sou · GTB344d2 · 2006-01-01 00:00:00 — För det fall som förordar ett kompetensbevis eller liknande skall verket bedöma vilken eller vilka instanser som skulle utfärda beviset liksom vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att erhålla kompetensbeviset. Även förslag till hur organisation och genomförande av nödvändiga utbildnings- insatser e.d. med anledning av förslaget skall lämnas. I detta avseende skall beakta möjligheten att låta privata ackrediterade (mot- svarande) utbildningsanordnare genomföra utbildningen. En konsekvensbedömning skall göras för samtliga förslag. I denna skall det, utöver en beräkning av förslagens ekonomiska konsekvenser för tillsynsmyndigheter och de berörda företagen, ingå en redovisning av de samhällsekonomiska konsekvenserna. Det sista gäller särskilt en bedöm- ning av en eventuell samhällsekonomisk besparing av ett minskat antal matförgiftningsfall orsakade av dålig livsmedelshygienisk kompetens bland yrkesmän. Om förslagen får statsfinansiella effekter skall även dessa beräknas. Vidare skall förslagens eventuella påverkan på de integrations- politiska målen bedömas av myndigheten. För arbetet skall knyta till sig en referensgrupp be- stående av företrädare för tillsynsmyndigheter, livsmedelsföretagare samt de direkt och indirekt berörda myndigheter som bedöms vara relevanta. kommuner och landsting liksom för regel- granskning skall också ges möjlighet att delta i referensgruppen. I arbetet skall erfarenheterna från de nordiska länder som genomfört eller är i stånd att genomföra kompetensbevis för yrkesmässig livsmedelshantering in- hämtas och redovisas, dessa erfarenheter skall inte begränsa sig till till- synsmyndigheternas. Bild 1 Kontrollrapport med symbol Bild 2 Kontrollrapport med siffror Bild 3 Blankett för livsmedels- företagets kommentarer Inspektionsrapport för Direkt tillsyn Analys av möjliga ekonomiska konsekvenser av att offentliggöra resultatet av livsmedelstillsyn Matförgiftningar kostar samhället stora belopp inte minst i termer av sjukvårdskostnader och arbetsbortfall. Restaurangers och övriga livsmedelsföretags livsmedelssäkerhet är därför en viktig fråga för konsumenter, producenter och samhället i övrigt. Med bättre infor- mation reduceras troligtvis matförgiftningar eftersom livsmedels- företag och restauranger sannolikt generellt blir mer noggranna med livsmedelssäkerheten, som konsumenter i större utsträckning kan välja företag med en bättre livsmedelssäkerhet. Hur ekonomiskt effektivt ett offentliggörande blir beror på hur konsumenter uppfattar informationen. Konsumenten kan ha svårt att tillgodogöra sig informationen, vilket innebär en risk att konsumenter ignorerar eller att de missuppfattar den. Den eko- nomiska effektiviteten blir dessutom lägre om viktig information döljs av mindre viktig. Exempelvis, om konsumenten prioriterar redlighet och livsmedelssäkerhet olika, kan det vara mer ekono- miskt rationellt att endast informera om den viktigaste aspekten. Informationen bör därför i största möjliga mån utformas på ett sådant sätt att den motsvarar konsumenters önskemål och behov. Syftet med analysen är att belysa hur ett offentliggörande av livs- medelshanteringen påverkar konsumenter, producenter och sam- hället i stort i ekonomiska termer. Analysen tar hänsyn till hur offentliggörandet utformas och tillförlitligheten samt frekvensen i livsmedelsinspektionerna. Först förs en diskussion om och i så fall hur livsmedelssäkerhet och redlighet hos företag framkommer för konsumenten utan statliga regleringar. Sedan följer ett resonemang som bygger på antagandet att offentliggörandet ger konsumenten bättre information om livsmedelssäkerheten hos olika företag. Mer specifikt diskuteras hur producenter, konsumenter och samhälle berörs av bättre infor- mation till konsumenten. Därefter diskuteras de ekonomiska kon- sekvenserna av otydlig information, som bland annat är kopplat till eventuella brister i livsmedelsinspektioner. I därpå följande avsnitt