sou · GTB3104 · 2006-01-01 00:00:00 — Naturvetenskapliga grundkunskaper ingår inte heller i den natur- liga repertoaren bland tjänstemän inom UD eller den övriga statsförvaltningen. Möjligen kan man kräva mer av en diplomat som i ett flertal år varit stationerad i ett asiatiskt land. Katastrofer med seismiskt ursprung är inte heller så avlägsna för svenska med- borgare som turistar utomlands. har hög seis- misk aktivitet och hyser flera av de viktigaste målen för svenska turister – , och . En inträffade på den italienska ön , varvid vågor slog in mot stränderna.10 Eftersom händelsen inträffade när inga turister fanns på plats, väckte den inget internationellt uppseende, men om den hade in- träffat hade många dödsoffer kunnat skördas. Det är också så att grundläggande kunskap och analysförmåga minskar behovet av sofistikerade rapporteringssystem baserade på satellitövervakning och liknande. När chefen för det italienska hade underrättats om ett jordskalv med magnituden 8 eller mer på Richterskalan, visste han inte om någon hade genererats av skalvet. Han kontaktade då en italiensk flygledningscentral och hörde sig för om något onormalt hade rapporterats från områdena runt . Han fick uppgiften att ett italienskt flygplan som hade gått in för landning på ögruppen hade tvingats avbryta försöket, eftersom landningsbanorna var över- svämmade, och kunde då dra slutsatsen att en hade in- träffat.11 Självklart kan en analysgrupp knuten till ett regeringskansli inte besitta all den expertis som kan komma att krävas för de många olika sorters katastrofer som kan inträffa. Men den kan, med rimliga resursinsatser, ha en så bred kunskapsbas att den vet när mer kunskap aktivt behöver inhämtas och var detta kan ske. Förut- sättningarna för en sådan funktion diskuteras närmare i kapitel 6. Det svenska beskrivs ofta som en platt orga- nisation, där det är nära mellan statsråd och handläggare. Kom- missionen har under sina utfrågningar fått intrycket att orga- nisationen är hierarkisk, med betydande spärrar mot kontakter mellan de olika nivåerna inom departementen och mellan departement och myndighet. En hierarkisk organisationslösning kan vara effektiv under förutsättning att informationsöverföringen fungerar väl mellan de olika nivåerna i hierarkin. Erfarenheterna från visar att det fanns betydande brister i detta avseende inom . Konsulära jourhavanden , som tog emot det första meddelandet från ambassaden i , sökte vidarebefordra detta till sin närmaste chef . Då hon inte nådde , sökte hon i stället chefen på närmast högre nivå, . informerade i sin tur endast expeditions- chefen , inte kabinettssekreteraren . På direkt fråga från kommissionen uppgav beträffande delgivningsvägarna inom departementet att det inte finns någon in- struktion som föreskriver att kabinettssekreteraren skall informe- ras i en situation som denna.12 Thöresson i sin tur uppfattade inte situationen som särskilt allvarlig och hade ingen reflex att under- rätta , som i stället först blev informerad via radio. , som har konsulär erfaren- het och var hemma i på semester, sökte efter allvarliga rapporter i CNN:s nyhetssändningar kontakt med , som skulle återkomma om hjälp be- hövdes. När inte återkom, ringde i stället och erbjöd sig att åka in till departementet. svarade: Det kan du väl göra. Departementet var tomt så när som på några tjänstemän som arbetade i växeln. Han fick en telefonlinje och tog sedan emot samtal fram , då han avlöstes av . De samtal som han fick var mycket all- varliga, och han förstod att en katastrof hade inträffat. Under efter- middagen och kvällen hade 8 till 10 samtal med , i vilka han läste upp nedteckningar från de samtal som han hade mottagit om omkomna personer. Han argumentera- de för en omedelbar och kraftig förstärkning av personalen vid UD och reagerade mot att endast och den befintliga jouren skulle finnas på departementet . Det första faxet som skickade var adresserat till konsulära enheten, pressenheten, Asien-enheten och