sou · GTB385 · 2006-01-01 00:00:00 — Händelser orsakade av plötsliga förändringar i tillgångssamman- sättningen av denna typ kan skapa oro på marknaderna men brukar rätta till sig relativt snabbt. Sådana marknads- imperfektioner har inte ansetts vara ett motiv för särreglering av försäkringssektorn. Värdepappersmarknaderna är riskfyllda vilket bl.a. kan betyda att de från tid till annan påverkas i större grad av flödeseffekter än t.ex. fundamentala värden. 7 Utförsäljningen av aktier från flera livförsäkringsbolag kan anses ha bidragit till den negativa utvecklingen . Motiv för särreglering och tillsyn över försäkringsföretag Slutsatsen är att försäkringsbolagen inte har påverkan på stabili- teten i det finansiella systemet såsom det definieras i motiv för att reglera kreditinstituten. Indirekt kan emellertid försäkringsbolagen påverka stabiliteten i det finansiella systemet. Ofta ingår banker och försäkringsbolag i samma koncerner. Problem som uppstår i ett försäkringsbolag kan därmed få destabiliserande effekter på banken via deras ömsesidiga beroende i koncernen. Dessa risker hanteras emellertid bäst via analysen av bankens riskexponering eftersom det är denna som ur ett systemstabilitetsperspektiv är skyddsvärd. Ett motiv för att särreglera försäkringsbolagen ur ett stabilitets- perspektiv i vid bemärkelse skulle kunna vara förändringar i den systematiska risken i försäkringsåtagandena. För livbolagen är ett sådant tänkbart scenario att människor lever väsentligt längre än vad som beräknats när försäkringsavtalen ingicks. Om det sker kommer det att drabba bolagen på ett likartat vis eftersom alla har i stort sett samma antaganden för hur gamla vi blir.8 Ett motsatt scenario är att en stor epidemi bryter ut där folk dör i större omfattning än man tänkt sig. Det skulle kunna leda till att ersätt- ningarna blir högre än de medel som är avsatta för att täcka ersätt- ningarna. Ett tänkbart scenario med förändringar i den systematiska risken för skadebolagen är exempelvis klimatförändringar som kan åstad- komma ett ökat antal naturkatastrofer. Förändringar i den systematiska risken som drabbar försäkrings- bolagen som kollektiv går det sannolikt inte att skydda sig mot genom vanlig rörelsereglering. Storleken på buffertar som kan komma ifråga för alla tänkbara kollektiva katastrofer är inte rimliga och samhällsekonomiskt effektiva att framtvinga inom försäkrings- sektorn. 2.3Försäkringsbolagen i nuvarande tillsynsmodell I Utredningen om roll och resurser9 disku- terades också stabilitet och konsumentskydd som huvudmål för den finansiella särregleringen. Den talade om behovet av stabilitet och behovet av konsumentskydd i form av information till konsu- 8De gemensamma antagandena för befintliga livförsäkringsavtal är en följd av prisregler- ingen som gällde . 9Framtida finansiell tillsyn SOU 2003:22. Motiv för särreglering och tillsyn över försäkringsföretag menter av finansiella tjänster. Den delade därefter in tillsynen i en matris med stabilitetstillsyn och marknadstillsyn som kan genom- föras i syftet systemstabilitet eller konsumentskydd. Matrisen kan även användas för att på ett annat sätt illustrera utgångspunkterna för försäkringsrörelseregleringen och hur den översätts till tillsynens inriktning. I matrisen syftar stabilitetstillsyn i ett systemperspektiv till skydd av betalnings- och kreditsystemet och i ett konsumentperspektiv till att övervaka att företagen kan uppfylla åtaganden mot kund. Marknadstillsynen syftar i ett systemperspektiv till att informationsgivningen till marknader och infrastruktur fungerar och ur konsumentperspektiv att avtalsvillkor och information till konsumenter inte har informationsbrister. Tabell 2.1 Organisering av tillsynen enligt utredningen om Skydd av betalnings- och Klarlägga och bedöma finansiella och operativa risker som kan drabba systemet som helhet, och att övervaka hanteringen av funktion i system i handel, clearing och avveckling. Övervaka att företagen kan uppfylla åtaganden mot kund, exempelvis inlåningskontrakt och försäkringsåtaganden Arbetsvillkor, information m.m. till konsumenter Minska informationsbrister som är till mindre kunders- /investerares nackdel Enligt Utredningen om roll och resurser utgör stabilitetstillsynen kärnan i tillsynen. Genom att följa de enskilda finansiella företagen när det gäller organisation, kapital- styrka och riskhantering uppnås stabilitet i systemet. Tanken är att om de finansiella företagen är stabila blir också det finansiella systemet stabilt.10 Det gäller både för systemstabilitet och konsu- mentskydd. 