redovisas erfarenheterna från andra länders offentliggöranden av resultat från livsmedelstillsyn. Därefter görs en konsekvensbedöm- ning av de i kommittédirektivet föreslagna offentliggöranden i förhållande till tidigare ekonomiska resonemang och erfarenheter från offentliggöranden. Avslutningsvis redovisas analysens slut- satser. Ofullständig information om livsmedelshantering och livsmedelssäkerhet Förutom ett livsmedels färg, doft och form framgår inga kvaliteter hos livsmedlet vid köptillfället utan ytterligare information, exem- pelvis i form av märkning på livsmedlet. Konsumenter har bland annat bristande information om företags livsmedelshantering och livsmedelssäkerhet. är ett livsmedels hälsoeffekter även dolda för producenterna. Vissa livsmedel kan exempelvis efter nya rön och mångårig forskning visa sig ha hälsoeffekter som ingen tidigare känt till. Vissa aspekter av livsmedelssäkerheten är dock endast dold för konsumenten det råder så kallad asymmetrisk information. Producenten har till exempel bättre kunskap än kon- sumenten om vilka åtgärder som företaget har vidtagit för att säkerställa en hygienisk livsmedelshantering. Mer information till konsumenten ökar sannolikt den ekonomiska effektiviteten efter- som konsumenterna med mer information kan försäkra sig om att ha köpt de produkter de verkligen vill ha. Även om doft eller utseende inte skvallrar om hur livsmedlet påverkar hälsan, kan marknadsmekanismer ändå avslöja dessa aspekter. Kategorisering av produkter som erfarenhetsvaror och förtroendevaror ger en tydligare bild av när och hur varors hälso- effekter framgår utan statliga regleringar för att informera kon- sumenten. Information som bygger på erfarenhet Även om ett livsmedels effekt på hälsan inte framgår före kon- sumtionen, kan information om eventuella livsmedelsrisker uppstå genom ryktesspridning. Framför allt akut matförgiftning gör det lätt för konsumenter att koppla matförgiftningen till ett visst livs- medel eller till ett visst företag. Då egna eller andras erfarenheter kan ge insikt om en varas kvalitet benämns dessa varor som erfaren- hetsvaror i ekonomisk teori (med flera, 2001). En marknads- mekanism som kan åtgärda ofullständig information är således att konsumenter efterhand lär sig företagens livsmedelshantering. Av rädsla för att få ett rykte om dålig livsmedelssäkerhet väljer företag självmant att hålla en viss nivå på livsmedelssäkerheten. Att kon- sumenter genom erfarenhet kan få reda på produktens kvalitet kan därför ha till följd att dåliga produkter aldrig når marknaden. Eftersom uppgifter om livsmedelssäkerhet i regel når konsu- menten genom egna erfarenheter, genom bekanta eller media har konsumenten framför allt uppfattningen om livsmedelshanteringen hos företag i närbelägna områden. Livsmedelshanteringen är sanno- likt sämre i turistområden eller längs motorvägar där konsumenter bara äter eller handlar vid enstaka tillfällen än i områden där före- tagen främst har en kundkrets från närområdet. Kedjetillhörighet är också ett sätt att befästa bra eller dålig livsmedelshantering. Om konsumenten exempelvis har god erfarenhet från restaurang- måltider hos en restaurangkedja är det troligt att konsumenten väljer att besöka restaurangkedjan igen. Ett rykte, eller egen erfarenhet, om dålig livsmedelssäkerhet på en restaurang i kedjan drabbar därför även alla andra restauranger i kedjan. De restau- ranger som tillhör restaurangkedjan delar således inte bara det gemensamma konceptet, utan även kedjans rykte. En amerikansk studie har också funnit ett positivt samband mellan kedjetill- hörighet och livsmedelssäkerhet (och , 2005). Kvaliteten en fråga om förtroende Om kvaliteten inte ens genom erfarenhet framgår för konsumenten benämns kvaliteten som förtroendekvalitet. Den uppfattning kon- sumenten har om kvaliteten bygger istället på just det förtroende han eller hon har för produkten (eller den som producerar den). Det är exempelvis svårt att bedöma hur många kalorier ett