sou · GTB3106 · 2006-01-01 00:00:00 — Det finns inte heller något som inskränker hur de används, under förutsättning att skäl för ledighet föreligger. Detta får en arbetsgivare tåla. Denna konsekvens är föranledd av den intresseavvägning som skett med hänsyn till de särskilda frånvaroorsaker som legitimerat ett ingrepp i arbetsledningsrätten och begränsat arbetsskyldig- heten. Den tänkta lagen om rätt att gå ned i arbetstid förutsätter inte något särskilt skäl för frånvaron. Det är därför svårare att medge en oinskränkt rätt att kombinera denna rätt med övriga ledigheter. Det vore rimligt ur ett arbetsgivar- och verksamhetsperspektiv att begränsa rätten till partiell ledighet om en arbetstagare i stor utsträckning varit frånvarande av andra skäl. En regel skulle i så fall utformas som förhindrade en rätt till partiell ledighet om övrig ledighetslagstiftning nyttjats i en viss omfattning. Vi menar dock att ett sådant krav, som inte förekommer i den arbetsrättsliga lagstiftningen, inte är motiverat, eftersom direktivets syfte att öka Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid inflytandet över arbetstiden för de anställda skulle bli alltför begränsat. 3.2.3Skall arbetstagaren ha möjlighet att välja ledighetslag? Utredningen föreslår inte någon begränsning av hur rätten att gå ned i arbetstid används i förhållande till andra ledighetslagar. För det fall en rätt till ledighet utan särskilt skäl införs uppkommer frågan om det är nödvändigt att reglera vilken ledighetslag som har företräde. I befintliga ledighetslagar är det endast studieledighets- lagen som innehåller en hänvisning till att bestämmelse i en annan lag som avviker från studieledighetslagen skall gälla i första hand. Eftersom övriga ledighetslagar förutsätter att preciserade skäl föreligger vore det rimligt att kräva att de lagarna används i första hand. De befintliga ledighetslagarna skulle i så fall anses som speciallagar som har företräde. Det blir dock en oacceptabel konsekvens om den generella rätten till partiell ledighet alltid kan användas om de preciserade skälen inte ger rätt till ledighet. Då blir den generella rätten en slags slasktratt. För att förhindra en sådan konsekvens skulle därför ett avslag på en ansökan om ledighet med hänvisning till att något legitimt skäl enligt ledighetslagarna inte föreligger även förhindra partiell ledighet som inte förutsätter något skäl. Men med en sådan lösning måste skälet för partiell ledighet uppges och skälet för partiell ledighet skall enligt den generella lagen inte vara avgörande för rätt att gå ned i arbetstid. Ett sätt att förhindra att den generella rätten används för det fall de preciserade ledighetsskälen inte räcker till, är att begränsa den generella rätten att gå ned i arbetstid till ett visst antal dagar, totalt i anställningen eller , eller till ett visst antal tillfällen. Vårt för- slag bygger på att ledigheten endast kan tas ut under minst en månad och endast en gång per arbetsgivare (se nedan 3.6). Om en arbetstagare trots detta väljer att använda den generella rätten skulle det kunna leda till att denna förbrukas vid en kort ledighet. Direktivets syfte att öka inflytandet över arbetstiden skulle inte uppfyllas med ett sådant krav. Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid Om den generella rätten till partiell ledighet skall ha företräde framför de ledighetslagar som förutsätter preciserade skäl skulle det kunna leda till att ledigheten används för ett av de skäl som anses som särskilt beaktansvärda frånvaroskäl och någon faktisk rätt till partiell ledighet utan angivande av skäl skulle inte finnas. Direktivets syfte att öka inflytandet för arbetstagarna skulle inte heller i detta fall uppfyllas. Vi anser att arbetstagaren skall ha rätt att avgöra vilken ledighetslag som skall ligga till grund för ledighetsansökan. 