sou · GTB329 · 2006-01-01 00:00:00 — Skillnaden kan ibland bli speciellt uppenbar då samma studie har publicerats dels som utvärderingsrapport, dels som vetenskaplig artikel. En av de utvärderade forskarna som re- flekterat över mötet mellan rollen som forskare och utvärderare är Bunar (2003): min erfarenhet av praktiskt arbete med utvärderingar med allt vad det innebär – kontakter med uppdragsgivare, processledare, insatsledare, in- satsdeltagare, det vetenskapliga samhället, andra utvärderingsgrupper, egna medarbetare och medierna – klargör tydligt behovet av en omdefi- niering av utvärderarnas roll och utvärderingarnas uppläggning, genom- förande och återkoppling till de utvärderade. Att utvärdera (och även om vi lägger till adverbet vetenskapligt) hur en statlig politik omsätts 44Ett exempel på metod är den s.k. BIKVA-modellen (BrugerInddragelse i KVAlitetsvurde- ring) som finns beskriven i Krogstrup (2003, s. 111ff) och (2001, s. Här inbjuds brukare till medverkan i forskningsbaserade utvärderingar med tanken att dialog mellan förvaltning och brukarna ska förbättra kvaliteten på verksamheten genom att den an- passas till brukarnas behov och krav. 45Detta framgår bland annat av regeringens skrivelse 2003/04:49, s. 30. 46Jfr kapitel 3. 47Exempel på förtjänstfullt genomförd utvärderingsforskning är (2004), Hedblom (2004) och (2004). Se även kapitel 4.2 för en diskussion om definitionerna. i praktiken, med de som utvärderas som formella arbetsgivare, har varit något av en chock för många forskare. Att vetenskapligt utvärdera och att forska behöver inte alls stå långt ifrån varandra, men i praktiken har de kommit att utgöra en dikotomi (ibid., s. 42). I den kvalitetsmässigt varierande skörd av utvärderingar som gran- skats här finns alltså allt från utmärkta alster till bristfälliga rappor- ter. Skillnaden mellan ett gott och ett mindre gott hantverk finns alltid som en faktor som, oavsett skäl, påverkar produkten. Brister i utvärderingsteknik, inte sällan med åtföljande lågt betyg i vår gransk- ning, kan dock ibland dölja intressanta allmänna resonemang, infor- mation med mera. Eller med andra ord: sunt förnuft och tyckande är det gott om, dock i vissa fall på bekostnad av vetenskapligt under- sökt verksamhet. Förekomsten av bristfälliga rapporter riskerar här förstärka en skeptisk inställning mellan praktik och forskning. Vi menar att oavsett orsak så präglas utvärderingarna av en högst skiftande kvalitet. Utvärderingsrapporterna inom de lokala utveck- lingsavtalen riktar sig ofta till en bred publik och många är intres- serade av vad de har att säga. Utvärderingar av god kvalitet kan här bidra med tankeväckande frågeställningar, insiktsfulla analyser och problematiseringar inför framtida insatser. Men om utvärderingen å andra sidan hanteras försumligt riskerar det att bidra till ökad skep- sis och tveksamhet inför det fortsatta utvärderingsarbetet. Arbetslivsforskaren (2002, s. 12ff) menar att det finns all anledning att se utbytet mellan forskare och praktiker som fruktbart ur bådas perspektiv. Han beskriver å ena sidan hur forskningens längre, mer kritiska och strategiska perspektiv kan kom- plettera och stimulera praktikernas egen, mer situationsbundna kun- skapsbildning. Å andra sidan menar han att möjligheten för en for- skare att nära och aktivt få medverka i en kunskapsbildning där erfarna och kunniga praktiker är medaktörer ger unika möjligheter att produ- cera god forskning. Vi delar denna syn på möjligheterna för ett konstruktivt reflek- terande utbyte och är övertygade om att här finns det ett betydande kvalitetsutvecklande arbete att göra och att utvärderande forskare i än högre utsträckning än vad som framkommit kan bidra med kvalitativt goda utvärderingar till grund för en vidareutveckling av storstadsarbetet. 