livs- medel innehåller eller att relatera en magåkomma till ett visst livsmedel om det dröjer dagar eller veckor mellan sjukdomsutbrott och måltid. När det inte går att koppla hälsoeffekten till en enskild produkt eller ett enskilt restaurangbesök, är det heller inte möjligt att få kunskap om livsmedelssäkerheten hos ett företag eller livs- medel genom rykesspridning. Redligheten i en verksamhet kan ofta karakteriseras som en för- troendevara. Som konsument finns det exempelvis ingen möjlighet att kontrollera påståendet att livsmedlet är ekologiskt producerat. Information, exempelvis med märkning, är därför nödvändig för att konsumenten ska få reda på livsmedels förtroendeegenskaper. Märkningen behöver i sin tur kontrolleras av tredje part, exempel- vis staten, för att skapa förtroende för märkningen. Frivillig märkning som lösning För erfarenhetsvaror spelar ryktet, som nämnts, en viktig roll för att konsumenten ska få de produkter han eller hon efterfrågar. Konsumenter får därför information om produkten utan statlig inblandning. En reglering, exempelvis obligatorisk märkning, är heller inte alltid nödvändig för att konsumenten ska få information om förtroendekvaliteter. Företag kan under vissa förutsättningar självmant tillhandahålla information om en dold kvalitet genom att märka produkten. Om tillräckligt många konsumenter känner till och efterfrågar en viss kvalitet, om producenter på ett trovärdigt sätt kan märka produkten och om konsumenter är skeptiska till produkter som inte är märkta finns det, i teorin, ingen anledning att från myndigheternas sida kräva att produkterna ska märkas. Under dessa premisser kommer alla företag, förutom de som till- handahåller den sämsta kvaliteten, att märka sina produkter. Frivillig märkning är inte alltid tillräcklig Ett exempel på frivillig märkning av ett livsmedels dolda hälso- effekt är märkningen av fetthalten i salladsdressingar i . I var fetthalten märkt på alla dressingar med lågt fettinnehåll på frivillig basis. De flesta dressingar med högt fettinnehåll hade där- emot ingen märkning. Förklaringen är att för de senare var andelen fett inget säljargument i kontrast till de företag som saluförde dressing med lågt fettinnehåll. Värt att notera är att även om frivilliga åtgärder ledde till att konsumenterna i stor utsträckning fick information om fettinnehållet, så förändrades konsument- beteendet väsentligt när ett krav på obligatorisk märkning om fettinnehåll infördes (Mathios, 2001). En anledning kan vara att det var svårt för konsumenterna att uppmärksamma att omärkta pro- dukter sannolikt innehöll mer fett. En annan anledning kan vara att konsumenter reagerar starkt på negativa signaler (i det här fallet märkning som åskådliggör hög fetthalt). Möjliga vinster för konsumenter, företag och samhället i övrigt med ett offentliggörande Ett företags livsmedelshantering kan karaktäriseras som ett mellan- ting eller en blandning av erfarenhetsvara och förtroendevara och ett offentliggörande kan därför ge konsumenter utökade valmöjlig- heter. Som framgår nedan kan även producenter tjäna på ett offentliggörande. Ett ändrat producent- och konsumentbeteende till följd av ett offentliggörande kan dessutom leda till en vinst för samhället i stort. Med en ökad information om ett livsmedels kvaliteter ökar kon- sumenternas valmöjligheter och därmed deras välmående (konsu- mentnytta). Konsumenternas välmående ökar helt enkelt av att i en högre utsträckning veta och få det hon betalar för. En bättre information om livsmedelssäkerheten minskar risken för att bli matförgiftad, vilket höjer individens arbetsinkomst, som konsumenter i mindre utsträckning behöver lida av att vara mat- förgiftade. Även prisnivån kan förändras med ett offentliggörande av resul- tatet från livsmedelstillsynen. Prisnivån kan sjunka genom att konkurrensen ökar då konsumenter i större utsträckning testar nya restauranger och livsmedelsbutiker (och , 2003). Som konsument vågar man prova fler restauranger och