3.3Vilka omfattas av lagen? Rätten till partiell ledighet skall gälla över hela arbetsmarknaden, såväl inom privat som offentlig verksamhet. Samtliga arbets- tagare skall omfattas av lagen. För att ha möjlighet att gå ned i arbetstid måste dock sysselsättningsgraden uppgå till av ordinarie heltidsmått på arbetsplatsen. I princip bör samtliga arbetstagare, inom såväl privat som offentlig verksamhet, omfattas av den nya lagen. I befintlig ledighetslagstift- ning finns ingen begränsning motsvarande den i anställnings- skyddslagen, som bl.a. undantar arbetstagare i företagsledande ställning från lagens tillämpning. Frågan är om även deltidsanställda skall ha en rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid. Föräldraledighetslagens rätt till delledighet innebär att en förälder kan förkorta normal arbetstid med upp till en fjärdedel. Normal arbetstid är det förekommande heltidsmåttet på arbetsplatsen. En deltidsanställds rätt blir därför av mindre omfattning än en heltidsanställds. Deltidsanställd med sysselsätt- ningsgrad om och lägre har inte någon rätt till ledighet. Motivet för delledigheten enligt föräldraledighetslagen var nämligen att öka möjligheterna till samvaro med barnen och korta de långa Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid dagliga vistelserna i förskolan.4 En deltidsanställd hade därför inte samma behov av förkortad arbetstid. När 2002 införlivade de två EG-direktiven5 avseende skydd mot diskriminering av deltidsarbetande och tidsbegränsat anställda, konstaterade regeringen6 att det inte förelåg några bestämmelser i lag eller annan författning som var diskriminerande. Eftersom föräldraledighetslagen fanns ansågs det således inte diskriminerande att deltidsanställd inte har rätt till motsvarande förkortning av arbetstiden som en heltidsanställd. Finns det något skäl för att en rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid även skall finnas för deltidsanställda och i så fall ge en mer omfattande rätt än föräldraledighetslagen? Syftet med en generell rätt till partiell ledighet är att öka inflytandet över arbetstiden vilket är viktigt för människors hälsa och välbefinnande. Eftersom deltidsanställda redan har en förkort- ning av arbetstiden torde själva förkortningen som skäl för återhämtning och bättre hälsa inte vara lika starkt. Med hänsyn till de positiva effekterna på hälsan som ett inflytande anses ge torde även deltidsanställda kunna vara i behov av flexibiliteten och möjligheten att förkorta sin arbetstid. Vi skulle således kunna motivera att förkortningen var knuten till den egna arbetstiden istället för till normal heltid på arbetsplatsen. Då skulle även deltidsanställda omfattas av rätten till ledighet för att gå ned i arbetstid. Till följd härav skulle delledigheten i föräldraledighetslagen och rätten till ledighet för att gå ned i arbetstid skilja sig åt. Detta skulle kunna leda till problem vid hanteringen av ledighetsansökningar. Utredningen skall som underlag vid utformningen av en lag använda befintliga ledig- hetslagar. För att underlätta hanteringen, främst för de små företagen föreslår vi att förkortningen relateras till normal heltid på arbets- platsen. Konsekvensen av vårt förslag blir att deltidsanställda med kortare arbetstid än av normal heltid på arbetsplatsen inte har rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid. 1977/78:104, s. 48 597/81/EG av och 1999/70/EG av 2001/02:97, s. 16 Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid 3.3.1.1Är det möjligt att begränsa rätten att gå ned i arbetstid till de äldre? Vi anser det inte motiverat att en rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid skall relateras till arbetstagarens ålder. Det skäl som, vid våra kontakter med arbetsmarknadens parter, framför allt tydliggjorts och förts fram som ett möjligt motiv för att införa en generell rätt till partiell ledighet är möjligheten för äldre att trappa ned inför pensioneringen. Dessa propåer skall ses mot bakgrund av den demografiska strukturen och risken för framtida arbetskraftsbrist. Stigande ålder ökar risken för sjukfrånvaro och för längre sjuk- fall, även om det är stor variation