6 Storstadsarbete i rörelse Det är ett rikt, spretigt och vittomfattande utvärderingsmaterial kring storstädernas lokala utvecklingsavtal som här har granskats. Natur- ligtvis är det omöjligt att göra ett sådant material rättvisa, än mindre de aktiviteter och arbetsprocesser som faktiskt ägt rum i olika bo- stadsområden. Syftet med detta kapitel har därför inte varit att skapa en heltäckande överblick över de tusentals aktiviteter som ägt rum eller de hundratals som faktiskt har utvärderats. Syftet har snarare varit att vaska fram centrala iakttagelser och slutsatser som förmed- lats via de granskade utvärderingarna och som kan bidra till den kun- skapsutveckling som äger rum kring det storstadspolitiska området1. Huvudmålet för de lokala utvecklingsavtalen är enligt storstads- propositionens (prop. 1997/98:165) intentioner att bidra till att bryta segregationen och skapa jämlika levnadsvillkor i storstäderna. För att nå detta mål angavs åtta delmål eller målområden som speciellt angelägna, men också några riktlinjer för vägledning av arbetet. Det är dessa målområden och riktlinjer som har varit utgångspunkten för uppläggningen av detta kapitel2. Indelningen kan ge sken av att materialet med lätthet har låtit sig avgränsas enligt en viss ordning, men så är inte fallet. Utvärdering- arna, liksom de insatser som varit föremål för utvärdering, har överlappat flera målområden, varit svåra att placera eller omöjliga att avgränsa inom de beskrivna områdena. Detta har ytter- ligare försvårats av att kommunerna, helt enligt intentionerna i av- 1Ryd (2001) menar att kunskapsöversikter är oumbärliga av tre skäl: 1) den ökande mängden information gör det svårt att få överblick, 2) tillförlitligheten behöver granskas, 3) en stringent sammanvägning av resultaten behövs. Eftersom det är tidskrävande att söka informa- tion ökar även behovet av tjänster som sorterar information och ger viss vägledningshjälp. Jfr et al (2001) och (2004). 2Detta kapitel baseras på granskade utvärderingsrapporter som presenterades i tidigare kapitel. Materialet kommer att redovisas i 14 avsnitt, dels utifrån det som benämns som fyra centrala metoder, dels åtta delmål eller målområden. Till detta fogas även jämställdhetsperspektiv som beskrivs vara av generellt intresse i samtliga statliga utredningar. Om dessa utgångspunkter finns mer att läsa i storstadspropositionen (prop. 1997/98:165) och i regeringens skrivelse (skr. 2003/04:49). talen, i flera fall formulerat egna likartade målområden utifrån sina lokala förutsättningar och behov. Att materialet redovisas utifrån den valda indelningen kan således ifrågasättas av flera skäl. Sättet att dela in i målområden har i flera utvärderingar varit utsatt för kritik, bland annat för att inte motsvara lokala behov eller matcha den lokala organiseringen av insatser. Med dessa reservationer i minnet, men också med utgångspunkt från att varje form av kategorisering har sina brister, har dock den valda indelningen bedömts vara en rimlig övergripande utgångspunkt för att sortera vårt material. Detta kapitel är indelat i tre delar. Den första delen utgår från det som benämns centrala metoder, nämligen Underifrånperspektiv, Långsiktighet, Samverkan och Målstyrning samt punkten Jämställdhet. Den andra delen sorteras efter de målområden som enligt proposi- tionen anges vara de åtta mest angelägna: Sysselsättning, Social- bidragsberoende, Språkinsatser, Skolinsatser, Vuxenutbildning, Områ- desutveckling och trygghet, Folkhälsa respektive Demokrati och delak- tighet. Den andra delen avslutas med avsnittet Teman utanför mål- områdena. Kapitlet avslutas i en tredje del med en sammanfattande diskussion. De lokala utvecklingsavtalen ska enligt intentionerna i storstads- propositionen (prop. 1997/98:165) möjliggöra en övergång från det som benämns den traditionella projektbidragsmodellen till en lär- och förbättringsprocess. Det är med denna motivation som avtalen byggs på det som benämns som fyra centrala metoder i arbetet med de lokala utvecklingsavtalen. Denna första del i kapitel 6 utgår från dessa, nämligen: I propositionen ställs det även krav på att jämställdhetsperspektivet ska beaktas inom de åtta målområdena. Därmed