väljer på så sätt i mindre utsträckning prövade säkra kort. Restauranger erbjuder därmed i mindre utsträckning sina tjänster till en lojal och mindre priskänslig kundkrets. Mot en sjunkande prisnivå talar dock (inte minst på kort sikt) att utbudet differentieras i en större utsträckning (utbudet delas upp i livsmedelssäkra företag och mindre livsmedelssäkra företag) och att utbudet därför minskar inom respektive kategori. De före- tag som konkurrerar om kunder som sätter ett stort värde på livsmedelssäkerheten slipper att konkurrera med företag som har fått ett dåligt betyg. Priset som konkurrensmedel minskar helt enkelt i betydelse. Att signalera till konsumenten om livsmedelshanteringen har inte bara fördelar för konsumenter, utan även för vissa producenter. De producenter som har en god livsmedelshantering drar till sig fler konsumenter med ett offentliggörande investeringen i en god livsmedelshantering lönar sig därför i en större utsträckning. Efterfrågan på livsmedel generellt kan öka till följd av att konsumenter i större utsträckning får vad de betalar för. Detta kan gynna branschen som helhet, eftersom ett rykte om dålig livs- medelssäkerhet skrämmer bort presumtiva kunder. Även företag som innan offentliggörandet hade dålig livsmedelssäkerhet kan alltså vinna på ett offentliggörande om de investerar i en bättre livs- medelssäkerhet. För dessa företag kan investeringen nu bli lönsam eftersom offentliggörandet av resultatet från livsmedelstillsynen gör det möjligt att marknadsföra livsmedelssäkerheten på företaget. Vinster för samhället i övrigt I , i likhet med de flesta länder, bär inte individen hela kostnaden för sjukvård och arbetsbortfall utan den största delen finansieras via skattemedel. Arbetsbortfall får dessutom konse- kvensen av en minskad skattebas. Om information om livsmedels- säkerhet resulterar i en reducering av livsmedelsrelaterade sjuk- domar och arbetsbortfall genereras därför vinster (kostnads- besparingar) för samhället i stort, som produktionen i ekonomin som helhet ökar. Ett offentliggörande skulle också kunna innebära kostnads- besparingar för tillsynsverksamheten. Om offentliggörandet leder till generellt bättre livsmedelshantering reduceras antalet om- inspektioner föranledda av dålig livsmedelshantering. För att system ska fungera väl kan det däremot krävas fler och mer lik- värdiga inspektioner jämfört med rådande tillsyn. Krav på mer likvärdig tillsyn kan innebära att nya rutiner måste arbetas fram och läras ut till inspektörerna. För att systemet ska bli effektivt kommer det sannolikt att innebära att samtliga företag inlednings- vis måste inspekteras och bedömas inom en kort tidsram. Om företagen dessutom ska kunna begära ominspektion efter ordinarie inspektion ställer detta krav på tillsynsmyndighetens beredskap. En högre beredskap, fler inspektioner och högre krav på mer jämförliga inspektioner kommer inte minst inledningsvis att innebära högre tillsynskostnader oavsett om dessa bärs av tillsyns- myndigheter eller företag. Offentliggörande finns i en del länder, bland annat i , () och (bland annat i ). I , och är livsmedelsföretagen skyldiga att sätta upp omdömet från inspektionen så att konsumenterna med lätthet kan se det. Omdömet redovisas bland annat med en symbol, och en resumé av inspektionen finns också på internet. I redovisas omdömet direkt på inrättning med , i med färger (grönt, gult och rött) och i med en betygskala (A till C). I alla dessa länder har också utvärderingar av offentliggörandet gjorts. I och är konsumenterna till en överväldigande del positiva till reformen (se Födevarelsestyrelsen (2004b), (2004b) och Public Health (2002)). Värt att notera är att de flesta företagare i båda länderna också ställer sig positiva till den nya förordningen. I har fler verksamheter också fått en gladare sedan förordningen trädde i kraft, vilket tyder på att ett offentliggörande har haft en positiv effekt på den generella livsmedelshanteringen. Detta skulle dock kunna