betala den statliga fiskevårdsavgiften och köpa det lokala fiskekortet skulle detta visserligen i någon mån kunna anses innebära nackdelar för fiske- vårdsområdesföreningarnas verksamhet. Att det blir dyrare kan ju föra med sig att färre väljer att fiska där. Det finns andra faktorer som väger tungt till nackdel för att införa en statlig avgift för samtliga landets fiskevatten. I de flesta inlandsvatten skulle man behöva betala dubbla fiskevårdsavgifter; dels den statliga, dels till lokala förvaltningen genom att man köper dess fiskekort. Som konstaterats tidigare blir systemet enklare och mer rättvist om den statliga avgiftsskyldigheten endast gäller vatten där det saknas tillräckligt goda förutsättningar för att finansiera fiskevården. Sådana förutsättningar finns redan vad gäller annat inlandsvatten än de fem . Vidare bör i princip alla de vatten från vilka staten hämtar avgiftsintäkter också komma i åtnjutande av – eller i vart fall komma i fråga för – avgiftsfinansierade fiskevårdsinsatser. Detta är en viktig aspekt att beakta när det handlar om att få förståelse och acceptans för avgiftsuttaget. Det bör inte komma i fråga att ta ut avgifter från annat inlandsvatten än de om man inte avser att därefter omsätta intäkterna till fiskevård i dessa vatten. De större intäkterna med ett sådant system skulle därmed inte generera större resurser till allmänt vatten och enskilt vatten med fritt fiske, där statens huvudsakliga ansvar för fiskevården finns. Systemet skulle dessutom bli svårare att administrera. Det skulle bli besvärligt att hantera en urvalsprocess där alla de tiotusentals sjöar och rinnande vatten från vilka avgiften hämtas kan komma i fråga för avgiftsfinansierade åtgärder. Från praktisk synpunkt bör staten inte göra ett större åtagande än vad den på ett tillfreds- ställande sätt kan uppfylla. Det kanske viktigaste argumentet mot en helt allmän avgift är emellertid att de allra flesta vatten där avgiftsskyldighet gäller ändå aldrig skulle bli föremål för statligt finansierade fiskevårdsinsatser. Det finns helt enkelt för många vatten och i många av dem saknas egentliga behov av fiskevårdsåtgärder. Som tidigare nämnts riskerar man då att systemets trovärdighet urholkas. Till detta kommer det principiellt fördelaktiga i att staten begränsar avgiftsplikten till allmänt vatten och enskilt vatten med frifiske.