sou · GTB340 · 2006-01-01 00:00:00 — För att lagarna ska få allmän acceptans krävs det en samlad insats som riktar sig till majoritetsbefolkningen och de nationella minorite- terna. Tiden mellan riksdagsbeslutet () och de nya lagarnas ikraftträdande () var kort. Förvaltningsmyndigheterna hade således mycket lite tid på sig att förbereda reformen som in- nebar att en helt ny politik skulle omsättas i praktiken. Det kan också noteras att första utvärdering skedde mycket tidigt, efter ikraftträdandet. Man kan ifrågasätta om det var meningsfullt att göra en utvärdering så . Verksam- heten hade knappt kommit i gång och de resultat man fick fram var nedslående. Det kan t.o.m. ha varit negativt att föra fram dessa ti- diga resultat i ett inledningsskede av reformen. Det finns alltid krafter inom majoritetssamhället som kan och kanske t.o.m. vill ifrågasatta reformen på grundval av minoriteternas bristande ut- nyttjande av möjligheterna. Om minoriteterna inte använder sig av de möjligheter som de ges, kan man ifrågasätta legitimiteten och behovet av ett sådant system. Resultaten från andra utvärdering visar på ett mycket tydligt sätt att den här typen av reform, som har till syfte att förändra människors tidigare förhållningssätt, attityder och vär- deringar, är en långsam process som måste få mogna fram. För minoriteternas del innebar reformen att de själva skulle skaffa sig kunskap om de nya rättigheterna innan de kunde nyttja sina rättig- heter. Frågan om spridande av information och kunskap varit av central betydelse för måluppfyllelsen. De informationsåtgärder som hade vidtagits hade uppenbarligen inte varit tillräckliga för utvärderingen. Inga av de domstolar som besvarat enkäten hade ens informerat om möjligheten att använda minori- tetsspråken i ärenden eller mål. 13 (2002) s 34 Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter En enskild individ som inte känner till sina rättigheter och inte förstår i vilket sammanhang han eller hon kan hävda sina rättighe- ter, kommer knappast att använda sig av den möjligheten. Det krävs således att minoriteterna medvetandegörs i tillräcklig omfatt- ning. krävs det att de som har samhällets uppdrag att genomföra reformen också måste nå insikt, dels om syftet med re- formen, dels förstå sin egen roll i sammanhanget och kanske även överväga sin egen inställning till de nationella minoriteterna. Där- efter skall reformen omsättas i praktiken. Resultaten visar att denna del av medvetandegörandet inte hade kommit särskilt långt när ut- värderingarna gjordes. Det måste också beaktas att de allra flesta av oss inte har daglig kontakt med myndigheter och att även detta kan ha påverkat utfallet. Syftet med nuvarande minoritetsspråkslagar är främst att höja språkens status. De nationella minoriteterna och deras språk har alla på sitt sätt haft, och har i viss mån alltjämt, låg status i det svenska samhället. Minoriteternas språk och kultur har inte varit något som värderats högt av majoritetssamhället. Majoritetssam- hällets förhållningssätt och agerande påverkar även minoriteternas syn på det egna språket. och visar med stor tyd- lighet att olika språkliga faktorer och identitetsfrågor i hög grad påverkar den enskilda individens benägenhet och önskan att an- vända det egna modersmålet i ett officiellt sammanhang. De allra flesta av oss är rationella varelser. Om vi vill få något ut- rättat använder vi oss av de metoder som fungerar. Myndighets- kontakter upplevs av många ofta som besvärliga eftersom den en- skilde individen konfronteras med regelverk och byråkrati som man inte känner till i detalj. Den enskilde medborgaren, som tillhör en nationell minoritet, skiljer sig knappast från resten av befolk- ningen i detta hänseende. Han eller hon vill ha sitt ärende uträttat. Skulle det då visa sig att ärendets uträttande skulle försvåras ytter- ligare av att den kontaktade myndigheten har stora problem med att ge service på minoritetsspråket, är det