bero på andra faktorer än offentliggörandet, eftersom det inte går att veta hur utvecklingen skulle ha varit utan den nya förordningen. Kostna- derna för att förbättra livsmedelssäkerheten, exempelvis genom teknologiska framsteg, kan ha sjunkit och gjort att fler har valt att investera i en bättre livsmedelssäkerhet. Inspektörer kan också bli mer frikostiga med bra omdömen när de känner till att offent- liggörandet får långtgående konsekvenser för företagen (och , 2003). I har införandet av förordningen också bedömts ha lett till en bättre livsmedelshantering. Ett problem är dock att många konsumenter har svårt att tolka det mellanliggande betyget gult. Det har visat sig att många misstolkade gult och trodde att färgen signalerade att livsmedlen inte var säkra att äta (vilket de var enligt myndigheterna). Ett flertal studier har gjorts av offentliggörandet av livsmedels- hygienen på restauranger i , . Studierna bygger på statistik om sjukdomsfall samt betyg och omsättning på enskilda restauranger. Dessa studier kan därför också direkt mäta hur konsumenter och företag har reagerat på förordningen. Med hjälp av sjukdomsstatistiken går det också att direkt studera i vilken omfattning offentliggörandet har påverkat antalet registre- rade livsmedelsrelaterade sjukdomsfall. Även om forskarna fann att livsmedelsinspektörer i högre utsträckning friar än fäller, fann de att restauranger efter offentliggörandet av resultaten verkligen blev mer hygieniska (och , 2003). De livsmedelsrelaterade magåkommorna beräknas också att ha reducerats med cirka 13 pro- cent till följd av offentliggörandet (med flera, 2005). Detta beror dels på att konsumenter efter offentliggörandet väljer restau- ranger med en god hygien, dels på att den generella hygienen på restaurangerna har förbättrats. Att konsumenter verkligen använ- der graderingen som ett kriterium vid val av restaurang stöds av att intäkterna har ökat för restauranger med bra betyg. En del restau- ranger har alltså högst sannolikt tjänat på offentliggörandet. Eftersom studierna har tagit hänsyn till en rad andra faktorer som kan ha påverkat antalet magåkommor efter offentliggörandet av resultaten är resultaten relativt säkra. Utvecklingen har bland annat kunnat jämföras med kommuner i regionen som inte infört ett obligatoriskt offentliggörande. En faktor, som enligt forskarna sannolikt medverkat till reduceringen av magåkommor, är att kon- sumenterna uppmärksammades på frågan av det stora mediala intresset kring offentliggörandet. En studie av experimentell karaktär har analyserat betydelsen av hur offentliggörandet görs. Avsikten med studien var att undersöka hur konsumenterna uppfattar de betyg som används i . Högskolestudenter fick bland annat uppge hur de upplevde livs- medelssäkerheten på en restaurang beroende på om betyget var på en skala från A till C eller 1 till 100. De flesta var av uppfattningen att en restaurang antingen skulle vara stängd eller öppen, och inte att allmänheten skulle behöva tolka innebörden av märkningen. En annan slutsats från studien är att människor uppfattade symbolerna väldigt olika, och att deras kunskap om symbolerna var begränsad. Betygen hade dock, trots den bristande kunskapen, betydelse för deras val av restaurang. En rekommendation från författarna av studien är därför att lägga stor vikt på att förklara innebörden av betygen för allmänheten. De föreslagna offentliggörandena i kommittédirektivet Som framgår av ekonomiska argument och från studierna av erfarenheterna från offentliggöranden, inte minst i och , finns det starka ekonomiska skäl att införa ett offentliggörande. Konsumenter och producenter är positiva till för- ordningen, vilket stödjer att företag kommer att följa förord- ningen. Studierna av resultaten från offentliggörande indikerar också en signifikant reducering av livsmedelsrelaterade magåkommor. Resultaten från studierna går naturligtvis inte att direkt överföra till svenska förhållanden. Inte minst kan utveck- lingen