mellan yrkesgrupper och indivi- der. Det är känt att det är särskilt viktigt med återhämtning för äldre yrkesverksamma. Det är också känt att den äldre arbets- kraftens yrkeskunnighet och lojalitet ofta utgör en motvikt till en försämrad fysisk prestationsförmåga.7 För många äldre skulle en rätt att arbeta deltid under slutet av yrkeslivet förmodligen leda till att de arbetade kvar i stället för att helt sluta arbeta. I Knas slutbetänkande8 konstateras att det vore rimligt att koppla samman en eventuell lagstiftning om rätt till deltid med de nya pensionsbestämmelserna. En rätt att gå ned i arbetstid skulle därmed gälla . Eftersom det efter 67 inte finns någon rätt att stanna kvar i anställning menade att det inte heller borde finnas någon rätt att gå ned i arbetstid efter 67. Knas ansåg att möjligheterna till begränsat uttag av pension borde ge en rätt att gå ned till 75, av det ordinarie heltidsmåttet. Knas lämnade inte något lagförslag eftersom den hade för lite underlag för att kunna bedöma ett sådant förslags konsekvenser i form av nyttjande, konsekvenser för arbetsutbud och effekter på kollektivavtalen. 7Nilsson, K. (2005), s. 222 8SOU 2003:54, Semesterlagen och övriga ledighetslagar – översyn och förenklingar, s. 166 Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid Den parlamentariska äldreberedningen (S 98:8), SENIOR 2005, konstaterar i sitt betänkande9 att deltidslösningar skulle kunna vara ett sätt att göra det möjligt och intressant för många som annars helt hade slutat att arbeta, att vara kvar i arbetslivet ytterligare . För den som vill minska sin arbetstid är det såväl en ekonomisk fråga som fråga om tillgång till deltidsanställning. SENIOR 2005 anser att den äldre arbetskraften skall ges möjlighet till flexibla arbetstider och stimuleras till deltidsarbete i stället för att sluta arbeta helt. Hur den äldre arbetskraftens rätt till deltidsarbete kan förbättras bör undersökas och gällande lag- stiftning i detta avseende bör ses över. har framfört att äldre borde få ledigt från en anställning för att pröva på ett annat arbete. Möjligheten att avtala om individuella och lokala lösningar om lön, arbetstid och anställ- ningsvillkor för äldre bör öka och det kollektiva pensionsavtalet (ITP-planen) för tjänstemän bör förändras, eftersom det leder till att det är dyrare att anställa en 55-åring jämfört med en 35-åring.10 Skydd mot diskriminering p.g.a. ålder Diskrimineringsutredningen11 skall lämna förslag till hur EG-direktivet12 om inrättande av en allmän ram för likabehandling skall genomföras i svensk rätt. Direktivet ställer krav på att all direkt och indirekt diskriminering på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell lägg- ning skall förbjudas i hela gemenskapen. I innebär det att en ny egenskap, ålder, skall skyddas mot diskriminering. Av EG-direktivets ingress framgår att förbudet mot ålders- diskriminering är en viktig faktor för att uppnå de mål som fast- ställs genom riktlinjerna för sysselsättning och för att uppmuntra mångfald inom sysselsättningen. 9SOU 2002:29, Riv ålderstrappan Livslopp i förändring, s. 122000/78/EG av Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid Diskrimineringsförbudet omfattar bland annat anställnings- och arbetsvillkor. Av artikel 6 framgår dock att särbehandling på grund av ålder inte skall utgöra diskriminering om särbehandlingen på ett objektivt och rimligt sätt inom ramen för nationell rätt kan motiveras av ett berättigat mål som rör särskilt sysselsättnings- politik, arbetsmarknad och yrkesutbildning, och sätten för att genomföra detta syfte är lämpliga och nödvändiga. Frågan är om en rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid endast för äldre skulle kunna motiveras på detta sätt. Det är inte säkert att målet att få den äldre arbetskraften att vara kvar längre på arbets- marknaden är ett berättigat mål. För att en särbehandling skulle vara tillåten förutsätts dessutom att lagstiftning om rätt till partiell ledighet är ett lämpligt