lägger vi även till denna punkt: Efter en genomgång av vad som framkommit i utvärderingarna om dessa fem punkter följer i kapitlets andra del en genomgång utifrån de åtta centralt formulerade målområdena. Underifrånperspektiv är ett centralt begrepp i arbetet med de lokala utvecklingsavtalen. Mångkulturellt centrum i har parallellt med denna utredning ett speciellt uppdrag att granska på vilket sätt begreppet genomsyrat eller tagit sig uttryck i arbetet inom ramarna för avtalen3. Inom de lokala utvecklingsavtalen har ett underifrånperspektiv betonats för att öka mobiliseringen av boende i utvecklingsproces- serna. Tanken bakom denna ansats är att de boendes aktiva med- verkan i insatserna spelar en avgörande roll i genomförandet av ett områdesbaserat utvecklingsarbete (prop. 1997/98:165, s. 72). Men (2002a, s. 108) konstaterar i sin slututvärdering att kommunernas arbete kring det breda deltagandet i satsningen präglats av en viss förvirring. De visar att det kring underifrånper- spektivet finns ett glapp mellan ambition, retorik och faktiskt utfall, ett förhållande som på olika sätt även blir tydligt i denna granskning. Otydlighet i retorik och praktik Storstadspropositionens höga ambitioner kring ett positivt värde- laddat underifrånperspektiv har medfört att begreppet har varit all- mänt förekommande i projektbeskrivningar inom de lokala utveck- lingsavtalen. Här syns det ingen större skillnad vare sig det gäller kommuner eller målområden. Formuleringar med underifrånper- spektiv, ofta i form av synonymer, förkommer både i riktlinjer och i handlingsplaner4. På detta sätt har man inom satsningen använt sig av samma språkliga inramning kring insatserna, vilket enligt (2004, s. 49) visar på målstyrningens ideologiska funktion i sats- ningen. Flera utvärderare och forskare hävdar emellertid att idén om vad underifrånperspektivet skall innehålla har förblivit oklar. Bevelander et al (2001a, s. 4) konstaterar exempelvis att det inom flera programområden funnits svårigheter att hantera underifrån- 3Rapporten kommer att publiceras som denna utredning. 4Detta framgår bland annat av Hosseini-Kaladjahi (2002a, s. 74) och (2004, s. 49). Även , Å et al (2004) visar på samma pro- blematik: Vad vi kan konstatera är att det finns stora brister i hur man har valt att närma sig frågor om delaktighet, integration och jämställdhet. Fram- för allt har de grundläggande frågor som kretsar kring underifrånper- spektivet behandlats relativt styvmoderligt. Detta är en iakttagelse som har gjorts av flera utvärderare. (ibid., s. Hosseini-Kaladjahi (2002a, s. 79) menar att det inom de lokala ut- vecklingsavtalen finns en bristande överensstämmelse mellan retorik och praktik på såväl som bostadsområdesnivå. På grund av otydlighet kring begreppet vet olika aktörer inte vad som egent- ligen eftersträvas med underifrånperspektivet. Detta leder inte sällan till att man väljer olämpliga metoder i förhållande till sina mål. Hosseini-Kaladjahi benämner detta som att man mobiliserar folk utan att veta vad man vill göra med den mobiliserade gruppen. Tolkningsutrymmet kring begreppet öppnar fältet för spekula- tioner, men även för möjligheter och klargörande diskussioner. (2003, s. 21) visar i anslutning till det brotts- förebyggande arbetet hur lokala tolkningar av underifrånperspektivet tagit sig olika uttryck, ofta genom att insatserna riktar sig till de boende, dock utan att beakta en dialog. finns exempel där politiker menar att de som folkvalda representerar underifrånper- spektivet (ibid.). Ett stort antal utvärderingsrapporter gör värderande utsagor om hur underifrånperspektivet hanterats utan att precisera vad som egent- ligen menas med begreppet, trots att framgång i detta avseende be- ror på hur man valt att tolka begreppet och vad man använder som kriterium (Hosseini-Kaladjahi 2002a). Hosseini-Kaldjahi menar vidare att det för lokala tjänstemän och politiker finns en till- gång till god kunskap om befolkningens behov. Om underifrånper- spektiv