beredskaps- sekretariatet. Eftersom ministerkansliet och dess chef inte stod på sändlistan, kom hon att informeras först senare och indirekt via politiskt sakkunniga. Då hade informa- tionen redan tunnats ut och biståndsinsatsen till kommit i förgrunden. blev sedan informerad om diskussionen mellan olika enheter rörande insats men drog av detta inte slutsatsen att hon borde söka mer information om vad som faktiskt var känt om katastrofen. Hon var liksom flera andra chefer på annan ort under annandagen. Att utrikesminister inte blev informerad tidigare om katastrofens omfattning hänger samman med en rad faktorer. Om det nyssnämnda faxet hade varit adresserat också till minister- kansliet, hade hon sannolikt fått ta del av skarpare information än den hon nu fick. Biståndsminister hade under annandagen en bättre bild av situationen men valde att inte kon- takta av hänsyn till dennas arbetsbelastning dagarna . , som också var bättre informerad, även om han enligt egen utsago inte insåg den fulla omfattningen förrän morgonen därpå, har förhållandevis sällan direktkontakt med statsrådet; kontakterna sker i stället via chefen för ministerkansliet.13 Att inte tog kontakt med före mötet på för- middagen den 27 föranledde att senare ta upp formerna för delgivning i ett samtal med honom.14 formule- rade det så att han inte skulle kontakta statsrådet annat än vid krigsutbrott,15 och även ambassadören bekräftade vid samtal med kommissionen att han har mycket höga spärrar mot en direktkontakt med statsrådet.16 Förklaringen till att utrikesministern blev dåligt informerad och mer allmänt till att information spreds långsamt inom organisatio- nen ligger alltså i en kombination av enskilda misstag, en stel hierarkisk delgivningsordning som inte var robust mot sådana en- skilda misstag och ett allmänt klimat inom departementet som innebär att man är sparsam med kontakter med överordnade. Det är alltså både formella rutiner och klimatet inom departementet som ligger bakom den observerade bristen på flexibilitet i den exceptionella situationen. Detta förhållningssätt står dessutom i strid med instruktionen för arbetet i Regeringskansliet.17 Till felen – inte bara i – bidrog också en organisation där pressekreterare och politiskt sakkunniga spelar en stor roll i statsrådens omgivning, vilket i praktiken försvårar för tjänstemän i linjeorganisationen att få fram information till och signaler tillbaka från statsråden (se nedan). Från analys till beslut Att ta emot och bearbeta information från omvärlden är en kvali- ficerad uppgift som kräver en organisation som inte fanns ut- vecklad inom vid tiden för . Men utöver denna analysfunktion krävs också en grupp personer som kan om- sätta omvärldsanalysen i handling. Det centrala problemet är att under osäkerhet identifiera den punkt där normala rutiner måste frångås till förmån för en effektiv krishantering. Situationen kräver, förutom en god omvärldsuppfattning, kunskap om vilka resurser som finns gripbara och vilka allmänna politiska riktlinjer som gäller. Det rör sig därmed om en kompetens som i vissa avseenden skiljer sig från de krav som den rena omvärldsanalysen ställer. Kommissionen har som nämndes ovan i sina undersökningar av informations- och beslutsvägarna inom noterat att en central roll i statsrådens omgivning spelas av personer med ett politiskt och massmedialt perspektiv. Kontakter mellan ministrar och tjänstemannakåren går ofta via politiskt sakkunniga eller pressekreterare. Det speciella perspektiv som stabsgrupper med denna sammansättning har kan få negativa konsekvenser för omvärldsuppfattning och problemformulering. I utrikesministerns fall ingår dessa resurser i det så kallade ministerkansliet. På så sätt bildas en länk mellan statsrådet och dels de sakansvariga delarna av ett departement, dels omvärlden. Denna ordning är inte utan problem. Risken är att denna kontaktlänk i stället blir ett svårgenomträng- ligt filter. Det kan till exempel bli pressekreterarens egen värdering