10 SOU 2003:22 s. 29. Motiv för särreglering och tillsyn över försäkringsföretag Stabilitetstillsyn ur ett systemperspektiv är till för de system- viktiga kreditinstituten. Huruvida försäkringsbolagen skall räknas in i denna kategori nämns inte i utredningen. En rimlig slutsats är dock att utredningen inte anser bolagen vara kritiska för stabili- teten i det finansiella systemet eftersom de inte pekades ut att vara det. Däremot sorteras försäkringsbolagen in under stabilitetstillsyn ur konsumentperspektiv. Där menar om Finans- inspektionens roll och resurser att tillsyn av företagens fullgörande av sina åtaganden gentemot kund kan bedrivas. Denna utredning ansluter sig till analysen för den del av tillsynen som avser fullgörandet av åtagandet gentemot kund. De särregler som syftar till fullgörande av försäkringsavtal kan motiveras av att försäkringstagarna betalar in i förskott till bolagen. Dessa regler är stabilitetsregler i meningen att bolagen förväntas ha extra kapital och tillgångar av en viss kvalité för att de ska åtnjuta allmänhetens förtroende. De är dock inte stabilitetsregler i meningen stabilitet i det finansiella systemet. Om den tidigare matrisen konkretiseras för försäkringssektorn specifikt skulle den få följande utformning: Skydd av betalnings- och Övervaka att företagen kan information för att främja av fungerande rutiner. Konsumentskyddsperspektivet kommer således att vara utgångs- punkten i tillsynen över försäkringssektorn. Det viktigaste för till- synen blir att övervaka att företagen kan fullgöra sina åtaganden mot samtliga försäkringstagare, inte endast konsumenter. Det är som framgått i kapitlets första del inte samma sak som att se till att ett enskilt företag överlever utan att något institut kan uppfylla Motiv för särreglering och tillsyn över försäkringsföretag Det är således frågan om att skydda försäkringsfordring- arna, dvs. att värna försäkringsbeståndet med dess tillgångar och åtaganden. Viktigt blir också att kontinuerligt bevaka avtalsvillko- ren för konsumenterna så att deras informationsunderläge kan minska. När det gäller tillsynen i systemstabilitetsperspektivet kan det diskuteras om det överhuvudtaget skall bedrivas någon tillsyn. Till- syn över informationsgivning till marknaderna är inte något som är unikt för försäkringssektorn. Alla typer av företag ger information till marknaderna. Det finns dock en poäng med att tillsynen ägnar särskild uppmärksamhet åt försäkringsbolagen i detta avseende. Försäkringssektorn kommer från en detaljreglerad miljö där det har varit mycket svårt för utomstående att analysera bolagen. Minskad insyn i bolagen innebär att allmänheten går miste om värdefull information om försäkringsbolagens ställning. På grund av att informationsgivning från bolagen kan vara otydlig och svår att förstå är det lämpligt att tillsynen bevakar hur den går till. Det kan förstås vara svårt för den enskilde att tillgodogöra sig sådan infor- mation. Professionella aktörer och media kan däremot förbättra sina analyser genom bättre information som sedan via sina kanaler kommer försäkringstagarna till godo. Det är inte en främmande tanke att tillsyn sker över informationsgivning. De marknadsnote- rade företagen står under sådan tillsyn av auktoriserade marknads- platser och börser. 