inte givet att den enskilde insisterar eller ens försöker få ärendet uträttat på minoritetssprå- ket. I valet mellan god service på svenska jämfört med dålig service på det egna språket väljer många därför svenska språket. Även dessa praktiska aspekter påverkar den enskildes benägenhet att an- vända det egna språket i kontakter med myndigheter. måste förvaltningslagens krav på enkelhet, snabbhet, billighet och Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter rättsäkerhet även gälla i ärenden där den enskilde nyttjar sin rätt att använda minoritetsspråket.14 Det mest alarmerande i första utvärdering, den som gjordes efter ikraftträdandet, ur ett rättighetsper- spektiv är att av de tillfrågade myndigheterna inte hade informerat sina anställda om den nya lagstiftningen rörande rätten att få använda finska och meänkieli och rörande rätten att få använda samiska. Resultatet är anmärkningsvärt och helt oac- ceptabelt. Det är särskilt allvarligt eftersom de nya lagarna skall ga- rantera den enskildes rätt att använda det egna modersmålet i vissa kontakter med myndigheten, dvs. ytterst individens möjligheter att hävda sina rättigheter gentemot samhället. En grundförutsättning för den enskilda kan hävda sina rättighe- ter är givetvis att ansvariga tjänstemän, som på lokal, regional och nationell nivå skall bistå allmänheten, är tillräckligt insatta i rättig- hetslagstiftningen. Iminoritetsspråkskonventionens artikel 6 ut- tryckligen anges att undertecknade stater: förbinder sig att tillse att berörda myndigheter, organisationer och personer informeras om rättigheter och skyldigheter enligt denna stadga. Myndigheternas underlåtenhet att informera personalen var således i strid med åtaganden enligt konventionen. Med perso- ner torde även avses skyddade minoriteter. Det åligger därmed även en skyldighet att informera berörda minoriteter om de möj- ligheter som konventionerna garanterar enskilda. Även i den delen kan det ifrågasättas om tillräckliga åtgärder hade vidtagits. I vart fall torde det föreligga en skyldighet att informera om möjligheten att använda minoritetsspråk när ett ärende uppstår eller anhängiggörs hos förvaltningsmyndighet eller domstol. av myndigheterna uppgav att de avsåg att an- ställa personal med kompetens i minoritetsspråk. Detta är, enligt min mening, en anmärkningsvärt låg siffra med tanke på att det fanns behov av ökad språkkompetens. Kanske kan det tolkas som att det minoritetspolitiska åtagandet inte upplevdes som en särskilt angelägen uppgift för myndigheterna. 14 7 § förvaltningslagen( 1986:223): Varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen skall myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Myndigheten skall sträva efter att uttrycka sig lätt- begripligt. Även på andra sätt skall myndigheten underlätta för den enskilde att ha med den att göra. Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter 4.5Konstitutionsutskottets utvärderingar av nuvarande system konstitutionsutskott har beslutat genomföra en upp- följning av riksdagsbeslut om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Som ett led i detta arbete har ett antal rapporter tagits fram rörande minoritetspolitiken. Huvudfrågan för uppfölj- ningen har varit om och i så fall på vilka sätt de nationella minori- teternas möjligheter till inflytande har stärkts samt om minoritets- språken har getts sådant stöd så att de hålls levande. För utredning- ens del är det högst relevant att särskilt ta upp några av de frågor som behandlats i uppföljning eftersom dessa behandlar erfarenheter från genomförandet av minoritetsre- formen. Jag kommer att koncentrera mig på två av rapporterna. 