av medieaspekten på statsrådets förhållande till en fråga som sätts i centrum i stället för behovet av att förse statsrådet med bästa möjliga information om de verkliga förhållandena eller riskerna med en svårbedömd faktisk situation. När statsministerns press- chef kontaktades av med en fråga om statsminister ville uttala sig, svarade Helsén utan att stämma av med nej. Hennes motiv var att hon inte hade fått några samtal från media.18 Journalisters ofullständiga bild av katastrofen kom alltså att på- verka vilken information statsministern fick och vilken tolkning han gjorde av situationen. Ett statsråd skall i och för sig enligt regelboken kunna förvänta sig att den egna organisationen tillgodoser statsrådets behov av sak- lig information i viktiga frågor. Förordningen med instruktion för är tydlig på denna punkt. I har huvudmännen (normalt departementsråd) informationsansvar gentemot departementsledningen.19 Men reflexen att sköta denna uppgift är uppenbarligen inte alltid tillräckligt stark. Statsrådet har ansvaret för att säkerställa att ett ministerkansli eller de tjänstemän som annars bildar den här länkfunktionen har kompetens och förmåga. Men även om den fungerar väl och stats- rådets nära medarbetare har anlagt ett perspektiv på sina uppgifter som medför att statsrådet snabbt och allsidigt får tillgång till den information som finns i organisationen, ersätter det inte fullt ut statsrådens eget ansvar för att hålla sig à jour. Ett statsråd har medborgarnas uppdrag och kan inte förlita sig enbart på organisationens informationsgivning. Det är i stället rimligt att förvänta sig att ett statsråd söker hålla sig informerad också genom att själv följa nyhetsmedia oavsett om det är vardag eller helg. Om den information som kommer från den egna organisationen ter sig för svag, kan det rimligen förväntas att stats- rådet själv kontaktar sin organisation och begär ytterligare insatser. Operativ ledning inom departementen En förutsättning för att operationer av så komplicerat slag som det här var fråga om skall hanteras med framgång är att det står klart för alla inblandade vem eller vilka som leder verksamheten. Det förutsätter dels att auktoritetsförhållandena inom och mellan depa- rtementen är klara, dels att auktoritetsförhållandena mellan departe- menten och deras myndigheter är klara i de fall då problemen berör mer än ett departements normala ansvarsområde. Den gängse uppfattningen beträffande departementen torde vara att statssekreteraren är den operativt ansvariga befattningshavaren inom ett departements ansvarsområde. Statssekreteraren är förvisso underställd statsrådet, men ministern förutsätts inte vara så in- volverad i den konkreta verksamheten att hon eller han kan sägas leda den operativt. Statsrådet ansvarar politiskt för verksamheten och skall också samordna med andra ministrar i de situationer som kräver politiska avstämningar på hög nivå, samt fatta beslut i regeringskretsen. I handläggningen av flodvågskatastrofen kan den här synen på statssekreterarnas roll också sägas ha bekräftats av att man skapade en särskild statssekreterargrupp för att operativt sam- ordna sådana åtgärder som berörde flera departement. Kommissionen har i sina samtal med tjänstemän på olika nivåer fått olika signaler beträffande vem som uppfattas som operativ chef Bland seniora diplomater är den van- ligaste uppfattningen att kabinettssekreteraren har den rollen. Den uppfattningen delas exempelvis av ambassadör . Det är därför något uppseendeväckande att kabinettssekreteraren själv, , vid kommissionens utfrågning klart deklarerade att han inte under någon fas av handläggningen uppfattade sig själv som operativt ansvarig utan att denna roll föll på expeditionschefen , tillika ordförande i beredskapsgruppen.20 Den uppfatt- ningen blir desto mer anmärkningsvärd eftersom Thöresson ju inte var närvarande utan anlände först . Rollen skulle i så fall ha fallit på den tillfälligt förordnade expeditionschefen, departements- rådet , normalt chef för planeringsstaben och därmed placerad ganska långt från akuta operativa göromål. svarade något otydligt på kommissionens fråga om hur han uppfattade ansvarsfördelningen mellan sig själv och kabinetts- sekreteraren med att de har arbetat tillsammans och att de därmed känner varandra väl.21 Den spontana ansvars- fördelning som blir resultatet av en sådan personlig relation kan dock vara svår för omgivningen att genomskåda. Beredningen av insats för att bistå svenskarna i reser också frågor kring auktoritetsrelationen mellan ministrar och statssekreterare. Från morgonen söndagen den 26 till dess att ett reellt beslut om insats fattades den 27 fanns det två grupperingar inom de berörda departementen. På den ena sidan fanns humanitära gruppen vid UD:s enhet för global säkerhet, som tillsammans med egen ledning var för en insats; på den andra fanns UD:s konsulära enhet, som aktivt motarbetade den och som hade en ledande roll i handläggningen. Både biståndsminister och försvars- minister var vid sin kontakt överens om att en insats borde göras, och hade vid mötet uttryckt sig i samma riktning. Ändå dröjde det innan beslutet i realiteten fattades. chef fick besked om att var beredd att säga ja till en insats till om hon fick frågan, men valde att i stället kontakta statssekreterare , som sade nej. En naturlig åtgärd för hade varit att kontakta sitt statsråd för en bekräftelse av den politiska viljan. Man kan å andra sidan ställa frågan varför försvarsministern inte själv tog kontakt med Risken för att detta skulle ha uppfattats som ministerstyre torde vara försumbar under rådande omständig- heter och skulle hur som helst inte ha påverkats av vem som ringde upp vem. Om det råder oklarhet beträffande ledningen inom departementen, är problemen knappast mindre när problemen berör flera departe- ments ansvarsområden. Bland de principer som brukar anges som vägledande för kris- och totalförsvarsplaneringen nämns ofta lik- hetsprincipen och ansvarsprincipen, som innebär att man i kris- situationer så långt möjligt skall följa ordinarie beslutsrutiner och att den som har ansvar för en viss funktion under normala om- ständigheter skall ha det även i krissituationer.22 Detta skulle för vidkommande innebära att gängse rutiner för gemensam beredning skulle gälla. Liksom i vanliga fall krävs det också att ett utpekat departement har det sammanhållande ansvaret (eller, som det ibland uttrycks, äger frågan). Statssekreterare uppgav vid kommissionens utfrågning att hans högsta prioritet den 26 vara att fastställa just att det fanns ett departement som hade det sammanhållande ansvaret, och att han kunde konstatera att UD hade denna ledande roll. Det anmärkningsvärda faktum att och vid kommissionens utfrågningar inte har kunnat enas om huruvida de faktiskt hade kontakt eller inte under annandagen kan ses som ett tecken på att den tilltänkta mekanismen för att hantera större kriser inte håller måttet. Principen om det ledande departementet har dock sina problem i akuta och komplexa situationer som denna. Gemensam beredning enligt regelboken är en ganska tidsödande procedur, varför hand- läggarna på det ledande departementet kan frestas att ta genvägar i beslutsfattandet för att överhuvudtaget hålla jämna steg med den yttre verklighet som man försöker bemästra. Så skedde också i denna situation; vissa handläggare på UD tog direkta kontakter med myndigheter som formellt sorterar under andra departement, vilket vållade opposition inom dessa departement. Inom departe- menten finns en stark känsla för departementens egna myndig- heter, som i vissa situationer övergår i aggressivt revirhävdande och går ut över förmåga att uppträda rationellt och med det gemensamma bästa för ögonen. inskred och tillskapade den statssekreterargrupp som skulle lösa sådana sam- ordningsproblem som kunde uppkomma. Inskridandet utlöstes alltså inte av funktionella orsaker utan av att UD så att säga bröt mot det interna protokollet inom Regeringskansliet.23 