3Finansinspektionens uppgift och nuvarande tillsyn Detta kapitel syftar till att kort gå igenom det regelverk som styr verksamhet. Därefter kommer en beskrivning av nuvarande tillsyn. Beskrivningen av tillsynen bygger på uppgifter som lämnats under utredningens gång. På pågår ett förändringsarbete avseende till- synen över försäkringsbolagen. Genomförandet av tjänstepensions- direktivet har aktualiserat behovet av en strategi för försäkrings- tillsynen. I detta direktiv ställs nya krav på och nya verktyg och tillsynsmetoder håller på att utvecklas. De över- gripande mål som tillsynsstrategin byggs upp runt är att informa- tionen till försäkringstagarna skall vara rättvisande och relevant, att företagen har den finansiella styrkan att fullgöra sina åtaganden och att försäkringstagarnas berättigade intressen skyddas som marknaden är effektiv. Utifrån detta pågår arbetet med att organi- sera tillsynsarbetet i konkreta tillsynsåtgärder och det finns olika lämpliga nivåer av tillsynens omfattning för de olika riskkategori- erna av försäkringsbolag. Förutsättningarna för tillsynen på försäkringsområdet i och övriga medlemsstater i EU har sin grund i EG-regleringen på området. Det gemensamma regelverket bygger på fyra principer som är gemensamma för gemensamma försäkringsmarknaden inom EU. Dessa är principerna om en enda auktorisation, hemlands- tillsyn, minimiharmonisering, samt principen om ett ömsesidigt erkännande. De EG-rättsliga reglerna härstammar från tre olika generationer av direktiv som delas, i enlighet med sin karaktär, in i skadeförsäk- rings- och livförsäkringsdirektiv samt i övriga direktiv om försäk- ringsverksamhet. uppgift och nuvarande tillsyn tillsyn på försäkringsområdet utgår ifrån den reglering som gäller för försäkringsbolag och försäkringsföreningar (understödsföreningar). De svenska försäkringsbolagens verksam- het regleras i försäkringsrörelselagen (1982:713, FRL) och den verksamhet som bedrivs i understödsföreningar omfattas av lagen (1972:262, UFL) om understödsföreningar. För utländska försäk- ringsgivare som verkar i finns bestämmelser i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i . fungerar även som normgivare på redovis- ningsområdet med stöd av bemyndiganden i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag. löpande tillsyn kan dock inte begränsas till efterlevnaden av bestämmelser i den reglering som angivits ovan. Tillsynen avser även tillämpningen av bestämmelser som ställts upp i andra författningar för försäkringsrörelse för att skydda försäk- ringstagarna. har också uppgifter enligt trafik- skadelagen (1975:1410), lagen (1976:357) om motortävlingsförsäk- ring, och den särskilda lagstiftningen om vissa livräntor. Inspek- tionen skall också fullgöra olika åtaganden enligt föreskrifter som har utfärdats med stöd av angivna speciallagar. har dessutom tillsynsuppgifter enligt vissa andra lagar med anknyt- ning till försäkringsområdet, t.ex. enligt lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om . är central förvaltningsmyndighet för tillsyn av finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkrings- väsendet. Det framgår av förordningen (1996:596) med instruktion för . Instruktionen är regeringens medel för att definiera uppgifterna och målen, och ger också mandat till myndig- heten att utföra dessa uppgifter. Det andra övergripande målet för inspektionens verksamhet är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsument- skydd. verksamhet styrs också av det reglerings- brev som utfärdas (och som normalt träder ikraft ) där regeringen ställer av anvisade medel till en myndighets förfogande och anger villkor för de anvisade medlen i uppgift och nuvarande tillsyn syfte att styra myndighetens verksamhet. är ett av de viktigaste styrinstrumenten för regeringens styrning av myndig- heterna för att uppnå de politiska målen inom de ramar som fattat beslut om. I regleringsbrevet anger regeringen vilka mål myndigheten skall verka för. regleringsbrev anges att målet för inspek- tionens verksamhet är att det finansiella systemet skall vara effek- tivt och tillgodose såväl samhällets