sätt för att förlänga äldres tid i arbetslivet. Det är osäkert om syftet skulle gynnas av en rätt att gå ned i arbetstid eller att lagstiftning skulle vara nödvändig för att uppnå målet. Vår uppfattning är det är tveksamt om en särbehandling skulle vara möjlig med stöd av artikel 6 i ovan nämnda direktiv. Med hänsyn till att befintlig ledighetslagstiftning inte utesluter någon från rätt till ledighet beroende på antalet anställda på arbetsplatsen föreslår inte heller denna utredning någon sådan begränsning. De svårigheter som kan uppkomma för små arbetsgivare och mindre arbetsplatser får i stället hanteras med hänvisning till kravet att ledigheten inte får innebära väsentlig olägenhet i verksamheten, se nedan 3.5.3. 3.3.2.1Begränsning i förhållande till antal anställda Företag med färre anställda liksom mindre arbetsplatser drabbas generellt hårdare av en ytterligare rätt till ledighet för de anställda. Verksamheten är mer sårbar eftersom varje arbetstagares särskilda kvalifikationer kan vara avgörande för verksamheten och en högre belastning kan uppstå vid ledigheter. Ytterligare regler ger också ökad administration. Vi har därför diskuterat om ledigheten endast skall gälla vid företag eller arbetsplatser med ett visst antal anställda. Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid Vad som talar mot en begränsning av detta slag är framför allt att den övriga ledighetslagstiftningen inte är begränsad på detta sätt. Dessa ledigheter har införts efter en intresseavvägning med hänvis- ning till att ledigheterna förutsätter särskilt angivna skäl. Skälen för ledighet är lika legitima oavsett storlek på verksamheten och det är således inte motiverat att inskränka tillämpningen på grund av arbetsplatsens storlek. Vid tillämpning av den tänkta rätten till partiell ledighet utan angivande av skäl menar vi att det skulle kunna vara motiverat att genom en begränsning i förhållande till arbetsplatsens storlek minska belastningen för mindre arbetsgivare. Även om det inte i ledighetslagstiftningen finns sådana trösk- lar finns det exempel inom den arbetsrättsliga lagstiftningen vars tillämpning är beroende av antalet arbetstagare. Arbetsgivare med färre än tio anställda har tex. inte någon skyldighet att upprätta jämställdhetsplan eller skriftlig arbetsmiljöpolicy.13Dessa regler har inte inskränkt någon arbetstagares rättighet, utan snarare begränsat arbetsgivarens skyldigheter. Vid införandet av EG-direktivet om inrättande av en allmän ram för information till och samråd med arbetstagare i Europeiska gemenskapen14 fanns en möjlighet att begränsa tillämpningen till företag som sysselsätter minst 50 arbetstagare eller till driftställen som sysselsätter minst 20 arbetstagare. Någon sådan bestämmelse har inte införts i . Regeringen ansåg att regler som leder till tröskeleffekter bör undvikas.15 Möjligheten till motsvarande begränsningar i nationell lagstiftning är vanligt förekommande i EG-rättsliga direktiv på arbetsrättens område. har dock valt att inte använda dessa möjligheter till undantag. Såsom framgår av ovan nämnda EG-direktiv tas hänsyn till såväl mindre arbetsgivare som mindre arbetsplatser (driftsställen). 13Enligt 10 § jämställdhetslagen (1991:433) skall en arbetsgivare med minst tio anställda upprätta en plan för sitt jämställdhetsarbete. Även skyldigheten i föreskrift (AFS 2001:1) om systematiskt arbetsmiljöarbete föreskriver att en arbetsgivare med minst tio arbetstagare i verksamheten skriftligen skall upprätta arbetsmiljöpolicy, rutiner liksom uppgiftsfördelning och en uppföljning av arbetet. Turordningsreglerna i 22 § lagen (1982:80) om anställningsskydd har en regel som innebär att en arbetsgivare med högst tio arbetstagare får undanta högst två som är av särskild betydelse innan turordningen fastställs. Möjligen skulle man kunna säga att denna paragraf begränsar individens rätt. Även när det gäller rätt till styrelserepresentation för anställda finns i lagen (1987:1245) om styrelserepresentation en begränsning till företag som under det senast förflutna räkenskapsåret har sysselsatt i genomsnitt minst 25 arbetstagare. Arbetstagarnas kollektiva rätt till inflytande är i detta fall beroende av arbetsplatsens storlek. 