Statssekreterargruppen var en ad hoc-betonad skapelse, som inte hade någon egentlig roll som beslutfattare. Gruppen möttes en gång och gick igenom de frågor som krävde gemensam diskussion, varefter ledamöterna återvände till sina respektive departement för att genomföra det som man hade enats om. I värsta fall kunde det därmed dröja innan en fråga togs om hand och åtgärder vidtogs – en tidsfördröjning som inte är accepta- bel i akuta situationer. Handläggningen försvåras också av att inget departement accep- terar något annat departements auktoritet i frågor som rör det egna ansvarsområdet. Statsrådsberedningen däremot har en accepterat överordnad position inom . angav också vid kommissionens utfrågning att han, , gjorde bedömningen att det hade varit bättre om Statsråds- beredningen hade tagit på sig den ledande rollen från början, men att det skulle ha ställt till med mer skada om man hade gått in och ändrat i den rådande ordningen med UD som ledande departement.24 Statsminister gjorde för sin del en något annorlunda bedömning, då han utfrågades av kom- missionen, och ansåg att det var UD:s uppgift att leda och sam- ordna krishanteringen.25 Relationen mellan departement och myndigheter Svensk statsförvaltning är ganska särpräglad i så måtto att Rege- ringskansliets administrativa kapacitet är mycket begränsad och bara motsvarar några procent av hela statsförvaltningens. Praktiskt taget hela den administrativa resursen återfinns inom myndig- heterna. Fastän denna ordning i vissa avseenden innebär fördelar leder den också till problem.26 Den politiska auktoriteten finns inom departementen, och avståndet mellan politisk ledning och kompetens i sakfrågorna kan innebära en komplikation, när kraven på snabbhet i beslutsfattandet är höga. I praktiken kom många av besluten efter katastrofen som under nor- mala omständigheter skulle ha legat på myndighetsnivå att hanteras Tjänstemän inom tvingades därför att hantera frågor för vilka de bara hade begränsad kompe- tens. Tydligt är detta i fråga om organiseringen av de kompletteran- de transporterna från Thailand.27 Även sjukvårdsinsatsen avsåg UD först att hantera i egen regi men överlät denna efter en diskussion till ; som framgått av redogörelsen i avsnitt 3.3 avgick en insatsstyrka inte desto mindre i UD:s regi parallellt med den av sammanhållna verksamheten. Anskaffning av kylcontainrar hanterades först inom UD för att därefter övergå till , vid sidan av dem som anskaffades lokalt i genom volontärinsatser. Ansvaret för registrering av saknade och omkomna och därmed sammanhängande kontakter övertogs av polisen.28 Det hade natur- ligtvis varit en fördel om arbetsfördelningen när det gäller dessa och andra uppgifter hade varit utklarad på förhand. En mer detal- jerad genomgång av dessa funktioner görs senare i detta kapitel. Behovet av fysisk närvaro Det är allmänt omvittnat av handläggare som befann sig i under det första dryga dygnet att frånvaron av chefer var en de viktigaste orsakerna till svårigheterna. Tre cent- rala chefer på – gruppchefen , chefen för konsu- lära och civilrättsliga enheten och expeditions- chefen – befann sig alla på ledighet. och anlände , Thöresson först den 28. Detta tyder på en underskattning av den fysiska närvarons betydelse för ledningen av en verksamhet och förmågan att med kraft kunna kalla in personal. Mobiltelefoner kan inte ersätta fysisk närvaro när det gäller att bilda sig en uppfattning om läget, diskutera handlingsalternativ med andra befattningshavare och fatta beslut. Frånvaron av chefer riskerar också att göra det svårare att få handläggarna att inställa sig, som effektiviteten i arbetet blir lägre. Vad som också kräver fysisk närvaro, och av ett mer permanent slag, är en för gemensam krishanteringsfunktion. fanns embryon till sådana på vissa av departementen men inget gemensamt, ständigt bemannat kriscentrum där inhämtad informa- tion kunde bearbetas och beslut beredas. Frågan om var ambassadören skall befinna sig om det