krav på stabilitet som konsu- menternas intresse av ett gott skydd och att tillsynen skall bedrivas effektivt. Vidare skall de bidra till ett stabilt och väl fungerande finansiellt system och bidra till konsumentskyddet inom det finan- siella systemet. De åtgärder som vidtas i syfte att uppnå de över- gripande målen skall vägas mot eventuella negativa effekter på det finansiella systemets effektivitet. verksamhet delas in i fyra grenar. Dessa är tillsyn, regelgivning, statistik samt grenen för tillstånd och anmäl- ningar. Målen för verksamhetsgrenen Tillsyn är att tillsynen skall med- föra: att finansiella företag har en väl fungerande intern kontroll och en sund balans mellan kapital och risker, att det ges möjlighet att utifrån riskkategorier bedöma samlad finansiell ställning, risktagande och riskhanteringsförmåga inom företagen, att intressekonflikter och förtroendeproblem motverkas inom den finansiella sektorn, att värdepappersmarknaderna är välordnade, att oegentligheter vid handeln med finansiella instrument utreds, att det finansiella systemet inte används i brottsliga syften. 3.3Övergripande beskrivning av nuvarande tillsyn operativa tillsynsverksamhet är uppdelad på två avdelningar; stabilitetstillsyn och marknadstillsyn. Avdelningen för stabilitetstillsyn bedömer den finansiella ställningen, risktagan- uppgift och nuvarande tillsyn det och riskhanteringsförmågan i de systemviktiga företagen, samt verkar för att finansiella företag ska ha en väl fungerande intern kontroll och en sund balans mellan kapital och risker. Avdelning- ens arbete syftar också till att motverka intressekonflikter och för- troendeproblem inom den finansiella sektorn. Avdelningen för marknadstillsyn i sin tur arbetar med konsument- och uppföran- defrågor i de finansiella företagen och på marknaden. Dessutom finns Rättsavdelningen som ansvarar för normgivning, tillstånds- och sanktionsärenden och som fungerar som juriststöd i tillsyns- verksamheten. Tillsynen över försäkringsbolagen är i huvudsak koncentrerad till Avdelningen för stabilitetstillsyn. Med stabilitet avses inte att stabiliteten i det finansiella systemet kan hotas av obestånd i för- säkringsbolagen. Däremot utgår i sin tillsyns- verksamhet från att försäkringsbolagen är systemkritiska i bemärk- elsen att de har många kunder som skulle drabbas om ett försäk- ringsbolag hamnar på obestånd. Genom att analysera tillsynsobjektens finansiella ställning och bevaka deras risktagande kan inspektionen bevaka att de är stabila och bedöma huruvida de antas vara det framöver. Därigenom säkerställs att sådana försäkringsbolag som är systemkritiska för försäkringsmarknaden kan förväntas fullfölja sina åtaganden enligt ingångna försäkringsavtal Avdelningen för stabilitetstillsyn består av sex enheter; Analysenheten, Koncernenheten, Policyenheten, Kapital- enheten, och marknadsrisker samt och operativa risker. Alla enheter arbetar sektorsöverskridande, även om och marknadsrisker i stor utsträckning arbetar med försäkringstillsyn och och operativa risker med banktillsyn. Som grund för stabilitetstillsyn ligger en analys av det datamaterial som samlas in från tillsynsobjekten. och analysen sker på Analysenheten, som består av åtta anställda statistiker, redovisningsekonomer och andra eko- nomer. Enheten samlar kvartalsvis in data om försäkringsbolag, banker, kreditmarknadsbolag och värdepappersbolag. uppgift och nuvarande tillsyn sker också en bearbetning och en övergripande analys av det mate- rial som lämnats in. Det praktiska arbetet på analysenheten består i att dels validera det insamlade materialet, dels bearbeta materialet genom att t.ex. ta fram olika nyckeltal. Metoden för datainsamlingen är densamma för olika typer av tillsynsobjekt, oavsett deras storlek och sektors- tillhörighet. En inte oväsentlig mängd resurser har tidigare gått åt till att säkerställa att det insamlade materialet är korrekt redovisat. Ett stort arbete under beteckningen Effektivare rapportering har emellertid