142002/14/EG av 2004/05:148, s. 24 Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid inte bara för små arbetsgivare som det stora antalet frånvaroskäl är betungande. Samma svårigheter kan uppstå på mindre arbetsställen, trots att arbetsgivaren har ett stort antal anställda. För att minska belastningen även för dessa borde en begränsningsregel vara relaterad till antalet anställda på arbetsplatsen eller driftstället. Detta sätt att begränsa en lags tillämplighet är inte vanlig i svensk arbetsrätt. I arbetsmiljölagen finns dock en regel med koppling till arbetsställets storlek. Av denna framgår att skyddskommitté skall inrättas om ett arbetsställe sysselsätter fler än 50 arbetstagare.16 För det fall tillämpningen av en lag om partiell ledighet skulle begränsas till företag med tio och fler anställda skulle således en stor del () av antalet företag uteslutas från tillämpningen, som av de anställda skulle uteslutas från en rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid utan angivande av skäl. 2004 drev 870 189 företag verksamhet i . 651 609 av dessa hade inte någon anställd. Ytterligare 183 488 företag hade färre än tio anställda (totalt 500 032 anställda av totalt 3 763 301).17 Ca 35 000 företag hade tio eller fler anställda. 3.3.2.2Begränsning i förhållande till antal frånvarande En annan form av begränsning skulle vara hur många som har rätt att vara frånvarande . Överenskommen visstidsanställning enligt 5 a § anställningsskyddslagen får endast tillämpas på fem anställda vid en och samma tidpunkt. Konsekvensen av ett över- skridande är att den sjätte anställde med denna anställningsform har en otillåten tidsbegränsad anställning och kan göra gällande att anställningen är en tillsvidareanställning. Rätten till ledighet för att gå ned i arbetstid skall utgöra en rätt för individen. Detta talar mot att det skall finnas en begränsning i förhållande till hur många som utnyttjar rätten . Vad som ytterligare talar mot är att en sådan regel skulle innebära att ett litet företag skulle få acceptera en större andel frånvarande i förhållande till antalet anställda än ett stort företag. 16Arbetsmiljölagen 6 kap. 8 §. 17SCB, tabell ur , Basfakta 2004, s. 44. Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid Av lagtexten skall framgå att ledigheten inte får användas för åtgärder som är ägnade att skada eller försvåra arbetsgivarens verksamhet. Skyldigheten att avhålla sig från konkurrerande verksamhet skall uttryckligen framgå. Rätten till ledighet för att gå ned i arbetstid skall enligt kommitté- direktivet gälla utan angivande av skäl, till skillnad mot den befint- liga ledighetslagstiftningen, som förutsätter att ledigheten föran- letts av ett särskilt skäl. Det finns endast en lagreglerad rätt till ledighet, som gäller för alla anställda, utan angivande av särskilt skäl, och det är friåret. För att ha rätt till friår krävs dock att arbetsgivaren och arbets- tagaren träffar en överenskommelse härom och att en arbetslös anställs som vikarie under ledigheten. Det är alltså ingen ensidig rätt för arbetstagaren att vara ledig. Vid en analys av hur friåret använts framgår att arbetsgivaren i nio fall av tio inte heller ställde något krav på att få veta hur ledigheten skulle användas.18 Arbetstagarens skäl för ledigheten var således inte avgörande för arbetsgivarens benägenhet att träffa överenskommelse om friår. Möjligheten att kunna påverka arbetstiden är viktig för människors hälsa och välbefinnande. Vi är dock tveksamma till om ledigheten leder till gynnsamma hälsokonsekvenser om den lediga tiden används för annat arbete. Om en arbetstagare har mer än ett arbete kan det innebära att utförandet av arbetet blir lidande på grund av att arbetstagaren är trött. Även som ledigheten varar skall eventuella bestämmelser i kollektivavtal om så kallad bisyssla, liksom reglerna om bisyssla i lag (1994:260) om offentlig anställning, tillämpas. Under en anställning omfattas en arbetstagare av lojalitetsplikt mot arbetsgivaren. Detta innebär att arbetstagaren inte har rätt att bete sig på ett sätt som skadar arbetsgivaren. När en arbetstagare använder sin rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid omfattas även den lediga tiden av lojalitetsplikten. En arbetstagare får alltså inte vidta åtgärder som är ägnade att skada eller på annat sätt försvåra arbetsgivarens verksamhet. 