4.5.1Hyltenstams och Milanis rapport och . Milani, språkighetsforskning vid , har tagit fram en rapport om vad som hänt i i förhållande till ramkonvention och minoritetskonvention.15 De har haft i uppdrag att belysa bl.a. 1.huruvida de nationella minoritetsspråken har fått det stöd de behöver för att kunna leva vidare och utvecklas, samt hur de berörda minoriteterna upplever de insatser som staten genomfört 2.vilka insatser som vidtagits för att ge minoriteterna möjlighet till samråd och ökat inflytande i frågor som berör dem, samt vilka resultat dessa insatser lett till 3.huruvida tillgången till medier på minoritetsspråk har ökat, samt hur minoriteterna själva upplever tillgången till och betydelsen av medier på det egna språket.16 Av rapporten framgår bl.a. följande. Företrädare för de nationella minoriteterna anser att de minoritetspolitiska besluten inneburit ett betydande framsteg i fråga om de egna möjligheterna till med- verkan i samhällets behandling av angelägenheter som berör mino- 15Kenneth Hyltenstam, . Milani: Nationella minoriteter och minoritetsspråk – Uppföljning av efterlevnad av konventioner på nationell nivå: ett minoritetsperspektiv, 2004 16Utredningen kommer inte att behandla mediafrågorna närmare i detta betänkande. Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter Dialogen mellan minoriteterna och staten är av stort värde. Lagstiftningen och åtaganden enligt konventionerna har gett legitimitet åt minoriteternas agerande på den politiska are- nan. Minoritetspolitiken har gett minoriteterna ett ökat självför- troende och lagstiftningen har ökat förståelsen i majoritetssamhäl- let för minoriteternas och minoritetsspråkens situation. Företrädare för de nationella minoriteterna pekar dock även på ett antal problem. Samrådsförfarandet med regeringen är av rådgi- vande och icke beslutande karaktär. I slutändan är det fortfarande stat och myndigheter som har tolkningsföreträde rörande minori- teternas behov i förhållande till konventionerna. Minoriteterna an- ser att de borde ges ett större förtroende och en större del av an- svaret i att styra sina egna angelägenheter. Forskarnas slutsats är att de nationella minoriteternas möjligheter till samråd och inflytande har ökat, men att det fortfarande föreligger hinder innan minorite- terna fullt ut kan känna kan tydlig delaktighet i frågor som berör dem. Rörande möjligheterna att använda minoritetsspråken inom för- valtningsområdena anför minoritetsrepresentanterna att den lokala inställningen i berörda kommuner är avgörande. Attityden till språken har stor betydelse. I de fall kommunerna inte nämnvärt har utvecklat möjligheterna till service på minoritetsspråken uppfattas det som passivt motstånd från kommunernas sida av flera av dem som forskarna intervjuat. Det finns ofta ett lågt intresse för mino- ritets- och minoritetsspråkfrågorna. Det sker ingen systematisk inventering av språkkunskaper vid förvaltningsmyndigheter eller serviceenheter. Företrädare för minoriteterna föreslår att kunska- per i minoritetsspråk bör betraktas som en merit vid berörda an- ställningar inom förvaltningsområdena. Minoritetsföreträdarna uppger att kommunernas erbjudande av tolk- och översättarservice uppfattas mer som slumpmässig än en reglerad verksamhet. Möjligheten att bli bemött på samiska, finska eller meänkieli bestäms av tillgången på handläggare som kan dessa språk. Detta i sin tur beror bl.a. på att det råder brist på auktorise- rade tolkar och även att information om tillgång till tolk- och över- sättare inte lämnas. Möjligheterna att få äldreomsorg på minoritetsspråk varierar. Från samiskt håll framhålls att behovet av samisk äldreomsorg till- godoses endast i liten utsträckning och att det är den slumpmässiga förekomsten av samisktalande personal som avgör om det finns möjlighet att tala samiska. Det finns behov av verksamhet som Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter systematiskt tar hänsyn till samernas språk, värderingar, aktiviteter, kosthållning och annat som är i överensstämmelse med samisk kultur och samiska traditioner. Möjligheterna till äldreomsorg på finska eller meänkieli upplevs som bättre, men även där finns en viss slumpmässighet. Positiva exempel finns dock, särskilt från kommunerna