sjösatts i syfte att effektivisera insamlingen och valider- ingen av det material som samlas in så att en större del av resur- serna kan ägnas åt analysverksamheten. Genom effektivare rapportering lämnar stora liv- och skade- bolag kvartalsrapporter med balansräkning, resultaträkning, speci- fikationer samt solvensuppgift. Den utökade rapportering ger ett early warning system som möjliggör kontroller och analyser av risker på kvartalsbasis. Den löpande till- synen av försäkringsföretag bygger fortfarande på kontroll av efterlevnaden av legala krav och FI:s föreskrifter och allmänna råd. De risker som bevakas med hjälp av nyckeltalsanalys är främst riskerna i reservsättning, återförsäkring och skuldtäckning. De centrala nyckeltal som används för försäkringsbolagen är olika räntabilitetsmått, totalavkastning, förvaltningskostnader och total- kostnadsandel. Även tillsynsobjektens kapitalstyrka kontrolleras genom att följa deras solvens. Resultatet av den kvantitativa ana- lysen lämnas som ett underlag till ansvariga för olika institutgrup- per på koncernenheten. Analysenheten bevakar också bolagens uppförande genom att bevaka om bolagens rapportering följer de riktlinjer som fastslagits och att klagomål hanteras på rätt sätt. Bedömningen av klagomåls- hanteringen är i huvudsak kvalitativt inriktad. Syftet med att bevaka bolagens uppförande är att detta skall utgöra en del i den totala bedömningen av bolagen. 3.4Indelning av bolagen i olika kategorier Efter analys av ett bolag sker en samlad bedömning som avgör i vilken typ av tillsynskategori som bolaget skall hamna. uppgift och nuvarande tillsyn Indelningen av bolagen i olika tillsynskategorier innebär att de får olika grad av tillsyn. För bolagen i kategori I och II sker individ- uella bedömningar. För bolagen i kategori III och IV sker bedöm- ningar av bolagen som grupp. Bolagen i kategori IV står under en mycket begränsad tillsyn. En prövning av tillsynskategorisering sker vid behov eller minst . Den senaste prövningen gjordes per då en stor omklassificering gjordes av försäk- ringsbolagen (se nedan under Kategori I). Tabell 3.2 Tillsynskategorier och vilka åtgärder som vidtas När kategoriseringen tillkom var alla branscher företrädda i kate- gori I. För att kategoriseras i denna grupp måste bolaget antingen ha stor påverkan på det finansiella systemet eller betydelse för ett stort antal enskilda konsumenter. , , , , och var tidigare kategoriserade i denna grupp. Dessa bolag är omklassificerade till kategori II och kvar är endast bolag som anses ha en systempåverkan på betalningssystemet, dvs. de stora bankerna, Stockholmsbörsen och VPC. I denna grupp sker en årlig individuell samlad riskbedömning för varje koncern, vilken utförs av en särskild koncernansvarig. I bedömningen ingår koncernens förmåga att hantera de risker som följer av en omvärldsanalys. Täta kontakter sker med förordnade revisorer, bokslutsgenomgångar med ledningen och platsundersök- ning för specifika risker. För att kategoriseras i denna grupp måste en eller flera av nedanstå- ende kriterier vara uppfyllda: Stor balansomslutning/affärsvolym, många kunder, stora risker, svag kapitaltäckning/solvens, uppgift och nuvarande tillsyn tillhör finansiell företagsgrupp/konglomerat eller Här ligger numera de största försäkringsbolagen och större under- stödsföreningar. I denna grupp sker en årlig individuell riskbedömning för varje institut innehållande en kvantitativ och en kvalitativ analys. Diskussioner med förordnad revisor, årlig bokslutsgenomgång med ledningen och platsundersökningar genomförs om inget särskilt inträffar eller upptäcks. 