sedan tolkas som ett perspektiv som betonar målgruppens synvinkel i fråga om behov och prioriteringar, så menar han att man därmed skulle kunna påstå att kunskapsläget är ganska tillfredsstäl- lande. Hosseini-Kaladjahi slår dock fast att en utvidgning av be- greppet underifrånperspektiv till att även innefatta praktiska åtgärder och arbetsmetoder, måste betraktas som en annan fråga som bäst kan diskuteras inom ramen för boendedelaktighet. Underifrånper- spektivet handlar således, enligt Hosseini-Kaladjahis tolkning, främst om kunskap kring boendes behov och förväntningar. Underifrånperspektivet tycks emellertid långt ifrån självklart i arbetet inom de lokala utvecklingsavtalen. Flera utvärderare lyfter fram att det så kallade kompletterande erbjudandet5 fått konsekven- ser för förutsättningarna för ett framgångsrikt utvecklingsarbete. (2002a, s. 19f) menar att det inte finns något som tyder på att de boende eller de som arbetar med de lokala utveck- lingsavtalen efterlyst denna inriktning på sysselsättning och utbild- ning6. , B et al (2004) visar på att förändringen fick konse- kvenser för arbetet på lokal nivå: Så kom då tillväxtperspektivet med förhöjd glans in i bilden. Frågan blev då vad man lokalt skulle göra med de åtgärder som inte så lätt eller kunde avläsas i siffror. Osäkerheten smög sig in och viss för- siktighet blev märkbar. Några verksamheter som inte snabbt nog kunde mätas med den kvantitativa tillväxtmallen lades ner, men flertalet behölls, ibland med hjälp av en smart omdefiniering. Tydligt var dock att underifrånperspektivet blivit ett uppdrag med sviktande mandat, övertrumfat av tillväxtmålets kraftiga framtoning. Vissa långsiktiga verk- samheter liksom vissa verksamheters långsiktiga fortlevnad kom i uppen- bar fara (ibid., s. 124). Hosseini-Kaladjahi (2002a, s. 91) beskriver hur begreppet under- ifrånperspektiv aktualiserades på den kommunala nivån då Fittja- satsningen7 satte igång. Detta satte dock inga spår när det senare gällde fördelningen av resurser inom de lokala utvecklingsavtalen, där den största delen förlades till traditionella projekt inom de kom- munala förvaltningarna. (2004) beskriver en likartad för- delningsproblematik8 i , där det av satsningen stod klart att av projektmedlen hade fördelats till projekt i stadsdelsförvaltningens regi. Reaktionerna hos politiskt ansvariga inför dessa siffror beskrivs av utvärderaren: Politikerna drar hörbart efter andan, detta har de inte insett tidigare. tar upp två orsaker till att det ser ut så här: vi äger systemet anger han som första skäl, och vi har inte lagt tillräckligt med tid på för- beredelser som andra skäl. Han menar att en stor anledning är att 5Jfr kapitel 2. 6Motsieloa et al (2002, s. 40) konstaterar att det kompletterande erbjudandet förstärker tjänste- männens maktposition och minskar de boendes möjlighet att genom kulturprojekt delta i ett demokratiskt sammanhang. 7Se vidare Hosseini-Kaladjahi (2002a). 8Andersson, R (2004, s. 13) ger exempel på fördelningsproblematiken ur ett europeiskt per- spektiv. inte haft sådana här pengar tidigare och att det tagit att upparbeta kontakter i stadsdelen. Först nu börjar föreningar att söka, det blir en ketchupeffekt menar han (2004, s. 45). Efter att detta uppmärksammats förändrades situationen i någon mån, men inte alls i den utsträckning som man skulle kunna för- vänta sig (2004, s. 45). Denna fördelningsproblematik har tillsammans med andra faktorer medfört att det, även om många projekt har upplevts som positiva, rapporteras om en underliggande skepticism hos dem som varit involverade i storstadsarbetet. Det framkommer från många håll kritik mot det som uppfattas som ett tjänstemannastyre (2004, s. 102). Många av insatserna som genomförts tycks ha varit tjänstemannaprodukter i meningen att insatserna skapades av förvaltningens tjänstemän, de drevs av tjänste- män och de lades ned eller implementerades av tjänstemän (Bunar 2004, s. 145). (2004) menar att underifrånperspektivet också har