som gränsar till . Forskarna påpekar vidare att det för den samiska gruppen framkommit att det finns behov av utbildningsinsatser i yrkesterminologi. Insatserna behöver inte nödvändigtvis vara särskilt omfattande. Forskarna drar slutsatsen att problemet ligger mycket mer i im- plementeringen av språklagstiftningen än i hur lagarna är formule- rade. De praktiska möjligheterna att utnyttja de rättigheter som lagarna ger är mer begränsade än vad som förutses i lagen, eftersom beslutsfattande och genomförande ligger på det lokala planet. Rörande utbildning anförs i rapporten att utbildningen för de nationella minoriteterna lider av två huvudsakliga problem som upplevs som gemensamma för samtliga minoriteter. För det första finns det inte en aktivt genomförd och specifikt riktad informa- tionsspridning till föräldrar om möjligheter till modersmålsunder- visning och tvåspråkig undervisning. För det andra råder det brist på utbildade modersmålslärare, undervisningsmaterial samt riktlin- jer för framställning av sådant material. Det anses också allvarligt att det fortfarande saknas en strategi för att råda bot på dessa bris- ter. Forskarna konstaterar att även på utbildningsområdet är det närmast tillämpningen av gällande bestämmelser som brister och inte utformningen av själva regelverket. Myndigheter och ansvariga institutioner tycks passivt nöja sig med att möjligheterna till lärar- utbildning finns, utan att tillräckligt noggrant analysera varför den inte kommer till stånd. Det är också viktigt att analysera hur in- formationsspridningen sker. Undervisning i och på minoritetsspråk kommer på många håll till stånd först efter starka påtryckningar från föräldrarnas sida. Denna undervisning framstår inte som ett klart alternativ som det utan svårighet går att välja. Enligt forskarna behövs det en omfattande utveckling på flera områden: bättre till- gänglighet för utbildning i minoritetsspråk, utveckling av tvåsprå- kig utbildning, en stark insats för läromedel och lärarutbildning, utveckling av hur minoriteterna speglas i majoritetsläromedel, och inte minst en utveckling av utbildning på högskolenivå kopplad till forskning i minoritetsspråken. Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter Forskarna konstaterar att en avgörande fråga för genomförandet av landets minoritetspolitik är de ekonomiska ramar som anges. Minoritetsföreträdare har till forskarna särskilt kritiserat att medel tillförs kommunerna inom förvaltningsområdena på ett schablon- mässigt sätt (baserat på antalet minoritetsspråkanvändare) och inte i förhållande till kvaliteten i deras arbete för att implementera mi- noritetspolitiken. Forskarna påpekar att det inte framgår av några handlingar hur det ekonomiska stödet på minoritetspolitikens område har beräk- nats och dimensionerats. Enligt forskarna är det uppenbart att me- del skulle krävas eller behöva omdisponeras om politikens inten- tioner verkligen skulle genomföras. Om man t.ex. gav utförlig in- formation om och genomförde utbildning i och på minoritetsspråk samt bedrev lärarutbildning på det sätt och i den utsträckning som regelverket förutsätter, skulle omdisponeringar inom de anslag som stat och kommuner anvisar för utbildning behöva ske. Deras slut- sats är att en allvarlig diskussion om minoritetspolitikens övergri- pande ekonomi behöver komma till stånd. En sådan diskussion be- höver baseras på en seriös ekonomisk analys som tar hänsyn till vilka kostnader som uppstår om minoritetspolitikens språkliga och kulturella mål skall uppfyllas. Rörande implementeringsproblemen anför forskarna att mycket av det som anges i minoritetslagstiftningen inte genomförs i prak- tiken. De exemplifierar detta med rätten till modersmålsundervis- ning: Så länge denna rätt endast formuleras som en möjlighet som få använ- der sig av, blir effekterna på minoritetsspråkanvändningen och därmed möjligheterna för språken att leva vidare små. För att intentionerna med bestämmelserna