18 , L. (2004), s. 12 Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid arbetstagaren inte behöver uppge något skäl för den partiella ledig- heten anser vi att denna lojalitetsplikt bör framgå av lagtexten. Enligt näringsverksamhetslagen har en arbetstagare inte rätt till ledighet för att bedriva konkurrerande verksamhet. Vi föreslår att det även av den föreslagna lagen uttryckligen framgår att ledigheten inte får användas för att bedriva konkurrerande verksamhet. 3.5Vem bestämmer förläggning och uttag av ledigheten? Som förutsättning för att få ledigt för att gå ned i arbetstid anges att ledigheten inte får innebära väsentlig olägenhet för arbetsgivarens verksamhet. Arbetsgivaren åläggs ett ansvar för att meddela sitt beslut senast efter det att ansökan om ledighet överlämnades. Arbetstagaren har bevisbördan för att förutsättningarna för ledighet är uppfyllda. Arbetstagaren ges en rätt till prövning av arbetsgivarens beslut om arbetstagaren gör antagligt att ledigheten inte innebär väsentlig olägenhet i arbets- givarens verksamhet. Utgångspunkten i anställningsförhållandet är att ändring av arbets- tidens omfattning förutsätter överenskommelse mellan arbets- givaren och arbetstagaren medan beslut om förläggningen fattas av arbetsgivaren. Rätten till ledighet enligt befintliga ledighetslagar har gett arbetstagaren en ensidig rätt att minska arbetstiden, eftersom de avser ledighet för ett särskilt, av statsmakterna prioriterat ändamål. Även arbetsgivarens rätt att bestämma över förläggningen av ledigheten har begränsats i ledighetslagarna. I många kollektivavtal hänvisas till att ledighet skall beviljas om arbetsgivaren finner att så kan ske utan olägenhet för verksamheten vid företaget. Av Arbetsdomstolens dom AD 1980 nr 19 framgick att ett kollektivavtal med motsvarande skrivning på område utgjorde en så kallad arbetsgivarventil. Vid arbetsgivar- ventiler är arbetsgivarens fria prövningsrätt inskränkt endast så till vida att den inte får utnyttjas på ett godtyckligt eller annars otillbörligt sätt. Frågan om arbetsgivaren genom beslut i en skälig- hetsfråga har överskridit sin fria prövningsrätt kan underställas Lag om rätt till ledighet för att gå ned i arbetstid Har arbetsgivaren hållit sig inom ramen för sin prövningsrätt, kan domstolen inte gå in på frågan huruvida arbets- givaren skäligen hade bort fatta ett annat beslut. Enligt närståendevårdslagen och familjeskälslagen bestämmer arbetstagaren helt över ledigheten och dess förläggning. Enligt för- äldraledighetslagen skall förkortad arbetstid som huvudregel för- läggas enligt arbetstagarens önskemål. Det finns dock möjlighet för arbetsgivaren att påverka förläggningen om den önskade förkort- ningen skulle medföra påtaglig störning av verksamheten. Enligt sfi-ledighetslagen har arbetstagaren rätt till ledighet i enlighet med den överenskommelse som träffats enligt skollagen eller, om inte sådan överenskommelse finns, rätt till förkortning av arbetstiden med hälften vid deltidsstudier. Rätt till hel eller halv ledighet gäller även när undervisningen inte är förlagd på arbetstid. Då skall, vid halv ledighet, ledigheten förläggas vid arbetsdagens början eller slut enligt arbetstagarens önskemål. I förarbetena till ändringar i föräldraledighetslagen19 förklarades att begreppet påtaglig störning inte skulle medföra att varje störning berättigade arbetsgivaren att neka arbetstagarens önske- mål.