kommit att bli något av de lokala utvecklingsavtalens problembarn. Integra- tionsverket (2002a, s. 25) visar att tolkningen av underifrånperspek- tivet tycks ha lett till lika delar frustration och besvikelse som verk- ligt inflytande, eftersom aspekter som mandat, makt och syfte varit oklara. hävdar att inget tyder på att det alltid är nödvändigt med invånarnas direkta engagemang för ett framgångs- rikt lokalt utvecklingsarbete och att uppfattningen om underifrån- perspektivet som en nödvändighet för framgång måste problemati- seras. Hosseini-Kaladjahi går på samma linje: Ett argument som brukar anföras till stöd för decentralisering är att man genom lokalt arbete kan komma närmare målgruppen, ta reda på deras behov och utifrån dessa finna lämpliga lösningar. Jag är över- tygad om att man kan förstå existerande behov genom att närma sig vanligt folk, men jag är inte lika övertygad om att folk vet hur deras behov ska kunna tillfredställas (Hosseini-Kaladjahi 2002b, s. 78). Hosseini-Kaladjahi (2002a, s. 74) menar att underifrånperspektiv kan betecknas som en kognitiv process, med innebörden att man ser verkligheten på olika sätt beroende på sin position i den sociala strukturen. I utvärderingarna framstår Underifrånperspektivet som ett begrepp kring vilket det redan från början funnits en otydlighet. Här finns ett tydligt glapp mellan ambition, retorik och praktik. Oklarheten om hur perspektivet ska uppfattas och tolkas har uppfattats som ett stort bekymmer: handlar det om att lyssna på de boende, ska de vara med och styra eller räcker det att man tar hänsyn till de boende vid planering och beslut? Osäkerheten har lett till en osäker prak- tik. Initialt är underifrånperspektivet i och för sig uttalat och fast- slaget som en metod, men det har funnits en tendens mot att detta perspektiv har blivit en målsättning i sig. Flera utvärderingar ställer frågor som vad underifrånperspektivet ska leda till eller att man mobiliserar folk utan att veta vad man vill göra med den mobili- serade gruppen. Trots ambitioner om underifrånperspektiv tycks de flesta projekt eller insatser ha hamnat i tjänstemännens händer. Osäkerhet kring hur underifrånperspektivet ska tolkas har medfört frustration, bland annat eftersom frågor som mandat, makt och syfte varit oklara. Flera utvärderare menar dock att underifrånper- spektiv huvudsakligen ska betraktas som ett sätt att betrakta verk- ligheten. Eftersom tolkningen av begreppet har stor inverkan på vad som förväntas i praktisk handling medför osäkerheten ett behov av fortsatt diskussion och nyansering. Lästips bland de granskade rapporterna: Hosseini-Kaladjahi, (2002a). Stora fiskar äter fortfarande små fiskar. Mångkulturellt centrum, . (2002a). På Rätt väg? Slutrapport från den nationella utvärderingen av storstadssatsningen. Integrationsver- ket, . , (2004). Hur får vi hela engagerade i detta? Utvärdering av storstadssatsningen i . Förutom underifrånperspektivet så lyfts långsiktighet fram som en central riktlinje för arbetet inom de lokala utvecklingsavtalen. I stor- stadspropositionen talas om en storstadspolitik som ska skapa förut- sättningar för en långsiktig hållbar tillväxt och ett antal mål som ska ses som långsiktiga inriktningsmål (prop. 1997/98:165, s. 30). Tanken bygger delvis på slutbetänkande (SOU 1998:25) som påpekar att framgångsrik internationell erfarenhet av utveck- lingsprogram som syftar till att sänka arbetslösheten, minska otrygg- heten och omflyttningen, har kännetecknats av långsiktiga insatser. Propositionen refererar även till den integrationspolitiska utred- ningen9 som betonar att den generella politiken inte har förmått att hindra segregationen och att kommunerna bör stärkas i sitt lång- siktiga och kontinuerliga arbete att få till stånd långsiktiga och bestående förändringar i vissa bostadsområden. I propositionen efterfrågas en bestående förändring av samarbets- formen mellan stat och kommun i form av utvecklingsavtal som bygger på lokalt framtagna åtgärdsplaner. Dessa