om modersmålsundervisning skall fungera måste aktörer på alla nivåer, centralt, regionalt och lokalt bidra med sin del av det praktiska genomförandet. Så snart någon aktör på någon nivå i stället har negativa attityder till bestämmelserna, hotar svårigheter för genomförandet.17 Implementeringsproblematiken är direkt kopplad till den decentra- liserade besluts- och ansvarsordningen i många av de frågor som berörs av minoritetspolitiken. Utfallet av reformen blir mer bero- ende av enskilda aktörers attityder och värderingar och av deras förståelse av målen med minoritetspolitiken än av vilka bestämmel- ser som är formulerade i officiella dokument. 17 Hyltenstam (2004) s 49 Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter att en vidare analys skulle behöva göras av hur minoritetspolitiken skall kunna genomföras givet den samhällsstruktur och de besluts- processer som existerar. Vidare skulle man, enligt Hyltenstam och Milani, behöva överväga om särreglering t.ex. med öronmärkning av medel, skulle behöva införas. Rörande statens skyldighet att informera om minoriteters rättig- heter och skyldigheter anser forskarna att strategier för en klar och pedagogisk förmedling om vad minoritetspolitiken och minoritet- språkspolitiken gäller behöver utarbetas. Vidare behöver det allvar- ligt övervägas på vilka vägar alla berörda på olika nivåer, från myn- digheter till enskilda personer, kan nås av informationen. Forskarna noterar att den svenska rapporteringen till Europarå- det typiskt anger vilka lagliga rättigheter minoriteterna har och att man inte tar ställning till om det praktiska genomförandet är fram- gångsrikt eller ej. Detta uppfattas som ett passivt förhållningssätt från regeringens sida. Ett mer aktivt sätt att arbeta vore att i stället redovisa det praktiska genomförandet av relevanta regelverk. bör därför i sin rapportering redovisa hur det faktiska utfallet är snarare än de möjligheter som formuleras i lagar och bestämmelser. Slutligen konstaterar forskarna att det föreligger stora skillnader mellan de nationella minoriteterna. Det är dock mycket svårt att få en klar bild av respektive minoritet eftersom minoriteterna i all- mänhet behandlas tillsammans. Forskarnas slutsats är att varje grupp bör analyseras enskilt i förhållande till konventionerna och att grupperna även redovisas separat i framtida rapportering till . vid har på konstitutionsut- skottets uppdrag på nytt undersökt vad som har hänt i förvalt- ningsområdena efter lagarnas införande och vilket det faktiska ut- fallet av användningen av minoritetsspråken har blivit.18 Rapporten behandlar dels resultaten av de åtgärder som myndigheterna vidta- git, dels vilken betydelse det har för medborgare som tillhör en na- tionell minoritet att bo inom ett förvaltningsområde. Ett uthålligt språk – genomförande av lagarna om användning av minoritets- språk i förvaltningsområdena i åren 2000–2004, (2004) Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter använt sig av kriterierna identitet, effektivitet19 och deltagande20 för att analysera mötet mellan medborgare och myndighet. Här kom- mer särskilt sådant som tillkommit sedan tidigare under- sökning av förhållandena i förvaltningsområdena att nämnas (se avsnitt 4.4.2). Rörande identitet kommer bland annat följande fram i undersökning. Minoritetsspråken har haft en mycket stor betydelse för upprätthållandet av en särpräglad minoritetsidentitet. Det finns dock stora svårigheter i upprätthållandet av minoritetsspråken, sär- skilt för samiska och meänkieli. beskriver faktorer som på- verkar språkbytesprocessen för minoritetsspråken: Det finns demografiska faktorer som talar mot minoritetsspråkens fortlevnad, liksom den allmänna moderniseringen och standardise- ringen i samhället, som gynnar övergripande och centraliserade lös- ningar. En viktig samhällelig faktor bakom minoritetsspråkens försva- gade ställning är också den tidigare avsaknaden av en minoritetspolitik som