skilja sig beroende på frekvensen av att äta ute och hur tillsynen och livsmedelssäkerheten fungerar innan ett offentlig- görande av resultaten träder i kraft. Studierna belyser hur som helst att ett offentliggörande kan föra med sig betydande ekonomiska vinster. Den experimentella studien och utvärderingen av offentliggörande ger dock stöd för att även om människor agerar efter märkningen, kan den trots allt i viss utsträckning vara vilse- ledande. Dessa studier visar att det framför allt är svårt att klargöra vad ett betyg som ligger bra och dåligt betyder. Att kommunicera vad en halvnöjd står för är alltså svårare än att kommunicera med en glad eller missnöjd . Livsmedelssäkerhet och redlighet? De samhällsekonomiska vinsterna beror på vad som ska förmedlas med offentliggörandet av tillsynen. Även om konsumenterna upp- märksammar symbolen lika mycket oavsett om den berör både livsmedelssäkerhet och redlighet, eller bara livsmedelssäkerhet, kan effektiviteten bli mindre. Om betyget speglar båda aspekterna kan exempelvis produkter från två företag ha olika bra livsmedelssäker- het och ändå få samma betyg. Det kan till och med vara så att det företag som tillhandahåller mindre säkra livsmedel får det högsta betyget om det företaget har en (betydligt) bättre redlig- het. Om detta är fallet, kan inte konsumenter göra valet utifrån livsmedelssäkerhet i lika stor utsträckning som om betyget enbart beror på det . Reduktionen av antalet magsjukdomar blir då också lägre jämfört med om märkningen endast relaterar till livsmedelssäkerheten. Störst effekt på konsumentbeteendet får, som tidigare nämnts, märkning som är tydlig och informerar konsumenter om kvaliteter som de är intresserade av. Undersökningar visar att svenska konsumenter värderar livsmedels hälsoeffekter högt (och , 2004). De amerikanska studierna visar att konsumen- ter uppmärksammar och agerar efter offentliggörandet av livs- medelssäkerhet (i det fallet begränsat till offentliggörandet av livs- medelshygienen). De samhällsekonomiska vinsterna av att offentliggör redlighet är svårare att uppskatta och troligtvis mindre. Att på ett enkelt sätt förmedla till konsumenten vad kontrollen av redlighet i livsmedels- företagets verksamhet betyder för konsumenten kan vara svårt. Om ett offentliggörande av redligheten dessutom endast har en begränsad betydelse för hur konsumenter agerar, blir effekterna sannolikt små på redligheten i branschen. Symbol eller text? Informationens begriplighet både försvåras och förenklas med en tröskel-gradering av den typ som de danska . Graderingen är på ett sätt enkel för konsumenten, eftersom det är svårt att misstolka att en glad är ett bättre betyg än en sur . Däremot framkommer det inte hur mycket bättre. Exempelvis kan en stark halvnöjd vara i det närmaste identisk med en svag Symboler som kan alltså överdriva skillnader i livsmedelssäkerheten mellan företag och därför i en viss utsträck- ning vara vilseledande. Å andra sidan kan en utförlig beskrivning av bedömningen i tillsynen göra det svårt för konsumenten att ta till sig informationen. En utförlig beskrivning tar att läsa, som det kan kräva expertkunskap när olika punkter ska vägas mot varandra i bedömningen. På företaget eller på nätet? Skillnaden mellan märkning direkt på restaurang och att redovisa resultatet på nätet har framför allt att göra med lättillgängligheten för konsumenten. En bättre lättillgänglighet, benämnt i ekono- miska termer som lägre sökkostnad, innebär att fler kommer att agera utifrån märkningen. Vilket som ger lägst sökkostnad är svårt att bedöma. På ett sätt blir sökkostnaden mindre med märkning direkt på restaurangen eftersom informationen ges direkt till kunden utan att denne behöver gå omvägen via Internet. Å andra sidan kan det vara lättare att skaffa information på nätet utan att fysiskt behöva gå runt och jämföra. Det borde också vara lättare att få en överblick av livsmedelssäkerheten hos företag på nätet med sökfunktioner och kategoriseringar.