inträffar en större olycka eller annan händelse som kräver ett ingripande från utlandsmyndighetens sida hade diskuterats ganska utförligt inom UD före , och den ståndpunkt som blev resultatet av dessa diskussioner var att ambassadören skall bege sig till kris- området. Fördelen med det alternativet är att man får god besluts- kapacitet i krisområdet, möjligheter att skaffa sig en detaljerad lägesbild samt representation på hög nivå, vilket kan vara betydelse- fullt i vissa länder. Nackdelen är att ambassaden berövas sin högste tjänsteman. I efter blev dessa för- och nackdelar mycket tydliga. Eftersom belastningen på den svenska representationen inte stod i någon som helst proportion till den personal som i det korta perspektivet fanns tillgänglig, gällde det att avgöra var bristen skulle komma att upplevas som mest hanterlig. Svårigheterna att upprätthålla förbindelser mellan och under de mest kritiska dygnen bidrog till problemen. Det är uppenbart att huvudstaden har en helt annan resurstillgång än Phuket- regionen, både generellt sett och mer specifikt beträffande de viktiga volontärerna. Såvitt kommissionen kan bedöma var det där- för ett riktigt beslut av ambassadör att bege sig till . Beslutet att fortsätta till är mer öppet för diskussion. uppgav vid kommissionens utfrågning att det var nöd- vändigt att bilda sig en uppfattning om situationen på plats och att han inte hade någon medarbetare som han kunde skicka i sitt ställe. Det var också en styrka att ambassadören var på plats i det mest utsatta området när evakueringen av de svenska medborgarna skulle genomföras.29 Det första argumentet har viss giltighet, i synnerhet som för- bindelserna mellan och omvärlden var svåra att upprätthålla. Besöket i gav också möjlighet att ge departementsledningen en ögonvittnesskildring från katastrof- området, som blev betydelsefull för ledningens situationsupp- fattning. Det kan å andra sidan inte anses ha varit nödvändigt att stanna i i närmare för att informera sig om läget. Det andra argumentet – att påskynda en evakuering av de skadade svenskarna – är svårare att värdera; en evakuering hade möjligen kunnat beställas och samordnas med den thailändska kriscentralen utan fysisk närvaro på plats. Det har inte varit möjligt för kommissionen att avgöra vad som i den givna situationen var det bästa alternativet. När återvände till , kom han att engageras i förberedelserna för utrikesminister besök och var därefter upptagen med att ledsaga henne under själva besöket. Konsekvensen blev sammantaget att verksamheten vid konsula- tet i bedrevs i ett chefslöst tillstånd i omkring , vilket trots berömvärda insatser från några tjänstemän och volontä- rer allvarligt försvagade de konsulära funktionerna – organiseringen av eftersökandet av saknade, bistånd med hemtransport och annat. Vad som kan kritiseras är att inte förstärkte konsula- tets personal ytterligare i den rådande situationen. Om han valde att inte personligen upprätthålla chefskapet på konsulatet – för vilket legitima skäl alltså kan anföras – borde en ställföreträdare ha hämtats bland de seniora medarbetarna vid ambassaden i . Alternativt kunde han ha tagit en direkt kontakt med kabinetts- sekreteraren mot och krävt för- stärkning med erfaren personal. Honorärkonsuln i borde också ha kunnat utnyttjas bättre. Befattningen är visserligen oavlönad, men i en situation som denna kan man kräva mer än normala prestationer. Konsuln kon- taktades av ambassadör i ett tidigt skede för att denne skulle få information om läget, men utöver den kontorsassistans som kom att ges utnyttjades inte konsulns kapacitet för exempelvis informationsarbete och mobilisering av transportresurser. Som jämförelse kan nämnas att den italienske konsuln i engage- rades för att hyra in bussar, vilket bidrog till den snabba evakue- ringen av italienska medborgare från de drabbade områdena.30 Splittringen mellan konsulatet i , representa- tionen vid Provincial och verksamheten vid bidrog till svårigheterna.