åtgärdsplaner bör kännetecknas av långsiktighet i den bemärkelsen att de utgår från de reguljära resurser som stat, landsting och kommun förfogar över i de berörda områdena. Man menar att stora insatser kan göra mer skada än nytta och efterfrågar inte bara långsiktiga utan även samordnade insatser. Därför betonas att de särskilda medel som staten bidrar med är avsedda för att stimulera ett långsiktigt ut- vecklingsarbete och därför efterfrågas avtal med en giltighetstid som överskrider finansieringsperioden. Flera utvärderare ser kravet på långsiktighet som problematisk ur ett organisatoriskt perspektiv. (2004) menar att det kan finnas en motsättning mellan det långsiktiga synsättet som handlar om kvalitativ prestation och förväntningen på snabba resultat som ofta medför kvantitativt präglade målformuleringar. Frågan om lång- siktighet reser frågetecken kring projektformen och om vad som ska ses som ordinarie verksamhet, då det ytterst är den allmänna välfärden som är föremål för arbetet inom ramen för de lokala ut- vecklingsavtalen: Det är knappast möjligt att skilja frågan om långsiktighet från en dis- kussion om vad som skall ses som den normala ordinarie verksamheten och vad som skall organiseras i projekt. I sin förlängning är det också en fråga om hur välfärden i det svenska samhället fördelas: enligt vilka principer, individuellt eller allmänt, tillfälligt eller bestående, selektivt 9 SOU1997/98:16. eller generellt osv. Det tycks som om en allt större del blivit projekt- finansierad – och då per definition kortsiktig – det finns t.ex. jämförelser mellan socialbidragstagare och de utsatta stadsdelarna som mottagare av ett selektivt bistånd till samhällets förlorare (ibid., s. menar att projektformen är problematisk då den väcker frågor om huruvida en dubbel organisation, en ordinarie och en projektorganisation, ska tolkas som kritik och som att den ordinarie verksamheten inte klarar av sina uppdrag. Eller ska storstadsmedlen, undrar utvärderaren, ses som politiskt svårhanterbart extraordinärt finansiellt stöd till underförsörjda områden? Kanske kan behovet av långsiktiga satsningar betraktas som en bekräftelse på att dagens resurser inte räcker till (ibid., s. 15). Bevelander et al (2001b) och et al (2004) påpekar att projektformen är kontraproduktiv i termer av långsiktighet. menar att den leder till dubbelorganisation och bidrar till konkurrens med den ordinarie verksamheten. (2004) menar att projektformen kan vara en produktiv samverkansform exempelvis inom sysselsättningsområdet, men ser den som olämplig för långsiktiga lösningar. Långsiktigt hållbar verksamhet kan betraktas som en motpol till kortsiktigt projekttänkande. Integra- tionsverket (2000) påpekar att kommunerna i enkätsvaren till verket reser frågan om det över huvud taget är ändamålsenligt att arbeta med medverkan och delaktigheten i projektform då det är den ordi- narie verksamheten som ska möta medborgarna i det längre per- spektivet (ibid., s. 55). Sahlén (2002) ifrågasätter projektformen i skolan och menar att skolan arbetar med långsiktiga mål och därför behöver långsiktiga lösningar (ibid., 33). Hosseini-Kaladjahi (2002a, s. 125) anser att långsiktighet står i kon- flikt med nytänkande och metodutveckling, då förvaltningarna vill undvika de svårigheter som inkludering av nya verksamheter i den befintliga budgeten kan medföra. Han menar att man gärna prövar nya arbetssätt, men inte med de egna resurserna. Man satsar hellre på att ta det säkra före det osäkra10. (2002a) och 10 Hosseini-Kaldjahi menar att man från förvaltningarnas sida kan föredra att satsa på aktivi- teter som prövats tidigare men lämnats åt sidan på grund av finansieringssvårigheter. , B et al (2004) lyfter även fram ansträngda budgetmässiga förutsättningar som ett hinder inför eventuell permanentning. Tanken om framtida permanentning av pågående insatser tenderar enligt Bunar (2003, s. 139f) att leda till en konkurrens mellan verk- samheterna vilket motverkar en helhetssyn.