54 försäkringsföretag ingår i denna kategori. Det kan nämnas att bara försäkringsbolag som är registrerade i ingår i denna typ av kategorisering. Utländska bolag omfattas av sina respektive länders hemlandstillsyn som är ansvar- iga. är i det avseendet enbart en hjälp till hem- landsmyndigheten vilket kan innefatta vissa tillsynsuppgifter. För att kategoriseras i denna grupp måste en eller flera av nedanstå- ende kriterier vara uppfyllda: bolag som ingår i en finansiell företagsgrupp/konglomerat eller I denna grupp ingår många mindre skadeförsäkringsbolag. I denna grupp sker ingen individuell bedömning av företagen utan gruppen som helhet bedöms utifrån en kvantitativ analys och genom tema- och enkätundersökningar. I de fall det finns en förordnad revisor träffar inspektionen denna och vid behov och det sker uppföljningsbesök hos nystartade företag. I övrigt görs inga platsbesök. 98 försäkringsföretag ingår i denna grupp. I denna grupp ingår företag som har dispens från rapportering och företag som är i likvidation/avveckling. uppgift och nuvarande tillsyn Exempel på bolag är sockenbolag och begravningskassor. I den mån instituten lämnar rapporter bearbetas dessa. Tema och enkät- undersökningar kan göras. Revisorer förordnas inte. Aktiviteter görs vid brister i regelefterlevnad och påtagligt negativ utveckling av väsentliga nyckeltal. redovisas som grupp. Drygt 1 500 bolag ingår i denna kategori varav drygt 1 200 är försäkringsmäklare. Utvecklingen går mot att öka tillsynen över kategori I och II på bekostnad av III och IV. Det ligger i linje med instruktionerna i regleringsbrevet att fokusera på större systemviktiga företag. 3.5Tillsynen i de enskilda bolagen har fortsatt en fördjupad tillsyn av sex livförsäkringsbolag som har en svag solvens. Denna tillsyn sker vid sidan av den löpande tillsynen som för bolag i kategori II och III i huvudsak består av kvantitativ tillsyn. Enskilda bolag i kategori II har varit föremål för temaundersökningar kring avgifter och koncerninterna transaktioner utöver de mer återkommande under- sökningar som beskrivits ovan. Granskningen av solvensen sker genom att bolagen rapporterar in uppgifter till . Solvensen i enskilda företag granskas kvartalsvis och i de företag som bara omfattas av en solvensbedömning i grupp sker granskaningen årsvis. I gransk- ningen gör rimlighetsbedömningar, kvalitets- granskar materialet, bearbetar och analyserar siffrorna som sam- manställs till nyckeltal för enskilda bolag och för grupper. Mindre lokala bolag har dispens från att rapportera solvensen och bevakas därför inte. räcker det med att kontrollera att dessa har tillräckliga garantibelopp. Den aktuariella granskningen sker genom att granska långa tids- serier. Om det misstänks felaktigheter i reserveringar gör de specialgranskningar. Sådana kan vara att kontrollera bolagens uppgift och nuvarande tillsyn enskilda antaganden om exempelvis dödligheten jämfört med utfallet i beståndet. Motsvarande kontroller sker också av sjuklig- heten, tillfrisknandet etc. De kontrollerar också om t.ex. driftkost- naderna ligger i nivå med gjorda antaganden. I huvudsak sker rimlighetsbedömningar av reserverna genom att kontrollera de enskilda bolagens reserver i förhållande till premie- intäkterna gentemot ett branschsnitt. Negativa avvikelser granskas och kontrolleras mer ingående. Antingen är bolagen underreserve- rade eller också kan avvikelser förklaras av att bolaget har ett bestånd som skiljer sig från genomsnittet. Reserveringarna granskas på branschnivå. Kontroller sker av också av avvecklingsresultatet av bolagens reserveringar. Detta resultat bör inte vara negativt eftersom det kan tyda på att bolaget är underreserverat. Jämförelser med bransch- snitt görs regelbundet. En annan kontroll som kan göras är att följa upp hur reserveringarna av inträffade men ännu inte rapporterade skador (s.k. IBNR incurred but not reported) förhåller sig till tidi- gare skaderapporteringsmönster. Inspektionen reagerar enbart om reserveringen är för låg. De tar inte hänsyn till om bolagen har reserverat för mycket. Ett problem är att de mindre bolagen ofta saknar kompetens att göra riktiga reserveringar. I en del fall fungerar därför mer eller mindre som konsulter. I de större bolagen förs en dialog om avsättningarna och det brukar inte vara något problem att få avsätt- ningarna på rätt nivå.