gynnar bevarandet av minoritetsspråken. Samerna och torneda- lingarna lärde sig varken att läsa eller skriva på sina respektive språk. övergick många familjer till att lära sina barn uteslutande svenska, som en språklig strategi för att underlätta för barnen att ta sig fram i det svenska samhället. För sverigefinnarna är prognosen för upprätthållandet av minoritetsspråket bättre. Det beror bl.a. på närhe- ten till där det finska språket är majoritetsspråk och har en hög status som ett officiellt statsbärande språk. Det har inneburit att finska språket har moderniserats i takt med sam- hället på ett helt annat sätt än samiska och meänkieli.21 En stor andel av dem som tillhör nationella minoriteter använder minoritetsspråket i hemmet och ute i samhället, men trots detta använder endast en mindre del språket i kontakter med myndighe- ter. Bland dem intervjuat anses de främsta hindren för ge- nomförande av språklagarna olika språkliga hinder och psykolo- giska hinder. Det svenska språket har dominerat i det offentliga livet . 19Effektivitet betecknar som institutionell förmåga att förverkliga lagstiftningens innehåll. Han har använt sig av två olika aspekter av effektivitetskriteriet, dels språkan- vändarnas upplevelse av hur effektivt deras ärenden blir behandlade på det ena eller det andra språket, dels myndigheternas kapacitet att tillmötesgå minoriteternas möjligheter att tala sina egna språk i kontakter med myndigheter. (2004) s 25 20Deltagande handlar enligt i det här sammanhanget om individens och gruppens möjligheter till deltagande i den samhälleliga processen genom sitt minoritetsspråk. Ett meningsfullt deltagande kännetecknas av att språkanvändaren känner att han eller hon har nytta av att använda sitt språk. (2004) s 25 21Elenius (2004) s 9 Implementering av åtaganden rörande nationella minoriteter Det finns också en identitetsaspekt som berör användningen av mino- ritetsspråken i kontakt med myndigheter. Språkets allmänna roll och status i samhället kan inte skiljas från användningen i kontakten mellan medborgare och myndigheter. Av utredningen har framkommit att användningen av minoritetsspråk är betydligt lägre i kontakt med myndigheter än i det privata livet och ute i samhället i övrigt. En viktig orsak till detta är det faktum att det svenska språket har dominerat i det offentliga livet . Det har inneburit att samer och tornedalingar fått en kluven språklig identitet. Det egna minoritetsspråket har betraktats som ett privat och famil- järt språk som inte haft någon nytta i det offentliga samhället. De akti- viteter som hört samman med utnyttjandet av medborgerliga rättig- heter har varit förknippade med användning av svenska. Det gäller ex- empelvis kontakten med myndigheter och aktiviteter i det civila sam- hället som varit förknippade med exempelvis kontraktsskrivande eller protokollskrivning. Minoriteten har därför fått dubbla språkliga iden- titeter, dels en privat minoritetsspråkig identitet, dels en medborgerlig svenskspråkig identitet.22 Den kluvna identiteten har, enligt , i sin tur påskyndat till- bakagången för minoritetsspråken. Ur identitetsperspektiv verkar det som att minoritetspråkslagstiftningen på ett kraftfullt sätt har ökat minoriteternas deltagande och möjligheter till inflytande. För att utveckla de nationella minoriteternas identitet genom språklag- stiftning krävs både långsiktiga och kortsiktiga insatser. På lång sikt krävs stora insatser för att öka minoriteternas synlighet i sam- hället och inom förvaltningar och myndigheter, t.ex. att minoritets- språken ingår som en del i den regionala och lokala identiteten, att information om minoriteterna och deras språk riktar sig till sam- hället i stort och att de får plats inom kultur och massmedia. På kort sikt handlar det om att skapa en myndighetskultur som är be- jakande till användning av minoritetsspråken samt att synliggöra och höja statusen hos minoritetsspråken inom förvaltning och myndigheter.